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La viabilidad del Mercosur.Escenarios y prioridades

para Espaa

Jos Manuel Garca de la Cruz, Daniel Gayo Lafey ngeles Snchez Dez

Documento de Trabajo 16/2007

2Jos Manuel Garca de la CruzDoctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad Complutense. Enla actualidad es profesor titular en el Departamento de Estructura Econmica y Eco-noma del Desarrollo de la Universidad Autnoma de Madrid y miembro del panelde expertos del rea de Amrica Latina del Observatorio de Poltica Exterior espa-ola de la Fundacin Alternativas. Especializado en temas de integracin econmicay desarrollo.

Daniel Gayo LafeDoctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad Autnoma deMadrid. Actualmente es profesor titular en el Departamento de Economa Aplicada IIde la Universidad Rey Juan Carlos. Especializado en polticas pblicas e integracineconmica.

ngeles Snchez DezDoctora en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad Autnoma. Enla actualidad es profesora ayudante doctora de esta misma Universidad y coordina-dora del rea de Amrica Latina del Observatorio de Poltica Exterior espaola dela Fundacin Alternativas. Especializada en inversin extranjera directa en AmricaLatina.

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida,grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento,ya sea electrnico, mecnico, reprogrfico, magntico o cualquier otro,sin autorizacin previa y por escrito de la Fundacin Alternativas

Fundacin Alternativas

Jos Manuel Garca de la Cruz, Daniel Gayo Lafe y ngeles Snchez Dez

ISBN: 978-84-96653-90-0

Depsito Legal: M-54253-2007

3Abstract 5

Resumen ejecutivo 7

1. El Mercosur como estrategia de integracin regional 121.1 Objetivos y resultados del Mercosur 121.2 Profundizacin de la integracin e incorporacin de nuevos objetivos 20

2. Alternativas a la integracin en el Mercosur 292.1 La integracin energtica 292.2 La Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA) 342.3 La rivalidad con los tratados de libre comercio (TLC) 36

3. Las relaciones del Mercosur con la Unin Europea y Espaa 393.1 El Acuerdo de Cooperacin Interregional Unin Europea-Mercosur 403.2 Las relaciones econmicas de la Unin Europea con el Mercosur 423.3 Las relaciones econmicas de Espaa con el Mercosur 49

4. El futuro de las relaciones Mercosur-Unin Europea y Espaa 604.1 Los cambios en la escena latinoamericana e internacional 604.2 Perspectivas sobre la evolucin del Mercosur 634.3 La transformacin de la poltica de relaciones exteriores

de la Unin Europea 654.4 Los escenarios de futuro de las relaciones Mercosur-Unin Europea 684.5 Valoracin de los escenarios 774.6 Los intereses de Espaa y de la Unin Europea 80

5. Orientaciones para la poltica espaola y comunitaria 825.1 Propuestas que potencian los actuales acuerdos 835.2 Nuevas propuestas para el futuro 85

ndice


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Siglas y abreviaturas

ACE Acuerdo de Complementacin EconmicaAEC Arancel exterior comn

ALADI Asociacin Latinoamericana de IntegracinALBA Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica

ALCA o ALCSA Asociacin de Libre Comercio de las AmricasAMI Acuerdo Marco Interregional Unin Europea-Mercosur

AR-UE Alto representante de la Unin EuropeaBCIE Banco Centroamericano de Integracin EconmicaBDC Banco para el Desarrollo del Caribe CAD Comit de Ayuda al DesarrolloCAF Corporacin Andina de Fomento CAN Comunidad Andina de Naciones

CARICOM Mercado Comn del CaribeCCM Comisin de Comercio del Mercosur

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCIADI Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

CMC Consejo del Mercado Comn del MercosurCOMEX Base de datos de comercio exterior del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo

DATA-INVEST Base de datos del Registro de Inversin Extranjera del Ministerio de Industria, Comercio y TurismoEE UU Estados UnidosEnarsa Energa argentina

FMI Fondo Monetario InternacionalFOCEM Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur

GAN Grupo de alto nivel GATT Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade)GMC Grupo Mercado Comn

IED Inversin extranjera directaINTAL Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe

MAC Mecanismo de adaptacin competitiva MAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin

MCC Mercado Comn CentroamericanoMercosur Mercado Comn del Sur

NAFTA Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (North American Free Trade Agreement) OMC Organizacin Mundial del ComercioPAC Poltica agraria comn

PACI Programa Anual de Cooperacin InternacionalPDVSA Petrleos de Venezuela

Pemex Petrleos mexicanosPESC Poltica exterior y de seguridad comn

Petrobras Petrleo brasileoPetropar Petrleos paraguayos

PIB Producto interior brutoPymes Pequeas y medianas empresas

TIC Tecnologas de la Informacin y la ComunicacinTLC Tratados de libre comercio

UE Unin Europea

Bibliografa 92

Anexos 94Anexo 1. El rgimen de adecuacin final (RAF) a la zona de libre

comercio del Mercosur 94Anexo 2. El arancel exterior comn (AEC) del Mercosur 94Anexo 3. Cuadros estadsticos 96

5La Unin Europea (UE) est negociando desde 1995 la ratificacin del Acuerdo Mar-co Interregional (AMI) con el Mercado Comn del Sur (Mercosur) sin que se hayanproducido avances significativos, debido a discrepancias respecto al proteccionismode los mercados agrarios europeos o de manufacturas, servicios y otros temas en laseconomas de los pases latinoamericanos.

El inters por Mercosur se ha renovado como consecuencia de la firma del Protocolode Adhesin de Venezuela, que ha coincidido con la proliferacin de iniciativas deintegracin regional en Sudamrica, desde los Tratados de Libre Comercio (TLC)propuestos por los EE UU a las polticas energticas comunes o la Alternativa Boli-variana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA) liderados por el presidente ve-nezolano, Hugo Chvez.

En el informe se aborda la realidad del Mercosur y de sus relaciones con la UE yEspaa antes de proponer un conjunto de acciones que orienten la poltica espaolaen el seno de la UE que contribuyan tanto a superar las diferencias encontradas parala ratificacin del AMI, como a avanzar en la consecucin de los objetivos de inte-gracin del Mercosur.

Since 1995, the European Union is negotiating with the Mercado Comn del Sur(Mercosur) the ratification of the Interregional Framework Agreement (IFA). Howe-ver, there are no significant hits due to disagreements about the European protectio-nism in the agricultural and services markets.

Abstract

Interest in Mercosur has been renewed as a result of the signing of the Protocol ofAccession of Venezuela, which has coincided with the proliferation of regional inte-gration initiatives in South America. These are the Treaties of Free Trade Agreement(FTA) proposed by the USA and, more recently, the proposals of the common energypolicy and the Venezuelan Alternativa Bolivariana de los pueblos de nuestra Amri-ca (Bolivarian Alternative for the peoples of our America), led by President HugoChavez.

The paper shows the reality of Mercosur and its economic and political relations withthe EU and Spain, in order to make some action proposals to guide the Spanish policywithin the EU, with the purpose of overcome the differences in the ratification of theIFA and to advance in the integration of the Mercosur.


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7El documento tiene dos objetivos principales: el primero, analizar la situacin delMercosur y las posibilidades de su evolucin ms inmediata a la vista de los ltimosacontecimientos que vienen sucedindose en la regin latinoamericana; el segundo,avanzar un conjunto de propuestas para la accin exterior de Espaa a partir del di-seo de los escenarios ms probables de la evolucin del propio proceso de integra-cin del Mercosur y de la poltica exterior de la UE. El Mercosur naci en 1991, traslos acuerdos previos que haban firmado Argentina y Brasil en la dcada de losochenta, mediante el Tratado de Asuncin suscrito por Argentina, Brasil, Uruguay yParaguay, que fija con claridad los objetivos de liberalizacin interna, con el fin decrear un mercado comn en la regin. Tambin introduce como objetivo especfico lacoordinacin de las polticas macroeconmicas y el compromiso de avanzar en la ar-monizacin de las legislaciones nacionales.

Sin embargo, y a diferencia del Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Eco-nmica Europea, el Tratado de Asuncin no establece la institucionalizacin de un r-gano comn cuyo objetivo principal sea el impulso de la integracin regional me-diante la propuesta y gestin de polticas comunes. Esta debilidad institucional se hatransmitido a la coordinacin de las polticas macroeconmicas, de manera que elMercosur no ha podido evitar que la solucin a los problemas de dbil crecimiento,paro y vulnerabilidad externa de sus miembros se hayan afrontado desde perspecti-vas nacionales, ahondando en las diferencias internas y con resultados lesivos para elpropio proceso de integracin. De esta forma se ha llegado a la situacin actual, enque la debilidad institucional se mantiene sobre una zona de libre comercio imperfec-ta y una unin aduanera incompleta, con multitud de conflictos comerciales entre susmiembros y a la bsqueda de nuevos ejes de integracin regional.

Resumen ejecutivo

Sin embargo, pese a los escasos avances en la integracin, el Mercosur sigue conser-vando gran parte de su atractivo inicial, robustecido en los ltimos aos por las posi-bilidades de incorporar polticas comunes en reas como la energa, la explotacin derecursos gassticos y petrolferos, o las infraestructuras, temas dinamizados con la fir-ma del Protocolo de adhesin de Venezuela, en 2006. Particularmente importante esla reciente constitucin y puesta en marcha del Fondo para la Convergencia Estruc-tural del Mercosur (FOCEM) con el propsito de apoyar la correccin de las asi-metras entre los pases miembros.

En cualquier caso, es evidente que el Mercosur ha merecido el inters de otros paseslatinoamericanos y desde fuera de la regin. As, Chile (en 1996) y Bolivia (en 1997)pasaron a ser miembros asociados al Mercosur. Ms recientemente, Per (en 2003),Colombia, Ecuador y Venezuela (en 2005) suscribieron compromisos para establecerzonas de libre comercio.

En relacin con las relaciones UE-Mercosur, los avances en la negociacin del AMI(firmado en 1995) han sido escasos, debido, por una parte, a la fuerte oposicin de laUE a proceder a la reforma de la poltica agraria comn (PAC) antes de la fecha pre-vista de 2010, y, por otra, a las dificultades puestas por los pases del Mercosur en lasnegociaciones de la Ronda de Doha sobre los llamados temas de Singapur, referi-dos al acceso al mercado, a la poltica de compras pblicas, al comercio de serviciosy a la extensin de los derechos de propiedad intelectual.

Para Espaa, las relaciones comerciales con el Mercosur mantienen cierto nively, sobre todo, han incrementado notablemente su presencia en la subregin ame-ricana como inversora. De hecho, las empresas espaolas han encontrado en lospases del Mercosur, adems de en otros pases latinoamericanos, su espacionatural de internacionalizacin. El nivel intermedio del desarrollo de los pasesdel Mercosur limita la poltica de cooperacin tanto a la UE como a Espaa. Sinembargo, la UE ha lanzado innovadores programas que abarcan la cooperacineconmica en materia cientfica, el campo de las energas renovables, la creacinde redes entre ciudades, la construccin de la sociedad de la informacin o lacooperacin en diversos campos sociales. En todos ellos la participacin espa-ola es muy destacada.

En el mbito internacional se asiste a la paralizacin de las negociaciones para la libe-ralizacin del comercio internacional Ronda de Doha impulsadas por la Organiza-cin Mundial del Comercio (OMC). Al tiempo, nuevos actores como China, la India,Sudfrica, Australia o Brasil exigen mayor protagonismo ante la prdida de capacidadde las instituciones multilaterales creadas tras la II Guerra Mundial.


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Estos nuevos elementos permiten disear tres escenarios de la evolucin del Mer-cosur. El primero de ellos, ms favorable a la integracin, es aquel en el que se re-solveran los conflictos comerciales internos. Para ello, la relacin con Venezuela nodebiera llegar hasta su plena incorporacin. Adems, debieran impulsarse las polti-cas comunes en materia social, de infraestructuras o energtica a la vez que se re-fuerza la institucionalidad del proceso de integracin. A todo ello contribuira muyfavorablemente la superacin de las dificultades que bloquean los avances en laRonda de Doha.

Por el contrario, un horizonte negativo sera el que incorpora la bsqueda de solu-ciones nacionales a los problemas particulares, el que asume la adhesin plena deVenezuela con sus propios objetivos e intereses y sin haber superado los problemasde la zona de libre comercio imperfecta actual, en un contexto en el que los tratadosde libre comercio (TLC) impulsados por los EE UU muestren resultados atractivospara los pases de la regin que los han suscrito y la Ronda de Doha se suspende de-finitivamente.

Sin embargo, se considera como ms probable el que se ha denominado tendencial,es decir, de mantenimiento de la actual situacin, de negociaciones puntuales dentrodel Mercosur en torno a problemas concretos, sin grandes progresos en cuanto a laincorporacin de Venezuela, de relativo estancamiento tanto de la expansin de losTLC como del ALBA, sin grandes avances en las negociaciones comerciales multila-terales y donde Brasil mantiene su liderazgo en la escena internacional como pasemergente.

Respecto al segundo objetivo de este informe, hacer propuestas para la accin exte-rior de Espaa, se parte del supuesto de que las relaciones espaolas deben permane-cer dentro de las pautas establecidas por la poltica exterior y de seguridad comn dela UE (PESC), motivo por el que se ha considerado oportuno proponer tres escenariospara sta.

El ms favorable sera aquel en el que la PESC y las atribuciones del alto represen-tante de la Unin Europea (AR-UE) se ven reconocidas en su actuacin internacional,en particular sobre la adhesin de Turqua y las reformas de las instituciones multila-terales del sistema internacional. Adems, la accin exterior se vera facilitada por lareforma de la PAC, liberalizando el mercado comunitario, al tiempo que se adoptanotras medidas compensatorias en reas como el desarrollo rural.

Por el contrario, resultara muy desfavorable para la PESC una limitacin en el reco-nocimiento de las competencias del AR-UE y en el alcance de los objetivos de la

La viabilidad del Mercosur. Escenarios y prioridades para Espaa

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PESC. Las propuestas proteccionistas dificultaran las negociaciones internacionales,incluyendo la posibilidad de rechazo a la adhesin de Turqua.

Pero lo ms probable es que la dinmica poltica de la integracin europea mantengalas pautas observadas en los ltimos aos. La puesta en marcha del recin aprobadoTratado de Reforma exigir tiempo para el desarrollo de la PESC y para la acep-tacin del AR-UE con plenas competencias. La reforma de la PAC se acometer enla fecha prevista de 2010. La cuestin turca se controlar desde la mesa de negocia-ciones, al tiempo que se mantendrn en funcionamiento los foros disponibles en lasrelaciones internacionales, tanto multilaterales como de grupos de inters (G-8, par-ticularmente).

Pues bien, una vez examinada la realidad del Mercosur, sus problemas y sus alternati-vas, as como la situacin de las relaciones UE-Mercosur, la conclusin a la que sellega es que la poltica espaola debe actuar para mantener el proceso de integracinamericano dentro del fortalecimiento de la accin de la UE hacia la regin, buscandoespacios para que las relaciones se estrechen y evitando que los problemas encontra-dos para la ratificacin del AMI bloqueen nuevas iniciativas que, en definitiva,redunden positivamente para ambos bloques.

Con este propsito se hacen las siguientes diez propuestas para la accin exterior es-paola respecto al Mercosur:

Profundizar en el aprovechamiento de los compromisos ya adquiridos en los acuer-dos tanto espaoles como de la UE.

Abrir los programas de la UE para las pymes a la participacin de empresas delMercosur.

Intensificar y mejorar la calidad de la participacin espaola en los programas eu-ropeos hacia Amrica Latina y, especialmente, en su aplicacin en los pases delMercosur.

Priorizar la participacin de estudiantes del Mercosur en el Erasmus Mundus e im-pulsar la cooperacin en el conjunto de niveles educativos.

Acometer una poltica sobre movilidad de personas que facilite la participacin delos ciudadanos latinoamericanos en los programas e iniciativas de la UE y en otrosprogramas espaoles.


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Crear las condiciones para que la Ronda de Doha mantenga su programa de nego-ciaciones, as como para acordar propuestas conjuntas UE-Mercosur que contribu-yan a solucionar los problemas pendientes.

Negociar y defender iniciativas conjuntas en los foros internacionales sobre biodi-versidad, medioambiente y cambio climtico.

Acordar un marco de cooperacin UE-Mercosur sobre la explotacin de los recur-sos pesqueros del Atlntico Sur.

Proponer que la UE apoye la creacin del Banco del Mercosur orientado a fortale-cer la integracin de esta regin.

Impulsar en el seno de la UE la institucionalizacin de fondos de cohesin especfi-cos para la financiacin de acciones de desarrollo econmico y social en el Mer-cosur que complementen las acciones econmicas y financieras actuales tanto dela UE como del FOCEM, apelando incluso a la cooperacin internacional y a laparticipacin de otros pases desarrollados en su financiacin.


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1.1 Objetivos y resultados del Mercosur

La iniciativa de integracin econmica del Mercosur surge en 1991 en un contexto derevitalizacin de los procesos de integracin latinoamericanos, los cuales ya acarreantres dcadas de andadura con diferente alcance y desarrollo. As, en la evolucinhistrica de los diferentes esquemas de integracin en la regin, se pueden sealarcuatro etapas por las que pasaron prcticamente la totalidad de los procesos de inte-gracin econmica latinoamericanos: una primera etapa (aos sesenta) de inicio yoptimismo en los esquemas recin creados; una segunda etapa (aos setenta) de pa-rlisis institucional; una tercera etapa (aos ochenta) de revisin de los mecanismosde integracin existentes; y una cuarta etapa (desde comienzos de la dcada de losnoventa hasta la actualidad) de resurgimiento de los esquemas de integracin y deauge en la subregionalizacin1.

La primera experiencia de un programa de cooperacin e integracin entre Argentinay Brasil surge a raz de la Declaracin de Iguaz de noviembre de 1985, en la que am-bos pases plasmaron sus posiciones convergentes de poltica exterior: la creacin deuna Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur. De esta manera, a partir de 1986los acuerdos entre Argentina y Brasil se suceden vertiginosamente y se acelera su

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1. El Mercosur como estrategia de integracin regional

1 Para ampliar el anlisis de la justificacin del Mercosur en las etapas en los procesos de integracineconmica en Amrica Latina, vase Gayo, D. (2004).

proceso de integracin econmica con la firma del Programa de Integracin y Coope-racin Econmica (PICE) entre ambos pases, en donde se negociaron sucesivos pro-tocolos de complementacin productiva hasta llegar al Acuerdo de ComplementacinEconmica en el mbito de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)(ACE n 14), en el cual se integraron todas las negociaciones sectoriales ya realizadasy se estableci un programa gradual de liberalizacin comercial con miras a la elimi-nacin completa de los aranceles y barreras no arancelarias en su comercio recproco.Por su parte, Uruguay vino estrechando desde 1975 su relaciones comerciales con Ar-gentina y Brasil a travs del Protocolo de Expansin Comercial (PEC) y del ConvenioArgentino-Uruguayo de Cooperacin Econmica (CAUCE).

Fue el 26 de marzo de 1991, en la ciudad de Asuncin, Paraguay, cuando los cuatropresidentes firmaron el Tratado para la Constitucin de un Mercado Comn entre laRepblica de Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguayy la Repblica Oriental del Uruguay. El Tratado de Asuncin, en su artculo primero,declara la voluntad de los Estados partes de constituir un Mercado Comn, que sedenominar Mercado Comn del Sur (Mercosur) y que deber estar conformado al31 de diciembre de 1994. Dicha fecha se pospuso un ao para Paraguay y Uruguay,con la finalidad de que pudieran preparar adecuadamente su integracin a dichomercado. Adems, el Tratado crea instituciones comunes que fueron completndosecon los primeros resultados del proceso de integracin.

Los primeros pasos del Mercosur dotaron al proceso de integracin de unas institu-ciones comunes con claro carcter intergubernamental en su funcionamiento y tomade decisiones. Las instituciones originarias son: el Consejo del Mercado Comn(CMC), el Grupo Mercado Comn (GMC) y la Secretara del Mercosur. Adems, endiciembre de 1994, con el Protocolo de Ouro Preto, se complet la estructura institu-cional con la Comisin de Comercio del Mercosur, la Comisin Parlamentaria Con-junta y el Foro Consultivo Econmico y Social.

Por otro lado, se establece que la prevista constitucin del Mercosur implicara pa-ra los Estados miembros:

La libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los cuatropases, a travs de la eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones noarancelarias a la circulacin de mercancas y de cualquier otra medida equiva-lente.

El establecimiento de un arancel exterior comn (AEC) y la adopcin de unapoltica comercial comn frente a terceros pases o agrupaciones de Estados, as


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como la coordinacin de posiciones en los foros econmicos-comerciales regio-nales e internacionales.

La coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados par-tes: de comercio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria, de capita-les, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden.

El compromiso de los Estados partes de armonizar sus legislaciones en las reaspertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.

Siguiendo con el objetivo ltimo de crear un mercado comn en la regin, el propioTratado enumera (en su artculo 5) los principales instrumentos previstos para pro-mover la integracin econmica entre los pases miembros:

a) Un programa de liberacin comercial.

b) La coordinacin de polticas macroeconmicas.

c) Un arancel exterior comn.

d) La adopcin de acuerdos sectoriales.

a) Un programa de liberacin comercial, a travs de un detallado cronograma de des-gravacin arancelaria recogido en el Anexo I del Tratado con las pautas especficaspara su desarrollo. De esta manera, se establecieron unas rebajas arancelarias progre-sivas, lineales y automticas, a la vez que se menciona el objetivo aunque sin especi-ficarse cmo conseguirlo de realizar una simultnea eliminacin de las barreras noarancelarias y dems restricciones al comercio entre los Estados miembros, para lle-gar al 31 de diciembre de 1994 a una zona de libre comercio en la regin.

La liberalizacin del comercio intrarregional se consigui en la fecha prevista parala mayora de los productos a travs de desgravaciones semestrales, salvo algunasexcepciones recogidas en las listas de excepciones nacionales a la zona de librecomercio en la regin2 para productos con una reduccin arancelaria ms lenta, loque permiti dar un trato ms favorable a Paraguay y a Uruguay.


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2 El conjunto de partidas arancelarias integradas en las listas de excepciones nacionales, junto con losproductos a los que se les aplicaban clusulas de salvaguardia, en ambos casos, de acuerdo con las dis-posiciones contenidas a este respecto en el Tratado de Asuncin, conformaron posteriormente el conjun-to de tems contenidos en el Rgimen de Adecuacin Final a la Unin Aduanera.

b) La coordinacin de polticas macroeconmicas, que ha de realizarse de formagradual y convergente. Pese a la necesidad intrnseca a que se avance en este m-bito en todo proceso de integracin, la realidad muestra que en el Mercosur tan so-lo se ha producido un modesto nivel de consultas entre los Estados miembros, le-jos de la deseada armonizacin de sus polticas macroeconmicas3.

c) Un AEC con el que incentivar la competitividad de los pases miembros. Elestablecimiento de un AEC en el Mercosur se inici a partir del 1 de enero de1995 para la mayora de las partidas arancelarias (un 88% del universo aran-celario).

d) La adopcin de acuerdos sectoriales con el fin de optimizar la utilizacin y mo-vilidad de los factores de produccin y de alcanzar escalas operativas eficientes enla regin. Si bien la inclusin de este tipo de instrumento de integracin en el Tra-tado deriva de la experiencia positiva de anteriores procesos de integracin lati-noamericanos, con el desarrollo de las acciones parciales en el marco de laALADI, en el Mercosur el desarrollo de este tipo de medidas ha sido modesto.

Con la definicin de estos instrumentos de integracin para el periodo de tran-sicin (hasta 1995), la normativa contenida en el Tratado define criterios generalespara la constitucin del mercado comn entre los cuatro Estados miembros, de-legando el perfil definitivo del Mercosur a las negociaciones que se realicen duranteel periodo de transicin. Por ello, el Tratado de Asuncin tiene la condicin de serun tratado marco, supeditando su puesta en marcha a la consecucin de acuerdosy convenios por parte de los pases firmantes, excepto en lo que se refiere al procesode liberalizacin comercial hasta el 31 de diciembre de 1994, cuyo programa deta-llado de desgravacin se incluy en el Tratado.

Para impedir que un pas miembro pudiera beneficiarse indebidamente del progra-ma de liberacin comercial, importando productos con aranceles bajos proceden-tes de terceros pases para posteriormente exportarlos a sus socios del Mercosur,al existir preferencias arancelarias en la regin, en el Anexo II del Tratado seestableci el Rgimen General de Calificacin de Origen. Este rgimen es es-pecialmente relevante durante el periodo de transicin del Mercosur debido a lanotable diferencia existente en los niveles arancelarios de los pases miembros. Enlneas generales, se han seguido los criterios que la ALADI establece al respecto,


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3 En este sentido, los progresivos estadios son: armonizacin de polticas macroeconmicas, logro de uncierto grado de coordinacin y, finalmente, establecimiento de unas polticas comunes.

al no considerarse originarios o producidos aquellos bienes que fueran soloensamblados en un pas miembro o cuyo contenido de materiales de terceros pa-ses fuera superior al 50%.

A su vez, el Tratado prev que durante el periodo de transicin cada Estado miem-bro pueda aplicar, en rgimen de excepcin, clusulas de salvaguardia a la impor-tacin de los productos que se beneficien del programa de liberacin comercial es-tablecido en el propio Tratado. Estas medidas excepcionales quedan recogidas en elAnexo IV del Tratado y su finalidad ltima es la de evitar daos o amenazas de daograve a las economas de alguno de los pases miembros como consecuencia de unsensible aumento, en un corto periodo de tiempo, de las importaciones de algn pro-ducto que provenga de los pases de la regin como consecuencia del proceso dedesgravacin arancelaria. As, el pas importador solicitar al Grupo Mercado Co-mn (GMC) la realizacin de consultas a fin de eliminar esta situacin daina parasu economa, rgano que en el plazo de 30 das desde la iniciacin de la peticin de-ber tomar una decisin al respecto.

De manera complementaria al Tratado, se aprob el denominado Protocolo deBrasilia, en diciembre de 1991, por el que se adopt un rgimen o sistema desolucin de controversias no permanente, con vigencia prevista nicamente parael periodo de transicin, si bien, posteriormente, por el Protocolo de OuroPreto se acord la continuidad prrroga indefinida del Protocolo de Brasiliacomo sistema (no permanente, en teora) de solucin de controversias4, a la vezque se incorporaron a este procedimiento de solucin de controversias las di-rectivas emanadas de la Comisin de Comercio del Mercosur (CCM), instanciacreada en esa misma reunin.

Fruto del debate y de la voluntad por mejorar el sistema de solucin de conflictos enel Mercosur, en 2002 se firm el Protocolo de los Olivos, que entr en vigor en 2003.Este acuerdo incorpora varias innovaciones importantes sobre el sistema de fun-


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4 El Protocolo de Ouro Preto fue suscrito el 17 de diciembre de 1994. La prrroga del sistema de solucinde conflictos del Protocolo de Brasilia ha motivado posiciones enfrentadas. Los crticos al inicialProtocolo de Brasilia consideran que la ausencia en el desarrollo del proceso de integracin de un eficazsistema de solucin de controversias (supranacional e independiente de la voluntad poltica de los gobier-nos) crea inseguridad jurdico-institucional tanto a los empresarios extranjeros de la regin, como a lospotenciales inversores de terceros pases en el Mercosur. Por su parte, los defensores del mantenimientode un mecanismo intergubernamental para la solucin de los conflictos que surjan en el proceso deintegracin sostienen bsicamente tres ventajas: que es ms flexible y rpido que las instituciones inde-pendientes; que se adapta mejor a las necesidades existentes y cambiantes; y que evita la burocratizacindel Mercosur.

cionamiento del Protocolo de Brasilia con la finalidad de corregir carencias an-teriores y de avanzar en el proceso de cesin de un mayor grado de institucionaliza-cin al procedimiento de solucin de controversias del Mercosur. Como caractersticadel Mercosur, se puede sealar que nunca se ha planteado la creacin de un banco deapoyo a la integracin regional, lo que lo diferencia notablemente del proceso deintegracin europeo que cuenta con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), perotambin de la Comunidad Andina con la Corporacin Andina de Fomento (CAF), delMercado Comn Centroamericano con el Banco Centroamericano de IntegracinEconmica (BECIE) y de la Comunidad del Caribe con el Banco para el Desarrollodel Caribe (BDC).

La evolucin del Mercosur ha sido irregular a lo largo de los aos y permite di-ferenciar tres etapas de avance, crisis y relanzamiento de la integracin, recogidasen la Tabla 1.

Pese a que el Tratado establece el objetivo maximalista de crear para el 31 de di-ciembre de 1994 un mercado comn en la regin, durante un periodo que elpropio Tratado denomina periodo de transicin, la propia dinmica del procesode integracin solo posibilit que a esa fecha se creara una zona de libre comercioincompleta entre los cuatro pases miembros que, sin embargo, no impidi que el1 de enero de 1995 se dieran los primeros pasos hacia la unin aduanera (incom-pleta) en la regin.

En la primera fase, adems de proceder a la puesta en marcha de las institucionesprevistas, se dieron los primeros pasos para la creacin de la zona de libre comer-


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1 Etapa (1991-1998):periodo de transicin (1991-1994) y expansin comercial

Formacin institucional Crecimiento del comercio

intrarregional Estabilizacin macroeconmica

2 Etapa (1999-2002):crisis del proceso

Parlisis institucional Incremento de las disputas

comerciales Crisis econmicas

3 Etapa (2003-actualidad):relanzamiento de la integracin e incorporacin de nuevosobjetivos

Relanzamiento del proceso;ampliacin

Nuevas dimensiones (cohesineconmica y social y energa)

Nueva fase de expansineconmica

Tabla 1. Etapas en el proceso de integracin del Mercosur (1991-2007)

Fuente: Elaboracin propia.

cio. Se estableci un programa de liberacin comercial (hasta el 31 de diciembre de1994)5, junto con los mencionados rgimen general de origen, sistema de solucinde controversias (Protocolo de Brasilia) y sistema de clusulas de salvaguardia, ascomo las listas de excepciones de productos con una reduccin arancelaria mslenta a Uruguay y Paraguay, que permiti darles un trato ms favorable en elcontexto de creciente competencia intrarregional por el proceso de liberalizacincomercial6.

Sin embargo, a la vez que se avanzaba en la integracin comercial del Mercosur, losproblemas macroeconmicos se abordaron desde perspectivas nacionales (Plan deConvertibilidad en Argentina a partir de 1991 y el Plan Real en Brasil desde 1994),descuidando las oportunidades de la coordinacin macroeconmica regional.

En la reunin de Ouro Preto se defini el AEC del Mercosur, lo cual estableci unanueva etapa en el proceso de integracin con la creacin de una unin aduanera in-completa a partir del 1 de enero de 1995. El AEC engloba casi el 88% de las partidasarancelarias, y los mbitos excluidos se centran en tres grupos de productos: bienesde capital, productos informticos y el sector de telecomunicaciones, debido a la vo-luntad de Brasil de mantener una mayor proteccin a esos tres sectores productivos(Anexo 2).

En esta primera etapa se produjo un significativo incremento del comercio intrarre-gional, especialmente, respecto a las exportaciones intrazona, junto con el surgimien-to de nuevos vnculos comerciales con pases (Bolivia y Chile) y bloques comerciales(UE y Grupo Andino), as como su posicionamiento como actor de primer orden enlas iniciativas de integracin comercial hemisfrica (ALCA o ALCSA) y la firma en1995 del Acuerdo Marco UE-Mercosur. Es decir, la creacin de comercio estuvoacompaada de expansin comercial.


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5 El cronograma de desgravacin lineal, gradual y automtico del comercio intrarregional previsto paracrear la zona de libre comercio fue: 30/6/91: 47% 31/12/91: 54% 30/6/92: 61% 31/12/92: 68%30/6/93: 75% 31/12/93: 82% 30/6/94: 89% 31/12/94: 100%El escaso periodo de desgravacin arancelaria establecido en el Tratado de Asuncin (que no llega a loscuatro aos de duracin) contrasta con los once aos que tard la Comunidad Europea en establecer unazona de libre comercio, lo cual es fruto de la optimista visin del proceso en un contexto de renovadasilusiones y expectativas hacia los posibles logros a ser alcanzados con el Mercosur.

6 As, se otorg un plazo temporal ms largo de desgravacin para las listas presentadas por Paraguay yUruguay (hasta diciembre de 1995) que para sus otros dos socios (hasta diciembre de 1994), a la vez queUruguay logr incorporar el mayor nmero de productos a estas listas de excepciones, con 962 rubros,seguido de Paraguay con 439, de Argentina con 394 y de Brasil con 324.

El agotamiento del proceso de reduccin arancelaria y las dificultades para avan-zar en la aplicacin y correcto funcionamiento del AEC facilit la aplicacin deprcticas proteccionistas en Argentina y Brasil ante la aparicin de los primerossntomas de sus crisis econmicas a finales de 1998. De esta manera, las crisis delos grandes pases miembros introdujeron la crisis del propio proceso de integra-cin, dando paso a la segunda de las etapas sealadas.

Especialmente importante fueron las diferentes polticas cambiarias entre Brasil y Ar-gentina (Grfico 1) hasta llegar a la ruptura del rgimen de convertibilidad en Argen-tina a finales de 2001, que, adems de agudizar la severa crisis econmica y social deeste pas, constat la ausencia de convergencia macroeconmica en la regin.

La propia crisis impidi avanzar en la institucionalizacin del proceso y, sobre todo,en la reglamentacin sobre los importantes vacos jurdicos detectados que dieron lu-gar a mltiples clusulas de excepcin generales o sectoriales en el seno del Mer-cosur. El nmero de conflictos y el choque de intereses comerciales entre los pasesdel Mercosur experiment un significativo aumento como consecuencia de la fuertepresin y las demandas realizadas desde numerosos sectores productivos a los go-biernos nacionales, quienes, en respuesta, articularon una amplia gama de argumentos


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Grfico 1. Evolucin del tipo de cambio efectivo real bilateral: peso argentino/real brasileo

Fuente: Banco de Pagos Internacional.

Nota: la tendencia ascendente del ndice significa una mayor depreciacin del peso argentino respecto del real brasileo y viceversa.

y estrategias para defender a sus sectores nacionales sensibles, que fueron desde lareclamacin de reglamentaciones sanitarias o tcnicas, hasta la aplicacin de subsidiossectoriales a la produccin o exportacin, o a prcticas de dumping. En este sentido,cabe resaltar que el nmero de denuncias de los pases del Mercosur ante su sistemade controversias fue de 328 en el periodo 1995-1998, frente a 175 en el periodo 1999-2002 y 71 desde 2003 a 2007 (Anexo 3.1). Todo ello deriv en una fuerte cada de losflujos comerciales intrarregionales en el ao 1999, como consecuencia de la crisiseconmica en la regin, iniciada en Argentina, con importantes efectos en sus vecinosdadas las fuertes interrelaciones, produciendo un drstico descenso en el comerciointrarregional tanto en exportaciones como en importaciones, y un incremento, en eseao, del comercio extrarregional, especialmente con la UE y los EE UU.

La crisis que atraves el Mercosur y su posterior replanteamiento tambin fue resul-tado del fracaso del enfoque econmico-comercial predominante en el proceso deintegracin, en el que bajo la hegemona ideolgica del liberalismo econmico sedelegaba a las fuerzas del libre mercado la transformacin natural de los procesosy estructuras productivas en la regin. Por lo tanto, si bien los planteamientos protec-cionistas de repliegue en el mercado interno son inviables en el contexto actual decreciente globalizacin econmica, las propuestas de nuevos objetivos en el Merco-sur sealan la necesidad de intentar resolver los cuellos de botella del proceso deintegracin, as como el deseo de incorporar a la integracin comercial nuevas di-mensiones que enriquezcan y consoliden el Mercosur.

1.2 Profundizacin de la integracin e incorporacin de nuevos objetivos

A partir del 2003 se inicia una nueva etapa en el proceso de integracin en dondeel esquema parece resurgir, se ampla con un nuevo socio y se vislumbran nuevasmetas. A ello ha contribuido:

a) El final de la crisis econmica en la regin: la regin ha conocido a partir de2002 el restablecimiento de un clima de estabilidad y de crecimiento econmico, loque crea un escenario favorable para la profundizacin del esquema de integracin.El PIB del Mercosur (como media simple de los cuatro pases) pas de un de-crecimiento del 1,2% en el periodo 1998-2002 a un crecimiento del 5,5% en el trie-nio 2003-2005. Argentina present un decrecimiento del 3,1%, Uruguay del 2,8%,Paraguay del 0,8%, frente al crecimiento de la economa brasilea del 1,7%; mien-tras que en el trienio 2003-2005, el PIB argentino creci un 9%, el uruguayo un6,9%, el paraguayo un 3,6% y el brasileo un 2,6%.


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Se ha producido la recuperacin gradual del comercio intrarregional en el Mercosur.As, las exportaciones intrarregionales que en 1990 no alcanzaban el 9% del totalexportado por los cuatro pases, alcanz su mximo en 1998 con una cuota del 25%del total, que se redujo al 11,5% en el periodo de crisis, y solo a partir de 2003 se iniciasu recuperacin gradual situndose en el 13,5% en el primer semestre del 2006;mientras que la evolucin de las importaciones intrabloque del Mercosur muestrapocas variaciones en los ltimos 15 aos, con una cuota de participacin comprendidaentre el 18% y el 20% del total importado por los pases del Mercosur7.

A su vez, se produce con cierto retardo el comienzo de la mejora en la atraccin dela inversin extranjera directa (IED)8. As, en 2004 se invirti la tendencia decrecientede los cuatro aos anteriores en los ingresos netos de IED en el Mercosur, logrando uncrecimiento anual de casi el 90%. No obstante, hay que destacar que en el contextoactual, la atraccin regional de flujos mundiales de IED es menor que la conseguidaen el periodo de 1996-2000, cuando se registraron las mejores cifras. As, en dichoperiodo la participacin del Mercosur en el total mundial de IED fue del 4,4%, siendoel total destinado a los pases en vas de desarrollo de un 17,7%, mientras que en 2005su participacin se redujo al 2,3%, de un total destinado a los pases en vas dedesarrollo del 7,5%. Brasil es el principal receptor de IED en el Mercosur, con un73,5% del total en 2005, frente al 22,7% destinado a Argentina, el 3,5% a Uruguay yel 0,3% a Paraguay.

b) La adhesin de Venezuela al Mercosur: la solicitud formal de la RepblicaBolivariana de Venezuela de adherirse al Mercosur como pas miembro de plenoderecho se realiz durante la XV Cumbre Iberoamericana, celebrada en Salamanca amediados de octubre de 2005. Tras unas breves negociaciones, en diciembre de esemismo ao se aprob la Decisin 28/05 del Consejo del Mercado Comn delMercosur, que determin los trminos de su incorporacin. stos incluan los si-guiente puntos a cumplir por Venezuela, tras la firma y entrada en vigor del corres-pondiente Protocolo de Adhesin9: la adhesin al Tratado de Asuncin, al Protocolo


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7 Informe Mercosur n 11 del INTAL, enero de 2007.8 Ibdem.9 Fue en julio de 2006, en la Cumbre Presidencial del Mercosur de Buenos Aires, cuando se suscribi el

Protocolo de Adhesin de Venezuela al Mercosur, momento en el que este pas adquiri la condicin deEstado parte con todos los derechos y obligaciones del Mercosur. No obstante, para que dicho Protocoloentre en vigor, es preciso que los parlamentos de los cinco pases implicados lo ratifiquen. Han surgidoreticencias al respecto, especialmente en Brasil. Un requisito previo a la firma del Protocolo de Adhesinera el abandono de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), hecho que ocurri el 22 deabril de 2006, argumentando la incompatibilidad de los acuerdos comerciales suscritos por Per y Colom-bia con EE UU con las normas de la CAN.

de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos de Solucin de Controversias; la adopcin delacervo normativo del Mercosur, de forma gradual en cuatro aos; el establecimientode zonas de libre comercio con los pases del Mercosur10; la adopcin del AEC y dela nomenclatura comn del Mercosur a travs de un cronograma de convergencia11; yla incorporacin a los acuerdos celebrados por el Mercosur con terceros pases ybloques comerciales y la participacin en las negociaciones externas del Mercosur.

La incorporacin final de Venezuela al Mercosur va a implicar un replanteamien-to del proceso de integracin en varios aspectos importantes debido a la relevan-cia econmica y comercial del nuevo pas miembro12; por los impactos econmi-cos y sociales que se deriven de los progresivos y rpidos procesos de estableci-miento del libre comercio de los cuatros pases con Venezuela y de la adopcin deeste pas del AEC del Mercosur; por las nuevas dimensiones integracionistas quese pueden desarrollar en el Mercosur, especialmente en el mbito energtico y, enmenor medida, en el social; y por la influencia de Venezuela en la agenda exteriordel Mercosur.

c) El trmino en la negociacin de nuevos acuerdos comerciales del Mercosur: apesar de las dificultades del Mercosur para avanzar en las diversas negociaciones quedesde hace aos mantiene para establecer acuerdos comerciales con diversos bloqueseconmicos y pases, la conclusin tras los ltimos tres aos es que hay significa-tivos acuerdos comerciales y que stos enriquecen la agenda externa y fortalecen laposicin del Mercosur, a la par que, dado su potencial alcance y repercusin, puedecondicionar la posicin del bloque en la negociacin de futuros acuerdos comerciales


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10 Los plazos para alcanzar el libre comercio son asimtricos segn el tamao de las economas: el 1 deenero de 2010 de Argentina y Brasil con Venezuela; el 1 de enero de 2013 de Paraguay y Uruguay conVenezuela; y el 1 de enero de 2012 de Venezuela con los cuatro pases del Mercosur. A su vez, esteproceso conlleva que Venezuela asuma los cronogramas de liberalizacin comercial ya negociados en elACE n 59.

11 La convergencia de Venezuela al AEC ser previsiblemente ardua al existir importantes diferencias entrela estructura arancelaria de este pas y los niveles vigentes en el Mercosur, sobre todo en determinadossectores sensibles en Venezuela productos agrcolas y manufacturas con uso intensivo de mano de obratradicionalmente sobreprotegidos en este pas.

12 En el 2004, el PIB de Venezuela era de 110.000 millones de dlares frente a los 153 de Argentina, los604 de Brasil, los 13 de Uruguay y los 7 de Paraguay; su PIB per cpita era de 4.235 dlares frente alos 4.060 de Argentina, los 3.325 de Brasil, los 3.903 de Uruguay y los 1.219 de Paraguay; su poblacinalcanzaba los 26,1 millones de habitantes frente a los 37,7 de Argentina, los 181,6 de Brasil, los 3,4 deUruguay y los 5,7 de Paraguay; el valor de sus exportaciones fue de 37.987 millones de dlares frentea los 34.314 de Argentina, los 96.475 de Brasil, los 2.931 de Uruguay y los 1.626 de Paraguay; y la ratiode su comercio respecto al PIB fue del 47,8% frente al 37,7% de Argentina, el 26,4% de Brasil, el 45,6%de Uruguay y el 61,6% de Paraguay (Informe Mercosur n 11 del INTAL, enero de 2007).

regionales y/o interregionales. En concreto, son tres los acuerdos comerciales recien-temente cerrados por el Mercosur: el acuerdo con la Comunidad Andina de Naciones(CAN); el acuerdo con la India; y el acuerdo con la Unin Aduanera del frica Aus-tral (SACU, Southern African Customs Union).

Ahora bien, para aprovechar y abordar eficazmente las oportunidades anteriores,el Mercosur debe consolidar el proceso de integracin y posibilitar su profundi-zacin futura en los siguientes temas:

La consolidacin del AEC.

La creacin del mecanismo de adaptacin competitiva (MAC).

La renegociacin del Acuerdo Automotor.

Las infraestructuras en el Mercosur.

El FOCEM.

La consolidacin del AEC: a pesar del tiempo transcurrido desde la entrada envigor del AEC en 1995, para el 88% del universo arancelario, todava existencuatro causas de excepcin que impiden el cierre de la unin aduanera en la regin:1) la existencia de regmenes sectoriales especficos en el mbito de los bienes decapital, bienes de informtica, de telecomunicaciones, y sectores automotriz yazucarero; 2) las listas nacionales de excepciones al AEC; 3) la aplicacin dedistintos regmenes especiales de importacin (como la admisin temporal, o eldrawback) por los cuatro pases13; 4) las preferencias comerciales bilaterales otor-gadas por cada uno de los cuatro pases en sus negociaciones con terceros pases yno armonizadas en el Mercosur.

Por ltimo, hay que sealar que si bien el Cdigo Aduanero del Mercosur se apro-b en 1994 (en la reunin de Ouro Preto), ste no se ha incorporado a los ordena-mien-tos jurdicos de los cuatro pases, por lo que en 2006 se decidi (por la Deci-


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13 A este respecto, la Decisin n 30/06 del CMC posibilita que los pases del Mercosur mantenganregmenes especiales de importacin unilaterales para casos puntuales (proyectos de inversin, ciencia ytecnologa, educacin, salud, comercio terrestre transfronterizo e industrias aeronutica y naval), loscuales no podrn ser ampliados ni en el nmero de bienes, ni en el de pases beneficiarios sin la previaautorizacin del resto de pases miembros. Sobresale el dispar nmero de estos regmenes nacionalesrecogidos en dicha Decisin: 22 para Brasil, 17 para Argentina y Uruguay, y 13 para Paraguay.

sin n 25/06 del CMC) crear un grupo ad hoc que redacte una nueva versin delCdigo Aduanero del Mercosur, que ser evaluada por el CMC en el 2007. En laactualidad, en el Mercosur existen cuatro territorios aduaneros en lugar de uno ni-co como se caracteriza una unin aduanera, lo cual genera un problema dedoble cobro del AEC para los bienes no originarios del Mercosur esto es, queno cumplen los requisitos de las reglas de origen al cruzar una frontera nacionaldentro del bloque14.

La creacin del MAC: a raz de la importante devaluacin del real brasileo, aprincipios de 1999, y del consiguiente cambio de las condiciones de competitividadintra-Mercosur, se inici una espiral de reivindicaciones sobre todo por parte deArgentina para reglamentar un sistema de salvaguardias que permitiera en de-terminadas circunstancias especiales imponer restricciones transitorias a la im-portacin de bienes procedentes de un pas socio argumentando la inexistencia demecanismos de coordinacin macroeconmica y la falta de armonizacin de las po-lticas industriales en el Mercosur. As, aumentaron las disputas comerciales entreArgentina y Brasil, conflictividad que aument con la grave crisis generada por laquiebra de la convertibilidad del peso argentino con el dlar estadounidense endiciembre de 200115.

A pesar de la tradicional poca disposicin de Brasil a discutir los efectos de lasdevaluaciones, con la llegada de Kirchner a la presidencia de Argentina se retomel tema en el Mercosur con la creacin a finales de 2003 de una ComisinBilateral de Monitoreo del Comercio y con la propuesta argentina, en septiembrede 2004, de establecer un mecanismo o instrumento de salvaguardias ante situa-ciones de fuerte asimetra macroeconmica. Fruto de negociaciones de carctercasi exclusivamente bilateral entre Brasil y Argentina, en febrero de 2006 se firmel Protocolo Adicional al ACE 14 de adaptacin competitiva, integracin produc-


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14 La propia UE ha instado al Mercosur a que solucione esta situacin del doble cobro del AEC para elestablecimiento del Acuerdo de Asociacin entre ambos bloques, reclamando que el Mercosur cumpla conel principio de reciprocidad y garantice el pago nico de arancel a todas las mercancas que circulen dentrode la unin aduanera en la regin. La reaccin del Mercosur con la Decisin n 27/00 del CMC ha sidoproponer avanzar en la eliminacin gradual del doble cobro del AEC, en buena medida por las reticen-cias de Paraguay a perder una importante fuente en su recaudacin fiscal: los ingresos arancelarios de estepas son cerca del 20% de sus ingresos tributarios, mientras que en Uruguay suponen un 5%, en Argentinaun 3% y en Brasil un 2%.

15 Muchas de estas disputas bilaterales han generado controversias en el seno de la OMC de un pas contralas medidas del otro, como, por ejemplo, en el mbito de los textiles, en donde Argentina impuso en 1999una salvaguardia a sus importaciones por un periodo de tres aos, que fue reclamada por Brasil ante laOMC, con un resultado desfavorable para Argentina, que tuvo que retirar la medida en el 2000.

tiva y expansin equilibrada y dinmica del comercio, por el que se crea el deno-minado MAC.

El MAC establece el procedimiento, los criterios y condiciones para que cualquierpas del Mercosur pueda aplicar medidas proteccionistas de restriccin al comerciointrarregional para evitar daos graves a un sector productivo nacional ante unaumento importante de las importaciones de un producto similar de un pas socio. Pa-ra ello, se definen dos etapas: una primera, en la que se debe desarrollar un proce-dimiento de consultas ante la Comisin Bilateral de Monitoreo del Comercio (forma-da por los respectivos gobiernos enfrentados) y de la que puede surgir la adopcin demedidas de consenso que solucionen la controversia; y una segunda etapa en don-de si la primera no prospera se iniciara una investigacin de forma similar a comose hace en la OMC que determinar la pertinencia o no de adoptar temporalmentecontingentes o subidas arancelarias en el bien y pas en cuestin. No obstante, la faltade una delimitacin clara de plazos y condiciones para pasar de una a otra etapa enel MAC, as como la existencia de incertidumbres respecto a la definicin de pro-duccin nacional, o de dao grave, amenazan a que este mecanismo se quede fi-nalmente como una mera solucin de compromiso y no logre el necesitado objetivode contribuir a reducir la conflictividad comercial en el seno del Mercosur.

La renegociacin del Acuerdo Automotor: el sector automotor en el Mercosur harecibido un tratamiento especfico a travs de sucesivos acuerdos sectoriales entrelos dos grandes productores de vehculos Brasil y Argentina, lo cual ha derivadoen que este sector est excluido tanto del libre comercio como de la unin aduaneraen el Mercosur. El ltimo Acuerdo Automotor entre estos dos pases se firm, traslargas negociaciones, el 28 de junio de 2006 con una vigencia de dos aos16, y ac-tualiza el sistema ya instaurado por los acuerdos precedentes, por lo que se mantie-ne el mecanismo conocido como flex, que delimita el porcentaje de importacioneslibre (al 100%) del arancel en el comercio bilateral de vehculos, a la vez que a lasimportaciones que excedan dicho lmite se les aplicar un gravamen del 75% delAEC en el caso de las autopartes y del 70% del AEC si son automviles.

A pesar del positivo avance logrado en la integracin sectorial a travs de este acuer-do, la adopcin del libre comercio en este sector es un tema pendiente en el Mercosur(el 31 Protocolo Adicional al ACE n 14 prevea la culminacin del libre comercioen el sector automotriz para el 1 de enero de 2006), y es de destacar que el nuevo


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16 Este ltimo Acuerdo Automotriz se implement jurdicamente como el 35 Protocolo Adicional al ACEn 14 de la ALADI.

Acuerdo Automotor no ha fijado una fecha para la apertura total de fronteras al co-mercio bilateral de automviles y autopartes, por la posicin reticente de Argentina ya pesar de las continuas demandas de Brasil al respecto17. Ello, unido a que el nuevoporcentaje flex se ha reducido (es decir, disminuye el comercio automotriz libre dearanceles), a que el sector automotriz no se ha incorporado a las normas del Merco-sur, a que no se avanza hacia una poltica comn, o a que Argentina y Brasil mantie-nen importantes divergencias y descoordinacin en su posicin negociadora frente ala UE en el sector, acenta la necesidad de avanzar en este importante mbito de pro-duccin estratgica en la regin.

Las infraestructuras en el Mercosur: la integracin econmica del Mercosurest seriamente limitada por la orografa de su territorio, muy exigente en cuantoa las caractersticas y dificultades de la conexin mediante infraestructuras fsicas,hasta el punto de que existen importantes barreras fsicas que bloquean el logro delos resultados de la integracin. Adems, la poblacin se encuentra muy concen-trada en grandes ncleos urbanos, mientras que los ferrocarriles conectan los pun-tos mineros con las salidas al mar y no tienen un papel de vertebracin de un es-pacio regional. Tambin hay que destacar que el estado de las carreteras es muydefectuoso. Estas circunstancias hacen sumamente relevante para el proceso de in-tegracin la dotacin de infraestructuras que faciliten tanto el movimiento depersonas como de mercancas.

La carencia de infraestructuras fsicas determina de forma directa el coste de trans-porte, de tal manera que, en un proceso de liberalizacin comercial, los costes detransporte pueden ser ms significativos que la proteccin arancelaria y, por lo tanto,llegar a bloquear o limitar decisivamente los beneficios buscados con la liberaliza-cin18. En sentido contrario, se puede afirmar que la dotacin de infraestructuras detransporte contribuye decisivamente al crecimiento econmico, de forma directa porel impulso de las inversiones, y de forma indirecta por los efectos sobre la intensifi-cacin de las relaciones econmicas y los intercambios comerciales y personales.


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17 La dispar posicin entre ambos pases responde a la asimetra en el tamao y estrategias de sus industriasautomotrices: en 2005, la produccin de vehculos en Brasil fue de 2.450.000 (de los que export 800.000con una participacin en el mercado argentino del 59% y su mercado interno absorbi 1.715.000unidades), frente a los 320.000 producidos por Argentina (con 181.000 exportados con una participacinen el mercado brasileo del 3,5% y con un mercado interno de 403.000 vehculos); a la par que laproduccin brasilea se concentra en fabricar modelos populares, mientras que la industria automotrizargentina se centra en el segmento medio de vehculos (Informe Mercosur n 11 del INTAL, enero de2007).

18 Para las exportaciones de Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, hacia los Estados Unidos, se paga unpromedio de 1,86% en derechos aduaneros, frente a un 4,45% del valor de la mercanca como coste parasu transporte internacional.

Las grandes obras, como la hidrova Paran-Uruguay o las actuaciones con cargo alFondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), deben sercompletadas con nuevas propuestas de vertebracin territorial, no solamente hacia elinterior de los actuales miembros del Mercosur, sino tambin hacia los pases vecinos.

El FOCEM: a raz del periodo de crisis econmica y de parlisis institucional en elMercosur, en 2004 se cre un grupo de alto nivel (GAN) para promover la compe-titividad de los socios ms pequeos, contribuir a corregir las asimetras y favorecerla convergencia estructural en la regin. Fruto de la labor del GAN es el FOCEM(Decisiones n 45/04 y n 18/05 del CMC), como fondo redistributivo del Mercosur,inspirado en el xito de los fondos anlogos de la UE Fondos Estructurales y Fondode Cohesin, con un presupuesto anual de 100 millones de dlares, a ser completadoen el plazo de tres aos: un 50% del presupuesto para el primer ao destinado a eje-cutar proyectos piloto, un 75% para el segundo ao y el 100% a partir del tercer ao.El FOCEM nace con una lgica redistributiva a favor de las economas ms pe-queas, quienes reciben la mayora de los recursos con una aportacin mnima, tal ycomo se observa en el Grfico 219.


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19 Las aportaciones al FOCEM se ajustan a la participacin histrica del PIB nacional en el PIB delMercosur, y la distribucin de sus recursos se corresponde con el tamao de las economas y con el gradodel desarrollo relativo de los cuatro pases.

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Grfico 2. Lgica distributiva del FOCEM. Recursos aportados y recibidos por los pases del Mercosur (En millones de dlares)

Fuente: Elaboracin propia. Datos del INTAL.

Si bien los recursos del FOCEM representan tan solo el 0,01% del PIB del Merco-sur, porcentaje significativamente inferior al de los Fondos Estructurales de la UE,que alcanzan el 0,4% de su PIB, su creacin introduce un nuevo instrumento de in-tegracin regional con un valioso potencial redistributivo. A partir de la experienciaser posible desarrollar una poltica de cohesin econmica y social en el Mercosur.De esta forma, se complementa la hegemnica dimensin comercial en la inte-gracin y se recoge una de las reclamaciones tradicionales de Paraguay y Uruguay.

Tras diecisis aos de andadura, hay que sealar que quedan importantes e inelu-dibles temas pendientes por resolver en la agenda interna del Mercosur, sin cuyasatisfactoria resolucin difcilmente se podr relanzar el proceso de integracin.Estos temas afectan a:

Las metas y objetivos finales del Mercosur: urge consensuar y delimitar la estrate-gia y lneas directrices del proceso tras los cambios ocurridos en la ltima etapa, loque exige la renovacin de la voluntad poltica en referencia a los objetivos delMercosur.

La zona de libre comercio imperfecta: avanzar en la eliminacin de las listas de ex-cepciones y de las trabas no arancelarias en los flujos comerciales intrarregionales.

La unin aduanera incompleta: lograr cerrar la unin aduanera en la regin para el12% del universo arancelario pendiente sin AEC, aprobar el cdigo aduanero delMercosur y asegurar su adecuado funcionamiento sin obstculos.

La coordinacin macroeconmica: avanzar en lograr un mnimo de coordinacinde las polticas macroeconmicas de los Estados miembros para minimizar losefectos negativos del proceso y de los riesgos ante recesiones econmicas por lasfuertes interdependencias econmicas.

La incorporacin de normas del Mercosur: agilizar y completar el proceso de in-corporacin de normas comunes a los ordenamientos jurdicos nacionales de lospases miembros.

La reduccin de la conflictividad en el Mercosur: agilizar y otorgar reconocimientoal mecanismo de solucin de controversias, que coadyuve a la necesaria reduccinde la conflictividad entre los pases miembros del Mercosur.


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Los pases del Mercosur han sido sujetos activos de otras iniciativas, tanto latinoame-ricanas como del conjunto del continente, que han tratado de estrechar los vnculos en-tre los distintos pases. Desde 1925 se dieron los pasos para el aprovechamiento con-junto del potencial energtico de los grandes ros latinoamericanos, y de forma espe-cial desde los aos sesenta se prodigaron los acuerdos de integracin regional, origende buena parte de los que existen en la actualidad. As, de la pionera Asociacin Lati-noamericana de Libre Comercio, en 1960, han surgido el Mercado Comn Centroa-mericano (MCC), la actual CAN y el Mercado Comn del Caribe (CARICOM). Peropara los pases del Mercosur tienen especial relevancia las propuestas de los EE UUde crear una gran zona de libre comercio continental, la denominada Iniciativa paralas Amricas de 1990, origen de los actuales Tratados de Libre Comercio y, msrecientemente, de la realizada por el gobierno venezolano de Hugo Chvez, llamadala Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA). En lo quesigue, se exponen brevemente los contenidos ms relevantes que para el Mercosurtiene la integracin energtica y las dos ltimas propuestas mencionadas.

2.1 La integracin energtica

La cooperacin en el aprovechamiento de las oportunidades de explotacin hidroe-lctrica de los grandes ros sudamericanos es antigua, ya en 1925 se firmaba el Con-venio entre Argentina y Paraguay para construir la presa de Yacyret, en el ro Paran,aunque hubo que esperar hasta 1973 para ver comenzar la obra. Igualmente, en 1925,

2. Alternativas a la integracinen el Mercosur

argentinos y uruguayos convenan la construccin en el ro Uruguay del Gran Salto,que como en el caso anterior sufri demoras hasta 1974. Ms acelerados fueron lospasos que condujeron a la explotacin de la central de Itaip sobre el Paran y, traslos estudios en los aos sesenta, en 1973 se firm el Tratado de Itaip entre Brasil yParaguay que impuls la construccin inmediata de la mayor central hidroelctricadel mundo. En relacin con el petrleo y el gas, las economas del Mercosur son unejemplo de las asimetras existentes en el conjunto continental entre pases produc-tores-exportadores y los claramente dependientes de los suministros externos, que sehace ms clara si se consideran los pases asociados como Chile y Bolivia. Los pasescon mayores capacidades de produccin, por sus reservas de hidrocarburos, son Boli-via y Argentina, siendo los centros de consumo la zona central de Chile y la zona mi-nera del desierto del Atacama, el gran Buenos Aires y el eje Ro de Janeiro-So Paulo(Grfico 3).

Por otro lado, la integracin energtica ha sido una constante en las agendas de nego-ciacin desde hace dcadas, teniendo como resultado la creacin de algunas organi-zaciones regionales (en particular la Comisin de Integracin Elctrica RegionalCIER creada por empresas y organismos del sector elctrico en 1964, y la Orga-nizacin Latinoamericana de Energa OLADE creada en 1973). Con el preceden-


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Reserva en exploracin

Recursos hidrulicos

Centros de consumo

Recursos gasferos

BRASIL

BOLIVIA

ARGENTINA

CHILE

PARAGUAY

URUGUAY

Grfico 3. Articulacin del mercado energtico regional

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: los lmites y las ubicaciones que figuran en el mapa son aproximaciones a la realidad.

te de la Iniciativa para las Amricas propuesta por George H. W. Bush en 1990,Bill Clinton plante con xito en la Cumbre de Miami de 1994, que reuni a 34 jefesde Estado americanos, la Iniciativa Energtica Hemisfrica dentro de la propuesta derea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). La propuesta sobre energa tenacomo objetivo eliminar los obstculos a las operaciones de las empresas extranjerasen la industria energtica.

Recientemente han surgido nuevos planteamientos de integracin energtica, aun-que con dos cambios fundamentales respecto a los intentos de la dcada de los no-venta. En primer lugar, ya no se extienden al marco hemisfrico, sino que se esta-blecen en los lmites subregionales y, en segundo lugar, el eje central del procesoya no es el mercado sino el papel activo de los Estados (Tabla 2).

En septiembre de 2005, Venezuela propuso la creacin de Petroamrica para crearuna alianza estratgica entre los operadores de hidrocarburos de propiedad pblica.El objetivo es crear un instrumento eficaz y eficiente que garantice el suministroenergtico a toda la regin. Se pretende, adems, la complementariedad econmicacon inversiones conjuntas en los campos de la exploracin, explotacin y comer-cializacin del petrleo y del gas, as como la reduccin de los costes energticosderivados de factores especulativos y geopolticos. Una de las novedades ms im-portantes es que no solo se basa en el potencial de los recursos de Venezuela, sinoque recoge inversiones conjuntas por parte de Petrleos de Venezuela (PDVSA),Petrleo brasileo (Petrobras) y Petrleos mexicanos (Pemex), donde claramente laempresa pblica venezolana tendra un destacado papel.

La propuesta de Petroamrica se concreta en tres iniciativas subregionales, que son:Petrosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela), Petroandina (Bolivia, Ecuador,Colombia, Per y Venezuela) y Petrocaribe (incluye a los 14 pases de la zona ca-ribea).

El mayor de los proyectos multilaterales es la construccin del anillo energti-co, propuesta en la XXVIII cumbre presidencial del Mercosur en 2005 a ini-ciativa del Gobierno de Chile. Propone la interconexin gasfera del Cono Suruniendo las reservas de Camisea (Per) y de Bolivia con los centros de mayordemanda en los pases del Mercosur, adems de Chile. Parte de este anillo seencuentra ya construido, siendo necesaria la construccin adicional de 1.200kilmetros de gasoducto desde la ciudad peruana de Pisco hasta Tocopilla, enel desierto del Atacama. Sin embargo, la inversin se estima en 2,5 millones dedlares y permitira el transporte de ms de 30 millones de metros cbicos dia-rios de gas natural.


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Existen una serie de gasoductos de exportacin (Grfico 4), como el GasoductoNoroeste Argentino (GNEA), que une la cuenta de Tarija en Bolivia con la ciu-dad de Santa Fe en Argentina, el Gasoducto POA, que conecta Uruguayana enArgentina con Porto Alegre en Brasil, y el Gran Gasoducto del Sur, que une lasreservas de gas del Campo Junn de la faja petrolfera del Orinoco y las del golfode San Jorge en Argentina.


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20 La totalidad de los acuerdos se puede ver en la Declaracin de los Gobiernos de Brasil y Venezuela parala ejecucin de la alianza estratgica Venezuela-Brasil, suscrita en Caracas el 14 de febrero de 2005.

Pases

Argentina y Venezuela

Brasil y Venezuela20

Uruguay y Venezuela

Paraguay y Venezuela

Caractersticas de los acuerdos

Acuerdos de complementacin econmica, que incluyen la venta de cuatro millones de barriles de fueloil venezolano a cambio de productos agro industriales y laconstruccin de los petroleros de tamao medio en los astilleros argentinos.Compra de Rutilex Hidrocarburos Argentinos, SA (RHASA) por PDVSA y Enarsa tendr el 50% de la red de RHASA sin aportar recursos, sino reintegrndolo con las utilidades.Exploracin conjunta de hidrocarburos en el mar argentino.Participacin de Repsol-YPF en un proyecto con PDVSA, de intercambioaccionarial y de participacin en campos.

Inversin conjunta de PDVSA y Petrobras para la construccin de una refinera en Pernambuco. 4.700 millones de dlares.Exploracin conjunta de yacimientos de gas en Venezuela. 2.200 millones.

La Administracin Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) pagarel crudo venezolano cinco dlares ms barato que el valor del mercado. Exploracin conjunta de uno de los bloques del oriente de Venezuela. Reservasprobadas de 300.000 millones de barriles de crudo. Uruguay aportar capitalhumano y se ha comprometido a modernizar la refinera de La Teja, en Montevideo,y adaptarla para el crudo pesado. ANCAP proveer a Venezuela de 100.000toneladas de cemento para el Ministerio de Vivienda venezolano. Construccin de una fbrica de etanol en Uruguay con financiacin venezolana. 12 millones de dlares.

Contrato de compra-venta de petrleo entre PDVSA y Petrleos paraguayos(Petropar). Paraguay abona el 75% al contado en 90 das y el 25% es financiado por Venezuela con un plazo de 15 aos, dos aos de carencia y un tipo de intersfijo del 2%. Se contrata al precio internacional.

Tabla 2. Acuerdos energticos recogidos bajo la iniciativa Petrosur

Fuente: Ruiz-Caro, A. (2006).

La conexin de estos distintos proyectos dotara a Sudamrica de una capacidadenergtica extraordinaria, y de una elevada independencia ante las tensiones que eneste campo se prevn en el futuro, y permitira consolidar el indeciso crecimientoeconmico de la regin. La importancia de las reservas bolivianas hacen de la in-corporacin de este pas al proyecto un objetivo central. Sin embargo, los conflic-tos histricos que arrastran Chile y Bolivia hacen muy compleja la materializacinde estos proyectos, dado que Bolivia solo est dispuesta a actuar como observadoren la medida en que no se resuelva su reivindicacin de tener salida al mar.

De forma complementaria, el mayor dinamismo que estn tomando los agrocombus-tibles abre un nuevo espacio para el debate y la fragmentacin en el Mercosur. Nohay un claro anlisis de cules pueden ser los efectos de la produccin masiva deagrocombustibles sobre el desarrollo de los pases productores al no estar an eva-luados los impactos sobre la seguridad alimentaria de los pases, la concentracin de


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Gasoducto San Miguel-Cuib

Gasoducto Bolivia-BrasilBRASIL

BOLIVIA

ARGENTINA

CHILE

URUGUAY

PARAGUAY

Gasoducto Madrejones-Campo Durn

Gasoducto Uruguayana

Gasoducto PaysandGasoducto Cruz del Sur

Gasoducto al Antiplano

Gasoducto Bermejo-Ramos

Gasoducto Norandino

Gasoducto Atacama

Gasoducto GasAndes

Gasoducto del Pacfico

Gasoducto Bandurria

Grfico 4. Red de gasoductos de exportacin

Fuente: CEPAL.

Nota: los lmites y las ubicaciones que figuran en el mapa son aproximaciones a la realidad.

la tierra, el reparto de los beneficios, la viabilidad econmica de su masificacin olos efectos medioambientales, entre otros. Pero, adems, hay posiciones distintas en-tre los pases del Mercosur. Frente al claro posicionamiento de Brasil a favor deapostar por la produccin de etanol y otros combustibles derivados de productosagrcolas, especialmente de caa de azcar, est la postura de Venezuela, que, comofuerte productor de petrleo, apuesta por los combustibles tradicionales y basa supoltica de alianzas externas en Amrica Latina en acuerdos preferenciales en elsuministro y la comercializacin del petrleo. Uruguay, por ejemplo, es uno de losbeneficiados de este tipo de acuerdos con Venezuela.

2.2 La Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA)

El acceso al poder poltico en Venezuela de Hugo Chvez ha tenido como resul-tado un cambio en las relaciones intralatinoamericanas con un reflejo directo so-bre los esquemas de integracin regionales. En primer lugar, Venezuela ha aban-donado la CAN (abril de 2006) y ha sido rpidamente admitido como miembro delMercosur (julio de 2006), si bien con derecho a participar con voz pero sin votohasta que finalicen las negociaciones en marcha.

Estas decisiones no solamente tienen efectos sobre los procesos de integracindirectamente afectados, sino que van acompaados de nuevas propuestas de Vene-zuela sobre cmo deben proceder los Estados latinoamericanos en sus dinmicasde integracin regional. La irrupcin de Venezuela como potencia econmica re-gional tiene dos aspectos muy distintos: su capacidad econmica, apoyada en losprecios de las materias primas, especialmente el petrleo, y la ideologa polticade sus gobernantes.

El empleo por parte del actual gobierno venezolano de generosos recursos finan-cieros pretende consolidar en el futuro la posicin internacional de Venezuela apartir del liderazgo regional. Pero el uso de los recursos econmicos obedece a unamatriz ideolgica que se va concretando en el impulso de una estrategia propia deintegracin regional la denominada Alternativa Bolivariana para los pueblos denuestra Amrica (ALBA) y en la propuesta de nuevas dimensiones de integra-cin en el seno del Mercosur.

El ALBA es una iniciativa presentada como alternativa segn sus promotores ala integracin neoliberal, identificada con la propuesta de los EE UU de configuraruna gran rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y, especficamente a su


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desarrollo posterior concretado en TLC bilaterales con los Estados latinoamerica-nos que as lo decidan21. El ALBA no se presenta como una alternativa a los es-quemas intrarregionales latinoamericanos (CAN, MCC o Mercosur), sino como uncomplemento a ellos.

El ALBA se basa en los principios de cooperacin, solidaridad y complementariedad.Frente a la integracin basada en la competencia mercantil, la libertad de actuacinde las inversiones extranjeras y la liberalizacin de los movimientos de capital,fundamentada en el fortalecimiento de la propiedad privada y en la no intervencindel Estado, el ALBA se presenta como una alternativa que coloca la lucha contra lapobreza y la exclusin en el centro de sus objetivos, justificando la intervencin p-blica y el respeto a la soberana de los Estados en la solucin de los problemas del de-sarrollo nacional.

Hasta la fecha, han suscrito los acuerdos ALBA cuatro pases: Cuba, Bolivia, Gua-temala y, por supuesto, Venezuela. Los componentes bsicos de este acuerdo se re-fieren a la cooperacin energtica, si bien se van ampliando a otros temas diversosen materia de salud, educacin y televisin, entre otros.

Adems de programas en materia educativa y sanitaria, el ncleo central de la es-trategia venezolana est en el campo de la energa a partir de PDVSA. De esta for-ma, se combina la propuesta ALBA con lo anteriormente referido sobre la integra-cin energtica en Petroamrica y sus filiales regionales.

Un primer resultado de esta combinacin ALBA-petrleo lo ofrece el Fondo ALBA-Caribe, al que la Repblica Bolivariana de Venezuela aportar un capital inicial decincuenta millones de dlares. Otros ejemplos son la ampliacin de las actividadesdel Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (BANDES) hacia los pa-ses firmantes de los Acuerdos ALBA (Cuba, Nicaragua y Bolivia) para apoyar los ob-jetivos de los acuerdos, o la creacin del Banco del ALBA, decidida en junio de 2007.

Tambin es destacable el impulso venezolano a la creacin del Banco del Sur. ElBanco del Sur nace con el propsito de consolidarse como un banco de desarrolloe integracin, mediante la financiacin de infraestructuras e iniciativas producti-vas, reconociendo las asimetras entre sus miembros, en el que las economas ms


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21 Hasta la fecha han ratificado los TLC con los EE UU: Chile, Per, Colombia, Panam, Centroamrica yRepblica Dominicana (aunque Costa Rica tiene pendiente la celebracin de un referndum sobre elacuerdo). A estos habra que aadir la pertenencia de Mxico al Tratado de Libre Comercio de Amricadel Norte (NAFTA).

fuertes (Brasil, Venezuela y Argentina) asumen mayores compromisos, y aspiran-do a ser una alternativa a los bancos multilaterales de desarrollo (Banco Interamer-icano de Desarrollo y Banco Mundial22), que permita promover el financiamientode los proyectos o programas que impulsen el desarrollo de infraestructuras bsi-cas; que combata las asimetras y desigualdades en el desarrollo socioeconmico;y que apruebe inversiones que apunten a la integracin de Sudamrica, sustentadaen los principios de complementacin, cooperacin y solidaridad. El capital dearranque es de 7.000 millones de dlares. En esta iniciativa participan, adems deArgentina, Venezuela y Brasil, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay. Colombiaha anunciado su intencin de sumarse como miembro de pleno derecho, mientrasque Chile ha mostrado su intencin de mantenerse como miembro observador23.

Estas iniciativas van creando, sin embargo, fuertes temores, en tanto que otorgan aVenezuela un papel crucial y, por lo tanto, una capacidad de influencia en los asuntosregionales de primer orden.

2.3 La rivalidad con los tratados de libre comercio (TLC)

La integracin sudamericana se ha visto sacudida por la diversidad de iniciativasdel presidente venezolano a la vez que por la oferta de los EE UU de firmar TLCde contenido bilateral y con esquemas de integracin subregional, una vez que lainiciativa del ALCA parece haber muerto.

Podra pensarse que tanto las propuestas de TLC como del ALBA pudieran sercompatibles. Se ha mencionado que el ALBA pretende ser complementario conotras iniciativas de integracin comercial; igualmente, las declaraciones ministe-riales del ALCA reiteran su compatibilidad con otros acuerdos regionales y bilate-rales. Y, sin embargo, la firma de acuerdos con los EE UU de Colombia y Per(Ecuador mantiene las negociaciones) fue el argumento dado por el Gobierno deVenezuela para abandonar la CAN por considerar a los TLC incompatibles con laestrategia de integracin bolivariana.

No hay que olvidar que la firma de los TLC por estos pases fue precedida de laexperiencia de Mxico en su incorporacin en 1993 al NAFTA, y de la firma de


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22 Venezuela ha anunciado su intencin de abandonar el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.23 Sobre el Banco del Sur, puede consultarse el Memorando Opex n 58/2007: El Banco del Sur: oportuni-

dades y futuro, elaborado por J. M. Garca de la Cruz.

un TLC particular de Chile en 2003, y ha coincidido con la negociacin de TLCcon la Repblica Dominicana y Centroamrica, cuestionado especialmente enCosta Rica. Adems, los tres pases andinos ms Bolivia han visto caducar laspreferencias comerciales contempladas en el Acuerdo de Promocin ComercialAndina y de Erradicacin de las Drogas (ATPDEA).

Es decir, la poltica de los EE UU no est encontrando otro obstculo que los sus-citados por los pases del Mercosur y de su nuevo socio Venezuela, adems de Bo-livia, aliado de la estrategia venezolana.

Habra que preguntarse cules son las caractersticas de los TLC, ya que, aun-que inicialmente se presentan como acuerdos comerciales, sus repercusionesvan mucho ms lejos. Es relevante sealar algunas de las ausencias o limita-ciones que plantean. En primer lugar, los TLC carecen de instituciones propiaspara la interpretacin y posible rectificacin y/o ampliacin de los contenidosacordados; son acuerdos internacionales y las diferencias se someten a comitscreados en torno a la solucin de cada conflicto segn sus caractersticas y delos litigantes.

Adems, y como se recuerda incluso por sus defensores, los TLC entre los EE UUy pases latinoamericanos relacionan economas de un desarrollo muy desigual sinque existan instrumentos de redistribucin de beneficios o de compensacin dedaos causados por su aplicacin.

Como acuerdos para crear zonas de libre comercio, tratan de suprimir los obstculosal libre comercio en bienes y servicios entre los EE UU y el pas asociado. Tratan deestablecer una competencia justa en el mercado liberalizado as construido. Elloconlleva la supresin de tarifas arancelarias y otros instrumentos considerados pro-teccionistas, cambios en las polticas de compras pblicas, y regulaciones de la com-petencia a partir del supuesto de la bsqueda de la eficiencia del mercado y la re-duccin de la intervencin pblica.

Un aspecto especialmente relevante, por su repercusin en las polticas de industria-lizacin nacional, es el referido al componente nacional de los productos comercia-lizados, as como las normas sobre propiedad intelectual que afectan a las polticasnacionales de apoyo a la ciencia y a la innovacin. Estos puntos son de especial rele-vancia por las limitaciones que pueden llegar a suponer para polticas de desarrollonacional que exijan una cierta intervencin del Estado. No hace falta recordar que lapropia aplicacin de los TLC significa adecuar los procedimientos aduaneros sobrenormas tcnicas, de control fitosanitario, administrativos e incluso ambientales o de


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cualquier otro tipo, que puedan ser considerados influyentes sobre la libertad de co-mercio y de inversin.

Pero aparte de las valoraciones en cuanto a la filosofa econmica de su contenidoque explica el entusiasmo de Chile por este tipo de acuerdos, hay un aspecto es-pecialmente relevante, como es que los TLC en principio respetan las reglas inter-nacionales, especialmente el captulo XXIV sobre proteccin arancelaria del Acuer-do General sobre Aranceles y Comercio (GATT, en ingls), y dan por resueltos losconflictos existentes en la Ronda de Doha. Por este motivo, aquellos pases que seresisten a aceptar las propuestas norteamericanas (o europeas) en la negociacinmultilateral, difcilmente los pueden aceptar como contenido de las propuestas bila-terales de los TLC.


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Amrica Latina no es una de las reas prioritarias para la UE y as se plasma enlas relaciones comerciales, de inversin, de cooperacin y de dilogo poltico. Noobstante, esto no quiere decir que no haya recursos y esfuerzos puestos para el es-trechamiento de las relaciones entre ambas regiones.

Existe un grado de inters muy dispar por la regin entre los pases europeos.Mientras que Espaa y Portugal tienen una mayor presencia en la regin, pasescomo Francia, el Reino Unido y los pases nrdicos tienen otras reas de interspreferente, como, por ejemplo, frica. Sin embargo, en los ltimos aos, las rela-ciones econmicas, sociales y polticas se estn haciendo ms complejas. Por unlado, las grandes multinacionales europeas se han instalado en la regin, en ciertamedida siguiendo a empresas ibricas, a la vez que la entrada de inmigrantes lati-noamericanos por las fronteras exteriores de la UE est haciendo necesario prestaruna mayor atencin a esta regin. Por estos motivos, siguen siendo muchas las vo-ces que reclaman una mayor eficacia en el dilogo poltico, y en particular en lascumbres birregionales que se celebran bianualmente (Viena, 2006, y prximamen-te Lima, 2008).

Ante esta situacin corresponde a Espaa y a Portugal jugar un rol interno en dossentidos: por un lado, para mantener y ampliar el inters y los recursos que la UEdestina a Amrica Latina y, por otro, para aprovechar los mecanismos ya existen-tes, tales como las lneas de cooperacin o los espacios de dilogo, para fortalecersu papel de interlocutor entre Amrica Latina, concretamente el Mercosur, y laComisin Europea.

3. Las relaciones del Mercosur con la Unin Europea y Espaa

En este contexto, cabe interpretar que fue tras la iniciativa norteamericana delALCA cuando se produjo en la UE la toma de conciencia de la importancia estra-tgica de fijar sus relaciones con los pases del Mercosur, y que fue la perspectivaexitosa del ALCA lo que aceler las negociaciones para la sustitucin de losacuerdos marco previos de la UE con el Mercosur y sus miembros por otro de ma-yor contenido econmico y alcance poltico y social, el denominado Acuerdo Mar-co de Cooperacin Interregional UE-Mercosur (AMI), formalmente suscrito porambas partes en 1995.

3.1 El Acuerdo de Cooperacin Interregional Unin Europea-Mercosur

Para la UE, el AMI adelanta los contenidos de los posteriores acuerdos de coo-peracin de cuarta generacin en tanto que incorpora elementos polticos talescomo el respeto a la democracia y a los derechos humanos a los ya clsicoscompromisos establecidos en los Acuerdos en materia comercial, de inversioneso cooperacin. Adems, el AMI tambin incorpor, en el momento de la firma,temas no considerados en las relaciones exteriores de la UE en aquellos tiemposcomo eran el desarrollo social, la cooperacin empresarial y la cooperacincientfico-tcnica.

Se est ante un acuerdo marco y, por lo tanto, marca los objetivos, los principiosy los instrumentos que emplear por parte de instituciones concretas. Pero debeir concretndose en acuerdos particulares ulteriores, compatibles con com-promisos entre los Estados miembros pertenecientes a cada uno de los gruposregionales. El AMI24 supuso para el Mercosur una alta proyeccin internacionalal ser reconocido como esquema de integracin regional en sus primeros pasoscomo mercado comn, segn lo establecido en el Acta de Buenos Aires. Ade-ms, se trata de un acuerdo mixto entre entidades de integracin y entre sus Es-tados miembros, lo que ha hecho necesaria la ratificacin por parte de cada unode ellos.

Adems, el AMI fija dos objetivos adicionales: uno, fortalecer los procesos deintegracin; stos se contemplan no como apoyo a la liberalizacin de las re-laciones (como sucede con los TLC) sino que son stas las que han de servir para


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24 Ms detalles se encuentran en Garca de la Cruz, J. M. (2000), y en Cienfuegos Mateo, M. (2006).

fortalecer los procesos mismos; dos, profundizar en las relaciones hasta la futuracreacin de una asociacin interregional que recoja en su contenido los avances enla cooperacin comercial y econmica, pero tambin exprese una relacin po-ltica entre iguales.

En la Tabla 3 se exponen de forma muy simplificada los contenidos del AMI

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