SCHENGENUN ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD YJUSTICIA

Jos Manuel Luque Gonzalez*

Resumen

A partir del establecimiento de la libre circulacin de personasentre los estados que integran la Unin Europea acordada con lasuscripcin del convenio de Schegen, surgi la necesidad dedefinir no slo aspectos referentes a visas, asilo y demds normassobre circulacin de personas encaminadas a evitar afectacionesal orden pblico, sino, ademds, de crear un sistema de informa-cin que permitiera a las autoridades de policas ejercer controlfrente a la comisin de delitos internacionales y el actuar de lasredes de delincuentes. No obstante lo anterior, entre los estadoscomprometidos semantiene el criterio que tales regulaciones debenestar encaminadas principalmente a convertir Europa en unespacio de libertad, seguridad y justicia.Palabras claves: Unin europea, Convenio de Schegen,circuacin de personas, red de informacin.

Abstrae!

Starting with the establishment of people free circulation withinthe states conforming the European Union as established under thesubscription of the Schengen Agreernent, there ernerged the need

~ of defining not only aspects referring to visas, asylum and other.j people's circulation norms tending to avoid affectingpublic arder,~ but alsoofcreatingan informationsystern allowingpoliceauthoritiesS the exercise of control facing the commission of international;g crimes and the actions of delinquent nets. Nevertheless there is the';; criterionamong someoOftheinvolved states, thatsuch regulations09~ should mainly lead to turn Europe into a spacefreedom, safety and~ justce.i Key words: European Union, Schengen Agreement,~ people' s circulation, information nel.

* Abogado egr'~sadode la Divisin de Ciencias Jurdicas de la Universidad del Norte;especializado en Estudios Polticos y Econmicos en la misma universidad. Actualmente cursaestudios de doctorado en Derecho Internacional en la Universidad de Barcelona.

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La Unin Europea no puede entenderse sin una adecuada percepcin ycomprensin de las Comunidades Europeas que subsisten dentro de laestructura creada por el Tratado de Maastricht y que constituye el msimportante pilar de los tres que la conforman. Esos pilares son: El PilarComunitario (corresponde a las disposiciones incluidas en el Tratadoconstitutivo de la Comunidad Europea, la CECA y EURATOM: ciudadanade la Unin, polticas de la Comunidad, Unin econmica y monetaria,etc.), La Poltica Exterior y de Seguridad Comn (ttulo V) y la Coope-racin en los mbitos de la Justicia y los Asuntos del Interior (ttulo VI).

A partir de la entrada en vigor del Tratado de Arnsterdam se asumila consolidacin de la seguridad interior como uno de los aspectos msimportantes y delicados en el desarrollo de la Unin. Eldesafo se presentaaun mayor si se tiene en cuenta la perspectiva de ampliacin a pases deEuropa Central y Oriental y los debates en tomo a la adopcin de unaConstitucin europea.

El ideal de la libre circulacin de personas y la supresin de controlesfronterizos dio origen a nuevos conceptos que significaron un gran cambioen el manejo de temas relacionados con el movimiento de personas. Loque inicialmente tena como base objetivos primordialmente econmi-cos, pas a convertirse en un elemento poltico primordial en el proyectode integracin de Europa y ha sufrido una proceso evolutivo un tantodesarticulado desde mediados de los aos ochenta.

Es as como desde entonces coexistieron las disposiciones genricascomunitarias sobre el establecimiento de un mercado interior y un experi-mento paralelo, pero adems complementario, el Convenio de Schengen,que tambin pretenda la libre circulacin de personas. Todo esto adicionalal Tratado de la Unin Europea, que tambin trata el tema, el cual quedainscrito en el tercer pilar.

Podemos ver entonces que el manejo del tema ha resultado un tantoconfuso debido a la profusin de competencias tanto estatales comocomunitarias.

La necesidad de suprimir controles fronterizos de personas y vigilartodas sus posibles consecuencias directas e indirectas (cruce de fronte-ras interiores, exteriores, entrada y residencia de nacionales comunita-rios y de terceros pases, luchas contra la delmcuencia internacional,cooperacin penal, aduanera, policial, terrorismo, etc.) fue la causa primor-dial para que el Tratado de Amsterdam recogiera y regulara estos fen-menos de manera ms uniforme y racional.

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EL ACUERDO YEL CONVENIO DE SCHENGEN

Durante la dcada de los ochenta tuvieron lugar en Europa intensosdebates sobre el concepto de libre circulacin de personas.

Sobre este hpico surgieron, entre los estados miembros, dos tenden-cias claramente divergentes. Mientras algunos estados sostenan queeste derecho a Ia libre circulacin slo deba concederse a ciudadanos delos pases signatarios, otro grupo argiia que deba ser para todos los quese encontrarar. al interior de dichos territorios.

Limitar el derecho implicaba mantener las fronteras internas, parapoder distinguir entre ciudadanos europeos y nacionales de tercerospases. Optar por un reconocimiento general de dicho derecho significa-ba libertad de movimiento y la supresin de los controles fronterizos alinterior de Europa.

En ese momento no fue posible salvar la distancia entre ambas posicio-nes, pero s se cre el ambiente propicio en el cual surgi el Acuerdo deSchengen, que fue el camino que tomaron los defensores de la idea desupresin de controles fronterizos internos.

En consecuencia, el14 de junio de 1985Francia, Alemania, Luxembur-go, Blgica y los Pases Bajos firmaron un primer acuerdo en la localidadluxemburgue~,a de Schengen. El acuerdo estaba destinado a suprimirprogresivamente los controles en las fronteras comunes. Conlse instauraraun rgimen de libre circulacin para todos los nacionales de los estadossignatarios, de los otros estados de la Comunidad y de terceros pases.Se creaba as el rea Schengen.

La cooperacin desarrollada bajo el cobijo de Schengen fue iniciadapor esos estad~s en el espacio del derecho internacional pblico, con laidea de suprimir inmediatamente controles fronterizos y lo que de ellose derivaba. Todo esto siguiendo el espritu comunitario que vea estefenmeno como una meta a la cual deban llegar los estados miembrosde las Comunidades Europeas, pero que an no estaban preparadospara asumir.

Cinco aos despus, los cinco estados signatarios dieron otro pasohacia el objetivo proyectado y firmaron el Convenio de Schengen. Dichoconvenio fue firmado el 19 de junio de 1990 y buscaba desarrollar elacuerdo inicial de manera tal que pudiera implementarse efectivamentelo previsto en 1985.

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El convenio entr en vigor en 1995, y desde ese momento se adopta-ron medidas para abolir las fronteras internas y crear una gran fronteraexterna para todos los pases firmantes. En contraste y para evitar quese afectaran prillcipios de orden pblico y legalidad, se crearon reglascomunes relativas a visados, derecho de asilo y protocolos de control enlas fronteras externas.

Pero durante el lapso comprendido entre la firma del acuerdo y lafirma del convenio, las discusiones en torno al tema de la circulacin depersonas haban continuado y evolucionado. Ms estados se acercabanpoco a poco a los planteamientos de aquel grupo inicial de cinco, lo quese tradujo en mltiples adhesiones. En este orden de ideas, entraron aformar parte de Schengen: Italia, que firm la adhesin el27 de noviem-bre de 1990, Espaa y Portugal el 25 de junio de 1991, les sigui Greciael6 de noviemb:re de 1992, Austria el 28 de abril de 1995 y, finalmente,Dinamarca, Finlandia y Suecia el 19 de diciembre de 1996. Islandia yNoruega tambin son parte del convenio.

A partir de entonces, Schengen tuvo un vertiginoso desarrollo que seha manifestado, como ya lo hemos anotado, en la adopcin de reglascomunes en lo referente a visas, asilo y todo aquello que garantice ellibre movimiento de las personas sin alterar o poner en peligro el ordenpblico.

ConSchengenseestableci, adems, uncomplicado aparato institucionaly decisorio que garantizara su aplicacin y la coordinacin entre segu-ridad y libertad a travs de medidas compensatorias. Es por esto que seda gran relevancia a la coordinacin entre entes judiciales, policiales yaduaneros y se presta especial atencin al combate contra el terrorismoy el crimen organizado. Para hacer posibles todos estos propsitos secre el Sistema de Informacin Schengen (SIS), que es un complejo sistemade informacin para intercambio de datos sobre identidad de las personasy objetos perdidos o robados. De esta forma, se reconcilian los interesesde libertad y seguridad y se mantiene el equilibrio del sistema.

SISTEMA DE I!\"FORMACIN SCHENGEN

A pesar de las dificultades tcnicas que represent inicialmente, logrimplementarse una red automtica que se ha convertido en uno de losejes de Schengen. El Sistema de Informacin Schengen (SIS) permite aestaciones de poi ida y agentes consulares el acceso a informacin sobreindividuos, vehculos y objetos perdidos y robados.

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El mecanismo est compuesto por redes nacionales conocidas comoN-8IS, que alim~ntan un sistema central que se denomina C-SIS y se com-plementa con la red SIRENE, conformada por representantes de la policanacional y local, aduanas y del sistema judicial.

Actualmente, el Sistema de Informacin Schengen opera en 13 estadosmiembros y en 2 estados no miembros (Noruega e Islandia). Pero elsistema no fUE'diseado previendo un alto nmero de participantes, ylos nuevos miembros que se incorporarn con la ampliacin de la Uninexceden el1frnite de la red. Por ello, se hace necesario el desarrollo de unasegunda generacin del sistema (SIS n), que se encuentra actualmente enmarcha.

MEDIDAS ADOPTADAS POR LOS MIEMBROS SCHENGEN

El trabajo mancomunado de los miembros ha dado como resultado medi-das, entre las cuales se destacan:

1. Remocin de controles internos y su reemplazo por fronteras externas.

2. Definicin de reglas comunes para control de fronteras externas.

3. Separacin en puertos y aeropuertos de gente procedente de otroestado Sch'~ngen y los provenientes de terceros estados.

4. Armonizacin de normas de entrada y visado de corta estancia.

5. Coordinacin entre las administraciones en la vigilancia de las fronte-ras (oficiales de enlace, armonizacin de instrucciones y entrena-miento de personal).

6. Definicin de reglas contra la inmigracin ilegal.

7. Requerimiento de declaracin para todos los nacionales de tercerosestados que se movilicen de un pas a otro.

8. Reglas de a.silo (Convencin de Dubln).

9. Fortalecimiento de la cooperacin judicial a travs de mecanismosexpeditos de extradicin y una rpida distribucin de informacin.

10. La creacin del Sistema de Informacin Schengen (SIS).

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Estas medidas, junto con las decisiones y declaraciones adoptadaspor el Comit Ejecutivo, el acuerdo, firmado en 1985, la convencin queimplementa el acuerdo y los protocolos y adhesiones, forman lo que seconoce como el .

LIMITACIONES DE SCHENGEN

El espacio de derecho internacional pblico dentro del cual se desarro-ll Schengen, unido al carcter de laboratorio que se le atribua, devinoen una serie dE'limitaciones que afectaron la aplicacin de los acuerdos.

El sistema presentaba lagunas y disfunciones materiales, jurdicas einstitucionale, .. La pluralidad de instancias y la deficiente divisin decompetencias comunitarias y estatales hacian el sistema inviable a media-no plazo.

De esta manera, un conjunto de razones de diverso carcter, tales comofuncionales, institucionales, polticos y jurdicos y derivadas de los dosproblemas citados, hacian necesaria una nueva regulacin.

Esta exigencia fue satisfecha por el Tratado de Amsterdam, que implicuna refundaci6n de los pilares europeos.

EL TRATADO DE AMSTERDAM

La innovacin ms importante del Tratado de Amsterdam consiste preci-samente en asignar un objetivo conjunto para la Unin Europea, lo quese logra comunitarizando materias ausentes hasta esemomento del primerpilar, as como tambin redefiniendo el tercer pilar con un nuevo nombrey concepcin.

El resultado, un reparto ms racional de las competencias entre losestados y la Unin Europea, estableciendo una visible reordenacin delas competencias estatales y comunitarias.

Esta nueva concepcin implica la extensin de competencias espe-ciales al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, lo que selogra con la incorporacin del Acervo Schengen al tratado. Un protoco-lo anexo al Tratado de Amsterdam rige la integracin del acervo deSchengen en los tratados.

El espacio europeo de libertad, seguridad y justicia aparece de estamanera como nuevo objetivo de laUnin Europea, como se puede apreciaren el artculo 2, que dice: La Uni6n tendr los siguientes objetivos: [...]mantener y dewrrollar la Uni6n como un espacio de libertad, seguridad yjusticia, en el que est garantizada la libre circulaci6n de personas conjunta-mente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, elasilo, la inmigTllci6n y la lucha contra la delincuencia ...

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Elmencionado artculo intenta una definicin que incluye importan-tes principios terico-polticos que exigen acciones positivas por partede la Unin Europea que permitan mantener y desarrollar la libertad,seguridad y justicia que se declaran existentes.

La introduccin de ese nuevo objetivo global hace imprescindibleuna estrecha conexin entre las diferentes secciones del tratado, nicamanera de alcanzar el propsito comn.

Adicionalmente, la integracin juridica de Schengen en la Unin Euro-pea se acompa de una integracin institucional, como consecuenciade la cual el Consejo pas a sustituir al Comit Ejecutivo de Schengen yla Secretara General del Consejo a la Secretara de Schengen.

Adems, el protocolo anexo al Tratado de Amsterdam indica que elacervo de Schengen y el resto de las medidas tomadas por las institucio-nes en el campo de aplicacin de ste deben ser integralmente aceptadaspor todos los estados miembros en el momento de la adhesin.

Para contar con una base jurdica slida, la integracin impuesta porel Tratado de Amsterdam ha hecho necesaria la reparticin de las disposi-ciones que constituyen el acervo de Schengen bien en el primer pilar (elnuevo ttulo IV, .;

de medidas compensatorias. En consecuencia, se puede afirmar que elnico contenido real del espacio de libertad, seguridad y justicia esamparar la regulacin de la libre circulacin de personas y sus conse-cuencias en el territorio de la unin.

Las actuaciones previstas para dicho espacio son:

a) Espacio de Libertad.

b) Garantizar la ausencia de controles sobre las personas en el cruce delas frontera:; interiores, tanto de ciudadanos de la Unin como deterceros pases.

c) Medidas para establecer las condiciones en las que nacionales deterceros pases puedan viajar libremente por el territorio de los estadosmiembros durante perodos inferiores a tres meses.

d) Medidas en materia de asilo.

LA INCORPORACIN DELACERVO SCHENGEN

Teniendo en cuenta que la finalidad del Acervo Schengen es hacerposible que la Unin Europea se convierta rpidamente en el espacio delibertad,seguridad yjusticiadeseado,steseincorporaalmarco institucionaly jurdico de la VE. Se autoriza inmediatamente a 13estados a estableceruna cooperacin reforzada en este mbito. El Acervo Schengen pasa aser Acervo de la Unin Europea y se integra judicial, jurisdiccional einstitucionalmente.

Dicha integracin tiene lugar con las siguientes caractersticas:

1. Aplicabilidad inmediata, como normativa VE a los 13 estados.

2. Refundacin jurdica por unanimidad de la base jurdica del primery tercer pilar. Pero hasta que no se produzca la decisin que atribuyauna base jur[dica VE, las disposiciones o decisiones Schengen se apoya-rn en el tercer pilar. La importancia de esto radica en el carctervinculante sin efecto directo de los actos del tercer pilar.

3. Laspropuestas e iniciativas de desarrollo del Acervo Schengen debenrealizarse ratione materiae segn las disposiciones pertinentes de lostratados, an cuando el Consejo no haya decidido la base jurdica VEcorrespondiente.

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CONCLUSIONES

El Tratado de Amsterdam ha significado una refundacin jurdica einstitucional del Derecho Originario de la Unin.

El fenmeno de la circulacin de personas y la supresin de controlesfronterizos han sido reagrupados bajo el objetivo del espacio de liber-tad, seguridad l' justicia.

Para ello se tomaron los actos dispersos de la Unin y, junto con losadelantos alcanzados en el marco de Schengen, se acogieron comoDerecho de la Unin. Ello signific el movimiento del Acervo Schengenal primer pilar, correspondiente al Derecho Comunitario.

Adicionalmente se replante el tercer pilar, dedicado ahora exclusi-vamente al tema de la seguridad comn.

Se han aprovechado as todos los logros conseguidos por Schengen,que se presentan ahora como permanentes e indefinidos, pero de maneraparalela se fortalecen las medidas para garantizar que todo tenga lugaren un contexto de seguridad.

Estos movimientos implican que la Unin asume un compromisomayor con uno de los objetivos que desde el principio se ha planteado:la libre circulacin de personas entre los estado miembros.

A la luz de estas medidas es posible afirmar entonces que el Acuerdoy Convenio de ~,chengen sirvieron como laboratorio para implementaruno de los objetivos de la Unin y que, ahora, todos esos conocimientosadquiridos han sido encauzados nuevamente en el seno de la Unin,donde deben convertirse en un slido punto de apoyo en los siguientespasos que d el proyecto europeo.

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