9. Acumulación procesal OK

7/28/2019 9. Acumulacin procesal OK

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Captulo VILa acumulacin pretensional


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EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | LUIS ALBERTO HUAMN ORDEZ

I. La acumulacin de las pretensiones contencioso

- administrativas

El tema de la acumulacin de pretensiones en materia contenciosoadministrativa reviste utilidad al permitir el establecimiento, de manera cabal, delconjunto de pedidos susceptibles de debate en sede judicial, lo cual, a su vez, va adelimitar el alcance de los puntos controvertidos materia de proceso as como delinear,adems, el camino correcto de la jurisdiccin en funcin a las vas procesales existentesen el contencioso administrativo nacional cuales son la especial, marcada por una lnea

de cognicin plena y la urgente, constitutiva de la materializacin de la tuteladiferenciada judicial evitando que parte de las pretensiones argidas sean ventiladas enotra sede que no fuere la contencioso administrativa tales como la laboral, civil, etc.Antes de ingresar al tema materia de estudio, debemos sealar que la figura de laacumulacin pretensional en lo contencioso administrativo cuenta con un referente en loadministrativo en la LPAG a partir de su artculo 116 referido a la acumulacin desolicitudes administrativas y en el CPC en su artculo 84 y siguientes no recogiendo elTUO una definicin de la misma, situacin que suple armoniosamente la norma

procesal general.

II. La acumulacin de peticiones en el

procedimiento general administrativo: especial

detenimiento en la acumulacin objetiva de

solicitudes

Como es sabido, el procedimiento se deposita en un expediente nico lo cualpermite que tanto la Administracin como el propio interesado puedan conocer elderrotero del trmite, si no fuere as, las actuaciones administrativas dirigidas a

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LA ACUMULACIN PROCESAL

situaciones declarativas o constitutivas de derechos materializadas de un actuarautorizante, sancionador, disciplinario, etc., seran dispersas ocasionando el quiebre dela seguridad jurdica en el trfico jurdico - administrativo. En dicha orientacin, resulta

posible que a travs de la precisin del artculo 116 de la ley del procedimiento generalpueda generarse la acumulacin de solicitudes administrativas en dos sentidos,claramente diferenciados: con referencia a varios administrados a suerte de unaacumulacin subjetiva y de peticiones, a suerte de una acumulacin objetiva. Como lodetalla el artculo 116,1 en funcin a lo primero, resulta posible que el pedido formuladocon miras a obtener un mismo acto administrativo por parte de varios interesados puedaser materia de acumulacin subjetiva siempre que no medien intereses compatiblesentre ellos con respecto a la emisin del mismo, en otras palabras, que dichosadministrados persigan igual o similar fin en el dictado del acto administrativo; todava

ms a los efectos de cuanto nos interesa en cuanto respecta a la acumulacin objetiva, esposible conforme lo predica el artculo 116,2 que pueda acumularse ms de una peticinen un solo escrito condicionando a que el pedido realizado se sustente en asuntosconexos que claramente permitan al funcionario pblico tramitarlos y resolverlos demanera conjunta quedando descartados, entonces, pedidos subsidiarios o alternativoscuya tramitacin, entonces, debera hacerse de manera separada.

La justificacin de la regla del artculo 116,2 que atiende al descarte de

peticiones subsidiarias58

o alternativas59

en un mismo escrito radica poderosamente en laimposibilidad de la Administracin de disponer, por aplicacin del principio dejuridicidad, de aquello que la ley, sustento de su accionar o de su omitir no le permite.Si la regla en el actuar de los particulares se encamina en sustento del principio generalde libertad mediante el cual, conforme al dictado constitucional a travs del 2,24 a):nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ellano prohbe, en el campo de las reparticiones pblicas no puede suceder alegremente lomismo ya que las Administraciones, por la tutela propia constitucionalmente consentida,estn obligadas a hacer slo lo que una norma les ordena y encuentran impedimento dehacer cuando la ley le prohbe algo, ello, por el principio de la vinculacin positiva al

Derecho60.

58 Se entiende por planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales existe una pretensinprincipal, la cual, de no ampararse, implicara el amparo de la pretensin subsidiaria: GUZMNNAPUR, Christian, Tratado de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo,Ediciones Caballero Bustamante S.A.C. & RAE Jurisprudencia, 1 edicin, Lima, abril 2011, p. 572.

59 Se entiende por planteamientos alternativos aquellos en los cuales existen varias pretensiones,cualquiera de las cuales puede ser amparada: GUZMN NAPUR, Christian, Op. Cit., p. 572.

60 STC N 2002-2006-PC/TC, fdm. 23 al 26 (Chirinos Arrieta, en representacin de Pablo MiguelFabin Martnez y otros vs. Ministerio de Salud, MINSA y Direccin General de Salud Ambiental,

DIGESA):c) El proceso de cumplimiento, la inaccin administrativa y la proteccin indirecta delderecho a la salud

()

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III. La acumulacin en el proceso judicial general.Anlisis, en especfico, de la acumulacin

objetiva de pretensiones en el Cdigo Procesal

Civil

El planteo de una pretensin implica la bsqueda del acogimiento judicial delpedido efectuado en sede jurisdiccional, situacin que no evita que el ciudadano puedaargir ms de una con la misma finalidad: la de obtener justicia. De ordinario, laacumulacin se presenta como una institucin procesal destinada a evitar la prdida detiempo economizando no solo ste sino tambin la innecesaria multiplicacin absurdade demandas que, con toda facilidad, pueden ser canalizadas en un solo escrito ante elJudicial y buscando llamar a todos los que componen la situacin jurdico - sustancial,antes del juicio, para ms tarde establecer una correcta relacin jurdica procesal en elestado pertinente de la causa planteada.

Atendiendo a tal consideracin, procede acudir al CPC en el cual encontramosuna definicin de la misma en su artculo 8361lo que nos lleva, entonces, al estudio de laacumulacin originaria o sucesiva.

23. Y es que en virtud del principio de legalidad de la funcin ejecutiva, los agentes pblicos debenfundar todas sus actuaciones en la normativa vigente. El principio de vinculacin positiva de laAdministracin a la Ley exige que la certeza de validez de toda accin administrativa dependa de lamedida en que pueda referirse a un precepto jurdico o que, partiendo de este, pueda derivrselecomo su cobertura o desarrollo necesario. El marco normativo para la administracin es un valorindisponible, motu proprio, irrenunciable ni transigible.

24. Precisamente, el apartado 1.1. del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley [N] 27444, delProcedimiento Administrativo General, establece que Las autoridades administrativas deben actuarcon respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y deacuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

25. De este modo se evidencia cmo, en el mbito de la administracin pblica, las actuaciones delos funcionarios y autoridades pblicas deben desarrollarse dentro del marco normativo establecidoen la ley y en la Constitucin, marco que contiene sus competencias, as como los lmites de suactuacin, por lo que resultan arbitrarias aquellas actuaciones, entre otras, que deliberadamenteomitan el cumplimiento de una mandato contenido en una ley o en un acto administrativo; omitanexpedir resoluciones administrativas o dictar reglamentos, o cumplan aparente, parcial odefectuosamente tales mandatos.

26. En directa relacin con lo expuesto se encuentra el imperativo de que tales funcionarios yautoridades cumplan los respectivos mandatos dentro de los plazos asignados, bajo responsabilidadde ley, y que, de no encontrarse fijados tales plazos, los mandatos se acaten dentro de un plazorazonable y proporcional, debiendo tenerse siempre en consideracin el nivel de urgente atencin querequieren determinados derechos, principalmente los fundamentales, que pueden resultar afectados

por el incumplimiento de los mandatos.61 Artculo 83 CPC.- Pluralidad de pretensiones y personas: En un proceso pueden haber ms

de una pretensin, o ms de dos personas. La primera es una acumulacin objetiva y la segunda unaacumulacin subjetiva.

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3.1. La acumulacin objetiva originaria de

pretensiones

En cuanto a la acumulacin objetiva originaria, como lo reconoce el propiocuerpo procesal general, la multiplicidad de pretensiones descansa de manera uniformeen el escrito inicial de demanda, es de all que el CPC establece que sta se producecuando dos o ms pretensiones se proponen en la demanda misma. Ahora esto implicalas siguientes situaciones:

a) Acumulacin objetiva originaria

subordinada

En la que de darse dos o ms pretensiones, de descartarse la rotuladacomo principal, tocar al juzgador resolver inexorablemente las dems

propuestas en el escrito de demanda pues como lo predica el artculo 87 del CPCser subordinada cuando la pretensin queda sujeta a la eventualidad de que la

propuesta como principal sea desestimada.

b) Acumulacin objetiva originaria alternativa

En la que se le otorga a quien es parte pasiva de la relacin jurdico -procesal la eleccin de cul de las pretensiones planteadas va a cumplir, endicho decurso, de la suma de pretensiones, el orden jurdico - civil otorga encabeza del demandado la libertad en la eleccin de la pretensin que considerecompatible con su satisfaccin como lo predica el mismo artculo 87 del Cdigodebiendo hacerse la precisin, en funcin al segundo prrafo de dicha norma, deque en caso el demandado no elija la pretensin de corte alternativo tendr quehacerlo ante dicha omisin, de manera forzosa, la parte accionante.

c) Acumulacin objetiva originaria accesoria

La acumulacin objetiva y la subjetiva pueden ser originarias o sucesivas, segn se propongan en lademanda o despus de iniciado el proceso, respectivamente.

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Atendiendo a que lo accesorio sigue a lo principal (accesorium siqueturprincipale), con sta acumulacin se busca acoger de manera positiva, tal cualfuere una suerte de arrastre, el conjunto pretensional establecido en la demanda

ya que, como lo predica el artculo 87 se produce dicha acumulacin cuandohabiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparantambin las dems.

Dejando ya establecido lo que podemos entender por acumulacin objetivaoriginaria, toca sostener en cuanto a la acumulacin objetiva sucesiva que ella se

presenta, como bien es la proclama del artculo 83, cuando el planteo acumulativo depretensiones supera la etapa preclusiva de dicho momento procesal; no en vano, el CPC

establece que dicha acumulacin se genera con la propuesta del conjunto pretensionaldespus de iniciado el camino judicial.

3.2. La acumulacin objetiva sucesiva de

pretensiones

Ahora, a diferencia de la acumulacin objetiva originaria que recoge los sub

tipos de subordinariedad, alternatividad y accesoriedad, en la acumulacin objetivasucesiva no advertimos dicha clasificacin; solamente, el cuerpo procesal nacionalestablece en su artculo 88 que esta forma de acumulacin procesal se presenta en 3situaciones en las que el demandante: i) ampla su demanda agregando una o ms

pretensiones, ii) ante la reconvencin de la parte demandada o, iii) cuando, de oficio ode parte, se renen dos o ms procesos en uno lo cual se hace con la intencin firme deque, con una sola sentencia que se pronuncie sobre todas las pretensiones esbozadas, seevite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos que bien s podran generarse dearticularse pretensiones por separado.

IV. Acumulacin objetiva de pretensiones en el

escenario de lo contencioso administrativo

Ya establecido el marco de la acumulacin, con miras al tema objetivo, debemosdejar sealado que el texto refundido del contencioso administrativo permite laacumulacin objetiva de pretensiones posibilitando el planteo originario o sucesivo de

stas condicionando su articulacin a la regulacin adjetivo - especial, lo cual pasamos atratar.

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4.1. Tratamiento de la acumulacin pretensional

objetiva originaria o sucesiva. Necesariodetenimiento en los supuestos de la

acumulacin objetiva sucesiva

Habiendo sostenido que la acumulacin objetiva implica la articulacin desingular y diversa plataforma pretensional (En un proceso pueden haber ms de una

pretensin, reza el artculo 83 del CPC) pudiendo darse el caso que el planteoacumulativo sea originario o sucesivo, queda efectuar el traslado de dichas reglas, con

algunos matices, al escenario de lo contencioso administrativo. En dicho sentido, sinmayor problema, es posible argir que la acumulacin objetiva originaria pueda serigualmente en sede de lo contencioso administrativo de corte subordinado, alternativo oaccesoria quedando sujeta a las precisiones del mentado artculo 87 del cuerpo procesalgeneral. Sin embargo, mientras en el escenario de la acumulacin objetiva inicial noadvertimos incoherencia alguna en la aplicacin de las reglas del cdigo procesal, encuanto respecta a la acumulacin objetiva sucesiva, no todos los supuestos del artculo88 del CPC, pueden ser trasladados al mbito del proceso contencioso administrativodebiendo advertirse, por tanto, una matizacin de dicha regulacin procesal en relacin

al mbito del conflicto entre la Administracin y el ciudadano en el curso de unarelacin jurdico - administrativa. En cuanto al artculo 88,1 que permite la acumulacinobjetiva sucesiva en casos en los que el accionante ampla su demanda agregando una oms pretensiones, no advertimos problema alguno en relacin al escenario procesalespecial62 pues, como lo veremos en su momento, resulta posible el aadido de

pretensiones una vez superado el momento mismo de la formulacin de la demanda ensujecin de las pautas del TUO; igualmente, tambin posible reasentar la regla delartculo 88,3 al TUO cuando prescribe la acumulacin objetiva posterior en situacionesde propia actuacin del Juzgado o cuando as lo solicitan las partes del conflicto,reunindose dos o ms procesos en uno solo generndose, con propiedad, la

acumulacin de procesos jurisdiccionales63.62 Artculo 8 TUO LPCA.- Caso especial de acumulacin de pretensiones [objetivas]

sucesivas: En los casos previstos en el artculo 18 es posible que el demandante incorpore alproceso otra pretensin referida a una nueva actuacin administrativa, siempre que se cumplan conlos requisitos previstos en el artculo 7 de esta ley. El pedido de acumulacin puede presentarse hastaantes de la expedicin de la sentencia en primer grado, el que se resolver previo traslado a la otra

parte, conforme al trmite previsto en el artculo 18. Si a consecuencia de la referida incorporacin,es necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr surealizacin.

El Juez oficiar a la entidad demandada para que remita el expediente administrativo o los actuadosreferidos a la actuacin administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copiascertificadas de los mismos.

63 Artculo 90 CPC.- Requisitos y trmite de la acumulacin sucesiva de procesos: Laacumulacin sucesiva de procesos debe pedirse antes que uno de ellos sea sentenciado. El pedidoimpide la expedicin de sentencia hasta que se resuelva en definitiva la acumulacin.

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Sin embargo, el supuesto de acumulacin objetiva sucesiva en funcin a la

reconvencin planteada por el demandado, inserta en el artculo 88,2 del CPC quedadescartado de plano del escenario del plano del contencioso administrativo como

pasamos a tratarlo.

4.2. Imposibilidad del planteo de reconvencin en

sede del contencioso administrativo. Razones

que justifican el rechazo

En doctrina, la reconvencin implica no la contestacin de la demanda sino,antes bien, la proposicin de un nuevo escenario procesal. Mientras en un esquemanormal hablamos del derecho de accin y de contradiccin ejercido por quienes,respectivamente, se arrogan la posicin de parte demandante y parte demandada; en unesquema no habitual, al ejercicio del derecho de accin no solo se opone lacontradiccin, ejercida por la contraparte procesal, sino la reaccin ante el

planteamiento inicial de modo tal que el escenario original queda reconfigurado connuevas pretensiones que se enfrentan a las inicialmente objeto de planteo. Nuestro CPC

en su artculo 445, dedicado a la reconvencin, aun sin proponer una definicin de lamisma, establece en un primer prrafo que su postulacin se realiza en el mismo escritoen que se contesta la demanda, en la forma y con los requisitos previstos para sta, en loque corresponda pudiendo advertirse que el legislador la entiende como una nuevademanda, esto es, como el ejercicio del derecho de accin al derecho de accin yaarticulado, en su momento, por la parte actora. Todava ms, dicho artculo dejaestablecido en un segundo prrafo que la reconvencin es admisible si no afecta lacompetencia ni la va procedimental originales resultando procedente, como lo precisael tercer prrafo, si la pretensin contenida en ella fuese conexa con la relacin jurdicainvocada en la demanda por lo que en caso contrario, ser declarada improcedente para

finalizar sosteniendo, en un prrafo ltimo, que el traslado de la reconvencin seconfiere por el plazo y en la forma establecidos para la demanda, debiendo ambastramitarse conjuntamente y resolverse en la sentencia.

La acumulacin sucesiva de procesos se solicita ante cualquiera de los Jueces, anexndose copiacertificada de la demanda y de su contestacin, si la hubiera. Si el pedido es fundado, se acumularnante el que realiz el primer emplazamiento.

De la solicitud de acumulacin se confiere traslado por tres das. Con la contestacin o sin ella, elJuez resolver atendiendo al mrito de los medios probatorios acompaados al pedido. La decisin esapelable sin efecto suspensivo.

Esta acumulacin ser declarada de oficio cuando los procesos se tramitan ante un mismo Juzgado unproceso pueden haber ms de una pretensin, o ms de dos personas. La primera es una acumulacinobjetiva y la segunda una acumulacin subjetiva.

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Advirtiendo la configuracin de la reconvencin, vemos que es posible que sepueda hacer uso de la misma en el escenario civil. No obstante dicha afirmacin, resultacarente de sentido reasentar dicho esquema al proceso contencioso administrativo.

A partir de lo sealado, deviene en improcedente la articulacin de reconvencinen dicho orden procesal.

Este proceso judicial por derivarse de una relacin jurdica previa de alcanceestatutario, puntualmente asentada sobre la exigencia de va previa administrativa, noencontrndose al mismo nivel de los privatus donde s se permite la reconvencin,

carece de un momento propio que permita el traslado de nuevas pretensiones en relacina las primigeniamente planteadas. Al estar asentado el contencioso administrativo sobreuna actuacin administrativa lesiva (procede la demanda contra toda actuacinrealizada en ejercicio de potestades administrativas: reza el artculo 4 del TUO), sinque esto desdibuje el objeto pretensional, resulta irrazonable adicionar pretensiones dereaccin frente a las inicialmente articuladas en un procedimiento administrativo -detratarse de un acto expreso o ficto incluyendo aqu al silencio negativo, etc.- o en unaactuacin administrativa que no necesita de previo procedimiento -vas de hecho,inactividad material, etc.- sobre las que se construye la necesidad de tutela judicial

invocada por el administrado que, fuera de la relacin jurdico - administrativa, pasa aocupar la posicin de justiciable.

Atendiendo a que la relacin jurdico estatutaria -venga o no precedida deprocedimiento- donde toca al administrado soportar el poder administrativo, siempreque ste se ajuste a juridicidad, dibuja los contornos del acercamiento y contacto entreAdministracin Pblica e interesado resulta puntual sostener que, a partir de dichorumbo, debe canalizarse la relacin administrativa as como el proceso especializado

donde se va a ventilar conflictos derivados de dicha relacin jurdica que descansa, demanera determinante, en el contencioso administrativo.

A diferencia del espacio procesal, el escenario procedimental carece depreclusividad pudiendo advertirse, por consiguiente, que no hay entonces etapasclaramente diferenciadas y cortantes entre las fases de iniciacin, ordenacin,instruccin y fin del trmite; en dicho sentido, el artculo 116 de la LPAG al referirse ala acumulacin objetiva de solicitudes prescribe la posibilidad de acumularse en un solo

escrito ms de una peticin condicionada a que se trate de asuntos conexos que puedanpermitir su tramitacin y resolucin conjunta quedando exceptuados de articulacinaquellos planteamientos subsidiarios o alternativos -tramitables por separado- teniendo

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como soporte el artculo 116,2 de la norma del procedimiento general. La ausencia depreclusin as como la presencia de acumulacin objetiva de peticiones no puedeentenderse como un indicio autorizante de reconvencin en sede administrativa

atendiendo a que, reptase, las actuaciones administrativas perfilan en todos sus detallesla relacin jurdico - pblica lo que se traslada al escenario judicial donde se juzga a laAdministracin en el curso de la funcin administrativa.

As pues surge la inexigencia de reconvencin, tcnica procesal proscrita en elcontencioso administrativo en general, fuere especial o urgente. Veamos las razonesvalederas que permiten el descarte de la reconvencin en este orden judicial:

4.2.1. El rechazo explcito de la reconvencin en sede

del contencioso administrativo especial

Con relacin al contencioso administrativo especial, muy a pesar deencontrarnos ante un escenario de cognicin plena sujeto a un examen sesudo del debate

judicial, la reconvencin resulta improcedente, en primer trmino, por mandato de lapropia norma quien la descarta sin ms conforme se lee de su propio texto64 y, segundo,

a suerte de complemento de lo antes sostenido, por la naturaleza antelada del debateencerrado en el curso de un procedimiento previo o, en general, de una actuacinadministrativa previa que concretizan, ambas segn sea el caso, el cauce de las

pretensiones judiciales articulables.

4.2.2. El implcito rechazo de la reconvencin en sede

del contencioso administrativo urgente: la

sumarizaciondel proceso

A diferencia del proceso especial en el cual encontramos regulacin puntualque determina el rechazo explcito de la reconvencin, en el proceso contenciosoadministrativo urgente no encontramos similar regulacin. A partir de dicha omisin

puede aparecer la idea de ser posible la reconvencin. Sin embargo, la regulacin propia

64 Artculo 28 TUO LPCA.- Procedimiento especial: Se tramitan conforme al presenteprocedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a lasdisposiciones siguientes:

28.1. Reglas del procedimiento especial

En esta va no procede reconvencin.

().

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del proceso urgente desprendido de la tutela urgente no cautelar que es, a su vez,manifestacin propia de la tutela diferenciada judicial alejan cualquier pensamiento;todava ms, a dicho razonamiento, se empotra la idea de la sumarizacion del proceso

que atiende a un desarrollo preciso y rpido de la necesidad de proteccin exigida delJudicial con el descarte de etapas procesales que no coadyuvan a la solucin de la litis.

Como es advertido, resulta improbable trasladar a lo contenciosoadministrativo el supuesto de acumulacin objetiva sucesiva o posterior a situaciones enlas que el demandado reconviene al estar constreida dicha figura procesal al escenarioconflictivo suscitado entre la Administracin y el ciudadano pues la regla general es quela prueba en torno a las actuaciones administrativas enjuiciables materia del thema

decidendum se restringen a un procedimiento65 y es que aun cuando es posible que dicharegla se laxe esto no permite, en ningn sentido, la proximidad de un escenarioreconviniente que si bien puede funcionar en el escenario procesal civil no lo hace consoltura en el esquema administrativo y mucho menos en el procesal administrativo.

4.3. La acumulacin pretensional objetiva originaria

o sucesiva conforme al artculo 6 del TUO

El artculo 6 del TUO, al referirse a la acumulacin pretensional, prescribe quelas pretensiones del artculo 5 del mismo cuerpo procesal pueden acumularse, sea demanera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en elmismo cuerpo adjetivo especial. De esta manera, al recoger la oportunidad de su

planteo, el legislador abre las puertas a que las pretensiones argidas pueden proponerseen el escrito inicial de demanda tratndose de las originarias con la precisin de susubordinariedad, alternatividad o accesoriedad o, en su defecto, en el transcurso del

proceso dando ingreso, entonces, a la acumulacin sucesiva con la advertencia de la

imposibilidad de argirse reconvencin como ha sido visto quedando descartado elsupuesto del artculo 88,2 del CPC; para esto, debe ser cumplidas ciertas exigencias queencontramos ubicadas en la norma siguiente, el artculo 7 del TUO.

4.4. Los requisitos para la acumulacin objetiva de

pretensiones: tratamiento de la competencia,

65 Artculo 30 TUO LPCA.- Actividad probatoria: En el proceso contencioso administrativo, laactividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo().

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ausencia de contrariedad, mismo derrotero

procesal y conexidad: estudio del artculo 7 del

TUO

La acumulacin pretensional exige el seguimiento de determinadas pautas quehagan posible seleccionar la oportunidad de su articulacin con miras a la economa detiempo procesal. De esta manera, no toda propuesta en sumatoria de pretensiones puederecibir el calificativo de acumulacin. Bajo dicha concepcin, solamente es posible

proceder a la acumulacin de pretensiones en sede de lo contencioso administrativocuando se cumple los requisitos siguientes:

4.4.1. Unificacin de la competencia del rgano

jurisdiccional en funcin al conjunto

pretensional articulado

Este requisito establecido en el artculo 7,1 del TUO, que no es ms que untraslado del artculo 85,1 del CPC, establece la unicidaddel rgano jurisdiccional conrelacin a las pretensiones articuladas: de qu servira el planteo de ms de un reclamo

procesal si fueren varios los juzgadores que tendra que resolverlos. Atendiendo,entonces, a un sentido de coherencia, la norma exige de plano que la acumulacinobjetiva se dirija, en principio, con respecto de un solo juez: el del contenciosoadministrativo, a efectos de evitarse que no solo sean varios los juzgadores ante loscuales se exponga el debate procesal sino tambin la resolucin del mismo con la

probabilidad de pronunciamientos en contrariedad lo cual no podra pasar si el debate esexpuesto y, a la par, resuelto por un solo juez. En este caso, al tratarse de temas de locontencioso administrativo deber tenerse especial cuidado ya que, conforme a laregulacin de la NLPT, el juez laboral podr ver temas de lo contencioso administrativo

relacionados a los rubros de lo laboral, seguridad social y cuestionamientos a decisionesde la Administracin del Trabajo66; quedando comprendidos en la competencia del juezcontencioso administrativo no laboral los procesos judiciales relacionados con temas delicencias de funcionamiento o de edificacin, obligacin de dar suma de dinero a cargodel Estado (exceptuando lo pensionario), cuestionamientos de contratos pblicos, vas

66 Artculo 2 NLPT.- Competencia por materia de los juzgados especializados de trabajo:Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos:

()

4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensionesoriginadas en las prestaciones de servicios de carcter personal, de naturaleza laboral,

administrativa o de seguridad social, de derecho pblico; as como las impugnaciones contraactuaciones de la autoridad administrativa de trabajo.

(). Los textos en cursivas nos corresponden.

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de hecho, etc., los cuales corren a cargo del juez especializado en la materia o, en sudefecto, los juzgadores civil o mixto.

4.4.2. Inexistencia de contrariedad entre las

pretensiones procesales, salvo que sean

propuestas en forma subordinada o alternativa

A la par de la exigencia del artculo 85,2 del CPC, la norma procesal requiereque la acumulacin de pretensiones incida sobre aquellas que no muestren contrariedad;a partir de dicha regulacin, el artculo 7,2 del TUO que recoge la misma diccin delartculo 85,2 del CPC, reivindica la congruencia en el planteamiento de las pretensionesde modo tal que la consistencia de la demanda resulte incuestionable.

4.4.3. Tramitabilidad de las pretensiones en una

misma va procedimental

Un tercer requisito nsito a la acumulacin procesal objetiva es el referido aque la suma pretensional sea tramitable en una misma va procedimental, pautaestablecida en el artculo 85,3 del CPC que, sin ambages alguno, se ubica en el artculo7,3 del TUO. Si ya se supera la necesidad de una nica competencia del director del

proceso as como el hecho de que entre las pretensiones no exista desajuste en suplanteo resulta obvio que estos requisitos reposen en el mismo camino procesal que esel que, a fin de cuentas, les ha de dar el impulso necesario para prosperar. As, esto

plantea un esfuerzo de coordinacin en el decurso procesal por el cual van a discurrir laspretensiones, en otras palabras, es buscado que las pretensiones esgrimidas en lademanda calcen de manera tangencial sea en el contencioso administrativo especial o en

el contencioso urgente.

4.4.4. Conexidad de las pretensiones en razn

proporcional a la misma actuacin enjuiciable,

mismos hechos o la presencia de elementos

comunes en la causa de pedir

El artculo 7,4 del TUO aade la conexidad de las pretensiones en locontencioso administrativo llamando poderosamente la atencin de que el legislador del

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2001 haya unido en una sola redaccin los artculos 84 y 85 del CPC que, en dichocuerpo procesal, corresponden respectivamente a la conexidad y a los requisitos de laacumulacin objetiva, lo que parece ser un acierto de tcnica legislativa. El legislador

de la norma especial, si bien habla de conexidad como uno de los requisitos de laacumulacin procesal, no explica que debe entenderse por sta, en dicho sentido,corresponde acudir al cuerpo procesal general quien define a sta como la presencia deelementos comunes entre distintas pretensiones o, por lo menos, elementos afines enellas; sobre el sustento de dicho postulado general, el gestor del contenciosoadministrativo asienta la conexidad con relacin a tres elementos, a saber: i) en lamisma actuacin administrativa enjuiciable, ii) los mismos hechos sustento de lademanda formulada e inclusive acoge como supuesto el que la conexidad pretensionalse afirme en: iii) elementos comunes en el petitum. Procedamos al examen de dichos

elementos:

a) La misma actuacin enjuiciable

Es verdad que la pretensin procesal tiene, en la actualidad, unestimable papel en la determinacin del objeto del proceso, sin embargo,atendiendo a que la actuacin enjuiciable se constituye en parte importantedel mismo, es lgico sustentar la conexidad a partir de dicho instituto. Condicho proceder, se busca que la acumulacin requerida se afirme en unaslida actuacin enjuiciable previamente determinada aun cuando laredaccin del artculo 7,4 del TUO (por referirse a la misma actuacinimpugnable), si bien reemplaza la mencin al objeto, no sea la msaconsejable pues parecera restringir de manera ostensible la conexidad a unanica y solitaria actuacin administrativo - enjuiciable cuando en el curso deldebate sea posible, antes bien, que la controversia gire en torno a dos o msactuaciones administrativas, unas de radio anulatorio y otras de plena

jurisdiccin, sin que esto desdibuje la posibilidad de acudir a la acumulacin

objetiva.

b) Los mismos hechos

La pretensin o petitum se constituye en el medio de canalizarjurdicamente el planteo de un pedido efectuado por un ciudadano ante elJudicial para obtener proteccin jurdica frente a actuaciones

administrativas67, siendo as, la pretensin, esto es el pedido jurisdiccional, se67 La pretensin se fundamenta en un acto administrativo o disposicin administrativa de carcter

general, en una inactividad o en una va de hecho cuya autora es imputable a la Administracin

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constituye con rectitud en el objeto del proceso68. En la actualidad, sin tapujoalguno, la doctrina entiende que el objeto del proceso es la pretensin, valedecir lo que solicita el ciudadano al Judicial siendo entonces la controversia

entre dos o ms personas que actan como partes procesales lo que interesa alDerecho Procesal aun cuando el debate entre ambos sujetos vaya teido denotas de una relacin jurdica estamental: la relacin jurdico - administrativa.La articulacin de una pretensin por s misma no da proteccin aladministrado si adems no va acompaada de los fundamentos de hechocomo de los de derecho aunado a las debidas pruebas aun cuando stasltimas no se acoplen, en todos los casos, a la exigencia de un procedimientoadministrativo antelado.

Los hechos, pues, forman parte de la llamada causa petendiconstituyndose en la base fctica del escrito de demanda, bajo tal

percepcin, es posible que si los mismos hechos sirven de soporte al elencode pretensiones recogidas bajo una acumulacin objetiva originaria o

posterior puede dejarse plenamente establecida la satisfaccin del artculo 7del TUO.

De esta manera, los hechos argidos en la demanda sirven de soporteque une, cual puente, el conjunto pretensional actuando a suerte de conexinentre aquello que es requerido al Poder Judicial y lo que sostiene a sta pues,como ya lo venimos predicando, sin una base fctica y jurdica, por ms

pretensin que se arguya, sta decaer por falta de sustento69. De lo sealado,el legislador del TUO busca que no solo la sumatoria de pretensiones sea decompetencia de un mismo juzgador advirtiendo adems la ausencia decontrariedad y que sean conducidas en funcin a una misma va procesal sinoque tambin se afirme en la conexidad, esto es la presencia de elementos

comunes o afines entre distintas pretensiones -a la prdica del artculo 84Pblica. Esa pretensin acota y fija los lmites y el contenido del proceso, siendo posible, como seexplicar posteriormente, que los interesados aduzcan todas las alegaciones y fundamentos queestimen necesarios para sostener la pretensin, aunque no hubiesen sido planteadas con anterioridaden va administrativa, si bien les est vedado introducir en el proceso contencioso pretensiones queno fueron objeto de la actividad administrativa impugnada: GONZLEZ ALONSO, Augusto, Objetodel recurso contencioso-administrativo y alcance del carcter revisor de esta jurisdiccin, en: Diario

La Ley, Ao XXX, N 7096, Seccin Doctrina, 20 enero del 2009, La Ley, p. 4.68 Artculo 1 LJCA: 1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo

conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administracionespblicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Leyy con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.

().69 Artculo 200 CPC.- Improbanza de la pretensin: Si no se prueban los hechos que sustentan

la pretensin, la demanda ser declarada infundada.

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CPC-sustentada en los mismos hechos para encontrar armona en laacumulacin objetiva de pretensiones.

c) La presencia de elementos comunes en la

causa de pedir

Esto es que las pretensiones sostenidas en la demanda guardencoherencia en su planteamiento de modo tal que no generen unadesvinculacin lgica tanto, como parte de las pretensiones procesales comoal llegar el momento del fallo judicial, al estar enlazadas a la figura de la

conexidad, figura jurdico procesal sostenida en el artculo 84 del CPC. Porejemplo, si se demanda el pago de la bonificacin dispuesta por el Decreto deUrgencia N 037-94, no solamente se debe pretensionar la nulidad de losactos administrativos denegatorios (generados de modo expreso o por silencionegativo administrativo) sino tambin la emisin de nuevo actoadministrativo en donde se reconozca el pago integro de dicho beneficio ascomo los devengados ms los correspondientes intereses legales.

V. Un tema no tratado en la ley procesal especial:

la acumulacin pretensional subjetiva

Al tratar el tema de la acumulacin de pretensiones, el legislador del contenciosoadministrativo se ha cuidado de recoger la acumulacin objetiva, callando en cuantorespecta a la acumulacin subjetiva. Aunque el TUO no lo exprese en su interior, no poreso se ha de obviar la intervencin de ms intervinientes en el proceso, ya que, de nohacerse ello se estara actuando en contra de sus derechos al debido proceso como a laobtencin de una justicia efectiva muy a pesar de encontrarse en posicin idntica a ladel demandado. Dicha omisin, en tal sentido, merece ser suplida por el legislador enfuncin a la lectura del CPC, a quien cabe acudir en supletoriedad.

En cuanto respecta al mbito subjetivo de la acumulacin, la ley adjetivo generalestablece, en la parte pertinente del artculo 83, que esta forma de acumulacin se

produce cuando hay en un proceso ms de dos personas aadiendo a esto el que esigualmente posible una acumulacin originaria y sucesiva. Atendiendo a esto, el

artculo 89 establece, primero, que la acumulacin subjetiva originaria se presentacuando la demanda es interpuesta por varias personas o es dirigida contra varias

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personas y luego deja sealado, en su segundo prrafo a partir de dos supuestos, que laacumulacin subjetiva sucesiva se presenta: i) cuando un tercero legitimado incorpora al

proceso otra u otras pretensiones, o, ii) cuando dos o ms pretensiones intentadas en dos

o ms procesos autnomos, se renen en un proceso nico pudiendo darse la salvedadde que atendiendo a la conexidad y a la eventual diferencia de trmite de los procesosacumulados -por ejemplo, que uno este pronto a sentenciarse y el otro se encuentrecercano a audiencia de pruebas-, el juzgador ordene la desacumulacin en el trmite,reservndose el derecho de expedir una sola sentencia. A su vez, al referirse a losrequisitos de la acumulacin subjetiva de pretensiones, el artculo 86 proclama su

procedencia condicionndola a que las pretensiones tengan origen en un mismo ttulo ose refieran a un mismo objeto necesitndose de conexidad entre ellas debiendocumplirse con los requerimientos del artculo 85, esto es: i) sean de competencia del

mismo juez, ii) no se advierta contrariedad entre estas salvo que sean propuestas enforma subordinada o alternativa; y iii) tengan una misma va procedimental ante la cualse efectu el trmite.

Bajo tal expresin, las normas del cdigo procesal civil deben ser aplicables demanera supletoria en el escenario del contencioso administrativo pues el hecho de que ellegislador slo haya acogido la acumulacin objetiva en funcin a este tipo de procesodicha situacin no evita la invocacin de la acumulacin subjetiva en esta sede

jurisdiccional.

VI. El particular asunto de la acumulacin objetiva

de las pretensiones contencioso -

administrativas sucesivas. El respeto al derecho

al contradictorio de la parte emplazada en juicio

y la ausencia de plazo para la remisin de

actuados o procedimiento administrativos conlos que toca resolver el pedido de acumulacin

sucesiva

El CPC establece, en cuanto respecta a la acumulacin objetiva sucesiva, ademsde su definicin contenida en el artculo 83, los casos de procedencia de dichaacumulacin. El TUO a partir del artculo 8 recoge la acumulacin de pretensiones

procesales objetivo - sucesivas como caso especial, artculo aadido en las

modificaciones hechas por legislacin delegada a travs del Decreto Legislativo N1067, facultad otorgada al Ejecutivo. En dicho sentido, en los casos previstos en elartculo 18 -esto es los relacionados a la modificacin y ampliacin del escrito de

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demanda- resulta posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensinreferida a una nueva actuacin administrativa, esto es distinta de aquella inicialmenteestablecida como actuacin enjuiciable, sujeta de manera condicional a la satisfaccin

de los requisitos del artculo 7 del texto refundido 70. De esta manera, el legislador abrelas puertas para la ampliacin de la demanda como uno de los supuestos singulares deacumulacin objetiva sucesiva en sede del contencioso distinta de la regla del artculo88,1 del CPC, pues mientras en la ley procesal general se satisface la acumulacinobjetivo - sucesiva cuando el accionante ampla su demanda aadiendo una o ms

pretensiones sin mayor requisito adicional, en el contencioso administrativo s la hay:

Primero, el plazo no opera sine die pues el lmite para la ampliatoria es

hasta antes de la expedicin de la sentencia en primer grado permitiendoas asegurar el ejercicio al contradictorio a quien se le imputa la recienteactuacin administrativa puesta a conocimiento del Judicial en el cursode dicha acumulacin sirviendo como lnea demarcatoria dejando queactuaciones enjuiciables generadas o comunicadas con posterioridad adicho momento deban ser materia de trmite en otro proceso judicial y,

Segundo, la actuacin enjuiciable debe estar umbilicalmente unida

(nuevas actuaciones impugnables que sean consecuencia directa deaquella o aquellas que sean objeto del proceso, establece el prrafosegundo del artculo 18) a la inicialmente cuestionada para la operanciade la acumulacin objetiva sucesiva; caso contrario, de no satisfacersedicho requisito debe articularse nueva demanda judicial71.

Un aspecto que vale la pena analizar es que el pedido de acumulacin objetivasucesiva en el contencioso administrativo no puede tramitarse sin ms si a esto no se

70 Artculo 7 TUO LPCA.- Requisitos de la acumulacin de pretensiones: La acumulacin depretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

1. Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional;

2. No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa;

3. Sean tramitables en una misma va procedimental; y,

4. Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin impugnable o se sustenten enlos mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.

71 Pues, qu pasa si la nueva actuacin enjuiciable puesta a conocimiento judicial no cumple conel requisito de la competencia, resulta contraria con la pretensin inicialmente cuestionada, no se

corresponde con la va procesal (urgente - especial; especial - urgente) o no hay conexidad alguna

entre ellas?: la norma al efecto no recoge respuesta a la cual asirse; empero, tal falencia no puedellevarnos a omitir una respuesta. En tal sentido, en uso de su derecho de accin, el accionante en locontencioso administrativo tendr habilitado el camino de plantear una demanda independiente con lafinalidad de no ver mermados sus derechos subjetivos e intereses legtimos.

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satisface el derecho a contradecir la nueva actuacin enjuiciable. sta, que bien puede ono derivarse del procedimiento mismo en el que se bas la inicial actuacinadministrativa sometida a juzgamiento, reestructura la presencia de actuacin

administrativo - enjuiciable redefiniendo potencialmente el pleito de modo tal que laarticulacin de una nueva pretensin genera una incidencia dentro del proceso mismo.

No en vano, el legislador en el artculo 8 establece que el pedido acumulativo seresolver, con plazo de cierre hasta antes de la expedicin de la sentencia en primergrado, no sin antes efectuar el previo traslado a la contraparte -generalmente, el sujetoAdministracin Pblica-, conforme al trmite previsto en el artculo 18 por lo que, si aconsecuencia de la incorporacin de la nueva actuacin enjuiciable, se hace necesariocitar a las partes a audiencia para la actuacin de un medio probatorio enlazado con laactuacin administrativa aadida, el director del proceso deber disponer su realizacin;

todava ms, el juzgador ha de oficiar a la Administracin emplazada a efectos de laremisin del expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacinadministrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadasde los mismos.

La ley atiende a la ampliacin de la demanda, por ende de la acumulacinpretensional objetivo sucesiva, en funcin a la nueva actuacin enjuiciable remitiendo,al efecto, al artculo 18 del mismo TUO quien recoge el plazo de 3 das para el traslado

de dicha ampliatoria conforme al tercer prrafo de esta norma; plazo que entendemoscomo razonable a efectos de que la Administracin, entendida de modo general como laparte pasiva del conflicto, de modo breve, pueda efectuar la rplica sobre dichasituacin nueva que puede o no estar comprendida en un procedimiento administrativo.

Dicho proceder no genera el decaimiento del proceso judicial inicialmenteplanteado sino que, antes bien, evita que el juicio se dilate de manera innecesaria con laincorporacin de la reciente actuacin enjuiciable, explicacin compatible con la

proscripcin de reconvencin no solo en sede del contencioso administrativo especialsino tambin, por aplicacin de la regla ad maioris ad minus, en la del proceso urgente.

El artculo 8 del TUO permite de manera singular la citacin a audiencia judicialcuando a raz de la acumulacin objetivo sucesiva, materializada en la nueva actuacinenjuiciable y la pretensin que le acompaa, sea necesario actuar algn medio de pruebarelacionado con sta; con esto, a contrario sensu, solamente en aquellos casos en losque no sea necesario audiencia de pruebas -sometida en la legislacin estudiada a

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situaciones de excepcin7273-, deber hacerse el traslado a la contraparte procesal antesde resolver el pedido de acumulacin sucesiva.

Atendiendo a que no toda nueva actuacin enjuiciable deriva de unprocedimiento, como puede darse en situaciones de vas de hecho -en particularrespecto de aquella carente de acto administrativo de cobertura- o de inactividad dendole prestacional, la parte final del artculo 8 regula que el juez, dentro del radio delartculo 34 del TUO74, oficiar a la Administracin emplazada para el envo de losactuados relacionados con la actuacin administrativa nueva en original o en copiascertificadas; slo en aquellos casos en los que la actuacin enjuiciable incorporada tengacomo soporte una tramitacin previa, a modo de ejemplo: un acto expreso, silencios

administrativos negativo o positivo, actuacin ejecutivo - material con actoadministrativo de cubierta, actuaciones en materia contractual pblica, etc., entonces eloficio se dirigir a requerir dicho expediente administrativo en original o, en su defecto,en copias certificadas. Un aspecto que el legislador ha descuidado es el referido al plazode remisin de los actuados administrativos o del expediente gubernativo relacionadoscon la nueva actuacin enjuiciable materia de la acumulacin objetiva de ndolesucesiva, ante tal falencia, parecera sonar aconsejable auxiliarnos del artculo 24 peroste se sustenta en un lapso de tiempo por dems excesivo (en un plazo que no podrexceder de quince das hbiles) que es contradictorio con la brevedad de la

acumulacin sucesiva de pretensiones enmarcada en el artculo 8 del TUO ms sisolamente ante la renuencia manifiesta en el incumplimiento del mandato, establecidaen el artculo 24, recin podra prescindirse de los actuados o del procedimientoadministrativos.

72 Artculo 28 TUO LPCA.- Procedimiento especial: Se tramitan conforme al presenteprocedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a lasdisposiciones siguientes:

28.1. Reglas del procedimiento especial()

Slo cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el Juez sealar da y horapara la realizacin de una audiencia de pruebas. La decisin por la que se ordena la realizacin deesta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la apelacin ser concedida sin efectosuspensivo y con la calidad de diferida.

(...).73 Artculo 31 TUO LPCA.- Oportunidad [de la prueba]: () Si a consecuencia de la referida

incorporacin [de medios probatorios extemporneos] es necesaria la citacin a audiencia para laactuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su realizacin.

().74

Artculo 34 TUO LPCA.- Obligacin de colaboracin por parte de la administracin: Lasentidades administrativas debern facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder einformes que sean solicitados por el Juez. En caso de incumplimiento, el juez podr aplicar lassanciones previstas en el artculo 53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable.

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Son pues estos argumentos, en unin a la imposibilidad de acudirse al artculo24 del TUO, los que nos llevan a plantear la siguiente lege ferenda a efectos decompletar la regulacin del artculo 8:

Artculo 8.- Caso especial de acumulacin de pretensiones sucesivas:

()

El Juez oficiar a la entidad demandada para que remita, en el plazo perentoriode tres das, el expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacin

administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copiascertificadas de los mismos.De no efectuarse dicha remisin en plazo, sin mayorprrroga, toca al juez resolver con cuanto fuere aportado por el demandante.

En la prctica, creemos que la incorporacin de la nueva pretensin faculta aljuzgador a considerar prescindible la convocatoria a audiencia de pruebas dado que elcontencioso administrativo es un proceso donde bsicamente los justiciables, auntratndose de acumulacin objetiva sucesiva, aportan documentales que no exigen

mayor valoracin que la compulsa de las mismas con los hechos expuestos en el escritode demanda y estos con relacin a los hechos nuevos que van unidos a la recienteactuacin enjuiciable que se busca incorporar a la litis por lo que, a resultas de losealado, el juzgador del TUO puede prescindir sin mayor problema de la actuacin

probatoria no producindose, bajo ningn concepto, el abandono del mandato delartculo 8.

9. Acumulación procesal OK

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