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I. El Tratado Antrtico: propsito y objetivos

El Tratado Antrtico fue firmado en Washington el 1. de diciembre de 1959 por doce estados directamente interesados en la Antrtida, que haban participado activamente en actividades de investigacin cientfica en la Antrtida durante el Ao Geofsico In-ternacional (1957-1958): Argentina, Australia, Blgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Japn, Nueva Zelandia, Noruega, Reino Unido, la Unin del frica del Sur (Sudfrica) y la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (Federacin de Rusia). Entr en vigor el 23 de junio de 1961.

Las doce Partes Contratantes signatarias originarias se denominan, a su vez, Partes Con-sultivas porque tienen derecho a participar en las reuniones previstas en el Artculo IX (Reuniones Consultivas), con el fin de intercambiar informacin, consultarse mutua-mente sobre asuntos de inters comn relacionados con la Antrtida, y formular, consi-derar y recomendar a sus gobiernos medidas para promover los principios y los objetivos del Tratado.

El Tratado, de breve extensin y de concepcin simple, fue pensado en plena Guerra Fra para resolver problemas concretos existentes en el momento de su conclusin y para sustraer a la Antrtida del escenario de confrontacin mundial. Las tres preocupaciones

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Armando Daniel Abruza es profesor de Derecho Internacional Pblico en la Universidad Nacional de Mar del Plata, profesor visitante de la Universidad de Bretaa Occidental, Brest (Francia) y presidente de la Asociacin Argentina de Derecho Internacional. Es miembro fundador del Consejo Directivo de la Asocia-cin Argentina de Ciencias del Mar. Fue vicerrector de la Universidad Nacional de Mar del Plata. Fue con-sultor jurdico del Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo Pes-quero y del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura. Es autor de numerosos artculos y publicaciones sobre Derecho del Mar y Derecho Antrtico. Dict cursos y conferencias en el pas y en el extranjero. Es diputado de la provincia de Buenos Aires, miembro titular de la Comisin de Intereses Martimos, Portuarios y Pesca de la Cmara de Diputados y del Consejo de la Magistratura de la provincia de Buenos Aires.

Armando D. Abruza

El Tratado Antrtico y su sistema

Boletn del Centro NavalNmero 836MAY / AGO 2013

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que se consideraban ms urgentes a la fecha de su firma eran: asegurar el uso pacfico de la regin, encarar un orden jurdico para el rea y satisfacer los requerimientos de la investigacin cientfica.

Por ello, desde el punto de vista de su competencia material, el Tratado Antrtico estable-ce la utilizacin de la Antrtida exclusivamente para fines pacficos, la no militarizacin de la Antrtida, la libertad de investigacin cientfica y la cooperacin con esa finalidad.

El Artculo I prohbe toda medida y actividad de carcter militar, como el establecimien-to de bases y fortificaciones militares, la realizacin de maniobras militares, as como los ensayos de toda clase de armas. Ello no impide el empleo de personal o de equipo militares en actividades de investigacin cientfica o en actividades logsticas asociadas a la investigacin cientfica o a cualquier otro fin pacfico.

Si bien prohbe los ensayos de armas, incluidas las nucleares, el Artculo I no contem-pla las explosiones nucleares con fines pacficos. El Artculo V el prohbe expresamen-te la explosin nuclear en la Antrtida y la eliminacin de desechos radioactivos en esa regin. Esta proscripcin solo puede ser derogada en caso de que se firmen acuerdos internacionales relativos al uso de la energa nuclear, comprendidas las explosiones nucleares y la eliminacin de desechos radioactivos, en los que sean partes todas las Partes Consultivas. En este caso, las normas establecidas en tales acuerdos se aplicarn en la Antrtida.

El Tratado Antrtico, al haber comprometido en la negociacin a los Estados Unidos y a la Unin Sovitica, se convirti en el primer paso dado hacia la coexistencia pa-cfica, Resulta entendible, entonces, que, con el fin de asegurar la aplicacin de sus disposiciones, haya establecido un mecanismo de verificacin de su cumplimiento. As, cada Parte Consultiva tiene derecho a designar observadores nacionales facultados a acceder libremente, en cualquier momento, a cualquier regin de la Antrtida. En el marco del Artculo VII, todas las estaciones, instalaciones y equipos que all se encuen-tren, as como todos los buques y las aeronaves que estn en los puntos de embarque y desembarque de personal o de carga en la Antrtida, estarn abiertos a la inspeccin por parte de cualquier observador. Seguramente, el trmino observador, utilizado en el Tratado, no es el ms apropiado, por cuanto las funciones asignadas correspon-den estrictamente a las de un inspector.

La vocacin universal asignada al propsito de la utilizacin pacfica de la Antrtida que-d plasmada, en la apertura del Tratado, a la adhesin de cualquier estado miembro de las Naciones Unidas o de cualquier otro estado invitado a adherirse al consentimiento de todas las Partes Consultivas, conforme lo establece el Artculo XIII. Adems, el Artculo IX permite que cualquier Parte Contratante que haya llegado a ser parte por adhesin adquiera la condicin de Parte Consultiva si demuestra su inters en la Antrtida me-diante la realizacin en la regin de investigaciones cientficas importantes, tales como el establecimiento de una estacin cientfica o el envo de una expedicin cientfica.

La libertad de investigacin cientfica, el otro objetivo fundamental del Tratado Antr-tico, se encuentra consagrada en el Artculo II, cuya redaccin tiene origen en una pro-puesta argentina. Dicha libertad y la cooperacin hacia ese fin, como fueron aplicadas durante el Ao Geofsico Internacional, continuarn sujetas a las disposiciones del Tra-tado. Consiste en la facultad de cada Parte de elegir libremente la disciplina cientfica que se investigar, de libremente desplazarse y de establecer estaciones e instalaciones cientficas en la regin. Con el fin de promover la cooperacin internacional en la investigacin cientfica, las Partes Contratantes acuerdan proceder al intercambio de informacin sobre los proyectos de programas cientficos, al intercambio de personal cientfico entre las expediciones y estaciones, y al intercambio de observaciones y re-sultados cientficos.

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El Artculo VI, cuyo propsito es determinar el mbito de aplicacin espacial del Tratado y salvaguardar las libertades de la alta mar en la regin, establece que: Ello que significa los principios generales del Tratado referentes a usos pacficos se aplica tambin al rea martima. Por lo tanto, las nicas consecuencias del texto consisten en prohibir, en la zona del Tratado, las maniobras areas y navales, y el ensayo de armas (establecidas en el Artculo I), los ensayos nucleares pacficos y la eliminacin de desechos radioactivos (prohibidos por el Artculo V), y mantener, a la vez, las libertades de pesca, navegacin y sobrevuelo en los espacios marinos.

Todo este rgimen jurdico pudo ser construido gracias a la frmula alcanzada en el Artculo IV del Tratado. Esta es una pieza fundamental y, por ese motivo, puede afirmarse que sin ella u otra equivalente, el Tratado no hubiera podido celebrarse. La frmula dio una solucin original a la cuestin del estatus territorial de la Antrtida al cautelar y preservar la posicin de todas las partes: la de los estados con soberana territorial o con reclamaciones territoriales, la de los que invocan algn fundamento de reclamacin de soberana y, finalmente, la de aquellos que desconocen cualquier reivindicacin territorial.

Textualmente, el Artculo IV del Tratado establece:

1. Ninguna disposicin del presente Tratado se interpretar:

a) Como una renuncia, por cualquiera de las Partes Contratantes, a sus derechos de soberana territorial o a las reclamaciones territoriales en la Antrtida, que hubiere hecho valer precedentemente;

b) Como una renuncia o menoscabo, por cualquiera de las Partes Contratantes, a cualquier fundamento de reclamacin de soberana territorial en la Antrtida que pudiera tener, ya sea como resultado de sus actividades o de las de sus nacionales en la Antrtida, o por cualquier otro motivo, y

c) Como perjudicial a la posicin de cualquiera de las Partes Contratantes, en lo concerniente a su reconocimiento o no reconocimiento del derecho de soberana territorial, de una reclamacin o de un fundamento de reclamacin de sobera-na territorial de cualquier otro Estado en la Antrtida.

2. Ningn acto o actividad que se lleve a cabo mientras el presente Tratado se halle en vigencia constituir fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamacin de soberana territorial en la Antrtida, ni para crear derechos de soberana en esta regin. No se harn nuevas reclamaciones de soberana territorial en la Antrtida, ni se ampliarn las reclamaciones anteriormente hechas valer, mientras el presente Tratado se halle en vigencia.

La Argentina ocup territorio antrtico en 1904, oportunidad en la que instal la pri-mera estacin cientfica en la regin, en la isla Laurie, islas Orcadas del Sur, y as inici nuestra presencia permanente e ininterrumpida en la Antrtida. Presencia que, en rea-lidad, data de mucho tiempo atrs, ya que mucho antes de 1819, los foqueros criollos de Buenos Aires cazaban lobos de dos pelos en las Shetland del Sur. Sin embargo, a partir de 1904, la Argentina, en total soledad en la Antrtida durante los siguientes cuarenta aos, estuvo presente en su Sector Antrtico sobre el que proclam su soberana, delimitado por los meridianos de 25 Oeste y 74 Oeste, el paralelo de 60 Sur y el Polo Sur, y la afianz en forma sostenida hasta hoy.

La pretensin territorial del Reino Unido se superpone con el Sector Antrtico Argenti-

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no parcialmente, con la reivindicacin territorial de Chile. La Argentina y Chile recono-cen su soberana en la Antrtida en la porcin territorial en que no existe superposicin, y queda pendiente la delimitacin de los respectivos territorios antrticos. Ya en 1906, ambos pases haban iniciado negociaciones para precisar el lmite en la Antrtida.

El mapa siguiente muestra las reivindicaciones territoriales en la Antrtida:

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RECLAMO DE REINO UNIDO

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RECLAMO DE FRANCIA

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La Argentina no reconoce ninguna pretensin britnica al territorio antrtico.

El Tratado no define ni resuelve controversias territoriales. No afirma derechos territo-riales ni los desconoce; tampoco internacionaliza la Antrtida ni la erige en patrimonio comn de la humanidad. Esto ltimo constituye un error bastante frecuente. El acuerdo en mantener inalterada la situacin territorial preexistente durante el trmino de vigen-cia del Tratado fue necesario y se revel eficaz. Resguard la paz, hizo posible una fecun-da accin cientfica y abri los cauces a un importante desarrollo normativo. El Tratado Antrtico no precisa ninguna fecha de terminacin.

II. El Sistema del Tratado Antrtico

La agenda de las Reuniones Consultivas (la ltima reunin tuvo lugar en Buenos Aires en el pasado mes de junio), incluye importantes temas actuales, entre ellos, las cues-tiones relacionadas con la proteccin del medio ambiente, asuntos legales e institu-cionales, asuntos operativos, la cooperacin en materia cientfica y logstica asociada a la ciencia, la temtica de la responsabilidad, la bioprospeccin, el impacto de las actividades tursticas, el cambio climtico y la introduccin de especies exgenas. Esa agenda ha funcionado bien durante los ltimos cincuenta aos y no debera ser obje-to de modificaciones sustantivas que tuvieran como efecto acotarla al tratamiento de temas que son de prioridad solamente para un grupo de Partes Consultivas. Siguiendo el orden alfabtico, la prxima Reunin Consultiva tendr lugar en Australia a media-dos de 2012. Las Reuniones Consultivas son anuales, pero, en lo sucesivo, su duracin pasar de diez das a ocho.

Las Reuniones Consultivas permitieron considerar una serie de cuestiones que no es-taban previstas especficamente en el Tratado. De esta manera, la expresin Sistema Antrtico haba sido acuada por Roberto Guyer en 1973, en ocasin del Curso de la Academia de La Haya.

El Sistema del Tratado Antrtico comprende un cuerpo regulatorio que incluye el pro-pio Tratado, las recomendaciones (medidas, decisiones y resoluciones) adoptadas de acuerdo con lo dispuesto en su Artculo IX, los instrumentos internacionales a l vincu-lados en vigor y las normas dictadas en el marco de dichos instrumentos.

El Sistema comprende hoy un conjunto de instrumentos, principios y objetivos a partir de los cuales comenz a edificarse un rgimen jurdico-poltico para administrar la coo-peracin internacional y la investigacin cientfica en la regin, que se basa en la prctica del consenso para la adopcin de decisiones, y se caracteriza por ser pragmtico, descen-tralizado, funcional y dinmico. El desarrollo del Sistema del Tratado Antrtico tuvo, hasta los aos 70, las caractersticas de un rgimen que se iba consolidando, cuya principal tarea consista en su propia aco-modacin interna, alejado de posibles impactos provenientes del contexto internacio-nal. Posteriormente, experiment una evolucin expansiva en relacin con los sujetos y actores, en relacin con la materia en cuanto al campo de actividades de su competencia y en relacin con el mbito de validez espacial.

La posibilidad de explotar los recursos naturales despert el inters de diversos pases en vincularse al Sistema para tener una participacin directa y activa, lo que gener una importante corriente de adhesiones, envo de expediciones e instalacin de bases. As, el nmero de Partes Contratantes pasa de doce, en 1961, a cincuenta en 2011. El nmero de Partes Consultivas -es decir, aquellas habilitadas a participar de las Reuniones Consul-tivas- pas de los doce signatarios originarios a veintiocho.

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La cuestin de los recursos naturales antrticos, unida a la capacidad de creacin nor-mativa de las Reuniones Consultivas, hizo posible el gradual desarrollo del marco inicial, para lo cual tambin debieron concebirse diversos regmenes especiales, algunos de los cuales requirieron ser establecidos por otros instrumentos, como las Medidas Acorda-das para la Proteccin de la Flora y Fauna Antrticas, de 1963, la Convencin para la Conservacin de Focas Antrticas, de 1972, la Convencin sobre la Conservacin de los Recursos Vivos Marinos Antrticos, de 1980, la Convencin para la Reglamentacin de las Actividades sobre Recursos Minerales Antrticos, de 1988, que no entr en vigor, y el Protocolo al Tratado Antrtico sobre Proteccin del Medio Ambiente, de 1991, que cuenta con cinco anexos y un sexto anexo que an no ha entrado en vigor.

Los problemas relacionados con la explotacin de los recursos naturales han otorgado, tambin, una nueva dimensin geogrfica y jurdica al Sistema en su conjunto: la aplica-cin del Derecho del Mar a la Antrtida.

La Convencin para la Conservacin de Focas Antrticas, en vigor desde 1978, signific un importante avance en el proceso de vinculacin del Sistema Antrtico con el Derecho del Mar. La Convencin se aplica al mar ubicado al sur de los 60 S, respecto del cual las Partes Contratantes afirman las disposiciones del Artculo IV del Tratado Antrtico, con lo cual dejan salvaguardadas las posiciones nacionales. El rgimen de conservacin de focas antrticas implica una reformulacin del alcance del Artculo VI del Tratado Antrtico, al derogar la libertad de pesca o caza en su mbito de aplicacin. En lo dems, la Convencin sigue los criterios jurisdiccionales vigentes del rgimen internacional de la alta mar, basndose en la jurisdiccin del Estado del pabelln, como se desprende claramente de su Artculo II.

La Convencin sobre la Conservacin de los Recursos Vivos Marinos Antrticos (CCRV-MA), adoptada en la Conferencia de Canberra de 1980 y en vigor desde 1982, constituye un hito de particular relevancia en el ciclo de evolucin expansiva de la competencia material y del mbito de validez espacial del Sistema del Tratado Antrtico, as como de su vinculacin con el Derecho del Mar. La CCRVMA se aplica a los recursos vivos marinos antrticos de la zona situada al sur de los 60 S y a los recursos vivos marinos antrticos de la zona comprendida entre dicha latitud y la Convergencia Antrtica, que forman parte del ecosistema marino antrtico. Por recursos vivos marinos antrticos se entienden las poblaciones de peces con aletas, moluscos, crustceos y todas las dems especies de or-ganismos vivos, incluidas las aves, que se encuentran al sur de la Convergencia Antrtica. De ello se desprende que ninguna especie queda desprotegida, y se deja aclarado que nada en la Convencin deroga los derechos y las obligaciones de las Partes Contratantes en virtud de la Convencin Internacional para la Caza de la Ballena y la Convencin para la Conservacin de Focas Antrticas.

El rea de aplicacin de la CCRVMA no es la misma que la del Tratado Antrtico, pues la zona referida es la de los ocanos australes en torno a la Antrtida, situados dentro de la llamada Convergencia Antrtica. Dicha rea se precisa en trminos de latitud y longitud, y en algunos lugares se extiende al norte del paralelo 60 S, y llega a los 45 S; son aguas subantrticas. Se procur, de esta manera, seguir un criterio funcional, relacionado estrechamente con la materia objeto de la Convencin. En definitiva, la CCRVMA, a partir de un enfoque ecosistmico de conservacin, adopta por consenso a travs de la Comisin que crea, medidas de conservacin aplicables en subreas estadsticas. La pesca, en tanto utilizacin racional de los recursos vivos marinos, se halla sujeta a las medidas de conservacin que dicta la Comisin. Como antes se dijo, la CCRVMA rige en reas situadas al sur del paralelo 60 S, en las que se aplica el rgimen previsto en el Artculo IV del Tratado Antrtico y tambin en reas situadas al norte de dicha latitud, en algunas de las cuales existen territorios insulares no sujetos al rgimen del Tratado Antrtico. El plexo normativo integrado por la Convencin y por las medidas de conservacin emanadas de la Comisin res-

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pectiva constituye un rgimen multilateral, en el que la jurisdiccin sobre los buques corresponde al estado del pabelln. En la Declaracin del Presidente de la Confe-rencia del 19 de mayo de 1980, que es un texto convencional complementario de la Convencin, se reconoce que aquellos estados con soberana indisputada sobre islas situadas en el rea de la Convencin, al norte del paralelo 60 S, pueden reservarse el dictado de medidas nacionales de conservacin ms estrictas y referidas a otras cuestiones, como exigir el pago de permisos o licencias de pesca, con respecto a las aguas adyacentes a dichas islas, y se aparta del rgimen multilateral. Tal es el caso de las islas de soberana indiscutida de Francia, Sudfrica, Australia y Noruega. Y no es el caso de las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur, cuya soberana es dispu-tada entre nuestro pas y el Reino Unido. Sin embargo, las pretendidas autoridades britnicas de esos territorios ilegalmente adoptan y aplican en las aguas adyacentes a dichas islas sus propias medidas, que, por tal motivo, no pueden ser equiparadas a las medidas nacionales previstas en la Declaracin del Presidente. Los archipilagos, junto con las islas Malvinas, constituyen el objeto de la disputa de soberana entre la Argentina y el Reino Unido que conocemos como Cuestin de las Islas Malvinas aunque las islas Malvinas no estn comprendidas en el rea de la Convencin.

Ciertamente, el rgimen de la CCRVMA entraa una modificacin del Derecho del Mar en varios aspectos, por ejemplo, en materia de inspeccin de buques en alta mar en el rea de la Convencin. Las medidas de conservacin de la CCRVMA no pueden ser aplicadas a estados no partes en la Convencin, salvo que hubieran brindado su consentimiento. Tam-poco puede su aplicacin tener como efecto incompatibilidades con el sistema multilateral de comercio ni enrolarse en las prcticas propias de las organizaciones regionales de orde-nacin pesquera, que, basadas en el Acuerdo de Nueva York de 1995 sobre poblaciones de peces transzonales y poblaciones de peces altamente migratorios, persiguen principalmen-te objetivos economicistas. La virtud de la CCRVMA reside en su vocacin conservacionista, lo que le ha permitido mostrarse como un modelo que debe imitarse.

En el marco de la XI Reunin Consultiva Especial, se adopt en Madrid en 1991 el Protocolo al Tratado Antrtico sobre Proteccin del Medio Ambiente y cuatro Anexos que forman parte integrante de l. El Anexo I: Evaluacin del impacto sobre el medio ambiente, Anexo II: Conservacin de la fauna y flora antrticas, Anexo III: Elimina-cin y tratamiento de residuos y Anexo IV: Prevencin de la contaminacin marina. Al dejar abierta la posibilidad de elaborar nuevos anexos sobre materias especficas, el Protocolo permiti que las Partes Consultivas, posteriormente, adoptaran el Anexo V: Proteccin y gestin de zonas (Zonas Antrticas Especialmente Protegidas y Zonas An-trticas Especialmente Administradas). El Anexo VI, sobre responsabilidad derivada de las acciones de respuesta emprendidas en casos de emergencia ambiental, como ya se dijo, no est vigente.

El Protocolo complementa el Tratado Antrtico, no lo modifica ni lo enmienda. Su prin-cipal objetivo es la proteccin global del medio ambiente antrtico y los ecosistemas de-pendientes y asociados; designa la Antrtida como reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia. Consecuentemente, prohbe cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigacin cientfica. Esta prohibicin permanente sobre activida-des mineras solo podr modificarse por consenso, antes de los cincuenta aos contados desde la fecha de entrada en vigor del Protocolo, o por una mayora determinada, en el seno de una Conferencia de Revisin convocada al trmino de ese plazo. La propuesta de modificacin, en dicha Conferencia de Revisin, deber incluir los trminos de un r-gimen jurdicamente obligatorio respecto de los recursos minerales antrticos. El mbito espacial de validez del Protocolo se restringe al rea de aplicacin del Tratado Antrtico, es decir, al sur de los 60 S.

As como el Sistema del Tratado Antrtico ha evolucionado en relacin con la ma-teria, los sujetos y el mbito geogrfico de aplicacin, tambin ha experimentado

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una notable evolucin institucional, desde esquemas ms bien simples hasta otros de complejidad.

El rgimen de administracin originario del Tratado Antrtico se bas en el mecanismo de las Reuniones Consultivas. Sin embargo, con el paulatino desarrollo de la coopera-cin hacia la regulacin de los recursos naturales y el diseo de regmenes especiales para ese propsito, las necesidades institucionales tomaron una nueva dimensin. En razn del vnculo existente entre las Reuniones Consultivas y el Comit Cientfico para Investigaciones Antrticas (SCAR), este foro cientfico cumpli un papel fundamental en la identificacin de los problemas que exigan el tratamiento colectivo de las partes, muchos de los cuales dieron lugar a la evolucin institucional del Sistema.

El incremento de la agenda de trabajo de las Reuniones Consultivas, debido a la variedad y la complejidad de la problemtica antrtica, pusieron de manifiesto la necesidad de contar con una Secretara permanente que se encargara de la documentacin, de tareas de coordinacin, de informacin y de otros aspectos tcnicos similares.

Tras varios aos de arduas negociaciones demoradas por la reserva britnica al ofrecimien-to argentino realizado en 1992 para que la ciudad de Buenos Aires albergara una secre-tara para el Tratado Antrtico, en la XXIV Reunin Consultiva (San Petersburgo, 2001), se alcanz finalmente el consenso. En la XXVII Reunin Consultiva (Ciudad del Cabo, 2004), concluyeron las negociaciones diplomticas sobre la puesta en funcionamiento de la Secretara en Buenos Aires y se aprob el presupuesto, la estructura y la composicin del personal. En esa oportunidad, fue elegido el primer Secretario Ejecutivo.

Los cincuenta aos de vigencia del Tratado prueban que ha sido el resultado de uno de los ms exitosos ejercicios de diplomacia multilateral del siglo xx, que se apoy desde el inicio en la ciencia y, ms tarde, en la proteccin del medio ambiente antrtico y facilit un valioso e intenso proceso de cooperacin internacional para mantener y consolidar la paz en la regin antrtica. n