A Vueltas Con La Caducidad

A VUELTAS CON LA CADUCIDAD EN LOSPROCEDIMIENTOS SANCIONADORES

(Comentario de urgencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2003)

Joaqun Meseguer YebraInspector de Servicios

Junta de Castilla y Len

Se presenta en este foro una reflexin sobre la doctrina legal que viene a fijar la STSde 12 de junio de 2003, publicada en el BOE de 11 de agosto, y en la que el alto Tri-bunal admite la posibilidad de que la Administracin acte la potestad sancionadora,una vez caducado el procedimiento sancionador, siempre que no haya prescrito lapresunta infraccin.

Los argumentos de distintos autores, y la postura de algunos Tribunales Superioresde Justicia sobre el tema, ponen de manifiesto las discrepancias existentes, y la dico-toma entre quienes piensan que la caducidad de un expediente sancionador produ-ce por s sola la prescripcin de las acciones y quienes creen que esto no es as. Lalegislacin autonmica analizada recoge expresamente esta ltima opcin, lo queparece inclinar definitivamente la balanza a favor de esta ltima tesis.

213REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 1 SEPTIEMBRE 2003

DERECHO ADMINISTRATIVO

El BOE de 11 de agosto de 2003 (nm. 191) publica el fallo de la sentencia dic-tada el pasado 12 de junio por la Sala Tercera (Seccin quinta) del TribunalSupremo, que viene a fijar la siguiente doctrina legal: La declaracin de caduci-dad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Admi-nistracin ejercite potestades sancionadoras, artculo 44.2 de la Ley 30/92, noextinguen la accin de la Administracin para ejercitar las potestades aludidas enese precepto, sindoles plenamente aplicable el artculo 92.3 de la misma Ley.

Directamente conectado a los efectos que el art. 92.3 de la Ley 30/1992, de26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y delProcedimiento Administrativo Comn (en adelante, LRJPAC) reserva paralos procedimientos caducados, se ha cuestionado desde antao por la doc-trina la posibilidad de iniciar un nuevo expediente sancionador cuando sehubiera procedido al archivo por caducidad de otro procedimiento con baseen la misma supuesta infraccin. La mayor parte de la doctrina interpreta, enuna lnea ms bien clsica, que si la caducidad del expediente no producepor s sola la prescripcin de las acciones de la Administracin, sta podrabrir un nuevo procedimiento para investigar y exigir aquella responsabilidadadministrativa cuando an no se hubiera extinguido por mor de la prescrip-cin (GARBER LLOBREGAT (1), AGUADO I CUDOL (2), GMEZ PUEN-TE (3), SAINZ MORENO (4), ESTVEZ GOYTRE (5)).


1. GARBER LLOBREGAT, Jos: El procedimiento administrativo sancionador. Comentarios al Ttulo IX dela Ley 30/1992 y al Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Admi-nistracin (Real Decreto 1398/1993), Edit. Tirant lo blanch, Valencia, 1998.

2. AGUADO I CUDOL, Vicen: Prescripcin y caducidad en el ejercicio de las potestades administrativas,Generalidad de Catalua y Edit. Marcial Pons, Barcelona, 1999.

3. GMEZ PUENTE, Marcos: Prescripcin, caducidad y perencin administrativas, Justicia Administra-tiva, nm. 4, Edit. Lex Nova.

4. SAINZ MORENO, Fernando: Captulo titulado Obligacin de resolver y actos presuntos dentro de laobra La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento AdministrativoComn, VV.AA., Edit. Tecnos, 1. edicin.

5. ESTVEZ GOYTRE, Ricardo: La caducidad y prescripcin en el Derecho administrativo sancionador,Actualidad Administrativa nm. 46 (ao 2000) (sigue).


Recordemos que la resolucin de caducidad no esconde una resolucin pre-sunta, no existe un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, y deja impre-juzgado el objeto del procedimiento, argumento que da pie a los autores cita-dos, entre otros tantos, para defender la posibilidad de apertura de un nuevoprocedimiento mientras no prescriba la presunta infraccin. En principio, pues,los efectos de la perencin se limitan al propio procedimiento sin que pue-dan extenderse al plano material acarreando la prescripcin de la infraccin.

La contrapartida a esta previsin la descubrimos en el mismo precepto cuan-do tambin se afirma que los procedimientos caducados no interrumpirn elplazo de prescripcin de las acciones de la Administracin. Para el caso deque este mismo dictado pudiera predicarse para los procedimientos sancio-nadores habra de entenderse que la prescripcin no se interrumpi con elinicio del procedimiento sancionador y ha seguido corriendo durante todo eltiempo de tramitacin del expediente caducado.

Por el contrario CABALLERO SNCHEZ (6) y LPEZ PELLICER (7) son losautores que con ms nfasis han postulado la imposibilidad de inicio denuevo expediente. El primero de ellos fundamenta su postura en que carecede justificacin alguna el que se proporcione a los entes pblicos segundasoportunidades y repescas para el ejercicio de sus potestades pblicas. Elsegundo de los autores es el que mayor protagonismo ha alcanzado con sutesis, como jurista y como ponente de algunas sentencias del Tribunal Supe-rior de Justicia (TSJ) de Murcia (tambin SEZ DOMENECH y BAOLEN), ofreciendo criterios muy interesantes que, aunque puede que nocoincidan con la interpretacin literal que se extrae del art. 92.3 de la LRJ-PAC, merecen ser atendidos y analizados como posible pauta para futuras

Joaqun Meseguer Yebra

216 REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 1 SEPTIEMBRE 2003

ESTVEZ GOYTRE, Ricardo: La caducidad y prescripcin en el Derecho administrativo sancionador, ElConsultor de los Ayuntamientos y Juzgados nm. 1 (15 de enero de 2001).

6. CABALLERO SNCHEZ, Rafael: Nacimiento y evolucin del instituto de la caducidad en el DerechoAdministrativo, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 55 (1999).CABALLERO SNCHEZ, Rafael: Prescripcin y caducidad en el ordenamiento administrativo, Edit. McGrawHill, Madrid, 1999.

7. LPEZ PELLICER, Jos Antonio: La caducidad del procedimiento administrativo sancionador: puedereabrirse y tramitarse otro si la infraccin no ha prescrito?, Actualidad Administrativa, nm. 42 (15 a 21 denoviembre de 1999).LPEZ PELLICER, Jos Antonio: La actuacin extempornea de la Administracin en el procedimiento san-cionador, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 105 (2000).


reformas normativas, si bien pueden conducir a una equiparacin de los ins-titutos de la prescripcin y caducidad, lo que para la sentencia del TS de 24de abril de 1999, glosada hasta la saciedad en numerosos trabajos, acarre-ara una alteracin del sentido de la legalidad vigente no permitida (8).

La sentencia del TSJ de Murcia de fecha 1 de julio de 2000 considera que,aunque en la doctrina algunos autores parecen admitir la posibilidad de rei-nicio de un expediente caducado, conectando para ello el art. 44.2, sobre lacaducidad de los procedimientos iniciados de oficio y de carcter desfavora-ble del que constituye supuesto prototpico el sancionador con el artcu-lo 92.3 de la propia Ley, cabe efectuar las observaciones que siguen.

La Administracin acta no como titular de una sancin jurdica individuali-zada o derecho, sino en ejercicio de una potestad administrativa que, comola sancionadora, est directamente incardinada en el ordenamiento jurdico,siendo por ello imprescriptible, en cuanto tal potestad, como la propia normajurdica que la atribuye, pero cuyo ejercicio concreto ha de efectuarse bajo lasexigencias y requisitos que el propio ordenamiento establece y, entre cuyasexigencias, se halla precisamente la de que como requisito de tiempo, laactuacin administrativa se lleve a cabo dentro del plazo legalmente fijado.Ejercicio que se agota en cada caso, bajo las condiciones legalmente esta-blecidas, y que impide reiniciar el expediente, como dice la sentencia delmismo Tribunal de 2 de julio de 1997, aunque no haya transcurrido el plazode prescripcin. En otro caso, de poderse reiterar el procedimiento sancio-nador carecera absolutamente de sentido y fundamento el instituto de lacaducidad como forma de terminacin del procedimiento por paralizacinimputable a la Administracin, lo que no parece que el legislador haya queri-do al regular este supuesto de perencin procedimental.

La potestad sancionadora de la Administracin la sita en una posicin jur-dica de prerrogativa respecto del administrado, que la faculta para imponer aste, por s misma, de modo unilateral, y en virtud del privilegio denominadousualmente de autotutela administrativa, una determinada situacin jurdica


A vueltas con la caducidad en los procedimientos sancionadores

8. MESEGUER YEBRA, Joaqun: La consideracin de las actuaciones administrativas realizadas fuera deplazo como irregularidad no invalidante (en especial, en los procedimientos iniciados de oficio y de gravamen,y en los de carcter disciplinario). Boletn de Derecho Administrativo, Edit. Aranzadi, nm. 31 (octubre 2001).MESEGUER YEBRA, Joaqun: La caducidad en el procedimiento administrativo sancionador, Edit. Bosch,Barcelona, 2002.


ejecutiva, cual es la posibilidad de imponerle una sancin cuando legalmen-te proceda, a cuyo efecto no necesita por ello la propia Administracin delejercicio de acciones ante los tribunales de justicia, actuando como actaen ejercicio de tal potestad. Es indudable que al gozar su ejercicio de unapresuncin iuris tantum de conformidad a la Ley, se desplaza sobre el inte-resado la carga de ejercitar, en tiempo y forma, los recursos y acciones queprocedan contra el acto administrativo de sancin. Luego no es, lgicamen-te, posible invertir la posicin de la Administracin cuando acta como inte-resado respecto de otra Administracin, en el supuesto del art. 92 de laLRJPAC, para extenderla y aplicarla tambin en el caso en que por aqullase ejerce una potestad legal como la sancionadora.

La improcedencia de reapertura de un procedimiento sancionador caducadoviene reforzada, por el hecho de que su causa determinante se halla en laparalizacin del procedimiento, en cuanto hecho o circunstancia achacable oimputable a la Administracin y no al interesado (si la paralizacin hubierasido imputable a ste, habra impedido que la caducidad se produjese), porlo que no parece justo ni adecuado que las consecuencias de la pasividadadministrativa se atribuyan al imputado en lugar de a la propia Administracinresponsable de la inactividad. La predeterminacin normativa de la potestadadministrativa sancionadora y de su ejercicio impide justamente que estasituacin, por razones de seguridad jurdica (art. 9.3 de la Constitucin), seprolongue ms all de los plazos y trminos legalmente establecidos, en vir-tud asimismo de la legtima confianza que el ciudadano tiene en que las nor-mas vigentes sean debidamente observadas y cumplidas por la Administra-cin [en este mismo sentido la sentencia del TSJ de Murcia de 21 de febre-ro de 2000]. Es por ello por lo que la caducidad del procedimiento sanciona-dor se produce en caso de extemporaneidad de la actuacin administrativaimputable a la propia Administracin en razn de que, cuando ejercita esapotestad punitiva, se exige de ella una actuacin especialmente diligente yeficaz, que ponga fin a la situacin de incertidumbre en el tiempo estricta ylegalmente prefijado.

No parece razonable entender que, a pesar de la caducidad producida ydeclarada del procedimiento sancionador, la Administracin pueda repetirlo,como si aquella caducidad no existiera legalmente, esto es, como si fuerauna especie de tcnica indiferente en el terreno jurdico, sin funcin alguna




que cumplir, ni trascendencia o efecto jurdico, de la que pudiera prescindir-se por ello, o ignorarse, a pesar de venir como viene establecido por el orde-namiento, con unas determinadas consecuencias, y haber sido declaradaadems especficamente por la propia Administracin en este caso. Si exis-te en ambos planos, el normativo y el concreto, la caducidad del procedi-miento sancionador, algn sentido tiene que tener: el que impone para laAdministracin la exigencia constitucional de actuar de manera eficaz(art. 103. 1 de la Constitucin) y, por ende, asimismo, tempornea, exigenciacuyo incumplimiento, por inactividad de la Administracin, la Ley por ello san-ciona; y para el administrado aqu presunto infractor el derecho correla-tivo, y vinculado al citado principio de seguridad jurdica, a que la Administra-cin acte enjuiciando y resolviendo el asunto estrictamente dentro del plazo,para que la situacin de aflictividad e incertidumbre generada con la incoacindel procedimiento sancionador, e imputacin de posible responsabilidad alpresunto infractor, no se prolongue ms all del tiempo legalmente estableci-do y que condiciona el ejercicio concreto de la potestad sancionadora.

Tampoco es desdeable el argumento de que la declaracin de caducidad deun procedimiento sancionador constituye un acto administrativo favorable, oen terminologa ya clsica declarativa de derechos, para el interesado, y queviene por ello protegido en virtud del principio de irrevocabilidad, implcita-mente recogido en el art. 105.1 de la LRJPAC (ESTVEZ GOYTRE se oponea que la caducidad s la prescripcin pueda tener la consideracin deacto favorable). Irrevocabilidad que tiene su fundamento en la presunciniuris tantum de legalidad de los actos administrativos, que veda que sea lamisma Administracin autora del acto en este caso, favorable para su des-tinatario quien vuelva sobre el propio acto, haciendo caso omiso del efec-to liberador de la aflictiva situacin del imputado a que el anterior acto admi-nistrativo el declarativo de la situacin de caducidad puso fin, por pasivi-dad no del interesado, sino de la Administracin, y vuelva sta a reiterar, apesar de ello, el expediente sancionador, prescindiendo del rgimen de revi-sin de oficio de los actos administrativos que la propia Ley establece.

Hasta aqu los argumentos de LPEZ PELLICER. Por el contrario, de lassentencias del TSJ de Canarias de 21 de enero de 2000 y de Castilla-LaMancha de 10 de julio de 1998 s que se deriva la posibilidad de iniciar nue-vos procedimientos si la infraccin no prescribe. Incluso esta ltima no ve con




malos ojos que en la propia resolucin que declara de oficio caducado elexpediente sancionador inicialmente incoado por unos determinados hechosse acuerde, sin solucin de continuidad, el inicio de nuevo expediente por losmismos hechos (9).

La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2003, con un tenor coin-cidente con la lnea clsica expuesta al inicio de este trabajo, viene a zanjar,al menos temporalmente, la cuestin debatida.

El TS afirma en la sentencia que comentamos que el art. 92.3 de la LRJPACdispone difanamente algo que no es tal o, cuando menos, no es del todocierto: que la caducidad de un expediente sancionador no produce por s solala prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin.

Y decimos que no es cierto porque en ningn momento el precepto citadoalude a expedientes iniciados de oficio ni, mucho menos, sancionadores o degravamen. Es ms, el artculo invocado hace referencia a la caducidad comomodalidad de finalizacin de los procedimientos administrativos que sehubieran iniciado a instancia de parte, entre los que no se encuentra, comoes obvio, el procedimiento sancionador aun cuando ste se iniciara con oca-sin de denuncia, puesto que el denunciante no tiene la consideracin deinteresado a esos efectos procedimentales. Con este tipo de afirmaciones elTS vuelve a incurrir en interpretaciones un tanto forzadas, lo que nos recuer-da la ya mentada sentencia de 24 de abril de 1999 (10), de la que es conse-cuencia necesaria la que ahora comentamos.

Otra cosa distinta y no parecida es que el art. 44. 2 de la LRJPAC se remita alo dispuesto en el art. 92, genricamente, en cuanto a los efectos en los pro-



9. Esta misma circunstancia se produce en la sentencia del TS de 12 de junio. El Ayuntamiento de Nerjainici el 2 de febrero de 2000 un expediente sancionador contra una promotora por ejecucin de obras sinlicencia. Por Decreto de 4 de octubre de 2000 se declar caducado el expediente, para a continuacin y enesa misma fecha procederse a decretar la incoacin de nuevo expediente sancionador, finalizado con la impo-sicin de sancin pecuniaria de 39.204 pesetas en Decreto de 7 de diciembre de 2000.

10. Dicha sentencia fija la siguiente doctrina legal: el artculo 63. 3 de la Ley de Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, no implica la nulidad del acto de impo-sicin de una sancin administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitacin del expedientesancionador.En la misma sentencia se concluye que la demora del procedimiento (entindase sancionador) ms all del plazolegalmente establecido no tiene ms efectos que el de la responsabilidad del funcionario causante de la demora,pero en modo alguno puede ser la caducidad por s sola causante de la nulidad del acuerdo final sancionador.


cedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, engeneral, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o degravamen. Pero tampoco es menos cierto que no todos los efectos de la cadu-cidad para uno y otro tipo de procedimientos (a instancia de parte o de oficio)pueden ser idnticos, como ocurre con el requerimiento necesario al intere-sado cuando el procedimiento estuviera paralizado por causa imputable a l afin de evitar la caducidad, mencin aplicable nicamente a los procedimientosiniciados a solicitud de interesado.

Que el controvertido apartado tercero del art. 92 aluda, casi de pasada, a lasacciones de la Administracin parece convertirse, aunque el TS no lo haya expli-citado en modo alguno en su sentencia, en el punto clave que permite conectarlos efectos de la caducidad all descritos con lo que dispone el art. 44.2 de la Ley.

Para el TS aquel precepto es categrico y en modo alguno contradice al art.44.2 de la LRJPAC, que se limita a expresar que la caducidad llevar consigoel archivo de las actuaciones, lo que en absoluto, dice el Tribunal literalmen-te, puede entenderse como causa impeditiva de la apertura de nuevo expe-diente sobre el mismo objeto si la infraccin no ha prescrito, toda vez que esteltimo precepto remite a los efectos previstos en el art. 92 cuando se declarela caducidad ordenando el archivo de las actuaciones. As lo reconoce elmismo Tribunal, entre muchas otras, en las sentencias de 5 de diciembre de2001 (11) y 17 de abril de 2002 (12).



11. La tesis de la sentencia recurrida en aquella ocasin, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (es inte-resante la procedencia de la sentencia en atencin a lo ya comentado), era la de que la caducidad del expe-diente impide un nuevo ejercicio de la potestad sancionadora aunque no haya prescrito la infraccin. Para elTS esta doctrina, repetimos, infringe el artculo 92.3 de la Ley 30/1992, y en su contra no puede traerse a cola-cin lo dispuesto en el antiguo artculo 43.4 (actual 44.2), el cual, al decir que la caducidad llevar consigo elarchivo de las actuaciones, no puede ser interpretado como impidiendo la reapertura de otro expediente aun-que la infraccin no haya prescrito, porque una conclusin de esa naturaleza sera literal y frontalmente con-traria al artculo 92.3, a cuyo tenor la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones delparticular o de la Administracin.Lo que el artculo 43. 4 dispone es que esas actuaciones caducadas deben ser archivadas, pero el precepto nadadice de la posibilidad de reiniciar el expediente, lo que se regula en el artculo 92. 3, y en el sentido ya dicho.En aquel caso, se trataba de una infraccin grave, cuyo plazo de prescripcin es de cuatro aos (artculo 9 delReal Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre), de suerte, dice el TS, que cuando se reinici el expediente nohaba prescrito la infraccin. No haba, por lo tanto, causa de anulacin del acto administrativo por esta razn.

12. La sentencia manifiesta que los hechos objeto de sancin fueron conocidos por la Administracin el 19 demarzo de 1996 (acta nm. 3.342), acordndose la iniciacin del procedimiento por el Consejo Regulador de laDenominacin de Origen Calificada Rioja el 8 de noviembre siguiente y materializndose dicha iniciacin el


En el plano normativo slo encontramos base para la defensa de la posturadoctrinal mayoritaria, acogida por el TS en la sentencia sobre la que versaeste trabajo. En el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que seaprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposicin desanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatoriosde cuotas de la Seguridad Social, la caducidad declarada de un expedienteadministrativo sancionador no impide la iniciacin de otro nuevo con identidadde sujeto, hechos y fundamentos, cuando la infraccin denunciada no hubie-ra prescrito (art. 7.5). El art. 9.3 in fine de la Ley 16/1985, de 25 de junio,del Patrimonio Histrico Espaol, hace suyo implcitamente y a sensu con-trario este criterio cuando dice que caducado el expediente no podr volvera iniciarse en los tres aos siguientes, salvo a instancia del titular.

La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbans-tico del Suelo de Cantabria y la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo deGalicia, con igual redaccin, disponen que en el supuesto de que la infrac-cin no hubiera prescrito deber iniciarse un nuevo procedimiento sanciona-dor. En el art. 221.3 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Orde-nacin del Territorio y Urbanismo no existe tal deber pero s la facultad dis-crecional de incoar nuevo procedimiento, al disponerse que en el supuestode que la infraccin no hubiera prescrito podr incoarse nuevo procedimien-to sancionador, nombrando un Instructor distinto.

Curiosamente, el texto definitivo y aprobado de la Ley 1/2001, de 24 de abril,del Suelo de la Regin de Murcia, cuyo proyecto recoga esta misma frmu-la, no asume finalmente esta postura, muy probablemente por influjo de ladoctrina que hemos comentado emanada de su propio TSJ.



19 de noviembre. Que posteriormente se declarase su caducidad el 5 de febrero de 1999 por haber transcurridoms de seis meses desde su iniciacin no supone la prescripcin de la accin sancionadora, ya que se acordreiniciar el procedimiento en expediente 3.540 el mismo da en que se archivaba por caducidad (5 de febrero) elanterior expediente 3.027. Entre el 19 de marzo de 1996 y el 5 de febrero de 1999 no transcurrieron los cinco aosnecesarios para ello. Y tampoco puede considerarse caducado el procedimiento 3.540, objeto de este recurso, por-que la fecha de iniciacin del mismo no viene determinada por el acuerdo del Consejo Regulador, sino por la for-mal incoacin que supone (15 de marzo de 1999), el nombramiento de instructor y especificacin de los hechosque han de ser perseguidos. Desde el 15 de marzo de 1999 hasta la notificacin de la sancin al interesado el 16de septiembre siguiente, nicamente transcurrieron seis meses y un da, plazo notoriamente inferior al sealadoen la normativa entonces vigente (artculo 43.4 de la Ley 30/1992), que sigue siendo aplicable a los procesos ini-ciados antes de la entrada en vigor de la modificacin operada por la Ley 4/1999 (Disposicin Final apartado 2).Con respecto a la irregularidad que puede suponer el que no se hubiese dictado resolucin en el plazo de diezdas a partir de la recepcin de la propuesta de resolucin, el artculo 60.3 de la Ley 30/1992 estipula que larealizacin de actuaciones administrativas fuera de plazo no supondr la invalidez de las mismas, salvo en loscasos en que lo impusiera as la naturaleza del plazo sealado; lo que evidentemente no ocurre en este caso.


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