813 - JMG 230215...Gráfico 1 – Precio FOB, Precio FAS teórico, Precio FAS observado y Descuento...

Año 37 - Edición Nº 813 - 23 de Febrero de 2015

Intervención al mercado del trigo

Ingresos resignados por productores y distorsión de precios

relativos

Juan Manuel Garzón y Francisco Bullano

Revista Novedades Económicas – 23 de Febrero de 2015

Intervención al mercado del trigo

Ingresos resignados por productores y distorsión de precios

relativos

• Desde el año 2006 el trigo cuenta con una doble intervención pública en su mercado: a)

Derechos de Exportación; b) Volúmenes de exportación regulados a partir de un esquema de cupos y permisos de exportación no automáticos.

• El esquema determina una fuerte transferencia de recursos desde los productores del cereal hacia otros actores de la economía, que incluyen al Estado, los exportadores de trigo, la industria molinera, la industria de productos derivados de la harina y los consumidores internos de productos finales elaborados en base a trigo.

• De acuerdo a las estimaciones realizadas, basadas en precios observados (FOB, FAS), precios estimados (FAS Teórico), operaciones de compra‐venta de trigo declaradas en MINAGRI y volúmenes efectivamente exportados (SENASA/WITS), se estima que los productores de trigo del país han transferido fondos por un total de US$ 9.148 millones en el periodo 2006‐2014, con la siguiente distribución: a) US$ 3.607 millones (39,4%) al sector público vía pago del impuesto a la exportación; b) US$ 1.632 millones al sector exportador; c) US$ 3.908 millones a la industria molinera / consumidor interno.

• En el caso de las transferencias al Estado, se trata de fondos efectivamente ingresados a las arcas públicas. En el caso de las transferencias al sector exportador, se trata de la renta que ha sido generada al sector exportador por cotizar el trigo localmente a un precio inferior al de paridad internacional. Finalmente, los ingresos cedidos a la industria molinera / el consumidor interno son recursos ahorrados por estos últimos al cotizar el cereal a un precio menor al que regiría sin el esquema de intervención.

• Respecto a los precios relativos, por ser Argentina un país exportador y también a consecuencia del esquema de doble intervención, las industrias locales que procesan trigo acceden al cereal a un precio muy inferior (medido en dólares) al que pagan industrias de países vecinos.

• Pero a pesar de lo anterior, un análisis comparativo entre Argentina y países seleccionados de Latinoamérica (cuatro importadores de trigo: México, Colombia, Brasil y Chile), realizado a partir de precios de supermercados en internet, muestra que los panificados industriales (pan de molde, bollos de pan) se pagan mucho más caros en Argentina que en los países referidos (en una misma unidad de medida, dólares por kilo).

• En efecto, en los países de la región el precio por kilo se encuentra en un promedio de US$ 2,9 para el pan de molde y de US$ 4,2 para los bollos de pan. En el caso de Argentina, las


primeras marcas de estos productos valen US$ 7,8 y US$ 10,2 respectivamente, mientras que las segundas marcas US$ 6,1 y US$ 7,0 respectivamente.

• Estos números sugieren que un consumidor local está pagando por un producto de base trigo hasta más del doble que un consumidor de algún otro de los países de la región.

• El hecho que convivan un trigo barato con panificados industriales caros sólo puede explicarse por un desequilibrio en todos los demás costos que hacen a la elaboración, transporte y comercialización. Desde otra perspectiva, la doble intervención mantiene barato el trigo pero esto no compensa costos muy elevados (medidos en moneda extranjera) de mano de obra, transporte, servicios públicos, insumos importados, impuestos, etc.

• El desequilibrio de la macro (inflación) y un conjunto de factores micro adversos (elevados impuestos, acceso restringido a insumos / equipamiento importado, ausencia de financiamiento de largo plazo, baja productividad, pobre infraestructura de transporte, etc.) están por detrás de los elevados costos que hoy enfrentan las actividades económicas del país.

• De no haber cambios en el esquema que regula el mercado de exportación y en los factores económicos antes mencionados, la cadena de trigo seguirá mostrando una foto preocupante: producción primaria estancada y/o en retroceso; productores reclamando por un precio más justo; industriales enfrentando un serio problema de competitividad externa; consumidores pagando elevados precios por los productos derivados del cereal.

Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL). Dirección Marcelo L. Capello. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 ‐ Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº 5160632. ISSN Nº 1850‐6895 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Buenos Aires,Argentina. Tel.: (54‐11) 4393‐0375. Sede Córdoba: Campillo 394 (5001) Córdoba, Argentina. Tel.: (54‐351) 472‐6525/6523. E‐mail: [email protected]@ieral.org.


Intervención al mercado del trigo Ingresos resignados por los productores y distorsión de precios

relativos

Por Juan Manuel Garzón y Francisco Bullano1

Introducción

A fines del 2005 se inicia un período de creciente intervención en los mercados de exportación de productos agropecuarios. Frente a una aceleración del nivel general de precios, que alcanza a todos los productos de la canasta básica, la política antiinflacionaria del gobierno recurre, con una alta dosis de heterodoxia, a un mecanismo de contención de precios ya utilizado en otras oportunidades en Argentina pero de resultados poco efectivos: el desaliento a la exportación de materias primas agrícolas y/o alimentos, en particular carnes, lácteos y cereales.

Con este objetivo se suben derechos de exportación y los volúmenes de exportación de algunos productos pasan a estar regulados a partir de un esquema que sustituye permisos de exportación automáticos por otros que exigen la aprobación / visado de un funcionario público.

El mercado del trigo fue uno de los primeros mercados en sufrir estas intervenciones. Probablemente por ser la materia prima de productos de elevado consumo y alta valoración en el mercado interno, caso de los panificados y farináceos.

Las intervenciones al mercado del cereal generaron los efectos esperados por la teoría. A corto plazo se re-direccionó producción exportable hacia el mercado interno, y la sobre-oferta actuó como un calmante de los precios. Pero a medida que fueron transcurriendo los años, al recibir precios menores a los de mercado y visualizar un escenario comercial de mayor incertidumbre, los productores de trigo redujeron las inversiones, la producción cayó, al igual que las exportaciones. Y los precios internos de los productos finales aumentaron a un ritmo superior al de la inflación y al aumento del precio del cereal.

El esquema también significó una transferencia muy importante de recursos desde los productores del cereal hacia otros actores de la economía, que incluyen al Estado, los exportadores de trigo, la industria molinera, la industria de productos derivados de la harina y los consumidores internos de productos finales elaborados en base a trigo.

1 Investigadores del IERAL de Fundación Mediterránea.


En esta columna se presenta una estimación de los ingresos que los productores de trigo han resignado/transferido en las últimas 9 campañas (desde la 2005/2006 hasta la 2013/2014) al haber realizado ventas por un precio menor al que habrían percibido bajo un escenario de libertad de mercado. También se incluye un análisis de precios comparados de productos industriales derivados de la harina de trigo (pan de molde, bollos de pan) para Argentina y 4 países latinoamericanos (México, Colombia, Brasil y Chile).

Formación de precios en el mercado interno

En competencia y libre mercado, el precio que recibe un productor de trigo debe ser igual al precio que puede lograr un exportador por el cereal en el mercado internacional. Sólo debería haber una pequeña diferencia asociada a lo que podría llamarse la comisión del exportador, un monto que retribuye sus gastos operativos (esta diferencia es pequeña debido a las fuertes economías de escala que hay en la actividad de intermediación).

Cuando se introduce un impuesto a la exportación (derecho de exportación o retención, como usualmente se la denomina), se reduce el “precio internacional efectivo”, que se ve disminuido en un monto que depende de cómo se aplica el impuesto. En caso de ser un impuesto de tipo ad valorem (se instrumenta con %), el precio internacional efectivo resulta el precio internacional descontada la alícuota con la que se aplica el impuesto. En el caso del derecho de exportación sobre el trigo, éste se aplicó originalmente con una alícuota del 20%, la alícuota subió al 28% en la campaña 2007/2008, luego se tuvo una alícuota móvil que duró pocos meses (Resolución Nº125, marzo – julio 2008), para bajar a una alícuota del 23%, que es la ha regido en los últimos años.

El precio efectivo que estará dispuesto a pagar un exportador por una tonelada de trigo, dado el precio internacional, sus gastos operativos y los impuestos a la exportación vigentes, se denomina usualmente como precio FAS Teórico.

El precio de mercado (FAS observado) debiera ser igual al precio FAS Teórico. Diferencias circunstanciales pueden ocurrir por cuestiones de demanda y oferta y niveles de stock disponibles, que lleven a precios por encima o por debajo de dicho indicador. Sin embargo si el mercado funciona adecuadamente, en competencia, las desviaciones no deberían ser significativas y se corrigen rápidamente.

Cuando se introducen cupos de exportación, es de esperar un divorcio entre el precio FAS observado y el precio FAS teórico. Los cupos limitan la demanda de los exportadores y por lo tanto la competencia entre los actores pierde intensidad. Desde la perspectiva del exportador, lo importante pasa a ser conseguir el cupo de exportación, que pasa a ser el “producto escaso”. Desde la perspectiva del regulador, lo importante consiste en definir el cupo de exportación en un nivel inferior al saldo exportable (para que sea efectivamente un cupo) y determinar algún criterio (objetivo, discrecional) para asignar los cupos.


El hecho que los exportadores, una vez comprada la mercadería hasta el nivel del cupo recibido, se retiren del mercado, hace que el precio interno del cereal se “independice” de lo que pasa en el mercado externo, pase a depender más de las condiciones internas, de la disposición a pagar de la industria molinera, que al encontrar un mercado más abastecido, tenderá a pagar menos que el precio de paridad o FAS teórico.

El Gráfico 1 presenta los tres precios presentes en el mercado del trigo en los últimos años y relevantes para el análisis, dos observados o informados y uno estimado: el precio FOB, que es la referencia internacional; el precio FAS Teórico (estimado), que es el precio de paridad, lo que se puede pagar por el trigo en una operación de exportación; el Precio FAS observado, lo que ha valido el trigo en el mercado interno. Puede apreciarse, entre otras cosas, que los precios FAS han estado muy por debajo del FOB durante todo el período y que a su vez el precio FAS observado ha estado por debajo del FAS teórico en 8 de los últimos 9 años. Sólo en el 2013 se produjo la situación inversa, se trató de un año muy atípico con una fuerte caída de producción y de calidad de cereal producido, lo que complicó el cumplimento de compromisos de exportación previamente asumidos y un abastecimiento normal al mercado interno. En la misma gráfica se encuentra el descuento mensual (US$ por tonelada) total que ha tenido el trigo en el mercado, un monto que ha llegado a estar por encima de los US$ 100 durante varios meses del 2008, 2010, 2011, 2012 y 2014.

Gráfico 1 – Precio FOB, Precio FAS teórico, Precio FAS observado y Descuento sobre el FOB –– En US$ / Ton

Fuente: Elaboración propia en base a BCR, MINAGRI y MATBA.


El Gráfico 2 compara la evolución de la alícuota legal establecida en el impuesto a la exportación con el descuento total que ha sufrido el precio FOB del trigo en los últimos años. Puede observarse que a partir del 2006 el descuento total pasa a estar sistemáticamente por encima del derecho de exportación, hecho que se asocia a la irrupción de los cupos de exportación. Salvo los meses atípicos del segundo semestre del 2013, el descuento total ha estado entre 10 puntos y 20 puntos porcentuales por arriba de la alícuota del impuesto a la exportación.

Gráfico 2 – Evolución de la alícuota de Derecho de Exportación y del Descuento mensual total sobre el Precio FOB –– En % del Precio FOB

Fuente: Elaboración propia en base a BCR, MINAGRI y MATBA.

¿A quién/es se transfieren los ingresos?

El hecho que el trigo se pague en el mercado interno menos de lo que debería pagarse implica una transferencia de ingresos, explícita o implícita, desde los productores del cereal hacia otros actores de la economía, ya sea el Estado, quienes exportan trigo o quienes compran y/o demandan trigo en el mercado interno.

En el caso de un derecho de exportación, los productores transfieren fondos a dos actores: a) el Estado, que se queda con un monto equivalente a la alícuota del impuesto multiplicada por el valor de las exportaciones; b) quienes compran y/o demandan trigo en el mercado interno, que adquieren el cereal a un precio menor.

En el caso de un cupo de exportación, los productores transfieren fondos también a dos actores, pero no exactamente los mismos que antes: a) quienes compran y/o demandan trigo en el mercado interno, que adquieren el cereal a un precio menor al que pagarían de


no estar la intervención; b) los exportadores de trigo, que comprarán el cereal a un precio menor al de paridad internacional.

Los ingresos recaudados por el Estado, al no tener una asignación previamente especificada, se gastarán según se gasta todo el presupuesto del gobierno federal.

Los ingresos transferidos a quienes compran y/o demandan trigo en el mercado interno, la industria molinera básicamente, quedarán en la propia industria o lo más probable, suponiendo competencia en la molinería, pasarán a los consumidores finales de panificados y farináceos. La presunción de que buena parte de la transferencia hacia la molinería pasó a los consumidores se refuerza si se considera que el precio de la harina también estuvo regulado y controlado por el propio gobierno en los últimos años, a un precio menor al de libre mercado.

Los ingresos transferidos a los exportadores, a diferencia del caso de la molinería, quedan con seguridad en los exportadores. El exportador no trasmite esta reducción hacia los consumidores externos. En este caso se genera, de forma artificial y por efecto de la regulación, una renta extraordinaria a uno de los actores de la cadena. No es que los exportadores sean más ambiciosos que antes, ni que hayan aumentado su poder o grado de concentración, son las nuevas reglas del mercado las que llevan indefectiblemente a este resultado; la falta de competencia genera rentas que se mantienen en el tiempo. Este resultado tan poco equitativo genera además otros problemas de eficiencia, dado que los exportadores destinarán muchos recursos y esfuerzos en conseguir los cupos de exportación y no en mejorar la calidad del servicio que prestan.

Una estimación de los montos transferidos

En este apartado se presenta una estimación de los montos que han transferido los productores de trigo a los tres actores económicos antes referidos (Estado, exportadores, industria / consumidor interno) en las últimas 9 campañas agrícolas.

A partir de los precios observados, las compras-ventas de trigo efectuadas por la industria molinera de acuerdo a estadísticas de MINAGRI y los volúmenes efectivamente exportados (SENASA/WITS), se estima que los productores han transferido ingresos por un total de US$ 9.148 millones en el periodo 2006-2014, US$ 3.607 millones (39,4%) han ido a las arcas del Estado, los exportadores han recibido US$ 1.632 millones y la industria molinera / el consumo interno US$ 3.908 millones.


Cuadro 1 – Estimación de montos transferidos por productores de trigo a actores de la cadena -Período 2006/2014

Millones dólares Periodo : 2006 / 2014

Concepto En Millones de US$

En % del total

Transferencias por Derechos de Exportación (I) 6.743,2 73,7

Al fisco en concepto de pago del impuesto

3.607,2 39,4

Al consumo interno por reducción del precio local

3.135,9 34,3

Transferencias por Cupos de Exportación (II) 2.405,1 26,3

A los exportadores por reducción del precio local

1.632,7 17,8 A la industria - consumidor interno por reducción del precio local

772,5 8,4

Transferencias totales (I+II) 9.148,3 100,0

Fuente: Elaboración Propia en base a las estimaciones de compras de trigo de MINAGRI, Precios FOB Puertos Argentinos, Precios MATBA trigo disponible, SENASA y WITS.

El Cuadro 2 presenta la misma información del Cuadro 1 pero distinguiendo la evolución anual. También incluye los montos transferidos por tonelada producida, a cada destinatario y en cada fecha. Durante todo el período se estima que la transferencia promedio ha sido de US$ 81,8 por tonelada. El esquema ha sido “más caro” para los productores en los años 2011 y 2012, considerando que la transferencia promedio fue de US$ 124,8 y 104,1 por tonelada respectivamente, equivalentes al 44,0% y el 38,4% del precio FOB promedio de cada uno de esos años.2

2 Precios FOB netos de gastos operativos de exportación.


Cuadro 2 - Estimación de montos transferidos por productores de trigo a actores de la cadena -Período 2006/2014 En millones de dólares

Año 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2006 / 2014

A - Ingresos transferidos [1 + 2 + 3 + 4]* 758,7 1.212,0 1.385,9 741,6 833,7 1.833,3 1.722,9 -25,9 686,0 9.148,3

Por Derechos de Exportacion 510,2 798,5 1.177,5 557,2 583,6 1.009,5 1.093,7 508,2 504,7 6.743,2 Al fisco en concepto de derechos de exportación [1] 337,2 493,7 620,3 258,3 238,8 601,0 753,9 178,6 125,4 3.607,2 Al consumo interno por reduccion del precio local [2] 173,0 304,8 557,2 298,8 344,8 408,5 339,8 329,6 379,3 3.135,9

Por Cupos de Exportación 248,5 413,5 208,4 184,5 250,2 823,8 629,1 -534,2 181,4 2.405,1 Al consumo interno (Industria-consumidor) [3] 96,5 154,0 113,1 91,4 132,0 337,0 171,6 -441,8 118,6 772,5 A los exportadores [4] 152,0 259,5 95,4 93,1 118,1 486,7 457,5 -92,4 62,7 1.632,7

B - Destino de la producción [5 + 6]** 14.683,4 15.674,1 15.464,7 10.990,9 9.901,0 14.684,9 16.549,8 6.756,7 7.138,1 111.843,5

Mercado Interno / Industria Molinera [5] 4.985,6 6.028,6 6.692,4 5.872,9 5.862,0 5.785,6 5.031,0 4.367,8 5.232,1 49.858,0 Mercado externo / Exportadores [6] 9.697,8 9.645,5 8.772,3 5.118,0 4.039,0 8.899,3 11.518,8 2.388,9 1.906,0 61.985,5

C - Ingresos transferidos por tonelada (A/B)*** 51,7 77,3 89,6 67,5 84,2 124,8 104,1 -3,8 96,1 81,8

En relación al precio FOB promedio del año 31,0% 32,8% 33,7% 32,3% 34,6% 44,0% 38,4% -1,2% 33,7%

Fuente: Elaboración Propia en base a las estimaciones de compras de trigo de MINAGRI, Precios FOB Puertos Argentinos, Precios MATBA trigo disponible, SENASA y WITS.

11 Revista Novedades Económicas – 23 de Febrero de 2015

Un análisis de precios relativos de panificados industriales

En Argentina el esquema de doble intervención sobre el mercado del trigo (impuestos y cupos a la exportación) deprime el precio del cereal respecto de su valor de paridad internacional, es decir que los usuarios locales (molinos, industrias) compran la materia prima a un precio incluso más favorable que el que surgiría por la mera condición de ser un país exportador.

Si quienes procesan trigo adquieren el cereal a un precio conveniente en perspectiva regional, podría pensarse que los precios de los productos de base trigo también debieran ser bajos en relación a los de otros países. Lamentablemente esta relación no se observa en la práctica, al menos en el caso de los panificados industriales.

Cuadro 3: Precios minoristas del pan industrial - Argentina y Países de Latinoamérica* - En US$ por kilo

País Pan de Molde Bollos de Pan

Colombia 2,4 3,2 México 2,6 2,9 Brasil 2,9 5,7 Chile 3,5 4,9 Argentina (primeras marcas) 7,8 10,2 Argentina (segundas marcas) 6,1 7,0 Promedio muestra de Países de Latinoamérica 2,9 4,2

Diferencia entre Argentina y Promedio de Latinoamérica

Argentina (primeras marcas) 171,2% 144,7% Argentina (segundas marcas) 113,0% 67,0%

* México, Colombia, Brasil y Chile. Fuente: Elaboración propia en base a precios on line de supermercados Lider (Chile), Wal Mart (Argentina), Éxito (Colombia), Superama (México) y Paodeacucar (Brasil). Precios relevados el día 13 de febrero de 2015. Se utiliza tipo de cambio oficial en todos los casos.

Un análisis comparativo entre Argentina y países seleccionados de Latinoamérica (cuatro importadores de trigo: México, Colombia, Brasil y Chile), realizado a partir de precios de supermercados en internet, muestra que el pan de molde (pan de sándwich) y los bollos de pan (pan de hamburguesas), se pagan mucho más caros en Argentina que en los países referidos (en una misma unidad de medida, dólares por kilo).

En efecto, en los países de la región el precio por kilo se encuentra en un promedio de US$ 2,9 para el pan de molde y de US$ 4,2 para los bollos de pan. En el caso de


Argentina, las primeras marcas de estos productos valen US$ 7,8 y US$ 10,2 respectivamente, mientras que las segundas marcas US$ 6,1 y US$ 7,0 respectivamente.

Estos números sugieren que un consumidor local está pagando por un producto de base trigo hasta más del doble que un consumidor de algún otro de los países de la región.

El hecho que conviva un trigo barato con panificados industriales caros sólo puede explicarse por un desequilibrio en todos los demás costos que hacen a la elaboración, transporte y comercialización. Desde otra perspectiva, un trigo barato no está logrando compensar costos muy elevados (medidos en moneda extranjera) de mano de obra, transporte, servicios públicos, impuestos, etc.

Apreciaciones finales

La política de intervención sobre el mercado del trigo genera efectos de eficiencia y de equidad. En materia de eficiencia, se produce una distorsión en el mercado desde el momento en que el precio que reciben los productores por operaciones de exportación es menor al precio que pagan los consumidores externos. Si al menor precio se agrega la mayor incertidumbre en la comercialización por el efecto cupo, se entiende por qué el área sembrada y la producción de trigo han caído a niveles muy bajos en los últimos años.

En materia de equidad, el esquema produce una fuerte redistribución de ingresos. El monto ha sido estimado y presentado en esta columna. Se trata de más de US$ 9.148 millones en 9 años, casi 82 dólares en promedio por tonelada producida en el período. Como la transferencia de ingresos se genera a partir de un impuesto de tipo indirecto y de un esquema de cupos, no se puede precisar si la intervención termina siendo progresiva (se benefician quienes menos tienen), proporcional o regresiva (se benefician quienes más tienen). Si el esquema es progresivo en su conjunto, lo es de manera muy ineficiente, dado que es fácil demostrar que dentro de los perjudicados hay familias de bajos ingresos (productores de trigo minifundistas) y dentro de los beneficiados familias urbanas de altos ingresos.

El desequilibrio de la macro (inflación) y un conjunto de factores micro adversos (elevados impuestos, baja productividad, pobre infraestructura, falta de acceso a insumos importados, ausencia de financiamiento de largo plazo, etc.) están por detrás de los elevados costos que hoy enfrentan las actividades productivas del país.

De no haber cambios en el esquema que regula el mercado de exportación y en los factores económicos antes mencionados, la cadena de trigo seguirá mostrando una foto preocupante: producción primaria estancada y/o en retroceso; productores


reclamando por un precio más justo; industriales enfrentando un serio problema de competitividad externa; consumidores pagando elevados precios por los productos derivados del cereal.

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