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A MODO DE EXORDIO

Por honrosa decisión de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, he sido elegido como miembro de número de la misma, para ocupar la silla que en vida ocupara el eminente académico Jorge Child Vélez. Ello significa para mí un enorme reto y una gran responsabilidad, el de llegar a tener los merecimientos para ser dignos de ser émulo de quien fue un intelectual por antonomasia, caracterizándose por su seriedad y rigor en el análisis, mordaz en sus juicios, enjundioso en sus conceptos e iconoclasta en sus posturas frente al establecimiento. Fue él un discípulo aventajado del pensador Antonio García, de quien llegó a ser su monitor en sus cátedras en la Universidad Nacional de Colombia e hizo causa común con él en las filas del unirismo que acaudillaba Jorge Eliécer Gaitán. Desde temprana edad, se inició en el periodismo, orientando la página económica de "Jornadas", el periódico gaitanista de la época. Marxista confeso, siempre militó en el liberalismo de izquierda y nunca dio su brazo a torcer. Junto con Alvaro Uribe Rueda, Ramiro de la Espriella, y Felipe Salazar Santos, entre otros, formó parte de los cuadros directivos del MRL. Luego, incursionaría una vez más en el periodismo, al lado del profesor Gerardo Molina, poniendo a circular "La Gaceta", órgano de difusión del pensamiento colombiano de izquierda y proseguiría más tarde, afilando su pluma, con su columna "El Observador" en El Espectador. "Soy ante todo un escritor y periodista ", solía repetir él a sus contertulios. Entre sus libros, sus escritos y la cátedra universitaria, pasó toda la década del 60; allí se refugió, aislándose temporalmente de la política militante, hasta que López y su mandato claro lo tentaron nuevamente a volver a la brega política y más tarde López lo designaría como Jefe de Planeación Departamental del Cesar, cuando él se desempeñó como gobernador. También probó suerte en la arena política, logrando un escaño en el Concejo capitalino, en donde hizo gala de su independencia de criterio y de su vocación de servicio.

De la Mímica Presupuestal. Por Amylkar Acosta Medina, Bogotá, D.C., diciembre de 2001.

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Como economista fue asesor del reputado consultor de la administración Pastrana Borrero, Lauchlin Currie, autor del Plan de las Cuatro Estrategias; hasta comienzos de los años 80 escribió y publicó un Informe semanal de economía, pionero del periodismo económico y desde sus páginas defendió las tesis de Raúl Prebish sobre el desarrollo de los países del Tercer mundo, pues fue un cepalino irreductible. Entre sus obras, que fueron varias, se destaca "Valor y Dinero". Participó de debates que siguen teniendo actualidad y vigencia, como el atinente al Neoliberalismo. A este respecto, fue muy enfático, al señalar sentenciosamente que "La libertad de mercados no existe. Es una ficción. Sólo se defienden los intereses particulares de los monopolios, por lo cual no hay las condiciones adecuadas de competitividad" . Ya advertía él sobre el explosivo crecimiento de la deuda, tanto pública privada, que podría, según sus palabras, por su causa, "repetirse la década perdida". El problema de fondo, afirmaba, "es la falta de ahorro, fruto de la inflación, de los bajos salarios y hasta de la mentalidad consumista en boga" y llamaba la atención contra la inequidad y la exclusión social, pues "Lo que viene acentuándose es la concentración del ingreso en Colombia". Se colige de la saga anterior que estamos hablando de un hombre grande, visionario, de quien puede decirse con Bertolt Brecht; él era de los imprescindibles!

DE LA MÍMICA PRESUPUESTAL

“Son los borbones danzando al borde del abismo”

El Presupuesto General de la Nación está llamado a ser el principal e insustituible instrumento del Plan Nacional de Desarrollo; sobre todo, después de la entrada en vigencia de la Constitución de 1.991. Antes de ésta, los planes de desarrollo que adoptaban los gobiernos ni siquiera tenían fuerza de Ley, como ahora se prescriben (Art.339, C.N); por ello mismo, los diferentes planes de uno u otro Gobierno no pasaban de constituir un elemento esencial, entre los requisitos a cumplir como condicionalidad, para poder acceder a los recursos de


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crédito de los organismos multilaterales1. Entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto Nacional debe haber una gran correspondencia (Art. 346, C.N); debe así mismo existir una gran congruencia entre ellos, como única manera de compaginar los medios con los fines de la política fiscal. En consecuencia, el Presupuesto y la Ley de Apropiaciones, debe reflejar fielmente en sus partidas las prioridades establecidas en el Plan; por ello mismo, el Presupuesto tiene un gran contenido de planificación, comportando la concurrencia de las distintas entidades del Gobierno al momento de la elaboración del Proyecto y en la posterior tramitación del mismo en el Congreso. Solo de esta manera, se puede asegurar la armonización en el logro de los objetivos propuestos, tanto en el corto, como en el mediano y largo plazo. Ello se explica, además, porque el gasto público, además de contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas de los asociados y de proveer los bienes meritorios, debe también inducir el mayor crecimiento del PIB y la generación del empleo productivo. De allí su papel anticíclico que con tanta frecuencia se le atribuye. A ello se refiere el principio de la homeóstasis, que trata de acompasar el crecimiento del gasto con el de la economía en su conjunto. De este modo, se ha venido superando la vieja concepción del Presupuesto financiero , para darle un alcance mas lato, desde la perspectiva económica , de tal suerte que ha de dar cuenta no solo del estimativo de ingresos, gastos y capital, sino que también se ocupa del comportamiento de las variables económicas en general y contempla, igualmente, las previsiones sobre el curso futuro de la economía. El Presupuesto público, en consecuencia, no es un asunto de poca monta, que se limite a un simple ejercicio aritmético de las finanzas del Estado; por su contenido y alcances, se ha convertido en el gran instrumento por excelencia de la hacienda pública. Por ello se ha experimentado un cambio protuberante en su concepción, desde la elemental que se limitaba a su cálculo inercial, basada en una "técnica" especial de elaboración del presupuesto conocida en el argot de los especialistas como "incrementalista", indagando solo sobre "quién gasta y cuánto gasta", a una más compleja en la que se

1 En la anterior Constitución Política. la de 1886, se estableció en la Reforma Constutucional de 1.968 la denominada Comisión del Plan, que nunca funcionó y, por ello nunca pudo aprobarse mediante ley ningún Plan de Desarrollo.


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averigua además "cuál es el objeto del gasto", habida cuenta de la necesidad de racionalizar el gasto de unos recursos siempre limitados, en procura de satisfacer las crecientes demandas colectivas, atendiendo las necesidades reales de las entidades, acordes con sus funciones, objetivos y planes. Es evidente, que "Las deficiencias en la programación presupuestal, en relación con los ingresos y con el gasto, convierten el presupuesto en un instrumento poco confiable para orientar el proceso de desarrollo. En este sentido, las ‘cuentas’ del presupuesto, por así llamarlas, son prospectivas y no retrospectivas, como sí lo son las de la contabilidad nacional. Además, la distorsión de que ha sido objeto su manejo, convirtiéndolo en un instrumento subalterno de la política monetaria, y en general de la política de corto plazo, lo ha relegado a un papel mediocre y poco trascendente para la toma de decisiones, en lugar de constituir el mecanismo idóneo para el cumplimiento del Plan de Desarrollo"2.

PRESUPUESTO VERSUS PLAN DE DESARROLLO En Colombia el Presupuesto casi siempre vive divorciado de el Plan de Desarrollo y ello explica en gran medida el desbarajuste fiscal y la recurrencia en el aplazamiento de las metas planteadas. Generalmente, los objetivos y las prioridades establecidas en los planes, están ausentes en el presupuesto, lo cual no deja de ser frustrante, y, lo más grave es que solo con contadas excepciones se le hace el seguimiento a tal circunstancia, pasando por desapercibido, en ausencia de un eficaz control. Hemos llegado al colmo de no contar con Plan de Desarrollo alguno, como ocurre en la actual administración, a consecuencia de fallas garrafales en su tramitación, de las cuales ha dado buena cuenta la Corte Constitucional en sus providencias al respecto. Claro que el Jefe del DNP nos consuela, aseverando que este Gobierno tiene su Plan de Desarrollo "en la mente"! Así las cosas, los presupuestos expedidos, incluido el de la vigencia del 2.002, adolecen de ese referente tan importante, como lo es el Plan de Desarrollo, tornándolo más errático e impredecible,

2 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas de Colombia


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convertido en algo retráctil, que se estira y encoge, según las conveniencias conyunturales. La trivialización del debate sobre el tema del presupuesto ha conducido a que las refriegas en torno al mismo, se reduzcan a unos pequeños escarceos alrededor del manido tema de los mal llamados "auxilios parlamentarios". Como en la paradoja de Huidobro, los árboles impiden ver el bosque, por eso casi nunca se profundiza en el debate sobre el asunto más importante que tiene entre sus manos la autoridad económica, que es el presupuesto, el cual ha devenido en un aspecto baladí y rutinario de la administración pública. Este desdén por todo aquello que hace referencia al acto presupuestario, ha estimulado la apatía y la indiferencia ciudadana frente al mismo; se asume como algo ritual cada año. Mientras los funcionarios competentes sobre la materia, se ocupan de ella como una formalidad que debe cumplirse, para evitar incurrir en fallas administrativas o penales, el parlamento cumple a medias con su función constitucional, en un aspecto en el cual el control político debiera ser más riguroso. El debate a fondo, sobre la conformidad del Presupuesto y el Plan pocas veces se ha dado; por ello, el presupuesto siempre se ha terminado aprobando en penumbra y los debates sobre el mismo siempre dejan más preguntas que respuestas. En este sentido, resultan atinadas las observaciones del Contralor General, Carlos Ossa, cuando llama la atención sobre “...la inveterada costumbre política de negociar la aprobación del Presupuesto Nacional, con contraprestaciones tales como los antigüamente llamados ‘auxilios parlamentarios’ o los hoy denominados ‘cupos indicativos’ al tiempo que reiteró una invitación al gobierno y al Congreso, para reflexionar sobre la conveniencia de una reforma que establezca un acople institucional en el cual “...el Congreso tenga la facultad de discutir, modificar y aprobar el proyecto de presupuesto nacional, sin ataduras de ninguna índole, previa fijación de adecuadas reglas de transparencia y responsabilidad política y fiscal”. El Tiempo, noviembre 6 de 2001. Aún más, el Congreso debería recobrar la iniciativa del gasto, hoy perdida; con tal fin se debe promover la reforma del artículo 351 de la


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Constitución y así remover la traba allí impuesta, con la que se enerva su autonomía y su capacidad de decisión. Así, se eliminaría una de las causas que propician el contubernio entre la rama legislativa y la rama ejecutiva, en donde ésta lleva la voz cantante, rompiéndose el indispensable equilibrio que debe prevalecer entre las mismas.


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Fuente: DNP

5,2

2,13,4

0,6

-4,2

2,7

1,6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

CRECIMIENTO REAL DEL PIB (En porcentaje)


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Cabe resaltar que las proyecciones económicas que sustentan los presupuestos se dejan de lado, no se discuten y el tira y afloja se circunscribe a los rubros presupuestales, tratando todos de estirar la sábana para arroparse. No se puede perder de vista que la institución presupuestaria tiene un profundo contenido político y, por lo tanto, el debate político del mismo no se puede eludir con tecnicismos y en ello el Congreso debe de ser más proactivo. Afirma A. Premchand: "No hace falta reiterar que la elaboración del presupuesto no puede llevarse a cabo con total abstracción del factor político". A su vez el Profesor Richard Musgrave dice: "Hay que encontrar, además, una técnica para determinar qué necesidades preferentes han de

-1,1 2,61,2

41,8 2,8

2 3,52,4

2,83

4,73,84

0,7 2,20,8

2,11,7 3,6

2,43,5

-2 0 2 4 6

Argentina

México

Venezuela

Brasil

Colombia

Chile

Ecuador

E.U.

Ec. Avanzadas

Hemis. Occidental

Mundo

FMI: Estimación de crecimiento para el 2002 (Proyección de octubre y diciembre de 2001)

DIC/01 OCT/01


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satisfacerse y qué ajustes distributivos han de efectuarse. Puesto que estos problemas no pueden ser resueltos por el mecanismo del mercado, tenemos que introducir un proceso de adopción de decisiones políticas. Esto puede que no sea un problema de economía tal como se piensa habitualmente, pero constituye una parte inherente de la teoría de la economía pública."3 En este sentido, no se puede perder de vista que a la sociedad civil, también, le incumbe ejercer el control social , que complementa el control político , pues es ella la destinataria, en última instancia, de la acción del Estado, amén de que no debe haber tributación sin representación , y por ello, mal puede desentenderse del problema. En donde más severo debiera ser el principio de accountability, debería ser en lo que concierne al presupuesto. Otro tipo de control, el fiscal, lo debe ejercer la Contraloría General de la República; aunque algunos son partidarios de sustituirla por una Corte de Cuentas, no vacilamos en reconocer el enorme esfuerzo que ha hecho al respecto en los últimos años el Dr. Carlos Ossa, aportándole elementos de juicio al Congreso para que ejerza mejor su labor. Sin embargo, sus conceptos se desestiman, tanto por parte del Gobierno, como por el Congreso, al punto que la Contraloría, luego de realizar su auditoría al Balance General, dictamina que "Los Estados contables de la Nación no son razonables", refiriéndose a la vigencia del 2.000, y ello a nadie le produjo ni frío ni calor. Menos admisibles aún, es cierta tendencia hacia la privatización del control fiscal, lo cual nos parece un exabrupto, pues ello corresponde a la esencia de lo público y es tanto más perverso dicho planteamiento, cuando este se hace justo en el momento de mayor cuestionamiento sobre el papel que jugó y la responsabilidad que le cabe a la firma de auditoría Arthur Andersen, una de las más prestigiosas del mundo, en el sonado escándalo de la ENRON. "La parálisis del Congreso para ejercer el control político se refuerza por su incapacidad técnica y su falta de interés para evaluar los rubros

3 Richard. A. Musgrave Teoría de la Hacienda Pública, Ed. Aguilar, 1.969, Pag. 120. El profesor Musgrave encabezó una misión sobre asuntos tributarios en Colombia durante el Gobierno del doctor Carlos Lleras Restrepo.


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involucrados en el proyecto de presupuesto. El legislativo no tiene en su estructura una oficina especializada en evaluación de la política económica. Frente a la incapacidad técnica del legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público logra una ventaja comparativa que se utiliza para negociar la agenda legislativa. Por ejemplo, se crean incoherencias entre la Ley de Presupuesto y la Ley de Endeudamiento, porque el Congreso analiza el proyecto de endeudamiento en momento diferente al de estudio y aprobación del presupuesto"4. Por ello, bien vale la pena reforzar la capacidad de control del Congreso, dotando a este de una Oficina asesora especializada en política fiscal, a semejanza de la Oficina de Presupuesto del Congreso norteamericano y de la Oficina de auditoría del Parlamento sueco. Conviene, así mismo, que el Congreso de la República pueda abstenerse de considerar el proyecto de presupuesto sometido a su consideración, hasta tanto se conozcan los resultados del ejercicio de la vigencia anterior y se le haya dado satisfacción a los requerimientos de la Contraloría General de la República. Su incumplimiento debería sancionarse con medidas que podrían ir hasta la moción de censura del Ministro de Hacienda, como responsable que es de las finanzas nacionales. Todo lo anterior, resulta insuficiente, mientras no se dé una reforma política de fondo, que restablezca el equilibrio que debe prevalecer entre las ramas del poder público y así poder llegar a un arreglo institucional en el cual "...el Congreso tenga la facultad de discutir, modificar y aprobar el proyecto de Presupuesto Nacional sin ataduras de ninguna índole, previa fijación de adec uadas reglas de transparencia y responsabilidad política y fisca l" 5

LA DICTADURA FISCAL

4 Revista Economía Institucional. U Externado. Isidro Hernández Rodríguez. Proceso presupuestal colombiano. 5 El Tiempo. Nov.,6/ 2.001. Contralor Carlos Ossa E.


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Al considerarse el Presupuesto como un simple acto administrativo, intrascendente por lo demás, se pierde la conciencia sobre sus verdaderos alcances y el Congreso se ve relegado a cumplir un papel secundario, generalmente sometido al apremio y a la amenaza de aprobar el presupuesto a las volandas, a riesgo de aplicarse la denominada "dictadura fiscal", consistente en decretarse el presupuesto por parte del Gobierno (Art.349, C.N.), con prescindencia del Congreso, si transcurrido el término perentorio para su aprobación o improbación (esta vez, el 20 de octubre) no lo ha hecho. Así, pasó en blanco, sin que se debatiera, la determinación del monto presupuestal, que lo ameritaba, y luego la aprobación de la Ley de apropiaciones para el año entrante. Ello ha ido enervando el poder del parlamento colombiano, reduciéndolo a una situación de capitis dimininutius, al resignar parte de lo que son sus propias competencias, dado que al aprobar el Plan, de paso asume la responsabilidad de velar por su cabal cumplimiento y siendo que el presupuesto es el principal instrumento de su realización, la suerte de éste está uncida inextricablemente a la de aquél.

LAS INFLEXIBILIDADES Resulta paradójico que, mientras la propia Constitución en su Artículo 359, prohíbe taxativamente las rentas con destinación específica, el Presupuesto General de la Nación tiene una inflexibilidad mayor al 83%; la misma se explica por desconfianza acerca de lo que puede llegar a ser la distribución de las partidas presupuestales y, ante el escepticismo en el cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte del Gobierno, se acude al expediente de las preasignaciones de gastos mediante leyes y aún de actos legislativos, como el más reciente del controvertido IVA social.


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Fuente: Contraloría General de la Nación

PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO DESTINADO A:

1998

1998

2002

2002

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Servicio de la Deuda Inversión


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Otro recurso del que se echa manos con harta frecuencia es el de las vigencias futuras (para el año 2.002 las vigencias futuras autorizadas ascienden a $2.5 billones, de $9.7 asignados a inversión) en orden a asegurarse cupos permanentes en las leyes anuales de presupuesto; de esta manera, éste resulta fatalmente compartimentado, atomizándose los recursos. "...ha hecho carrera la práctica de comprometer anticipadamente los recursos del Estado, hasta el punto de impedir que el presupuesto público sea, como corresponde, el instrumento del Plan de desarrollo que proclama nuestra Constitución y una de las herramientas fundamentales para la política fiscal"6. Al decir del Contralor General "Hay una desconfianza tremenda entre los dos poderes (ejecutivo y legislativo) y, por lo tanto, hay que recuperar la iniciativa del gasto, para que el Congreso a tra vés de una reforma política, con bancadas estructuradas, delibere sobre el gasto, de cara a la opinión pública 7 y así evitar las relaciones incestuosas de que tanto ha dado que hablar episodios recientes de corrupción. A este propósito, bien valdría la pena promover una reforma tendiente a introducir el concepto de presupuesto por sectores y programas en el Estatuto orgánico del Presupuesto, en procura de obviar las restricciones y limitaciones que impone la anualidad presupuestal (Art. 346, C.N.) y disuade las tentaciones a la fragmentación del gasto. Como si lo anterior fuera poco, en la medida en que el gasto se focaliza, dado que ello implicaría a su vez establecer unos objetivos definidos y específicos del gasto, es más fácil de establecer las responsabilidades en cabeza de los distintos ministros, los cuales no podrán eludirla a la hora de responder y rendir cuentas por su gestión. Un buen complemento de esta reforma, lo sería otra mediante la cual se reglamentara lo relativo a los presupuestos plurianuales , previstos en el Artículo 339 de la Carta, para garantizar la continuidad de las obras públicas de mayor envergadura y acabar de paso con la sinfonía de obras inconclusas a lo largo y ancho del país. "Realmente

6 Coyuntura económica. Ulpiano Ayala. Debates. No. 52. Sept./ 2.000 7 Portafolio. Nov., 7/ 2.001


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es acá donde la figura de la planificación puede tener utilidad y trascendencia para el desarrollo económico del país. Los presupuestos plurianuales deberían servir para que las más importantes obras públicas que se definan como prioritarias, tal como lo señala el Artículo 339, encuentren la continuidad presupuestal necesaria para concluirlas a tiempo, sin intermitencias y sin sobrecostos. Si este punto concreto se entiende adecuadamente y puede desarrollarse a cabalidad, sería un gran logro dentro del derecho presupuestal colombiano, constituiría un inmenso avance en el proceso de asignación de recursos públicos en el país"8. Lo anterior, sin desmedro del control político por parte del parlamento, razón primordial del ejercicio de la anualidad; se trata de hacerlo compatible con una concepción macroeconómica de más largo plazo y el Plan de Desarrollo que siempre tiene un alcance de cuatro años. De otro modo, tanto la planificación como el control político perderían su eficacia y su razón de ser. Cada vez en mayor medida, tanto la elaboración como la expedición del presupuesto anual, se han convertido en un ejercicio de mímica presupuestal, pues el presupuesto que termina ejecutándose no es el mismo presupuesto inicial, amén de que al momento de su discusión se sobreestiman o se subestiman rentas o gastos calculadamente, según las conveniencias. Veamos, por ejemplo, lo que aconteció en la vigencia del año 1.999:

Concepto Valor en $miles de millones

Adiciones (créditos) 19.913 Reducciones (contracréditos) 17.149 Incremento neto (adic.- reducc.) 2.764 Saldo de apropiaciones no ejecut. 2.189 Reservas presupuestales constituidas

3.981

Reservas de 1998 pagadas en 1999

1679

8 Constitución política colombiana. Juan Camilo Restrepo


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TRANSPARENCIA Y CONTROL Si de algo adolece el proceso presupuestal actual es de transparencia, esa misma que, a juicio del actual Gobierno, tanto contribuye a fomentar el buen gobierno9, empezando por la profusión de documentos (Plan de Desarrollo, Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversiones, Presupuesto), que tienen su origen en las más disímiles dependencias oficiales (DNP, CONFIS, Minhacienda, entre otros), no siempre coordinados entre sí. Un aspecto que ha contribuido a hacer confuso lo que debiera ser claro, es el manejo del concepto de inversión y, particularmente de inversión social . Como la Constitución Nacional prevé que el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación y el presupuesto de inversión no puede ser objeto de recortes, todo gasto se pretende hacer pasar por social. Del mismo modo, la falta de claridad en la contabilización del déficit, introduce otro factor de distorsión, al considerar como capital tanto las emisiones brutas de deuda como los ingresos provenientes de las privatizaciones, todo lo cual sirve para mimetizar el déficit. Es fundamental, para tener cuentas claras, que se explique tanto el déficit, como la forma de financiación del mismo, siempre guardando su coherencia con el Plan Financiero. Una premisa imprescindible para un eficaz control político, administrativo, fiscal y ciudadano sobre la ejecución presupuestal, es el poder contar con un sistema integrado de información, que permita el acceso expedito a la misma, con miras a verificar y evaluar que los objetivos fijados se cumplan eficientemente. En este sentido, el control administrativo que les incumbe al DNP y a la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, dejan mucho qué desear, pues su gestión se limita, en el primer semestre, a la preparación del proyecto de presupuesto y, en el segundo semestre, a elaborar el decreto de liquidación para la vigencia siguiente.

PROYECCIONES DESATINADAS

9 Mensaje presidencial. Proy. de presupuesto 2.002


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Una de las causas más protuberantes del sesgo deficitario del presupuesto, es la marcada tendencia a sobreestimar el comportamiento de los ingresos y a subestimar o desestimar las erogaciones; pero también ello se patentiza en los optimistas pronósticos respecto a ciertas variables macroeconómicas claves, tales como el crecimiento del PIB, el saldo de la balanza de pagos, entre otros, los cuales inciden en el comportamiento de las finanzas públicas. A guisa de ejemplo, destaquemos cómo la diferencia entre el crecimiento real y el observado en 1.999 fue de 7.5 puntos reales, lo cual implicó un desfase negativo de $1.2 billones en los ingresos tributarios internos; de otra parte, el alejamiento de las metas en el sector externo conllevó otros $1.2 billones de menor recaudo por concepto de ingresos tributarios externos. Adicionalmente, "La brecha entre el déficit de presupuesto y el resultado de la ejecución de caja es creciente. Pasó de representar el 0.1% del PIB en 1.991 a 1.1% del PIB en 1.999. Es decir, que el presupuesto definitivo siempre ha tenido un déficit subyacente mayor de lo que oficialmente registran las operaciones efectivas de caja10. Esto ocurre, por la dicotomía que existe, ya que nuestro presupuesto es de "caja" en tratándose de los ingresos, pero en cambio "de competencia" respecto a los gastos. Mientras al calcular los ingresos éstos se estiman para la vigencia a que corresponda, sin que para ello existan límites distintos a lo razonable; al fijar el monto del gasto, este sí se constituye en un límite que no se puede rebasar. La Corte Constitucional ha sido reiterativa a este respecto que "...en materia de ingresos el presupuesto es solo una estimación y, por consiguiente, su referencia en el presupuesto no es condición para que se verifique el recaudo"11.

10 Contraloría General. Revista Gestión fiscal. Sept./ 2.000 11 Fabio Morón. Sentencia No. C- 354


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INGRESOS 1998-2000

(En miles de millones de pesos) 1998 1999 2000 CONCEPTO Presupuesto

Inicial Ley 413/97

Presupuesto Ejecutado

Presupuesto Inicial

Ley 482/98


Presupuesto Inicial

Ley 547/99


1.- INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION

14,973,958 15,377,700 17,800,383 16,566,300 21,305,435 20,286,500

2.- RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN

17,333,252 12,653,500 18,183,829 20,623,500 18,956,095 21,328,897

3.- RENTAS PARAFISCALES

742,832 733,600 495,721 482,500 639,547 563,578

4.- FONDOS ESPECIA- LES

1,676,561 2,070,200 2,332,723 2,351,500 2,150,404 2,644,348

5.- INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

3,973,396 3,734,174 4,191,738 3,522,473 3,571,520 517

DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL Uno de los aspectos más novedosos de la normatividad constitucional respecto al presupuesto, se refiere al tema del equilibrio presupuestal. Con el Artículo 347 se derogó el viejo principio del equilibrio presupuestal, que preveía la correspondencia entre el monto de las apropiaciones autorizadas y el de los ingresos calculados. Este principio decimonónico fue abandonado definitivamente en la década de los 30, luego de la gran crisis, con el auge del keynesianismo. Este cambio dramático se da a partir del momento en que el creciente financiamiento del gasto público vía endeudamiento tornaba en obsoleto el equilibrio presupuestal (Art. 211, de la antigua Carta). Si antes el uso del crédito público se entendía como un recurso


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excepcional al que se echaba mano para sortear crisis transitorias, especialmente en economías de guerra, ahora se ha llegado al extremo en Colombia de financiar con crédito parte de los gastos corrientes del Estado. Poco a poco el mencionado equilibrio presupuestal se fue convirtiendo en un mero formalismo, que no pasaba de ser una tautología, puesto que desde el punto de vista económico era insostenible. A nuestro juicio los constituyentes dejaron un vacío al no prever, cuando somete a consideración del Congreso un proyecto de presupuesto parcialmente desfinanciado, el aseguramiento de los recursos necesarios, ya sea mediante la creación de nuevos impuestos, la elevación de las tasas de los ya existentes o apelar al endeudamiento público, interno o externo. Si bien se establece en el Artículo mencionado que "si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá por separado, ante las mismas comisiones que estudien el proyecto de ley de presupuesto la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados..."; sin embargo, advierte que "...el presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente". Este desfase, entre el momento en que se apruebe el Presupuesto y el momento en que efectivamente se arbitren los nuevos recursos, puede provocar fuertes desajustes en el funcionamiento de las finanzas públicas y atizar las fuerzas inflacionarias, con consecuencias imprevisibles. El Cofrade Alfonso Palacio Rudas le sale al paso a esta inquietud, afirmando que "...las apropiaciones son una autorización y no una orden imperativa de girarlas. Además, con el nuevo ordenamiento de los poderes monetarios disminuyen casi totalmente los peligros de las emisiones para financiar los déficits presupuestales"12. Sería de mucha conveniencia, introducir una modificación en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el sentido de prohibir el

12 Alfonso Palacio Rudas. El Congreso de la Constitución de 1.991. Tercer Mundo editores. 1.992


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comprometimiento de partidas que no estén plenamente financiadas, teniendo un efecto suspensivo sobre las mismas, hasta tanto se provean los medios para su financiación, evitando que esta recaiga en más deuda pública. La subsistencia de esta norma entraña un serio peligro para el manejo providente de las finanzas públicas, mientras no se le establezcan cortapisas al gobierno en materia de endeudamiento. En este sentido, es bien importante darle prelación al trámite del proyecto de ley de responsabilidad fiscal y la del compromiso presupuestal, consistente en que se definan reglas fiscales estrictas, en términos de déficit primario, corriente y endeudamiento para toda la administración, a todos los niveles, tanto central como territorial. Como lo hemos propuesto, esta debería ser una de las iniciativas que el próximo gobierno debiera promover en sus primeros cien días de administración. A las primeras de cambio, el próximo gobierno está obligado a restaurar la confianza en Colombia y para ello nada mejor que sacar adelante el proyecto de ley de Responsabilidad Fscal, junto con el de la Reforma Política. No obstante, es preciso ponerle dientes a dicha normatividad, añadiéndole una cláusula que le establezca un límite superior al gasto, para que no se pueda rebasar sin que se incurra en una responsabilidad penal individual del funcionario transgresor, tal como lo han ensayado con éxito en el Brasil, luego de su gran crisis de enero de 1999. Dicho tope, en lugar de ser cuantitativo, se fijaría como un promedio de los cinco años anteriores. De esta manera, se pueden generar superávits primarios permanentes y así evitar el agravamiento de la problemática de la deuda pública, Según la Asociación Bancaria “...La aprobación de la ley de responsabilidad fiscal es un paso más para alcanzar el anhelado objetivo de una finanzas públicas sanas y sostenibles. Esta es una pieza importante del rompecabezas que apunta a solucionar el problema fiscal territorial”.

A PROPÓSITO DE LA VIGENCIA DEL 2.002

Ya nos ocupamos en su momento del presupuesto para la vigencia de 1.999 y del llamado por el entonces Ministro de Hacienda, Juan


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Camilo Restrepo, presupuesto de "la verdad"13, correspondiente al año 2.000 y advertíamos cómo uno y otro estaban desfinanciados cuando se aprobaron por el Congreso y que asistiríamos, como en efecto ocurrió a un mismo ejercicio de mímica presupuestal, en medio de un gran estropicio al momento de hacer mañosos "recortes" al presupuesto, como muestra del austero manejo de las finanzas, para luego dejarlas sin efectos a través de la aprobación, a la chita callando, de las adiciones. Dejemos que sea el propio Gobierno en el Mensaje Presidencial para el Presupuesto de 2002 quien lo desmienta tajantemente: "En efecto, el origen de dicho déficit (el generado en el año 2000) proviene de la asunción, durante el año 2000, de compromisos y obligaciones por encima de la financiación finalmente disponible, debido a que la estimación de los ingresos aforados en el presupuesto de ese año fue superior a los recaudos y desembolsos efectivamente realizados. No Obstante, ocurre que dicho déficit se ha venido cubriendo durante la vigencia de 2001, mediante el mecanismo de las reservas presupuestales y las cuentas por pagar". Para la vigencia del 2.001 y, muy seguramente para el 2.002 se repetirá la historia, igual que en años anteriores, las bases que sustentan dichos presupuestos son irreales, siempre referidas a un comportamiento esperado de la economía que no se compadece con la realidad. Definitivamente, el mejor razonamiento y la lógica más impecable tiene poco valor si se basan en presupuestos falsos y terminan estrellándose contra la realidad. Veamos:

TOTAL PRESUPUESTO DE LA NACION 2000-2002 Billones de pesos

Valor apropiaciones Variación % 2000 2001 2002 01/00 02/01

FUNCIONAMIENTO

24.6 26.9 28.4 9.3 5.5

Gastos de Personal

5.9 6.5 6.8 10.8 3.5

Gastos Generales

1.4 1.4 1.3 0.8 (7.7)

Transferencias 17.3 18.9 20.3 9.5 7.2

13 Amylkar D. Acosta M. Ajuste fiscal o desajuste estructural.


21

Operación Comercial

0.0 0.0 0.0 55.2 28.2

SERVICIO DE LA DEUDA

16.5 21.4 23.0 29.6 7.5

Externa 5.1 7.5 10.1 46.3 34.7 Interna 11.4 13.9 12.9 22.1 (7.2) INVERSION 5.3 6.6 6.6 25.5 (0.1) TOTAL CON DEUDA

46.4 54.9 58.0 18.4 5.6

TOTAL SIN DEUDA

29.9 33.6 35.0 12.2 4.4

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

El presupuesto para la vigencia del 2.002 ha sido aforado en $62.7 billones14, pero partiendo de un crecimiento de la economía de 2.4% para este año y del 4% para el entrante. Todos, absolutamente todos los analistas, coinciden en la necesidad de revisar a la baja la meta de crecimiento del PIB, dadas las adversas circunstancias tanto de la economía doméstica como del entorno internacional. La economía nacional se encuentra virtualmente estancada, la reactivación de la misma nunca llegó, luego de la profunda recesión de 1.999. Ya desde el tercer trimestre del año anterior la economía empezó a renguear y desde entonces la economía ha tenido un pobre desempeño, agravado últimamente con la caída de la producción industrial, que apenas creció el 1.9% entre enero y agosto de este año y el crecimiento de las exportaciones se revirtió, a tal punto que ha empezado a rondar nuevamente el fantasma del déficit del sector externo este año, puesto que las exportaciones tuvieron una caída del 3.9% en los primeros nueve meses del 2.001, entre tanto las importaciones se han disparado (14.4%). La cuenta corriente de la Balanza de Pagos tuvo un cambio de más de US$2.000 MM, pasando de un supéravit de US$391MM en el 2.000, a un déficit de US$1.693 MM, en el 2.001.

14 Mensaje del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público


22

La reactivación de la economía parece lejana, cada día se posterga más y las acciones, tanto del Gobierno como las del Banco de la República lucen como insuficientes. Al decir de Fenalco, la reactivación “se truncó antes de lo esperado”. Las exportaciones no tradicionales, que son las que en el pasado han tenido mayor dinamismo no han aumentado lo suficiente para compensar la caída en las exportaciones del café y de no haber sido por el repunte de los precios del petróleo, la caída de las exportaciones había sido mayor. Es necesario que se reporten crecimientos sostenidos de dos dígitos en las exportaciones, sin queremos agilizar la carga de la deuda. A este respecto, las proyecciones que están adelantando los expertos no son halagadoras. Dado que el volumen de las exportaciones petroleras bajan sosteniblemente, de 86 millones de barriles a solo 30 millones , lo cual le significará al país bajar sus ingresos por este concepto, de US$2.975 millones en el 2.001 a solo US$600 millones en el 2.002, el 42% de aquella cifra, sumada a la baja en los volúmenes exportados y en el precio del café, es de prever los trastornos que tal hecho conlleva, impactando seriamente las finanzas y la balanza externa, por lo que se prevé que el déficit en la cuenta corriente de la Balanza de Pagos en el 2.000 rozando los US$3.000 millones, o sea a 3.7% del PIB.


23

SUPUESTOS MACROECONOMICOS 2000 – 2002 SUPUESTOS 1999 2000 2001 2002

Inflación doméstica fin, IPC, %

9.23 8.75 8.00 6.00

Devaluación promedia período, %

23.2 18.77 12.0 6.6

Tasa de cambio promedio período, $

1,758.1 2,088.1 2,337.7 2493.0

Variación % PIB real (1994=100)

(4.2) 2.8 2.4 4.0

Variación % PIB nominal 8.1 13.5 11.7 11.4 PIB real (millones de pesos)*

72,208.7 74,230.2 76,011.8 79,052.2

PIB nominal (millones de $) *

152,358.9 172,996.0 192,505.7 214,439.2

Importaciones FOB (US$ millones)**

9,900.0 10,655.0 11,959.0 12,965.0

Crecimiento importaciones totales

(27.3) 7.6 12.2 8.7

METAS FISCALES, % del

PIB 1999 2000 2001 2002

Sector Público Consolidado, SPC

-5.4 -3.4 -2.8 -1.8

Sector Público No Financiero, SPNF

-6.4 -3.5 -2.6 -1.8

Gobierno Nacional Central, GNC

-7.5 -5.8 -4.1 -3.7

Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público * De acuerdo con revisión del PIB base 1994. ** En 2001 incluye importaciones relacionadas con Plan Colombia por US$558 millones y en 2002, US$572 millones.

La inminente recesión de la economía norteamericana, junto con el estancamiento de la Unión Europea y la prolongada recesión del Japón, arrastrarán consigo a la economía global a una recesión sincronizada, con enormes repercusiones en el comercio mundial; a un crecimiento del 12% en el comercio internacional en el 2.000, le seguirá uno de apenas el 2% este año, con tendencia a la baja el año


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entrante. El precio del café continuará de capa caída y se estima que el precio del petróleo puede llegar incluso a los US$16 el barril a mediados del año entrante. De allí que, mientras este año Ecopetrol aportará $3.1 billones a la Nación, es previsible que para el 2.002 no sobrepase los $2 billones. Por ello, coincidentemente, Fedesarrollo redujo sus expectativas de crecimiento del PIB a solo 1.5% para este año y a 2.5% para el próximo y ANIF a 1.4% y 2%, en su orden. Contrastan, entonces, los pronósticos de los analistas con las metas en que basó el gobierno su proyecto de presupuesto y cada punto de crecimiento del PIB significan ingresos tributarios del orden de los $230.000 millones, por lo que será absolutamente necesario introducirle ajustes sobre la marcha al presupuesto.


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Fuente: DANE La proyección de un mayor aumento del PIB en 2.002 frente a 2.001 (4.0% contra 1.5%) se fundamenta en una reactivación del consumo interno que no se avizora en el corto ni el mediano plazo, después del pésimo año 2.001, cuando las ventas al comercio solo crecieron 2.5%. También se basa en un nuevo auge de las exportaciones no tradicionales, siempre y cuando la recesión mundial sea de corta duración, pero que podría verse empañado de seguirse dilatando la aprobación del ATPA en el Congreso de los Estados Unidos. La inversión privada cayó el 6% del PIB, lo cual nos aleja de una salida de cuidados intensivos y como la economía todavía no está fuera de peligro, no se le puede dar de alta.

TASA DE DESEMPLEO 1990-2002 (Marzo)

17,719,2

20,319,5

14,412,3

10,28,1

10,29,710,810,810,1

0

5

10

15

20

25

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

%


26

INGRESOS CORRIENTES Vs. PIB

1999 2,000 2001 Py 2002 Py

PIB real $MIL MILLONES) 72,208.7 74,230.2 76,011.8 79,052.2

PIB nominal $MIL MILLONES)

152,358.9 172,996.0 192,505.7 214,439.2

Variación %PIB real -4.2 2.8 2.4 4.0

Variación %PIB nominal 8.1 13.5 11.7 11.4

Ingresos Corrientes ($MILLONES)

16,566.3 20,286.5 20,690.4 23,086.3

Ingresos Corrientes %PIB 11% 12% 11% 11%

Valor de 1% del PIB 1,523.6 1,730.0 1,925.1 2,144.4

Valor ICN por cada 1% del PIB

165.7 202.9 206.9 230.9

NOTA: Los datos de 2001 y 2002 son proyectados

PROYECCION CRECIMIENTO DEL PIB 2002

2.5%

2.0%

2.4%

4.0%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

FEDESARROLLO ANIF CONTRALORIA GRAL.

REPUBLICA

GOBIERNO


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El Gobierno luce desconectado de la realidad, al afirmar que "El avance de nuestra agenda legislativa y la reactivación de la economía han sido factores fundamentales para avanzar de modo exitoso (sic!) en el financiamiento del presupuesto"15. La misma Contraloría General lo advierte: "Para 2.002 el crecimiento económico consistente con las metas gubernamentales de déficit fiscal, devaluación real y tasas de interés real, es de 2.4% y no de 4%, como se espera en la programación del Gobierno... Se concluye que el ejercicio que presenta el Gobierno, para apoyar el presupuesto del 2.002 no es consistente. Para crecer el 4% supone un aumento de inversión privada del 18.5%, que es bastante improbable con los supuestos establecidos... un crecimiento económico cercano al 4%, como lo estima el gobierno, es una meta imposible d e alcanzar si los supuestos del gobierno se cumplen, ya que las condiciones de demanda, bajo los parámetros establecidos en el presupuesto y la política monetaria fijada para el 2.002, lleva rían a un crecimiento de solo el 2.43%" 16 .

15 Mensaje presidencial. Proyecto de presupuesto 2.002 16 Contraloría General de la República.


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En el frente cambiario, se prevé una gran inestabilidad, a consecuencia de la incertidumbre que está generando Argentina, así como también la endeble posición de Venezuela y Ecuador, nuestros principales socios junto con Estados Unidos. Se teme, entonces, una explosión devaluacionista. Las proyecciones se apartan de las metas oficiales. Ronda el fantasma de la temida revaluación. Pese a los amagos de una devaluación en el segundo semestre del 2.001, el dólar llegó a su máximo de $2.378 en mayo, con tendencia a la baja cerrando el año con revaluación del peso dado que, mientras la devaluación fue de solo 2.8%, la tasa de inflación se plantó en el 7.6%, comprometiendo seriamente la competitividad de nuestras exportaciones. Varios han sido los factores que han concurrido a este brote revaluacionista: en buena medida contribuyeron a ello la colocación de US$3.563 millones, entre ellos US$1.900 millones para refinanciar vencimientos de deuda, afectando las expectativas en el mercado cambiario, presionando el precio del dólar a la baja; en este mismo sentido influyeron los fondos de pensiones, al participar en la puja por la venta de dólares. Un elemento con el que no se contaba, es la avalancha de dólares proveniente de los colombianos radicados en el exterior, quienes remesaron sumas impensadas, de tal suerte que mientras en el año 1999 se reintegraron en el Banco de la República US$510 millones, por concepto de transferencias e ingresos personales del exterior, la cifra ascendió en el 2.001 a US$1.758 millones, y no tenemos razones para pensar que la afluencia de los “migradólares” va a ceder; por el contrario, los entendidos pronostican que dichos ingresos pueden superar los US$2.500 millones, tanto o más que los ingresos por concepto de exportaciones de petróleo, el doble del reintegro por exportaciones de café y el triple de las exportaciones de flores!

Lo anterior se compensa, de alguna manera, con la fuga de capitales, que en los últimos tres años supera los US$4.500 millones. Asegura Guillermo Perry, economista Jefe del Banco Mundial para la región que un mal desenlace de la crisis argentina, encarecerí a el crédito externo más de lo que ya está y podría incl uso cerrarlo


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por varios meses, especialmente para aquellos paíse s emergentes que, como Colombia, tienen grandes neces idades de financiamiento externo hacia el futuro y que, de re mate, no tienen grado de inversión!

LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL Igual que en años anteriores, no se incorporan al presupuesto obligaciones y gastos existentes y previsibles, burlando de paso un principio tan fundamental como el de la universalidad e integralidad del gasto. Esto hace que año a año, en forma recurrente, se tenga que adicionar el presupuesto: en 1.999 en $1.3 billones, en el 2.000 en $4 billones y en el 2.001 en $4.9 billones hasta el mes de noviembre. Mención especial merecen el cúmulo de sentencias que se profieren en contra del Estado por parte de los tribunales, ya sean de la justicia o de arbitramento. De otra parte, se generan gastos contingentes, "imprevistos" , tales como el descalabro en el proceso de intervención del Banco Cafetero, que le va a salir al país por un ojo de la cara: la operación de salvamento le costó al fisco $1.1 billones; el precio base establecido por la banca de inversión para su venta es de solo $460.000 millones, los cuales apenas sí alcanzarán para absorber el pasivo pensional, que vale $357.000 millones. Y de diferirse su venta, le comportará al Estado un desembolso de más de $370 mil millones, para su capitalización.17 Por concepto de garantías de tráfico promedio de vehículos, el INVÍAS debe pagar $96.000 millones, solo lo correspondiente al año 2.00018. Aerocivil debió cancelarle a la concesionaria CODAC S.A, por el tráfico garantizado, por el cual debía responder el Estado, la suma de $2.300 millones19. Esto, para no referirnos al sinnúmero de desfalcos, defraudaciones e indemnizaciones con cargo al erario, producto de la improvidencia y la imprevisión, en no pocos casos deliberadas, de aquellas autoridades del Gobierno Central a las que solo les quedan ojos para ver la paja en el ojo ajeno.

17 El Espectador. Junio, 11/2.001 18 El Espectador. Abril, 6/ 2.001 19 El Espectador. Mayo, 19/ 2.000


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Tales contingencias se tornan en un factor condicionante de las finanzas públicas y convierten a éstas en un virtual campo minado. Su omisión, intencional o no, por parte de las autoridades económicas y por parte de mucho analistas, distorsionan la realidad y siembran dudas sobre la veracidad del estado de cuentas de la Nación y nos depara no pocas veces, sorpresas desagradables. Según un informe reciente de la Contraloría, la sumatoria de tales contingencias asciende a la friolera de $125 billones, equivalentes a 65% del PIB. Las pensiones, los litigios y demandas; la deuda que garantiza la Nación y otros, como los contratos a riesgo compartido de Telecom, los PPA del sector eléctrico y las concesiones viales son, en su orden, los principales conceptos de contingencias. Desestimar tales contingencias, se ha convertido en uno de los motivos de las discrepancias entre la Contraloría y el Minhacienda, al momento de dimensionar el tamaño del déficit, pues “la Contraloría sostiene que, con el actual sistema de medición, no se están contabilizando adecuadamente las obligaciones que debe pagar la Nación en los próximos años, como es el caso de los 16 contratos de riesgo compartido entre Telecom y las compañías multinacionales, que demandan compensaciones por US$1.500 millones. A juicio de Sergio Clavijo, Codirector del Banco de la República “...la lección que deja este debate, es la importancia de tomar conciencia sobre los pasivos contingentes”.

INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO NACIONAL (% del PIB) Año Ingresos

Tributarios Funcionamiento sin intereses

Inversión

1990 9,2 6,6 1,7 1994 10,0 9,4 2,0 1998 10,5 12,1 1,6 2001 13,2 14,5 1,6

Fuente: Banco de la República, Confis y cálculos La Nota Económica

Tomado de Revista La Nota Económica, Abril 15 – Mayo 15/2002


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Todos estos son gastos contingentes, también conocidos como costos hundidos (Stranded Assets) con los que nunca se cuenta, pero que constituyen un campo minado, en el que cualquier cosa puede pasar. Por ello, concluye la Contraloría diciendo que "...una revisión de algunas de las partidas presupuestales en las que hay inflexibilidades y condicionamientos históricos, lleva a estimar que las necesidades de adición presupuestal que están contenidas en el proyecto de presupuesto para 2.002, suman 1.74 billones"20. Concluye la Contraloría afirmando que: "En el ejercicio de consistencia macroeconómica se encontró que la meta de crecimiento, consistente con los supuestos, no es del 4% sino del 2.4%, por lo cual es necesario tener en cuenta la posible caída que se dará en los ingresos, que sería del orden de los $450.000 millones, lo que sumado a unos mayores gastos por $1.7 billones, nos dará un déficit adicional de $2.1 billones, que si se financia con mayor endeudamiento, llevaría a un mayor incremento de la deuda pública"21. Por ello, tampoco se va a cumplir la meta a que se ha comprometido el gobierno en materia del déficit fiscal, el cual como mínimo será del 3% y no del 1.8% como lo vaticina el DNP, quedando en entredicho los compromisos con el FMI. El 53% de los ingresos de la Nación corresponden a ingresos corrientes y rentas parafiscales y otros fondos especiales. Ello pone de presente el débil comportamiento de estas fuentes de financiación en los últimos años, pese a las ocho reformas tributarias de los últimos diez años. Los ingresos corrientes apenas sí constituyen el 13.4 % del PIB en el año 2.002, incluyendo los provenientes de la última reforma tributaria (Ley 633/ 2.000). Entre tanto el 46.4 % de los ingresos de la Nación ($27 billones), equivalente al 12.6% del PIB provienen del endeudamiento y de otros ingresos esporádicos que, como las privatizaciones, se le van agotando día a día. Por ello, resultaría un despropósito proseguir en esa carrera alocada de privatizaciones, sin ton ni son, que son fuente de ingresos efímeros para financiar gastos permanentes, al tiempo que se renunciaría a la renta que hoy le generan al Estado, es el caso de ISA e ISAGEN, ya que no se puede comer carne y seguir tomando leche de la vaca que se sacrifica! 20 Idem 21 Ibídem


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Las privatizaciones se han convertido en algo que ha contribuido al dislocamiento fiscal, pues se tiende a financiar con los recursos temporales que así se obtienen, gastos permanentes, al tiempo que renuncia con ellas a una fuente de ingresos futuros. Pongamos, como ejemplo, el caso de ISA, empresa ésta que reportó utilidades por $140.250 millones a septiembre 30 de 2001, al tiempo que durante este mismo año ha realizado inversiones por $151.048 millones y han activado proyectos en construcción por valor de $116.720 millones. Ello, sin contar los beneficios que le significará a ISA su exitosa incursión, como inversionista, en los países vecinos. A todo ellos renunciaríamos, si sigue haciendo carrera el prurito privatizador y saliéramos , a las carreras a rematar los joyas de la Corona!

PROPORCION DE LOS INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL

Ingresos Ctes. de la Nación

Rentas parafiscales

1%

Fondos especiales

4%

Recursos de capital de la

Nación

49%46%

Fuente: Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2002


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LA PESADA CARGA DE LA DEUDA Un aspecto que salta a la vista en el presupuesto aprobado para la vigencia del 2.002 es el enorme peso que tiene en el mismo la carga de la deuda pública. Al respecto se dice en el Informe de la Junta Directiva del Banco de la República: "Actualmente la deuda bruta como proporción del PIB representa un 54.2% del PIB , de la cual un 27.0% es deuda interna y un 27.2% del PIB es deuda externa. En 1.995 estas proporciones eran de 26.0% del PIB para la deuda pública total y de 11.8% del PIB y 14.2% del PIB, para la interna y la externa, respectivamente". Si partimos de lo estimado dentro de los supuestos macroecnómicos establecidos por el gobierno para 2.002 que el PIB será de $214.4 billones, el total de la deuda se ubica, aproximadamente en $116.2 billones . A manera de glosa, debemos advertir la curiosidad que nos da el que se haga corte de cuentas a partir de 1.995 y no a partir de 1.998. En efecto, la deuda ha aumentado en los últimos años de manera explosiva, ya que al comenzar esta administración, su monto no superaba los $25 billones. Entre 1995 y el 2.000, la deuda pública pasó del 24.9% del PIB al 37.3%. El último año se incrementó en un 26% y su servicio tomará el 40% del presupuesto del 2.002. La deuda pública ha crecido una barabaridad en este cuatrenio, al pasar del 29.7% del PIB en 1.998 al 54.2% a final de 2.001,o sea que se ha apretado el paso en el endeudamiento: Mas de 24 puntos del PIB, y lo que falta! El endeudamiento galopante que ha caracterizado a la administración Pastrana, la ha llevado a acrecentar el monto de la deuda pública en más de un billón de pesos por mes, en promedio, desde el 7d e agosto de 1.998.


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Fuente: Banco de la República Más allá de su tamaño, lo que más preocupa es el crecimiento desbordado, año a año, de la deuda pública. En 1997 se pagó por intereses de la deuda $2.8 billones (18% de sus ingresos) y, ya para el 2002, por este solo concepto deberá desembolsar el Estado $9 billones, superior al monto en que se aforó la inversión. Los intereses han pasado de representar 1.1% del PIB en 1.990 a 4% en 2.001. Es decir, que el incremento de interés es de 3% del PIB, explica el 50% del déficit fiscal en toda la década. Pero, si sumáramos el monto de lo que se debe pagar por intereses más la amortización de la deuda, dicho desembolso asciende a $19.2 billones, el 70% de los ingresos totales del Gobierno Nacional ($27.5 billones). Cada colombiano debía al nacer $101.000 en 1.990, $304.000 en 1.995 y $1.5 millones en el 2.000! Según la Contraloría, si se sumaran las acreencias de las entidades descentralizadas y las de los entes territoriales, la enormidad de la deuda como proporción del PIB

COMPORTAMIENTO DE LA CUENTA CORRIENTE

(Trimestres-% del PIB)

1,30,9

-3,3

-2,2-1

-1,8

-4

-3

-2

-1

0

1

2

III/00 IV/00 I/01 II/01 III/01 IV/01


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superaría el 60%. Uno de cada tres pesos que se gaste el Gobierno durante el 2.002 irán a cubrir el servicio de la de uda! Mucho se ha hablado de las inflexibilidades del presupuesto y de la inconveniencia de las mismas; pero hoy por hoy, la mayor rigidez del presupuesto está dada por el pesado fardo de la deuda, por una parte porque está regida por contratos que sería riesgoso incumplir y por la otra, porque entre las condicionalidades del FMI está el que se deberá restringir todo gasto, excepción hecha del servicio de la deuda. Por ello, cuando se trata de hacer ajustes, la gran sacrificada siempre es la inversión, porque no se les puede incumplir a nuestros acreedores, a riesgo de que nos cierren la llave de acceso al crédito y poca voluntad política existe, para meter en cintura los gastos de funcionamiento. Por ello, con toda razón afirma el Contralor General que "Se observa una sustitución importante entre el servicio de la deuda y la inversión pública a cargo de la Nación. En efecto, los diez puntos que se pierden en inversión, lo gana en importancia el pago del servicio de la deuda (intereses más amortizaciones) que pasa de representar el 29% en el 98 a 40% en 2.002, a costa de una reducción en la inversión, que pasa del 20% del gasto total en el 98% a 10% en el 2.002. La tendencia, entonces, es a reducir la inversión "22. La inversión se ha constituido en la única variable discrecional en las proyecciones del gobierno en toda la década, reduciéndose al 50% del promedio anual para la década del 90. Esta situación. llevó a exclamar a Santiago Montenegro, Presidente de ANIF: Colombia no es Argentina, pero nuestra situación se parece cada vez más a la de ellos cuando empezaron a tener problemas". “Bajo el supuesto deseable de que se quiera estabilizar la deuda pública en términos relativos y teniendo en cuenta el desempeño actual de las variables que determinan sus dos modalidades , Sergio Clavijo, Co-director del Banco de la República, ha calculado que para atenderla es preciso que el sector público no financiero registre un ahorro anual equivalente al 3.5% del PIB. En lo que se denomina superávit primario, entendido como el excedente entre los ingresos

22 Contraloría General de la República.


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corrientes y gastos, excluido pago de intereses. Como en la actualidad ese superávit es del 2%, la consecuencia inexorable es que el peso relativo de la deuda tenderá a incremen tarse”. El Espectador, Jorge H. Botero. Cabe advertir, que cada vez le será más difícil a Colombia acceder a recursos del crédito internacional y el crédito externo ya contratado por el gobierno nacional alcanzaría solamente hasta mayo del 2.002 y no hasta julio como se había calculado; es decir, que todavía falta por conseguir US$1.200 millones para pasar el año 2.002! En el solo año 2.002, el gobierno deberá girar US$2.500 millones por concepto de amortización de capital y US$1.900 millones, para cubrir el pago de intereses; en el 2.003 la situación será más apremiante aún. ‘El país debe efectuar cuantiosas amortizaciones, 6.4% del PIB en el presente año, en virtud de los contratos de créditos vigentes y, como a la vez, hay que pagar 4.3 en intereses, se hace necesario emitir más bonos de deuda para cumplir con las obligaciones que se vencen. De hecho, en los próximos 7 años se concentra el 74% de los vencimientos de la deuda total del Gobierno Central, con un pico del 15% en el 2.002.mientras en el 2.001 se venció apenas el 3%. “Lo más triste de toda la historia de la deuda externa pública colombiana, es que no aumenta para financiar inversión sino gasto, a costa del sector privado”23. Y peor aún, nos endeudamos cada vez más para servir esa misma deuda. Este gobierno ha hecho un esfuerzo descomunal para financiar el déficit, más no para reducirlo a sus justas proporciones. Así las cosas, esta deuda está dejando de ser sostenible y amenaza con empujarnos al “corralito” argentino, con todas sus consecuencias. Como el déficit fiscal persiste y el año 2.001 terminará con un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, el gobierno requerirá de un flujo neto positivo de crédito externo, por lo menos de US$3.000 millones el año entrante! El Ministro de Hacienda le ha dado un parte de tranquilidad al país, por haberse anticipado a contratar el crédito para prefinanciar parcialmente el año entrante y también por haber

23 Revista Dinero, diciembre 14 de 2.001


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logrado "canjear" buena parte de la deuda interna ($5.64 billones), imitando en ello a Cavallo, con lo cual lo que ha hecho es diferir el vencimiento de los TES y así evitar que la bomba de tiempo de la deuda le estalle en sus manos. De tales acrobacias para lograr tal prefinanciación y de la habilidad de que ha hecho gala el Minhacienda Juan Manuel Santos, puede decirse que "...se trata de una ejecución impecable de una estrategia peligrosísima"24. Cabe anotar que el 40% (!) de esa deuda vencía el año entrante. Pero, como en economía no hay almuerzo gratis, esa chanza le va a salir cara al país, pues con esa especie de jineteo con la deuda interna "lo que hay es un aumento del pago de intereses, es decir mayor gasto público que puede dificultar el cumplimiento de las metas de reducción del déficit fiscal. En efecto, para cambiar TES con un año de plazo por TES con cinco años de plazo se deben pagar más intereses , diferencia que ha fluctuado alrededor de tres puntos porcentuales en las últimas subastas . Esto quiere decir que por cada billón de pesos de títulos que se cambien, el costo adicional para el fisco es de $30.000 millones "25. como lo afirma atinadamente El Espectador "No hay que olvidar que cuando lleguen los nuevos vencimientos habrá también nuevas necesidades de endeudamiento para atender los programas de desarrollo que requiere un país como Colombia"26. Un nivel de endeudamiento de tales proporciones no lo puede soportar sino un país con unas mejores perspectivas en su balanza cambiaria, que no lo es Colombia, máxime cuando su desempeño, en cuanto a las exportaciones se refiere, deja mucho que desear. Lo que está haciendo el Ministro Santos con tales malabares, es solo cambiar el perfil de la deuda pública. Por esta razón, coincido con el ex constituyente Carlos Lleras De la Fuente, en que "la reestructuración de la deuda tiene de largo como de ancho, y a todas luces conviene que la ciudadanía entienda plenamente sus implicaciones"27. El que venga atrás que arree, parece ser la tónica del Ministro Santos.

24 Rev. Dinero. Diciembre, 14/ 2.001 25 Portafolio. Mauricio Cabrera G. Mayo, 29/ 2.001 26 El Espectador. Editorial. Junio, 13/2.001 27 Idem


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“Colombia ha logrado financiarse en el mercado externo y en el doméstico, pero si no toma medidas para reducir los egresos proyectados para la próxima década, los ingresos no van a alcanzar para cumplir los pagos de deuda. Esta situación está a la vista y es la razón por la cual al Agencia Calificadora Moody’s ha vuelto a reducir la perspectiva de los papeles colombianos”28. Como lo afirmara Mauro León, vicepresidente de la Unidad de Riesgo Soberano de Moody’s, “...lo relievante es que los indicadores de deuda colombiana exceden a los del resto de países que lo acompañan en la categoría”. Ello es tanto más cierto, habida consideración de que la relación de la deuda con las exportaciones ya excede el 220%. Tal hecho, lo lleva a afirmar que “El rating (en relación con Colombia) está limitado por el débil comportamiento de las exportaciones. Será muy difícil conseguir los US$1.300 que se necesitan para amortizar bonos externos en el 2.003. Los datos nos dicen que el mayor cúmulo de amortizaciones se concentran entre los años 2.003 y 2.005. Lo más preocupante es el 2.003, porque su cumplimiento puede precipitar un alza inusitada en las tasas de interés y se puede repetir la amarga experiencia de 1.998. Por ello “El problema del financiamiento es especialmente crítico. El año 2.002 y 2.003, el país tendrá flujos negativos con las entidades multilaterales, es decir, tendremos que pagar más de lo que recibimos. Con el BID ese flujo es negativo en US$600 millones este año y en US$540 millones el próximo.” El Tiempo. De allí la pertinencia de demandar con urgencia de las entidades multilaterales una renegociación de la deuda y del FMI una flexibilización de sus draconianas condiciones, para ganar en capacidad de maniobra por parte del maniatado Estado.

PRESUPUESTO Y DESCENTRALIZACIÓN Se denota en el presupuesto el retroceso en el proceso de descentralización, lo cual se refleja en la marcada tendencia a preferir la globalización de las partidas presupuestales, en detrimento de la

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regionalización de las mismas, de tal suerte que al momento de la ejecución del gasto ello puede ser una fuente de inequidades regionales. Se echa de menos en este aspecto el importantísimo papel que jugaban los CORPES al momento de discutirse el presupuesto, dándole luces e ilustrando a la bancada parlamentaria de su respectiva región, para poder visualizar mejor el trato que se le habría de deparar a la región que representa, velando siempre por alcanzar una mayor y mejor participación en el Presupuesto General de la Nación.

Y … LA JUNTA AHÍ … Finalmente, bien vale la pena dejar sentadas algunas apreciaciones sobre el éxito que reclama el Gobierno y en especial la Junta Directiva del Banco de la República, en su propósito de reducir la inflación. Este constituye un triunfo pírrico, puesto que "...la reducción en el costo de vida es una muestra de que la economía presenta signos de desaceleración y su resultado va en dos direcciones: una meta inflacionaria que se cumplirá y un empobrecimiento de la industria y de los usuarios... El resultado de una baja inflación obedece más bien a una disminución en la demanda y que el aparato productivo no se está reactivando...No hay demanda y, por consiguiente, lo que se observa es una caída en las ventas" 29. Resulta absolutamente insostenible el pretender seguir anclando la desinflación actual a una mayor caída en la demanda de bienes y servicios por el escaso poder adquisitivo de las familias, asociado al enorme desempleo, que es lo que viene ocurriendo. Recientemente, el periódico El Tiempo daba cuenta de que “La inflación prende alarmas”, para llamar la atención sobre la creciente preocupación del FMI (SIC!) por los riesgos de una baja inflación. Alertó a los gobiernos sobre el riesgo de establecer “metas de inflación excesivamente bajas”, porque ello podría llevar a una deflación o caída de los precios y, por ende, a un bajo crecimiento, pues ese comportamiento es producto de una caída en la demanda. No se le habrá ido la mano al Banco de la República por su demasiado apego a la cartilla?

29 La República. María Angélica Arbeláez, Economista de Fedesarrollo. Julio, 6/ 2.001


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La inflación baja, como muestra Argentina, no siempre es señal de sanidad económica; más bien de la mano de ella, nos podemos ver abocados a un default parecido. Ello no compagina con la prédica del Gobierno, cuando afirma que "el presupuesto...constituye una pieza clave para el cumplimiento de las metas que el gobierno se ha propuesto alcanzar y un elemento necesario para favorecer el crecimiento económico". Lejos de ello, el presupuesto para la vigencia del 2.002 es eminentemente recesionista y le presta un flaco servicio a la tan cacareada reactivación económica. Huelga decir, que aún la alardeada meta de inflación solo se está cumpliendo a medias, puesto que el poder adquisitivo de la moneda, que es la función primordial de la Junta del Banco Emisor, no se reduce al IPC, pues también cuentan los costos de los activos financieros y reales, finca raíz, etc, que también se compran con la moneda; otros dos importantes precios para los agentes económicos, que afectan su poder adquisitivo, son la tasa de cambio y la tasa de interés y todos ellos están desfasados respecto a la meta de inflación anual que maneja el Banco de la República. Ojalá no sea demasiado tarde todavía, para que no se pueda llegar a decir de Colombia lo que dijera un banquero de Boston, a propósito del drama argentino: “Veo a un país suicidándose lentamente”! Enhorabuena, cuando se ha tomado la decisión de analizar en profundidad y escarmenar el otro lado de la ecuación (el ingreso), al constituirse una Comisión que tendrá por cometido realizar "un examen de la financiación del gasto público en Colombia, en aspectos relacionados con la suficiencia, sostenibilidad, impacto sobre la economía y equidad, con el fin de proponer recomendaciones que puedan servir de guía a los gobiernos de la primera década del Siglo y de hacer una propuesta concreta de reforma de los aspectos pertinentes que pueda servir a la próxima administración"30, como en el pasado hizo lo propio la Comisión de Racionalización del Gasto Público. Resulta inescapable, entonces, la oportunidad de contemplar una reforma a fondo del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, con el fin de armonizarlo con los grandes propósitos nacionales en

30 Ministerio de Hacienda y C.P.


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materia de política fiscal. Tal y como lo afirma Karl Popper “No necesitamos tantos buenos hombres, como buenas instituciones”. Amylkar D. Acosta Medina www.amylkaracosta.com Bogotá, Diciembre/ 2.001

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