Abad Amparo Electoral

En la actualidad, la democracia representativa, basada en la designacin derepresentantes por medio de unas elecciones libres y en el respeto de los dere-chos humanos, constituye el principio bsico que identifica a un Estado consti-tucional de Derecho.

Precisamente, corresponde al Derecho Electoral, entendido como una disci-plina con perfiles propios, establecer las normas que regulen la eleccin de losrepresentantes y, en general, de las personas que ejercern cargos de eleccinpopular2.

Uno de los temas fundamentales de esta disciplina es el control de la validezde las elecciones con el fin de garantizar que stas sean libres y competitivas.Con tal objetivo, a lo largo de los aos, han surgido diversos modelos; ya sea deorigen parlamentario, judicial o a travs de organismos autnomos y/o especia-lizados3.

Sin embargo, la aparicin, y el notable desarrollo, de la Jurisdiccin Constitu-cional, especialmente de los procesos destinados a la tutela de los derechosfundamentales, como el amparo, ha llevado a algunos autores a reconocer queen determinados ordenamientos se viene produciendo una superposicin dejurisdicciones entre la justicia electoral y la justicia constitucional4.

En efecto, la introduccin del proceso de amparo en los ordenamientos jurdi-cos, y su acercamiento a las materias electorales, ha motivado, tanto en Europacomo en Amrica Latina, relevantes controversias respecto de sus alcances ysus eventuales conflictos con los rganos electorales. Su aporte a la tutela delos derechos fundamentales durante los procesos electorales, en circunstan-cias en las cuales se requiere una urgente intervencin judicial para permitir,

El proceso de amparo en materia electoral:Un instrumento para la tutela de losderechos fundamentales

Samuel Abad Yupanqui1

1 Defensor Adjunto en Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo, Profesor de Derecho Constitu-cional de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

www.onpe.gob.pe Oficina Nacional de Procesos Electorales

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por ejemplo, la realizacin de un mitin de cierre de campaa, garantizar el res-peto del principio de neutralidad, o cuestionar resoluciones del Jurado Nacionalde Elecciones, genera indudables debates que es menester evaluar.

Es por ello, que en el presente artculo pretendemos examinar las posibilida-des de actuacin del amparo en cuestiones electorales -al que un sector de ladoctrina denomina amparo electoral-, tanto en la experiencia comparada como,particularmente, en el caso peruano. En definitiva, trataremos de explorar enqu circunstancias puede ser utilizado y qu aspectos habra que reformar conel fin de garantizar una tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales ensede electoral.

1. El amparo electoral en el derecho comparado

El amparo, cuando se introduce en los ordenamientos jurdicos, plantea algu-nas interrogantes respecto de su posible empleo en determinadas materiasque tradicionalmente han estado exentas de control jurisdiccional o que cuen-tan con l pero a travs de un proceso distinto. Esto ocurre con la materiaelectoral en la cual -vista la experiencia comparada- no le ha resultado tan fcilconstituirse en un efectivo y pacfico instrumento protector.

El anlisis del derecho comparado evidencia la presencia de dos posicionesfundamentales en torno a la viabilidad del amparo en cuestiones electorales.Por un lado, el derecho mexicano acoge una tesis que rechaza esta pretensin,y, por otro, la experiencia espaola, argentina y colombiana -con claras varian-tes- adopta una tesis permisiva. Sin embargo, antes de ingresar en este debateresulta indispensable contar con una visin general de los sistemas de controlde la validez de las decisiones electorales en el derecho comparado, con el finde determinar cmo el amparo se ubica en dicho contexto.

1.1 El control de la validez de los procesos electorales

Al contencioso electoral, tambin conocido como justicia electoral, le corres-ponde garantizar la validez de un proceso electoral. Suele afirmarse que com-prende los diversos medios jurdico-tcnicos de impugnacin o control (jui-cios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, yasea que se sustancien ante un rgano de naturaleza administrativa, jurisdiccio-

2 Utilizamos el concepto de derecho electoral en sentido amplio, distinto al concepto estricto del mismo -esdecir, aquel que contiene nicamente aquellas determinaciones legales que afectan al derecho del individuoa influir en la designacin de los rganos- a los cuales se refiere Dieter Nohlen, en Sistemas electorales delmundo. Madrid: CEC, 1981. p.54.3 DE CARRERAS, Francesc y VALLS, Josep M: Las elecciones, Barcelona: Ed. Blume, 1977. p.96.4 BIGLINO CAMPOS, Paloma: La validez del procedimiento electoral en la jurisprudencia del TribunalConstitucional. Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC). Ao 10, N 29, 1990. p.298.

191El proceso de amparo en materia electoral

nal o poltica, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismasse ajusten a derecho, corrigiendo casuales errores o infracciones a la normativaelectoral5.

Existen diversos sistemas de contencioso electoral. Algunos autores, toman-do en cuenta al rgano encargado de ejercerlo, distinguen el modelo parlamen-tario, judicial y mixto6. Otros agregan un cuarto modelo que ha arraigado enAmrica Latina7.

1.1.1 Sistema parlamentario o poltico

Este sistema, vigente en la mayor parte de Constituciones de los siglos XVIIIy XIX, otorgaba competencia exclusiva a las Asambleas parlamentarias para laverificacin de los poderes de sus miembros8.

La verificacin de poderes apareci en los parlamentos medioevales y eraun modo de control de los documentos que acreditaban al representante comotal, pues se entenda que estaban sujetos a mandato imperativo. Posteriormen-te, cuando se asume que se trata de un mandato representativo dicha verifica-cin cambia de significado y comprende el examen de la legalidad de las elec-ciones y de la proclamacin del parlamentario9. Para justificar este modelo sehan tomado en cuenta las siguientes consideraciones10:

- la necesidad de garantizar la independencia del Parlamento frente al Rey,- una determinada interpretacin de la teora de la divisin de poderes que

excluye la influencia del Poder Judicial en la composicin del Parlamento,- concebir a la verificacin de poderes como un acto soberano de apreciacin

que permite una real autonoma de las Cmaras,- la desconfianza hacia el Poder Judicial como consecuencia de un enfrenta-

miento histrico de legitimidades entre el Parlamento y la Corona.

5 OROZCO HENRIQUEZ Jess: El contencioso electoral. La calificacin electoral. En: NOHLEN Dieter,PICADO Sonia, ZOVATTO Daniel: Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina. Mxico:IIDH, Universidad de Heidelberg, Fondo de Cultura Econmica, 1998. p.709.6 SATRUSTEGUI GIL-DELGADO Miguel: Las garantas del derecho electoral, Revista de las Cortes Generales,N 20, 1990, p.96.7 OROZCO HENRIQUEZ Jess: Justicia Electoral. En: Diccionario Electoral. Costa Rica: IIDH, CAPEL,Tomo II, 2000. p.756.8 BIGLINO CAMPOS, Paloma. Op.cit. p.294.9 FERNANDEZ-MIRANDA y CAMPOAMOR Alfonso: Comentario al artculo 70 de la Constitucin Espaola,Causas de inelegibilidad e incompatibilidad y control judicial de las Actas Electorales. En: Comentarios a lasLeyes Polticas, dirigido por Oscar Alzaga, Madrid: Ed. Rev. de Derecho Privado, Tomo IV, 1980, p.286.10 Cfr. FERNANDEZ-MIRANDA y CAMPOAMOR Alfonso. Op. cit., pp.286-287 y BIGLINO CAMPOS Paloma,Op. cit., p.294.


Este sistema ha sido muy criticado y ha perdido la posicin hegemnica quelo caracteriz durante los siglos XVIII y XIX. Actualmente, casi no existe, pues,en los pocos pases que lo contemplan coexiste con un control jurisdiccionalprevio o posterior, convirtindose as en un modelo mixto.11

1.1.2. Sistema judicial o jurisdiccional

El sistema judicial se origina en Gran Bretaa con la Parlamentary ElectionAct de 1868, reformada en 1879. A travs de ella se traslad la competenciapara resolver los contenciosos electorales de la Cmara de los Comunes al Po-der Judicial, en concreto a la Queens Bench Division de la High Court of Justice,pudiendo apelarse a la Court of Appeal12. Este modelo surgi debido a la crisisdel sistema parlamentario13 y, en trminos generales, existe en Gran Bretaa yCanad.

Posteriormente, en algunos pases se opta por otorgar competencia a los Tri-bunales Constitucionales para efectuar este tipo de control electoral. As porejemplo, el Tribunal Constitucional alemn conoce en apelacin las decisionestomadas por el Bubdestag relativas a la validez de una eleccin. Igualmente, elTribunal Constitucional austriaco interviene como una especie de Tribunal Su-premo electoral pues conoce del contencioso de todas las elecciones polticas,administrativas y profesionales. Asimismo, el Consejo Constitucional francscuenta con la atribucin de controlar las elecciones legislativas, presidencialesy los referendums14.

1.1.3. Sistema mixto

Tal como seala Miguel Satrstegui el nico rasgo que define a este modeloes que la composicin del rgano encargado de efectuar el control electoral noes exclusivamente judicial15. As, dentro de este sistema puede comprenderse,por ejemplo, a una Comisin especial elegida por el Parlamento y presidida porun magistrado tal como lo dispuso la Constitucin sueca de 1974. Es decir, que-daran comprendidos dentro de este modelo aquellos sistemas que combinanparte de los anteriores pero que no se identifican con ninguno de ellos.

11 OROZCO HENRIQUEZ Jess: Op. cit. p.719.12 SATRUSTEGUI GIL-DELGADO, Miguel. Op. cit. p.96.13 BIGLINO CAMPOS Paloma: Op. cit. p.294 y SOLAZABAL Juan Jos, Sobre la jurisprudencia constitucionalen materia electoral. REDC, Ao 10, N 30,1990. pp.136-137.14 FAVOREU Luis y otros: Tribunales Constitucionales europeos y derechos fundamentales, Madrid: CEC,1984, pp.31-37.15 SATRUSTEGUI GIL-DELGADO Miguel. Op.cit. p.96.


1.1.4. Sistema latinoamericano

Durante el siglo XIX la influencia de la Constitucin de Cdiz de 1812 condujoal arraigo en Amrica Latina de un modelo poltico de control de la validez delas elecciones. Esta situacin se mantuvo hasta las dos primeras dcadas delsiglo XX. Posteriormente, se empezaron a crear organismos especializados tribunales, cortes, jurados, juntas o concejos- encargados de resolver las con-troversias electorales cuya naturaleza es jurisdiccional y/o administrativa y,en ocasiones, se combina con otro tipo de medios de impugnacin previos oposteriores16. Un estudio bastante completo, que analiz dieciocho pases deAmrica Latina, concluy que en todos ellos existen rganos electorales espe-cializados:

Nueve prevn rganos electorales autnomos de naturaleza administrativa,de los cuales dos pases contemplan exclusivamente rganos electorales admi-nistrativos (Nicaragua y Repblica Dominicana), en tanto que los otros siete lohacen en combinacin con algn rgano jurisdiccional (Argentina, Brasil, Co-lombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela), (...); por su parte, dieciseis pasesprevn rganos jurisdiccionales como parte de su contencioso electoral, diezde ellos son tribunales electorales autnomos (Costa Rica, Chile, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Honduras, Panam, Per y Uruguay), otros cuatro sontribunales electorales especializados que forman parte del Poder Judicial (Ar-gentina, Brasil, Mxico y Paraguay) y los dos restantes son rganos de la co-rrespondiente jurisdiccin contencioso administrativa u ordinaria que conocenen ltima instancia de impugnaciones contra resoluciones de rganos electora-les autnomos de naturaleza administrativa (Colombia y Venezuela)17

En la actualidad, si bien se rechaza el modelo poltico, quedan otras alternati-vas de control electoral cuyas caractersticas dependern del modo en el que seinserte en un determinado ordenamiento jurdico. Es en dicho contexto dondese debe apreciar cmo se ubica el proceso de amparo, con la finalidad de deter-minar sus posibilidades de actuacin.

1. 2. Amparo y elecciones: la tesis negativa asumida por la experien-cia mexicana

Pese a la amplitud del juicio de amparo mexicano, la Ley vigente (1936),que ha sido objeto de varias reformas, dispone en su artculo 73 (fraccin VII)que:

16 OROZCO HENRIQUEZ Jess. Op. cit. p.756.17 OROZCO HENRIQUEZ, Jess. Op. cit. p.763.


VII. El juicio de amparo es improcedente: contra las resoluciones o declara-ciones de los organismos y autoridades en materia electoral.

Esta ausencia de control constitucional no es reciente pues, como recuerdaFlavio Galvn, fue objeto de debate desde el siglo XIX, particularmente en ladcada de los setenta. En tal ocasin, la Corte Suprema de Justicia de la Nacinasumi la tesis de Jos Mara Iglesias que consideraba procedente el juicio deamparo, para impugnar la legalidad de la eleccin o nombramiento de un repre-sentante popular o de un funcionario pblico, por violaciones a las leyes electo-rales18.

Dicha tesis fue muy cuestionada por el magistrado de la Corte Suprema Igna-cio Vallarta. As, en agosto de 1878, resolvi el amparo promovido por LenGuzmn contra la Legislatura del Estado de Puebla. En tal ocasin, el destacadojurista mexicano sostuvo que hacer intervenir a la Corte para juzgar respectode derechos polticos era desnaturalizar las funciones augustas de este tribu-nal 19:

(...) si el amparo juzgara la ilegitimidad de las autoridades, Mxico, en lugarde haber creado una institucin que le envidiaran los pueblos ms cultos, nopodra ms que reclamar el triste privilegio de haber inventado, sin preceden-tes, un sistema que conduce derechamente a la anarqua20

Como puede apreciarse, la opinin de Vallarta fue la que finalmente prevale-ci. Para justificar esta posicin se han esgrimido las siguientes razones21:

- el amparo no procede en defensa de derechos polticos pues la Constitucinslo admite su empleo para la tutela de las llamadas garantas individuales, esdecir, de los derechos individuales. Este criterio, asumido por la Corte Supre-ma, entiende que los derechos polticos no constituyen garantas individua-les22,

- lo dispuesto por el artculo 60 de la Constitucin que seala que las resolu-ciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin sern definiti-vas e inatacables, lo cual impide el empleo del amparo.

18 GALVAN RIVERA, Flavio: Apuntamientos sobre la evolucin de la justicia electoral en Mxico, ponenciapresentada en Perspectiva comparada en Centroamrica, Mxico y la Repblica Dominicana: SeminarioInternacional sobre Resolucin de Conflictos Electorales, 2729 marzo 2000. San Jos, Costa Rica: IFES,IFE, TEPJF, IIDH/CAPEL, TSE, p.251.19 NORIEGA, Alfonso: Lecciones de amparo, 3 ed. Tomo I. Mxico: Porra, p.510.20 VALLARTA, Ignacio: Cuestiones Constitucionales. Votos, cit. por GALVAN RIVERA Flavio, Op. cit. p.25221 Cfr. ELIAS MUSSI, Edmundo: Improcedencia del juicio de amparo en materia electoral en el derechomexicano, Justicia 89, N II, Barcelona: Librera Bosch,1989. pp.455-465.22 FERRER MAC-GREGOR, Eduardo: La accin constitucional de amparo en Mxico y Espaa, 2 ed. Mxico:Porra, 2000. p.381.


Sin embargo, existen opiniones discrepantes. As por ejemplo, IgnacioBurgoa23, entiende que la idea tradicional de que el amparo no procede enmateria poltica no tiene ninguna sustentacin jurdica seria.

De esta manera, el amparo mexicano, pese a constituir un instrumento desingular amplitud en otros aspectos, cuando aborda la materia electoral eviden-cia un discutible criterio restrictivo que torna improcedente su empleo.

1.3. Tesis permisiva

1.3.1. La experiencia argentina

En Argentina existen modalidades de amparo que han sido legisladas en nor-mas especiales. Esto ocurre con el denominado amparo electoral incorpora-do por la Ley 19945, modificado por la Ley 22864 y el Cdigo Electoral Nacionalsegn su t.o. aprobado por decreto 2135/83 que cuenta con algunas modifica-ciones24. El citado Cdigo regula dos modalidades distintas de amparo electo-ral25:

- el artculo 10 dispone que puede utilizarlo el elector afectado en sus inmuni-dades, libertad o seguridad, o privado del ejercicio del derecho de sufragio, yasea directamente o a travs de cualquier persona. Se interpone, verbalmente opor escrito, ante el juez electoral o ante el magistrado ms prximo o antecualquier funcionario nacional o provincial, quienes debern adoptar urgente-mente las medidas necesarias para hacer cesar el impedimento,

- el artculo 11 habilita al elector a acudir en amparo con el fin de que le seaentregado su documento cvico retenido indebidamente por un tercero, debien-do el juez electoral, que es el nico rgano competente, disponer urgentemen-te las medidas necesarias.

En ambos supuestos el amparo puede ser empleado tanto contra autoridadeso funcionarios pblicos como contra particulares. El procedimiento previsto porel artculo 147 del Cdigo Electoral26 se caracteriza por su celeridad, simplici-

23 BURGOA, Ignacio: El juicio de amparo, 27 ed. Mxico: Porra, 1990, p.454.24 SALGADO, Al Joaqun y VERDAGUER, Alejandro Csar: Juicio de amparo y accin de inconstitucionalidad,2 ed. Buenos Aires: Astrea, 2000. pp.322-323.25 SAGUES, Nstor: Derecho Procesal Constitucional. Accin de amparo, 3 ed. Buenos Aires: Astrea, 1991,pp 635 y ss.26 Indica la citada norma que Al efecto de sustanciar las acciones de amparo a que se refieren los artculos 10y 11 de esta ley, los funcionarios y magistrados mencionados en los mismos resolvern inmediatamente enforma verbal. Sus decisiones se cumplirn sin ms trmite por intermedio de la fuerza pblica, si fuerenecesario, y en su caso sern comunicadas de inmedaiato al juez electoral que corresponda.


dad y oralidad; de tal manera que se pueda contar con un remedio urgente yrpido que tutele el derecho de participacin poltica.

Cabe anotar que en Argentina la justicia electoral a nivel federal correspondea la Cmara Nacional Electoral -contra cuyas resoluciones slo cabe el recursoextraordinario ante la Corte Suprema de Justicia- y a veinticuatro juzgados fede-rales.

Un caso de particular relevancia se present con motivo del cuestionamientoa travs de diversos procesos de la clasula transitoria novena de la Constitu-cin segn la cual el mandato del Presidente en ejercicio al momento desancionarse esta reforma deber ser considerado como primer periodo El de-mandante afirmaba que dicha clusula fruto de la reforma constitucional de1994- discriminaba al entonces Presidente de la Repblica Carlos Sal Menen yafectaba sus derechos polticos. Se pretenda con ello abrir la puerta a una nue-va reeleccin. Ello motiv la expedicin de la sentencia recada en el caso OrtizAlmonacid, Juan Carlos s/ accin de amparo. En tal oportunidad, la CmaraNacional Electoral consider que la clasula transitoria novena de la Constitu-cin no era inconstitucional ni contradeca los tratados sobre derechos huma-nos, ni tampoco afectaba derecho adquirido alguno27.

1.3.2. La experiencia espaola

Tanto la Constitucin de 1978 como la Ley Orgnica del Tribunal Constitucio-nal del 3 de octubre de 1979 regulan los alcances del recurso de amparo.Asimismo, la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral Ge-neral (LOREG) -modificada por la Ley Orgnica 8/1991, de 13 de marzo- inclu-ye algunos dispositivos que desarrollan al denominado amparo electoral. Alrespecto, se ha previsto dos supuestos especficos:

- el amparo que se interpone contra las resoluciones dictadas por los Juzgadoscontencioso administrativos recadas en los recursos contra la proclamacin decandidaturas por las Juntas Electorales, que deber solicitarse en el plazo dedos das y ser resuelto por el Tribunal Constitucional en los tres das siguien-tes (artculo 49, apartados 3 y 4 de la LOREG), y

- el amparo interpuesto contra la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de loContencioso Administrativo) recada en el recurso contencioso-electoral sobreproclamacin de electos realizadas por las Juntas Electorales, que deber

27 OTAO PIERO, Jorge Horacio: Resolucin de conflictos electorales en la Repblica Argentina. En:Perspectiva comparada en Centroamrica, Mxico y la Repblica Dominicana: Seminario Internacional sobreResolucin de Conflictos Electorales, 2729 marzo 2000. San Jos, Costa Rica: IFES, IFE, TEPJF, IIDH/CAPEL, TSE. pp.93-94.


solicitarse en el plazo de tres das y ser resuelto por el Tribunal Constitucionalen los quince das siguientes (artculo 114, apartado 2 de la LOREG, reformadopor la Ley Orgnica 8/1991, de 13 de marzo)28.

En ambos casos la labor del Tribunal Constitucional para perfilar su naturale-za, e incluso su trmite, ha sido decisiva. En efecto, no slo ha cumplido undestacado papel con su jurisprudencia, que ha inspirado la reforma de la LOREG,sino que, adems, ha aprobado las normas reguladoras del trmite del amparo aque se refiere el artculo 49 de dicha ley (Acuerdo del Pleno de 23 de mayo de1986).

El Tribunal ha utilizado la denominacin amparo electoral, sin que ello com-porte un cambio en la naturaleza esencial del amparo prevista en la Constitu-cin y en la LOTG29:

el recurso de amparo electoral, como ha sido reiteradamente expuesto porel Tribunal Constitucional, no ha alterado la naturaleza del recurso de amparoconstitucionalmente previsto: constituye un recurso de amparo en el que slopodrn hacerse valer las presuntas violaciones de los derechos fundamentalesalegadamente violados30

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha perfilado los caracteres deeste amparo, que pueden resumirse de la siguiente manera31:

- se trata de un remedio subsidiario, caracterstica que es propia del amparoen general pues antes de acudir al Tribunal Constitucional debe haberse agota-do la va judicial,

- la legitimacin activa del amparo previsto en el artculo 49 de la LOREGcorresponde a los candidatos excludos o a sus representantes legales, pero noa los partidos polticos,

- la especialidad del amparo electoral descansa en su aspecto procesal, esdecir, en la perentoriedad de los plazos previstos para su interposicin y resolu-

28 Con anterioridad a la reforma de la LOREG, esta segunda modalidad de amparo no haba sido regulada enforma expresa. Sin embargo, ello no impeda que se utilizara el camino procesal previsto por el artculo 44 dela LOTC, es decir, la posibilidad de acudir en amparo contra las sentencias judiciales dictadas por los TribunalesSuperiores de Justicia -en la actualidad el rgano competente es el Tribunal Supremo- para resolver losrecursos contencioso-electorales sobre proclamacin de electos realizadas por las Juntas Electorales.29 El Tribunal Constitucional espaol ha utilizado esta denominacin en las sentencias 74/86, de 03 de junio;71/86, de 31 de mayo; y 61/87, de 20 de mayo. Cfr. al respecto FIGUERUELO BURRIEZA Angela. Notasacerca del recurso de amparo electoral. REDC, Ao N 09, N 25,1989. p.137.30 RALLO LOMBARTE, Artemi: Garantas electorales y Constitucin, Madrid: CEPC, 1997, p.12031 Cfr. BASTIDA FREIJEDO, Francisco: Ley electoral y garantas judiciales. Revista de las Cortes Generales,N 7, 1986, pp.48-49; RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ Jorge. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Elamparo electoral. Revista de Derecho Poltico, N 25, 1987, pp.199-208; SOLOZABAL ECHAVARRIA, JuanJos. Op. cit. pp.135-136.


cin cuyo cmputo se efecta por das naturales, pues el proceso electoral,dada su naturaleza, es un procedimiento muy rpido,

- a travs del amparo no se efecta un control de la validez del proceso electo-ral, sino que se tutelan los derechos fundamentales reconocidos en los artcu-los 23 (derecho de participacin poltica) y 24 (derecho a la tutela judicial efec-tiva) de la Constitucin,

- cuando el Tribunal Constitucional examina un recurso en el cual se alega lavulneracin del artculo 23, debe revisar si la interpretacin de la legalidadconfiguradora de los derechos fundamentales se ha llevado a cabo secundumconstitutionem y, en especial, si, dados los hechos apreciados por el rganojudicial, la aplicacin de la legalidad ha podido afectar a la integridad del dere-cho comprometido.

En estos casos, el Tribunal Constitucional no slo ha cumplido una importan-te labor al restablecer los derechos en conflicto, sino que, a la vez, ha tenido undestacado rol poltico al actuar como eficaz garante de la limpieza del procesoelectoral32. No obstante, algn sector de la doctrina ha propuesto que se elimi-ne del conocimiento del Tribunal este tipo de asuntos pues considera que ellono es su funcin y porque entiende que su intervencin no surtira los efectosdeseados33.

Suele afirmarse que, en la experiencia espaola, el conocimiento por el Tribu-nal de la materia electoral es consecuencia de que en dicho sistema procede elamparo contra resoluciones judiciales34. Sin embargo, algunos autores cuestio-nan la referencia que hace el artculo 49.3 de la LOREG al artculo 44.1 de laLOTC que establece los casos en los que procede el amparo contra actos judi-ciales, pues el origen de la violacin debe, por lo general, buscarse en el acuer-do de proclamacin de las candidaturas adoptado por las Juntas Electorales,rganos de naturaleza inequvocamente administrativa35. De ah que se consi-dere que lo ms razonable hubiera sido referirse al artculo 43.1 de la LOTC.

1.3.3. La experiencia colombiana

En Colombia el mximo rgano electoral es el Consejo Nacional Electoral,que tiene a su cargo la suprema inspeccin y vigilancia de la organizacin elec-toral36. En dicho pas, no se ha regulado una modalidad de tutela en materia

32 SOLAZABAL ECHAVARRIA, Juan Jos. Op. cit. p.138.33 BASTIDA FREIJEDO, Francisco. Op. cit. pp.48-49.34 BIGLINO CAMPOS, Paloma. Op. cit. p.299.35 FERNANDEZ SEGADO, Francisco:Los recursos contra la proclamacin de candidaturas y candidatos en elordenamiento electoral espaol, en Estudios de Derecho Electoral. Lima: Ediciones Jurdicas, 1997. pp.423-424.36 GARCIA, Juan Ignacio: La organizacin electoral, ponencia presentada en Simposio sobre reforma electoral.Lima: IF, ES, USAID, 1996, p.115


electoral; sin embargo, en diversas ocasiones se ha acudido a este proceso paradefender derechos fundamentales con motivo de un proceso electoral o respec-to de derechos polticos en general. Ha correspondido a la jurisprudencia irprecisando sus alcances.

En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia N T-469/92, de 17 de1992, ha sostenido que las resoluciones del Consejo Nacional Electoral son deorden nacional y por tanto pueden ser objeto de accin de tutela en todos losmunicipios del pas. En tal ocasin, 128 personas presentaron accin de tutelaante el Juez Promiscuo Municipal del Municipio de Castilla la Nueva (Meta),contra la Resolucin N 006 de febrero 8 de 1992 dictada por el Consejo Nacio-nal Electoral.

La tutela ha sido empleada en diversas ocasiones para garantizar la vigenciadel derecho de participacin poltica. Una breve mencin de algunos casos re-sueltos por la Corte Constitucional da cuenta de ello. As por ejemplo, se acudia este proceso para tratar de garantizar que una persona con deficiencia visualpudiera contar con las facilidades necesarias para ejercer su derecho al voto.Ello sucedi en la sentencia N T-446/94, de 12 de octubre de 1994, que admi-ti la tutela presentada por Leonor Mara Berro de Gmez contra el ConsejoNacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil. Sin embargo,luego de evaluar en detalle el caso se entendi que no se haba violado dere-chos fundamentales ya que la deficiencia visual de la peticionaria no cre, en lasituacin concreta, bices insalvables para la prctica del derecho a su voto.

En otra oportunidad se acudi a la tutela para garantizar el derecho al voto.Esto ocurri cuando el Juzgado Penal Municipal de Girardota dispuso que elConsejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil de Girardota(Antioquia) deban adoptar las medidas necesarias para que los demandantespudieran participar en la eleccin de las autoridades locales del Municipio deGirardota y para que pudieran votar en el puesto de dicho Municipio dondeinscribieron sus cdulas de ciudadana. Esta decisin fue confirmada por la Cor-te Constitucional a travs de su sentencia N T-182/95, de 26 de abril de 1995.

Finalmente, la Corte, en las acciones de tutela instauradas contra los Delega-dos de la Registradura Nacional del Estado Civil en el Departamento de Antioquiay contra los Registradores Municipales de Puerto Nare y Arboledas (SentenciaT-040/98 de 23 de febrero de 1998), consider que se haba vulnerado los dere-chos fundamentales del demandante al impedirse que en las cdulas electora-les aparezca la imagen del candidato tal como normalmente se identificaba.

Es razonable (...) que se permita a ciertas personas (...), que se presentenen el tarjetn electoral con sombrero o cachucha, si se puede establecer quesa es la manera como desarrollan una expresin caracterstica de su individua-


lidad y ella contribuye a distinguirlas del resto de las personas de su entorno.Pero, adems, es claro que dicho tratamiento resulta necesario para protegersus intereses, porque de otra manera se menguara su identificacin ante elelectorado, es decir, la forma como se les reconoce por los posibles electores,y que en los ajetreos polticos tiene una especial relevancia, al punto que enbuena parte esa identificacin fsica constituye un factor determinante del favorde las gentes.

El breve examen del derecho comparado evidencia, por un lado, la presenciade un importante debate en torno a la posibilidad de habilitar el amparo enmateria electoral, aspecto rechazado en Mxico y admitido en Argentina, Co-lombia y Espaa con modalidades distintas-, y, por otro lado, la importantelabor que viene desarrollando la jurisprudencia para garantizar, a travs delamparo, la limpieza del proceso electoral. Finalmente, nos parece relevanteresaltar que el llamado amparo electoral no constituye en realidad una verda-dera modalidad u otro tipo de amparo distinto al ordinario, sino que en todocaso su peculiaridad estriba en una mayor preocupacin por el principio de cele-ridad procesal y la necesidad de garantizar una tutela judicial efectiva del dere-cho de participacin poltica y de los derechos fundamentales a l vinculados.

2. El amparo en materia electoral en la experiencia peruana

2.1. Antecedentes

El Per, como diversos pases de Amrica Latina bajo el influjo de la Constitu-cin de Cdiz de 1812, consagr desde el inicio de la Repblica (1821) un siste-ma poltico o parlamentario de control de validez de las elecciones. Correspon-dera, aos despus, a la Ley Orgnica de Elecciones Populares de 1896 supri-mir estas calificaciones a cargo del Congreso y crear la Junta Electoral Nacio-nal. Posteriormente, en 1931 se introdujo el Jurado Nacional de Elecciones (JNE),concebido como la suprema autoridad en materia electoral, tal como lo sealel Estatuto Electoral aprobado por el D.L. 717737.

En 1933, el JNE adquiri de modo indirecto- rango constitucional pues laCarta de ese ao (artculo 88) se refiri al Poder Electoral. Luego, a nivel legal,sera desarrollado con mayor detalle por el Decreto Ley 14250, de 5 de diciem-bre de 1962. Precisamente, el artculo 13 de dicho decreto dispuso que ElJurado Nacional de Elecciones es la autoridad suprema en materia electoral, ycontra sus decisiones no procede recurso alguno. No podr el mismo Juradoreconsiderar, revisar o modificar sus fallos.

37 PANIAGUA CORAZAO, Valentin: Sistema electoral. En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios.Lima: CAJ, 1994. pp.223-225.


La Carta de 1979 mantuvo al JNE; sin embargo, durante el debate constitucio-nal se plantearon algunas propuestas que trataron de permitir la revisin de susdecisiones. Esto, por ejemplo, ocurri en la sesin de 6 de marzo de 1979 de laComisin Principal de Constitucin, pues en ella se aprob una norma que per-mita al Tribunal de Garantas Constitucionales conocer en apelacin determi-nadas resoluciones de la Corte Nacional de Elecciones. De esta manera se esta-bleca que:

Artculo 310.-El Tribunal de Garantas (...) es competente para:5) Resolver en va de apelacin en el plazo mximo de siete das naturales, la

resolucin de la Corte Nacional de Elecciones que anule el proceso electoralnacional38.

Durante el debate en la Comisin Principal surgieron dos posiciones opues-tas. Por un lado, Javier Ortiz de Zevallos y Ernesto Alayza Grundy cuestionabanesta propuesta pues entenda, el primero, que el JNE sala disminuido con unaapelacin ante el TGC y, el segundo, que el actuar con criterio de concienciapara la precisin de los hechos traa como consecuencia que tales apreciacio-nes sean irrevisables. En cambio, otros, como Hctor Cornejo Chvez y JavierValle Riestra, estaban de acuerdo con dicha propuesta39.

Ante esta situacin, la Comisin Principal (sesin de 06 de junio de 1979)opt por suprimir el dispositivo que facultaba al TGC a conocer en apelacin lasresoluciones del JNE que anularan un proceso electoral. La posibilidad de acu-dir al proceso de amparo si es que el JNE lesionaba algn derecho fundamentalno fue objeto de debate.

De esta manera, el JNE qued consagrado como un rgano constitucionalautnomo, precisndose en su artculo 289 que El Jurado y sus rganos apre-cian los hechos con criterio de conciencia. Resuelven conforme a derecho. Laregulacin efectuada por la Constitucin de 1979 se inspir en lo dispuesto porel D.L. 14250.

Asimismo, con la finalidad de evitar las dudas sobre el posible cuestionamientode sus decisiones, la Ley 24069, de 11 de enero de 1985, estableci en su art-culo 2 que No procede ninguna accin judicial respecto de las resoluciones delJurado Nacional de Elecciones.

38 COMISION PRINCIPAL DE CONSTITUCION DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE 1978-1979, Diariode los Debates, Tomo IV. p.328.39 COMISION PRINCIPAL DE CONSTITUCION DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE 1978-1979, Diariode los Debates, Tomo IV. p.307.


2.2 El sistema electoral de la Carta de 1993 y su desarrollo legal

La Carta de 1993 introdujo un cambio sustantivo en materia electoral pues noslo mantuvo al JNE, sino que incorpor a otras dos instituciones la OficinaNacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identifica-cin y Estado Civil (RENIEC)- diseando de esta manera el denominado siste-ma electoral que agrupaba a estos tres rganos.

La reforma tuvo una intencionalidad poltca, se plasm en un texto constitu-cional destinado a permitir la permanencia de Fujimori en el poder. Adems,como ha sealado Paniagua: el constituyente de 1993, al apartarse de la tradi-cin en materia electoral (...) ha creado un rgimen que ha complicado la admi-nistracin electoral40.

Este complejo rgimen legal condujo a una regulacin diversa y dispersa queentre otros aspectos- reiter que frente a las resoluciones del JNE no procedarecurso alguno. Precisamente, dicho tema se plante durante el debate que dioorigen a la Carta de 1993.

En efecto, en la 29 U Sesin del Pleno, realizada el 26 de julio de 1993, elCongreso Constituyente Democrtico examin el posible cuestionamiento judi-cial incluso a travs del amparo-, de las resoluciones del JNE. La propuesta ini-cial presentada por la Comisin de Constitucin y Reglamento al Pleno sealaba:

Artculo 161.- No son revisables en sede judicial, las resoluciones emitidaspor el Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura yadems las de arbitraje, cuando las partes as lo acuerden

Algunos congresistas se opusieron a esta redaccin y expresaron la necesidadde revisar sus alcances. As por ejemplo, Rger Cceres (FNTC) consider:

creo que liberar al JNE de la posibilidad de que sus acciones sean revisablesante el Poder Judicial es algo sumamente grave. (...) debera haber la posibilidadde acudir en va de casacin, ante la Corte Suprema en los casos que al JNEcorresponden. Me parece que esto es todava alguna garanta para evitar las ex-tremas arbitrariedades que se estn viviendo en este campo41

Una crtica similar fue formulada por el congresista Xavier Barrn (PPC) al indi-car:

40 PANIAGUA CORAZAO, Valentin: Un trptico institucional: los organismos electorales. En: Los enigmasdel poder, Fujimori 1990 1996. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 2 ed., 1997, p.126.41 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO, Debate Constitucional Pleno - 1993, Tomo II, p.1307.


(...) quizs debamos reflexionar sobre si darle tal fuerza al JNE. No me estoyrefiriendo a que sea otra instancia, como otra sede para que lo que ellos revisaronpueda ser contradicho en el Poder Judicial; (...) Me estoy refiriendo a que la nece-saria accin de amparo (...) es fundamental para garantizar la independencia y lajusticia42

Ante tal intervencin, reaccion el congresista Carlos Ferrero (NM-C90) criti-cando el posible cuestionamiento de las decisiones del JNE a travs del amparo.

Hemos dicho siempre que queremos un JNE autnomo, libre, independien-te, que sus resoluciones no puedan ser entorpecidas ni por los ciudadanos nitampoco por el Poder Judicial. Y ahora resulta que el congresista Barrn propo-ne que se puedan interponer amparos contra el JNE, Qu JNE vamos a tener,si todos pueden protestar contra las resoluciones del JNE y llevarlas a la vajudicial43

Sin embargo, al interior de la agrupacin oficialista haba opinionesdiscrepantes, tal como lo manifest Rger Amurz (NM-C90) para quien:

(...) el JNE ha cometido algunas arbitrariedades. (...) Por eso, es necesarioque sus fallos sean vistos ya sea como un recurso de casacin o de amparo antela Corte Suprema. (...) Si ellos van a ser un poder independiente, no revisable,prcticamente van a ser un superpoder (...)44

Por su parte, la congresista Martha Chvez (NM-C90) propuso que se preci-se que la prohibicin de revisar las resoluciones del JNE se refera exclusiva-mente a la materia electoral y, tratndose del Consejo Nacional de la Magistra-tura, a la seleccin, sanciones, nombramiento y ascensos de jueces.

Esto porque tanto el JNE como el Consejo Nacional de la Magistratura tie-nen atribuciones para resolver administrativamente otros asuntos adicionales alos que son materia electoral o designacin o sancin de jueces, resolucionesque no tendran por qu verse beneficiadas con esta no revisin por parte delPoder Judicial

La citada congresista reconoca que el JNE poda cometer abusos en el ejerci-cio de sus potestades:

42 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO, Debate Constitucional Pleno - 1993, Tomo II, p.1314.43 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO, Debate Constitucional Pleno - 1993, Tomo II, pp.1314-1315.44 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO, Debate Constitucional Pleno - 1993, Tomo II, p.1319.45 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO, Debate Constitucional Pleno - 1993, Tomo II, p.1318.


Sin embargo, esta preocupacin (...), no me lleva a pensar que pueda el Po-der Judicial revisar tales resoluciones; en todo caso, ese problema tan evidentede indebida aplicacin de la ley tendra que resolverse, quizs, por la va de laindemnizacin por errores judiciales, o quizs por la acusacin constitucionalcontra estos miembros del JNE45

Finalmente, el texto del entonces artculo 161 hoy artculo 142 de la Consti-tucin- con la redaccin sugerida por la congresista Chvez fue aprobado el 26de julio por sesenta votos a favor y uno en contra. De esta manera, se establecique no son revisables en sede judicial las resoluciones del JNE en materiaelectoral. A ello se une lo dispuesto por el prrafo final del artculo 181 segnel cual En materias electorales, de referndum o de otro tipo de consultaspopulares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no sonrevisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

Siguiendo esta tendencia, el artculo 23 de la Ley Orgnica del JNE (Ley N26486, de 17 de junio de 1995) seal que en materias electorales, de refern-dum o de otras consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instanciafinal, definitiva y no son susceptibles de revisin. Contra ellas no procede recur-so ni accin de garanta alguna. Posteriormente, el prrafo final del artculo 4de la Ley 26533, de 2 de octubre de 1995, reiter que contra las resolucionesdel Jurado Nacional de Elecciones, en materia electoral, no procede recursoalguno ni accin de garanta.

Ratific esta tendencia normativa, la Ley Orgnica de Elecciones (Ley N 26859,de 29 de setiembre de 1997) al establecer en su artculo 36 que:

Contra las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, en materia elec-toral, no procede recurso alguno ni accin de garanta ni accin ante el TribunalConstitucional.

Contra las resoluciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, enmateria electoral, no procede recurso alguno ni accin de garanta. Slo proce-de recurso ante el Jurado Nacional de Elecciones, el cual resuelve en instanciafinal y de acuerdo con el procedimiento estipulado en la presente ley.

De esta manera, en el mbito normativo, qued consagrado un sistema queha tratado de impedir el cuestionamiento jurisdiccional de las resoluciones delJNE, incluso a travs del proceso de amparo.

2.3. Procede el amparo contra resoluciones del Jurado Nacional deElecciones?

De acuerdo al artculo 178 de la Carta de 1993 el JNE es un rgano constitu-cional autnomo encargado de:

46 Para Ignacio de Otto lo que caracteriza a la decisin poltica es que se argumenta y es argumentableracionalmente a partir de los fines que persigue y, en consecuencia, la opcin por una u otra alternativa se


1. Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realizacin de losprocesos electorales, del referndum y de otras consultas populares, ascomo tambin la elaboracin de los padrones electorales.

2. Mantener y custodiar el registro de organizaciones polticas 3. Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones polticas y

dems disposiciones referidas a materia electoral 4. Administrar justicia en materia electoral. 5. Proclamar a los candidatos elegidos; el resultado del referndum o el de

otros tipo de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes. 6. Las dems que la ley seale. (...)

Agrega la Constitucin que las resoluciones del JNE se ajustarn a la ley y alos principios generales del derecho (artculo 181). De esta manera, se des-echa cualquier posible consideracin esencialmente poltica de su funcin46, enla medida que la actuacin del JNE se encuentra sometida al derecho.

Un aspecto que es indispensable determinar es la naturaleza de la funcin queejerce el JNE con el fin de evaluar las posibilidades y la intensidad del controlconstitucional de sus decisiones. En este sentido, es evidente que cuando elartculo 142 de la Constitucin seala que no son revisables en sede judicial lasresoluciones del JNE en materia electoral est excluyendo aquellas actuacio-nes que no guardan relacin con ella. Nos referimos a las resoluciones adminis-trativas que, por ejemplo, sancionan a los servidores pblicos que laboran en elJNE. En tales casos, sin duda, pueden cuestionarse dichas decisiones judicial-mente si afectan sus derechos o intereses jurdicos.

El problema se plantea cuando se cuestionan actuaciones del JNE en materiaelectoral, las cuales pueden ser de naturaleza administrativa v.g. la inscripcinde una agrupacin poltica-, normativa v.g. un reglamento sobre franjas electo-rales- o jurisdiccional v.g. la solucin de una controversia-47. A ellas aluden losartculos 142 y 181 de la Constitucin y las normas electorales (Leyes 26486,26533 y 26859) que han reiterado lo dispuesto por las mismas.

basa en las consecuencias que previsiblemente van a tener los actos: se hace esto y no lo otro para producirunas consecuencias y evitar otras y alcanzar as el fin que se invoca como fundamento del acto (OTTO PARDOIgnacio de. Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel Derecho, 1989. pp.288-289). Lasresoluciones del JNE no guardan tales caractersticas.47 Como seala Santamara Pastor, no es tarea sencilla definir de manera inequvoca la funcin administrativa,se la ha intentado caracterizar como la actividad de ejecucin de la ley en posicin de dependencia, frente ala posicin independiente de los jueces (tesis propugnada por los miembros de la escuela vienesa, principalmenteHans Kelsen y Adolf Merkl), como actividdad para la consecucin de los fines del Estado (tesis de la escuelaclsica italiana: V.E.Orlando y F.Cammeo) o de los intereses pblicos o colectivos (tambin de gran predicamentoen la doctrina italiana de la primera mitad del siglo; O. Ranelletti, S.Romano, G.Zanobini); como actividad degestin de los servicios pblicos (tesis dominante en Francia hasta los aos 50 y cuyos mejores representantesfueron G.Jeze, R.Bonnard y L.Rolland). Y as prcticamente hasta el infinito, en una labor de resultadossiempre insatisfactorios -o slo medianamente satisfactorios- que llevaron a una buena parte de la doctrinaalemana (desde G.Jellinek y O.Mayer) a una tesis tan pragmtica como desalentadora, conocida como teora


Tales normas excluyen de modo absoluto la posible interposicin de unademanda de amparo contra las resoluciones del JNE en materia electoral queen forma manifiesta violen derechos fundamentales?; estaremos en presenciade una causal de improcedencia similar a la prevista por el artculo 73, fraccinVII de la Ley de Amparo mexicana?

Un primer aspecto consiste en determinar qu se entiende por materia elec-toral. A nuestro juicio, dicha materia es aqulla que es objeto de estudio por elDerecho Electoral, al cual -de manera descriptiva- se puede definir como el:

conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho desufragio, activo y pasivo, de la organizacin de la eleccin, del sistema electoral,de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proce-so electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la confiabilidad desus resultados48

Como puede apreciarse, se trata de un mbito bastante amplio que est acargo del JNE y que por las citadas normas constitucionales estara exento decontrol. A partir de tal constatacin slo seran susceptibles de control judicial como ya se ha indicado- aquellas decisiones u omisiones ajenas a temas electo-rales.

Sin embargo, consideramos que los referidos dispositivos no pueden ser in-terpretados privilegiando la intencin del constituyente o un criterio literal queimpida al justiciable acudir al proceso de amparo en ciertas circunstancias ex-cepcionales. Entendemos que una interpretacin respetuosa del principio deunidad de la Constitucin y que efecte una concordancia prctica entre lasnormas constitucionales, debera tomar en cuenta las siguientes consideracio-nes:

a) Actualmente no puede concebirse un sistema constitucional al que no lesea inherente la bsqueda de limitar y controlar el poder. Y es que el control esun elemento inseparable del concepto de Constitucin, por tanto no es conce-bible la Constitucin como norma, y menos la Constitucin del Estado social ydemocrtico de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los

negativa o residual: despus de definir positivamente la legislacin (como creacin de normas jurdicas decarcter general) y la jurisdiccin (como resolucin de conflictos intersubjetivos de intereses) se concluyeque la funcin administrativa es todo aquello que queda de la actividad estatal una vez que se han separadoaqullas funciones. (SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo,Madrid: Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, 1988, p.38).48 ARAGON REYES, Manuel: Derecho Electoral: sufragio activo y pasivo. En: NOHLEN Dieter, PICADOSonia, ZOVATTO, Daniel. Op. cit. p.104.49 ARAGON REYES Manuel: El control como elemento inseparable del concepto de Constitucin. REDC, Ao


controles. De ah que stos se hayan ampliado y enriquecido en la teora y en laprctica constitucional de nuestro tiempo49.

Por ello, no cabe entender que el carcter de rgano constitucional atribuidoal JNE automticamente cierre la posibilidad de controlar sus actos, pues -comoexpresaba Garca Pelayo- la unidad de accin y decisin del Estado exige unaadecuada interaccin de los rganos entre s50, y eso entendemos- supone,tambin, la necesidad de controlar la actuacin del JNE a travs de los rganosque ejercen la jurisdiccin constitucional para evitar la presencia de decisionescontrarias al texto constitucional.

b) Una de las caractersticas de los rganos constitucionales como apunta elmismo autor51-, es su paridad de rango y el hecho que cada uno de ellos essupremo in suo ordine. Por ello, cuando se atribuye autoridad suprema enmateria electoral al JNE slo se est ratificando su carcter de rgano constitu-cional y su independencia dentro de su marco competencial. Por supuesto, ellono significa la exclusin de un rgano constitucional -y en concreto del JNE- delrespeto de los derechos fundamentales.

c) El debate se plantea cuando se trata de determinar el tipo de control aemplear pues podr acudirse al amparo para revisar las decisiones del rganode control de la validez de las elecciones? ello desnaturalizara el sistema dejusticia electoral adoptado?

Si tomamos en cuenta que nuestro ordenamiento jurdico ha desechado tantoel sistema judicial, el parlamentario y el mixto, otorgando el control de la vali-dez de las elecciones al JNE, se evidencia que a dicho rgano le correspondegarantizar las posibles vulneraciones al derecho de sufragio. Ello, a nuestrojuicio, no debe cerrar la puerta al proceso de amparo sino que exige encontraruna va de control excepcional que, por un lado, evite el eterno cuestionamientode las decisiones electorales que impida la culminacin de las elecciones y que,por el otro, salvaguarde aspectos bsicos que garanticen un proceso electorallegtimo y evite la impunidad.

En este sentido, aceptamos que cualquier posible control judicial distinto alamparo por ejemplo, un proceso contencioso administrativo- no podra pros-perar pues nuestro ordenamiento constitucional otorga dicha competencia alJNE. Sin embargo, no nos parece razonable negar de modo absoluto el empleo

07, N 19, 1987, pp.17 y 36.50 GARCIA PELAYO, Manuel: El status del Tribunal Constitucional. En: Obras Completas, Tomo III, Madrid:CEC, 1991. p.2910.51 GARCIA PELAYO, Manuel. Op.cit. p.2910.


del amparo en circunstancias excepcionales. Y es que la inclusin de la jurisdic-cin constitucional exige que todos los rganos constitucionales adecen suactuacin a lo dispuesto por la Constitucin, pues de lo contrario ella -a travsdel proceso de amparo- podra corregir tal situacin.

Precisamente, para evitar una posible interferencia debe buscarse un puntode equilibrio que permita que la cuestin electoral materialmente administra-tiva o jurisdiccional- sea resuelta por el JNE y slo pueda acudirse al amparocuando se haya vulnerado el debido proceso. Esta es precisamente la posicinintermedia que postulamos y que surge de una interpretacin constitucionalque se sustenta en los argumentos antes sealados52. Un tema vinculado, aun-que con matices distintos, se presenta cuando se pretende cuestionar resolu-ciones del JNE que tienen carcter normativo y que afectan derechos funda-mentales, por ejemplo, un reglamento sobre franjas electorales o que establecela cuota de participacin de las mujeres en cada circunscripcin electoral. Eneste supuesto, la tutela no se puede circunscribir al debido proceso pues paradictar una norma no hay que previamente defenderse-, sino que el control debeefectuarse en su integridad y, por tanto, procedera una accin popular ante elPoder Judicial por tratarse de una norma de rango inferior a la ley. En todo caso,en va de reforma, podra evaluarse la pertinencia que sea el Tribunal Constitu-cional quien resuelva los procesos contra reglamentos dictados por el JNE.

d) Por lo dems, la realidad que ha vivido el pas justifica la necesidad deencontrar un mecanismo excepcional de control constitucional de las decisio-nes del JNE que de modo manifiesto violen el debido proceso. La experienciade las fraudulentas elecciones del ao 2000 en las que la actuacin del JNEfavoreci claramente la candidatura del Alberto Fujimori as lo indica. En efec-to, ha quedado demostrado que el ex-asesor de inteligencia se reuna con miem-bros del JNE para decidir temas electorales. No exista, pues, un juez indepen-diente e imparcial en materia electoral. Diversas conversaciones grabadas -quehan sido debidamente publicadas- as lo indican, como por ejemplo aqulla enque se sostuvo:

El seor Valle Riestra: Pero, entonces, hay que hacer las cosas necesariaspara que pueda reelegirse.

El seor Montesinos Torres: Claro.

52 Algunos autores como Luis HUERTA GUERRO consideran que el artculo 142 de la Constitucin estableceuna prohibicin que de ninguna manera puede ser considerada como absoluta, y que por el contrario, admiteexcepciones (Los procesos constitucionales en la Constitucin de 1993. En: Garantas constitucionales.Legislacin vigente de los procesos constitucionales en el Per. Lima: CAJ, 1998. p.20). Otros, en cambio,plantean la conveniencia de una reforma constitucional que garantice la tutela del debido proceso en estamateria (ESPINOZA-SALDAA, Eloy: Organos constitucionalmente autnomos y la pertinencia de una revisinde sus fallos en sede jurisdiccional peruana: algunos apuntes sobre el particular. En: Derecho Procesal, IICongreso Internacional. Lima: Universidad de Lima, 2002. p.405).


El seor Valle Riestra: Pero dentro de mi ptica son otros los mtodos msstiles.

El seor Montesinos Torres: A ver, cules?El seor Valle Riestra: Tenemos un Jurado ttere y el Jurado podemos hacer

que haga lo que tiene que hacer.53

Videos 910 y 911. Javier Valle Riestra y Vladimiro Montesinos Torres, 15 dejunio de 1998.

Estas irregularidades han hecho que no siempre se haya cumplido aquellaafirmacin segn la cual las resoluciones del JNE no pueden ser revisadas porl mismo. Algunos casos dan cuenta de ello.

As por ejemplo, la Resolucin N 477-1999-JNE, publicada el 9 de abril de1999, dej sin efecto las Resoluciones N 1113-98-JNE, de 24 de noviembre de1998, y N 1266-98-JNE, de 10 de diciembre del mismo ao, declarando comolista ganadora de la alcalda provincial de Padre Abad y de los distritos Curimane Irazola al Movimiento Independiente Vamos Vecino, agrupacin vinculada alrgimen de Fujimori. Esta resolucin se obtuvo debido al voto dirimente -odoble voto- del Sr. Carlos Bringas Villar, quien se encontraba encargado de laPresidencia del JNE ante la ausencia de su titular, pues dos miembros votaron afavor (l mismo y Muoz Arce) y dos en contra (Hernndez Canelo y De ValdiviaCano). La citada resolucin consider que la nulidad inicialmente declarada antelas graves irregularidades detectadas no se ajustaba a ley. El argumento utiliza-do por el JNE fue:

Que de conformidad con lo dispuesto por los artculos 176 y 178 de la Cons-titucin Poltica del Estado, es fin supremo de este tribunal electoral garantizarque la votacin ciudadana sea plenamente respetada, velando porque el procesoelectoral traduzca la expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanosy que el escrutinio sea reflejo exacto y oportuno de la voluntad del electoradoexpresada en las urnas por votacin directa; y, al no existir causal de nulidad dela votacin realizada en las mesas de sufragio precitadas, los votos contenidosen ellas deben ser computados, ().

Otra ocasin en la cual se dictaron tres resoluciones del JNE en el mismoexpediente se pudo apreciar con motivo de la Resolucin N 1330-2000-JNE,publicada en el diario oficial el 1 de diciembre del 2000, relativa a la vacancia delcargo de un Alcalde Distrital. El Jurado, si bien reconoci que el artculo 181 dela Constitucin prohibe la revisin de sus resoluciones, precis:

Que, no obstante el imperio del antes citado precepto constitucional, se expi-di la Resolucin N 1306-2000-JNE de fecha 2 de noviembre del 2000, publica-

53 Videos 910 y 911. Javier Valle Riestra y Vladimiro Montesinos Torres, 15 de junio de 1998, JOCHAMOWITZ,Luis (compilador): Vladimiro. Conversando con el Doctor, Expediente II. Lima: El Comercio, 2002. pp.34-35.


da el 7 del mismo mes y ao, la que, por supuesta mayora, dej sin efecto laResolucin N 850-2000-JNE y repuso a Jos Rogelio Neira Simbala en el cargode alcalde del Concejo Distrital de Las Lomas;

Que, la mayora aducida en la Resolucin N 1306-2000-JNE no es tal, toda vezque, la misma fue expedida con la participacin de slo cuatro de los miembrostitulares, habindose producido, como est oficialmente publicado, un empateentre dos posiciones discrepantes, empate que mal podra ser dirimido por unode los miembros sin tener calidad de presidente de este colegiado, como irre-gularmente ocurri; sin que existiese sustento constitucional ni legal.

Debido a ello, el Jurado a travs de la Resolucin N 1330-2000-JNE declarnula y sin efecto la Resolucin N 1306-2000-JNE y ratific la vigencia de laResolucin N 850-2000-JNE54.

A nuestro juicio, todo esto que ha ocurrido en la realidad ratifica la necesidadde encontrar una va de control excepcional que permita en algunas circunstan-cias acudir al proceso de amparo, por ejemplo, cuando se viola en forma mani-fiesta el debido proceso.

2.4. Existe un amparo electoral?

Si se admite la posibilidad excepcional- de utilizar el amparo contra las reso-luciones del JNE, o cuando se afecten los derechos de participacin polticadurante un proceso electoral, es preciso determinar si la peculiaridad de abor-dar la materia electoral trae consigo la necesidad de regular una modalidad deamparo con especiales caractersticas al que podra denominarse amparo elec-toral. Y es que en realidad este tipo de amparo no se circunscribe a cuestio-nar las decisiones del JNE sino que, adems, tutela los derechos de participa-cin afectados, por ejemplo, por la decisin de un prefecto de prohibir la realiza-cin de un mitin, la arbitraria retencin del documento de identidad, el uso inde-bido de fondos pblicos que afecta el principio de igualdad en materia electoraly, en general, todas aquellas irregularidades que se presenten durante un pro-

54 En la actualidad el JNE considera que no puede revisar sus resoluciones. As lo sostuvo en la Resolucin N213-2002-JNE, publicada el 22 de junio del 2002, al declarar improcedente el pedido atpico de nulidadinterpuesto contra una resolucin que declar la vacancia del cargo de regidor pues las resoluciones expedidaspor este Supremo Organo Electoral son de obligatorio cumplimiento, dictadas en instancia final, definitiva y noson revisables. Sin embargo, en el tem N 40 de su Texto nico de Procedimientos Administrativos,aprobado por Resolucin N 044-2002-JNE, establece el denominado pedido atpico de nulidad de resolucionesexpedidas por el Pleno del JNE u otro recurso con distinta denominacin con la finalidad que el JNE revise susresoluciones, exigiendo el pago de una tasa equivalente al 10% de la UIT ms el costo de la publicidad de laresolucin. Ante la solicitud de informacin formulada por la Defensora del Pueblo, el Secretario General delJNE manifest que la finalidad de dicho pedido es que el Pleno proceda a revisar los expedientes yaresueltos en consideracin a nuevos hechos o documentos no aportados antes de la vista, agregando que lospedidos de nulidad que no aporten nueva prueba sobre hechos no conocidos por el Pleno son declaradosimprocedentes (Oficio N 2023-2002-SG/JNE de 21 de junio). De tal modo, parecera que la declaracin deirrevisibilidad no sera tan absoluta.


ceso electoral y que requieren de un proceso urgente que tutele los derechosciudadanos.

En primer lugar, debemos precisar que el conocimiento del amparo contraresoluciones del JNE violatorias de derechos fundamentales no comporta unarevisin plena y total del proceso electoral, sino tan slo debe limitarse a eva-luar si existe una lesin manifiesta al debido proceso. En efecto, para estableceruna adecuada coordinacin entre los mencionados rganos constitucionales sehace necesario restringir la actuacin de tales rganos jurisdiccionales -PoderJudicial y Tribunal Constitucional- a la estricta tutela del debido proceso siningresar a evaluar los hechos que hayan sido apreciados por el JNE.

Esta afirmacin encuentra su base de apoyo en lo dispuesto por el artculo181 de la Constitucin en donde se dispone que El Pleno del Jurado Nacionalde Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arre-glo a ley y a los principios generales del derecho. La necesaria limitacin im-puesta cuando se trata del examen de los hechos, obviamente, no est presenteen el anlisis del debido proceso, en estos casos la exigencia de resolver confor-me a derecho impone el ejercicio del control correspondiente si sus resolucio-nes se apartan de los mrgenes constitucionales.

En segundo lugar, no creemos que pueda hablarse de un amparo electoralcon caractersticas totalmente distintas al que se encuentra regulado en la Ley23506. A diferencia del derecho argentino y espaol, nuestros textos legales nohan previsto un procedimiento especial en estos casos. Tampoco creemos quepueda regularse un amparo electoral esencialmente diferente al instrumentotradicional, pues siempre su naturaleza ser la misma: la tutela efectiva de losderechos fundamentales.

A nuestro juicio, la especialidad del amparo enfrentado a cuestiones electora-les es su mayor preocupacin por el principio de celeridad procesal -plazosbreves y perentorios para su interposicin y resolucin- debido a la propia ynecesaria rapidez del procedimiento electoral. Y ante ello, la regulacin de nues-tro proceso de amparo muestra severos inconvenientes que merecen su revi-sin.

As, por un lado, el artculo 39 de la Ley 23506 otorga un plazo de sesenta dashbiles al afectado para interponer el amparo, trmino que -tratndose de lamateria electoral- resulta excesivamente amplio, y, por otro, el procedimientomismo que se inicia en primera instancia ante un Juzgado Civil contina enapelacin en la Corte Superior, pudiendo culminar cuando la resolucin esdenegatoria en el Tribunal Constitucional, evidencia de un trmite muy extensopara la especfica materia electoral.


Ello explica que el artculo 360 de la LOE haya establecido que para tutelar elderecho de reunin procede el hbeas corpus y no el amparo-, el cual se resol-ver dentro de las veinticuatro horas de presentado. A nuestro juicio, la alterna-tiva no consista en desnaturalizar al hbeas corpus para que proteja derechosdistintos a la libertad individual55, sino ms bien en disear un procedimiento deamparo ms gil para enfrentar idneamente estos casos.

Estos inconvenientes, explicables porque el legislador en su momento no pensen esta posibilidad, a la fecha requieren de una adecuada reforma legislativa quemuestre un mayor respeto al principio de celeridad procesal cuando se trata delamparo en materia electoral. As por ejemplo, el artculo 15 de la Ley Orgnicade Elecciones establece que los conflictos de competencia que surjan duranteel desarrollo de un proceso electoral sern resueltos en un plazo no mayor decinco das. Por lo dems, pensamos que una reforma constitucional permitiraque el proceso de amparo sea resuelto en instancia nica por el Tribunal Cons-titucional, tal como lo ha propuesto la Defensora del Pueblo56.

Sin duda, la celeridad no slo depender de las normas que as lo sealen, sinotambin de la conducta del rgano encargado de resolver estos procesos. Uncaso en el que se apreci una inusual celeridad se present cuando el TribunalConstitucional resolvi, en menos de un mes, una accin de inconstitucionalidadpresentada el 7 de marzo del 2001 por la Defensora del Pueblo contra el segun-do prrafo del artculo 191 de la LOE. Dicha norma impeda difundir resultadosno oficiales desde las cuatro de la tarde del da de la eleccin hasta un mximode seis horas, limitando las libertades de expresin e informacin. El 4 de abrildel 2001, el Tribunal Constitucional con la celeridad que exiga la cercana de laselecciones llevadas a cabo el 8 de abril, declar inconstitucional la norma cues-tionada.

2.5. La jurisprudencia constitucional

2.5.1. La jurisprudencia durante la Constitucin de 1979

No han sido muchos los procesos de amparo en materia electoral presenta-dos durante la vigencia de la Carta de 1979. No obstante, algunos casos mere-cen ser destacados.

a) Juan Correa Guilln c/ Jurado Nacional de Elecciones, resuelto por elTribunal de Garantas Constitucionales el 20 de mayo de 1986 (El Peruano -Suplemento Despacho Judicial-, 22 de junio de 1986, pp.2822-2824). El deman-

55 Si resulta razonable acudir al hbeas corpus ante detenciones arbitrarias de electores o de miembros demesa tal como lo dispone el artculo 344 de la Ley Orgnica de Elecciones (LOE).56 DEFENSORIA DEL PUEBLO: Hacia una reforma del sistema electoral. Lima, 2001, pp.12-13.


dante, personero del partido Unin Nacional Odrista, interpuso demanda deamparo contra el JNE con el fin de dejar sin efecto la Resolucin N 1642-84-Pque rechazaba la solicitud presentada para obtener la renovacin de la inscrip-cin de su partido en el Registro de Partidos Polticos del JNE. Luego de agota-da la va judicial lleg el caso al TGC el cual declar infundado el recurso decasacin pues entendi que:

...las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoralson irreversibles a tenor de lo dispuesto en las Leyes catorce mil doscientoscincuenta, veintitrs mil novecientos tres y veinticuatro mil sesentinueve.

En esta ocasin, el TGC se pronunci por primera vez sobre la posible revi-sin de las decisiones expedidas por el JNE. Con anterioridad, en la demandapresentada por Carlos Zuzunaga Flores c/ JNE (resuelto el 31 de mayo de1983 y publicado el 08 de junio del mismo ao, p.6) ya haba llegado a su co-nocimiento un caso referido a la materia electoral en el que no se establecicriterio alguno sobre la justiciabilidad de las resoluciones de dicho rgano.

b) Vctor Guerrero Anda c/ Jurado Nacional de Elecciones, resuelto porel Tribunal de Garantas Constitucionales el 17 de julio de 1986, (El Peruano -Suplemento Despacho Judicial- 22 de agosto de 1986, pp.3454-3455). En estecaso, el quejoso interpuso demanda de amparo contra el JNE pues considerabaque la Resolucin N 820-85-P, de 7 de junio de 1985, que anulaba su proclama-cin como Diputado y otorgaba la credencial a otro candidato de su propia lista,no se encontraba arreglada a ley. La demanda fue declarada improcedente entodas las instancias del Poder Judicial y lleg en casacin al TGC, el cual declarno haber lugar al recurso interpuesto, por las siguientes consideraciones:

3. Que asimismo, estando a lo preceptuado por el artculo 13 de la Ley Elec-toral 14250, el Jurado Nacional de Elecciones es la autoridad suprema en mate-ria electoral y contra sus decisiones no procede recurso alguno. No podr elmismo Jurado reconsiderar, revisar o modificar sus fallos y las resoluciones quepronuncie en ejercicio de sus atribuciones, sern cumplidas por las autorida-des a quienes se dirija, bajo responsabilidad de stas.

4. Que conforme al artculo tercero de la Ley 24079, no procede accin judi-cial que pueda entorpecer las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional deElecciones;

5. Que de conformidad con el inciso sexto del artculo vigsimo de la LeyElectoral 14250, es el Jurado Nacional de Elecciones quien tiene, entre otrasatribuciones, la de resolver las apelaciones, revisiones y quejas que se inter-pongan contra las resoluciones de los Jurados Departamentales de Elecciones;

6. Que estando a lo prescrito por el artculo 182 de la misma ley electoral, elJurado Nacional de Elecciones podr declarar en ltima instancia la nulidad delas elecciones realizadas en una determinada circunscripcin electoral entreotras causas por graves irregularidades en el proceso electoral que sean sufi-


cientes para modificar los resultados de la eleccin,Si pues, dentro de ese presupuesto jurdico constitucional el Jurado Nacional

de Elecciones, constitucional y legalmente, es un rgano del Estado, autnomoy sus decisiones gozan de autoridad suprema en materia electoral -razn por laque incluso no procede discutirlas judicialmente-, el caso objeto de la casacinha sido resuelto conforme a ley y derecho. Pues de suceder lo contrario setendra la puerta de la arbitrariedad abierta para frustar cualquier proceso elec-toral. Su impugnacin y debate, fuera del mbito y de la autoridad nica encar-gada de su conocimiento especfico, no habra la definicin y el ordenamientojurdico -constitucional indispensables, para la existencia y estabilidad de unEstado de derecho real y autntico.

De esta manera el TGC, expuso una doctrina jurisprudencial reacia a contro-lar las decisiones del JNE no slo sobre la base de determinadas consideracio-nes jurdicas, sino tambin debido a las consecuencias negativas que su ejerci-cio implicara.

c) William Zabarbur Goaz c/ Jurado Nacional de Elecciones, resuelto porel Tribunal de Garantas Constitucionales, el 20 de enero de 1988 (El Peruano -Suplemento Despacho Judicial- 24 de febrero de 1988). El afectado interpusodemanda de amparo contra el JNE solicitando se deje sin efecto la Resolucin058-85-P-JNE, de 22 de enero de 1985, que declar improcedente su pedido dereinscripcin en el Registro Electoral y de inscripcin como candidato a Diputa-do, pues el referido registro se encontraba cerrado y porque el recurrente noreuna los requisitos exigidos por la Constitucin para ser Diputado. Alegaba nohaber podido reinscribirse oportunamente pues se encontraba cumpliendo or-den de detencin definitiva por delito de terrorismo. El Poder Judicial en todassus instancias declar improcedente la demanda, llegando el caso a conocimientodel TGC, el cual declar sin lugar la pretensin del recurrente pues:

Del examen de autos se infiere que, el Jurado Nacional de Elecciones, alexpedir la resolucin N 058-85-P-JNE, el 22 de enero de 1985, declarando im-procedente lo solicitado por el accionante, no ha incurrido en la infraccin deninguna norma legal ni constitucional, sino, por el contrario, en cumplimientode lo dispuesto por los artculos 52 de a Ley 16152 e inciso a) y b) del artculo81 de la Ley 14250.

Que, adems, de acuerdo con lo dispuesto por el artculo segundo de la Ley24079 no procede ninguna accin judicial respecto de las resoluciones del Ju-rado Nacional de Elecciones, salvo que stas hubiesen vulnerado o amenazadolos derechos constitucionales del accionante, pero, en el caso sub-materia, noexiste ninguna infraccin ni amenaza de infraccin de los derechos del actor.

En este caso el TGC, pese a rechazar la casacin solicitada, fij un criterio queaparentemente abra la posibilidad de acudir al proceso de amparo contra aque-llas resoluciones del JNE que vulneren o amenacen derechos fundamentales.


d) Antonio Arbildo Escobar representante de la Alianza Electoral FREDEMOc/ Luis Huerto Milla, resuelto por la Corte Superior de Justicia de Hunuco,Primera Sala Civil, el 11 de abril de 1990 (El Peruano, 1 de mayo de 1990). Lademanda fue interpuesta contra la proclamacin del seor Huerto Milla comorepresentante de la Asamblea Regional de Ucayali, sin que mayores considera-ciones se desprendan del fallo, salvo la particular situacin que el Juez de Pri-mera Instancia concedi una medida cautelar y declar fundada la pretensin.Posteriormente, la Corte Superior dej sin efecto la medida cautelar otorgada yrevoc la sentencia declarando improcedente la demanda pues consider:

Que como lo establecen los artculos 286 y 289 de la Constitucin Polticadel Per, concordante con los artculos 13 y 20 de la Ley 14250 y su modificatoria22652 y captulos uno y dos del Decreto Supremo 060-89-PCM que reglamentala Ley 25077, las elecciones de los representantes a las Asambleas Regionalescompete nica y exclusivamente al Jurado Departamental de Elecciones y enltima instancia al Jurado Nacional de Elecciones, en consecuencia, cualquierreclamo, tacha o impugnacin contra un candidato tiene que presentarse antelos organismos electorales mencionados, los mismos que son autnomos y laltima instancia en tales reclamos.

Por lo tanto, el Poder Judicial, no puede intervenir para solucionar tales situa-ciones y menos por la va de amparo, porque de lo contrario sera interferir lasfunciones del JNE, cuya autonoma est reconocida constitucionalmente.

Este fallo reitera la doctrina acogida por el TGC que veda al Poder Judicial elconocimiento del amparo cuando se discuten cuestiones electorales pues en-tiende que se trata de una materia que es atribucin exclusiva del JNE y que, enconsecuencia, no puede judicializarse.

2.5.2. La jurisprudencia durante la Carta de 1993 y el Informe de laComisin Interamericana de Derechos Humanos

a) Un caso de singular relevancia, resuelto durante la vigencia de la Carta de1993, fue la demanda de amparo interpuesta por Marco Antonio de Souza-PeixotoDvila contra el JNE (Exp. N 033-95-AA/TC), con el fin que se deje sin efectolas Resoluciones 778 y 780-93-JNE que declararon la nulidad de su eleccin yproclamacin como Alcalde del Concejo Distrital de Pueblo Libre. Afirmaba eldemandante que haba sido elegido Alcalde del referido Concejo el 29 de enerode 1993, tal como fue reconocido por el Jurado Provincial de Elecciones me-diante Resolucin 497-93-JELP y por el JNE, y que haba asumido la alcalda el1 de marzo de 1993.

Sostena, adems, que el 9 de marzo de 1993 tom conocimiento de una im-pugnacin a su eleccin formulada por una agrupacin poltica debido a unasupuesta doble postulacin como Alcalde para el Concejo Distrital de Pueblo


Libre en la lista del Movimiento Obras y por la lista independiente Movi-miento Bajopontino para el Concejo Distrital del Rmac. El Jurado Provincial deElecciones elev el expediente al JNE el cual confirm su proclamacin comoAlcalde mediante Resolucin N 495-93-JNE. Contra dicha resolucin se inter-puso un recurso de revisin, sobre el que recay la Resolucin 778-93-JNE quedeclar nula su postulacin, eleccin, proclamacin y entrega de credencialescomo Alcalde.

El demandante consideraba ilegal dicha resolucin, ya que de conformidadcon el artculo 13 del D.L. 14250 la resolucin que confirm su proclamacintena la autoridad de cosa juzgada pues el JNE no puede reconsiderar, revisar omodificar sus fallos.

El 8 de octubre de 1993, el 20 Juzgado Civil de Lima, que conoci en primerainstancia el proceso de amparo, declar fundada la demanda. Entendi que elJNE no poda revisar ni modificar sus fallos y que, al haberlo hecho, estabavulnerando los derechos constitucionales del demandante; en consecuencia,declar inaplicable la referida resolucin. La Segunda Sala Civil de la Corte Su-perior de Lima, el 24 de enero de 1994, confirm la sentencia apelada. Sin em-bargo, la Corte Suprema, el 23 de mayo de 1994, declar improcedente la de-manda por considerar que, de acuerdo con los artculos 286 y 289 de la Consti-tucin de 1979 y el artculo 13 del D.L. N 14250, contra las resoluciones delJNE no procede recurso alguno. El Tribunal Constitucional el 19 de junio 1997declar improcedente la demanda interpuesta pues:

Que, a tenor de lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley N 23506 (...), elobjeto de las acciones de garanta es el de reponer las cosas al estado anterior ala violacin o amenaza de violacin de un derecho constitucional;

Que, en las Elecciones Municipales Generales llevadas a cabo el veintinuevede enero de mil novecientos noventitrs se eligieron Alcaldes Provinciales yDistritales a nivel nacional para el perodo 1993-1995; siendo para tal perodoque se eligi a don Marco Antonio de Souza-Peixoto Dvila Alcalde del ConcejoDistrital de Pueblo Libre;

Que, las resoluciones impugnadas en la presente accin de garanta hacanreferencia a la conformacin del Concejo Distrital de Pueblo Libre durante elaludido perodo.

Que, se han elegido nuevas autoridades municipales a nivel nacional el docede noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

Como se aprecia, el tema motiv decisiones judiciales contradictorias puesen las dos instancias iniciales las sentencias resultaron favorables al demandan-te. Adems, la decisin de la Corte Suprema, que declar improcedente la de-manda, no tuvo mayor efecto prctico, pues qued en suspenso al haber sidoimpugnada ante el Tribunal Constitucional que en ese momento an no se haba


instalado. De esta manera, en el presente caso s se admiti el empleo del am-paro contra una decisin del JNE, pues la medida cautelar dictada a su favor lepermiti al Alcalde continuar en su puesto. Ciertamente, preocupa constatar lalentitud del proceso de amparo casi cuatro aos- en una materia que requerade una especial celeridad. Ello explica que la decisin del Tribunal Constitucio-nal de junio de 1997 careciera de sentido pues el mandato del Alcalde (1993-1995) ya haba culminado.

b) Otro caso que motiv especial inters se present ante la decisin del JNEde rechazar la inscripcin de la Agrupacin Independiente Armona Frempolal Congreso Constituyente Democrtico cuya lidereza era la Sra. Susana Higuchi;esposa del entonces Presidente de la Repblica, Alberto Fujimori.

Ante esta situacin, el 2 de febrero de 1995, la seora Susana Higuchi acudia la Comisin Interamericana de Derechos Humanos denunciando que el Esta-do peruano -a travs del JNE- haba violado el artculo 23 de la ConvencinAmericana sobre Derechos Humanos al impedirle, en forma arbitraria e ilegal,postular como candidata de la citada Agrupacin Independiente. La reclamantealegaba que los hechos denunciados cercenaban, adems, el derecho de cien-tos de miles de ciudadanos peruanos que habran votado por ella. Afirm quetanto la Constitucin, la ley como la jurisprudencia constitucional establecenque a nivel interno no pueden cuestionarse las resoluciones del JNE, razn porla cual no existan recursos susceptibles de ser agotados.

Cuatro aos despus, la Comisin Interamericana en el Informe No 119/99,Caso 11.428, Susana Higuchi Miyagawa (Per), del 6 de octubre de 1999, eva-lu crticamente el rgimen normativo que impeda el cuestionamiento de lasdecisiones del JNE. La Comisin consider que:

54. Con referencia a las normas que prohiben la revisin de lo resuelto por elJNE respecto a los derechos polticos de los ciudadanos verbigracia, elegir oser elegidos, la Comisin considera que un aspecto esencial derivado del debi-do proceso es el derecho a que examine, o se reexamine, la legalidad de todadecisin que le imponga a una persona un gravamen irreparable o cuando esegravamen afecte los derechos o libertades fundamentales como es, en estecaso, el derecho contemplado en el artculo 23 de la Convencin.

55. En el presente caso, las disposiciones del ordenamiento jurdico peruano(artculos 181 constitucional y 13 de la Ley Orgnica Electoral) tal y como hansido interpretadas por el JNE en su decisin del 18 de enero de 1995 (Oficio N188-95-SG/JNE), implican que cualquier decisin adoptada por el JNE y quepueda afectar los derechos polticos consagrados en la Convencin, no sonrevisables y por tanto no protegibles en el Derecho Interno.

56. Independientemente de la modalidad de administracin electoral que de-cida adoptar un Estado, debe garantizar que las decisiones que aqulla adopte y


que puedan violar los derechos polticos consagrados en la Convencin, seanobjeto de un recurso efectivo ante jueces o tribunales (artculo 25 de la Conven-cin), o al menos, de un recurso efectivo ante la propia autoridad electoral.

57. En el presente caso, en virtud de que decisiones del JNE conforme a lanormativa peruano, no son objeto de revisin ni control alguno, y dada la natura-leza no judicial de dicho rgano, la Comisin determina que no est garantizadala proteccin de los derechos polticos. En efecto, la existencia de un recursoante jueces electorales especializados o integrantes del Poder Judicial, o endefinitiva, cualquier otros recurso efectivo, es indispensable para la proteccinde los derechos consagrados en la Convencin, incluidos los derechos de parti-cipacin poltica.

Adicionalmente, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos recomen-d al Estado peruano:

1. Adoptar las medidas tendientes a modificar las disposiciones de los artcu-los 181 de la Constitucin de 1993, y 13 de la Ley Orgnica Electoral, posibili-tando un recurso efectivo y sencillo, en los trminos del artculo 25 (1) de laConvencin, contra las decisiones del JNE que vulneren la garanta a la partici-pacin poltica por parte de los ciudadanos.

Dicha recomendacin hasta el momento no ha sido cumplida. Sin embargo, elcitado informe, nos permite evaluar la escasa compatibilidad de las normas in-ternas que impiden el cuestionamiento de las decisiones del JNE en materiaelectoral con lo dispuesto por los tratados sobre derechos humanos.

c) En la actualidad, existe una denuncia presentada por la Defensora del Pue-blo ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos debido a que elJNE, a travs de la Resolucin N 068-2001-JNE, de 24 de enero del 2001, norespet en tres distritos electorales (Ica, La Libertad y Callao) el porcentajemnimo de mujeres (30%) que deban integrar las listas de candidatos al Con-greso de la Repblica57, porcentaje exigido por el artculo 16 de la LOE.

Pese al pedido formulado por la Defensora del Pueblo, el JNE se neg a co-rregir su manifiesto error58, vulnerando as el derecho de participacin polticaen condiciones de igualdad de las mujeres. En esta oportunidad, tampoco seacudi previamente al proceso de amparo pues se opt por presentar la denun-cia directamente a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Se es-

57 El JNE estableci que en Ica y el Callao, donde existan cuatro plazas para el Congreso, la cuota era de unamujer, es decir, el 25%; asimismo, en la Libertad fij la cuota en dos mujeres (28.5%), cuando haba siete plazaspara el Congreso de la Repblica.58 DEFENSORIA DEL PUEBLO: Elecciones 2001. Informe de Supervisin Electoral de la Defensora delPueblo. Lima, 2001, pp.92-93.


pera que en esta ocasin, la Comisin avance an ms respecto a lo expuesto enel caso Higuchi y a la incompatibilidad de las normas internas con la Conven-cin Americana sobre Derechos Humanos.

3. Reflexiones finales

1. El sistema de democracia representativa imperante en nuestro ordenamien-to constitucional cuenta con un rgano autnomo, el Jurado Nacional de Elec-ciones, encargado del control de la validez de los procesos electorales. De estamanera, en nuestra experiencia constitucional se ha desechado los sistemas decontrol parlamentario, judicial y mixto.

2. En el derecho comparado se discute si debe o no habilitarse el amparo enmateria electoral. As, mientras en Mxico impera una tesis negativa, pasescomo Argentina, Colombia y Espaa adoptan, con distintas variantes, una op-cin permisiva. En el Per, la Constitucin permite acudir en amparo contratodo acto de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnere o amenacevulnerar derechos fundamentales. El problema se plantea cuando se cuestionanactuaciones del JNE en materia electoral, las cuales pueden ser de naturalezaadministrativa v.g. la inscripcin de una agrupacin poltica-, normativa v.g.un reglamento sobre franjas electorales- o jurisdiccional v.g. la solucin de unacontroversia-. A ellas aluden los artculos 142 y 181 de la Constitucin que impi-den su revisin judicial, as como las Leyes 26486, 26533 y 26859.

3. Consideramos que los referidos dispositivos no pueden ser interpretadosprivilegiando la intencin del constituyente o un criterio literal que impida aljusticiable acudir al proceso de amparo en ciertas circunstancias excepcionales.Entendemos que debe acudirse a una interpretacin respetuosa del principiode unidad de la Constitucin y que efecte una concordancia prctica entre lascitadas normas constitucionales. Sobre la base de ello, concluimos que cual-quier posible control judicial distinto al amparo por ejemplo, un proceso con-tencioso administrativo- no podra prosperar pues nuestro ordenamiento cons-titucional otorga dicha competencia al JNE. Sin embargo, no nos parece razona-ble negar de modo absoluto el empleo del amparo en circunstancias excepcio-nales. Y es que la inclusin de la jurisdiccin constitucional exige que todos losrganos constitucionales adecen su actuacin a lo dispuesto por la Constitu-cin.

4. Para evitar una posible interferencia debe buscarse un punto de equilibrioque permita que la cuestin electoral materialmente administrativa o jurisdic-cional- sea resuelta por el JNE y slo pueda acudirse al amparo cuando se hayavulnerado el debido proceso. Esta es precisamente la posicin intermedia quepostulamos. Un tema vinculado, aunque con matices distintos, se presenta cuandose pretende cuestionar resoluciones del JNE que tienen carcter normativo y


que afectan derechos fundamentales. En estos casos, la tutela no se puede cir-cunscribir al debido proceso pues para dictar una norma no hay que previa-mente defenderse-, sino que el control se debe efectuar en su integridad y, anuestro juicio, debera corresponder al Tribunal Constitucional en tanto intr-prete supremo de la Constitucin. Para esto ltimo s se requiere una reformaconstitucional.

5. No creemos que, en estricto, pueda hablarse de un amparo electoral quegoce de una esencia distinta, pues siempre tendr como objetivo la tutela dederechos fundamentales. Sin perjuicio de ello, debemos anotar que en estoscasos conviene mostrar una mayor preocupacin por el principio de celeridadprocesal -con breves plazos de caducidad y posiblemente menos instancias dedecisin- que en adelante debera informar a nuestra legislacin. Sin duda laceleridad no slo depender de las normas que as lo sealen, sino tambin dela conducta del rgano encargado de resolver estos procesos.

6. Finalmente, en estos temas, la labor del juez de amparo y de la jurispruden-cia adquiere particular relevancia, pues de su madura actuacin depender unaadecuada tutela de los derechos fundamentales o, de lo contrario, un seriotrastocamiento del sistema democrtico. A ello se agrega el rol impulsor quecorresponde a los organismos internacionales sobre derechos humanos. Aspor ejemplo, la Comisin Interamericana en el Informe del 6 de octubre de1999, sobre el caso de la Sra. Susana Higuchi, evalu crticamente el rgimennormativo que impeda el cuestionamiento de las decisiones del JNE. Reco-mend al respecto modificar las disposiciones de la Constitucin y de la LOE,posibilitando un recurso efectivo y sencillo contra las decisiones del JNE queafecten el derecho de participacin poltica. En la actualidad, existe una denun-cia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos debido a que el JNEno respet en tres distritos electorales el porcentaje mnimo de mujeres, 30%,exigido por la LOE, que deba integrar las listas de candidatos al Congreso de laRepblica. Se espera que en el presente caso, se avance an ms respecto de loexpuesto en el caso Higuchi. Todo ello en la mira de hacer compatible la justi-cia electoral con la justicia constitucional y, en definitiva, garantizar los dere-chos humanos.


Bibliografa

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