A DERECHO PÚBLICO TEORÍA DEL ESTADO Y … · maestria a distancia de gerencia pÚblica 8.. master...

MAESTRIA A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA

AREA DE DERECHO PÚBLICO. TEORÍA DEL ESTADO Y

CONSTITUCIÓN

MODULO I25 HORAS


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TEORÍA DEL ESTADO E INSTITUCIONES

Dr. D. Cayetano Núñez Rivero.

Profesor titular de Derecho Político. UNED

Dr. D. Enrique Álvarez Conde.

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Juan Carlos I


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ÍNDICE DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

1. PRESENTACIÓN DIDÁCTICA DEL MÓDULO

2. UNIDAD DIDÁCTICA

3. BIBLIOGRAFÍA

4. PÁGINAS WEB DE INTERÉS

5. TEST DE AUTOEVALUACIÓN


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.MASTER A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA PARA FUNCIONARIOS IBEROAMERICANOS.

A) AREA DERECHO PÚBLICO, TEORIA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN

MÓDULO I. TEORÍA DEL ESTADO E INSTITUCIONES

SUMARIO:

1. El Estado: conceptos y elementos.1.1. Los orígenes del Estado.1.2. Concepto.1.3. Los elementos del Estado.

1.3.1. El pueblo.1.3.2. El territorio.1.3.3. El poder.

2. Los orígenes del Estado y desarrollo en América Latina

3. Evolución y desarrollo del Estado3.1 El Estado de derecho o primer Estado liberal.3.2. El Estado liberal democrático.3.3. El Estado social y democrático de derecho.

4. La organización territorial del Estado.4.1. El Estado unitario.4.2. El Estado regional4.3. El Estado federal.4.4. La confederación de estados4.5. Otros tipos de unión de estados

5. Poderes e instituciones del Estado.5.1. El poder Ejecutivo.5.2. El poder Legislativo.5.3. El poder Judicial.5.4. La jurisdicción constitucional.5.5. La Procuraduría de los Derechos Humanos.


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1. EL ESTADO CONCEPTOS Y ELEMENTOS..

1.1. LOS ORÍGENES DEL ESTADO.

En un intento de delimitar conceptualmente el Estado, nos remitiremos en primer lugar al momento histórico de su primera formulación, coincidente con la sociedad renacentista y la emergencia de las Monarquías Autoritarias, para partiendo de esa realidad de organización social y política que aparece en los finales del siglo XV y principios del XVI, delimitar los conceptos de las comunidades preestatales y de la evolución posterior del Estado hasta la actualidad. Así pues, en virtud de los elementos nuevos, respecto a épocas anteriores, que nos presenta la comunidad políticamente organizada en la Edad Moderna, intentaremos clarificar el concepto de Estado y aproximarnos a una definición que nos pueda ser útil en nuestra tarea.

Es el florentino Nicolás Maquiavelo, que en las primeras líneas del capítulo I de su inmortal obra “El Príncipe” utiliza el término Estado por primera vez en una acepción próxima a la concepción que del mismo tenemos, relacionándola con el máximo poder existente: la soberanía. “ Cuantos Estados y cuantas denominaciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana sobre los hombres, fueron y son Principados o Repúblicas...”. En términos generales se referirá Bodino en su obra “De la República”, al manifestar “República es un acto de gobierno con poder soberano de varias familias y de lo que les es común”. Pensadores posteriores desde Hobbes a Montesquieu se referirán al fenómeno estatal, aunque utilizando en ocasiones diferentes vocablos, así, mientras en el mundo latino y continental europeo alcanzaron gran éxito la palabras Estado y República, en el mundo anglosajón los términos Corona o Commonwealth fueron y en cierta medida lo son todavía más empleados que el término Estado. No obstante, en la actualidad, y al menos desde el siglo XVIII, el concepto Estado está suficientemente acuñado y nos resulta válido para referirnos a una comunidad política y socialmente organizada que habita un territorio determinado y está sujeta a un conjunto de normas e instituciones.

El nacimiento del Estado, en su primera acepción de Monarquía Autoritaria tiene su base en la figura del Rey, como soberano o máximo poder dentro del territorio del reino, que excluye la existencia de otros poderes dentro del Estado.

La existencia de estas primeras formaciones estatales, denominadas Monarquías Nacionales implica las siguientes características:

a) Unificación y centralización del poder en la figura del Rey. El Monarca puede delegar algunas funciones en determinados organismos y consejos, pero el ejercicio del mismo le corresponde exclusivamente, de tal forma, que las funciones se ejercerán en su nombre.

b) Se institucionaliza el Estado y se desarrolla la Administración.

c) Se crea un ejército dependiente del Rey y no de los poderes locales que o desaparecen o quedan muy disminuidos.

Se crea un ordenamiento jurídico para todo el Estado, desapareciendo los ordenamientos locales.

1.2. CONCEPTO.


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En el epígrafe anterior nos hemos referido a la conformación del primer Estado, que nace como consecuencia de una formación histórico social, en la que una comunidad precisa de una organización jurídico política para desarrollarse en un determinado territorio. En este sentido, y en un intento de conceptualizar el fenómeno estatal, nos referiremos al mismo, cuando se produce que “ una población determinada, habita permanentemente un territorio delimitado y está sujeta a un conjunto de normas e instituciones concretas”.

Del intento de definición anterior se desprende la existencia de varios elementos o componentes del fenómeno estatal. De esta forma, en virtud de que se cumplan estaremos hablando de un Estado, o bien refiriéndonos a otras formas preestatales u organizaciones de otra índole.

Los tres elementos que hemos destacado en el Estado y sin los cuales no existe el mismo son: El pueblo, el territorio y el poder.

Sin embargo, es necesario considerar que el Estado no es una mera suma aritmética de los tres elementos anteriormente citados, sino que éstos alcanzan una interacción determinada conexionados entre sí, constituyendo una unidad que no puede ser considerada separadamente y es lo que da sentido precisamente al concepto Estado, se trata en suma de un ente nuevo. Así pues como indica Heller, al analizar estos elementos del Estado, no hay que olvidar en ningúncaso que sólo adquieren plena actividad y realidad en su recíproca interrelación La afirmación anterior no quiere decir que estos tres elementos no puedan existir separadamente conformando situaciones determinadas, lo que se afirma es que esas situaciones no determinan la existencia estatal.

Valga el ejemplo innegable de la existencia del pueblo o la nación judía durante dos milenios, repartida entre diversas entidades territoriales y sujeta a diversos ordenamientos. Sin embargo, sólo podemos hablar del Estado correspondiente a este pueblo cuando se radica definitivamente en un territorio, con voluntad de permanencia y se dota de un determinado conjunto de normas e instituciones, se somete a un poder determinado, conformando el Estado de Israel. Similares argumentos podrían esgrimirse de los restantes elementos del Estado, así un territorio, independientemente de su tamaño, si no cuenta con una población consciente de su pertenencia al mismo, no constituye por sí mismo un Estado, pudiendo ser “ res nulius” o territorio de nadie o posesión exterior de otro Estado. Respecto al poder, no cabe ejemplo alguno, pues el ejercicio del gobierno implica necesariamente la existencia de los gobernados.

Es por ello, que no deben confundirse los elementos del Estado con el Estado, así si nos referimos a los bolivianos, los venezolanos o a los franceses estamos hablando de un pueblo con unas características determinadas diferentes de otros pueblos o naciones, pero no a los Estados boliviano, venezolano o francés, que sólo existen desde principios del siglo XIX los primeros y a comienzos del XVI el segundo, aunque el proceso de gestación de los mismos comenzara en siglos anteriores.

1.3. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO.

Nos hemos referido anteriormente a los tres elementos que componen el Estado. Analizaremos a continuación los mismos por separado:

1.3.1. El pueblo.


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Sobre este punto, cabe destacar, que en ocasiones se emplean indistintamente para referirse a las personas que habitan un determinado territorio distintos vocablos que en nuestra opinión responden a significados diferentes. Así se utilizan los términos, población, pueblo, nación ciudadanía etc. A este respecto, es necesario realizar algunas matizaciones que nos clarifiquen el panorama. En nuestra opinión la población debe ser entendida como el concepto más amplio de los anteriormente expuestos, ya que abarcaría a la totalidad de los residentes en un Estado, tengan conciencia de su pertenencia al mismo o no, sean originarios del territorio o respondan a una estancia más o menos ocasional, sin deseo de prolongar la misma más allá de unos objetivos previstos en el tiempo. Todos los miembros de este colectivo están sujetos a las normas e instituciones del Estado, pero no todos gozan del mismo status jurídico, en cuanto que, por ejemplo, no ostentan derechos de participación política y capacidad de decisión sobre los asuntos del Estado, salvo en aquellas cuestiones que se deriven de convenios internacionales establecidos por Estados soberanos.

El concepto pueblo, se nos torna entonces como de carácter más restrictivo, en cuanto que los que pertenecen a él son no sólo sujetos de derechos y obligaciones civiles, sino también de derechos políticos y de participación. En resumen se somete a normas e instituciones en cuanto que estas son una expresión de su propia voluntad general. El termino ciudadanía, difícil de separar del concepto anteriormente expuesto, a veces reservado sólo para aquellos miembros del colectivo anterior, que cumplen unos determinados requisitos que les posibilitan para el ejercicio pleno de todos los derechos y libertades, especialmente los de participación política. No obstante, en la actual conformación del Estado de Derecho Democrático no ha lugar a distinción alguna salvo las derivadas de la no pertenencia al cuerpo electoral por razones de edad.

El concepto Nación, acaso el más manipulado intencionadamente en la historia, especialmente en los primeros tiempos de la creación del Estado Liberal, cuando tras la proclamación del principio de soberanía nacional, se reservaba el derecho de voto sólo a unos cuantos miembros del pueblo , mediante el sufragio censitario y capacitario, disociando de esta forma los principios de soberanía popular y soberanía nacional. En la actualidad, y una vez alcanzado el sufragio universal no ha lugar a diferenciación entre los términos pueblo y nación. Acaso pueda establecerse la matización del sentido nacional o del nacionalismo, que en los tiempos de su mayor auge han sido identificados con el propio Estado, que son muy posteriores a la existencia de un pueblo concreto en un territorio determinado o lo que es lo mismo a la propia nación.

Una vez establecido el concepto de lo que entendemos por nación o pueblo, como elemento constitutivo y necesario del Estado, parece necesario analizar ahora cuál o cuáles son los aspectos que conforman a la misma. ¿Es la Nación una consecuencia directa de la conformación estatal? o por el contrario ¿ es el Estado simplemente la nación políticamente organizada?. Vaya por delante nuestra coincidencia con Renan de que la nación es ante todo una formación histórica. Por otra parte, parece necesario indicar que los procesos de formación nacional no han sido iguales en todos los casos. En este sentido, podemos referirnos a tantos modelos como supuestos se han producido.

Históricamente se ha sostenido por diversos autores que los elementos tradicionales de la formación nacional han sido: la lengua, la religión, la raza y una serie de creencias comunes a la comunidad. Sin embargo, si contrastamos estos elementos unificadores con los procesos de las llamadas unidades nacionales, observaremos que casi nunca responden a la realidad objetiva y son más bien consecuencia de la necesidad de justificar el nacimiento de los Estados merced a la voluntad política del poder.


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Así a modo de ejemplo, nos referiremos a tres casos clásicos en cuanto a la formación nacional se refiere, y que ha tenido su base en tres elementos diferentes: indicados anteriormente.

España. Primer gran Estado Moderno formado en los finales del siglo XV. Cuando se produce el acceso al trono de los Reyes Católicos en Castilla y Aragón se procede a la conformación del Estado, buscándose al respecto elementos aglutinantes que coadyuven a este proceso, En este sentido, España no contaba ni con un idioma único, ya que cada reino contaba al menos con una lengua diferente, así como varios dialectos, y de hecho hasta principios del siglo XVIII con la llegada del centralismo borbónico no se impuso el castellano como lengua oficial del Estado. Tampoco podían establecerse razones de carácter étnico, pues no existía raza predominante alguna, aunque sí un considerable mestizaje. Respecto a una cultura y creencias comunes, tampoco era muy perceptible, en virtud fundamentalmente de la división entre la España cristiana y la musulmana imperante durante ocho siglos. Aunque la religión no era tampoco única en el territorio, sí era el elemento aglutinante de la mayoría de la población, en cuanto que los que no la profesaban (católica) eran o una minoría, que presentaba aspectos marginales, caso de la hebraica, o los habitantes de un reino vencido, caso de los granadinos (musulmana). Es pues, en este contexto en el que el poder político se apoyará en la religión como elemento unificador, de donde se deriva la importancia que la religión ha jugado posteriormente en la historia de España.

Alemania. Proceso de unificación nacional mucho más reciente que en el caso anterior, que vino precedido de una defensa de la raza germánica como aglutinante fundamental, a falta de otros elementos más consistentes y en virtud de la existencia de varios Estados soberanos de varios siglos de antigüedad. En este sentido, será Hegel, el que formulará con otros la teoría del pangermanismo de marcado carácter de superioridad étnica, que alcanzará su punto culminante con el nacional socialismo, doctrina racista por excelencia.

En Francia, país más homogéneo en el siglo XVI que España, o que Alemania, la unificación estatal se produce como en casi todos los lugares de Europa a instancia del poder político, la justificación en este caso es algo más compleja, conjugando varios elementos, aunque por ejemplo el idioma francés jugó un papel fundamental, hasta el punto de que fue impuesto sobre las restantes lenguas que se hablaban en el país de forma excluyente sobre cualquier otras manifestación lingüística.

En virtud de lo indicado en párrafos anteriores, podemos concluir que por sí sólo ninguno de loselementos indicados anteriormente, religión, raza, lengua, etc .sirve por sí sólo para explicar como categoría universal los procesos de formación de las nacionalidades. El ejemplo es evidente, si de la religión se tratase no existirían diversos países con la misma religión, y aún más no se producirían Estados donde conviven varios credos. Si de la raza se trata, la razón es obvia, científicamente es imposible sostener la existencia de razas no mezcladas, y donde pudiera existir ésta, lo que sí se habría producido es el mestizaje cultural.

Mención especial merece el nacionalismo, concebido como exaltación de un sentimiento nacional basado en aspectos específicos de una comunidad que se considera única y perfectamente diferenciada de otras y con carácter excluyente, que identifica Nación y Estado. El fenómeno nacionalista es tardío y consecuencia de las revoluciones burguesas, comienza con las guerras napoleónicas, continuando con la emancipación italiana que encuentra en Pasquale Mancini su máximo exponente.

Establecida la opinión de que no existe un aglutinante único de la nación, a modo de conclusión, parece apropiado exponer la opinión del profesor Lucas Verdú que compartimos “Entendemos


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por Nación una comunidad aglutinada por un pasado histórico común mediante la síntesis de diversos elementos importantes, pero no exclusivos (raza, lengua, costumbres, tradiciones, religión creencias compartidas), que en unos casos surge en el seno del Estado y en otros que intenta, lográndolo a veces constituirlo”.

1.3.2. El territorio.

Es la base física del Estado, no pudiendo ser concebido éste sin la existencia de aquél. Como se indicaba en el apartado anterior, una de las características de la población del Estado es su permanencia continuada en un territorio determinado. Por otra parte, es el espacio donde tienen vigencia las normas e instituciones del Estado, estableciendo el límite geográfico de Derecho del Estado. Es por tanto, un elemento constitutivo del Estado, si no existe el mismo, no existe el Estado.

El territorio que es limitado mediante fronteras, que marcan el fin de la soberanía del Estado, consta de las siguientes partes:

A) Espacio terrestre, que incluye el suelo, ríos y lagos interiores. La frontera en este caso puede ser de carácter natural o artificial. Las primeras son aquellas consecuencia de accidentes geográficos. y las segundas consecuencias de tratados internacionales suscritos entre Estados.

Si la frontera natural se debe a una cordillera, la línea de separación entre Estados se establece tirando una línea imaginaria entre los puntos más alto de la cordillera. Si se trata de un río navegable la línea divisoria se establece en el punto de más alta y fuerte corriente (talweg); en el caso de los ríos no aptos para navegación, la frontera radica en la línea media del mismo; en virtud de que los cursos de los mismos pueden cambiar, las fronteras lo hacen igualmente ajustando los principios expuestos anteriormente. Cuando se trata de establecer una frontera en un lago, la línea divisoria se lleva a cabo desde los puntos de confín ribereños.

Las fronteras artificiales, aunque han sido práctica habitual desde hace siglos, han alcanzado gran auge en virtud de la emergencia de nuevos Estados en el continente africano, donde sobre otros criterios naturales han primado fundamentalmente aspectos económicos. A este respecto, cabe destacar que diversas naciones han sido repartidas entre varios Estados, lo que ha dado lugar a frecuentes enfrentamientos armados de carácter tribal que han propiciado auténticos genocidios de algunas etnias.

B) Subsuelo Es la zona subyacente al suelo territorial. Aunque su delimitación no es fácil, en un marco teórico quedaría limitada por un cono invertido que tiene su vértice en el centro de la tierra y su base en el suelo del Estado.

C) Espacio Aéreo. Obviamente su delimitación es reciente, consecuencia del desarrollo de la aviación. Es similar a los principios de las fronteras marítimas. Se considera perteneciente al Estado lo que no se conceptúa como espacio ultraterrestre.

D) Espacio marítimo. Ha sufrido profundas modificaciones en los últimos años y se regula mediante tratados internacionales. Históricamente los límites del Estado acababan en el límite del mar, posteriormente en el alcance de la artillería y en la actualidad, en virtud de criterios económicos se establece un alcance máximo de doscientas millas, que no es aceptado por gran número de Estados. y que afecta a derechos de explotación económica.. En todo caso, podemos distinguir entre el Mar territorial, que es la zona contigua al territorio del Estado y se extiende


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hasta un máximo de doce millas . A continuación se establece el Mar Contiguo , que extiende el concepto anterior en veinticuatro millas. De ahí hasta las doscientas millas se establece la zona económica exclusiva .

1.3.3. El poder.

En términos generales, el Poder es la capacidad de alguien, persona o grupo para imponer su voluntad y decisiones en el ámbito de una determinada comunidad. En esta primera aproximación al término, podemos destacar varios aspectos substanciales al mismo, que se nos revelan como necesarios para su ejercicio. Así en primer lugar, cabe destacar la capacidad y fuerza para ejecutar una voluntad o decisión concreta y en segundo lugar la aceptación por parte del colectivo al que se dirige la misma del cumplimiento de lo ordenado.

Al poder que nos referimos en este apartado es exclusivamente el Poder Político, al que sin embargo, son aplicables las características indicadas en el párrafo anterior para todo tipo de ejercicio del poder. Hemos mencionado anteriormente al Poder como elemento constitutivo del Estado, y en concreto a la necesidad de su existencia en la formación de los primeros Estados durante la emergencia de las Monarquías Autoritarias, así hemos observado como el Poder Real , que es la primera manifestación del poder estatal que se produce , contribuye decisivamente a homogeneizar al otro elemento esencial del Estado que es la Nación mediante la potenciación de los elementos más comunes de los componentes de una comunidad, sea la religión, lengua etc .o imponiendo su soberanía sobre el otro elemento del Estado, el Territorio.

Si seguimos una línea histórica para el análisis del tema, pariendo desde las primeras conformaciones estatales, percibimos que la primera manifestación del Poder Político en el Estado se nos revela como un ejercicio del mismo de carácter personal, es el caso de la anteriormente citada Monarquía Autoritaria y de la culminación ese tipo de régimen, la Monarquía Absoluta. En estos casos el Poder se nos revela como inherente al Rey, que es el Soberano, el máximo poder existente en el Estado, no estando sujeto ni condicionado a otros poderes que puedan existir en la comunidad; salvo el denominado poder espiritual, que a su vez es fuente legitimadora del ejercicio del poder temporal.

Sin embargo, la complejidad de los asuntos de Gobierno del Estado, obligan al Monarca a delegar algunas funciones del mismo en consejos y organismos, que aunque ejercen su actividad en nombre del Rey, acabarán teniendo plena autonomía en su funcionamiento, con lo que se inicia la institucionalización del poder. El proceso culminará con el advenimiento del Estado Constitucional, de tal forma, que se produce una separación entre el que ejerce el poder, que no goza del atributo de soberanía, sino que simplemente asume las competencias propias del ejercicio del mismo en nombre del Estado.

Llegado este punto parece necesario referirse a las razones que justifican el ejercicio del poder, yaque toda Autoridad necesita la legitimación de sus actos y de su propio origen. La legitimación del poder, que implica el grado de aceptación de su ejercicio por la comunidad ha sido diferente en cada momento histórico y dependiente si se trata de un poder personal o institucionalizado. Max Weber 1establece una tipología sobre la legitimación del poder en la que destacamos tres modelos fundamentales:

1 Weber,Max “Economía y Sociedad”T.II.F.C.E.México.


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A) Carismática. Tiene su base en las especiales características de quien ejerce el poder. El titular del mismo debe contar con unas condiciones personales y de prestigio que le distinguen del resto de los miembros de la comunidad, tales como valores religiosos, éticos, sabiduría, etc. Es de carácter caudillista y corresponde a la fase histórica del poder personal no institucionalizado. Es propia de sociedades poco desarrolladas y de regímenes autocráticos o dictatoriales. No se perpetúa en sí misma, tendiendo a transformarse en legitimidad tradicional, en virtud de que el poder se institucionaliza.

B) Tradicional. Se asienta en el respeto y confianza que la comunidad tiene en usos y costumbres ancestrales que no son cuestionados, de esta forma, instituciones como la Corona se han legitimado históricamente antes del advenimiento de la Monarquía Constitucional. Corresponde a sociedades donde el poder tiene un cierto grado de institucionalización.

C) Racional. Supone la existencia de una serie de normas y reglas que son aceptadas por la comunidad., y en virtud de las cuales se ejerce el poder. Es por tanto una sociedad que tiene en su base el Derecho, que canaliza la relación entre gobernantes y gobernados. Implica por tanto un alto grado de institucionalización del poder. En la actualidad este tipo de legitimación no es otro que la democracia, lo que supone la elección de quien ejerce el poder por parte de los ciudadanos.

Nos resta por último referirnos a las características del Poder del Estado, que lo diferencia de cualquier otro poder que pueda producirse en la sociedad., ello nos lleva indudablemente al concepto de Soberanía, como carácter supremo del mismo. La soberanía implica que no puede existir otro poder por encima de la misma, ni en competencia con ella, y que no se deriva de ningún otro. Es por tanto el poder del Estado un poder único, excluyente en su ámbito, que se nos presenta como una unidad de decisión política, y como indica Heller2 un poder jurídicamente organizado. En este punto, y en virtud de la institucionalización del Estado, la actuación del Poder estatal se manifiesta a través de poderes constituidos y órganos, que no deben confundirse con el Poder del Estado, y de los que nos ocuparemos en capítulos posteriores.. En este sentido, como indica el citado autor “ el núcleo de poder tiene poder en el Estado pero no el poder del Estado”. La independencia se manifiesta igualmente en el exterior del Estado, de tal forma, que no cabe subordinación o dependencia política de una potestad exterior y si esto ocurre, simplemente sucede que el Estado no es Soberano.

2 Heller,H ob.ancit.


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2. LOS ORÍGENES Y DESARROLLO DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA.

En este punto estudiaremos la formación del Estado en el continente iberoamericano, refiriéndonos al periodo de algo más de trescientos años para la mayor parte de las naciones hispanoamericanas, durante el cual se van creando y desarrollando los tres elementos que componen el concepto clásico de Estado: población, delimitación del territorio y gobierno.

Obviamente, centraremos nuestra atención en el último elemento integrante del Estado, el gobierno, o si lo preferimos el conjunto de leyes e instituciones que nos permita asegurar que existe un Gobierno en un territorio, donde habita una población determinada.

El asentamiento de población europea y la creación de instituciones fue un hecho a los pocos años del descubrimiento, de tal forma, que las formas estatales empezaron a desarrollarse tempranamente, aunque limitadas siempre por el ejercicio de la soberanía que correspondía a la Corona Española. Empero, en los territorios españoles de América, que se transformaron en los siglos XVI y XVII en auténtico Reinos, regidos por un Virrey, se desarrollaron auténticos Estados Modernos, dentro del contexto de la Monarquía Autoritaria, introducida en España por los Reyes Católicos, o de la Monarquía Absoluta durante el reinado de la Casa de Habsburgo.

De esta forma, y diferencia de otras posesiones europeas, en el continente americano, la América Española conoce el establecimiento de una sociedad renacentista primero y Barroca después, que se caracteriza por la existencia de un poder real, que se rodea de un ejército, una administración propia, una burocracia, que otorga unas Leyes Fundamentales, y crea un conjunto de instituciones para el gobierno de los extensos territorios incorporados al Imperio español.

En suma, lo que ocurre es que España trasplanta al continente americano su propia organización social y política, que es fruto de las propias transformaciones habidas en la península a en el siglo XV, justo en el momento que el Poder Real, ayudado por una incipiente burguesía, se ha impuesto o se está imponiendo a los poderes localistas y autárquicos tanto de los señores feudales, como de las ciudades Estado castellanas.

No obstante, es necesario señalar que la implantación de las formas estatales en Hispanoamérica no es un proceso completamente homogéneo ni se desarrolla en el mismo espacio de tiempo; a este respecto, es conveniente señalar que la vertebración de la sociedad según el modelo europeo, es más o menos rápida en virtud de que se cumplan dos aspectos:

a) que previamente a la llegada de los europeos existiera una organización social y política de los pueblos americanos, tal es el caso de las áreas mesoamericanas e incaica, donde ya encontramos con anterioridad al siglo XV una compleja forma de organización política, jurídica, religiosa y económica, en suma, una sociedad de carácter estamental y jerarquizada, con formas claramente preestatales.

En este caso, a los españoles no les resulta difícil insertar las instituciones castellanas en las americanas preexistentes, transformando éstas a la nueva realidad social, económica y política existente.

b) Que en los lugares de establecimiento de los españoles, existiera una escasa población indígena, y se descubrieran allí importantes fuentes de productos minerales que tuvieran una importante demanda en el mercado europeo. En este caso se transplantan en su integridad las instituciones


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castellanas. Por el contrario, en los lugares donde había una sociedad indígena menos desarrollada o cuya riqueza fundamental estaba vinculada a la agricultura, tardó mucho más en desarrollarse un proceso de conformación estatal, en parte debido a que tuvieron que superarse grandes tensiones sociales, tal es el caso de parte de los territorios de los Virreinatos de Río de la Plata o Nueva Granada, puesto que allí los españoles lejos de producir una aceleramiento de la sociedad con respecto a la península, como ocurrió en los de Nueva España o Perú, donde se quemaron etapas en el proceso de paso de la sociedad d renacentista a la sociedad barroca: Monarquía Autoritaria –Monarquía Absoluta, se produce un retroceso Sociedad Renacentista-Sociedad Feudal.

El proceso de conformación de los Reinos americanos se produjo bajo un triple tipo de influencias:

a) Influencia jurídica castellana.

b) Influencia aragonesa en cuanto a organización política.

c) Intento de adaptación de las instituciones y costumbres indígenas, a las españolas.

La influencia castellana es enorme y puede considerarse la primera fuente, pues no olvidemos que la conquista de los territorios se hace en nombre del Rey de Castilla, a diferencia de otros Estados europeos que conquistan también a título privado, por ello, las tierras de América Española forman parte desde el principio de la Corona Castellana, entendida ésta como Dominio Público. En este sentido, el Derecho que se lleva a América es el existente en Castilla, es decir, el propio de un Estado que lucha por serlo y por acabar con las reminiscencias medievales; se trata pues de un Derecho Real que se ha impuesto a una multitud de Derechos medievales y es Derecho Común.

De esta forma, desde el principio será de aplicación en los territorios americanos, el Ordenamiento de Alcalá de Alfonso XI, así como los textos legislados por los Monarcas para la conformación de los Estados peninsulares y las Leyes de Indias, que desde 1492 recogían y ampliaban las ordenanzas, Cartas reales y Cédulas dadas por los Reyes de Castilla para el gobierno de las Indias, y en suma, suponían el ordenamiento institucional y legal imperante en los Reinos de América.

La influencia aragonesa es patente, en cuanto a organización política se refiere, especialmente en la creación de las figura Virrey y de la relación entre los diferentes territorios entre sí.

Lógicamente, la rápida incorporación a la corona Castellana de inmensos territorios, que se encontraban tan lejos del único centro de impulsión política que era la Corte, supuso la necesidad de encontrar instituciones que hiciesen posible su gobierno; a este respecto, se recurrió a la vieja institución aragonesa del Virrey, fruto de la expansión aragonesa en el Mediterráneo en el medievo, y que permitió que en cada uno de los reinos anexionados a Aragón hubiese un centro de poder revestido con todos los atributos de éste, que hiciese las veces de Rey. El Emperador Carlos I, introdujo esta figura en América, que pervivió hasta la consumación del proceso independentista del siglo XIX.

Respecto a la influencia indígena en la conformación de la sociedad americana, ésta es enorme, al menos, hasta el siglo XVIII, ya que era deseo real, al menos en cuanto a manifestación legislativa se refiere, el que en lo posible se respetaran instituciones y costumbres indígenas; a este respecto, es de suma importancia la recopilación de las leyes de los Reinos de Indias de 1661, que partiendo de la legislación castellana, supone la aplicación de las mismas a los indígenas americanos adecuándolas a las costumbres y hábitos de los originarios americanos, de tal forma, que muchas de sus disposiciones siguen hoy día vigentes en los diferentes Estados Hispanoamericanos.


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Sin embargo, los intentos más importantes de preservar en su forma más pura posible las instituciones indígenas fracasaron o se diluyeron en el tiempo, así ocurrió con las llamadas República de Indios, que deberían convivir con las Repúblicas de Españoles; el fracaso se debió fundamentalmente a que la sociedad indígena no pudo soportar el choque brutal con una sociedad estamental renacentista, procediendo muy pronto a la asimilación de sus valores y principios, de tal forma, que aunque el resultado fuera un mestizaje cultural y racial, la cultura y organización social imperantes fueron las europeas en sus aspectos básicos, por ser las que en ese momento estaban enascenso.

Las instituciones más representativas en los Reinos de América eran:

1) Con sede en la Península.

a) Casa de la Contratación. Controlaba el comercio de las Indias a Europa, tenía atributos legislativos y jurídicos en materia mercantil; regulaba la inmigración a América.

b) Consejo de Indias. Después del Rey, suponía la más altas jerarquía en el Estado referente a las Indias. Tenía atribuciones legislativas, judiciales y administrativas, entre las más importantes eran las de proponer los candidatos para los más altos cargos del Estado, incluidos los Virreyes. Sus leyes y ordenanzas conformaron el cuerpo jurídico del Derecho Indiano.

2) Con Sede en América.

a) El Virrey. Era el representante directo del Rey, ostentando la suprema Majestad en el Reino americano, siendo sus atribuciones, por tanto, la inherentes al soberano. Presidía la Audiencia, proveía los altos cargos que no se hubiese reservado el Monarca, controlaba la Administración y el Ejército, actuaba como garante de Justicia respecto a los indios, y contaba con la responsabilidad de dictar Ordenanzas.

Su mandato no solía ser muy extenso en el tiempo, y una vez finalizado debía hacer una Memoria en la que daba cuenta de su actuación como gobernante, que se pasaba al Consejo de Indias que juzgaba su comportamiento.

b) La Audiencia. Las audiencias eran Tribunales Supremos cuyas sentencias no se podían apelar sino ante el Consejo de Indias; aunque sus funciones, en principio, eran sólo para lo civil y lo criminal, llegó a legislar en materia de Gobierno y reemplazó al Virrey en determinados casos: fue el procedimiento más directo mediante el cuál se aplicó en los reinos americanos la Justicia y las Leyes castellanas.

c) Los Cabildos. Era la institución de raíz más popular en la América Española, de forma, que era la única institución radicada en América en que los criollos e indígenas tenían plena representación, hasta el punto que López Rosas lo considera como el antecedente del gobierno propio que tuvo más trascendencia y gravitación en el periodo independiente. Sus antecedentes son la organización local española que se trasplanta directamente al Nuevo Continente, donde tuvo un desarrollo importantísimo debido a la inmensidad del territorio y a lo diluido que se encontraba el poder central de los diferentes reinos. Cabe destacar la importancia de los Cabildos Indígenas que supusieron la incorporación de los indios a la gestión pública, no obstante, éstos últimos perdieron importancia con el tiempo debido a la


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integración indígena en la sociedad hispanoamericana; también tuvo suma importancia el procedimiento de los Cabildos Abiertos que significaron la consulta directa a los habitantes de los municipios sobre los diversos problemas planteados de carácter local, numerosos autores destacan el papel jugado por los Cabildos en el proceso independentista , ya que en muchos casos a partir de esta institución se desarrolló un nuevo orden institucional de los Estados hispanoamericanos.

En suma, podemos decir que en la América Española a lo largo de trescientos años se fueron conformando unas formas estatales con un ordenamiento jurídico muy desarrollado, en el que destacaba un sistema de contrapeso entre las diversas instituciones, aunque como en el resto del mundo occidental de la época destacaba la figura del Rey (el Virrey en su caso).


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3. EVOLUCIÓN Y DESARROLLO DEL ESTADO.

En el epígrafe anterior nos hemos referido a la formación y desarrollo de las primeras conformaciones estatales surgidas en los inicios de la Edad Moderna, mediante la Monarquía Autoritaria primero y la Monarquía Absoluta posteriormente. En este punto nos referiremos ahora a la formación y desarrollo hasta la actualidad del Estado Constitucional surgido a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX. A este respecto, expondremos las tres variantes que ha sufrido el mismo en su evolución: a) Estado Liberal, b) Estado Liberal Democrático y c) Estado Social y Democrático de Derecho. No obstante, en virtud de que el tema va a ser más ampliamente tratado en el siguiente módulo del curso, nos limitaremos en este momento a exponer simplemente las características fundamentales de los conceptos indicados.

3.1. EL ESTADO DE DERECHO O PRIMER ESTADO LIBERAL.

Nace con los primeros textos constitucionales codificados y escritos. En su primera formulación podemos destacar la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787 y la Constitución francesa de 1791, así como la gaditana de 1812 en el caso español y los primeros textos constitucionales hispanoamericanos correspondientes a la primera mitad del siglo XIX.

La creación del Estado de Derecho pone fin al denominado Antiguo Régimen y a la Sociedad Estamental, y es consecuencia del desarrollo de la burguesía en el aspecto económico. La conformación del Primer Estado Liberal o Estado de Derecho supuso el acceso de la burguesía al poder político y el establecimiento de las bases para el desarrollo de la sociedad de clases.

Las características de los Estados de Derecho o primeros Estados Liberales son:

a) Declaración de Derechos y Libertades del ciudadano. Destaca el carácter individual de los mismos, ya que no se incluyen los de índole social y económico.

b) División de Poderes, en el sentido de que los tres poderes tradicionales del Estado: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial sean independientes entre sí y no sean desempeñados por las mismas personas. Sin embargo, suele apreciarse una cierta tendencia al predominio parlamentario, en cuanto que éste se considera depositario de la voluntad nacional. No obstante, el desarrollo del Presidencialismo y del Rey como cabeza del Ejecutivo matizarán la anterior afirmación.

c) Sometimiento de los ciudadanos y de los poderes del Estado al Derecho, que se concreta en el Imperio de la Ley como expresión de la voluntad nacional, que marca los límites de la actuación tanto del poder como de los ciudadanos, así como en la seguridad jurídica que garantiza la actuación de los ciudadanos y de la propiedad.

d) Soberanía Nacional. El Poder Constituyente reside en la Nación, de donde se deriva el texto constitucional, así como la organización de los poderes constituidos del Estado. No obstante, debe destacarse, que la proclamación de la Soberanía Nacional no implica la extensión del sufragio universal. En este sentido, la participación política queda reservada únicamente a aquellos miembros del pueblo que cuentan con determinadas rentas, justificándose dicho hecho en que las decisiones de gobierno sólo deben estar reservadas a aquellos que contribuyen a la riqueza de la Nación.


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3.2. EL ESTADO LIBERAL DEMOCRÁTICO.

Significa un importante avance con respecto al primer modelo de Estado de Derecho, aunque no representa en modo alguno un modelo diferente al Estado Liberal indicado en el epígrafe anterior, ya que parte de sus mismos principios. Se trata fundamentalmente de un proceso evolutivo del Estado que se adecua a las nuevas realidades de la sociedad que se gesta fundamentalmente a partir de la segunda mitad del siglo XIX. La plasmación de ciertos principios contenidos en los primeros textos constitucionales, tales como la igualdad entre los hombres o la Soberanía Nacional habían quedado desvirtuados en su aplicación, ya que la inclusión de criterios económicos, como se indicó en el punto anterior, habían imposibilitado la plena participación política de la mayor parte de los ciudadanos del Estado. De esta forma, el sufragio universal, en la práctica había sido sustituido por el sufragio censitario o elcapacitario, de manera que el censo electoral incluía a sólo un pequeño porcentaje de la población.

El segundo tercio del siglo XIX se caracterizará por las luchas de amplios sectores de la población por conseguir el sufragio universal, derechos de asociación política y sindical, así como unas mayores prestaciones sociales En este contexto, el peligro de revoluciones sociales y de un cambio profundo en el sistema político, posibilitaron la ampliación del sufragio universal masculino,3 y la conformación de una sociedad democrática en lo político.

Las características del Estado Liberal Democrático son:

a) Incluye las características ya enunciadas del Primer Estado de Derecho en lo concerniente a División de Poderes, Seguridad Jurídica, Imperio de la Ley, así como en los Derechos y Libertades individuales. No obstante, la garantía de los derechos se hace más precisa y se incluyen algunos aspectos de carácter social. En las Monarquías Constitucionales el Rey, o deja de desempeñar el Poder Ejecutivo o se configuran Gobiernos con un Presidente del Consejo de Ministros que en la práctica dirige el Poder Ejecutivo y la Administración del Estado.

b) Se proclama la Soberanía Nacional como término sinónimo de la Soberanía Popular, de tal forma, que el poder viene del pueblo o nación y los poderes y órganos del Estado se derivan del mismo.

c) Se establece el Sufragio Universal .

d) Se amplían los derechos de participación política y en general de representación. Los partidos políticos, aunque no son protegidos por el Estado, se convierten en el cauce natural de participación política, lo que implica un reconocimiento de los mismos por parte del Estado, a diferencia del periodo anterior, en que eran mal vistos o desconocidos por parte estatal. Se reconocen igualmente los derechos de sindicación y asociación.

3 El sufragio universal femenino , salvo contadas excepciones no se conseguirá hasta el segundo tercio o la segunda mitad del siglo XX.


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3.3. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.

Supone una evolución del Estado Liberal Democrático. De tal forma, que no significa una anulación de los principios de éste, sino la incorporación al mismo de determinados principios económicos, así como la inclusión de determinados derechos sociales y económicos que no se encontraban en el anterior modelo constitucional. De esta forma, la utilización en la actualidad de del concepto de Estado de Derecho Democrático y Social no implica la anulación del significado de los dos primeros términos, sino por el contrario la perfección y complementariedad de los mismos que se ven reforzados mediante la inclusión del Estado Social.

Sin embargo, el Estado Social y Democrático de Derecho no debe considerarse como una mera suma del Estado de Derecho, el Estado Liberal Democrático y la incorporación de unos derechos económicos y sociales, sino que por el contrario la formulación de Estado Social y Democrático de Derecho se nos presenta como una concepción nueva que responde a un nuevo rol que debe asumir el Estado. Así por ejemplo, el concepto de Estado de Derecho aplicado en la actualidad dista mucho del mero marco del siglo XIX que aseguraba la supremacía de la Ley, estableciendo seguridad jurídica que junto al reconocimiento de una serie de derechos y libertades marcaba los límites de la actuación de los ciudadanos y los poderes del Estado, así como la inclusión del concepto social modifica profundamente el primer término, pues ello no significa simplemente que a los derechos y libertades individuales del Estado Liberal se le agreguen una serie de derechos sociales y económicos. Por el contrario, modifican la propia actuación del Estado, que debe asumir un protagonismo desconocido anteriormente, dándole un sentido dinámico que antes no tenía.

De esta forma, el Estado se obliga a conseguir para el ciudadano unos determinados ámbitos de bienestar y seguridad, que aunque en muchos casos, como indica Torres del Moral se trate de ideales, "son los ideales que una comunidad decide proponerse como los máximos objetivos de su ordenamiento jurídico. En este sentido, expresan la moral social vigente en un ámbito cultural y en un momento histórico determinados. Muestran, pues, un consenso en torno a esos objetivos, sentidos por el constituyente como prioritarios y fundamentales”.

Otro tanto ocurre con la incorporación del concepto Estado Democrático, que unido a las concepciones de Derecho Social no puede reducirse a la vieja lucha del siglo XIX por la extensión del sufragio. En la nueva formulación del Estado, la Democracia debe ser entendida como participación, pero no sólo en el ámbito de los procesos electorales, sino en un sentido mucho más profundo de participación en las decisiones económicas y sociales, mediante la elaboración y desarrollo de la denominada democracia económica.

Las características del Estado Social y Democrático de Derecho son:

a) Refuerza y da un nuevo sentido a los conceptos de Estado de Derecho y Democracia.

b) Incorpora los Derechos Sociales y Económicos a la Constitución.

c) Constitucionaliza a los partidos políticos. Los partidos políticos se constituyen en pieza fundamental del sistema político, de tal forma, que según un sector de la doctrina se convierten en órganos del Estado.

d) La propiedad adquiere una función social que en el constitucionalismo anterior no poseía.


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e) El Estado se torna en intervencionista, de tal forma, que el Mercado deja de ser el único regulador de las relaciones económicas y sociales.


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4. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO.

En el apartado I nos referíamos al Estado y sus diversos elementos, así como al surgimiento de las primeras formas estatales donde la Monarquía Autoritaria se constituyó en un poder único del cual emanaban las decisiones que afectaban a la totalidad del Estado. Por tanto, la conformación del Estado significó el fin de la pluralidad de poderes que caracterizó la sociedad feudal durante el medievo. De esta forma, la conformación de los primeros Estados era claramente unitaria, en cuanto que respondían a un sólo centro de impulsión política. Sin embargo, la complejidad de los asuntos de Gobierno propiciaron una cierta despersonalización del ejercicio del poder y la institucionalización del mismo, en virtud de que el Monarca constituyó consejos y órganos que actuaban en nombre del Rey y que en la práctica fueron alcanzando una gran autonomía e independencia en su funcionamiento.

Si lo indicado en el párrafo anterior es válido para la administración y los asuntos del Estado en general, con mayor motivo este proceso se produjo en el ámbito territorial. La amplitud del territorio, enriquecido normalmente con nuevas adquisiciones y la dificultad de comunicaciones ágiles, implicó necesariamente, aún sin que se cuestionara la unidad de poder que recaía en el Monarca, una cierta descentralización del Estado, al menos en el ámbito municipal, que gozaban de atribuciones para resolver sus propios asuntos.

Referente a los territorios americanos pertenecientes a la Corona Española, es evidente que la lejanía de la metrópoli y extensión de los mismos impedían un efectivo y directo ejercicio del poder desde un solo punto. En este sentido, cabe mencionar, en el caso español, ejemplo de obligada referencia para la creación de la Monarquía Autoritaria y la construcción de la Monarquía Absoluta en los siglos XVI y XVII, la creación del Consejo de Indias, que junto al Consejo de Castilla, actuarían efectivamente durante varios siglos, prolongando su existencia hasta la configuración del Estado Constitucional, que actuaba para todos aquellos asuntos relacionados con los territorios españoles de ultramar, así como por otra parte la potenciación de la figura del representante del Rey en los nuevos territorios, en el caso español el Virrey, que en virtud de la fórmula de juramento que debía prestar actuaba y asumía las funciones del Rey en el territorio bajo su control, apoyado por una amplia red de administración que reproducía la existente en la metrópoli, y que ha levado a decir a numerosos historiadores del Derecho que en los territorios americanos en los siglos XVI y XVII se configuraron auténticos Estados renacentistas.

En virtud delo anteriormente indicado, podemos afirmar que salvo en Estados de reducido tamaño territorial, que por otra parte no existían en los inicios del Estado Moderno, todos los Estados, aún los más marcadamente unitarios han estado sujetos a una cierta descentralización aunque ésta sólo fuera de raíz municipal.

Establecido por tanto, que los Estados Unitarios, en su grado más puro es prácticamente imposible que se puedan producir y que pueden conocer diferentes niveles de descentralización, sea ésta de carácter, municipal, provincial, e incluso de ámbito territorial mayor, como es el regional, podemos identificar a este tipo de Estados como a aquellos que están sujetos a un único centro de impulsión política, con un Derecho y un poder únicos, aunque el ejercicio de este poder, pueda ser delegado a órganos de ámbito territorial que lo ejercerán en nombre de una única soberanía.

En sentido contrario, aquellas formas estatales que cuentan con diversos centros de impulsión política y una pluralidad de Derechos podemos considerarlos como Estados compuestos.


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Establecida la división anteriormente indicada, no obstante, en cada uno de los grandes apartados pueden distinguirse una variada tipología. En este sentido, en el presente capítulo nos referiremos a los siguientes modelos:

a) Estado Unitario.

b) Estado Regional.(como variante del Estado Unitario).

c) Estado Federal.

d) Confederación de Estados.

e) Otros tipos de Unión de Estados.

4.1. EL ESTADO UNITARIO.

En el epígrafe anterior nos hemos referido al nacimiento del Estado haciendo coincidir éste con las formas del Estado Unitario o Estado Simple, así como a los primeros procesos de descentralización acaecidos en el mismo. Nos referiremos ahora a las características comunes a los Estados Unitarios. En primer lugar, es necesario distinguir varias posibilidades que pueden darse en este modelo. En este sentido, puede establecerse una tipología que va desde el Estado Unitario altamente centralizado, hasta el que presenta un mayor grado de descentralización, que sería el caso del Estado Regional, que es el modelo actualmente vigente en Italia y España4, que casi puede ser considerado como un modelo de organización territorial diferente, y en muchos casos más próximo al Estado Federal que al Estado Unitario.

Descartado el Estado Unitario altamente centralizado, por su imposibilidad de existencia actual, ya que éste queda en la práctica reducido a formaciones estatales de ámbito territorial muy reducido y con unas connotaciones muy específicas, como puede ser el Estado Vaticano, nos centraremos en el estudio de las características de los Estados Unitarios que presentan algún grado de desconcentración del poder y de descentralización en el ámbito territorial.

Los aspectos que podemos resaltar para delimitar el grado de centralización y concentración de poderes en un Estado son los siguientes:

4 En España cuyo modelo presenta algunas variantes respecto al caso italiano y puede considerarse que cuenta con un mayor grado de descentralización se denomina Estado de las Comunidades Autónomas. La primera conformación de este modelo de Estado se produce en el texto constitucional español de 1931, denominándose Estado Integral.


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a) Centralización del Poder.

El poder político, está centralizado cuando monopoliza su actividad en todos los campos, materias y lugares del Estado, así, el centralismo estatal se equipara a una pirámide de cuya cúspide parten las órdenes y directrices, y en cuya base están los organismos provinciales, ayuntamientos etc.., del mismo modo, que los recursos económicos y humanos se remontan desde la base hasta la cúspide. En este sentido la centralización se percibe en el poder legislativo, que es único y del cuál parte toda la legislación aplicable en el Estado. En cuanto al poder ejecutivo, existe un solo centro de poder del cual depende toda la Administración del Estado, y los ejecutores de la misma en los ámbitos territoriales son meros representantes del poder del Estado y miembros de esa administración única.

La centralización del poder, como se indicó anteriormente fue uno de los objetivos en la conformación de los primeros Estados y alcanzó su máximo nivel en el Estado Absoluto, el ejemplo más representativo sería el Estado Francés durante el reinado de Luis XIV, ”El Rey Sol”, donde la centralización era más personal que institucional.. La centralización máxima del poder se nos revela como una respuesta a la dispersión de poderes existentes en los primeros momentos de la conformación del Estado, donde parecía necesario que la acción del Estado alcanzara a todo el territorio del mismo. La centralización del Estado se manifiesta en sus grados máximos como elemento unificador y suele reaparecer en momentos de debilidad estatal , coincidiendo con regímenes de carácter autoritario., aunque no debe confundirse bajo ningún aspecto Estado Unitario con Estado Autoritario, a este respecto valga el ejemplo de Francia como ejemplo de Estado Unitario y de Estado de Derecho Democrático. En la actualidad , y en virtud de que a los únicos Estados que nos estamos refiriendo es a los que han configurado un régimen político de carácter constitucional y de participación política, la centralización política supone existencia de institucionalización del Estado y del ejercicio del poder que responde a criterios de carácter democráticos. Es por ello que la centralización no se produce en sus grados máximos.

b) Concentración del Poder.

Es una consecuencia del grado de institucionalización que tenga el Poder. En su primera manifestación y grado máximo se produce cuando el poder es ejercido por una persona u órgano único. En su primera forma de desconcentración supone la creación de la administración y de órganos encargados de ejecutar las diferentes actividades del poder. La desconcentración delpoder será mayor o menor, en la medida que los órganos centrales de la administración deleguen sus facultades en otros inferiores o periféricos.

La desconcentración puede producirse por ámbito territorial, cuyo ejemplo más simple sería las delegaciones de las diferentes áreas de gobierno en los ámbitos regionales y provinciales, produciéndose un cierto traspaso de competencias . No obstante, aunque la autonomía en el funcionamiento puede ser muy amplia a favor de los órganos territoriales, ello no supone que éstos tengan personalidad jurídica, ya que actúan sólo en nombre de la institución que les ha delegado sus funciones.

En la actualidad el Estado Unitario no se concibe sin un considerable nivel de descentralización., de tal forma, que se produce un considerable traspaso de competencias en numerosas materias desde órganos centrales de la administración hacia órganos radicados en la periferia. Normalmente este traspaso de funciones viene acompañado del otorgamiento de personalidad jurídica a los órganos periféricos, que de esta forma, dentro del marco de la


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delegación que han recibido pueden actuar por sí mismos y no simplemente como meras delegaciones de los órganos centrales. El caso máximo de descentralización lo supone el Estado Regional.

4.2. EL ESTADO REGIONAL.

En epígrafes anteriores nos venimos refiriendo al Estado Regional como variante del Estado Unitario, y como modalidad del mismo en el que se produce el mayor grado de descentralización del ejercicio del poder, sin embargo, esta afirmación cierta en un marco teórico que tiene su base en criterios jurídicos, se nos hace cuestionable en la práctica, en virtud del funcionamiento del mismo. De esta forma, salvo la cuestión de la soberanía, que es única para la totalidad del Estado y que radica en el pueblo del mismo y no en la suma de los diferentes pobladores radicados en las regiones, así como en la existencia de una única Constitución para todo el Estado, las atribuciones concedidas a las diferentes regiones para su autogobierno puede llegar a ser de tal amplitud, en la práctica, que incluso se nos revele como superior a la que gozan determinados Estados Federales. En este sentido, y en aras de una más completa delimitación de las funciones del Estado, es por lo que se incluye el Estado Regional como modelo separado del Estado Unitario, aunque no deje de ser una variante del mismo en su máximo nivel de descentralización administrativa y política.

Los orígenes del Estado Regional.

El estado Regional, que ha recibido diferentes nombres en la historia, así durante la Segunda República Española se le conoce como Estado Integral, Estado Regional en la República Italiana, Estado de las Comunidades Autónomas en la vigente Constitución de España, surge mediante el texto constitucional español de 1931, que en su artículo 1º manifestaba que la República española se constituía en Estado Integral, compatible con la autonomía de los municipios y las regiones, y en su artículon11 indicaba que “ si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales, y económicas comunes, acordaran organizarse en región autónoma para formar un núcleo político administrativo, dentro del Estado español, presentará un Estatuto…”.

El Estado Regional históricamente ha surgido como consecuencia de la transición política desde regímenes unitarios con marcado carácter centralista y tintes autoritarios hacia Estados Liberales Democráticos, como es el caso de la Segunda República española tras el periodo de la Dictadura del General Primo de Rivera durante la Monarquía de Alfonso XIII, o de la República italiana tras el Régimen Político Fascista o la República portuguesa una vez finalizado el Estado Novo. En la actualidad el proceso de regionalización del Estado se percibe igualmente en algunas Repúblicas hispanoamericanas que han pasado por situaciones similares a las descritas en los países europeos citados anteriormente. Con lo indicado anteriormente, sólo se quiere constatar un hecho y no un condicionamiento, pues la conformación de la organización territorial del Estado puede producirse desde regímenes de Democracia o incluso desde formas federales y no unitarias.

Igualmente, puede afirmarse que la creación de Estados Regionales se ha producido en aquellos Estados donde existía un hecho diferencial, de carácter histórico, cultural, lingûístico, económico (España e Italia), de lejanía del resto del territorio del Estado etc, de una determinada región.(Portugal). Ello no obstante, no implica que en el futuro puedan constituirse Estados Regionales en aras de unos criterios de mayor eficacia de la administración y del ejercicio del


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poder, sin necesidad de unas condiciones previas diferenciadoras de unas y otras regiones del Estado.

Características del Estado Regional.

El Estado Regional, como se ha indicado anteriormente implica una profunda descentralización política y administrativa del Estado, de tal forma que funciones que históricamente han correspondido al Gobierno del Estado pasan a ser competencia de las Regiones o ComunidadesAutónomas, que las ejercerá a través de sus propios órganos. e instituciones.

Sin embargo, lo que marca los límites del Estado Regional respecto a otras formas de Estado Compuesto, como es el caso de los Estados Federales, son aspectos como el Poder Constituyente, la Soberanía y la existencia de un solo texto constitucional en el Estado.

En el Estado Regional el titular del Poder Constituyente corresponde al pueblo o nación del Estado concebido de forma integral y no al de las diferentes regiones. Así, la soberanía nacional o popular no es la suma de la soberanía de las diferentes Regiones o comunidades Autónomas, que no gozan de este atributo, sino que es única e indivisible. De esta forma, las instituciones a través de las cuales se ejercita la representación de la soberanía son representativas del Estado. Así el parlamento cuenta con parlamentarios que representan a la totalidad de la nación y no a las regiones, aunque hayan sido electos en circunscripciones provinciales o regionales, ello es independiente, de que el Parlamento sea bicameral y de que una Cámara represente a la población y otra tenga su base en la representación territorial, ya que la cámara como tal representa a la totalidad del Estado.

En el Estado existe una sola Constitución, consecuencia del Poder Constituyente del pueblo del Estado, y no como sucede en los Estados Federales una Constitución de la Federación y otra por cada uno de los Estados, que a este respecto cuentan con Poder Constituyente. Los diferentes Estados Regionales o Comunidades Autónomas pueden contar con un Estatuto o Carta Otorgada para su funcionamiento, pero la existencia del mismo se deriva del previo consentimiento de la Constitución del Estado y de que haya sido aprobado por el Parlamento del Estado. Ello es independiente, de que el Estatuto haya sido propuesto por la Región afectada y aprobada por la población existente en ese ámbito territorial.

Lo indicado anteriormente no obsta para que el Estatuto en cuestión cuente con las más amplias atribuciones, similar a las de un texto constitucional de un Estado federado, simplemente indica que la existencia de Estado Regional no implica cesión de soberanía alguna ni la existencia de poder constituyente en las regiones.

La configuración del Estado Regional, puede afectar a la totalidad del territorio del Estado o simplemente a una serie de regiones con unas características específicas, caso último de Portugal, que sólo lo configura en las regiones de Azores y Madeira. Por otra parte, el grado de descentralización de las regiones del Estado no tiene que ser el mismo, caso de la República de Italia, que diferencia entre regiones que se regirán por un estatuto Especial y otras por un estatuto Ordinario. En el caso español actual, tampoco todas las comunidades Autónomas cuentan con el mismo grado de autogobierno.

4.3. EL ESTADO FEDERAL.


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Surge con el primer texto constitucional codificado en los Estados Unidos de Norteamérica, estando por tanto en las raíces del Estado Constitucional Moderno.

La formación del Estado Federal se produce desde dos vías:

a) Por un proceso de asociación de varios Estados Soberanos, que en momento histórico determinado deciden en uso de su soberanía, conformar una entidad estatal superior, una Unión o Federación de Estados, dotándola de un texto constitucional y órganos concretos, a la que transfieren una serie de funciones y atribuciones que pertenecen a los diferentes Estados, pero que a partir de ese momento serán ejercidos únicamente por la nueva entidad. El procedimiento habitual que se sigue es el de los estados constituyan primero una Confederación de Estados, que posteriormente se transforma en Estado federal, caso de los estados Unidos de Norteamérica o de la Confederación Helvética.

b) Por un proceso de transformación de un Estado Unitario, que en virtud de un proceso de descentralización del mismo, decide convertir a las diferentes regiones que lo componían en Estados, dotando a éstos de un texto constitucional, compatible con una Constitución para toda la federación que se conforma de nuevo como Estado Compuesto. La diferencian con el caso anterior indicado, estriba en que en el primer supuesto corresponde a una decisión de Estados Soberanos existes previamente, y en el que había una Constitución por cada Estado., mientras que en el segundo, se conforma primero la Constitución Federal que instituye la forma federal, que dará lugar a la creación de constituciones en los diferentes Estados. Por otra parte no es consecuencia de la voluntad soberana de los diferentes Estados, sino consecuencia de un acto de soberanía de la nación del Estado Unitario. No obstante, el resultado es el mismo, existencia de un texto constitucional para la Federación y otro para cada uno de los Estados. Es el procedimiento seguido en España durante la Primera República, que se transformó desde una Monarquía Constitucional centralista, pasando por una República Unitaria hasta una República Federal, que sólo alcanzó a tener un Proyecto de constitución Federal en 1873, sin que llegara a estar en vigor, ni existieran Constituciones en los Estados que conformaba.

Características de la Federación de Estados.

Como se ha indicado anteriormente, una Federación de Estados implica la existencia de dos o más entidades estatales, la de la Federación constituida y la de cada uno de los diversos miembros que la componen. Por tanto procederemos ahora al análisis de las características específicas con que debe contar toda forma de manifestación estatal, tales como el Poder Constituyente, Soberanía, Constitución y órganos de Gobierno.


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Poder Constituyente y Soberanía..

Por principio y concepción básica de lo que es un Estado, cada entidad estatal ha de contar con un Poder Constituyente, ya que en caso contrario no habría lugar a la existencia del Estado. De esta forma, los Estados componentes de una entidad estatal superior han de contar con el mismo que han utilizado para dotarse de un texto constitucional previo a la propia existencia de la Federación. Sin embargo, una vez constituida la Federación, que a su vez ha sido formada en virtud de la máxima expresión del Poder Constituyente, que es la Soberanía, éste se nos presenta limitado por la Federación, en cuanto que la misma, como consecuencia de su propio proceso constituyente se dota de una Constitución y de unos poderes y órganos estatales que tiene como ámbito territorial la totalidad de la Federación., incluyendo por tanto a los Estados miembros.

De esta forma, el problema se plantea en el hecho de si los diferentes Estados siguen siendo soberanos, con lo que la nueva entidad estatal no goza de este atributo, limitándose por tanto a ser un mero tratado internacional suscrito por Estados soberanos, con lo que no se habría dado un paso más adelante de la estructura confederal, o si por el contrario, en el uso de su soberanía los diferentes Estados han depositado la misma en la nueva entidad estatal emergente, de tal forma, que la primera mediante este acto se ha extinguido, o lo que es lo mismo han dejado de ser Estados propiamente dichos para convertirse en entidades territoriales autonómicas, altamente descentralizadas, pero dependientes de la Federación. A este respecto, se han formulado diferentes teorías que tratan de conjugar la existencia de una soberanía de la Federación y de los diferentes Estados, de tal forma, que se habla de un ámbito de soberanía perteneciente a la Federación y otro diferente a los Estados miembros, produciéndose una yuxtaposición y no una superposición de la soberanía.

Sin embargo, es necesario tener presente, que la realidad política no siempre es coincidente con la jurídica, de tal forma, que en aras de resolución de la primera, observamos como el sistema federal, sin renunciar expresamente al poder constituyente y ejercicio de la soberanía de los Estados y de la entidad Federal, en la práctica establece unos mecanismos que hacen depender cada una de la otra. Así, en los Estados Unidos de Norteamérica toda reforma de la Constitución Federal implica necesariamente la aceptación de la misma por parte de los Estados que la componen, de tal forma, que cualquier enmienda ha de ser aprobada por las tres cuartas partes de los Estados de la Unión. En sentido inverso, la reforma de la Constitución de cada uno de los Estados, cuenta también con un límite, en cuanto que no puede regular materias y atribuciones que pertenecen a la entidad de la Federación.

La Constitución.

En las federaciones de Estados, se produce una duplicidad constitucional, en cuanto que, existe un texto para la Federación, y otro por cada uno de los Estados miembros. El ámbito territorial del texto de la Federación corresponde a la totalidad de los Estados, mientras que el de cada Estado se circunscribe al mismo.

Como ya se indicó anteriormente, la Federación no responde a un tratado internacional suscrito por diferentes Estados. En este sentido, destaca en los Preámbulos e inicios de los textos constitucionales de las Federaciones, que el otorgante de la Constitución Federal, de la nueva entidad estatal, es el pueblo, así el texto norteamericano de 1787, manifiesta “ Nosotros el pueblo de los Estados Unidos…..estatuimos y sancionamos esta Constitución para los Estados Unidos de América”. Términos similares se expresan en el preámbulo de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 “ el pueblo alemán ha decidido en los Estados….y en virtud de su poder


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constituyente..” .Algún matiz presenta el texto helvético, en cuanto que no se refiere directamente al pueblo suizo, sino al pueblo de los veintitrés Cantones soberanos (art,1).

En cuanto a las materias que son reguladas por uno y otros textos, cabe destacar, que hay materias que sólo lo son por el texto de la Federación, tales como la Defensa, Representación exterior, escapando al ámbito de actuación de los Estados Federados. En términos generales, puede decirse que los Estados pueden regular todo aquello que no ha reservado para sí la Federación(véase por ejemplo arts.3 y 6 de la Constitución Suiza, enmienda 10 de la Constitución de USA, ar.70 de la Ley Fundamental de Bonn o art. 124 de la Constitución mexicana). En caso de conflicto entre la legislación Federal y la de los Estados, en principio prevalece el derecho de la Federación sobre el de los Estados miembros, excepto en las materias que han sido reservadas a los diferentes Estados. en ocasiones, es el máximo Órgano Judicial Federal o el Tribunal Constitucional ( Alemania), quien en su caso debe resolver la cuestión, salvo que se prevea otro mecanismo de solución en la Constitución de la Federación.

Los Órganos de Gobierno.

Se ha sostenido que el modelo federal acarreaba consigo una rígida división de poderes, sin embargo, esta afirmación sólo es válida en lo que se refiere a los poderes ejecutivos y legislativos en aquellos países cuya Jefatura del Estado es republicana y de carácter Presidencialista, lo que reduce su existencia a los Estados Unidos de Norteamérica e Iberoamérica sin embargo ni Canadá en el continente americano, ni Alemania y otros destacan por esta característica.

Los aspectos más diferenciadores respecto a la organización de poderes entre los Estados Federales y los Estados Unitarios se refieren al Parlamento y a la Justicia Constitucional.

Respecto al Parlamento, los Estados Federales son de carácter bicameral. Correspondiendo una Cámara a la representación de la población de la Federación, en virtud de criterios de que cada escaño tenga en su base el mismo número de electores, y la otra Cámara represente a los Estados, intentando que al margen de la extensión y población de cada uno de ellos, la representación sea la misma.

Respecto a los conflictos que puedan surgir entre la Federación y los diferentes Estados, o entre los Estados entre sí , es tarea que recae en un Tribunal Federal., así en Estados Unidos de Norteamérica corresponde al Tribunal Supremo, mientras que en La República Federal Alemana corresponde al Tribunal Constitucional Federal.


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4.4. LA CONFEDERACIÓN DE ESTADOS.

La Confederación de Estados no constituye en sí mima una forma de Estado Compuesto, ya que su existencia se debe a un Tratado Internacional, suscrito por Estados Soberanos que no han renunciado a su soberanía ni han cedido parte de ella a una entidad estatal superior.

La Confederación es por tanto un acuerdo entre varios Estados que se lleva a cabo con un fin concreto, como puede ser la defensa común ante determinadas amenazas de potencia exterior, el establecimiento de ciertos acuerdos económicos, etc. que se unen ante un hecho concreto, pero que no conforman una unidad superior.

Al no constituir una unidad de carácter estatal en la Confederación no existen órganos comunes de gobierno ni Constitución alguna, salvo la de los Estados miembros. Por tanto, no existen órganos específicos de gobierno; no obstante, puede existir una Dieta o Asamblea donde se toman determinadas soluciones a problemas planteados del tema objeto del Tratado. Sin embargo, los representantes en esta Asamblea lo son del Estado y no de la Confederación, estando normalmente sujetos a mandato imperativo y pudiendo ser revocados. Por otra parte, determinadas decisiones y acuerdos deben ser ratificados posteriormente por los Estados miembros.

Cualquier modificación en los objetivos de la Confederación, supone la firma de un nuevo Tratado entre sus Estados miembros. Por otra parte cualquier Estado puede abandonar la Confederación , sin más problemas que los derivados del Derecho Internacional y sus compromisos adquiridos.

La Confederación de Estados es de carácter temporal, deshaciéndose cuando desaparecen los objetivos concretos que dieron lugar a su nacimiento. Históricamente las Confederaciones, o se han disuelto, o se han transformado en Federación de Estados, caso de Suiza, Estados Unidos de Norteamérica o incluso la propia Alemania.

4.5.OTROS TIPOS DE UNIÓN DE ESTADOS.

Históricamente han existido otras formas de Unión de Estados, en las que diversas entidades estatales han establecido algún tipo de nexo común, sin que este tipo de unión pueda definirse dentro de los conceptos de Estado Unitario, Regional, Federación y ni siquiera Confederación manejados anteriormente.

Incluimos en este forzosamente heterogéneo apartado los casos de las Uniones Personales, las Uniones Reales, las de los Estados Libres Asociado y las Repúblicas Asociadas.

a) Las Uniones Personales.

Se produce cuando dos o más Estados comparten a la misma persona como titular de la Jefatura del Estado. Sin embargo, ello no supone legislación ni órganos de gobierno comunes, salvo los referentes a la Jefatura del Estado, ni implica una especial relación de los Estados entre sí. No se trata de fórmulas propias de un Imperio, e históricamente suele ubicarse en la Monarquía Autoritaria y Absoluta. Finalizando, menos en algún caso en el siglo XVIII.


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Como ejemplos de este tipo de Unión podemos referirnos a los Habsburgo españoles desde Felipe II hasta Felipe IV como soberanos de los diferentes reinos españoles y de Portugal, Nápoles etc. este tipo de unión se mantiene sólo mientras cuentan con el mismo Jefe de Estado, pero no necesariamente se perpetúa, ya que por ejemplo en un Estado puede existir Ley Sálica y en otro no.

En la actualidad el continente europeo presenta el peculiar caso del Principado de Andorra, donde uno de los Copríncipes, que comparte la Jefatura del Estado debe ser el Jefe del Estado de la República francesa..

b) Las Uniones Reales.

Es de carácter similar en su origen al supuesto anterior, pero se diferencia del mismo, en que los Estados afectados comparten también alguna legislación o instituciones. Aunque su origen es monárquico, valga el ejemplo de los Reinos de Castilla y Aragón desde finales del siglo XV, o el Imperio Austro-Hungaro hasta principios del siglo XX. También puede tratarse de Repúblicas o de Monarquías y de Repúblicas unidas con Regímenes Monárquicos. En periodos más recientes podemos referirnos a la extinta República Árabe Unida (R.A.U.). En la actualidad como ejemplo más próximo podemos referirnos a la Comunidad Británica de Naciones (Commonwealth), y a la Unión Francesa que engloban en un determinado tipo de asociación a las antiguas metrópolis y algunas de sus anteriores colonias, hoy Estados soberanos.

c) El Estado Libre Asociado.

Es una situación intermedia entre el status colonial y una especial forma de confederación entre Estados claramente desiguales y donde uno no goza de soberanía diferenciada del otro. El caso más representativo es el de Puerto Rico, que tras la invasión del país por parte de los Estados Unidos de Norteamérica en 1898 y pasar por una situación colonial hasta 1957, se estableció una forma de unión entre la metrópoli y el territorio dependiente, denominada Estado Libre Asociado.

Esta forma de asociación permite el desarrollo de la vida política interna en el país asociado, según los principios de un Estado de Derecho Democrático, contando con instituciones de autogobierno. Sin embargo, el Estado Asociado no cuenta con representación ante el exterior, ni se encarga de la Defensa, acuña moneda etc, es decir no cuenta con las atribuciones propias de un Estado Soberano. Por otra parte, no tiene capacidad para separarse de la antigua metrópoli, en cuanto que ese hecho debe ser aprobado por los órganos de la misma.. No puede considerarse tampoco un Estado Federado, en cuanto que no cuenta con texto constitucional sino con Estatuto, que ha debido ser aprobado con anterioridad a su vigencia por la antigua potencia colonial . por otra parte, no cuenta con representantes en el Parlamento norteamericano, aunque cuenta con un residente en la cámara de representantes con derecho a voz, pero sin voto. Sin embargo, los miembros de este estado cuentan con la nacionalidad de la antigua metrópoli, y pueden establecer su residencia en cualquier Estado de la misma, gozando de los mismos derechos que los ciudadanos originarios del mismo.

d) República Asociada.


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Puede considerarse una variante del Estado Libre Asociado, la diferencia fundamental estriba en el hecho de que la República Asociada es soberana, y puede romper el vínculo que le une a la Antigua Metrópoli, en virtud de que el mismo se establece entre Estados soberanos y en una fórmula que se asemeja a la Confederación, aunque la relación sea mucho más intensa. Sus relaciones deben considerarse dentro del Derecho Internacional y no del Constitucional. Como casos de esta forma de asociación pueden citarse el caso de la República de las Islas Marshall, los Estados Unidos Federados de la Micronesia, que establecieron en 1986 esta unión con los Estados Unidos de Norteamérica.


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5. PODERES E INSTITUCIONES DEL ESTADO.

En este punto nos referiremos a los poderes e instituciones más representativas del Estado, analizando los tres poderes clásicos del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como a otros dos órganos del Estado, que consideramos fundamentales en la actualidad para el buen funcionamiento del mismo: la Jurisdicción Constitucional y la Procuraduría de los Derechos Humanos.

5.1. EL PODER EJECUTIVO. EL GOBIERNO.

En el presente punto, en virtud de que nos estamos refiriendo a modelos teóricos y no a un caso concreto, nos centraremos en la manifestación del Poder Ejecutivo que es el Gobierno, concepto que utilizamos, al margen de que se trate de un sistema Presidencialista puro, en cuyo caso no existe un Gobierno propiamente dicho, aunque sí las funciones propias al ejercicio del Poder. Por otra parte, cabe resaltar, que en la actualidad, prácticamente no existe un sistema presidencialista que carezca de un Gobierno, aunque éste no tenga las características especificas propias del régimen donde este concepto ha alcanzado el mayor nivel de desarrollo como ocurre en la Repúblicas de predominio parlamentario o en las Monarquías Parlamentarias.

Por otra parte, se han obviado los aspectos referentes al concepto de gobernabilidad y otros tipos de tipologías que se exponen en el módulo siguiente y que no parece pertinente exponer aquí. Por tanto, nuestra exposición debe contemplarse como de carácter teórico que se refiere a un Estado donde existe un Gobierno con un Presidente del mismo a la cabeza, independiente de que esta figura sea coincidente con la de un Presidente de República o independiente de la misma.

5.1.1. Introducción.

Hoy en día el principio de división de poderes no tiene el mismo significado que en su formulación clásica. Y ello tanto por lo que se refiere a un punto de vista organizativo como funcional, ya que la máxima fundamental de que cada órgano debe ejercer una sola función estatal no se produce en la realidad. Ello no quiere decir que los textos constitucionales vigentes no acepten el esquema de la división de poderes. Lo que sucede es que ésta recibe una muy distinta configuración. Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo, optamos en este momento por hablar únicamente de "función ejecutiva", que atribuimos al Gobierno. Ello plantea el problema de si el Gobierno se identifica con el Poder Ejecutivo o, por el contrario, hay otros poderes públicos que también forman parte de él.

En principio, hay que señalar el carácter residual del Poder Ejecutivo. Históricamente el ámbito competencial de los demás poderes, especialmente el Legislativo, fue nutriéndose de las competencias que habían pertenecido al monarca, de tal forma que éste tan sólo conservaba aquellas que no habían sido atribuidas expresamente a otros órganos, caso de las monarquías limitadas, o únicamente las que taxativamente le atribuía la Norma Fundamental, supuesto de las monarquías constitucionales. Pero, al propio tiempo, estas competencias residuales del monarca pasaron a ser ejercidas por un órgano, el Gobierno, que se convertía en titular fáctico del Poder Ejecutivo. Por ello, hoy día parece lógico afirmar que el monarca no forma parte del Poder Ejecutivo. Junto a ello hay que tener en cuenta la presencia de la Administración Pública en el sistema político, presencia que no debe implicar una total dependencia del Gobierno, ya que la


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Administración es un poder público con personalidad jurídica propia que también ejerce funciones ejecutivas.

Tradicionalmente se han distinguido cuatro tipos de ejecutivo: El Ejecutivo monocrático, que implica que el órgano que desarrolla la función ejecutiva es un individuo. Es el caso del monarca absoluto, del dictador, y, en nuestros días, tiene su máxima expresión en el régimen presidencial. El Ejecutivo colegial, que históricamente sólo se produjo en algunas Repúblicas antiguas, en las cuales dos hombres, en base al principio de igualdad, ejercen las funciones ejecutivas de tal forma que no pueden actuar sin mutuo acuerdo entre ellos. El Ejecutivo directorial se rige por los principios de igualdad y de colectividad, aunque normalmente uno de sus miembros tiende a sobresalir por encima de los demás. Finalmente, el Ejecutivo dualista supone una combinación de los principios del Ejecutivo monocrático y del directorial, siendo el propio de los sistemas parlamentarios.

Hoy día esta clasificación debe ser profundamente matizada, ya que no sólo se debe atender a la forma de organización del Ejecutivo, sobre cuya base todavía tiene cierta vigencia la distinción entre Ejecutivo dualista y Ejecutivo monista, sino fundamentalmente a las relaciones que éste mantiene con las otras unidades gubernamentales, especialmente con el Parlamento. En este sentido, se puede hablar del Ejecutivo presidencial, que supone la consagración de una rígida separación de poderes, ya que aquel no es políticamente responsable ante el Parlamento y tampoco puede disolverlo. Normalmente suele reservarse la denominación de Ejecutivo para designar esta modalidad. El Ejecutivo convencional responde a los esquemas de la confusión o concentración de poderes, estando totalmente sujeto a las directrices del Parlamento, que lo puede revocar en cualquier momento. Normalmente suele recibir el nombre de Comité. Finalmente, el Ejecutivo parlamentario implica una colaboración de poderes, estableciéndose medios de acción recíproca entre éste y el Parlamento. Es el que propiamente recibe la denominación de Gobierno.

Y es que hoy ya no resulta un problema polémico el tratar de establecer las diferencias entre el Estado y el Gobierno, aunque sí parece lógico, a efectos puramente sistemáticos, referirse a las diversas acepciones del término. Con la expresión "Gobierno" tradicionalmente se ha aludido a diversas realidades. Por un lado, se identificaba con el conjunto de instituciones que constituyen la forma de organización de un Estado, es decir, se identificaba con la estructura que actualmente denominamos Estado-aparato, contraponiéndose al término «Administración» que, aun formando parte de dicha estructura, servía para designar a los órganos subordinados del Estado. Por otro lado, con la expresión "Gobierno" se aludía a la relación que guardaban entre sí los diversos poderes del Estado, tema este que en la actualidad es calificado con la expresión «sistemas de Gobierno». Finalmente, la expresión "Gobierno" sirve-para referirse a esa parte de las instituciones del Estado que desarrollan la función ejecutiva, es decir, el Jefe del Estado, los Ministros y, en su caso, el Presidente. Con ello, se producía una identificación entre Gobierno y Poder Ejecutivo. Sin embargo, esto debe ser matizado en el sentido anteriormente expuesto, de tal forma que hoy día el Gobierno alude al órgano constitucional compuesto por los Ministros y su Presidente, pudiendo, incluso, formar parte de él otros miembros.


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Todo ello pone de relieve la dificultad de precisar el concepto de Gobierno, calificado unas veces de representante y otras de órgano del Estado. Y es que lo que no se puede olvidar es la naturaleza "plurifuncional" (Agesta) del mismo, que implica una pluralidad de agentes en su estructura, el ejercicio de una pluralidad de funciones y el equilibrio entre el principio de continuidad y el de sustitución. Ahora bien, junto a ello no hay que olvidar la utilización de otras expresiones, como la de Gabinete, Consejo de Ministros, que a veces parecen aludir a la misma realidad, pero que no se identifican necesariamente entre sí. La expresión Gabinete, desde un punto de vista estricto, debe reservarse para designar el modelo británico de Gobierno parlamentario, siendo difícilmente aplicable al modelo continental europeo. Y, aunque hubo momentos históricos en que la expresión "Consejo de Ministros", se identificó con el Gobierno, hoy, como veremos, hay que afirmar que se trata de dos realidades diferentes.

Todas estas consideraciones serían insuficientes para nuestro estudio sobre el Gobierno si no tuviéramos en cuenta, aunque fuese brevemente, un fenómeno común a todos los sistemas políticos, que es el fortalecimiento del Ejecutivo. No se trata, ahora, de referirnos a toda su problemática, sino únicamente de tener en cuenta una serie de premisas fundamentales.

a) La actitud del capitalismo ante el Ejecutivo ha pasado por diversas fases. Así, en un primer momento el capitalismo liberal tendía al debilitamiento del Ejecutivo en base al principio de economía liberal y a razones históricas de desconfianza hacía las formas absolutistas. Posteriormente, y ante la crisis de los llamados "peligros revolucionarios", se opta por un Ejecutivo fuerte, que puede incluso adoptar la forma de dictadura, ya que el Parlamento, especialmente a raíz de la implantación del sufragio universal, ha dejado de ser monopolizado por la burguesía. Pero cuando este hipotético peligro revolucionario pasa, cuando se logra una mayor estabilidad social, vuelve la desconfianza hacia el Ejecutivo. Posteriormente, la propia evolución del capitalismo parece conducir a la existencia de un Ejecutivo fuerte. En efecto, la exigencia de una planificación de la actividad económica y la prestación de una serie de servicios públicos tendentes a garantizar un mínimo existencial a los ciudadanos son razones que avalan esta evolución. Sin embargo, el ciclo no puede darse por terminado pues hace tiempo han vuelto a surgir determinados planteamientos en torno al llamado "Estado mínimo", que no son sino una revitalización de un nuevo neoliberalismo, cuyos intentos de realización no parecen haber dado los frutos deseados.

b) Las causas del fortalecimiento del Ejecutivo son de muy diversa índole, atendiendo a razones de actividad política exterior e interior. Y es que la realización del Estado social y democrático de Derecho conduce inexorablemente al intervencionismo estatal y al fortalecimiento del Ejecutivo. Por ello, en los últimos cincuenta años se ha producido una institucionalización del nuevo papel del Ejecutivo que ha tenido su traducción en los diversos textos constitucionales de la posguerra.

c) Ahora bien, resultaría erróneo afirmar que el fortalecimiento del Ejecutivo es debido a la crisis del Parlamento, incapaz de desarrollar las modernas funciones estatales. La institución parlamentaria, al igual que las demás instituciones estatales, ha experimentado un proceso de evolución como consecuencia de las transformaciones experimentadas en el Estado contemporáneo. Ello no quiere decir que el Parlamento sea un mero órgano auxiliar del Estado. Hay que seguir manteniendo el principio de la supremacía de los Parlamentos, ya que, si bien sus funciones gubernamentales han disminuido, siguen conservando, como órganos representantes de la sobe-ranía popular, una función de indirizzo político, que tiene dos manifestaciones fundamentales:


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por un lado, el control de la actividad gubernamental, que no tiene por qué realizarse a través de los mecanismos clásicos, y, por otro, su consideración como centro fundamental de negociación política entre los diversos titulares del poder.

Y es que los sistemas democráticos se han convertido cada vez más en sistemas de negociación entre órganos y centros de poder con competencias poco diferenciadas. Los órganos constitucionales no ejercen ya sus típicas funciones, sino que deben ser considerados como órganos de decantación, y a veces de ensamblaje y de control, de las decisiones que les han sido impuestas por otros centros de poder. Pues bien, los Parlamentos son los centros adecuados de esta negociación, ya que se encuentran situados en el centro del do ut des político, es decir, en el centro de un proceso decisorio basado en negociaciones sucesivas. Y desde esta posición el Parlamento tiene que formular sus principios de orientación y posterior control político de los mismos, ya que, si bien puede afirmarse que han sido superados como órganos legislativos, no puede decirse que lo hayan sido como Parlamentos. Es decir, la tradicional función legislativa de los Parlamentos no puede ser considerada, aunque siga conservando un peso específico importante, la razón de ser de los mismos, que ahora radica en su función orientadora de la actividad gubernamental y su posterior control sobre el cumplimiento o no de dichas pautas orientadoras.

d) La propia dinámica de los partidos políticos también ha conducido al fortalecimiento del Ejecutivo. Es indudable que el control parlamentario de la actividad gubernamental ha sido sustituido en gran parte por el control partidista de la misma. Ahora bien, así como el control del partido proporciona una estabilidad al Gobierno, sin embargo, al mismo tiempo le resta autonomía. Por tanto, se impone una nueva configuración del sistema de controles y de la propia función de gobierno, que son dos variables fundamentales que hay que considerar en el análisis del proceso político.

e) Todo ello sin olvidar que el Gobierno no puede ser considerado como una simple emanación de la mayoría parlamentaria, pues también responde, en su composición y funciones, al principio democrático. Es decir, la legitimación democrática del Gobierno no deriva sólo de la mayoría parlamentaria que lo sustenta, sino que se encardina directamente en la soberanía popular. Y es desde esta perspectiva desde donde hay que analizar toda la problemática inherente al mismo. Y ello porque el Gobierno debe ser considerado como un órgano constitucional, primario, autónomo y complejo, difícil. de ser analizado siempre con criterios de interpretación jurídica pero sometido, como el resto de los poderes públicos, a la Constitución y al ordenamiento jurídico.

f) El hecho del fortalecimiento del Ejecutivo reviste o puede revestir diversas modalidades, que van desde una relevante posición del Gobierno como órgano colegiado hasta nuevas fórmulas de personalización del poder político, sin olvidar el importante papel de la Administración y de los técnicos. Es, sin duda, esta última manifestación la que mayores problemas plantea en los sistemas democráticos, ya que las otras, incluso la personalización del poder en la figura del presidente del Gobierno, pueden ser objeto de controles democráticos.

Y es que posiblemente sea cierta la afirmación de que la fuerza de la Administración radica en la debilidad de los ministros. Es decir, el Ejecutivo se debilita a medida que la burocracia se fortalece, llegándose a un control del Ejecutivo por parte de la Administración, a un gobierno de los


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funcionarios. Y en controlar democráticamente esta situación radica uno de los mayores problemas de los actuales sistemas democráticos. Así pues, hay que partir del principio de la necesidad de los técnicos en el funcionamiento del Estado moderno, pero ello no quiere decir que se adopte la forma de gobierno tecnocrática, porque ésta, sí bien puede cumplir una función de gobierno adecuada, no está sujeta al sistema de controles indispensable para que exista un sistema democrático. Por ello, se trata de configurar nuevas fórmulas de control de las instancias representativas, fundamentalmente del Parlamento, sobre los centros decisorios de poder que únicamente tienen una legitimidad de ejercicio, en cuanto resultan indispensables para el funcionamiento del Estado moderno.

La regulación constitucional del Poder Ejecutivo debe situarse dentro de las coordenadas anteriormente señaladas. Ello se manifiesta, fundamentalmente, en tres aspectos:

1) La relevante posición constitucional del Gobierno, que se convierte, como órgano constitucional, en el centro del sistema político.

2) La preeminencia de la figura del Presidente del Gobierno (independientemente del nombre que reciba) en el proceso de decisión política.

3) La constitucionalización de la Administración como un poder público –que desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo- encardinado en el Poder Ejecutivo.

5.1.2. El gobierno. origen.

Únicamente a partir de la Primera Guerra Mundial los textos constitucionales han ido reconociendo la existencia autónoma del Gobierno, lo cual ha coadyuvado a su consagración como auténtico órgano constitucional del Estado. Ello hay que ponerlo en relación con el hecho de que es precisamente a partir de este momento cuando empieza a hablarse del fortalecimiento del Ejecutivo.

En la configuración del Gobierno se pueden apreciar la existencia de diversos modelos. Por un lado, el modelo británico de Gabinete y, por otro, el modelo continental de inspiración francesa. El primero supone una evolución histórica particularizada del Gobierno, que comienza con su separación del Consejo Privado del Monarca para adquirir ya plena autonomía en el siglo XVIII con el Gabinete largo de Walpole y convertirse -aunque las normas constitucionales no hayan reflejado esta evolución, pues el Gabinete británico tuvo una existencia de hecho hasta la Ministers of the Crown Act de 1937, modificada luego varias veces- en el centro de decisión política del régimen británico, donde se aprecia una perfecta diferenciación entre el Gabinete y el Gobierno o Ministerio. Es decir, se ha producido una institucionalización política, y no jurídico-constitucional, del proceso del fortalecimiento del Ejecutivo. Por su lado, el modelo francés, implica que el Gobierno constituye una unidad, en la cual no es posible efectuar la anterior distinción, que en principio carecía de sustantividad propia, bien porque fuese considerado como una prolongación de la voluntad del Monarca, auténtico titular del Poder Ejecutivo, bien porque fuese un simple comité del Parlamento en los períodos revolucionarios del Gobierno de Asamblea. A partir de la III República, una vez superados los momentos revolucionarios, la posición constitucional del Gobierno será objeto de una institucionalización jurídico-constitucional hasta llegar a la actual diarquía que significa la Constitución de 1958, donde la figura del Presidente de la República supone un auténtico poder político personalizado.


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En España, el antecedente remoto de la aparición del Gobierno suele situarse en la época de Felipe V, en el Real Decreto de 20 de noviembre de 1714, sin olvidarnos de la Suprema Junta de Estado creada por Carlos III mediante el Real Decreto de 8 de julio de 1787. Así pues, la división efectuada por Felipe V de la Secretaría Regia en dos "secretarios de Despacho" constituyen los primeros ministerios que existen en España. Posteriormente los Monarcas van segregando de su Secretaría particular diferentes Secretarios de Estado hasta que, más tarde, Fernando VII, a través del Real Decreto de 19 de noviembre de 1823 configura un Consejo de Ministros con cinco Ministerios (Estado, Justicia, Guerra, Hacienda y Marina), constitucionalizándose su existencia a partir del Estatuto Real de 1834. Sin embargo, será la Constitución republicana de 1931 la que, como en otras cuestiones, dé el paso definitivo separando al Gobierno de la Jefatura del Estado y abandonando la clásica expresión "Del Rey y sus Ministros", que figuraba en la mayoría de los textos constitucionales españoles.

La posición constitucional del Gobierno es distinta en un sistema parlamentario que en un sistema presidencialista, ya que la necesidad de contar con la confianza parlamentaria se convierte en una condición de existencia de aquél y no de éste, que tan sólo depende del jefe del Estado. Al propio tiempo, hay que tener en cuenta la modalidad de sistema parlamentario de que se trate, así como el carácter de la Jefatura del Estado, dependiendo de si se trata de un Monarca constitucional o no, o de un Presidente elegido o no por sufragio universal, etc..

5.1.3. Composición y características del gobierno.

Independientemente de que nos refiramos a un régimen presidencialista puro o de predominio parlamentario, podemos indicar, que en la casi totalidad de los países democráticos el Gobierno se ha convertido en el órgano predominante del Estado, al atribuírsele la competencia de dirigir la política general del Estado.

La organización y composición de los Gobiernos responde, esencialmente, a la idea de que la actividad gubernamental debe estar dividida en tantos sectores como sea preciso, confiándose cada uno de ellos, a la responsabilidad de un Ministro, y, en su conjunto sometido a la dirección del Jefe de Gobierno (coincidente o no esta figura con la del Presidente de República).

La composición gubernamental suele basarse, generalmente, en la existencia de un órgano que lo coordina y dirige: el Presidente, y ocasionalmente de uno o varios Vicepresidentes, encargados de sustituir al Presidente en casos de vacante, ausencia o enfermedad, así como de ejercer aquellas atribuciones que les delegue el Presidente. Asimismo existen varios Ministros o Secretarios, encargados de las diversas ramas en las que se divide actualmente la Administración y del asesoramiento del Presidente.

Dentro del Gobierno, excepto en los sistemas de presidencialismo puro, es necesario distinguir los siguientes aspectos:

a) El Presidente. Goza de una posición total de preeminencia, correspondiéndole la función de dirigir, impulsar y controlar la acción del Gobierno.


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b) Los Ministros o Secretarios. Son nombrados y cesados por el Jefe del Estado (a propuesta del Presidente de Gobierno, cuando esta figura se encuentra diferenciada de la de Presidente de la República). Sus funciones más importantes son:

Refrendar los decretos, acuerdos, órdenes y providencias del Presidente de la República. Coordinar y dirigir las actividades de su área de la Administración. Acudir y responder a las interpelaciones y preguntas llevadas a cabo por el Parlamento. Las que se deriven de su pertenencia al Consejo de Ministros o Gobierno.

c) El Gobierno o Consejo de Ministros. Se diferencia de los puntos indicados anteriormente, en cuanto que salvo en los regímenes presidencialistas puros es un órgano diferenciado, en cuanto a responsabilidades y competencias de las que tiene asumidas el Presidente y los Ministros individualmente, aunque esté compuesto por dichos cargos, de tal forma, que hay atribuciones o funciones que corresponden según la mayor parte de los textos constitucionales a este órgano específico. Está compuesto por el Presidente del Gobierno, Vicepresidentes si los hubiere y los Ministros.

Las características generales del Gobierno son:

Homogeneidad. Suele destacar, salvo en casos extremos de multipartidismo, donde sea imposible la consecución de mayorías estables, una cierta Coherencia ideológica y afinidad de pareceres, derivada de un programa único de Gobierno y un Carácter colegiado y de Responsabilidad. Independientemente de que el Sistema Político permita la responsabilidad individual de cada uno de sus miembros, el Gobierno es responsable en su conjunto por sus actuaciones y debe responder de forma solidaria.

5.1.4. Funciones del gobierno.

( El Poder Ejecutivo, si nos referimos a los Regímenes Presidencialistas puros).

a) Función Política. Iniciativa y dirección de la política interior y exterior. Elabora y aprueba el plan general de actuación y es quien decide y nombra a los Altos Cargos de la Administración. A este respecto elabora y presenta con carácter anual el Presupuesto General del Estado.

b) Función Legislativa. Aunque esta función corresponde constitucionalmente al Parlamento como órgano legislativo, en la actualidad, como hemos indicado anteriormente, el Gobierno, en la mayor parte de los textos constitucionales, puede legislar en casos de urgencia o necesidad, así como en virtud de delegación legislativa llevada acabo por la institución parlamentaria, aspecto cada vez más común, como consecuencia del incremento de poder del Ejecutivo, que se justifica por razones de índole técnica, ya que mientras que los Parlamentos pueden adolecer de falta de tiempo y preparación técnica de sus miembros, por el contrario el Gobierno cuenta con una mayor preparación técnica en la Administración.

Por otra parte, el Gobierno cuenta con Potestad Reglamentaria, consistente en la posibilidad de aprobar los Reglamentos necesarios para la ejecución y desarrollo de las leyes, y con rango inferior a éstas, y con las limitaciones correspondientes como la jerarquía normativa y la reserva de ley en su caso


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c) Función Administrativa. El Gobierno dirige, con carácter general, la Administración, tanto la civil como la militar, entendiendo como Administración el conjunto de órganos y medios técnicos precisos para ejecutar los fines del Estado, en beneficio del interés general y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

5.2 EL PODER LEGISLATIVO. EL PARLAMENTO..

5.2.1. Introducción

Etimológicamente, Parlamento significa conversación. En este sentido lo empleaban las reglas monásticas para designar las conversaciones de los monjes después de la cena. Posteriormente, adquirió un significado más político, viniendo a denominar lo que hoy pudiéramos llamar "Conferencias internacionales" o contactos entre el Monarca y sus nobles (caso de Enrique III en Inglaterra). Todo ello, sin olvidar que en Francia, durante el Antiguo Régimen, la expresión "Parlamento" no designa a las Asambleas representativas, sino a auténticos órganos judiciales. Ciertamente, la expresión Parlamento es, en su significado político, de origen británico, desde donde extiende su influencia al resto del continente.

El origen de los Parlamentos suele situarse, al menos en algunos países, como Inglaterra y los antiguos Reinos españoles, en la Baja Edad Media. La razón de su aparición es fundamentalmente económica. Los Monarcas se veían periódicamente necesitados de obtener una serie de subsidios que eran suministrados por éstos, a la vez que recibían las correspondientes peticiones para la marcha de los asuntos públicos. Así pues, el principio "there are not taxes without representation" se convirtió en la razón de ser de estas Asambleas medievales. En un principio, éstas solamente se componían de dos estamentos, el del clero y el de la nobleza. Más tarde, y debido al auge económico adquirido por la incipiente burguesía comercial, ésta también fue llamada a formar parte de las mismas, constituyendo un estamento separado. Recordemos, a este respecto, la célebre reunión del Parlamento británico por Simón de Monfórt, en 1265. La composición de estas Asambleas no era homogénea, siendo también su funcionamiento por separado, aunque muy pronto el estamento del clero y el de la nobleza comenzaron a deliberar conjuntamente. Sin embargo, será el estamento representante de la burguesía ciudadana el que adquiera un mayor relieve, produciéndose de esta forma, especialmente en los países donde el feudalismo tuvo una fuerte implantación, una especie de alianza entre éstos y el Monarca. Con ello, éste obtenía los recursos financieros necesarios, que los otros estamentos sociales apenas le podían proporcionar, y la burguesía, como consecuencia de su mayor -y posteriormente absoluta- contribución a las demandas económicas del Monarca, reclamara mayores parcelas de poder que en esta primera época se canalizan a través del derecho de petición.

Durante la Edad Media, estas Asambleas experimentan un importante auge, que es paralelo y consecuencia del desarrollo del estamento burgués. Sin embargo, a partir del Renacimiento se hace preciso efectuar una distinción entre Inglaterra y el continente. En aquélla, la evolución histórica continúa hasta que la Revolución de 1689 consagra de forma definitiva el papel del Parlamento como centro del poder político. Todo ello, teniendo en cuenta el significado del Parlamento, que desde un punto de vista legal es la reunión del Rey con sus Lores y sus Comunes, totalmente distinto del continente. En éste, la llegada de las Monarquías absolutas, y la consiguiente formación del Estado moderno, van a suponer la práctica desaparición de estas Asambleas, ya que el Monarca dispondrá de los recursos propios suficientes para no requerir su ayuda. Posteriormente, el Estado


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que surge tras la Revolución francesa conoce un renacimiento, aunque con postulados totalmente distintos, de los Parlamentos. Es decir, mientras en el continente la ruptura entre unas Asambleas y otras es manifiesta, en Inglaterra, que también existe, aparece mitigada por la continuidad de su propia evolución histórica.

El hecho es que la Revolución francesa, teniendo en cuenta en gran parte el modelo británico ya desarrollado por entonces, supone el inicio del Parlamento moderno. A ello contribuye también el auge de determinadas doctrinas políticas, como la formulación de la división de poderes que realiza Montesquieu, interpretando a su manera el modelo británico, que hace hincapié, más que en la primacía del Parlamento, como sucede con Locke, en el equilibrio entre éste y el Ejecutivo. Pero a partir de este momento hay que tener en cuenta los dos modelos fundamentales, el británico y el continental, para explicar la evolución de los Parlamentos.

a) El modelo británico, especialmente a raíz de las reformas electorales que se realizan a partir de 1832, supone la consagración de la "soberanía" del Parlamento, considerando que el Monarca, desde un punto de vista legal, también forma parte del mismo, evitándose con ello la oposición entre éste y aquél, como consecuencia también de la escasa relevancia que la Monarquía absoluta tuvo en Inglaterra. Al propio tiempo, la Cámara de los Comunes asegura su papel hegemónico, relegando a la de los Lores a una posición más secundaria, que llega a nuestros días con la desaparición de los Lores hereditarios. Ello es especialmente cierto a partir de las Reformas de 1911 y 1949, debidas en gran parte a la presencia del partido laborista en la escena política. Después de la Primera Guerra Mundial, el peso específico de los Comunes se traslada al Gabinete y a la figura del Primer Ministro, verdadero eje de la vida política británica. Sin embargo, y ello sólo se puede entender si tenemos en cuenta la peculiar evolución histórica del régimen británico, el Parlamento continúa conservando su aureola, aunque su posición política, que no constitucional, no sea la misma, fruto también del distinto significado de sus funciones.

b) En el modelo continental, especialmente el francés, el Parlamento surge como reacción al Antiguo Régimen, convirtiéndose en el único depositario de la soberanía nacional y en el único órgano representativo. En un principio, la evolución viene marcada por las pretensiones reales de controlar el Parlamento y reducir su papel político. Esta época, que suele situarse en la primera mitad del siglo XIX, se caracteriza por frecuentes conflictos entre ambos hasta que la burguesía industrial logra adueñarse del poder político. Es precisamente en este momento, que dura hasta 1914, cuando la institución parlamentaria adquiere su máximo prestigio, ya que una misma clase social, la burguesía, domina todos los resortes del poder político. Al propio tiempo, no hay que olvidar que los postulados del liberalismoeconómico coadyuvan a que el Ejecutivo tuviera un menor peso específico en la dirección de la vida política.

Si hasta 1914 el Parlamento es el órgano esencial del poder político, a partir de este momento, cuando los postulados del Estado liberal de Derecho son puestos en entredicho, comienza a hablarse de la crisis del Parlamento. Son muchas las causas que han intentado explicar esta crisis del Parlamento en las democracias occidentales. A este respecto nos interesa subrayar lo siguiente.

1) Si bien durante el siglo XIX el Parlamento fue dominado por la burguesía, poco a poco los efectos de la revolución industrial y la llegada del sufragio universal conducen a la presencia de otras clases sociales en la institución parlamentaria. Con


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ello, la burguesía, va a abandonar esta institución, replegándose hacia otros centros del poder, fundamentalmente en el área del Ejecutivo, inaccesibles aún para las nuevas clases sociales emergentes.

2) Al propio tiempo, y en relación directa con lo anterior, se produce la crisis de los postulados del liberalismo económico. Es decir, las transformaciones experimentadas por el Estado afectan a la posición política de sus respectivos órganos, produ-ciéndose un cambio fundamental en la dirección política del mismo, que no va a radicar en el Parlamento, sino en el Poder Ejecutivo, aún conservado por la burguesía.

A todo ello contribuyen multitud de causas, suficientemente analizadas por la doctrina. En la actualidad hay que hablar de crisis del Parlamento, que afecta tanto a su composición y estructura como a sus funciones. Ello hay que conectarlo con la crisis del concepto de representación que, como luego veremos, no responde ya a los postulados elaborados a raíz de la Revolución francesa. Ahora bien, esta crisis no debe ser considerada aisladamente, sino dentro de la propia crisis del Estado moderno. Es decir, lo que se produce es una crisis de los Parlamentos tradicionales, decimonónicos, del constitucionalismo clásico, lo cual no es lo mismo que afirmar que el Parlamento es una institución en crisis y, como tal, debe desaparecer. Y es que esta solución, propia de posturas antidemocráticas, llevaría a la conclusión de que, al estar en crisis los Parlamentos, expresión de la soberanía popular, lo estaría también el propio sistema democrático. Por ello, la defensa de los sistemas democráticos pasa, hoy día, por una defensa de los Parlamentos como institución, aunque hay que tener en cuenta su distinto papel en las modernas democracias occidentales, que puede resumirse, de modo general, en los siguientes postulados.

a) Los Parlamentos continúan siendo, pese a la crisis del sistema representativo, los máximos representantes de la voluntad popular. Es decir, aunque las elecciones se han convertido en una auténtica ratificación popular de las candidaturas presentadas por los partidos políticos, los Parlamentos son la institución democrática por excelencia, lo cual les convierte en el centro del proceso decisorio político, ya que desempeñan una función legitimadora del sistema.

b) Ciertamente, los Parlamentos no pueden desempeñar las mismas funciones que desarrollaban en el constitucionalismo clásico. Por un lado, su función legislativa, con continuar siendo importante, ha perdido gran parte de su significado, ya que tampoco el concepto de ley continúa siendo el mismo. La pérdida de sus caracteres de generalidad y universalidad, así como la intervención del Gobierno en la iniciativa legislativa y la importancia adquirida por la legislación delegada y la legislación de urgencia, han supuesto una importante transformación de la posición del Parlamento. Lo mismo podría decirse de sus funciones de carácter económico, tema este en el que los Parlamentos carecen de toda iniciativa, limitándose a aprobar o rechazar los proyectos enviados por el Gobierno. Y, en lo referente a sus funciones de control político, éstas han experimentado un cambio sustancial que trata de hacer compatibles los principios de estabilidad gubernamental y de control político, estableciéndose una serie de mecanismos que hacen inviable, o muy difícil, la exigencia de responsabilidad política del equipo gubernamental. "Y es que el papel de los Parlamentos modernos se mide no tanto con el parámetro de las competencias parlamentarias en sí mismas consideradas, cuanto mediante el grado de coordinación y de


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condicionamiento recíproco que los poderes y procedimientos parlamentarios presentan respecto a procedimientos y poderes exteriores al Parlamento" (Manzella).

c) Todo ello teniendo en cuenta el fenómeno de la constitucionalización de los partidos políticos, al que ya nos hemos referido. Es decir, la presencia de los partidos políticos en el Parlamento ha ido minando el principio del mandato representativo de sus miembros, así como el carácter auténticamente deliberante del mismo, ya que las discusiones parlamentarias se han convertido en auténticas ratificaciones de los acuerdos adoptados por los partidos, poniendo de esta forma en entredicho su carácter de institución mediadora entre las diferentes fuerzas políticas.

d) Sin embargo, ello no quiere decir que los Parlamentos sean una simple institución simbólica, desprovista de auténticas funciones decisorias. Lo que sucede es que han pasado de ser un órgano activo de la gestión estatal, función que en parte continúan cumpliendo, a convertirse fundamentalmente en un órgano defensor del sistema democrático en base a la legitimidad que les otorga su naturaleza representativa. Y es que las crisis de los Parlamentos se han producido precisamente cuando se ha intentado profundizar en el desarrollo del sistema democrático, debido a las resistencias ofrecidas por determinados sectores sociales en el mantenimiento de su poder político. Todo ello sin olvidar su presencia en la dirección política del Estado que se materializa tanto en su participación en la composición de los demás órganos constitucionales como en su función orientadora de la actividad gubernamental.


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5.2.2. Bicameralismo y monocameralismo.

En este apartado nos referiremos al número de Cámaras que componen el Parlamento.

5.2.2.1. Bicameralismo.

El Bicameralismo hace referencia a una estructura bipolar del Parlamento, es decir, cuando el órgano legislativo de un determinado sistema político se apoya en la existencia de dos cámaras separadas e independientes entre sí.

Como se indicó anteriormente el bicameralismo tiene su origen en el parlamentarismo inglés, en virtud de la convocatoria de Simón de Monfort y en la evolución posterior de aquel Parlamento que quedó conformado hasta la actualidad por dos Cámaras, la de los Lores, que agrupa a los nobles, alto clero y miembros designados pero no electos, y la Cámara de los Comunes, formada por miembros electos por el pueblo en las diferentes circunscripciones. El modelo británico fue imitado en el continente europeo, dando forma a lo que se denomina Senados Aristocráticos (Cámara de los Pares en Francia, cámara de los Magnates en Hungría, cámara de los Próceres en España, Senado del Estatuto Albertino en Italia etc). De tal forma, que durante un periodo de tiempo en el siglo XIX y principios del XX, numerosos Estados estaban compuestos por dos Cámaras, una denominada Cámara Alta o Senado, formada por miembros hereditarios, vitalicios o designados, aunque en algunos casos también formaban parte de la misma miembros por elección popular, aunque generalmente electos de forma indirecta y por sufragio censitario y otra Cámara, denominada Cámara Baja o Asamblea, cuyos miembros, electos en las diferentes circunscripciones, representaban a la totalidad de la población.

Junto a los Senados Aristocráticos aparecen, tras la Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica, los llamados modelos territoriales, de tal forma, que se establecen dos Cámaras, una el Senado, de carácter electivo, que representa a los diferentes Estados o Entidades Territoriales, y otra la Cámara de Representantes o Asamblea, que representa a la población. De esta forma, las dos Cámaras pasaban a conformarse por principios democráticos.

Como dato curioso se puede hacer referencia a la existencia de Senados cuya composición es de carácter corporativo, de tal forma, que en dicha Cámara se representan interese socio-económicos del país. Es el caso actual de la República de Irlanda y de Estados que normalmente tenían un carácter autoritario. No obstante, en este supuesto y en caso de no tratarse de regímenes autoritarios, se trata de un bicameralismo desigual, de tal forma, que las atribuciones de las dos Cámaras no son iguales, produciéndose un mayor incremento de atribuciones y funciones a la Cámara electa mediante el sistema de Democracia Representativa, es decir, la Cámara Baja.

En la actualidad, en los Estados Democráticos, la existencia de una o dos Cámaras como Parlamento de un Estado no implica la existencia de una Cámara electa por el pueblo y otra por sistemas de designación, ya que ambas están sujetas a los principios de la Democracia Representativa. Por tanto, que se cuente con una o dos Cámaras se deriva simplemente de una libre opción ejercida por el Sistema Político y suele ser consecuencia de un intento de representación territorial del Estado, caso de los Estados Federales o de los Estados Compuestos o descentralizados, o bien un deseo de


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distribución del trabajo en el Parlamento, de tal forma, que una Cámara centra su actividad en unos aspectos y la otra en el cumplimiento de funciones diferenciadas. No obstante, en la práctica, salvo en el caso de los Estados Federales, la tendencia en la actualidad es a una pérdida de importancia de las Cámaras Altas y a un incremento de las Cámaras Bajas, en virtud fundamentalmente, de que el control político del Poder Ejecutivo está cada vez más reservado a éstas últimas.

5.2.2.2. Monocameralismo.

El Monocameralismo se produce cuando el Poder Legislativo recae solamente en la existencia de una Cámara. La opción de existencia de una sola Cámara ya fue defendido en los inicios del Estado Constitucional por Sièyes, que afirmaba que, siendo la ley la expresión de la voluntad general de la Nación, y no concibiendo que ésta fuera más que una en cada instante, consideraba que el bicameralismo debía ser rechazado. Sièyes continuaba afirmando que si entre ambas Cámaras existe coincidencia, hay redundancia y si por el contrario hay discrepancia, se crearía conflicto.

Por el contrario los partidarios de la existencia de dos Cámaras sostenían que el contar con una segunda implicaba una mayor capacidad de reflexión, que alejaba las decisiones parlamentarias de posibles precipitaciones consecuencia de actividades políticas coyunturales.

5. 2.3. El estatuto de los parlamentarios.

En epígrafe anterior nos hemos referido al principio de la soberanía nacional o popular como máximo poder existente en el Estado y al desarrollo de la democracia representativa, que permite que el Parlamento sea el órgano del Estado que canaliza fundamentalmente la representación de la nación . En este contexto, la actuación del parlamentario, en cuanto portavoz de la voluntad popular debe estar libre de presiones y responsabilidades que pudieran utilizar los otros poderes del Estado y que afectaran a su actividad parlamentaria.

Podemos destacar tres aspectos que conforman el Estatuto de los parlamentarios:

a) Derecho a una remuneración justa y suficiente

b) Inviolabilidad

c) Inmunidad.

La existencia de estas prerrogativas inherentes a los miembros de Cámara Legislativa, aunque alcanza su plena y actual formulación con la consolidación del Estado Constitucional, especialmente en la conformación del Estado Liberal Democrático, consecuencia de la implantación del sufragio universal, tiene sus raíces en los viejos Parlamentos y Cortes medievales.

Así podemos referirnos a modo de ejemplo y dentro de una de las fuentes de nuestro Derecho histórico, el Derecho castellano, como los procuradores (antecedente de los diputados), representantes de las ciudades castellanas que tenían representación en Cortes, cuando eran convocados por el Rey para la celebración de las mismas gozaban de ciertas garantías, que implicaban protección real en los caminos durante el periodo de tiempo que durase el largo viaje


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hasta el punto de reunión, así como a la vuelta e incluso la imposibilidad de que sus propiedades en la ciudad de origen pudieran ser enajenadas u objeto de apropiación por la Corona mientras el representante del burgo o ciudad ejerciera sus funciones.5

Igualmente el procurador, entonces sometido a mandato imperativo, partía de la ciudad de origen con las dietas y viáticos correspondientes para el tiempo de desplazamiento, que eran sufragadas íntegramente por la ciudad, de tal forma, que para que la voluntad del representante no pudiera estar condicionada por la voluntad real, los procuradores tenían prohibición expresa de aceptar regalo o dádiva alguna del Rey o de otra institución mientras ejercieran la representación.6

Cabe destacar igualmente, que la garantía de libertad de actuación de los representantes en Cortes era tal, que el Rey tenía prohibición de mantener gentes armadas en determinadas leguas a la redonda de dónde se celebraran las Cortes.7

La formulación actual en el derecho parlamentario de los conceptos de inmunidad e inviolabilidad tiene su origen como precedente directo, en el parlamentarismo británico en las denominadas: freedom of speech y en la freedom from arrest, y fundamentalmente, en el constitucionalismo francés, donde se perfeccionan y desarrollan, mediante la elaboración de la irresponsabilité (inviolabilidad) y de la inviolabilité (inmunidad) y de donde pasan al derecho parlamentario mundial.

Analizaremos ahora algo más detenidamente estos conceptos .

a) Derecho a una remuneración justa y suficiente.

Anteriormente, nos hemos referido al origen de este concepto, no obstante, en la emergencia del Estado Constitucional, fue uno de los aspectos más controvertidos, ya que un amplio sector de la opinión se oponía a que la remuneración de los parlamentarios fuera algo más que un mero complemento a la actividad profesional que cada uno de ellos debería tener. Avalaban dicha opinión los siguientes aspectos:

1. El Parlamento sólo sesionaba en cortos periodos del año, en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional o previa convocatoria normalmente hecha por el ejecutivo. Por otra parte, las funciones del Legislativo rara vez pasaban de la aprobación de presupuestos y de cierta iniciativa legislativa, siendo la función de control político de carácter muy reducida.

2. El sistema electoral tenía su base en el sufragio censitario o capacitario, con lo que los que podían optar al sufragio pasivo era un reducido sector social de la Nación, con un status económico alto.

Posteriormente, el incremento de la actividad parlamentaria, las mayores atribuciones del Legislativo y la inclusión de incompatibilidades para los miembros de la Cámara, obligaron a que la función parlamentaria fuese prácticamente exclusiva y excluyente de cualquier otra actividad profesional de sus miembros.

5 Cayetano Núñez Rivero “ Historia Constitucional de España” pp…Ed. Universitas. Madrid.1997.6 C. Núñez Rivero.ob ant.cit pp.7 C.Núñez Rivero “La inmunidad y la inviolabilidad en la Constitución de 1837, Revista de Derecho Político nº 17.. pp. Madrid. 19..


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El establecimiento del sufragio universal y la transformación de los partidos políticos desde partidos de notables hasta partidos de masas, implicó el ingreso en la actividad política y dentro de ésta en la parlamentaria de personas provenientes de sectores económicos y sociales más desfavorecidos, lo que venía a significar, que para ejercer la actividad parlamentaria, debían dejar de ejercer su actividad profesional y que carentes de rentas y otros medios de subsistencia, sin contar con una remuneración suficiente por la actividad parlamentaria, difícilmente podían dedicarse a la misma, quedando por tanto reservada la representación de la voluntad nacional a reducidos sectores de la sociedad, lo que implicaba una profunda contradicción con la esencia de la democracia representativa proclamada en la Constitución. Es por ello, que en el actual Derecho Parlamentario, a diferencia de épocas pasadas, la remuneración de los representantes en el Legislativo no se considera como prebenda alguna propia de la autonomía financiera de la Asamblea, y sí como un derecho y garantía del funcionamiento institucional del Estado.

En la mayoría de los textos constitucionales, el derecho a remuneración de los parlamentarios no es objeto de una especial proclamación, aunque se resuelve mediante el ejercicio de la autonomía parlamentaria, en virtud de que es quien la aprueba y en colaboración con otros Órganos del Estado. No obstante, como contrapartida, el texto constitucional Impide que los parlamentarios ejerzan durante su mandato gran número de actividades profesionales.

b) Inviolabilidad.

Protege a los diputados, eximiéndoles de responsabilidad alguna por las manifestaciones, votos y actuación mantenida en el ejercicio de su actividad parlamentaria. De esta forma, la irresponsabilidad de los diputados no se limita al tiempo en el que ejercen su función, sino que se extiende para todo tiempo posterior, entendiendo que se refiere sólo a la que se deriva por su actuación como diputados en el tiempo que lo fueron y no por actividades que mantengan posteriormente.

Por extensión la inviolabilidad debe entenderse no como una garantía que afecta sólo a la actividad del diputado dentro de la Cámara, sino también fuera de ella en su actividad estrictamente política, y derivada de su condición parlamentaria, incluida claro está la campaña electoral.

c) Inmunidad.

Protege a los diputados en materia penal. En su virtud, los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados durante el tiempo que dure su mandato. Se trata por tanto, de una garantía que tiene un amplio carácter y que ha sido objeto de gran controversia en el Derecho Constitucional, en cuanto que una estricta aplicación de la misma supondría otorgar al diputado un privilegio personal, altamente diferenciado de los derechos de la ciudadanía, vulnerando los principios de igualdad y justicia proclamados en el texto constitucional, que le afectaría a todas sus actividades, eximiéndole de responsabilidad alguna por su actuación como ciudadano por actividades no específicamente parlamentarias, sustrayendo de esta forma su conducta del área de actuación de los Tribunales, lo que podría significar otorgarle de una carta de impunidad.

Parece pues necesario, establecer el sentido de esta garantía de los parlamentarios, así como los límites de la misma.


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1.La finalidad de la inmunidad es la de proteger al parlamentario en su actividad de representante de la Nación de posibles coacciones y ataques de otros poderes del Estado ode grupos o personas interesadas en conseguir la eliminación de su actividad; a este respecto, el posible procesamiento de un diputado, en cuanto ciudadano del Estado, acarrearía indudablemente su alejamiento de la actividad parlamentaria, lo que significaría un medio eficaz y certero de acabar con la molesta oposición política.

Es pues, en este contexto que debe concebirse la inmunidad, nacida en un momento histórico en que el predominio del Ejecutivo sobre el Legislativo era muy marcado.

El nacimiento por tanto de este concepto debe ubicarse en la lucha de los parlamentos por salvaguardar su independencia y libertad de actuación, comenzando por la necesaria independencia de que debían gozar sus miembros. No debe considerarse por tanto como un privilegio individual del que goza un ciudadano que además es parlamentario, sino como una garantía del buen funcionamiento del Legislativo, en cuanto a independencia y libertad se refiere.

2.Los límites se derivan del principio que la ha conformado que no es otro que proteger la actuación de libertad e independencia del parlamentario; por tanto, no puede significar en modo alguno, “ una patente de corso” de la que goza un ciudadano amparado en su condición parlamentaria. A este respecto, podemos indicar que la proclamación de la inmunidad en el constitucionalismo actual no significa que el diputado esté exento en lo absoluto de la responsabilidad penal que se derive de su actuación, sino que la misma tiene establecidos unos cauces diferentes al resto de la ciudadanía.

Por ello, podemos señalar lo siguiente:

a) Límite temporal. A diferencia de la inviolabilidad la garantía sólo afecta al tiempo en que se ejerce la actividad parlamentaria.

b) Puede ser detenido si es sorprendido cometiendo el acto delictivo, aunque quedará inmediatamente a disposición de la Asamblea. Es pues la Asamblea en uso de sus atribuciones la que debe decidir si ha lugar a causa o no contra el diputado en cuestión, salvaguardándose de esta forma, la debida independencia de la misma contra las posibles injerencias de otros órganos del Estado.

5.2.4. Organización interna del parlamento.

En términos generales, en el Derecho Constitucional Comparado pueden resaltarse los siguientes aspectos referentes al funcionamiento interno de los Parlamentos.

a) El Reglamento y Autonomía presupuestaria.

Los Parlamentos gozan de autonomía en el desempeño de sus funciones. En este sentido, los Parlamentos, gozan de Autonomía Reglamentaria, mediante la aprobación del Reglamento, aunque dentro del marco que establece la Constitución, que recoge las normas que regulan su propia


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organización y funcionamiento, La aprobación del Reglamento del Parlamento precisa de mayoría absoluta de éste.

Los Parlamentos, en virtud de lo establecido en los textos constitucionalesgozan igualmente de autonomía presupuestaria, de tal forma, que el mismo aprueba sus propios presupuestos anuales que posteriormente son incluidos en los Presupuestos Generales del Estado, sin que el Ejecutivo pueda modificar el mismo, salvo en losa términos previstos en el texto constitucional.

b) La Presidencia.

Es normalmente elegido por los miembros de la Cámara. Sus funciones más importantes son:

Representa al Parlamento.

Fija el orden del día, de acuerdo con los organismos indicados de la Cámara.

Preside y dirige los Debates de la Cámara.

Ejerce la autoridad disciplinaria dentro de la Cámara.

c) La Mesa.

Es el órgano rector del Parlamento, ostentando igualmente la representación colegiada de la Cámara en los actos a los cuales acuda. Está compuesta al menos por el Presidente y Secretario de la Cámara, caso de no contar la misma con Vicepresidentes y vicesecretarios. Tiene como misión la de organizar el trabajo de la Cámara y determinar el calendario de actividades.

d) El Pleno.

El Pleno es la reunión de todos los miembros que forman parte de la Cámara. Las funciones del Pleno coinciden con las funciones del Parlamento, tales como la aprobación o rechazo de las iniciativas legislativas, control del Gobierno, debates etc..

e) Las Comisiones.

Las Comisiones Parlamentarias son órganos de carácter funcional, cuyas tareas están destinadas a preparar las tareas del Pleno, así como a cumplir los mandatos del mismo. Las Comisiones pueden ser permanentes y no permanentes, correspondiendo las primeras a las áreas del Gobierno: Exteriores, Defensa, Sanidad, Educación etc.., y las segundas, entre las que cabe destacar la de investigación ,son generalmente las formadas para el estudio de un tema concreto, disolviéndose una vez que la acción se ha llevado a efecto.

f) Otros organismos.


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En el más reciente constitucionalismo suelen recogerse la existencia de la denominada Junta de Portavoces, que agrupa a los dirigentes en la Cámara de los diferentes Grupos Parlamentarios o Bancadas. Suelen existir igualmente la denominada Diputación Permanente, que tiene previsto su funcionamiento en nombre de la Cámara en los supuestos de disolución o periodo vacacional de la misma, estando compuesta por una representación del Pleno.

5.2.5. Funciones del parlamento.

Podemos considerar como las funciones clásicas del Parlamento las siguientes:

a) Función Legislativa.

Es la función más característica del Parlamento, hasta el punto de que se les conoce como los detentadores del Poder Legislativo, y consiste en la potestad de aprobación de normas jurídicas de eficacia general. El Poder Legislativo consiste en votar las leyes que deberá observar el Gobierno en su actuación. Sin embargo, esta atribución parlamentaria, especialmente en los regímenes de predominio parlamentario, se ve en la actualidad, compartida con el Gobierno al que se le atribuye, junto a la iniciativa legislativa, la capacidad de dictar disposiciones normativas con rango de ley, ya en situaciones de urgencia o necesidad o en supuestos de delegación parlamentaria.

b) Función Presupuestaria.

La función presupuestaria consiste en la aprobación por parte del Parlamento de los presupuestos del Estado, fijando los gastos anuales del Estado y decidir los medios para hacerlos efectivos, especialmente, a través de los tributos. Es una de los más importantes medios de control respecto al ejecutivo que detenta el Parlamento, pues al votar el presupuesto, el Parlamento fija unos límites financieros a la actuación del Ejecutivo.

c) Función de control político.

Una de las características esenciales para que exista una efectiva democracia política consiste en que quienes ejercen el poder, no sólo sean elegidos por el pueblo, sino que se pueda establecer entre ellos un control que haga posible la exigencia de responsabilidad.

En términos generales, al margen del control presupuestario indicado en el punto anterior, y variando según los diferentes textos constitucionales, podemos señalar las siguientes manifestaciones:

Recibir los informes de las labores que debe rendir el Ejecutivo y proceder a su aprobación o desaprobación.

Recabar del Gobierno los informes que considere pertinentes.

Interpelar y preguntar a los Ministros y miembros del Gobierno y Administración.


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Crear Comisiones de Investigación y solicitar para su desarrollo la colaboración de funcionarios y empleados públicos.

Otorgar la cuestión de confianza al Gobierno y proponer y en su caso aprobar una moción de censura, si dicha función se contempla en el texto constitucional.

5.3. EL ÓRGANO JUDICIAL.

De los tres poderes clásicos del Estado, acaso el que manifiesta una más temprana independencia respecto a las otras funciones del poder político sea precisamente el órgano judicial. Así, desde la emergencia de las primeras formas estatales en la sociedad renacentista, la función de los jueces se nos presenta más diferenciada que las otras correspondientes al legislativo y ejecutivo. La razón es obvia, tanto en la Monarquía Autoritaria como en la Monarquía Absoluta la función ejecutiva y la legislativa corresponden y emanan de la autoridad real, que es quien detenta la soberanía. La existencia de un Parlamento significaba simplemente que la Autoridad Real tenía unas ciertas limitaciones en su actuación, especialmente en el ámbito financiero, y unos actos de obligado cumplimento, tales como el juramento del príncipe heredero y la necesidad de consultar determinadas decisiones de su actuación. Respecto a la existencia de instituciones y órganos a través de las cuales se manifestaba el poder ejecutivo, tales como el Consejo del Reino, el Consejo de Castilla o el Consejo de Indias en el ámbito hispanoamericano, no implicaban cuestionamiento alguno del Poder Real, ya que los mismos eran creados en virtud de la voluntad real y el poder que ejercían era delegado del Rey y ejercido en su nombre. Sin embargo, con respecto a la impartición de Justicia, aunque el principio responde a lo anteriormente expuesto, ya que la Justicia se administra en nombre del Rey y los jueces son nombrados por él, la realidad era algo diferente, pues la existencia de normas, aunque emanadas de la Autoridad Real, implicaba la obligatoriedad de que la actuación judicial se ajustara a las mismas; por otra parte, la necesidad de unos determinados niveles de conocimiento y capacidad para el desempeño de la función judicial, en la práctica suponía que los jueces gozaran de cierta inamovilidad y duración en el ejercicio del cargo.

La conformación del Estado de Derecho, desde su primera acepción de Estado Liberal puso de manifiesto la aplicación del principio de división de poderes, lo que se plasmaría ya en los primeros textos del Estado Constitucional. La función judicial y la Administración de Justicia se harán radicar por tanto en órganos diferenciados de los restantes poderes del Estado. No obstante, aunque la formulación de la función judicial separada de las otras funciones del Estado alcanza una notable nitidez en los primeros textos, la proclamación del poder judicial no corre idéntica fortuna, en relación, a la que se produce con respecto al Ejecutivo y Legislativo. Las razones para esta concepción se derivan de que para el pensamiento ilustrado las funciones del juez debían limitarse a la aplicación fiel de la ley, sin que cupiera discrecionalidad alguna del mismo en sus sentencias. Por otra parte, debe destacarse igualmente, que en la caída del Antiguo Régimen en el continente europeo, el protagonismo fundamental recayó en la institución parlamentaria, destacando la desconfianza que éstos, especialmente los revolucionarios franceses tenían de los jueces, a los que ligaban con el régimen anterior, hasta el punto de propugnar que los mismos fueran de elección popular, así como el recuerdo del rol jugado por los jueces ingleses como soporte de la Corona en las luchas entre Rey-Parlamento en aquel país.


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No obstante lo anteriormente indicado, el desarrollo del Estado Liberal Democrático, así como la no siempre efectiva separación de poderes entre el Ejecutivo y el Parlamento, en virtud de la dependencia existente del primero respecto al segundo, salvo en los Estados donde la separación de poderes era de carácter rígido8, en virtud del régimen presidencialista puro, puso de manifiesto la importancia creciente de la función judicial, cuya independencia frente a posibles interferencias de otros poderes del Estado, constituye como indicara Loewenstein, la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de Derecho. De esta forma, se produce una cierta transformación en la función de los jueces, que desde una mera aplicación de la norma han llegado a incorporar a su actuación la defensa de los valores superiores del Derecho y del propio orden constitucional.

Establecida la necesaria independencia de la función judicial respecto a los restantes órganos del Estado, ésta debe ser garantizada, de tal forma, que la actuación de Magistrados y Jueces sólo tenga como meta la aplicación de la ley, alejada de todo tipo de injerencias, asegurando el recto proceder e imparcialidad de los mismos. A este respecto, el juez debe gozar de determinadas seguridades, tales como la inamovilidad del cargo, de tal forma, que no pueda ser destituido, trasladado o apartado de su cargo, salvo por las causas establecidas por la ley. Igualmente, para reforzar la independencia e imparcialidad de la actuación de los jueces, éstos están sujetos a diferentes incompatibilidades.

8 En la actualidad y casi de forma independiente al tipo de régimen político de carácter parlamentario, presidencialista o semi presidencialista que tenga un Estado, podemos apuntar que la independencia de los poderes ejecutivo y legislativo queda sumamente atenuada, en virtud de la creciente importancia de los partidos políticos, que según un sector de la doctrina, constituye el verdadero núcleo de poder en el Estado.


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5.4. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL.

I. INTRODUCCIÓN

Hoy en día son ya bastantes los sistemas políticos que están dotados de instituciones de Justicia constitucional. Sin embargo, no todos ellos responden a los mismos esquemas y planteamientos teóricos. Ni siquiera en todos existen estructuras propias de la justicia constitucional, ya que pueden responder a principios no jurisdiccionales. En realidad, resulta difícil generalizar los distintos modelos,ya que dentro de cada uno de ellos se pueden apreciar características propias que les hacen apartarse de los grandes sistemas generales establecidos.

5.4.1 Origen histórico.

Normalmente, las primeras manifestaciones de la justicia constitucional suelen situarse en la célebre sentencia que pronunciara el juez Marshall en 1803, aunque ya existían importantes decisiones en la década que media entre la aprobación de las constituciones de los Estados y la Constitución federal. Recordemos, a modo de ejemplo, el caso "Bayard vs. Singleton", en 1786, que condujo a declarar inconstitucional una ley de Carolina del Norte que suprimía el juicio por jurados; o la decisión, en 1783, del juez de Massachusetts William Cushing declarando que la esclavitud es incompatible con la Constitución. Prescindiendo de los antecedentes remotos, sin embargo hay que afirmar que la construcción efectuada por Marshall, sin olvidar las apreciaciones contenidas en El Federalista, tiene sus precedentes en Inglaterra, pudiendo considerarse el Agreement of the People y el Instrument of Governementcomo verdaderos antecedentes del control de constitucionalidad de las leyes, aunque pronto se restauraría el principio de la soberanía parlamentaria. Lo que sí es cierto es que a partir de este momento se produce una construcción racional del control constitucional de las leyes, que dará origen al llamado sistema del judicial review y que influirá decisivamente en la configuración de los demás sistemas. Ciertamente, la Constitución norteamericana no parecía permitir las conclusiones a que llegó Marshall. Es decir, el atribuir el control judicial de las leyes a los tribunales de Justicia no era una competencia establecida por la Constitución, sino que se trata de una función autoapropiada por los tribunales norteamericanos. Pero lo importante es señalar que el sistema del judicial review se ha convertido en una de las características esenciales del régimen político norteamericano, sin el cual éste no podría ser entendido.

Sin embargo, este sistema es rechazado en un principio en Europa. En este continente, se van a seguir, en un primer momento, dos vías distintas del control de constitucionalidad de las leyes: el sistema francés, que tiene su origen en la formulación de Sieyés, y el sistema austriaco, debido en gran parte a H. Kelsen y que constituirá la gran aportación europea a la justicia constitucional.

A partir de este momento, y especialmente a partir de la reforma de la Constitución austriaca en 1929, se produce un acercamiento, una especie de simbiosis entre ambos sistemas, que tendrá su prolongación en el Tribunal de Garantías de la Segunda República Española y en los modelos alemán, e italiano actuales, y que llegará hasta el actual Tribunal Constitucional establecido en la Constitución Española de 1978. El sistema francés, por su parte, también experimenta su propia evolución, y en los países marxistas, salvo raras excepciones, continuaron manteniendo el sistema de control radicado en las Asambleas o en sus órganos.


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5.4.2. La problemática actual de la justicia constitucional

Ciertamente, la evolución histórica que se ha producido desde la célebre sentencia "Marbury vs. Madison" ha afectado sustancialmente a la justicia constitucional, que hoy día aparece configurada por nuevos elementos y responde a un significado distinto, aunque algunas cuestiones sigan conservando su vigencia.

1. El problema de su conceptuación

La justicia constitucional debe ser englobada dentro de la defensa constitucional entendiendo por tal el conjunto de "instituciones y medidas mediante las cuales el Estado resguarda su existencia y ordenamiento frente a los peligros que le amenazan desde dentro" (Faller). Por tanto, la justicia constitucional no es más que uno de los mecanismos de defensa de la Constitución, que tiene por objeto resolver los problemas planteados por la observancia de las normas constitucionales. Es "todo procedimiento jurisdiccional que tiene como fin directo la observancia de la Constitución" (Cascajo). Ahora bien, junto a la justicia constitucional existen otros mecanismos de defensa de la Constitución. Y también, como parte integrante de la defensa o garantía de la Constitución, se encuentran otras cuestiones, como la reforma constitucional. Y es que la jurisdicción constitucional supone la existencia de unos requisitos previos y debe ser comprendida dentro de unas determinadas coordenadas, todo lo cual nos conducirá al análisis de su significado en un sistema democrático.

Desde estos planteamientos hay que tener en cuenta el doble significado que encierra la justicia constitucional. Desde un punto de vista objetivo se refiere a las funciones jurisdiccionales realizadas para la garantía y defensa de la Constitución. Desde un punto de vista subjetivo analiza los diversos órganos que ejercen dichas funciones., El contenido de la justicia constitucional ha experimentado también el proceso histórico de su propia evolución. En un principio, el control de la constitucionalidad de las leyes pareció ser su único y primordial objeto. Posteriormente, la tutela de los derechos y libertades fundamentales vino a desplazar a aquél. A ello hay que añadir, aunque en un menor nivel, la regulación de los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado y la llamada justicia política, que suponía el enjuiciamiento de ciertas magistraturas del Estado. Todo ello sin olvidar la importancia adquirida, en los Estados políticamente descentralizados, por la regulación de los conflictos entre el Estado central y las entidades políticamente descentralizadas. Naturalmente, este diverso contenido no se produce en todos los sistemas, sino que viene dado por múltiples circunstancias de cada sistema político, que contiene así un sistema propio de justicia constitucional.

2. Los diversos sistemas

Los mecanismos de defensa o garantía de la Constitución pueden encuadrarse en diversos sistemas. La clasificación de los mismos -indudablemente condicionada por una de sus principales funciones, como es el control de la constitucionalidad de las leyes- puede efectuarse con arreglo a diversos criterios, tales como el órgano competente, la clase de impugnación de que se trate, el momento de control, los efec-tos de la decisión, etc. Tratando de efectuar una clasificación unitaria de todos estos criterios, la generalidad de la doctrina reconoce los siguientes sistemas:

a) Atribución a órganos políticos de todas las competencias propias de la defensa de la Constitución. A su vez, este sistema admite una doble consideración:


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1) La configuración del Parlamento como órgano de justicia constitucional. Este sistema, que encuentra sus raíces en la más pura tradición jacobina, tuvo su implantación en los sistemas marxistas, y en la actualidad es ejercido, con carácter preventivo, en algunos países occidentales. Con ello, u n mismo órgano -el Parlamento- se convierte en juez y en parte de sus propias decisiones.

2) La configuración de órganos ejecutivos, o dependientes del Ejecutivo, como órganos de justicia constitucional. Es el caso francés, siempre reacio a establecer un sistema de control jurisdiccional, que tuvo su origen en el pensamiento de Sieyés y su traducción práctica en la Constitución del año VIII. Sin embargo, el actual Consejo Constitucional francés se aparta un tanto de su primitiva configuración evolucionando hacia un modelo más próximo a los Tribunales Constitucionales. Es, por otra parte, un sistema que se caracteriza, fundamentalmente, por el control preventivo, unas veces con carácter facultativo y otras no.

b) Atribución a órganos judiciales. Este sistema, sin duda el más extendido, es el que propiamente puede ser calificado de justicia constitucional. En él se pueden apreciar dos manifestaciones importantes:

1)El sistema austriaco, que se caracteriza por la atribución a un Tribunal ad hoc de las competencias de justicia constitucional. Es el sistema de justicia constitucional concentrado. En principio, el sistema austriaco sólo admite la vía directa en el control de constitucionalidad de las leyes, aunque a partir de la reforma de 1929 se introduce también la vía indirecta. Otra característica fundamental es que las sentencias del Tribunal producen, en caso afirmativo, la nulidad de la disposición impugnada. Este sistema va a ser el que influirá de modo más decisivo en los modelos alemán e italiano, que son los antecedentes más cercanos a nuestro actual Tribunal Constitucional.

2)El sistema norteamericano del judicial review, que es un sistema de justicia constitucional difuso, ya que todos los tribunales son competentes en este sentido, aunque se sienten vinculados por el principio stare decisis. Al propio tiempo, únicamente se admite la vía indirecta en el control de constitucionalidad de las leyes, no produciéndose tampoco la nulidad de la disposición afectada, sino únicamente su inaplicabilidad al caso concreto enjuiciado.

En la actualidad casi ninguno de los sistemas de justicia constitucional responde totalmente a uno u otro de los modelos mencionados. En realidad, cada país tiene sus propias peculiaridades, que afectan tanto a las funciones como a los procedimientos a seguir, produciéndose una especie de simbiosis entre el sistema austriaco y el norteamericano, aunque con preponderancia de los elementos de aquél. Sin embargo, la filosofía política subyacente a ambos sistemas es muy diferente. Mientras el sistema norte-americano tiene, al menos en sus orígenes, como finalidad fundamental la consagración del principio federal, el sistema europeo tiene como finalidad la garantía de la libertad. Pensemos que en 1803 todavía existe en Norteamérica la esclavitud y que en 1920, en Europa, las célebres disputas entre Kelsen y Schmitt, para quien la existencia de una jurisdicción constitucional politiza la justicia en vez de judicializar la política, se convierten en auténticas confrontaciones entre Democracia y Dictadura.

No obstante todo lo anterior, hoy estamos asistiendo, a una relativización conceptual entre el sistema difuso y el sistema concentrado. Incluso es posible observar ciertas tendencias doctrinales que abogan por una potenciación de las características del primero en contra de las propias del sistema concentrado.


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3. Los problemas fundamentales

A partir de la Segunda Guerra Mundial se produce, como consecuencia de la derrota de los regímenes dictatoriales, un renacimiento de la justicia constitucional que tiene su principal plasmación en la Corte Constitucional italiana y en el Tribunal Federal de Karlsruhe. Este renacimiento va a implicar un aumento considerable de las funciones de los Tribunales Constitucionales. Todo ello sin olvidar el ámbito supraestatal que está adquiriendo la justicia constitucional. Pero antes de entrar en el análisis de su problemática actual, parece necesario efectuar una serie de consideraciones:

a) En primer lugar, la justicia constitucional surge como reacción ante la crisis del concepto clásico de Constitución, tratando de configurar una tendencia racionalizadora del poder, especialmente en Europa después de las experiencias fascistas, e intentando que la Constitución deje de ser una simple declaración de principios y se convierta en Derecho directamente aplicable.

b) La justicia constitucional es una consecuencia del principio de supremacía de la Constitución lo cual ha llevado a la generalidad de la doctrina a afirmar que solamente es posible su existencia en aquellos sistemas políticos dotados de Constitución rígida. Sin embargo, ello no obsta para que en los sistemas de Constitución flexible pueda producirse su existencia, aunque bien es verdad que en éstos no desarrolla toda su virtualidad, especialmente por lo que a la constitucionalidad formal se refiere.

c) Al propio tiempo, la justicia constitucional debe ser considerada como una manifestación del Estado de Derecho, en cuanto supone la consagración del principio de legalidad constitucional la tutela de los derechos y libertades y la configuración moderna del principio de la división de poderes, tanto en su aspecto horizontal como vertical.

Desde estos planteamientos, la problemática actual de la justicia constitucional afecta a las siguientes cuestiones:

1) La politización de la justicia constitucional, ya que "la jurisdicción constitucional entra dentro del dominio de lo político" (Leibholz). Ciertamente, se trata de un problema que siempre se ha suscitado cuando se habla de la justicia constitucional. Sobre él volveremos cuando analicemos el tema de la naturaleza de nuestro Tribunal Constitucional.

2) La posición del Tribunal Constitucional en el orden constitucional. En este sentido, la generalidad de la doctrina ha señalado que el Tribunal Constitucional cumple una auténtica función de indirizzo político, manifestándose a su vez dos corrientes: la de aquellos que afirman que el Tribunal Constitucional puede ser un instrumento adecuado para producir una transformación de la sociedad y la de los que afirman que también puede ser un instrumento para impedirla ser un freno de la democracia.

3) La justicia constitucional y la estructura descentralizada del Estado que ha convertido a los Tribunales Constitucionales en auténticos Tribunales de Conflictos. En este sentido, en el caso español, creemos que el papel reservado al Tribunal Constitucional, dada la configuración territorial del poder establecida por la Constitución, constituye una de sus tareas más relevantes, prescindiendo ahora de la función centralizadora que tradicionalmente se les ha atribuido.


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1) El contenido propio de la justicia constitucional, que afecta tanto a las funciones a ella atribuidas como al procedimiento (especialmente por lo que al problema de la legitimación se refiere) y a los efectos de sus sentencias.

Y es que la jurisdicción constitucional debe ser considerada como el instrumento de defensa de la Constitución por excelencia. Lo que sucede es que la Constitución no es sólo un texto normativo, sino que en él se produce la expresión de todo un- sistema de valores. Por eso, la justicia constitucional supone la defensa de todos y cada uno de esos valores. Todo ello, naturalmente, implica que la función de la justicia constitucional no puede -no debe- ser aséptica, sino que tiene que coadyuvar, junto con los demás poderes públicos, al desarrollo de los valores que sirven de fundamento a la Constitución. Desde esta configuración, plantear la disyuntiva judicialización de la política/ politización de la justicia es, en gran medida, errónea, ya que todos los instrumentos y mecanismos de socialización política -y la justicia constitucional debe ser considerada uno de ellos- desarrollan una función política especialmente relevante en aquellos países que, como el nuestro, están tan necesitados de crear un auténtico sentimiento constitucional, indispensable para lograr el asentamiento del sistema democrático.

Todo ello puede suponer una alteración de los esquemas tradicionales del Estado de Derecho. Así, el principio de legalidad experimenta una modificación radical. Los derechos y libertades adquieren una nueva dimensión. Los esquemas clásicos de la división de poderes cambian profundamente. Todo ello dentro de una continua transformación de las estructuras del Estado, en el proceso de consecución de un Estado democrático de Derecho, al cual debe dirigirse nuestro sistema de justicia constitucional.

No obstante todo lo anterior, hay que tener en cuenta que la problemática subyacente a la justicia constitucional no ha encontrado aún una solución definitiva. Y es que las predicadas en otras épocas, como las propuestas por Kelsen para que los órganos de justicia constitucional no se convirtieran, sustituyendo a los Parlamentos, en auténticos "legisladores negativos", resultan difícilmente aplicables. Las características propias del constitucionalismo de nuestros días, con la frecuente presencia de declaraciones programáticas y teniendo en cuenta la función transformadora que están llamados a desempeñar los modernos textos constitucionales, parecen poner a la justicia constitucional moderna ante el siguiente dilema: o se considera que los Tribunales Constitucionales tienen absoluta independencia a la hora de interpretar la Constitución, lo que supone una vuelta a la tesis de su consideración como legisladores negativos, o, por el contrario, vienen obligados a establecer un compromiso con los demás poderes del Estado, perdiendo así su consideración de órganos independientes y guardianes de la Constitución.

Y es que los Tribunales Constitucionales son, como los demás poderes públicos, poderes constituidos, no pudiendo nunca arrogarse la representación del poder constituyente ni suplantar el núcleo competencial de los demás órganos constitucionales. Es decir, en el ejercicio de su función de indirizzo político, nunca pueden constituirse en legisladores positivos. 0 dicho en otras palabras, si bien el llamado activismo judicial de los Tribunales Constitucionales a veces puede representar un elemento transformador de la sociedad, éste será ilegítimo cuando trata de suplantar o sustituir a los otros órganos constitucionales.

Quizás esta disyuntiva pueda plantearse sin tanto dramatismo. Pero lo cierto es que la interpretación de los Tribunales Constitucionales, acertada o errónea, vincula a todos los ciudadanos y a todos los poderes públicos. Y quizás la única forma de control sobre los mismos, prescindiendo ahora de la problemática de su composición y renovación, así como de la supresión de los mecanismos y procedimientos que parecen acentuar aún más el dilema planteado, sea la crítica doctrinal seria' a sus


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sentencias. De este modo, y aun siendo conscientes de sus limitaciones, la opinión pública podrá ejercer, en algún modo, un control difuso sobre los órganos de la justicia constitucional.

Por ello, y en análogo sentido a lo dicho sobre el Poder Judicial, los Tribunales Constitucionales, a través de la fundamentación motivada por sus decisiones, deben explicar y convencer a esa opinión pública del contenido de las mismas.

5.5 LA PROCURADURÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS.

La institución del Procurador de los Derechos Humanos, Defensor del Pueblo, Diputado del Común etc, según el nombre que reciba en cada texto constitucional, es una figura de reciente incorporación al Derecho Constitucional, teniendo su origen en época contemporánea, en la creación del Ombusman, en los países escandinavos, y de modo especial en Suecia, desde donde se extenderá a partir de la Segunda Guerra Mundial al constitucionalismo mundial..

El fin de esta institución es la protección de los derechos y libertades fundamentales recogidos en la Constitución, y en especial la supervisión de la actuación de las Administraciones Públicas al respecto.

El Procurador de los Derechos Humanos, independientemente de que sea nombrado por el Parlamento, como en su origen en sueco, o que sea nombrado, según el modelo anglo-francés, por el Ejecutivo, es una figura, que aunque tenga mayores atribuciones en el primer caso que en el segundo, tiene como misión fundamental la protección y defensa de los derechos fundamentales de la ciudadanía, contando a este respecto con las siguientes características:

a) No está sujeto a mandato imperativo alguno.( independientemente de su nombramiento)

b) Su actuación es independiente del órgano que lo nombró.

c) Goza de plena autonomía en el ejercicio de sus funciones.

d) Es de carácter inviolable.

e) Salvo en el segundo modelo indicado actúa de oficio o a petición de parte.

El Procurador de los Derechos humanos, que ha conocido un desarrollo importantísimo en los Estados latinoamericanos, especialmente en aquellos que saliendo de regímenes autoritarios han transitado hasta Estados de Derecho Democráticos, se ha revelado como un medio altamente eficaz para la protección de los derechos fundamentales de sectores de la población marginados tradicionalmente, como es el caso de las minorías indígenas en Centroamérica.

Por otra parte, es destacable el papel jugado por la Procuraduría de los Derechos Humanos en los procesos de reforma de las Administraciones Públicas en América Latina, contribuyendo al esclarecimiento de actos y resoluciones de las mismas que no tenían en cuenta los derechos fundamentales de amplios sectores de la ciudadanía. Asimismo, han contribuido de forma eficaz en la zona indicada anteriormente, en la difusión de la cultura de derechos humanos para los sectores más deprimidos económica, social y culturalmente.


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PÁGINAS WEB DE INTERÉS

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www.senado.es

www.cec.es

www.georgetown.edu


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CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN

1. ¿ A su juicio, cuáles son los elementos imprescindibles para la conformación del Estado y por qué?.

2. Reflexiones sobre las transformaciones del Estado constitucional: desde el primer Estado de derecho o primer Estado liberal, hasta el Estado social y democrático de Derecho.

3. Establezca las analogías y diferencias entre el Estado Regional y el Estado Federal, y entre el Estado Federal y la Confederación de Estados.

4. ¿ En qué radica la importancia del Poder Judicial como elemento vertebrador del Estado?

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