8. Supervisores y competitividad

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SUPERVISORES Y COMPETITIVIDAD DEL ESTADO EN COLOMBIA: UN ACERCAMIENTO CRÍTICO

SUPERVISORES Y COMPETITIVIDAD

DEL ESTADO EN COLOMBIA:UN ACERCAMIENTO CRÍTICO*

Cristian Berrío Zapata* *

* El presente artículo se desarrolló como parte del programa “Docente en Formación” de la UniversidadNacional de Colombia, acuerdo 001 de 2003 del Concejo Superior Universitario, área de Auditoria y regula-ción, bajo tutoría del profesor Carlos Eduardo Martínez Fajardo, con la colaboración de los Doctores JairoAlberto Pérez y Alejandro Vanegas de la Superintendencia Bancaria de Colombia. El artículo se recibió 05-12-2003 y se aprobó 22-11-2004.

** Becario programa “Docente en formación” de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacio-nal de Colombia, aspirante a Magíster en Administración de la Facultad de Ciencias Económicas de laUniversidad Nacional; Especialista en Gestión de Tecnología y Competitividad de la pontificia UniversidadJaveriana 2002; Psicologo graduado de la Pontificia Universidad Javeriana 1997. Defensor del Cliente deSeguros Alfa S. A. y Seguros de Vida Alfa S. A. Correo electrónico: [email protected].

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CRISTIAN BERRÍO ZAPATA

RESUMEN

El objetivo del presente artículo es reflexio-nar sobre las características de las entida-des supervisoras en Colombia y sus formasde vigilancia, para mostrar las limitacionesque su racionalidad les impone con respec-to a las nuevas circunstancias globales de laeconomía y las experiencias competitivas enla “Sociedad del Conocimiento”. Se tomacomo muestra a la Delegatura de Segurosde la Superintendencia Bancaria de Colom-bia, recogiendo la experiencia de dos años ymedio de trabajo en dicha entidad y los he-chos ocurridos en la década de 1990, du-rante la apertura del mercado asegurador. Deltexto se concluye la existencia de formasanacrónicas y poco competitivas de supervi-sión, y la urgente necesidad de cambios, comoya lo ha señalado el Banco Mundial. Final-mente, se proponen las competencias gene-rales para el mercado asegurador y formasde evolución en la supervisión sobre la basedel denominado “Ciclo de Competencias” porTidd (2000), argumentando el rol decisivoque los supervisores de estado tienen en laconstrucción de naciones competitivas. Palabras clave: seguros, competitividad,supervisión, Superintendencia Bancaria,competencias.

ABSTRACT

State Supervisors and competitivenessin Colombia: A critical approach

The article wants to call for a reflectionabout the characteristics of the Colombiansupervising institutions and their ways ofcontrol, making emphasis on the limitationsthat their rationality impose in respect to thenew circumstances of global economy andcompetitiveness in the “Knowledge Society”.The Insurance Delegation of the ColombianBank Authority has been taken as a sample,collecting experiences from two and a halfyears of work in the institution as well ashistorical facts occurred during 1990 dec-ade, when the local market opened to freecompetition. Anachronical and uncompetitiveforms of supervision are found as well asthe urgency of changes in the direction thatthe World Bank has already pointed. As aconclusion, the basic competences for theinsurance market are defined and newforms of evolution proposed regarding su-pervision, using the model of “CompetenceCycle” Tidd (2000), stating that there is abasic role for the state supervisors in theconstruction of competitive nations. Key words: insurance, competitiveness,supervision, bank authority, competences.



1. Antecedentes

Los últimos cincuenta años de historia handeterminado amplios cambios en las formasde producción y transacción entre los agen-tes del mercado. La transición entre el sigloXX y XXI ha sido una época de evoluciónentre paradigmas productivos y tecnoeco-nómicos, donde la filosofía de la produc-ción en serie y la competitividad basada encostes ha dado paso a un nuevo esquema,construido a partir del manejo de informa-ción, de la construcción de conocimiento yde la generación de valor agregado, bajo loque se ha denominado producción flexible(Puerta, 1995). La influencia de las tecno-logías de la información y comunicación haimpulsado la aplicación de conocimiento ala producción, en una espiral tecnológica deavance incontenible, que ha ido desarrollan-do un proyecto nuevo de sociedad, llamadohoy sociedad del conocimiento (Drucker,1994).

Esta nueva sociedad tiene varias caracterís-ticas que marcan todas las actividades eco-nómicas, al menos, en el mundo desarrollado:• Alto valor agregado productos y ser-

vicios.• Intercambio de información amplio y

acelerado.• Hipercompetitividad.• Globalización.• Actividad centrada en el cliente.• Alta tasa de innovación y cambio.

Las metrópolis han sido el escenario porexcelencia de estos procesos, al sazonar lasantiguas diferencias de poder económico

entre países con un elemento adicional deenorme peso, la brecha digital (Unimoen,1997). Así, estos territorios han tenido queevolucionar en su institucionalidad e infra-estructura para poder sostener la goberna-bilidad del sistema, sin llegar a bloquear elvertiginoso desarrollo de sus economías. Elcambio de paradigmas plantea reenfocar lasherramientas de supervisión y control pen-sando la competitividad desde lo sistémico(Malaver, 2002), donde un papel crítico esdesempeñado por el Estado, a manera decatalizador de la gobernabilidad del entornosocioeconómico y no a modo de interven-tor coadministrador.

El modelo de producción en serie nos plan-teaba que se debe hacer hincapié en los re-cursos tangibles, en la explotación intensivade capital, en las tecnologías de ciclo largoy en los mercados masivos. En este para-digma tecnoeconómico, la supervisión seenfocaba en herramientas contables cuanti-tativas; pero el nuevo paradigma es en ex-tremo volátil, globalizado, se apoya enactivos intangibles, actúa a partir del valorgenerado a través del conocimiento y la in-formación y vive múltiples y breves ciclostecnológicos en un contexto de hipercom-petencia, apoyándose en el concepto de es-pecialización en nichos de mercado.

En el nuevo contexto, las herramientas con-tables tradicionales han resultado insuficien-tes para medir el desempeño real de lascompañías (Kaplan y Norton, 2000). El en-tendimiento de la competitividad y solidezde las firmas, así como de los mercados,exige indicadores que logren percibir cam-bios en elementos cualitativos, que poseanalta predictibilidad con respecto al futuro de



tales cambios y las tendencias que ellos plan-tean y que tengan operatividad suficientepara poder responder con la celeridad ade-cuada a los rápidos movimientos que pue-den darse en el mercado.

En los países en vías de desarrollo estoscambios han tardado mucho más en darsey su evolución ha sido tortuosa. Se ha par-tido de la desregulación de los mercados,un período de aprendizaje caótico sobre lascondiciones idóneas de libre competenciapara equilibrar la intervención del Estado yla autonomía de la empresa privada; luegovino el choque globalizador, con la irrup-ción masiva de firmas multinacionales, y,finalmente, se inició un proceso de crítica ycambio de parte de los supervisores paraactualizar sus formas de control y vigilan-cia. Esta última fase ha sido el producto dela crisis de las herramientas de supervisióntradicionales. En estos países, los agentes demercado, en su afán de supervivencia, incu-rrieron en prácticas riesgosas que, a la pos-tre, produjeron quiebras, liquidaciones oabsorciones. El debilitamiento de los actoreslocales facilitó la expansión de enormes mul-tinacionales que adquirieron estas operacio-nes a bajos costos y con ello introdujeronnuevos elementos tecnológicos y culturalesque han estimulado en los supervisores vi-siones de mayor apertura y largo plazo. Enmuchos casos, los desarrollos administrati-vos, técnicos y de control en estas multina-cionales superan a las prácticas de supervisióndel Estado, en rigor y profundidad.

2. La industria aseguradora

Cualquier actividad económica entraña ries-gos que deben ser conocidos, medidos, in-vestigados y administrados. Acorde con la

naturaleza de tales riesgos, así como con lacapacidad operativa y económica de la fir-ma, éstos son asumidos por la organizacióno cedidos a terceros. La profesionalizaciónde la actividad de gestión de riesgo da porresultado la generación del negocio de segu-ros, que no es más que la promesa fiduciariade poner a disposición del asegurado unosrecursos si la contingencia pactada como“riesgo” se cumple, a cambio de una prima.

La naturaleza fiduciaria del negocio provienede la fuente de los recursos utilizados paraindemnizar el riesgo, que son las primas mis-mas que los asegurados han pagado. De allíse deduce otra característica del seguro, quees la mutualidad, es decir, múltiples asegura-dos con el pago de su prima permiten queexistan recursos para indemnizar a aquéllospocos asegurados siniestrados. La asegura-dora actuará como administrador de talesrecursos hasta cuando se dé la contingen-cia asegurada, y para ello proveerá el co-nocimiento técnico necesario, a fin decalcular adecuadamente el monto de pri-mas necesario para cubrir los riesgos pac-tados, la correcta inversión de los recursospara asegurar su persistencia y liquidez enel momento en que sea necesario el pago yla rentabilidad financiera necesaria para quese generen excedentes suficientes que sos-tengan la operación del negocio, así comolos retornos prometidos a los accionistas.1

La industria aseguradora es fiel reflejo de laeconomía de una nación y del grado de so-fisticación de su aparato productivo, ya quees el soporte de los riegos empresariales endesarrollo. En años recientes, el rol del sec-

1 Para el interesado en profundizar sobre el tema deSeguros en Colombia, puede consultar Ossa (1963).



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tor se ha ampliado para ser también pilar dela infraestructura social a través de los segu-ros de la seguridad social. Por este medio,las aseguradoras captan y administran los re-cursos que cubren contingencias poblacio-nales como enfermedades ruinosas, previsiónpensional, pensión y riesgos profesionales.2

El sector asegurador es un soporte del desa-rrollo económico, al apoyar la gestión de ries-

go necesaria para que la actividad empresa-rial pueda desarrollarse. Su competitividad de-pende de un conocimiento científico ymatemático de los riesgos (competencia téc-nica), de la administración juiciosa e inteli-gente de los recursos captados por medio deprimas (competencia financiera), así comode la respuesta eficiente en el momento delsiniestro (competencias administrativa, jurí-dica y tecnológica) —véase Gráfico 1—.3

Gráfico 1Ciclo de competencias en el mercado asegurador

Fuente: elaboración propia

2 Las enfermedades ruinosas se refieren a cáncer,sida y entidades similares. La previsión pensionalcubre el monto dinerario necesario para que, acae-cida la muerte del asegurado, se pueda completarel dinero necesario en el fondo de pensión paraque sus deudos logren recibir una pensión de simi-lar al ingreso que tenían, si es que los ahorros deldifunto no completaban lo suficiente para estefin. Los riesgos profesionales cubren la contin-gencia de incapacidad temporal, definitiva o muertedel trabajador, derivada de riegos propios de suactividad laboral, Ley 100 de 1993, Decreto 1295de 1994.

3 Definimos como competencia técnica al conoci-miento y juicio necesario para cobrar primas sufi-cientes que permitan cubrir los siniestros y gastos,pero que dejen ganancia a la compañía. Competen-cia financiera es la habilidad para lograr la mejorrentabilidad sin menoscabar la solidez de la inversióno afectar la liquidez necesaria para el sostenimientodel negocio. Competencia administrativa es la habi-lidad para coordinar eficientemente la gestión técni-ca, financiera y de atención a los siniestros.Competencia jurídica se refiere al manejo del entor-no normativo de la operación. Competencia tecno-lógica implica la sinergia instrumental necesaria paraapalancar la eficiencia y eficacia del negocio.



El entorno actual de hipercompetitividad haexigido de la industria aseguradora un refi-namiento muy alto para poder acoplarse alos requerimientos de servicio y costo delaparato productivo. Los supervisores de laactividad han tenido que cambiar para darrienda a la acelerada evolución de este sec-tor de servicios sin arriesgar la calidad desupervisión. De esta forma, se habla hoyde supervisión basada en riesgo, al tomar ala aseguradora como un cúmulo de riesgosorganizacionales asumidos corporativa-mente bajo el cálculo matemático de sinies-tros posibles.

3. El mercado aseguradorcolombiano en la décadade los noventa

Hasta principios de la década, el mercado ase-gurador colombiano estuvo controlado pormedio de una tarifa unificada que determina-ba el precio de cualquier tipo de seguro. Estopermitía amplios márgenes de ingreso y laoperación no debía enfrentar presiones com-petitivas altas, ya que se generaban sufi-cientes recursos para la coexistenciapacífica. La liberación introdujo varios ele-mentos que inmediatamente acrecentaronla rivalidad en el sector:• Libre tarifación.• Fluctuación en el equilibrio ingresos-

gastos-siniestros.• Presión constante por una eficiencia

creciente.• Atención puesta en la calidad técnica de

la suscripción de riesgos.• Interés en la investigación y prevención

de riesgos asegurados.

· Construcción de autogobierno, dada lamayor autonomía con respecto al su-pervisor.

Al momento de eliminar el régimen unificadode precios, las compañías intentaron aumen-tar su cuota de mercado; por ello el inicio deuna guerra de tarifas hizo del equilibrio entreingresos (primas) y egresos (siniestros y gas-tos) un elemento volátil. Se compitió redu-ciendo precios, ampliando las coberturas yrelajando exigencias de asegurabilidad, conlo cual se acrecentaron los siniestros. El es-fuerzo por conquistar cuotas adicionales demercado influyó en la calidad de la cartera denegocios, a la vez que no existía cultura deausteridad o eficiencia.

Al principio de este mismo período, el mer-cado internacional de reaseguros4 tuvo unciclo ‘blando’,5 que incidió en los costos de

4 El mercado reasegurador es el encargado de res-paldar en todo el mundo los diferentes mercadosaseguradores nacionales en la aceptación de carte-ras de riesgos, a través de la venta de capacidadfinanciera de seguro. Esta capacidad es un contra-to realizado entre la aseguradora y el reaseguradordonde, a cambio de una prima, el riesgo posibleincurrido al suscribir una cartera de bienes asegura-dos es transferido al reasegurador.

5 Se habla de ciclos ‘blandos’ en el medio aseguradorcuando existe una sobreoferta de recursos finan-cieros encaminados a respaldar contratos de segu-ro o reaseguro. La oferta de seguros está en relacióndirecta con el capital disponible para solventarposibles siniestros en el evento de ocurrir una even-tualidad cubierta por la póliza. En este mercadoexiste elasticidad en la oferta de tales recursosfinancieros, así como en la demanda de seguro, locual afecta las tasas o tarifas de venta y, por con-siguiente, el nivel de ingreso para los aseguradoresbaja, en la medida en que existe mayor sobreofertade recursos de parte de los inversionistas.



capacidad6 y la abarató. El ciclo tuvo unleve repunte durante 1994, pero volvió a de-caer a índices inusitados que tocaron fondoa finales de los años noventa. Sólo la quiebrageneralizada de reaseguradores, en conjuntocon algunos desastres naturales y el eventoterrorista del las Torres Gemelas, pusieronun alto al proceso y lo revirtieron de formabrutal (Aon Risk Services of the Americas,2002). La utilización masiva de reasegurosde bajo costo trajo desventajas, dado quemantuvo esquemas poco eficientes de ope-ración y suscripción poco técnica.

Nuevas oportunidades se abrieron a las ase-guradoras durante este tiempo, de las cua-les la más importante es la de los segurosobligatorios estatuidos por ley7 y la refor-ma a la seguridad social a través de la Ley100, que representaron un nuevo mercadocon ingresos millonarios. La falta de pericia

fue suplida con la ayuda de los reasegurado-res internacionales especializados en estos te-mas, quienes —atraídos por el volumen defacturación— accedieron a aceptar íntegra-mente las exposiciones generadas en estosproductos; sin embargo, la novedad de la re-forma implicó falta de experiencia y estudiossectoriales que permitieran la regulación ade-cuada sobre el tema. El resultado fue unaexplosión de pérdidas millonarias, malgastoy corrupción sin mencionar el deterioro de laimagen del mercado colombiano.

El final de la década vio al mercado asegu-rador colombiano en una crisis masiva pla-gada de quiebras, resultados financierosdeficitarios8 y con una imagen muy nega-tiva, debido a enormes pérdidas y prácti-cas poco ortodoxas descubiertas en algunoscasos. Se dio la toma del mercado nacio-nal de parte de multinacionales extranje-ras, el cual es hoy propiedad mayoritariade multinacionales.9

La recta final de la crisis fue rematada porlos hechos del 11 de noviembre de 2001, enEstados Unidos. La comunidad aseguradorainternacional se afectó de tal manera queColombia, como territorio de alto riesgo enterrorismo, vivió la posibilidad de no obtener

6 Se denomina capacidad al potencial económicoque un asegurador o reasegurador pone a disposi-ción de sus asegurados para cubrir sus pérdidas encaso de siniestro. El negocio de seguros puede con-siderarse un esquema fiduciario donde un receptorde primas, el asegurador, acumula e invierte estosfondos utilizando el tiempo a disposición antes deque se den siniestros asegurados que obliguen aldesembolso de los recursos captados. De esta for-ma y a través de la mutualidad, numerosos asegu-rados enjugan las pérdidas de unos pocos y si talespérdidas no copan el monto total de primas reci-bidas u ocurren en un lapso diferido suficiente comopara que los rendimientos financieros de las pri-mas logren equilibrarlos y excederlos, entonces laaseguradora tendrá ganancias.

7 Entre 1970 y el año 2000 fueron varios los segu-ros obligatorios estatuidos por el Estado. Los másimportantes el seguro obligatorio para accidentesde tránsito (SOAT), seguro de responsabilidad ci-vil para transportadores, seguro de responsabili-dad civil para pasajeros, seguros de invalidez ysobrevivientes, seguro de automotores y vida paraafectados por actos terroristas.

8 El negocio de seguros en Colombia tradicional-mente se manejó generando déficit técnico, esdecir, los siniestros y gastos eran superiores a losingresos de primas; sin embargo, los jugosos rendi-mientos financieros lograban revertir esta situa-ción y generar rendimientos. La crisis del mercadofinanciero también afectó esta ecuación y las ase-guradoras terminaron la década dando tanto pér-dida técnica como financiera.

9 Los detalles pueden ser revisados en los Informesde coyuntura de la Superintendencia Bancaria,Superintendencia Delegada para Seguros y Capita-lización.



ningún tipo de respaldo para reasegurar estetipo de situaciones. Los costos de reasegurossubieron más de 500% en un período menora tres años, y sufrida las incruentas depura-ciones administrativa, financiera, técnica ytecnológica, el mercado ha vuelto a dar se-ñales de reactivación en el 2002 (Aon RiskServices of the Americas, 2002).

En este contexto de saltos cuánticos, el su-pervisor del mercado, la SuperintendenciaBancaria, ha tenido que sufrir un procesoparalelo para mantener la gobernabilidad en elsector y asegurar su solidez. Tales cambioscomienzan a tomar cuerpo al iniciarse la pri-mera década de siglo XXI, con los progra-mas del Banco Mundial e IAIS (InternationalAssociation of Insurance Supervisors) refe-rentes a los nuevos estilos en la supervisión.

4. Nuevos retos en la supervisióndel mercado asegurador

A finales de la década de los noventa, la caó-tica situación del mercado asegurador ha-bía evidenciado las debilidades del sistemade supervisión y vigilancia:• Inhabilidad de los indicadores para per-

cibir señales de alerta de parte de lascompañías del mercado de forma anti-cipada a las crisis.

• Falta de gradaciones estandarizadas en losindicadores, por lo cual la interpretaciónde la información se vuelve subjetiva.

• Estructura de alimentación informativalenta, con muchas estaciones, u onero-sa en su proceso.

• Dudas en la validez y confiabilidad delos indicadores, por falta de estudios decorrelación o sustentación de su marcoteórico referencial.

Adicional a estas complejidades de ordentécnico, también existe otro tipo de proble-mas asociados que entorpecen la vía haciael cambio:• Ausencia de mecanismos de encuentro,

discusión e intercambio de experienciasentre el supervisor y el mercado vigilado.

• Recursos humanos del supervisor conuna marcada atención en lo jurídico ocontable, en contraste con los pocosexpertos en seguros, estadística o cien-cias sociales.

• Proliferación de sistemas de datos ymecanismos de evaluación aislados o noestandarizados.

• Flujo masivo de trabajo generado enmétodos tradicionales de supervisiónque hacen hincapié en el control de for-ma y no de fondo.

Entre 2000 y 2001, el Banco Mundial pusoen marcha un programa de capacitación ten-diente a plantear las limitantes de las formastradicionales de vigilancia y control en lospaíses en vías de desarrollo y a poner sobrela mesa nuevas propuestas que permitan acada territorio mejorar la calidad de estagestión. El resultado ha sido el compromisoque la superintendente del momento, PatriciaCorrea, asumió con respecto al cambio deperspectiva y puesta en marcha de un pro-ceso de análisis de las propuestas del BancoMundial para su adecuación al mercado co-lombiano. Tal propuesta puede resumirse enla exposición realizada en abril de 2001 porlos funcionarios del Banco:

El concepto de “Supervisión basada en elRiesgo” es reducir al mínimo aquellas áreasde alta exposición antes que el problema segenere. Esto contrasta con el enfoque tradi-



cional de la supervisión de buscar los proble-mas y después tratar de trabajar con ellos. Elmayor inconveniente con este enfoque ha sidola experiencia de varios países donde se de-muestra que una vez el problema se ha pre-sentado, en un porcentaje de los casos serámuy tarde para intervenir con éxito y la com-pañía se irá al traste. De otra parte, buscar losproblemas implica el investigar virtualmentetodas las operaciones de la compañía, lo cualrequiere de un gasto significativo de recursos.Con la supervisión basada en el Riesgo, po-demos identificar sólo las áreas de alta expo-sición y enfocarnos en ellas, con el consi-guiente ahorro de recursos.

Cuando se emplea una aproximación basadaen el riesgo, uno de los elementos de lajurisdicción de la supervisión es el asegurar laconsistencia de la aproximación en la valoracióndel riesgo, en la respuesta de supervisión deun asegurado a otro y de una situación a otraen el tiempo. Esto es probablemente más difícilpara los supervisores de países en desarrolloporque crónicamente están cortos de personalentrenado y la rotación del mismo seguramentees alta. (Lawrie, 2001)

La supervisión enfocada en el riesgo plan-tea ventajas frente a la supervisión tradicio-nal, así como se puede ver el Cuadro 1.

Cuadro 1Supervisión tradicional frente a la supervisión enfocada en el riesgo

Fuente: Elaboración propia

Supervisión tradicional Supervisión basada en riesgo Interés puesto en factores cuantitativos, de forma o procedimiento, acorde con una visión reduccionista del mercado supervisado.

Combinación entre factores cuantitativos y cualitativos acorde con normas. Análisis sistémico de factores críticos de riesgo.

Supervisión ex post basada en procesamiento de estados contables.

Supervisión ex ante basada en indicadores de alarma temprana.

Interpretación de indicadores no estandarizada ni segmentada por gravedad.

Interpretación de indicadores bajo rangos de valor que arrojan interpretaciones cualitativas definidas como niveles de gravedad, los cuales están claramente definidos, entre éstos las acciones generales que se van a tomar.

Acciones correctivas o sancionatorias según criterios no estandarizados.

Acciones correctivas o sancionatorias, siguiendo un menú de medidas establecido, pero con el beneficio de la discusión del tema de forma anticipada con el vigilado.

Acercamiento vertical a los vigilados bajo marco de autoridad unilateral.

Acercamiento horizontal a los vigilados bajo marco de cooperación, disciplina de mercado y gobierno corporativo.

Relieve puesto en variables cuantitativas y comunicación formal con el mercado.

Relieve puesto en variables cualitativas y comunicación global con los vigilados, incluida la inteligencia de mercado.

Gran número de indicadores y utilización diversa de éstos.

Acento en la contrastación del valor predictivo de los indicadores. Se conciertan en aquellos más fiables, reduciendo su número para simplificar la operación de vigilancia.



5. Proceso de instauraciónde una nueva forma de supervisión

El proceso de modernización del mercadoy sus supervisores no ha sido sencillo y es-tamos apenas iniciando el camino; factorestécnicos, tecnológicos, procedimentales eidiosincráticos bloquean el paso. El merca-do está expectante ante la novedad de unanueva serie de prácticas para poner enacción, pero dar un giro a su racionalidadcon el propósito de romper paradigmas vi-gentes ha sido más difícil de lo esperado.

Parte de los elementos paradigmáticos quedificultan este tipo de cambios puede en-contrarse en la cultura organizacional delEstado colombiano. Los funcionarios ven asus entidades más allá de las consideracio-nes aplicables a las organizaciones en gene-ral, mientras que el nuevo paradigma concibeal Estado sujeto a las mismas fuerzas queafectan a los demás agentes de mercado(Metcalfe, 1995). La misión del Estado esmantener condiciones de gobernabilidad enel sistema, que aseguren el libre desarrollo dela competencia en condiciones de igualdad yequidad, a fin de que impulsen la competiti-vidad y el progreso social y creen condicio-nes sistémicas que permitan el desarrollo dela sociedad como un todo integral. Este mar-co misional se encuentra definido por la Cons-titución Política, la cual expresa el conceptoque una sociedad tiene sobre el desarrollointegral. El marco visional queda definido porlos programas políticos que interpretan lamisión y la proyectan como intencionalidadesde término definido. De ambos se despren-den los marcos estructural y funcional, queestablecen metas y objetivos (expresados por

decretos, normas, circulares y demás he-rramientas administrativas).

Los ámbitos estratégico formal e informaldel Estado deben ser considerados paraidentificar las tendencias características decada uno. El primero se encuentra clara-mente expresado por códigos, circulares,reglamentos y similares. El ámbito infor-mal recoge todos los acuerdos y saberestácitos que construyen la cultura organiza-cional de cada institución, y tiene que vercon las competencias o incompetencias enla entidad. El estudio y desarrollo equili-brado de ambas áreas es imprescindible paragenerar procesos de cambio sostenible.Mintzberg (1994) plantea que la gerenciaestratégica debe mantener el equilibrio en-tre lo formal y lo intuitivo, y para demos-trar su perspectiva identifica una serie depresunciones que han probado ser erradasal momento de ser puestas en práctica(véase Cuadro 2). Creemos que estas pre-sunciones están vigentes en el Estado co-lombiano como herencia de una fuertetendencia neoclásica que ha marcado a losadministradores públicos hasta hoy.

Del cruce de conceptos expresados en elCuadro 2 pueden extraerse algunas hipóte-sis sobre los elementos culturales identifi-cables (véase Gráfico 2):• Predominio de la formalización en la

planeación, antes que del pensamientoestratégico.

• Estructura organizativa vertical conpoca comunicación entre sus estamen-tos, escasa participación de los ámbi-tos medios y bajos en las decisiones ypobre comunicación e integración ho-rizontal entre las instituciones.



Cuadro 2Falacias de la Planeación Estratégica y Racionalidad de los Supervisores

en Colombia

Errores y falacias de la planeación estratégica, Mintzberg (1994)

Lógicas imperantes en los supervisores del Estado Colombiano

Lógica de base : “Planeación estratégica no significa tanto pensamiento estratégico como pensamiento formalizado con respecto a la estrategia, pensamiento racionalizado, analítico y articulado”. Los planes estratégicos se consideran “objetivos”, lo cual no es cierto ya que los individuos implicados tienen intereses y visiones particulares como el resto de los miembros de la organización. Existe un grave sesgo tendiente a favorecer esquemas de planeación racionalistas por sobre elemento de intuición.

Lógica de base: concepto de ley como una entidad independiente de la realidad, generada de cuerpos colegiados objetivos y neutros, cuya aplicación se sustenta basándose en la interpretación de autoridades que, dado su nivel de conocimiento jurídico, están en capacidad de dar definiciones inocuas sobre la forma de entender la norma. Supravaloración de los ámbitos normativos de competencia técnica, jurídica, territorial unido a la existencia de códigos disciplinarios rígidos, que obstaculizan una visión de trabajo interdisciplinario, interinstitucional o, incluso, entre divisiones o departamentos. Los supervisores del Estado se ven como entes objetivos, técnicos y altamente sofisticados que superan al mercado en el conocimiento del negocio. Ellos regulan desde su idea de lo que pasa en el mercado, sin que medie una comunicación fluida de diferentes sectores entre el regulador y los regulados.

Poder: planear estratégicamente no implica generar compromiso hacia el plan de parte de la gerencia; tampoco implica compromiso hacia las estrategias y cambios que se generen o compromiso en la gerencia hacia su propia gestión. Los planes estratégicos no tienen valor en sí mismos, sino en cuanto infunden al recurso humano los elementos para el cambio. Los planes estratégicos se convierten comúnmente en formas de ejercer control sobre mandos medios y bajos.

Poder: existe una clara delimitación de roles entre los estamentos organizacionales que planean y los que ejecutan o controlan. La relación es piramidal y se respalda con la lógica de la “obediencia debida” al superior en rango. No son muchas las vías participativas para que los diferentes ámbitos de autoridad de las instituciones puedan intercambiar fluidamente sus perspectivas. El costo de transmisión y acopio de información es sumamente elevado.

Cambio: un clima de aceptación hacia la planeación estratégica se considera como una actitud abierta a cambios serios en la organización. En la realidad un plan puede obstruir más que promover el cambio, destruyendo el clima necesario para tales efectos. La planeación tiende a ser analítica y por ello promueve cambios genéricos, mientras que el cambio creativo requiere síntesis. Se tiende a favorecer el corto plazo sobre el de largo plazo, dada la utilización de métodos prospectivos débiles y lineares.

Cambio: la movilidad en los cargos directivos del Estado (los denominados de libre remoción y nombramiento) no permite generar políticas estables en el largo plazo. El cambio organizacional queda ligado al carisma y liderazgo del funcionario nombrado, y casi siempre no se llega a completar por la discontinuidad de estrategias entre un funcionario y sus predecesores. Los requerimientos del día a día absorben las posibilidades de trabajar estrategias de cambio de largo plazo y profundidad.



Fuente: Elaboración propia.

Continuación cuadro 2

Errores y falacias de la planeación estratégica, Mintzberg (1994)

Lógicas imperantes en los supervisores del Estado Colombiano

Formalización: planear como racionalización de la actividad organizacional es bueno per se. Los planes estratégicos, en general, no explican el “cómo implementar”; han probado ser generadores de resistencias, lo cual demuestra que en sí mismos no son una garantía de cambio. Por sí solos no logran instaurar la cultura de la innovación, sino que tienden a convertirse en obstáculos. Los sistemas racionalistas de planeación pueden lograr que haya metabolismo de grandes cantidades de información, pero no asegurar su proceso de interiorización, entendimiento y síntesis de parte de la firma.

Formalización: los supervisores tienden a generar la mayor cantidad posible de normas para cubrir todas las posibilidades de acción de los agentes de mercado, y asegurar el control de los vigilados, así como su correcto desempeño. Se presupone al mercado como un cúmulo de entidades oportunistas o ignorantes que necesitan supervisión y control para poder sobrevivir; se les quita responsabilidad, autogobierno y gestión de autocontrol, funciones que el regulador asume por los agentes.

Predictibilidad : para involucrarse en planeación estratégica, una organización debe poder controlar su entorno, predecir sus cursos de acción o sencillamente asumir estabilidad en éstos.

Predictibilidad: se califica a las entidades del mercado sobre detalles de forma y no sobre elementos de fondo. Se pierde la importancia de la supervisión como acción de apoyo para convertirla en papeleo burocrático insulso.

Distanciamiento: las rutinas que generan los planes estratégicos pueden ser segregadas entre las actividades de formulación y la acción. Con un control adecuado de las variables, la gerencia puede realizar su gestión sin involucrarse en el proceso productivo mismo. Esto se refleja en la separación entre los “pensadores de la firma” (gerencia) y los actores prácticos (mandos medios y trabajadores), quienes asignan a los primeros la función de planear y a los segundos la de actuar.

Distanciamiento: los supervisores del Estado no se mezclan con los vigilados por razones de ética y control de gestión; los supervisores se mantienen alejados de la dinámica real del mercado y asumen como cierta visión formalizada que conocen. Estas imperfecciones generan baja capacidad predictiva con respecto a las crisis que puedan afectar a los vigilados, acción es tardía y espúrea.



• Concentración de los ámbitos deplaneación y decisión en la alta gerencia,lo cual genera claras distancias entre lasfases de planeación e implementación es-tratégica. Esta segregación no sólo in-cluye a los sectores operativos de laorganización, sino que se extiende a losvigilados, razón por la cual se tomandecisiones sobre supuestos generadospor la percepción que la alta gerencia tienede la situación y no necesariamente so-bre su realidad.

• Dificultad en el trabajo coordinado entreinstituciones, departamentos o divisionesde la organización, debido a limitantes yrecelos fuertes. Manejo del poder contendencia territorial e individualista.

• Escaso compromiso en el personal, de-rivado de las distancias entre estamen-tos organizacionales, verticalidad en lasrelaciones y predominio del poder for-mal sobre el liderazgo.

• Consideración por parte de los supervi-sores de que su visión del mercado esobjetiva y completa, razón por la cual lasdecisiones no son de tipo consultivo.Existe un fuerte sesgo hacia presumir quelos agentes de mercado tenderán a favo-recer siempre intereses mezquinos.

• Pérdida de la supervisión en los detalles.Con este hecho hay coadministración conlos vigilados, en vez de desarrollo de sucapacidad de autogobierno corporativo;además, al tiempo que desconfía de ellos,

Gráfico 2Cultura organizacional

Fuente: elaboración propia con base en parte Johnson y Schooles (2001).

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es laxo en la aplicación de las sancionescuando detecta irregularidades.

• Tendencia a sustentarse prioritariamenteen elementos, de forma las decisionesde supervisión llevan a los vigilados aconcentrarse en cumplir formalidadesnormativas y a dejar de lado elementoscríticos de política administrativa. Lossupervisores se ven inundados de in-formación inocua, cuyo volumen gene-ra enormes demoras en cualquierdecisión, con lo cual una acción pre-ventiva es virtualmente imposible.

• La inestabilidad de los funcionarios dealto rango y cambios constantes de es-trategia no permiten continuidad en laspolíticas o procesos de depuración or-ganizacional. Se genera desperdicio deenergía, dado que los proyectos ganano pierden importancia según la opinióndel funcionario de turno. Las diferentescondiciones de liderazgo de cada admi-nistración hacen que la mística organi-zacional también fluctúe, hecho queafecta el grado de compromiso de losfuncionarios.

• Cada funcionario desea proteger almáximo su gestión contra situacionesque pudieren generar procesos discipli-narios a posteriori. Esta preocupaciónle resta fuerza al planteamiento claro deestrategias de cambio y mejoramiento.

• El abordaje de los problemas del mercadono es homogéneo en los distintos funcio-narios encargados. Se envían mensajescontradictorios al mercado, ya que noexisten estándares de análisis y acción.

Esta idiosincrasia respalda la existencia demercados donde se presta mucha atencióna detalles de forma antes que a los factores

críticos de la productividad. La relación en-tre vigilados y supervisor está repleta de re-querimientos engorrosos, poco significativos,carentes de uniformidad y que poco valorañaden a la gestión. Los vigilados están acos-tumbrados a ser coadministrados, lo queperpetúa una de dependencia carente de per-cepciones claras sobre los elementos queconstruyen la competitividad organizacionalen el sector. De esta cuenta, los vigilados semantienen en un rol complaciente con laautoridad, sin desarrollar su capacidad au-togobierno ni el sentido de la responsabili-dad que les compete frente a la evolucióndel sector. Los espacios de discusión técni-ca son escasos, las propuestas innovadorasse ven con desconfianza y los agentes demercado carecen de condiciones que losimpulsen a sofisticar sus prácticas de nego-cio y por esa razón mantienen la actividadenredada en una maraña de detallesprocedimentales de forma. El supervisorhace parte de una dinámica que traba el avan-ce hacia paradigmas de alta competitividad.

6. El camino hacia el futuro

A pesar de enfrentar las complejidades queimplica el cambio de los factores anticompe-titivos nombrados, existen dos característi-cas que son capacidades fuertes para abrireste camino. Por una parte, tanto en el mer-cado como en el Estado existe una crecienteconciencia sobre la necesidad de cambioshacia nuevas formas de gobierno y regula-ción, lo que implica una posición crítica. Lamayor traba actual es no tener un entendi-miento claro de los factores que deben sermodificados o carecer de una visión sistémicaque permita percibir en toda su riqueza la diná-mica de los elementos que hacen del Estado



y sus supervisores, entidades que noapalancan la competitividad sectorial.

Por otra, la segunda capacidad existente esun recurso humano cada vez más califica-do y con amplias expectativas de superarsey mejorar. La barrera en este caso puedeestar en una idiosincrasia individualista dondeel afán de protagonismo dificulta el desa-rrollo de trabajo en equipo y genera mane-jos de poder de corte autoritario y verticaldentro de una estructura sometida a las ve-leidades políticas. Tampoco existe una vi-sión clara sobre la compensación salarial detales recursos y, mucho menos, sobre lageneración de investigación acerca del tema.El valioso capital intelectual de muchos delos colaboradores del gobierno no ha logra-do generar efectos vertedero que modifiquenprofundamente las aptitudes y actitudes delos servidores públicos en general. Talescapacidades deben ser el punto de partidade cambios radicales en las entidades su-pervisoras, si es que las barreras menciona-das han de ser derribadas. El dilema radicaen cómo llegar a convertir estos elementosen ventajas competitivas del supervisor.

La teoría del ciclo de las competencias(Tidd, 2000) puede ser útil para clarificar elproceso. Esta teoría sostiene que la ventajacompetitiva de una organización reside noen sus productos o servicios, sino en lascompetencias distintivas que se puedan de-sarrollar. La metáfora del árbol es esclare-cedora, ya que representa a los recursos ycapacidades como raíces, a las competen-cias centrales derivadas de éstas como eltronco y a los productos y servicios de lafirma como las ramas (con su follaje y fru-

tos). Pero la construcción y afianzamientode las competencias centrales requiere foco.No se puede tener un proceso competitivoreal sin concentrar esfuerzos en un númeroreducido de variables críticas para la compe-titividad de la organización. Las competen-cias deben añadir valor a los productos oservicios, aplicarse a mercados cambiantesy diversos y, a la vez, hacerse difícilmenteimitables. Identificar tales variables precisauna arquitectura estratégica clara y concisa,de manera que se tenga una proyección pre-cisa del futuro deseable, qué competenciasse deben fortalecer o construir para cumplirtal objetivo, así como toda la serie de tecno-logías, recursos y capacidades que debenasignárseles teniendo en cuenta una políticade prioridades clara para toda la organización.

La teoría del ciclo de las competencias (véa-se Gráfico 3) implica manejar tres elemen-tos básicos en cualquier proceso deevolución organizacional:• Definición: ¿cómo se identifica y mi-

den las competencias requeridas?• Innovación: ¿cómo se traducen estas

competencias en procesos, productos yservicios nuevos?

• Aprendizaje: ¿cómo adquiere la organi-zación nuevas competencias?

Definición: el supervisor debe medir el des-empeño de sus servicios, estableciendo cla-ramente la naturaleza de sus clientes internosy externos. Debe inventariar las competen-cias institucionales, y esto nos lleva a la ne-cesaria identificación de aptitudes, actitudes,habilidades, conocimientos y disciplinas quedeben combinarse para brindar un serviciode calidad, así como el reconocimiento obje-



tivo de las necesidades del mercado. Tal co-nocimiento sólo puede conseguirse a travésde procesos investigativos que perciban laevolución de los diferentes frentes que debenatenderse en el mercado. Se debe desarrollarun ciclo de competencias, de forma que lacapacidad de respuesta de la organización nose haga obsoleta, debido a la evolución con-tinua del negocio. Es necesario que se definael concepto calidad de supervisión.

Innovación: es la continua búsqueda de lamejor práctica para lograr apalancarse enella y superarla. Para los supervisores elefecto ‘vertedero’ debe ser un vehículo pri-vilegiado a través del cual las innovacionesgeneradas en otros sectores, países, insti-tuciones especializadas o en la industria y

sus vigilados sean apropiados. Para el sec-tor financiero, al constituirse ésta en unaactividad de explotación intensiva de la in-formación, es imprescindible el desarrollode competencias tecnológicas relacionadascon la informática, las bases, el procesa-miento de datos y la conectividad. Se debeinvertir en activos complementarios quepermitan la explotación de las competenciasa través de la innovación, esto es, capacita-ción en informática, telemática, gestión tec-nológica y afines.

En el desarrollo de nuevas técnicas de su-pervisión, el supervisor debe impulsar elproceso de refinamiento de la industria, deforma que sus estándares de calidad y com-petitividad generen una dinámica de inno-

Gráfico 3Ciclo de las competencias

Fuente: Tidd (2000).

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vación que privilegie servicios sofisticadosy de alto valor agregado. El proceso de se-lección de proyectos de innovación en losservicios del supervisor debe partir del co-nocimiento profundo de las competenciascentrales de la actividad supervisada, la pro-blemática crítica del entorno y el fortaleci-miento de la curva de aprendizaje inherenteal desarrollo de competencias preexistentes,o la construcción de nuevas competenciasque anticipen las necesidades del mercado.

Aprendizaje: los hallazgos demuestran queel éxito corporativo en la generalidad de loscasos no brota de las genialidades atribui-bles a la gerencia, sino que es un procesogradual, incremental y organizacional de en-sayo y error, en el que se estructura acumu-lativamente el saber corporativo afianzandoun posicionamiento estratégico claro y efec-tivo. El proceso implica no sólo el desarrollode habilidades, abarca también el know why.De otra forma, los elementos distintivos im-prescindibles para promover la generaciónde ventajas competitivas no se darían, ya queel supervisor se hace un repetidor de for-mulas foráneas trilladas no entendidas, queaplica soluciones importadas sin el benefi-cio de un ajuste real a las necesidades delmercado local y que condena al sector a re-girse por fórmulas desactualizadas o extra-ñas que se convierten en barreras queentorpecen la gestión.

Es imprescindible enfrentar la problemáticadel aprendizaje organizacional para favorecerla generación de capital intelectual corporati-vo frente al capital intelectual individual. Estoimplica revisar las condiciones de transmi-sión y apropiación del conocimiento e infor-mación dentro de la institución, pero también

examinar el tema con respecto al entorno.Adicional a la posibilidad de aprendizaje de losmiembros de la institución, debe ser posiblela ‘ingesta’ de recursos humanos de calidad,que permitan movilizar la curva de aprendiza-je de forma ascendente. La estrategia del su-pervisor debe considerar condiciones atractivasque permitan captar profesionales del merca-do o recibir visitantes de intercambio, paramovilizar el proceso.

La estrategia de aprendizaje corporativo enel supervisor debe considerar tres pilares:• Adquisición de conocimiento.• Distribución de la información.• Memoria organizacional.

Con respeto a la adquisición de conocimien-to, ya hemos comentado los procesos deensayo y error que permiten acumular saberpráctico con respecto a la gestión de la ins-titución. Este tipo de aprendizaje es el me-nos efectivo de todos, ya que es espontáneoe individual, y por lo tanto no necesariamenteresponde a los objetivos estratégicos de lainstitución; adicionalmente, es de difícilformalización y transmisión. La experienciapuede convertirse en paradigmas que impo-sibilitan el cambio institucional o en una ca-misa de fuerza que condena a repetiresquemas exitosos en el pasado, peroobsoletos en la actualidad. Las actividadesde investigación y desarrollo son más efi-caces, pues permiten la acumulación for-mal de experiencias, su transmisión a bajocosto y, sobre todo, el intercambio de sabereso alianzas investigativas que permiten laapertura de nuevas ópticas de desarrollo.Tales actividades son virtualmente inexisten-tes en nuestros supervisores.



La distribución de la información es un fac-tor crítico en el avance de la institución, porcuanto determina la posibilidad de capitali-zar el conocimiento de forma corporativa,y no meramente individual. La velocidad yla eficiencia con que la información es dis-tribuida y apropiada en la estructura son, enparte, funciones de su grado de codifica-ción. Esto no implica falta de importanciadel conocimiento tácito, pero sí llama la aten-ción sobre la necesidad de una política claray de ámbito estratégico con respecto al de-sarrollo de programas de gestión del cono-cimiento de impacto real. Asimismo, escrítica la construcción de espacios de inter-cambio informativo, discusión e investiga-ción para que el conocimiento fluya ypermita los efectos innovadores propios encomunidades integradas alrededor del apren-dizaje como motor de la competitividad.

La memoria organizacional es el pilar finalpor medio del cual los saberes y accionesindividuales edifican una cultura y capitalintelectual organizacional. Está en las accio-nes y rutinas que con el tiempo se hacenfunciones, estructuras, procedimientos opolíticas. La dinámica de conversión de co-nocimiento tácito en conocimiento codifi-cado, rutinas en procedimientos, actitudesen políticas, nos muestran cómo el planoindividual, al entrar en la comunidad organi-zacional, se va convirtiendo en ser colecti-vo y cultura organizacional. La incidenciaen este proceso es clave del éxito en la evo-lución organizacional. Si los supervisoresdesean alcanzar esquemas funcionales y es-tructurales que favorezcan la competitividadde sus sectores, es imprescindible que seconcienticen de estos procesos y de cómolos mecanismos de aprendizaje y transferen-

cia del conocimiento influyen en la direc-ción que tome su cultura organizacional. Nopodemos considerar que el cambio organi-zacional se restringe a contenidos técnicospropios de la actividad, sino que va hasta elplano de los valores y las percepciones delcolectivo humano. Éste es el sustrato en elcual los saberes técnicos y tecnológicosgerminan como competencias que elevan elvalor agregado del supervisor.

La vía hacia el desarrollo requiere necesaria-mente la evolución de nuestras institucionesy los agentes del Estado. La ausencia de unproceso estratégico que tenga claridad sobreesto perpetúa esquemas donde la organiza-ción padecerá “el peligro de gerencias buro-cráticas y rígidas, remuneración pobre eincentivos inadecuados, falta de interaccióncon el mercado y estándares pobres… Algu-nos países en desarrollo están invirtiendo enla creación de habilidades las cuales son cadavez más importantes para su competitividad.Al mismo tiempo, la mayoría ha abierto suseconomías a la competencia global, esfor-zándose en elevar sus ventajas competitivasen el comercio y para con las fuentes de in-versión extranjeras. En esa situación emergeel peligro de una marginalización a nivel decompetencias de los sectores nacionales, ten-dencia que se ha visto claramente en mu-chos países”. (Lall, 2001: 131)

El problema de la competitividad de la eco-nomía nacional no descansa solamente enla gestión empresarial privada, sino que sehace posible dentro de unas condicionesnormativas y de gobernabilidad que favo-rezcan la cultura de la excelencia. Si las ins-tituciones encargadas de proveer talgobernabilidad, como son los supervisores



del Estado, no tienen clara la necesidad es-tratégica de cambios profundos en su ac-ción y cultura para favorecer su propiacompetitividad, la marginalización competi-tiva del país estará cada vez más cerca.

El Estado debe convertirse en un objetivocotidiano de investigación no en relación conel marco formal institucionalizado, como seha hecho hasta ahora, sino desde una pers-pectiva sociocultural y sistémica, a partir dela cual se puedan revelar las mecánicas ocul-tas que generan elementos de resistencia alcambio hacia la competitividad. Los super-visores deben convertirse en generadores deinvestigación y desarrollo en los diferentescampos concernientes a su gestión, de for-ma que la función de vigilancia y control sealimente de modelos sofisticados adecuadosa las condiciones particulares que enfrentanuestro desarrollo.

Los sectores productivos deben colaborar yexigir procesos de reconversión en estas en-tidades para que —desde la perspectiva deteorías consistentes e investigación— existaclaridad en el modelo de competencias deestas instituciones, a fin de que su acciónhaga parte de una estrategia mancomunadade desarrollo mercado-Estado. Cada sectordebe identificar las competencias que le sonpropias e imprescindibles para competir enel mundo, y éstas deben ser la base de la re-conversión de los supervisores del mercado.Esta función no puede ser vista como unaactividad fiscalizadora, sino como cataliza-dor de los esfuerzos privados hacia la com-petitividad, y ésa es la visión que debemostrascender hoy en nuestros supervisores,quienes deben liderar el cambio de la socie-dad hacia modelos de equidad con desarrollo

sostenible y competitividad, apalancados eninvestigación disciplinar y la academia.

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8. Supervisores y competitividad

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