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1.

procedimiento administrativo

María Elena Ruiz Gonzalez

Jefe de Servicio de Infraestructuras

1.1. El procedimiento administrativo y su significado:

1.1.1. Naturaleza y fi nes del procedimiento administrativo

Uno de los rasgos característicos de nuestro sistema administrativo común a

todos los regímenes inspirados en el modelo francés, consiste en que las adminis-

traciones públicas actúan con sujeción a formas rituales y preestablecidas: toman

sus decisiones y llevan a cabo su actuación de manera formal, observando un de-

terminado procedimiento que se encuentra defi nido e impuesto coactivamente

mediante normas jurídicas. Esta circunstancia es la que distingue a la Adminis-

tración de las personas privadas, cuya actuación es, en principio informal.

Como ya sabemos, el administrado no siempre se encuentra ante la Adminis-

tración en una posición de pasividad, sino que, también es titular de situaciones

jurídicas activas, de derechos e intereses e, incluso, de verdaderas potestades ejer-

citables frente a los entes públicos. Cuando éstos actúan, pueden llegar a lesionar

tales derechos e intereses de los particulares, lesión que exigirá una reparación

adecuada en los términos que procederemos a estudiar. Sin embargo, esto no bas-

ta, evidentemente. Es necesario también establecer un sistema que asegure, en la

medida de lo posible, que estos confl ictos no surjan y, para el caso de que lleguen

a producirse, es necesario igualmente arbitrar unas garantías que permitan una

defensa de los derechos e intereses individuales. Se trata, en fi n, de asegurar la

sumisión de la Administración al Derecho, de hacer efectivo y operante el prin-

cipio de legalidad y su sanción.

A esta idea central responden una serie de técnicas cuya existencia y correc-

to funcionamiento constituyen otras tantas garantías de la posición jurídica del

administrado, sin perjuicio de que puedan y deban cumplir otras fi nalidades adi-

cionales de semejante importancia, como tendremos ocasión de precisar más

adelante. El procedimiento administrativo es la primera de esas garantías, en tanto

que supone que la actividad de la Administración tiene que canalizarse obliga-

procedimiento administrativo12

damente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo para que

pueda ser califi cada de actividad legítima. El sistema de recursos contra los actos y

disposiciones emanados de la Administración constituye, en principio, un segundo

círculo de garantías, puesto que permite a los administrados reaccionar frente a

los actos y disposiciones lesivos a sus intereses y obtener, eventualmente, su anu-

lación, modifi cación o reforma. En último término-y esto es, sin duda, lo más

importante- corresponde a los Jueces y Tribunales pronunciarse defi nitivamente

sobre la legalidad de la actuación administrativa, bien revisando a posteriori dicha

actuación y anulando, en su caso, aquellos actos administrativos y disposiciones

generales que sean disconformes con el ordenamiento jurídico, a través de los co-

rrespondientes recursos contencioso-administrativos. Analizaremos con detalle

el primer círculo de garantías de la posición jurídica del administrado, que es el

concerniente al procedimiento administrativo.

El procedimiento, en general, se singularizaría, por lo tanto, en el mundo del

Derecho Administrativo como el modo de producción de los actos administrativos.

Entre proceso judicial y proceso administrativo existen sí semejanzas indu-

dables, dada la pertenencia de ambas instituciones a un tronco común, pero

hay, también, profundas diferencias como consecuencia necesaria de la diversa

naturaleza de los fi nes a que una y otra sirven y, sobre todo, de la distinta posi-

ción y carácter de los órganos cuya actividad disciplinan. El proceso tiene como

fi n esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones

ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e inde-

pendiente de ellas, el Juez o Tribunal. En cambio, el procedimiento adminis-

trativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no

agota en ello su función, que es, también, y muy principalmente, la de asegurar

la pronta y efi caz satisfacción del interés general mediante la adopción de las

medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intér-

pretes de ese interés y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del

mismo.

Esta doble fi nalidad del procedimiento administrativo se recogía en la Expo-

sición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de al defi nir

el procedimiento administrativo como «cauce formal de la serie de actos en que

se concreta la actuación administrativa para la realización de un fi n» y subrayaba

que «la necesaria presencia del Estado en todas las esferas de la vida social exige

un procedimiento rápido, ágil y fl exible, que permita dar satisfacción a las nece-

sidades públicas sin olvidar las garantías debidas al administrado».

Son estas razones las que explican, que en nuestro vigente texto fundamental,

se haya hecho referencia al procedimiento administrativo de forma expresa y rei-

terada, lo que da idea de la relevancia que le otorgó el constituyente.

Así, la Constitución dedica todo un precepto al procedimiento administrativo:

el art. ,en el que recoge aspectos sustanciales relativos al mismo:

ordena al legislador regular «el procedimiento a través del cual deben pro-

ducirse los actos administrativos»; se excluye de forma implícita la posibilidad de

que la Administración actúe, en todo caso, sin sujeción a formas procedimentales

(aunque, naturalmente tampoco ordena que lo haga en todo tipo de actividad y

en toda ocasión);

impone asimismo al legislador establecer y regular tres concretas modali-

dades procedimentales, cuales son a) la audiencia de los interesados, en general;

b) la «audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones

administrativas que les afecten»; y c) el «acceso de los ciudadanos a los archivos

y registros administrativos».

Por otra parte, atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales,

la competencia normativa para regular el «procedimiento administrativo común»

(art. ..ª), muestra de la importancia que se le otorga en orden a lograr un

trato sustancialmente igualitario de los ciudadanos por parte de las diferentes

Administraciones públicas.

Estos objetivos constitucionales han tratado de ser cubiertos (al menos, en

parte) por la vigente Ley /, de de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante

lrjpac), que constituye hoy la norma básica en la materia que nos ocupa.

La Ley /, de de noviembre, hace su irrupción en el Derecho ad-

ministrativo español de forma totalmente inesperada. Muchas voces doctrinales

habían venido sugiriendo una reforma de la Ley de , limitada a unos puntos

sobre los que, por lo demás, existía un alto consenso, en especial el régimen de re-

cursos. La reacción provocada por la Ley de tanto en la doctrina como en la

propia Administración ha sido fulminante y abrumadora; es difícil encontrar un

texto normativo en la historia jurídica reciente que haya concitado tal cantidad

de críticas y descalifi caciones. Ello ha motivado una primera reforma parcial de

su texto mediante la Ley /, de modifi cación de la Ley /, con la que

se han eliminado algunas de sus incongruencias más clamorosas

La razón fundamental a la que apelaba el legislador para justifi car la emana-

ción de una ley de nueva planta radicaba en la necesidad de regular el procedi-

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significado 13


miento administrativo común aludido en el art. ...ª ce, concebido como

conjunto de reglas básicas o principales de la actuación administrativa. Pero esta

invocación resultaba ser más un pretexto que un motivo, por cuanto la Ley de

venía desempeñando pacífi camente dicho papel y cubriendo sin problema

alguno dicha necesidad. En realidad, la nueva Ley se elaboró bajo dos directrices

implícitas:

Una, la puramente ideológica de sustituir una norma que procedía del ré-

gimen franquista, que sin embargo, existía un acuerdo unánime respecto de la

calidad jurídica de la misma,

otra, el afán de incorporar a la legislación de procedimiento algunas reglas y

principios comunes a todas las Administraciones, modifi cando aspectos sustan-

ciales respecto de los cuales existía común acuerdo.

En defi nitiva, puede concluirse que el procedimiento administrativo presenta

una triple fi nalidad:

es una garantía de los derechos de los ciudadanos,

es un cauce reglado para asegurar la efi cacia de la actuación administrativa,

además de ser un mecanismo de participación en las decisiones públicas.

1.1.2. Los sujetos del procedimiento administrativo

Al igual que sucede con los procesos judiciales, el procedimiento administrati-

vo se tramita y resuelve por la Administración competente en la materia; pero la

Administración no es un ente impersonal, sino que está compuesta de trabajado-

res que prestan sus servicios en la misma (bien titulares de órganos políticos, fun-

cionarios y trabajadores), cuyas actuaciones plantean problemas específi cos en el

plano jurídico. Por tanto, podemos hablar de dos sujetos dentro del procedimiento

administrativo: a) los órganos administrativos y sus titulares y b) los interesados.

a) Los órganos administrativos y sus titulares:

El procedimiento administrativo debe ser tramitado por el órgano al que las nor-

mas atribuyen la competencia para dictar la resolución que pone fi n al mismo.

La referencia al órgano competente para dictar la decisión fi nal del proce-

dimiento debe entenderse en sentido amplio. La competencia para resolver el

procedimiento recae, normalmente, en uno de los órganos superiores o directivos

de la Administración (esto es, los ocupados por personal de confi anza política);

pero, naturalmente, la tramitación del mismo recae habitualmente en los titulares

de las unidades administrativas que dependen de dicho órgano decisor (aunque

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nada impide, por más que sea inusual, que sea el propio titular del órgano el que

lleve a cabo la tramitación por sí mismo).

En la tramitación y resolución del procedimiento administrativo actúan, por

tanto, un conjunto de servidores de la Administración competente, en todos los

cuales deben concurrir las necesarias condiciones de imparcialidad y de libertad de jui-

cio y decisión.

b) Los interesados:

Las potestades administrativas que se ejercen por el cauce del procedimien-

to tienen siempre unos destinatarios, personas físicas o jurídicas, públicas o priva-

das, en cuya esfera jurídica incidirá el acto que ponga fi n a la vía administrativa. La

lrjpac, siguiendo una convención terminológica habitual en nuestro Derecho,

llama a todas estas personas «interesados», por cuanto toda persona que desee

participar formalmente en un procedimiento debe ostentar, al menos, un interés

legítimo en él; esto es, sólo en la medida en que su esfera jurídica se vea o pueda

verse afectada por la decisión que se adopte.

La Ley regula los diferentes tipos de interesados en su art. con una visión

pragmática: esto es, atendiendo a las diferentes modalidades de incidencia del

procedimiento en los sujetos. Estas modalidades son cuatro según la ley, que po-

demos agrupar a su vez en dos categorías:

Así se entiende por interesados según el art. :

Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.

Los que, sin haberlo iniciado, puedan tener derechos afectados por la deci-

sión que en el mismo se adopte.

Aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolu-

ción y se personen en el procedimiento en tanto no hubiera recaído resolución

defi nitiva.

a) En primer lugar, son interesados aquellas personas a quienes se refi ere direc-

tamente el procedimiento, en su calidad de destinatarios primarios de las potestades

administrativas. Esta condición se adquiere:

bien porque dichas personas hayan iniciado el procedimiento, en su bene-

fi cio, como sucede, p. ej., con el peticionario de una licencia de construcción; a

ellos se refi ere el art. ..a) lrjpac como quienes promueven la tramitación del

expediente «como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colec-

tivos»;

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significado 15


bien porque el procedimiento se haya iniciado de ofi cio por la Adminis-

tración en relación con una situación o conducta de dichas personas, como su-

cede, p. ej., con aquéllos a quienes se instruye un procedimiento sancionador en

materia de tráfi co; el art. lrjpac no se refi ere explícitamente a estas personas

(aunque, de modo implícito, se hallan comprendidas en su apartado .b], al que

enseguida aludiremos).

b) En segundo lugar, tienen también la condición de interesados aquellas personas

que, sin haber iniciado el procedimiento, sin ser las directamente afectadas por el

mismo, ostentan una situación jurídica que puede verse afectada por la resolución que

se dicte en él. La lrjpac distingue entre estas personas según cuál sea el tipo de

titularidad afectada:

Si estas personas son titulares de un derecho subjetivo, deben ser precepti-

vamente emplazadas por la Administración para que, si les interesa, comparez-

can en el procedimiento y defi endan en él tal derecho (art. ..b]; es el caso, p.

ej., de la empresa adjudicataria de un concurso cuya resolución es impugnada por

otro licitador;

Si, en cambio, son titulares de meros intereses legítimos, la Administra-

ción no está obligada a emplazarles (aunque puede hacerlo); pero si ellas toman

la iniciativa de comparecer en el expediente, la Administración debe aceptarlo y

tenerles por parte en el mismo («aquellos cuyos intereses legítimos, individua-

les o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el

procedimiento en tanto no haya recaído resolución defi nitiva». Art. ..c]); es

el caso, p. ej., del titular de una ofi cina de farmacia, que decide comparecer en

el expediente de autorización de una farmacia próxima para oponerse al otorga-

miento de la misma.

Al igual que sucede en el proceso judicial, los interesados en un procedimien-

to administrativo pueden actuar por sí mismos o mediante un representante (art.

..lrjpac). La regulación de la representación, en cambio, ofrece rasgos de una

gran fl exibilidad:

«Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación

de otra ante las Administraciones Públicas» (art. . lrjap);

La representación se presume existente para la realización de actos de mero

trámite; sólo se exige su acreditación para actuaciones de especial relevancia,

como son formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar

a derechos; pero incluso en tal caso, la forma de otorgar la representación no pue-

de ser más amplia, ya que se admite que se efectúe «por cualquier medio válido

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en derecho que deje constancia fi dedigna, o mediante declaración en compare-

cencia personal del interesado» (art. . lrjpac);

Se admite genéricamente la validez de las actuaciones realizadas por una

persona que no acredite sufi cientemente su representación o que, incluso, carez-

ca de ella; en tal caso, la Administración debe concederle un plazo prudencial,

no inferior a diez días, para que obtenga la representación que pretenda o acre-

dite la que ya poseía, en cuyo caso se entenderá subsanado el defecto (art. .

lrjpac);

En los casos en que varias personas actúen conjuntamente (p. ej., suscri-

biendo un mismo escrito), pero no designen formalmente un representante de

todas ellas (un tercero, o uno de entre ellas), la Administración tendrá como tal

al primero de los fi rmantes, al que se dirigirán todas las comunicaciones (art.

lrjap);

Por fi n, el art. lrjap, en idéntica línea de fl exibilización y desformali-

zación de las relaciones con los ciudadanos, atribuye capacidad de obrar ante las

Administraciones Públicas a los menores de edad para el ejercicio y defensa de

sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurí-

dico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,

tutela o curatela; con la excepción de los menores incapacitados, cuando la exten-

sión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses

de que se trate; en tales casos, dichos menores pueden actuar por sí mismos en el

procedimiento administrativo.

A mayor abundamiento, los interesados no requieren de dirección y asisten-

cia jurídica o técnica de cualquier clase para su actuación en un procedimiento

administrativo; así se prevé expresamente en el art. ., según el cual «los in-

teresados podrán, en todo caso actuar asistidos de Asesor cuando lo consideren

conveniente en defensa de sus intereses».

1.1.3. Clases de procedimientos:

Podemos hablar de varias clases de procedimientos:

Si se atiende a la pluralidad de actividades que pueden desarrollar las Ad-

ministraciones Públicas, habrá que hablar de tantos procedimientos administra-

tivos como materias o actividades. Sin embargo, a efectos de una comprensión

adecuada, pueden reducirse a dos:

a) Procedimientos generales

b) Procedimientos especiales

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significado 17


Cabe señalar que si bien la Ley tiende a un criterio de unidad, procurando re-

unir en un texto único las normas procedimentales aplicables a todos los Depar-

tamentos Ministeriales, la especialidad de algunas materias —como las relativas

a la Hacienda Pública—, postulan la aplicación de un procedimiento adminis-

trativo distinto del ordinario a los que la Ley se aplicará de forma supletoria.

Atendiendo a la fi nalidad específi ca del procedimiento, podemos hablar de:

a) Procedimientos declarativos, se orientan a la elaboración de una decisión,

cuyo carácter da lugar a otras subespecies, como son el procedimiento sancio-

nador o disciplinario (si se trata de la imposición de una sanción en el seno de

una relación funcionarial o corporativa); el procedimiento de revisión, en sus dos

modalidades de revisión de ofi cio, cuando sea la Administración la que revoque

una decisión anterior y la de revisión en vía de recurso, cuando sea el particular

el que promueva esta instancia.

b) Procedimientos ejecutivos, que tienden a la realización de una decisión an-

terior (p. ej., el procedimiento de apremio).

c) Procedimientos de simple gestión, que tienen una fi nalidad de tipo técnico

y de carácter interno, preparatoria de una decisión ulterior.

Por el tiempo en que se produzcan, pueden subdividirse en:

a) Procedimientos ordinarios

b) Procedimientos sumarios o de urgencia.

En estos últimos los trámites y plazos del procedimiento ordinario se reducen

a la mitad o incluso llegan a eliminarse algunos de ellos (p.ej. El procedimiento

de expropiación urgente).

1.2. Los principios generales del procedimiento administrativo:

La lrjpac, fi el a su objetivo de regular cuestiones comunes a todos los proce-

dimientos administrativos, aborda los problemas del desarrollo del procedimien-

to estableciendo una serie de principios, técnicas y trámites de instrucción que

pueden utilizarse en todos los expedientes:

1.2.1. Carácter contradictorio

El procedimiento administrativo puede iniciarse de ofi cio o a instancia de per-

sona interesada; en cualquier caso, es consustancial a todo procedimiento su ca-

rácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los intereses en

juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados con los interesa-

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dos antes de adoptar una decisión defi nitiva. La Administración no puede tomar

decisiones que afecten a los ciudadanos sin la participación de éstos. Implica, por

tanto, la posibilidad de que toda persona interesada pueda defender sus intereses, apor-

tando las pruebas que estime pertinentes y alegando lo que crea conveniente.

El carácter contradictorio del procedimiento se encuentra consagrado en el

art. de la lrjpac, ya examinado al tratar lo relativo a las partes del procedi-

miento, garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que sin

haberlo iniciado, ostenten derechos que pudieran resultar afectados por la deci-

sión que se adopte.

El mismo artículo reconoce, además, la legitimación de las asociaciones y or-

ganizaciones representativas de intereses económicos y sociales.

Por su parte, el art. garantiza que, a los que sean identifi cados como titula-

res de derechos o intereses legítimos y directos, y que puedan resultar afectados

por la resolución, les será comunicada la existencia del procedimiento para que,

si lo desean, puedan incorporarse al mismo.

Tanto unos como otros, como los que lo promuevan como titulares de dere-

chos o intereses legítimos, se consideran interesados en sentido técnico y como

tales investidos de una serie de derechos en orden a su participación activa en el

mismo: derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación y a

obtener copias de los documentos contenidos en ellos; a identifi car a las autori-

dades y personal intervinientes; a formular alegaciones y a aportar documentos

en cualquier fase del procedimiento; a proponer las pruebas pertinentes así como

a intervenir en las mismas ; a interponer los recursos pertinentes….

1.2.2. Transparencia

Está expresado en la propia Constitución, cuyo artículo b) garantiza el

acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, derecho que

se desarrolla en el artículo de la lrjpac.

Pero además, el artículo contiene un catálogo de derechos de los ciudada-

nos en sus relaciones con la Administración, mucho de los cuales son expresión

de esos principios de transparencia y del anteriormente expresado carácter con-

tradictorio: el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos

en que sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, a

identifi car a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramiten

aquellos, a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o

técnicos de las actuaciones que se propongan realizar, etc.

principios generales 19


De todos estos derechos consagrados en la Ley, el acceso a los archivos y registros

administrativos es, sin duda, el más trascendental y está llamado a transformar radi-

calmente los hábitos tradicionales de la Administración, que, a partir de ahora, de-

berá actuar de cara a los ciudadanos y no solo de los interesados en un procedimiento.

A «todos los ciudadanos» se refi ere el art. de la lrjpac al reconocerles el derecho

a « acceder a los registros y a los documentos que formando parte de un expedien-

te, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión

gráfi ca, sonora, o en imagen, siempre que tales expedientes correspondan a proce-

dimientos terminados».Este derecho no tiene otro límite que los datos referentes a

la intimidad de las personas y solo pede ser denegado cuando prevalezcan razones

de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección.

... Ofi cialidad

La lrjpac establece en su artículo . que el procedimiento se impulsará de

ofi cio en todos sus trámites. La Administración está pues obligada a desarrollar la

actividad necesaria para llegar a la decisión fi nal sin necesidad de que los parti-

culares lo tengan que solicitar en cada fase.

En este sentido, el artículo de la lrjpac establece la responsabilidad di-

recta de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de

las Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución de asuntos, o

la tramitación de los mismos, y señala la obligación de dicho personal de adop-

tar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, difi culten

o retrasen el pleno ejercicio de los derechos de los interesados o el respeto a sus

intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anorma-

lidad en la tramitación de procedimientos. Además faculta a los interesados para

solicitar la exigencia de esa responsabilidad.

En el mismo sentido, el artículo impone a la Administración la obligación

de resolver expresamente en el plazo máximo señalado en la norma y en su defec-

to en el de tres meses, siendo responsables directos de esta obligación los titulares

de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los pro-

cedimientos. El incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a la exigencia

de responsabilidad disciplinaria y es causa de remoción del puesto de trabajo.

... Imparcialidad

En el servicio de los intereses públicos, la Administración debe obrar con plena

objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de subordina-

ción de las Administraciones Públicas al poder ejecutivo y legislativo y judicial.

La objetividad, en este plano, se traduce en la neutralidad ideológica respecto de

lo establecido en las normas o en las órdenes que debe cumplir. En otro plano, la

objetividad implica el deber de imparcialidad en la acción administrativa, que es

una consecuencia del principio de igualdad ante la ley en el procedimiento.

La lrjpac garantiza un mínimo de imparcialidad exigible, en todo caso, a los

agentes que actúan en nombre de la Administración, a través de las técnicas de

abstención y recusación. Recoge un conjunto de circunstancias que entrañan una

conexión afectiva, económica o profesional de las personas que intervienen en

un procedimiento del lado de la Administración, y los interesados, de otro y que,

por lo mismo, determinan la prohibición para aquéllos de actuar en el mismo.

Así en el artículo señala los motivos de abstención de las autoridades y el

personal al servicio de las Administraciones, entre los que se encuentran el tener

interés personal en el asunto, tener parentesco con cualquiera de los interesados,

o amistad íntima o enemistad manifi esta, o relación de servicio o cuestión liti-

giosa pendiente con algún interesado o haber intervenido como perito o testigo

en el procedimiento de que se trate.

Por su parte, el artículo prevé que podrá promoverse recusación, por los in-

teresados, frente a las personas incursas en alguna de las circunstancias señaladas

en el artículo anterior.

... Economía y celeridad

Con la pretensión de huir de todo formalismo, la lrjpac enuncia en varios ar-

tículos una serie de reglas tendentes a asegurar que la instrucción de los expedientes

se lleve a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil. El principio de efi cacia, que

la Constitución consagra en su artículo , se refl eja además entre otros precep-

tos de la lrjpac, en los siguientes:

el artículo , que admite la acumulación de expedientes que guarden iden-

tidad sustancial o íntima conexión( p.j. varias solicitudes formuladas por diversos

funcionarios, todos los cuales, con el mismo fundamento, solicitan el abono de

una misma cantidad)

el artículo , que establece el principio de celeridad (p.j. si hay que solici-

tar dos informes relativos a cuestiones diversas, se solicitarán al tiempo sin espe-

rar a que se emita el primero para solicitar el segundo)

el art. que obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que por su

naturaleza admitan una impulsión simultanea;

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principios generales 21


... In dubio pro actione

Este principio postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más

favorable al ejercicio del derecho de acción, es decir en el sentido de asegurar, más allá

de las difi cultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión

objeto del procedimiento. Por ello, en caso de duda ésta debe resolverse en el sen-

tido más favorable a la continuación del procedimiento hasta su total conclusión.

Algunos ejemplos en la lrjpac son:

., según el cual el error en la califi cación del recurso no obsta a su tra-

mitación;

. que establece que la Administración advertirá al interesado que trans-

curridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento iniciado a su

solicitud y paralizado por causa a él imputable;

los artículos y que establecen que el órgano administrativo debe re-

querir al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta cometida o

acompañe los documentos preceptivos.

... Gratuidad del procedimiento administrativo

Los antiguos reglamentos ministeriales de procedimiento administrativo

acostumbraban a afi rmar el carácter gratuito del procedimiento administrativo.

La lrjpac no lo ha declarado expresamente, pero este principio supone que, el

procedimiento administrativo en sí mismo, no da lugar a otros gastos que los que

pudieran ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado.

1.3. El procedimiento administrativo común: iniciación, ordenación,

instrucción y finalización:

La Ley / de de noviembre, en su título vi contiene «Las disposicio-

nes generales sobre los procedimientos administrativos», rúbrica bajo la cual se

regula, en términos muy semejantes a la legislación anterior, la estructura general

del procedimiento y sus fases que se sintetizan en: iniciación, ordenación, ins-

trucción y fi nalización.

La iniciación del procedimiento administrativo

La lrjpac indica que los procedimientos podrán iniciarse de ofi cio o a solici-

tud de persona interesada. El régimen de ambas modalidades es diverso, por lo

que debe ser examinado de manera separada.

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En la iniciación de ofi cio, es la propia Administración (concretamente, el órga-

no de la misma competente para resolver el procedimiento), la que toma la deci-

sión de abrirlo. Pero esta decisión posee cuatro modalidades:

a) por propia iniciativa del órgano competente.

b) como consecuencia de orden superior, emitida por los superiores jerárqui-

cos del órgano competente.

c) a petición razonada de otros órganos; dichos órganos pueden pertenecer a

la misma o distinta Administración y su petición, no vincula al órgano compe-

tente para decidir, no pasando de constituir una sugerencia informativa.

d) por denuncia, entendida como el acto por el cual cualquier persona pone

en conocimiento del órgano competente un determinado hecho que, debiera dar

lugar a la iniciación del procedimiento; la denuncia debe ser, en todo caso, nomi-

nativa, no siendo admisibles las de carácter anónimo. Como en el caso anterior,

la denuncia no obliga al órgano competente a iniciar el procedimiento.

La iniciación de ofi cio es la modalidad aplicable generalmente a los proce-

dimientos cuya resolución puede tener consecuencias negativas o limitativas

para sus destinatarios, pero nada impide su utilización en procedimientos de

resultado favorable (p.ej. el reconocimiento de un trienio o un grado a un fun-

cionario).

Antes de iniciar el procedimiento de ofi cio, el órgano competente puede «abrir

un período de información previa con el fi n de conocer las circunstancias del caso

concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento» (.).

La iniciación a instancia de persona interesada, en contraste con la examinada

anteriormente, es la aplicable con carácter general a los procedimientos de re-

sultado previsiblemente favorable para los interesados. El acto de iniciación se

denomina escrito de solicitud y mediante el mismo, se inicia el procedimiento

de manera vinculante para la Administración, no teniendo ésta otra alternativa

que tramitarlo hasta su fi nalización. Fiel a la tendencia antiformalista que inspira

la Ley /, la solicitud de inicio puede formularse en los impresos o modelos

ofi ciales cuando estén establecidos, o en su defecto en un escrito en que deberán

constar, como mínimo (art..):

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo repre-

sente, así como la identifi cación del medio preferente o del lugar que se señale a

efectos de notifi caciones.

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c) Lugar y fecha.

procedimiento administrativo común 23


d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad ex-

presada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

La ley permite que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de per-

sonas que tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar,

puedan ser formuladas en una única solicitud.

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en

las ofi cinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo

que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que

fi gure la fecha de presentación anotada por la ofi cina.

Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas nor-

malizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la

resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados

estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes

para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos

y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Conviene recordar en este punto, los registros o lugares de presentación admi-

tidos por el artículo . para las solicitudes, escritos y comunicaciones que los

ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas, y que se de-

sarrolla en el rd /, de de mayo:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Ad-

ministración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comu-

nidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Adminis-

tración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c) En las ofi cinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se esta-

blezca.

d) En las representaciones diplomáticas u ofi cinas consulares de España en el

extranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

El art. . prevé asimismo los recursos telemáticos, que deben cumplir los re-

quisitos del resto de recursos y «permitirán la presentación de solicitudes, escritos

y comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. A efectos

de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se

entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente».

Por otra parte, a efectos del cumplimiento del deber de resolver en plazo por

parte de la Administración, el día de inicio de cómputo de ese plazo es el de la

fecha de entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el proce-

dimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al

interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia.

El artículo regula la subsanación y mejora de solicitud, y constituye uno de los

exponentes más claros del principio antiformalista y supone que si la solicitud de

iniciación no reúne los requisitos del artículo , y los establecidos por la legis-

lación específi ca que pueda ser aplicable en cada caso, se requerirá al interesado

para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos

preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido

de su petición, previa la correspondiente resolución.

Cuando no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competiti-

va y la aportación de los documentos requeridos presente difi cultades especiales,

este plazo se puede ampliar «prudencialmente», hasta cinco días, a petición del

interesado o a iniciativa del órgano (.).

En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano compe-

tente podrá recabar del solicitante la modifi cación o mejora voluntarias de los térmi-

nos de aquélla (.); sugerencia que puede ser libremente aceptada o rechazada por

el peticionario y que, en caso de aceptación se formaliza mediante un acta sencilla.

Por lo que se refi ere a las medidas cautelares, la Administración podrá adoptar

de ofi cio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas

para asegurar la efi cacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elemen-

tos de juicio sufi ciente para ello.

En esta materia, la Ley / introdujo importantes novedades. La adop-

ción de estas medidas plantea diversas problemas:

por lo común, deben adoptarse de modo simultáneo o posterior a la inicia-

ción del procedimiento; cabe adoptarlas con anterioridad, en casos de urgencia

y para la protección provisional de los intereses implicados, cuando la Adminis-

tración cuente con una habilitación mediante norma con rango de ley. En el caso

de ser adoptadas con anterioridad, habrán de ser confi rmadas, modifi cadas o le-

vantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento y éste deberá efectuarse

en los días siguientes a su adopción.

Se excluye la adopción de estas medidas, cuando se puedan causar per-

juicios de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen vio-

—

—



lación de derechos amparados por las leyes.( p.j. en el caso de que se decretase

la prohibición temporal de venta de una partida de alimentos en mal estado, el

propietario podría alegar una vulneración de su derecho a ponerlos en venta en

el mercado)

Por último, las medidas provisionales adoptadas, pueden ser alzadas o mo-

difi cadas durante la tramitación del procedimiento, en virtud de circunstancias

sobrevenidas que no hubieran sido tenidas en cuenta; pero en todo caso, se ex-

tinguirán con la efi cacia de la resolución administrativa dictada.

Por último, «el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento,

podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o

íntima conexión». No cabe recurso alguno contra el acuerdo de acumulación.

La ordenación del procedimiento

La ordenación no alude a una fase del procedimiento, que siga en el tiempo

a la iniciación y preceda a la instrucción, sino a unos criterios de tramitación e

impulso aplicables al procedimiento en su conjunto, tendentes a lograr el buen

fi n del mismo.

En este sentido, volvemos a recordar los principios por los que se rige el pro-

cedimiento administrativo y que ya hemos examinado con anterioridad. A modo

de recordatorio, decir que la ley dispone que el procedimiento, sometido al crite-

rio de celeridad, se impulsará de ofi cio en todos sus trámites; impulsar el procedi-

miento no es más que la acción dirigida a que éste avance hasta su conclusión.

En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación

en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad ad-

ministrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El

incumplimiento de lo anterior dará lugar a responsabilidad disciplinaria del in-

fractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

En la misma línea, se señala que deberá acordarse en un solo acto todos los

trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obli-

gado su cumplimiento sucesivo y que la solicitud de trámites que deban cumplir

otros órganos debe realizarse indicándoles el plazo legal establecido al efecto;

todo ello va dirigido a evitar duplicar los trámites administrativos.

En relación con el cumplimiento de trámites, dispone el artículo que los que

deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de

días a partir de la notifi cación del correspondiente acto, salvo en el caso de que

en la norma correspondiente se fi je plazo distinto.

—

En cualquier momento que se considere que los actos de los interesados no

reúnen los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento

de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo, enten-

diendo este trámite como el plazo para subsanar los defectos observarse.

Deben tenerse en cuenta las normas sobre plazos y su cómputo, esenciales en el pro-

cedimiento, que se contienen en los arts. y siguientes. De la regulación de los

plazos podemos resaltar los siguientes aspectos:

Los plazos obligan tanto al personal de la Administración como a los intere-

sados. Por tanto, ambas partes deben cumplir los términos y plazos fi jados, salvo que

existiera un acuerdo de ampliación, que deberá ser notifi cado a los interesados.

Como regla general, los plazos fi jados en días se entienden referidos a días

hábiles; si se tratara de días naturales, habrá de advertirse expresamente( p.j. los

plazos de los procedimientos de contratación son siempre naturales).

Se entiende por días inhábiles, los domingos y los festivos (los sábados son

hábiles a efectos del cómputo de plazos). Dada la incertidumbre del concepto de

festivo, el Estado y las Comunidades Autónomas deberán publicar, en su respec-

tivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos del cómputo de plazos.

El cómputo de los plazos expresados en días se efectuará a partir del día

siguiente a aquel en que tenga lugar la notifi cación o publicación del acto de que

se trate (p. ej. si se notifi ca el día de febrero, el primer día hábil será el día ).

Si el último día del plazo es inhábil, se entenderá prorrogado al primer día

hábil siguiente (p.j. si el último día del plazo es un domingo se entenderá que

fi naliza al lunes siguiente).

El cómputo de los plazos expresados en días o en años, se iniciará a partir

del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notifi cación o publicación del acto

(p.j. un plazo de mes, relativo a un acto que se notifi ca el de enero, debe

empezar a computarse el de enero). Aunque la ley no dice nada al respecto, el

cómputo de estos plazos debe realizarse de fecha a fecha, con independencia del

número de días que cada mes o año tenga( p.j. un plazo de mes que se inicia el

de diciembre fi naliza el de enero).

Finalmente, el artículo regula la tramitación de urgencia, por la que, cuando

razones de interés público lo aconsejen, se reducen los plazos del procedimiento

ordinario a la mitad, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

No cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tra-

mitación de urgencia al procedimiento ni contra la decisión de conceder o dene-

gar la ampliación.

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La instrucción del procedimiento

Comprende los actos «necesarios para la determinación, conocimiento y comproba-

ción de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución». Se realizarán de

ofi cio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los

interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o cons-

tituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. ). Son las activi-

dades mediante las cuales personas ajenas a la Administración ( principalmente los

interesados, pero también cualesquiera otras en algún caso) aportan al expediente

elementos necesarios para su instrucción. Podemos hablar de varias actuaciones:

a) Alegaciones de los interesados

Constituye el acto típico de los interesados en el procedimiento por el cual

éstos aportan al expediente datos de hecho y valoraciones de orden jurídico o técnico

sobre las cuestiones que en él se debaten. Aunque la ley no lo dice expresamente,

nada impide que las alegaciones sean orales, mediante comparecencias o entre-

vistas con los responsables de la tramitación. Se confi gura como una derecho de

los interesados, que pueden, en cualquier momento del procedimiento, siempre

anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros

elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano compe-

tente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

Asimismo, los interesados pueden en todo momento alegar los defectos de

tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos

preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados

antes de la resolución defi nitiva del asunto, pudiendo dar lugar a la exigencia de

la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

b) Prueba

En el procedimiento administrativo se acordará de ofi cio por el órgano compe-

tente la realización de todas las actividades probatorias necesarias para la correcta

determinación de los hechos, cuando no se tengan por ciertos los hechos alegados

por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El plazo será de

entre diez y treinta días.

La Ley contempla cualquier medio admisible en Derecho y el instructor sólo

podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean mani-

fi estamente improcedentes o innecesarias, es decir cuando su práctica no tenga

relevancia ninguna en la decisión que se dicte.

Con frecuencia, la aportación de datos de hecho a los expedientes se realizará

de forma unilateral por la Administración y sin conocimiento previo de los in-

teresados, pero existen pruebas que, por sus características, deben ser efectuadas

en presencia y con la participación de los interesados. En este sentido, el artículo

señala que la Administración comunicará a los interesados, con antelación

sufi ciente, el inicio de las actuaciones necesarias, indicando el lugar, fecha y hora

en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado

puede nombrar técnicos para que le asistan.

c) Informes

Al igual que cualquier otra organización, la Administración para tomar una

decisión sobre el problema planteado en un procedimiento, debe obtener infor-

maciones sobre datos de hecho o de carácter técnico y someterlos a un análisis

desde el punto de vista de su adecuación a derecho y a la mejor consecución de

los intereses públicos.

Son las opiniones técnicas o de oportunidad que emiten los órganos admi-

nistrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar por el

órgano competente.

Como regla general, salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos

y no vinculantes; son preceptivos, aquéllos que las normas reguladoras del procedi-

miento ordenan expresamente solicitar y son facultativos, los que su emisión no está

prevista en las normas, pero que se pueden solicitar si se estima oportuno. Desde el

punto de vista de su efi cacia jurídica, son vinculantes los que su contenido obliga al

órgano que lo solicita que deberá resolver de acuerdo con el parecer expresado en

el mismo y no son vinculantes, cuando su opinión es una mera ilustración dirigida

al órgano que lo solicitó y no condiciona su conducta de ningún modo.

De acuerdo con el artículo , se deben solicitar, en todo caso, los que sean

preceptivos y cuantos se juzguen necesarios para resolver, fundamentándolo en

ambos casos y concretando los extremos sobre los que se solicita.

El plazo para evacuarlos es de días, salvo que una disposición o el cum-

plimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo

mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo se podrán proseguir las

actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determi-

nantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir

el plazo de los trámites sucesivos. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad de

quien incurra en la demora.



Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de

la que tramita el procedimiento, en orden a expresar el punto de vista correspon-

diente a sus competencias respectivas y transcurriera el plazo sin que aquél se hu-

biera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de

plazo podrá no será tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

d) Trámite de audiencia

Cuando la instrucción va llegando a su fi n, es de máxima importancia que los in-

teresados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la totalidad de las actua-

ciones, al objeto de formular de manera resumida su posición defi nitiva. Consiste

en la posibilidad de formular un último escrito de alegaciones y aportar los docu-

mentos que estime oportuno antes de la decisión fi nal. Se trata de un elemento esen-

cial para la concepción del procedimiento como una garantía del ciudadano, consagrado,

como se vio, en el artículo de la ce. Se regula en el artículo , que establece:

. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la pro-

puesta de resolución, se pondrán de manifi esto a los interesados o, en su caso, a

sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refi ere

el artículo ..

. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,

podrán alegar y presentar los documentos y justifi caciones que estimen perti-

nentes.

. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifi estan su decisión

de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justifi caciones, se

tendrá por realizado el trámite.

. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no fi guren en el pro-

cedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras ale-

gaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

La omisión del trámite de audiencia da lugar a la nulidad de actuaciones si se

considera que ha ocasionado indefensión al interesado.

e) Del mismo modo, el art. 86 prevé un trámite de información pública:

Es un trámite facultativo que puede acordarlo el órgano competente para la

resolución, cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, anunciándose

en el diario ofi cial que proceda el lugar de exhibición y el plazo de alegaciones

(nunca inferior a veinte días), para que cualquier persona pueda examinar el

procedimiento,o la parte del mismo que se acuerde.

Aunque la lrjpac lo presenta como opcional, la legislación sectorial que

regule una determinada materia puede imponerlo con carácter preceptivo, en

cuyo caso su omisión será causa de anulabilidad del acto administrativo corres-

pondiente (por ejemplo, los planes de ordenación urbana de los ayuntamien-

tos).

La comparecencia en este trámite es facultativa, por lo que la incomparecencia

en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes

contra la resolución defi nitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí mis-

ma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u

observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración

una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que

planteen cuestiones sustancialmente iguales.

f ) Conforme a lo dispuesto en las Leyes

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces

de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones

y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las

disposiciones y actos administrativos» (.). Téngase en cuenta, en este sentido,

el artículo de la Ley /, del Gobierno, que regula el procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general.

Finalización del procedimiento

Dentro de las causas de fi nalización del procedimiento, podemos diferenciar

los supuestos en que el procedimiento fi naliza por decisión expresa de los sujetos

del mismo —resolución, desistimiento y renuncia— de los supuestos en que fi -

naliza por decisión implícita de los mismos —inactividad— y de aquellos en que

existe un acuerdo o convenio.

La Ley señala como causas de terminación del procedimiento (art. ):

Resolución

Desistimiento

Renuncia al derecho en que se funde la solicitud

Declaración de caducidad

Acuerdos, pactos, convenios o contratos

Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas

Vamos a tratar de manera separada cada una de ellas:

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a) La resolución

La forma lógica de fi nalización consiste en la emisión de una resolución de-

fi nitiva, que deberá decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y

aquellas otras derivadas del mismo. Si son cuestiones conexas no planteadas por

los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre ellas, previa au-

diencia de los interesados, que podrán proponer prueba, todo ello por un plazo

no superior a quince días. Se trata con ello de asegurar el principio de audiencia

y defensa de los interesados respecto de las nuevas cuestiones surgidas (p.j. el

propietario de un edifi cio que solicita licencia para realizar determinadas obras

en la fachada, el Ayuntamiento puede percatarse de que además está obligado a

realizar una limpieza general de la misma pero en ese caso deberá requerirle para

ello)

Será congruente con las peticiones formuladas por el interesado, sin que en

ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la

Administración de incoar de ofi cio un nuevo procedimiento, si procede.

La ley no impone especiales requisitos formales a las resoluciones: generalmente,

se inician con encabezamiento (relativo a la autoridad que resuelve y la identi-

fi cación del procedimiento); siguen los antecedentes de hecho y fundamentos

jurídicos y terminan con la parte dispositiva y la fi rma del órgano decisorio.

Sí exige la ley la necesidad de motivar la resolución, es decir, la necesaria cons-

tancia de las razones de hecho y derecho en base a las cuales se adopta la decisión

y por otro lado, que sea congruente con las peticiones de los interesados y aque-

llas otras cuestiones derivadas del procedimiento.

El plazo máximo en el que debe notifi carse la resolución expresa será el fi ja-

do por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no

podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca

uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las

normas reguladoras de los procedimientos no fi jen el plazo máximo, éste será de

tres meses. Estos plazos se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de ofi cio, desde la fecha del acuerdo de

iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud

haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

(. y )

Como garantía del administrado frente al incumplimiento de la obligación de

resolver, los arts. y lrjpac regulan el silencio administrativo, que permite

al interesado entender estimada o desestimada su solicitud o pretensión una vez

transcurrido el plazo sin que la Administración dicte resolución expresa.

El silencio positivo es la regla general, exceptuándose los supuestos tasados

que señala la Ley (.).

b) Desistimiento y renuncia

El procedimiento puede fi nalizar por decisión del interesado que lo inició

mediante un acto formal de apartamiento del mismo, que puede revestir mo-

dalidades: la Ley permite a todo interesado desistir de su solicitud o renunciar al

derecho en que la funda, siempre que esta última opción no esté prohibida por el

Ordenamiento Jurídico.

Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el

desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado.

Pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

El desistimiento, supone que el interesado declara su voluntad de poner fi n al proce-

dimiento; no afecta al derecho o interés que trata de hacer valer, sólo al procedi-

miento por lo que podrá iniciarlo en cualquier otro momento posterior (se dice

comúnmente desistir de su solicitud).

Mediante la renuncia el interesado declara extinguido el derecho o interés esgrimido

en el procedimiento, por lo que la fi nalización es consecuencia de la extinción o

desaparición de su objeto (en este caso se dice renunciar a sus derechos)

c) Caducidad

El procedimiento administrativo debe desarrollarse no solo dentro de un pla-

zo máximo preestablecido, sino con un ritmo y continuidad determinados, que

no debe sufrir interrupciones prolongadas e injustifi cadas. Por ello, para el caso

de que se produzcan interrupciones, la ley prevé como efecto su extinción por

caducidad ; un efecto que tiene lugar tanto cuando la inactividad es debida al in-

teresado como cuando es imputable a la propia Administración.

Si se produce por inactividad del interesado, debe tratarse de una inactividad

que entrañe una auténtica paralización del procedimiento, no la simple falta de

realización de un trámite que deba cumplimentar el interesado debido a la pa-

ralización; por ello, la ley establece algunos límites a la posibilidad de acordarla

(. y ); como:

No podrá acordarse por la simple inactividad del interesado en la cum-

plimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar re-

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solución. El único efecto, en este caso, será la pérdida de su derecho al referido

trámite.

Puede no ser aplicable si la cuestión suscitada afecta al interés general o es

conveniente sustanciarla para su defi nición y esclarecimiento.

d) Terminación convencional.

En efecto, el art. señala que los acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados

por la Administración con personas tanto de derecho público como privado, «pue-

den tener la consideración de fi nalizadores de los procedimientos administrativos o

insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que

les ponga fi n». La ley impone a estos actos una serie de requisitos:

Que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico,

Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.

Requerirán en todo caso la aprobación expresa y por tanto, deben tener por

objeto satisfacer el interés público.

El contenido mínimo versará sobre la identifi cación de las partes intervi-

nientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia.

Los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa del Con-

sejo de Ministros requieren en todo caso la aprobación expresa de éste.

No supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos ad-

ministrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y

funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

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esquema resumen

1. El procedimiento administrativo y su significado:

Naturaleza y fi nes del procedimiento administrativo:

Art de la Constitución y Ley / (lrjpac).

Los sujetos del procedimiento administrativo:

a) los órganos administrativos y sus titulares

b) los interesados

Clases de procedimientos:

Atendiendo a la materia sobre la que versa:

a) Procedimientos generales

b) Procedimientos especiales

Atendiendo a la fi nalidad específi ca:

a) Procedimientos declarativos

b) «ejecutivos

c) «de simple gestión

Por el tiempo en que se producen:

a) Procedimientos ordinarios

b) «de urgencia

2. Los principios generales del procedimiento administrativo:

Carácter contradictorio

Transparencia

Ofi cialidad

Imparcialidad

Economía personal

In dubio pro actione

Gratuidad del procedimiento

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3. El procedimiento administrativo común: iniciación, ordenación, instruc-

ción y finalización:

La iniciación del procedimiento administrativo:

a) De ofi cio

propia iniciativa

orden superior

petición razonada de otros órganos

denuncia

b) A instancia de parte

La ordenación del procedimiento administrativo:

En especial los plazos y su cómputo.

La instrucción del procedimiento administrativo:

a) Alegaciones de los interesados

b) Prueba

c) Informes

d) Trámite de audiencia

e) Trámite de información pública

f ) Otras formas o medios de participación: organizaciones y asociaciones.

La fi nalización del procedimiento administrativo:

a) La resolución

b) Desistimiento y renuncia

c) Caducidad

d) Terminación convencional

e) Imposibilidad de continuar por causas sobrevenidas

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2.

procedimientos específicos de la universidad de oviedo

Conchita Sánchez Fernández

Jefa de Servicio de Postgrado y Títulos Propios, Universidad de Oviedo

Objeto y clases de procedimientos específicos

El artículo ..ª de la Constitución Española establece que es el Estado

el que tiene competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo

común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de

las Comunidades Autónomas.

También la Constitución Española establece en su artículo .c) que los actos

administrativos deben producirse a través de un procedimiento administrativo.

La Ley / de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-

cedimiento Administrativo Común, modifi cada por la Ley /, de de enero

es el estatuto jurídico básico de todas las administraciones públicas, abarcando las

bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común, los principios

de las sanciones administrativas y el sistema de la responsabilidad patrimonial.

El artículo .. de la citada Ley amplia el concepto de Administraciones Pú-

blicas a «Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vin-

culadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán

asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán

su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, some-

tiéndose en resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación».

Así mismo el Título VI de la Ley / está dedicado a «Las disposiciones

generales sobre los procedimientos administrativos» (arts. a ).

El procedimiento administrativo se podría defi nir como el cauce formal de la

serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de

un fi n. Y que constituye el cauce jurídico necesario para garantía de los intereses

de la administración y de los particulares.

En sentido estricto el procedimiento administrativo sería la sucesión de trá-

mites de toda índole que tiene lugar, necesariamente, para que pueda dictarse un

acto administrativo. En sentido amplio el procedimiento administrativo es la su-

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