Abramovich

VI Congreso

El futuro del desarrollo argentino

19 y 20 de Mayo de 2015

Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Las polticas de

construccin de vivienda

como polticas anticclicas

Ana Luz Abramovich

Instituto del Conurbano, Universidad Nacional

de General Sarmiento

Ana Luz Abramovich

Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 2

Las polticas de construccin de vivienda como polticas anticclicas1

Ana Luz Abramovich, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General

Sarmiento

Introduccin

En el marco de un cambio en la orientacin de las polticas pblicas, tanto en sus

aspectos de regulacin macroeconmica, como en cuanto a los derechos que el estado

busca garantizar; desde el ao 2004 el gobierno nacional impuls- a travs de un

conjunto de Planes y Programas- una cantidad indita de soluciones habitacionales para

los sectores afectados por problemas de vivienda. El objetivo de estmulo a la actividad

econmica fue central en la decisin de revitalizar los planes pblicos de vivienda, y

defini las caractersticas que las polticas han asumido. El sector de la construccin es

un importante dinamizador de la economa, generando empleo directo e indirecto

debido a su alta intensidad de uso de mano de obra y a sus mltiples eslabonamientos

hacia atrs (empresas productoras y comercializadoras de materiales de construccin:

ladrillos, hormign, cemento, carpintera metlica, sanitarios y griferas, etc.). Esta

caracterstica lo ha colocado tradicionalmente como un sector siempre considerado

dentro de las polticas que persiguen objetivos de estmulo econmico. La actividad de

la construccin en su conjunto es fuertemente procclica; y las polticas buscaron

contrarrestar esa tendencia en alguna medida.

El trabajo se propone considerar el patrn de comportamiento del Gasto ejecutado en

vivienda en Argentina entre 2004 y 2012, ao en el que con el lanzamiento del

PRO.CRE.AR Bicentenario, la poltica de vivienda toma un nuevo impulso y modifica

la lgica de su operatoria y destinatarios. No nos proponemos indagar el impacto del Gasto en vivienda, sino nicamente su comportamiento en relacin con el de la

actividad de la construccin. La intencin es preguntarnos acerca de la forma en que las

polticas pblicas fueron acompaado la evolucin propia del sector de la construccin,

buscando en algunos momentos particulares constituirse en medidas contracclicas.

Este trabajo se organiza de la siguiente manera. En la parte primer se hace referencia a

la relevancia de considerar las polticas de vivienda como polticas de estmulo

econmico, y los interrogantes a que esto lleva. En la segunda parte se presenta un

anlisis acerca del Gasto pblico en Vivienda, y los diferentes pesos que tuvieron

diversos Programas de financiamiento de la vivienda a lo largo del perodo. Se

presentan asimismo las diferencias de concepcin entre stos distintos programas. Por

ltimo se presentan algunas reflexiones acerca de la tendencia y la orientacin del Gasto

en vivienda. Se trata de interrogantes an abiertos, que invitan a una mayor

profundizacin.

1 Este trabajo forma parte del inicio de mi Tesis del Doctorado en Estudios Urbanos (ICO-UNGS), cuyo

objetivo es analizar el rol que juega la participacin en obras pblicas de vivienda dentro las estrategias

de acumulacin de los empresarios constructores. La tesis se propone estudiar las caractersticas y las

lgicas de accin de los actores empresarios que licitaron y construyeron los conjuntos habitacionales y

realizaron las soluciones habitacionales de los Programas Federales de Vivienda I y II. La indagacin contenida en este artculo constituye una primera aproximacin, que sirve de contexto para el posterior

anlisis acerca de cmo impactan en las estrategias microeconmicas las polticas de vivienda

implementadas con objetivos anticclicos.

Ana Luz Abramovich


La poltica de vivienda como poltica de estmulo econmico

La mayor parte de los trabajos sobre polticas de vivienda suelen tener una mirada

enfocada en la vivienda, desde el punto de vista de las necesidades de los receptores,

postura desde la cual resean mltiples falencias de las polticas implementadas. Sobre

los ltimos Planes de Vivienda se sostiene que no existe una poltica integral con un fin

social donde el Estado tenga instrumentos para operar en los mercados2, como se haba

hecho en el pasado; sino una mera poltica de construccin masiva de viviendas que no

enfoca la problemtica de habitar la ciudad.

Se esgrime que esta poltica de diseo y financiamiento centralizados, adems

presupone que la demanda de la poblacin es una vivienda nueva (sin importar su

localizacin) y tcnicamente que esa vivienda nueva va en un barrio o conjunto

habitacional, considerando un receptor de la vivienda esttico. (Fernndez Wagner,

2006). El paradigma de ese modo de intervencin del estado en el campo habitacional

es la provisin de vivienda completa o vivienda llave en mano, inserta en grandes conjuntos habitacionales, construidos por empresas privadas y financiada por el estado a

travs de fondos sociales especficos y crditos subsidiados (Cuenya, 1997).

Estas posturas, al mismo tiempo, reconocen la lgica econmica que gua estas

intervenciones. Cuenya (1997), por ejemplo, plantea que existe un doble sentido en la

poltica habitacional: el de la integracin social y el de la regulacin econmica.

Fernandez Wagner, por su parte, sostiene que el entramado de intereses constituidos en torno a esta poltica,[est] fundamentalmente asociado a la reactivacin econmica (y la

importancia del sector construcciones en ello) y [a] la lgica de la reproduccin poltica

de sus impulsores (2006).

Focalizando en los anlisis econmicos de las polticas de vivienda, aparece ms

claramente la mirada sobre las mismas que puntualiza su intencionalidad de estmulo

econmico. No se entrar en detalle en los debates tericos que enmarcan este anlisis,

los cules se vinculan (al menos) a los siguientes controversias: a) la efectividad de la

poltica fiscal y la conveniencia de romper de la regla de equilibro fiscal; b) la

preferencia por los estabilizadores automticos o las polticas discrecionales; y c) la

ventaja de realizar incrementos en el gasto pblico o rebajas fiscales. Sistematizaciones

sobre estos debates pueden encontrarse en CEPAL (2009), de Rus (2007) y Pietrobuono

y Todesca (2011)

El mencionado texto de la CEPAL permite, justamente, poner el foco en la relevancia

de considerar el Gasto pblico en infraestructuras y sus objetivos contracclicos. En una

reflexin acerca de las polticas implementadas en Amrica Latina en tiempos de crisis,

esta institucin sostiene que la va natural para garantizar que las polticas de estmulo de la demanda son sostenibles consiste en concentrarlas en inversiones que tienen

2 En el mercado del suelo urbano (con estrategias de planificacin urbana, de suelo vacantes, etc.); el

mercado del parque construido (con estrategias sobre la densificacin, sobre las viviendas vacantes, sobre

los alquileres); el mercado de materiales de construccin (regulaciones y normas sobre calidad y

sistemas); el mercado financiero (crdito barato y accesible); y el mercado de los servicios urbanos.

Ana Luz Abramovich


rendimientos sociales adecuados, como inversiones en vivienda social, renovacin

urbana, transporte urbano. El hecho de promover estas inversiones en perodos en que

otras inversiones se han reducido drsticamente, es una manera eficaz de atenuar la

volatilidad, la debilidad persistente de la demanda global y sus devastadores efectos

sobre la demanda agregada (CEPAL, 2009). En el mismo sentido, Lane (2003) sostiene que desde una perspectiva keynesiana aparece claro que el Gasto pblico debe actuar como una fuerza estabilizadora y actuar en una direccin contracclica [Traduccin propia].

Desde la mirada del sector como estmulo al empleo, se rescata su enorme capacidad de

generar puestos de trabajo. Panaia (2004) seala que el sector de la construccin, no

obstante su retraso relativo respecto de otros sectores, () segua cumpliendo la funcin de generar empleo, sobre todo en los perodos contra cclicos de la economa,

paliando los procesos de recesin ().

Respecto de las polticas de vivienda como polticas de estmulo econmico, y en

particular en el mbito de nuestro pas; algunos autores sealan el comportamiento

procclico de las polticas de vivienda (Cristini, Bermudez y Moya, 2012), mientras que

otros estudios puntualizan su naturaleza contracclica (Ruggirello, 2011). Por esta razn

se vuelve especialmente relevante considerar, no slo la evolucin del Gasto en

vivienda en relacin con la actividad del sector de la construccin, sino tambin las

diversas orientaciones de las polticas que se implementaron en estos aos; que

implicaban miradas diferentes acerca de los canales a travs de los cules se busca

estimular el funcionamiento de la construccin.

El trabajo se enmarca en el debate acerca de la trampa de la prociclicidad del Gasto pblico en Argentina, buscando contribuir con un anlisis emprico sectorial,

considerando una poltica especfica. Este recorte es de por s cuestionado como mirada

posible acerca del Gasto; pero a nuestro entender resulta un complemento relevante que

posibilita la integracin de anlisis de datos del Gasto pblico con documentos

especficos que permiten dar cuenta de las concepciones que estn detrs de las diversas

modalidades de financiamiento de la vivienda3.

Cabe aclarar que la intencin inicial era trabajar con un mtodo mas completo- aunque

tambin simple- de evolucin del Gasto Pblico en vivienda, a partir del anlisis de

amplitud y velocidad de variacin del Gasto (Granado, 2013); pero no fue posible

disponer de los datos mensuales, por lo que la cantidad de datos disponible resulta

claramente insuficiente para este anlisis. Por este motivo, se presenta una secuencia

muy sencilla de anlisis conjunto de los movimientos del Gasto pblico en vivienda, y

la actividad del sector de la construccin.

3 Y que permite- cosa que no se realiza en este documento, pero que s es objetivo del trabajo emprico

ms general de la Tesis- entender las relaciones micro-macro en la implementacin de polticas

econmicas.

Ana Luz Abramovich


Anlisis de la evolucin del Gasto pblico en Vivienda

En primer lugar se considera la evolucin de la actividad de la construccin respecto de

la actividad econmica global. Las tendencias son muy similares al considerar al sector

desde el lado de la demanda y desde la oferta, por lo que se trabaja nicamente con este

ltimo indicador. Tal como muestra el grfico 1, la construccin considerada desde el

lado de la oferta- en trminos de Valor Agregado del sector- muestra una fuerte

tendencia procclica, expresando ciclos amplificados respecto del conjunto de la

actividad econmica; mostrando incluso variaciones negativas en momentos en los que

al Valor Agregado Global desciende, pero sin llegar a una variacin negativa.

Grfico 1.

Argentina, Valor agregado de la construccin vs VAB total,

2004-2012 porcentaje de variacin anual

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

VAB pr.productor Construccin

Fuente: elaboracin propia en base a mecon.gob.ar . Informacin Econmica al da

El Instituto de Estadstica y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC),

muestra adicionalmente que el ao 2008 fue un ao de quiebre en la tendencia que

presentaba el sector de la construccin. Realizan una comparacin del crecimiento anual

acumulado en los perodos 2002-2008 y 2008-2012 del Valor agregado bruto por sector

de actividad y encuentran que el sector de la Construccin es el que mayor contraste

evidencia entre el perodo previo a la crisis sub-prime y el que se abri a partir de

entonces. Mientras que entre 2002 y 2008 haba sido el sector de mayor expansin de la economa nacional, con tasas de crecimiento anual acumulado cercanas al 19%, en

los ltimos cuatro aos [refiere a 2008-2012] (IERIC, 2013).

En este contexto, y considerando el fuerte comportamiento procclico del sector, se

vuelve relevante estudiar el peso y las caractersticas de las polticas de impulso a la

actividad constructora. El anlisis se realiza nicamente para el sector vivienda, dado

que es el nico para el cul contamos con informacin completa para el perodo 2004-

20124.

4 La informacin pblica sobre Gasto Social consolidada se encuentra discontinuada, por lo que se deber

trabajar con el anlisis presupuestario, ejercicio an no realizado. Nos desconocemos, sin embargo, el

importante peso que tiene el Gasto Pblico en la construccin de otro tipo de obras: transporte, obras

Ana Luz Abramovich


El lanzamiento los Programas Federales de Construccin de Vivienda I y II- en 2004 y

2006- respectivamente implic un salto respecto de la magnitud de las polticas de

vivienda de los 30 aos anteriores. Su formulacin propona como objetivos: la

reactivacin econmica, la generacin de empleo genuino y el apalancamiento del

crecimiento de la industria de la construccin; buscando impactos significativos en el

mercado laboral, la produccin de insumos, y la reduccin del dficit de vivienda. En la

primera etapa se anunci la construccin de 120.000 viviendas, lo que supona la

creacin de 360.000 puestos de trabajo. En la segunda etapa, habiendo superado ambas

cifras (200.000 viviendas nuevas + 50.000 mejoradas, 700.000 puestos de trabajo), se

propuso la construccin de 300.000 viviendas adicionales5. Para el 2014, la

Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda da cuenta de un total de casi 1.200.000

soluciones habitacionales (cerca de 900.000 terminadas y las restantes en ejecucin o

por comenzar), realizadas a travs de un conjunto de subprogramas o programas

vinculados a los dos Programas Federales6 y el Pro.Cre.Ar. El cuadro que sigue,

extrado de la pgina web de la subsecretara de vivienda, muestra el dato actual de

cantidad de viviendas y soluciones habitacionales (terminadas y en ejecucin), llevadas

adelante en el marco de estos Planes

Cuadro 1. Cantidad de soluciones habitacionales (viviendas + soluciones) enero

2003 a diciembre de 2014 (incluye Pro.Cre.Ar. Bicentenario)

Cantidad Beneficiarios

Soluciones Habitacionales Terminadas 884.801 3.981.605

Soluciones Habitacionales En Ejecucin 237.591 1.069.160

Soluciones Habitacionales A Iniciar 67.790 305.055

TOTAL 1.190.182 5.355.819

Fuente: http://www.vivienda.gob.ar/ consultado el 13 de febrero de 2015

Sin duda, la cantidad de viviendas y soluciones habitacionales terminadas en este

perodo muestra una tendencia creciente, tanto si se la compara con la dcada anterior

(la cantidad de soluciones habitacionales muestra una diferencia especialmente

marcada), como si se analiza la propia lnea de tendencia 2004-2012. En este ltimo

caso, no puede desconocerse que- mas all de la tendencia- la evolucin presenta un

viales, agua potable, energa y otros. Para el ao 2012, por ejemplo, el Gasto en vivienda de la APN fue

de 8.500 millones de pesos y el Gasto total en construccin del mismo agente rond los 36.500 millones. 5 Datos extrados de la presentacin del Programa Federal de Construccin de Viviendas II, del 11 de

agosto de 2005. Disponible en http://www.vivienda.gob.ar/programas.php 6 Programa Federal de mejoramiento de vivienda Mejor Vivir

Subprograma de Construccin de viviendas con Municipios

Subprograma de Urbanizacin de villas y asentamientos precarios

Programa Federal de fortalecimiento y recuperacin de la cuota FONAVI

Programa Federal de reactivacin de obras FONAVI

Programa Federal de Solidaridad Habitacional

Programa Federal de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Bsica

Programa Federal de recuperacin de zonas afectadas por las inundaciones

Como puede observarse, varias de las lneas buscaron revitalizar y recuperar las operatorias del Programa

FO.NA.VI, principal programa de viviendas vigente desde comienzos de los aos 70. Vase el Anexo 2

Ana Luz Abramovich


marcado ciclo, creciendo mucho en los aos 2005, 2006 y 2007 y disminuyendo en el

siguiente; para luego volver a crecer en el 2009 y volver a descender, llegando en los

ltimos tres aos a cantidades menores que en 2006. En efecto, como veremos en

seguida, puede considerarse que durante el gobierno de Nstor Kirchner la poltica de

vivienda tuvo un rol clave dentro de sus polticas estratgicas; pero que fueron

perdiendo dinamismo en las gestiones de Cristina Fernndez de Kirchner. El ltimo ao

de la serie considerada muestra una nueva impronta de las polticas de vivienda a travs

del Pro.Cre.Ar, que presenta una nueva modalidad de acceso a la vivienda y de estmulo

a la actividad de la construccin.

Grfico 2.

Programas Federales + FO.NA.VI, Viviendas y soluciones

habitacionales terminadas por ejercicio, 2003-2012

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Soluciones habitacionales Viviendas

Fuente: Informe de Auditora FO.NA:VI y Programas Federales. Ejercicio 2012

En forma complementaria a la cantidad fsica de viviendas, se consideran los montos

ejecutados anuales en planes de vivienda7. La fuente de estos datos son los informes de

Auditoria FO.NA.VI y Programas Federales, disponibles de 2004 a 20128. En los

informes se incluyen los montos ejecutados en planes de Vivienda, considerando los

egresos del Total del Sistema, y diferenciando por un lado al FO.NA.VI, y por otro al

resto de los Programas.

7 No se observa una relacin directa entre las variacin en la cantidad de viviendas terminadas por

ejercicio y el total de recursos utilizados para la construccin de vivienda en ese mismo perodo, con

excepcin de los aos 2008, 2010 y 2012 en los que ambos variaciones son negativas aunque no en

magnitudes exactamente coincidentes. Esto sugiere que la cantidad fsica de viviendas terminadas no es

una variable til a los efectos de considerar los efectos anticliclicos del gasto. Al mismo tiempo, indica la

necesidad de evaluar con mayor profundidad y cualitativamente los procesos de ejecucin de obras y los

plazos implicados en ellos. 8 Estn disponibles los Informes de Auditoria desde 2001, pero se consideran nicamente los aos en que

ya estaba en marcha el Plan Federal. Los aos 2001 a 2003, por otra parte, representan momentos de una

gran singularidad en trminos de actividad econmica, por lo que su inclusin en anlisis de largo plazo

puede inducir a resultados engaosos.

Ana Luz Abramovich


Para nuestro anlisis resulta relevante el monto total ejecutado en vivienda, pero

considerando las diferentes fuentes de financiamiento, puesto que los fondos

FO.NA.VI- al ser transferencias automticas- son por definicin prociclicas9.

Retomamos algunas consideraciones que realiza el IERIC en relacin a esta asignacin

para vivienda social. Ellos indican que en los ltimos aos ha variado el fondeo de los

principales programas destinados al rubro vivienda, aumentando la incidencia del

FO.NA.VI. Para el ao 2012, luego de haber tocado su valor mnimo en el ao 2006, la incidencia de FO.NA.VI. dentro del rubro tiende a retornar a los niveles previos al

lanzamiento de los Planes Federales de Vivienda, representando en ese ao el 42,2% del

volumen de inversin en vivienda. En la medida que los montos correspondientes

constituyen transferencias automticas, lo que este cambio implica es una mayor

relevancia de los gobiernos provinciales a la hora de establecer los cursos de accin de

la inversin en vivienda social (IERIC, 2014)

En nuestro anlisis- cuyo eje no est puesto en la distribucin de atribuciones entre los

distintos niveles de gobierno- la relevancia de la fuente de financiamiento tiene que ver

con la naturaleza procclica del FO.NA.VI, lo que implica que un peso creciente de esta

fuente resta posibilidades de que el Gasto en vivienda funcione de manera discrecional

como un componente anticclico. El grfico que sigue ilustra la variacin del peso

porcentual del financiamiento va FO.NA.VI a lo largo del perodo.

Grfico 3.

Gasto Pblico en Vivienda- Recursos utilizados segn concepto 2005-

2012, en porcentaje

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Planes Federa les - Invers in en obra FO.NA.VI- Invers in en obra

Otros egresos no afectados a obras

Fuente: elaboracin propia con base en los Informes de Auditora FO.NA.VI y Programas

Federales 2004 al 2012

Efectivamente, el financiamiento de viviendas va el FO.NA.VI represent un

porcentaje del Gasto en obra que fue decreciente entre 2005 y 2009, volviendo a subir

9El FO.NA.VI es una transferencia automtica de Programa extrapresupuestario, que tiene una clausula

gatillo para su asignacin presupuestaria. El FO.NA.VI. se integra con recursos provenientes de un porcentaje del Impuesto a los Combustibles lquidos, a los que se le adicionan los fondos provenientes de

los recuperos de las inversiones y los aportes que pudiesen agregar las propias provincias.

Ana Luz Abramovich


en el 2010 y recuperando para el 2012 el peso inicial, superior al 40%. Un aspecto que

cabe destacar de este grfico es que si se consideran adicionalmente los otros egresos no afectados a obras, los mismos muestran un peso creciente dentro de total de recursos utilizados en vivienda, pasando del 15% en 2005 al 20% en 2012.

Volviendo al total del Gasto pblico en vivienda, si bien los recursos destinados a este

sector crecieron muy significativamente entre 2004 y 2012 en trminos nominales, no

puede afirmarse lo mismo si se considera su valor real. Para realizar esta deflaccin se utiliza el ICC, segn la metodologa propuesta por el IERIC.

Grfico 4.

Gasto Pblico en Vivienda- Recursos corrientes utilizados y monto "real" (deflactado

por ICC), 2004-2012. Base 2004 = 100.

0

100

200

300

400

500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Recursos util izados en vivienda Gasto "real" en vivienda


Federales 2004 al 2012 e INDEC, ndice de Costo de la Construccin

Nota: ICC base 1993=100. Segn el decreto 1295/2002 los precios de los contratos de obra pblica se

redeterminan segn el ICC.

El grfico precedente muestra la fuerte desaceleracin- e incluso, el decrecimiento- del

Gasto real en vivienda luego del 2007, con 2009 cmo nica excepcin. Efectivamente en el ao 2009 el Gasto en vivienda- junto con el destinado a obras

viales-, funcion como un impulso contracclico para el sector de la construccin, tal

como lo seala el informe del IERIC sobre ese ao. El anlisis de las partidas devengadas por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

con destino a los rubros Vivienda y Obras viales pone en evidencia el carcter

contracclico que adquiri la inversin pblica en el contexto de la crisis econmica

internacional. Ello fue as por dos motivos: por un lado, porque contrariamente a lo que

ocurri con la inversin privada, el volumen de desembolsos lejos de descender se

increment en trminos reales; por otro lado, porque se prioriz el crecimiento de las

tipologas de construccin ms demandantes de mano de obra, que son por ello las que

tienen mayor impacto inmediato sobre el resto de la actividad econmica IERIC (2011).

Para el anlisis conjunto de las tendencias del Gasto en vivienda y la actividad de la

construccin se utiliza el ISAC bloque viviendas, dado que es el nico que permite

Ana Luz Abramovich


hacer un recorte en este segmento10

. Considerando en primer lugar el total de recursos

utilizados, no puede hablarse de un componente contraciclico del Gasto; al menos en el

sentido que se espera que tenga, el de ser un elemento dinamizador de la actividad. El

grfico que sigue muestra que el mismo funcion procclicamente durante los primeros

aos analizados, de fuerte crecimiento econmico general y de la actividad de la

construccin en particular. Efectivamente se constituy en el Gobierno de Nstor

Kirchner en una poltica estratgica dentro de un conjunto de polticas de estmulo

econmico y proteccin social. Ya desde el ao 2007 la tendencia del Gasto pblico en

vivienda es decreciente- con exepcin de los aos 2009 y 2011, con crecimientos

porcetuales de tres puntos en cada uno de ellos-. No puede, entonces, hablarse de una

tendencia contracclica en el sentido de estmulo a la actividad, mas que en el ao 2009.

La polticas nacional de vivienda, con posterioridad al 2007, entr en una fase de

meseta, y luego baja; que llev a que en el ao 2012, a partir de una cada de la

actividad del sector, el gobierno lanzara un nuevo programa de estmulo con

caractersticas renovadas.

Grfico 5.

ISAC bloque viviendas y Gasto Pblico "real" en vivienda, 2004-2012 -

Base 2004 =100

100

120

140

160

180

200

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Recursos util izados en vivienda 2004=100 ISAC Vivienda


Federales 2004 al 2012, INDEC, ndice de Costo de la Construccin y mecon.gob.ar . Informacin

Econmica al da

Antes de entrar en la descripcin del Pro.Cre.Ar, resta evaluar la tendencia el monto de

recursos destinados a vivienda sin considerar el FO.NA.VI. Podra esperarse una

tendencia diferente, dado que esta parte del financiamiento es la que constituye el

posible impulso discrecional para el sector.

10

El Indicador Sinttico de la Actividad de la Construccin, puede desagregarse en los siguientes

bloques: edificios para vivienda, edificios para destinos distintos de vivienda, construcciones petroleras,

obras viables y otras obras de infraestructura

Ana Luz Abramovich


Grfico 611

.

ISAC bloque viviendas y Gasto Pblico "real" en viviendas, sin FONAVI

2005-2012

600.000

200.600.000

400.600.000

600.600.000

800.600.000

1.000.600.000

1.200.600.000

1.400.600.000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

100

120

140

160

180

200

Recursos reales util izados en vivienda, sin FONAVI

ISAC bloque Vivienda


Federales 2004 al 2012, INDEC, ndice de Costo de la Construccin y mecon.gob.ar . Informacin

Econmica al da

La tendencia del Gasto pblico en vivienda restando los fondos FO.NA.VI no difiere

significativamente respecto de la del total del Gasto pblico en vivienda, con la

salvedad de que desciende en el 2011. Esto es consistente con el creciente peso del

FO.NA.VI en los ltimos aos, que se seal con anterioridad.

El anlisis realizado muestra que la impronta de estmulo econmico que tuvo el Gasto

Pblico en Vivienda en los primeros aos del gobierno de Kirchner fue perdiendo

relevancia como tal, con una tendencia a disminuir en trminos reales. El lanzamiento

del Programa Pro.Cre.Ar, da cuenta de una renovada apuesta en el estmulo a este sector

fuertemente demandante de mano de obra y con eslabonamientos hacia atrs en cadenas

nacionales.

La lgica del mismo muestra una serie de cambios relevantes en el tipo de operatoria

que propone. Cambia, sin dudas, el destinatario de las polticas: ya no se dirige a las

familias de menores recursos, sino a aquellas con capacidad de acceder a un crdito y

pagar sus cuotas (an en condiciones relativamente favorables). A ellas se otorga la

responsabilidad por gestin de la obra, por lo que se producen dos efectos muy

relevantes. Por un lado, pierden peso los gobiernos provinciales y-especialmente- los

municipales, en la gestin de la nueva poltica. Por el otro, con excepcin de la lnea de

financiamiento de Desarrollos Urbansticos, pierden relevancia las grandes empresas

constructoras; anteriores beneficiarias de los Programas de vivienda.

Al mismo tiempo, se agudiza el problema de acceso a la tierra urbana, lo que trae

importantes impactos en el precio de la tierra en todo el pas. Por esta razn se propone

que dentro de la propia ANSeS funcione una dependencia para la generacin de suelo

para uso residencial, con la intencin de articular diversas modalidades que permitan

generar suelo urbano para la construccin de viviendas. El Programa cuenta tambin

11

Dado que no se cuenta con el dato diferenciado acerca de los montos FONAVI para el 2004, el formato

del grfico difiere del anterior y el Gasto se presenta en valores reales y no tomando 2004 como ao base.

Ana Luz Abramovich


con informacin de precios de referencia, para la compra de materiales de construccin;

en funcin de acuerdos realizados con empresas proveedoras del sector. Estos ltimos

dos elementos muestran que el Pro.Cre.Ar incorpora en alguna medida una mayor

intervencin en la regulacin de los mercados vinculados a los planes de construccin

de vivienda, el de suelo y el de materiales.

En sntesis, si bien puede entenderse que el Gasto en vivienda funcion como un

importante estmulo a la actividad econmica al comienzo de la etapa de recuperacin

post-crisis; no puede afirmarse que haya seguido resultando un estmulo relevante en la

posterior evolucin del sector de la construccin. En el ao 2012, el gobierno dio un

nuevo impulso a la construccin de viviendas, a travs del Programa Pro.Cre. Ar, que

tuvo una formulacin que marc una fuerte diferencia respecto de la lgica de los

Programas anteriores, con impactos an no cuantificables.

Reflexiones

La informacin considerada no permite arriesgar conclusiones acerca del carcter que

asume el Gasto pblico en vivienda en trminos de sus efectos contracclicos. S pueden

postularse dos pequeas observaciones generales.

La primera de ellas es que el sector de la construccin en nuestro pas muestra un

marcado comportamiento prociclico, tanto considerado en trminos de Valor Agregado,

como en tanto sector de la demanda. Los ciclos del sector incluso amplifican los

globales de la economa.

La segunda refiere al comportamiento del Gasto pblico en vivienda, sector fuertemente

demandante de mano de obra y de insumos de produccin nacional, y por eso- privilegiado a la hora de proponer polticas de estmulo econmico. Para los aos

considerados, la gran magnitud de incremento del Gasto pblico destinado a vivienda

(pas de 1.800 millones de pesos en el 2004, a 8.500 millones en el 2012) parece haber

corrido por detrs del incremento de los costos de la construccin12

. Esta afirmacin re

reafirma al considerar la cantidad de soluciones habitacionales terminadas en cada ao,

que tambin muestra una evolucin decreciente a partir del ao 2008

El impulso a la construccin dado por el del Programa Pro.Cre.Ar, da cuenta de una

renovada apuesta en el estmulo a este sector fuertemente demandante de mano de obra

y con eslabonamientos hacia atrs en cadenas nacionales. La lgica del mismo muestra

una serie de cambios relevantes en el tipo de operatoria, y algunas propuestas que dan

cuenta de los efectos asociados a la construccin de vivienda; buscando operar y/o regular en algunos de los mercados vinculados.

12

Persiste aqu un problema metodolgico que es el de la posible asociacin causal entre el incremento

del gasto pblico en la construccin y el aumento de los costos de los materiales, relacin que ha sido

probada para el suelo urbano.

Ana Luz Abramovich


Bibliografa de referencia

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Ana Luz Abramovich


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Ana Luz Abramovich


Anexos

Anexo 1- Programa PRO.CRE.AR BICENTENARIO

El Programa PRO.CRE.AR BICENTENARIO se lanz en junio de 2012. El mismo

proyecta la entrega de 400 mil crditos hipotecarios para la construccin, ampliacin,

terminacin y refaccin de viviendas, como as tambin para adquirir aquellas que son

construidas por el Programa a travs de desarrollos urbansticos.

PRO.CRE.AR. tiene como meta:

- Atender las necesidades habitacionales de los ciudadanos de todo el territorio nacional,

contemplando las diferentes condiciones socioeconmicas y la multiplicidad de

situaciones familiares con lneas de crdito para la construccin de viviendas

particulares y desarrollos urbansticos de alta calidad.

- Impulsar la actividad econmica a travs del incentivo a la construccin de viviendas y

su efecto dinamizador.

- Generar empleo en todo el pas mediante mano de obra directa e indirecta.

La operatoria de otorgamiento de los crditos se realiza a travs del Banco Hipotecario.

Cuenta con diferentes lneas de crdito, que diferencian entre aquellos que ya poseen un

terreno y aquellos que deben adquirirlo, segn se detalla a continuacin.

Con terreno propio:

. construccin,

.ampliacin y terminacin,

.refaccin

Sin terreno propio:

. compra de terreno y construccin,

. desarrollos urbansticos

Ofrece adems informacin de precios de referencia, para la compra de materiales de

construccin

Dentro de la ANSeS, se cre una dependencia para la generacin de suelo urbano para

residencial, con la intencin de articular diversas modalidades que permitan generar

suelo urbano para la construccin de viviendas.

Ana Luz Abramovich


Anexo 2- Metodologa del Indice de Costos de la Construccin

El INDEC calcula el ndice del Costo de la Construccin (ICC). Segn el Decreto

1295/200213

, el ICC es el utilizado para la re determinacin peridica de precios de

contratos de obra pblica.

El ICC base 1993=100 mide las variaciones mensuales que experimenta el costo de la

construccin privada de edificios destinados a vivienda en la Ciudad de Buenos Aires y

en 24 partidos del conurbano bonaerense. Se puede obtener los valores mensuales y

anuales.

En el clculo del costo no se incluye el valor de compra del terreno, los derechos de

construccin, los honorarios profesionales (por proyecto, direccin y representacin

tcnica), los gastos de administracin, el impuesto al valor agregado (IVA) ni los gastos

financieros. Tampoco se considera el beneficio de la empresa constructora.

El ndice se presenta en un Nivel General, que puede abrirse en dos captulos:

materiales y mano de obra. A su vez, puede diferenciarse segn los siguientes Items de

Obra: movimiento de tierra, estructura, albailera, yesera, instalacin sanitaria y contra

incendios, instalacin de gas, instalacin elctrica, carpintera metlica y herrera,

carpintera en madera, ascensores, vidrios, pinturas, otros trabajos y gastos.

13 Decreto 1295/2002. Metodologa de redeterminacin de precios de contratos de obra pblica. Ambito

de aplicacin. Alcance. Criterios generales. Clculo de la Variacin de referencia. Adecuacin provisoria

de precios. Precios de los insumos principales de las categoras de obras. Acta de adhesin.

Readecuacin del plan de inversiones. Renuncia del contratista. Licitaciones alcanzadas. Licitaciones a

realizarse. Contratos sin principio de ejecucin. Estructura de Insumos y Ponderaciones. Dergase el

Decreto N 1312/93.

Ana Luz Abramovich


Anexo 3- El Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI)

(extrado de Evaluacin del Fondo Nacional de la Vivienda, Ministerio de

Economa- Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Diciembre de 2000)

El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) fue creado por la Ley 19.929 de 1970 con

el objetivo general de contar con recursos genuinos para contrarrestar y disminuir el

dficit habitacional y posibilitar el acceso a una vivienda digna de los sectores de

menores ingresos de la poblacin. Durante 1972, con el dictado de la Ley 21.581, se

precisan y se enmarcan las actividades del Fondo, determinndose que los recursos del

mismo, deban ser destinados a financiar total o parcialmente la construccin de

viviendas econmicas para familias de recursos insuficientes y la ejecucin de obras de

urbanizacin, de infraestructura y de equipamiento comunitario complementarias y

asociadas a la ejecucin de los planes de viviendas predeterminados por las operatorias

vigentes en cada momento. La Ley 24.464 de 1995 incorpora el financiamiento para la

compra de viviendas como un nuevo destino posible de los recursos del Fondo y

establece que, del total de recursos que recibe, cada jurisdiccin no podr destinar ms

del 20% a la construccin de obras de infraestructura, servicios y equipamientos, en la

cuenta global anual. A lo largo de su historia el FONAVI ha mantenido sus objetivos,

pero ha variado la forma de financiamiento y de funcionamiento. En efecto, la Ley

21.581 de 1972, estableca un financiamiento basado en aportes sobre los salarios, fue

mantenida por la Ley 24.130 de 1992, ratificatoria del Pacto Federal suscrito entre el

Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales el 12 de agosto de 1992.

Posteriormente, en 1995 con el dictado de la Ley 24.464, se introdujeron

modificaciones sustantivas que abarcan distintos aspectos. Los cambios en el

funcionamiento se relacionan con otorgar ms facultades a los Institutos Provinciales de

Vivienda , mientras que los referidos al financiamiento, indican que a partir de la

sancin de esta Ley se modifica la integracin de los recursos del FONAVI,

suspendindose la recaudacin va aportes sobre las remuneraciones y reemplazndola

por un porcentaje sobre los ingresos provenientes del Impuesto sobre los Combustibles,

establecindose, a su vez, un mnimo mensual equivalente a $75 millones . Es decir, que

se dispone para el sector vivienda una suma mnima anual de $900 millones,

garantizados por la Ley, en caso que las percepciones impositivas resultasen inferiores a

esta suma, el Tesoro Nacional deber garantizar este mnimo nivel de financiamiento.

Asimismo, se mantienen las otras fuentes menores de financiamiento: legados y

donaciones, otros aportes que se legislen en el futuro y el producto de la negociacin de

ttulos que se autorice a emitir para la construccin de viviendas econmicas. La Ley

establece, en su artculo 3, la distribucin secundaria de los recursos globales

asignados a vivienda. Estos coeficientes continan vigentes en la actualidad. Adems de

estos recursos, cada provincia cuenta con recursos adicionales provenientes de los

recuperos de los crditos otorgados (cobranza de las cuotas de amortizacin). Existen, a

su vez, otros recursos provenientes de aportes provinciales o de prstamos financieros

bancarios destinados a potenciar las operatorias en desarrollo.

Abramovich

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