ACCIONES COLECTIVAS PARA REDUCIR LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA

LÍMITES Y OPORTUNIDADES

ProyectoTowards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina:

Reorienting Incentives through Collective Action

[Hacia una cultura de cumplimiento anticorrupción: reorientando los incentivos a través de la acción colectiva]

Equipo de Trabajo: Sergio BerenzsteinMartín BöhmerAberto Föhrig Guillermo Jorge Ezequiel Nino

Asistentes:Ana Bovino Celeste Braga Beatove Dalila Brosto Catherine Greene María de la Paz Herrera

Cecilia A. KraljMalena Moreno HueyoNatalia Torres Luis Villanueva

Diseño gráficomono | Diego Grinbaum

Este documento fue elaborado en el marco del proyecto “Towards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina: Reorienting Incentives Through Collective Action” por el Programa de Control de Corrupción del Departamento de Derecho de la Universidad de San Andrés, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). El objetivo del proyecto es aumentar el conocimiento disponible sobre los incentivos institucionales, políticos y empresariales que contribuyen a la regularidad de ciertas prácticas corruptas, el costo de dichas prácticas y los mecanismos que pueden inducir a los actores hacia reformas en nuestro país. Las opiniones de este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores. El proyecto es financiado por la Siemens Integrity Initiative.

1. Presentación

2. Iniciativasdeaccióncolectivaparareducirlacorrupción

2.1. Estándares industriales globales

2.2. Pactos de integridad

2.3. Iniciativasorientadasacrearcondicionesmínimasdeconfianza

3. AccióncolectivaycorrupciónenArgentina

4. Losámbitosdetrabajodelproyecto

4.1.Oportunidadesdecorrupciónenelfinanciamiento

de la actividad política

4.1.1. Las relaciones entre el mercado, el Estado y la política

4.1.2. La estructura de incentivos del marco regulatorio

4.1.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico

4.2. Compras públicas en el mercado de medicamento

4.2.1. La estructura de competencia imperfecta del mercado

de medicamentos y los actores involucrados

4.2.2. El marco regultorio para las compras públicas de medicamentos

4.2.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico

4.3. Riesgos para las personas jurídicas de participar

en hechos de corrupción

4.3.1. La responsabilidad de las personas jurídicas

4.3.1.1. Responsabilidad penal

4.3.1.2. Responsabilidad administrativa

4.3.2. Remedios para las victimas e incentivos para los denunciantes

4.3.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico

4.4. El rol de los intermediarios profesionales

4.4.1. La práctica de la abogacía y el Estándar Ético Básico (EEB)

4.4.2. Normas que regulan el ejercicio profesional

4.4.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico

5. Conclusiones

6. ReferenciasBibliográficas

Índice

7

11

14

17

19

21

31

31

32

39

43

44

44

49

52

53

54

56

57

59

62

62

63

70

75

77

81

7

Este documento delinea el plan de trabajo del

proyecto “Towards a Culture of Anti-Corrup-

tion Compliance in Argentina: Reorienting

Incentives Through Collective Action”, [Hacia

una cultura de cumplimiento anti-Corrupción:

reorientando los incentivos a través de la ac-

ción colectiva] que, con el apoyo de la Sie-

mens Integrity Initiative�, desarrollan el Pro-

grama de Control de Corrupción del Depar-

tamento de Derecho de la Universidad de San

Andrés (UDESA), Sergio Berensztein (UTDT

y Poliarquia Consultores), la Asociación Civil

por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro

para la Implementación de Políticas Públicas

para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).

� El proyecto ha sido seleccionado luego de un proceso competitivo llevado a cabo entre enero y diciembre de 20�0. De las más de 300 propuestas pre-sentadas en todo el mundo, han sido seleccionadas 38, de las cuales solo 3 conciernen a países de América La-tina. Los detalles del proceso y de la iniciativa están disponibles en http://www.siemens.com/sustainability/en/compliance/collective_action/integrity_initiative.php última vez visitada 26 de abril de 20��). La pro-puesta del proyecto, en http://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion.

El proyecto se dirige a reducir oportunidades

de corrupción a través de la generación de ac-

ciones colectivas -públicas, público-privadas

o privadas- en cuatro ámbitos específicos so-

bre los cuales nos proponemos influir coordi-

nadamente. Dos de ellos se refieren a espacios

con intensos intercambios público-privados:

1. El financiamiento de la actividad política

2. Las compras y contrataciones públi-

cas en el mercado de medicamentos y

equipamiento médico.

En ambos casos, nuestro esfuerzo consisti-

rá en echar luz sobre algunas oportunidades

de corrupción que dan lugar a prácticas que

ocurren con regularidad en estos ámbitos, de-

linear la estructura de incentivos que permite

canalizarlas, compararla con la que prevén las

instituciones formales que tales prácticas inhi-

ben y encontrar líneas de trabajo que permitan

discutir, con los interesados, opciones de ac-

ción colectiva para reducir la brecha entre am-

bas. En el caso de las compras y contratacio-

nes públicas, dada la multiplicidad de lógicas,

1. Presentación

actores y marcos regulatorios que operan en

cada mercado, hemos decidido concentrarnos

en el de los medicamentos y el equipamiento

médico, tanto por la relevancia que tienen las

políticas de salud, como por las reformas que

se discuten a partir de los escándalos recientes

en el área.

Los dos restantes espacios sobre los que tra-

bajaremos se concentran en el rol de determi-

nados actores que podrían contribuir con la

reducción de las prácticas en las que concen-

traremos nuestra atención. Ellos son:

3. Las sociedades comerciales

4. Los profesionales que estructuran, in-

termedian y controlan transacciones

–abogados, contadores, auditores– en

relación al rol que podrían cumplir en

la prevención y detección de algunas

de estas prácticas.

También aquí nos interesa comprender la in-

terface formal/informal y proponer estructuras

de incentivos que permitan obtener resultados

que se acerquen más al ideal que proponen

las instituciones formales. En relación con las

empresas, nos interesa explorar por un lado,

los incentivos que actúan a la hora de decidir

participar en esquemas corruptos en determi-

nados mercados y contextos –sin dudas, aun-

que no exclusivamente, los vinculados a la

financiación de la política y a las compras y

contrataciones públicas de medicamentos- y

los modos de resolución de conflictos infor-

males que se utilizan con regularidad cuando

los acuerdos venales no funcionan para algu-

na de las partes. En paralelo, estudiaremos el

diseño y funcionamiento práctico de los regí-

menes jurídicos que estructuran los contratos

públicos, y cómo operan los sistemas de atri-

bución de responsabilidad por participar en

episodios de corrupción pública, tanto frente

al Estado –penal o administrativo- como frente

a sus accionistas, competidores, trabajadores,

consumidores o ciudadanos afectados por la

conducta deshonesta. Aunque una mirada su-

perficial a lo que ocurre en nuestros tribunales

sugiere que estos temas no se discuten en la

justicia, intuimos que el aparato jurídico y re-

gulatorio transnacional generado en la última

década a nivel global para reducir la corrup-

ción ha comenzado a impactar sobre viejas

prácticas. Utilizaremos un esquema similar en

relación con los profesionales intermediarios,

cuyo rol en el asesoramiento de clientes que

incurren en transacciones corruptas también

ha variado notablemente en los últimos años.

Efectivamente, el espiral regulatorio trans-

nacional ha revitalizado discusiones sobre el

rol de estos profesionales en las democracias

constitucionales, asignándoles funciones de

detección cuyo incumplimiento genera res-

ponsabilidades legales.

Nuestro plan de trabajo está estructurado en

dos etapas. La primera -marzo 20��/abril

20�2- está orientada a comprender, producir

y difundir conocimiento sobre la estructura

de incentivos que permite la regularidad de

prácticas corruptas en los ámbitos de traba-

jo seleccionados, y a identificar a los actores

claves que podrían participar en procesos de

acción colectiva dirigidos a modificar tales in-

centivos. Los diagnósticos resultantes de este

proceso serán presentados en una conferencia

8 9

8 9

internacional, prevista para el otoño de 20�2,

que marcará la finalización de la primera eta-

pa del proyecto.

En la segunda etapa -Mayo 20�2/Diciembre

20�3- desarrollaremos los procesos de acción

colectiva identificados como posibles en la

primera etapa, de manera coordinada entre en

los 4 ámbitos seleccionados, de modo de po-

tenciar nuestros resultados. Para ello se pre-

vé la creación de una plataforma que permita

la producción de información, la interacción

entre todos los actores interesados y la par-

ticipación en mecanismos de generación de

consensos para la redacción, presentación,

implementación y monitoreo de las reformas.

La experiencia será presentada en una segun-

da conferencia internacional que concluirá las

actividades del proyecto2.

A continuación sintetizamos algunas iniciati-

vas de acción colectiva dirigidas a reducir la

corrupción para comprender su lógica y su uti-

lidad para el proyecto. La sección 3 especula

sobre algunas características de la corrupción

en Argentina y, en función de ellas, las posibi-

lidades de organizar acciones colectivas para

reducirla. La sección 4 presenta nuestro cono-

cimiento sobre las lógicas que operan en los

ámbitos sobre los cuales el proyecto influirá y

anticipan las principales preguntas que guia-

rán los diagnósticos que realizaremos durante

el resto de 20��. La Sección 5 concluye.

� Para mayor información sobre las actividades del proyecto, consultar http://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion

11

11

El fin de la guerra fría colocó la reducción de

la corrupción pública en el centro de la agenda

internacional. Con la caída del muro de Ber-

lín, cayeron también muchos de los incentivos

para sostener alianzas políticas que incluían no

inmiscuirse en los destinos de la asistencia fi-

nanciera internacional. Aún más significativa-

mente, la apertura de nuevos mercados generó,

especialmente entre los países exportadores, la

necesidad de establecer reglas mínimas para las

oportunidades de inversión que se abrían en el

mundo en desarrollo. La combinación de esos

factores permitió que la corrupción pública de-

jara de ser un “asunto interno”, protegido por el

principio de soberanía, para convertirse en mo-

tivo de escrutinio internacional (Jorge 2008).

Durante los años ‘90s proliferaron estudios

que confirmaron que la corrupción o, más

precisamente, algunas expresiones de este fe-

nómeno, constituyen un importante obstáculo

para el desarrollo económico (Rose-Acker-

man 2002; Bardhan 2002) y para la consoli-

dación del sistema democrático (O’Donnell

�996; Mainwaring �999; Brusco et al. 2004;

Levitsky y Helmke 2006). Estos hallazgos

derivaron en una variedad de iniciativas inter-

nacionales -tratados multilaterales3, políticas

internas en los Bancos Multilaterales de Cré-

dito4- e infinidad de programas de asistencia

financiera internacional, especialmente para

el centenar de países que abrazaba el ideal de

las democracias de mercado.

En el mundo en desarrollo, estos esfuerzos

se concentraron inicialmente en apoyar los

� Convención Interamericana contra la Co-rrupción (CICC), �996; Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, (OCDE), �997; Convenio de Derecho Penal sobre la Corrup-ción, (CdE), �999; Convenio de Derecho Civil sobre la Corrupción (CdE) �999; Convención de la Unión Afri-cana para Prevenir y Combatir la Corrupción, (UA), 2003; Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, (ONU), 2003.� Acuerdo de Aplicación Mutua de las Decisio-nes de Inhabilitación, suscripto en 20�0 por el Grupo del Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Grupo del Banco Interamericano de De-sarrollo, y el Grupo del Banco Mundial.

2.Iniciativas de acción colectiva para reducir la corrupción

procesos de liberalización económica, bajo

la premisa de que una parte importante de la

corrupción pública se origina en la búsqueda

de rentas que ofrece una economía con alta

participación estatal. La mayoría de estos

programas fracasó, en cuanto a la reducción

de la corrupción se referían, al toparse con

las consecuencias de liberalizar economías

en contextos con instituciones formales muy

débiles e instituciones informales relativa-

mente estables. La experiencia latinoame-

ricana es un buen ejemplo de tales fracasos

(Whitehead 2002).

Una segunda generación de programas de asis-

tencia –aún vigente- se ha concentrado en el

fortalecimiento del Estado de Derecho –marcos

jurídicos, construcción y desarrollo de capaci-

dades institucionales-, incluyendo el de actores

no gubernamentales, especialmente la prensa

y organizaciones de la sociedad civil. Hasta el

momento, los resultados de estos esfuerzos son

variados, pero en líneas generales, al menos en

nuestra región, parecen ser relativamente mo-

destos (DeShazo 2008). La mayoría de los ob-

servadores de estos procesos coinciden en que

se requieren estrategias de largo plazo, dispues-

tas a acompañar el ritmo -de avances y retroce-

sos- de desarrollo institucional y económico de

cada país (Johnston 2005).

Por el contrario, el espiral normativo y regula-

torio producido en el mundo desarrollado, es-

pecialmente a raíz de la entrada en vigor de la

Convención OCDE contra el soborno de fun-

cionarios públicos extranjeros en transaccio-

nes comerciales internacionales (en adelante,

Convención OCDE) y de la Convención de

las Naciones Unidas contra la Corrupción (en

adelante CNUCC), parecen haber generado

un aumento geométrico de los riesgos legales

y a la reputación que enfrentan las empresas

multinacionales cuando pagan sobornos para

obtener negocios.

Estados Unidos, el país más activo en la ge-

neración de esta tendencia, ha expandido

exponencialemente el alcance de la Foreign

Corrupt Practices Act (FCPA) a todas las em-

presas que cotizan en su mercado de valores

–con independencia de su nacionalidad-; ha

aumentado proporcionalmente los recursos

para investigar del Departamento de Justicia

(DOJ) y en la Securities and Exchange Com-

mission (SEC); ha modificado el modo de cal-

cular las sanciones pecuniarias, permitiendo

que las multas aplicadas por SEC cubran la to-

talidad de las ganancias obtenidas y se sumen

a las aplicadas por el DOJ, que se calculan en

relación al grado de reproche. Ha expandido

la litigiosidad derivada de los pagos ilícitos a

funcionarios públicos extranjeros permitien-

do el ejercicio de derechos de accionistas,

trabajadores, competidores e incluso de los

Estados cuyos funcionarios recibieron los so-

bornos. Aunque no todos los miembros de la

OECD son tan activos, muchos otros países

están adoptando políticas similares. En más

de �0 años de vigencia, la OECD reportó más

de 280 investigaciones iniciadas en 2� países

miembros del tratado (OECD, 20�0).

Los bancos multilaterales de crédito también

han aumentado los riesgos para las empresas

que participan en actividades corruptas. En

abril de 20�0, el Banco Mundial, el Banco Inte-

12 13

12 13

ramericano, el Banco Europeo, el Banco Asiá-

tico y el Banco Africano suscribieron un acuer-

do por el cual no solamente armonizaron las

prácticas corruptas que dan lugar a la prohibi-

ción de participar en licitaciones públicas total

o parcialmente financiadas por alguna de estas

entidades, sino que han acordado que aquellas

empresas sancionadas por uno de los bancos,

bajo ciertas condiciones, perderá la chance de

participar en proyectos financiados por cual-

quiera de ellos. Como fuera señalado al presen-

tar la iniciativa, el mensaje para las empresas es

claro: “defrauda a uno y serás sancionado por

todos” (Zoellick 20�0).

Con el nombre de “iniciativas de acción colec-

tiva” para reducir la corrupción se identifican

aquellos programas que se concentran en el rol

del sector privado en la reducción de prácticas

corruptas. Como veremos a continuación, la

lógica de estos programas está generalmente

asociada a la necesidad de reducir la brecha

entre los nuevos riesgos generados en el mun-

do desarrollado y los bajos riesgos asociados

a la corrupción en una parte importante del

mundo en desarrollo.

Popularizado por Mancur Olson a mediados

de la década del 60 en su búsqueda a la so-

lución de la paradoja del free rider (Olson,

�965), el término “acción colectiva” es utili-

zado en diferentes contextos para explicar la

necesidad de crear incentivos que impulsen

a individuos a cooperar para la provisión de

bienes públicos. La paradoja es la siguiente:

todos los miembros de un grupo pueden be-

neficiarse de los esfuerzos de cada miembro y

cada miembro puede, a su vez, beneficiarse de

la acción colectiva. Pero si uno o varios miem-

bros del grupo no cooperan, sea para aprove-

charse de la contribución de los restantes –el

caso del free rider-, o por la incertidumbre so-

bre el comportamiento de los demás –el caso

del dilema del prisionero- los beneficios de la

acción colectiva se pierden.

En el marco de las iniciativas para reducir la

corrupción, el término ha sido aplicado espe-

cialmente para diseñar estrategias para el sec-

tor privado en contextos de corrupción estruc-

tural. En este caso, la paradoja podría expre-

sarse así: la mayoría de los actores privados

se beneficiaría de un mercado que opere libre

de prácticas corruptas y ello podría lograrse si

cada uno se abstuviera de intercambiar bene-

ficios indebidos. Sin embargo, el costo de abs-

tenerse –pérdida de negocios, exclusión del

mercado, represalias- y la incertidumbre sobre

el comportamiento de los restantes miembros

del grupo –si yo no lo hago, mis competido-

res lo harán- impiden la cooperación necesa-

ria para mejorar el ambiente de negocios. Las

claves para la solución de estas paradojas se

distribuyen entre la generación de incenti-

vos individuales que alienten la cooperación

–económicos, legales, reputacionales, etc- y la

generación de mecanismos que permitan au-

mentar la confianza entre el grupo de jugado-

res que se beneficiaria de la acción colectiva.

En la escasa literatura que existe sobre pro-

gramas de acción colectiva para reducir la

corrupción (Braithwaite 2006; Majluf y Na-

varrete 20�0; Petkoski, Jarvis y Frauscher

2009; Petkoski, Warren y Laufer 20�0; Wel-

tzien Hoivik y Shankar 20�0), elproblema es

usualmente planteado como un dilema para

las compañías multinacionales cuyos países

de origen prohíben el pago de sobornos a

funcionarios públicos extranjeros, por la

desventaja competitiva que enfrentan frente

a las compañías (internacionales o domés-

ticas) que no se motivan por tales reglas –

aunque formalmente existan. Por ello, estas

iniciativas son identificadas, en cuanto a los

actores, como estrategias del sector privado

–muchas veces con participación del Esta-

do, pero con un rol prominente del sector

privado- que, colectivamente, se propone

cooperar para reducir determinadas prácti-

cas, usualmente, con estrategias de regula-

ción o auto-regulación sectorial.

En nuestro país ha habido un puñado de in-

tentos de trabajar colectivamente con el sector

privado pero, hasta el momento, tales esfuer-

zos han fracasado –lo que da cuenta del desa-

fío que proponen estas acciones.

A continuación sintetizaremos tres tipos de

iniciativas cuyo análisis consideramos rele-

vante para nuestro proyecto.

2.1.Estándaresindustrialesglobales

A nivel global, algunas industrias han acor-

dado estándares privados para reducir prác-

ticas concretas. Estas iniciativas están, en

general, dirigidas a acelerar procesos de ar-

monización normativa.

En la industria bancaria, por ejemplo, a partir

del año 2000, �2 bancos internacionales que

en conjunto detentan alrededor del 70% del

segmento de private banking5, unidos bajo el

� Con este término se designa al segmento de

nombre de Wolfsberg Group, suscribieron di-

versos acuerdos para prevenir el lavado de di-

nero procedente de varios delitos, incluyendo

los asociados a la corrupción6.

Algo similar está ocurriendo en la industria de

defensa. En 2009, la Aerospace Industries As-

sociation of America (AIA –que reúne a más

de �00 compañías estadounidenses- y la Ae-

roSpace and Defence Industries Association

of Europe (ASD) –que reúne a casi 30 y re-

presenta a más de 2000 compañías europeas-

acordaron los Global Principles of Business

Ethics for the Aerospace and Defense Indus-

try7. Entre otras declaraciones más generales,

los firmantes se concentraron en el rol de los

intermediarios en los pagos ilícitos –sin duda

el denominador común de la corrupción en

esta industria- y acordaron una definición am-

plia de intermediarios, el monitoreo previo de

sus contrataciones y reglas para canalizar los

pagos de sus servicios –prohibición de pagos

en efectivo, limitación de pagos fuera de la

jurisdicción de residencia del agente, regis-

tro de todos los pagos en los libros contables,

etc.-. La iniciativa transatlántica tiene antece-

dentes de regulación privada, surgidas como

respuesta a sendos escándalos a ambos lados

la industria que brinda servicios personalizados a in-dividuos que invierten activos superiores al millón de dólares –aunque esta cifra actualmente varíe. El térmi-no “privada” se refiere tanto a la atención personalizada como a la privacidad de la que están rodeados estos servicios. � Los estándares alcanzados están disponibles en www.wolfsberg-principles.com. (Consultados por última vez el 2 de mayo de 20��) � Ver http://www.asd-europe.org/site/fileadmin/user_upload/07_4PGlobalPrinciples_A4.pdf (Consul-tados por última vez el 26 de abril de 20��)

14 15

14 15

del océano. El acuerdo global es un consenso

entre ambos catálogos de principios8.

Varias empresas de la industria de logística

han encarando un proceso similar. A diferen-

cia de la industria de defensa, cuyos clientes

habituales son los Estados, el punto neurál-

gico de la corrupción en estas industrias son

los “pagos de facilitación”9, especialmente en

las aduanas, tema alrededor del cual giran las

incipientes discusiones entre los principales

jugadores globales del sector.

Los estándares industriales tienen un fuerte

potencial para evitar que la corrupción integre

regularmente el abanico de estrategias para

conseguir negocios. En el caso de la industria

bancaria multinacional, algunos efectos posi-

tivos son evidentes. Por ejemplo, el hecho de

que los mayores competidores de los segmen-

tos más sensibles al lavado de dinero origina-

do en la corrupción –banca privada, banca co-

rresponsal- acuerden aplicar en todas sus sub-

sidiarias y filiales estándares más altos que los

requeridos por los reguladores de la mayoría

de los centros offshore y de la mayoría de los

países en desarrollo, tiene el potencial de mo-

� En �986, tras un escándalo entre contratistas y agencias del gobierno norteamericano, la industria se agrupó bajo la Defense Industry Initiative (DII), una plataforma abierta para compartir mejores prácticas entre 85 empresas. Los Common Industry Standards (CIS) europeos, ya suscriptos por más de 400 empresas en Europa, son el resultado acumulado de esfuerzos de la sociedad civil (el Basel Institute on Governance) y los principales jugadores de la industria de defensa Europea. � Con este término se designan los pagos de pequeñas dádivas a funcionarios públicos tanto para obtener un beneficio menor –e.g.. acelerar un trámite- como para asegurar que realizarán su trabajo en el plazo legal.

dificar el ambiente regulatorio en los llamados

paraísos fiscales (Pieth y Aiolfi 2003).

Por supuesto, esta modificación requiere que el

acuerdo sea implementado en todas las subsi-

diarias y filiales de cada institución miembro,

lo que implica, para las instituciones firman-

tes, asumir el desafío –y los costos- de imple-

mentar globalmente políticas homogéneas en

espacios culturales y sociales donde imperan

regulaciones y prácticas muy divergentes. En

atención al grado de descentralización que ca-

racteriza a las corporaciones multinacionales,

no se trata de un desafío menor. Y aún cuan-

do existe voluntad para asumirlos, no es in-

frecuente encontrar oficiales de cumplimiento

con responsabilidades globales frustrados por

no encontrar la estrategia adecuada para que

los empleados internalicen que los estándares

de la compañía impiden recurrir a determina-

das prácticas para competir.

Los estándares sectoriales, en tanto instan-

cias de auto-regulación global, colaboran con

la formulación de estándares generales, e in-

directamente con la generación de normas

domésticas. El aporte de los competidores

multinacionales se orienta en general hacia la

reducción de las desventajas competitivas ori-

ginadas en la falta de reglas globales homogé-

neas. En algunos casos, su mejor posición para

evaluar los costos que origina una regulación

en cada país -en relación con cada regulador

doméstico- les permite alertar sobre modelos

para alcanzar los mismos objetivos por me-

dios más eficientes. Esto último, por supuesto,

genera la percepción –a veces fundada- de que

se trata de un grupo de interés previniendo el

aumento de la presión regulatoria.

En nuestro ejemplo del Wolfsberg Group,

aunque algunos observadores atribuyeron la

formación de la iniciativa a la pérdida de re-

putación originada en publicitados escándalos

–Marcos, Abacha, Salinas, Montesinos, Duva-

lier, Suharto-, existían fuertes incentivos para

prevenir las desventajas competitivas origi-

nadas en regulaciones que imponían costos

dispares de cumplimiento de las regulaciones

de prevención del lavado de dinero. Ello ocu-

rría, por un lado, por la falta de homogeneidad

de las regulaciones domésticas y los recursos

destinados por cada país para hacerlas cum-

plir. Y, por otro, por el enfoque regulatorio

que se desprendía de las 40 recomendaciones

del GAFI vigentes en 2000, que imponía a los

bancos los mismos costos de identificación

para todos sus clientes, con independencia

del tipo de transacciones que realizaran. Ello

implicaba que los bancos que concentran sus

negocios en segmentos con muchos clientes

de bajo riesgo –e.g. banca minorista- sufrían

una desventaja competitiva respecto de los

bancos que concentran sus negocios en seg-

mentos de pocos clientes de alto riesgo –e.g.

banca privada. Por ello, para los primeros era

importante asociar los costos de cumplir con

las normas de prevención del lavado de dine-

ro a los riesgos derivados de cada cliente y/

o tipo de transacción. Estas inquietudes, que

estaban siendo estudiadas en paralelo por el

Comité de Basilea para la Supervisión Ban-

caria, se vieron luego reflejadas en la versión

2003 de las 40 Recomendaciones del GAFI a

través de la inclusión del “enfoque basado en

el riesgo” que actualmente gobierna la mane-

ra de entender la debida diligencia del cliente

en materia de prevención del lavado de dinero

(Pieth y Aiolfi 2003), y que, probablemente,

se profundice en la próxima revisión de las 40

recomendaciones (Wolfsberg 20��).

Estos acuerdos generan legítimas preguntas

respecto del impacto que tienen sobre los com-

petidores locales. Cuando se trata de la provi-

sión de bienes públicos –e.g., reducir la corrup-

ción- la pérdida de poder de negociación de los

competidores locales no parece ser un proble-

ma si los costos que impone el cumplimiento

son razonables. Siguiendo con nuestro ejemplo

de la industria bancaria, cuando un regulador

–e.g., la UIF- impone un estándar requerido

por el GAFI –que en general son iguales o infe-

riores a los acordados por el Wolfsberg Group-

, las subsidiarias de los miembros del acuerdo

en Argentina tendrán incentivos para apoyar la

regulación –porque alineará los costos de sus

competidores locales a los ya asumidos por su

casa matriz que, por la escala, son sensible-

mente menores (Dolar y Shughart 2007). Esta

diferencia en los costos de transacción obliga

a los políticos que participan de estrategias de

desarrollo orientadas al fortalecimiento de la

industria local, a asegurarse de que los costos

que la regulación impondrá a los competido-

res locales son necesarios para la provisión del

bien público buscado.

Aunque haya quedado dicho entre líneas, pa-

rece claro que los incentivos que impulsan al

sector privado a auto-regularse colectivamen-

te a través de estos acuerdos entre competi-

dores globales provienen de estándares inter-

16 17

16 17

nacionales o regulaciones estatales de alcance

extraterritorial, que en los últimos años han

aumentado sensiblemente los riesgos asocia-

dos a utilizar la corrupción para conseguir

negocios en el mundo en desarrollo. Como

gráficamente señalan Heuritier y Lehmkihl,

la autoregulación sectorial nace “a la sombra

de la jerarquía” (2008), expresión con la que

sintetizan que inclusive la regulación sectorial

nace como consecuencia de la entrada en vi-

gor -o de la amenaza de la entrada en vigor-

de estándares y leyes generales.

Como señaló Laufer para el caso de las multi-

nacionales estadounidenses, la responsabilidad

penal “es el último eslabón de otros controles

menos formales, como la auto-regulación u

otras formas de cooperación empresarial”

(Laufer 2006). Ello sugiere que la implementa-

ción doméstica de los estándares establecidos

en la Convención OCDE, la formidable expan-

sión en la aplicación de la FCPA a compañías

no estadounidenses, la inminente entrada en

vigor de la Ley contra el Soborno del Reino

Unido, las prohibiciones cruzadas entre los

bancos multilaterales de crédito para ser con-

tratista en obras co-financiadas por cualquiera

de ellos y los sistemas de detección de transac-

ciones sospechosas impuestos por las regula-

ciones de prevención del lavado de dinero han

creado un marco regulatorio global sin el cual

sería difícil imaginar estas instancias de auto-

regulación. Sin un Estado capaz de persuadir

y sancionar, decía Braithwhite, las formas de

cooperación del sector privado carecerán de

incentivos estables (�998, 356).

A los efectos de nuestro proyecto, ello requiere

conocer los incentivos que imponen los mar-

cos regulatorios a los cuales está sujeto cada

actor relevante, las políticas internas para ade-

cuarse a esos estándares y su aplicación efec-

tiva en nuestro país.

2.2.Pactosdeintegridad

Una segunda modalidad de “acción colectiva”

son los llamados “pactos de integridad”. A di-

ferencia de los estándares industriales, estos

acuerdos se dirigen a prevenir la corrupción

específicamente en el ámbito de las compras

y contrataciones públicas. Diseñados origi-

nalmente por Transparencia Internacional a

comienzos de los años 90s, los pactos de in-

tegridad son acuerdos mediante los cuales un

organismo público encargado de administrar

una licitación y quienes compiten para obte-

nerla establecen reglas para evitar el ofreci-

miento y aceptación de sobornos, los acuerdos

de precios entre competidores y/u otras prácti-

cas corruptas.

El cumplimiento de los pactos de integridad

es, en general, monitoreado por miembros

de la sociedad civil -ONGs que promueven

la transparencia. El acuerdo puede incluir

sanciones por incumplimiento de alguna de

las obligaciones acordadas -con independen-

cia de las acciones penales o administrativas

previstas por la legislación- que en general se

basan en la idea de afectar la reputación del

incumplidor y, a veces, la posibilidad de par-

ticipar como oferente en contratos futuros. En

la última década se han implementado, en el

mundo, decenas de pactos que difieren en el

nivel de monitoreo y en la posibilidad de apli-

car sanciones10.

Algunas iniciativas sectoriales de alcance glo-

bal utilizan esta herramienta cuando se presen-

ta la oportunidad en contextos domésticos. Los

ejemplos más conocidos son la Iniciativa de

Transparencia de las Industrias Extractivas11,

la Iniciativa de Transparencia en el Sector de

la Construcción12, la Iniciativa Defensa contra

la Corrupción13 y la Red de Integridad por el

Agua14. Todos estos esfuerzos involucran al

Estado, al sector privado y a la sociedad civil

y combinan herramientas que se acercan a los

estándares industriales, a la hora de fijar prin-

cipios generales, y a los pactos de integridad,

a la hora de implementarlos en cada país.

En Argentina, Poder Ciudadano, el capítulo

argentino de Transparencia Internacional, ha

realizado con éxito, el monitoreo del proceso

licitatorio para la adjudicación de contratos de

recolección de residuos en 2 municipios –Mo-

rón y Esteban Echeverría- y en la Ciudad de

Buenos Aires�5. Aunque la iniciativa persigue

fines similares a un “pacto de integridad”, es-

tos procesos no siguen la lógica de las inicia-

�0 La información básica sobre cada una de estas experiencias puede consultarse en www.transpa-rency.org y en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultados por última vez el �9 de

abril de 20��) �� Disponible en http://eiti.org �� Disponible en http://www.constructiontrans-parency.org/�� Disponible en http://www.defenceagainstcor-ruption.org/our-work�� Disponible en www.waterintegritynetwork.net

�� Para conocer más sobre la iniciativa consul-tar www.poderciudadano.org.ar

tivas de acción colectiva porque no existe una

instancia en la cual el sector privado consen-

sue determinadas reglas y suscriba un acuerdo

para su cumplimiento. El “monitoreo de con-

trataciones públicas” –como se denomina esta

iniciativa- es una herramienta de participación

promovida por el Estado -Poder Ciudadano

es convocado por funcionarios para quienes la

transparencia en la gestión es una parte im-

portante de la construcción de su carrera polí-

tica. Si bien el proceso permite a potenciales

oferentes discutir los términos del pliego lici-

tatorio en audiencias públicas u otro tipo de

instancias participativas, los oferentes pueden

no participar del proceso. El compromiso del

sector privado se materializa en la suscripción

de una “cláusula de transparencia”, usualmen-

te incluida en el pliego de licitación, cuya fir-

ma es requisito para la aceptación de la oferta.

En las experiencias llevadas a cabo hasta el

momento, la participación del sector privado

en la discusión del pliego sólo fue significa-

tiva en el proceso llevado a cabo en la ciudad

de Buenos Aires.

Una iniciativa que sí funciona con la lógica de

la acción colectiva son los llamados “acuer-

dos sectoriales de transparencia”, una variante

doméstica de los estándares industriales. Tam-

bién la Fundación Poder Ciudadano ha sido, en

nuestro país, pionera en intentar facilitar estos

acuerdos, aunque hasta el momento no ha te-

nido resultados exitosos. La experiencia que

más lejos ha llegado ha sido la llevada a cabo

entre 9 empresas fabricantes de tuberías para

infraestructura de agua potable y desagües.

El grupo -que controla una parte importante

18 19

18 19

del mercado local y combina subsidiarias de

empresas multinacionales, algunas con sede

en países de la región, y otras estrictamente

locales- suscribió un ambicioso acuerdo que

abarcaba principios en materia de compras

públicas, financiamiento político, controles

sobre integrantes de la cadena de valor e, in-

clusive, evasión impositiva. El acuerdo, ade-

más, preveía sanciones y un comité privado

que evaluaría los reclamos entre los miembros

para su aplicación. Tal vez por su falta de an-

claje a algún negocio concreto, tal vez por su

ambicioso alcance, tal vez por los costos de

implementación, los firmantes perdieron el

entusiasmo inicial, no implementan políticas

internar para poner en marcha el convenio y el

acuerdo perdió vigencia16.

El estudio de las experiencias exitosas, pero

sobre todo de los fracasos, da cuenta de la difi-

cultad, no ya de firmar un acuerdo, sino simple-

mente de lograr que competidores de un merca-

do compartan información, por irrelevante que

ella resulte en términos competitivos.

2.3.Iniciativasorientadasacrear

condicionesmínimasdeconfianza

Del mismo modo que los estándares industria-

les –o acuerdos sectoriales de transparencia-,

los pactos de integridad requieren un alto grado

de confianza entre sus participantes. Quienes

han facilitado este tipo de iniciativas coinciden

en destacar los esfuerzos dedicados a conven-

cer a algunos participantes de que acepten la

�� Entrevista telefónica con Federico Arenoso, responsable de las relaciones con el sector privado en Poder Ciudadano, 22 de abril de 20��.

invitación y la cautela con la que la mayoría se

maneja�7. En el caso del Wolfsberg Group, por

ejemplo, sólo cuando dos miembros decidieron

compartir con el resto del grupo sus programas

internos de cumplimiento, el proceso cobró el

dinamismo necesario para alcanzar los están-

dares iniciales (Pieth y Aiolfi 2003).

Al tratarse de instancias de cooperación depen-

dientes de la contribución individual de cada

miembro, la tentación para aprovecharse de

las contribuciones ajenas y la incertidumbre

sobre el comportamiento de los competidores

conforman una barrera que sólo se destraba en

contextos en los cuales los costos del esfuerzo

individual son mínimos –o incluso inexisten-

tes-. Por ello, los escenarios de mayor éxito

en nuestra región han sido los de oligopolios

formados por compañías multinacionales que

dominan una parte sustancial de un mercado

específico. En muchos casos, inclusive, alguna

de ellas ha sido sancionada o se encuentra bajo

investigación, monitoreo o “probation” lo que

aumenta los incentivos para participar en acuer-

dos de esta naturaleza. Cuando estos acuerdos

son integrados, además, por compañías locales,

o bien éstas ya integran la cadena de valor de

las multinacionales –a veces con otras líneas de

productos- o bien existen condiciones de mer-

cado favorables para hacerlo, o bien su partici-

pación en el mercado es pequeña.

Por ello, en contextos de debilidad institucio-

nal, donde no existen ni incentivos creados

por el Estado, y los creados por estados ex-

�� Entrevista telefónica con Virginia Lencina, ex responsable del Acuerdo Sectorial de Transparencia de Poder Ciudadado, �4 de abril de 20��.

tranjeros son aun incipientes, las iniciativas

que involucran al sector privado se limitan a

crear las condiciones para generar confianza.

Aquí agrupamos una variedad de proyectos e

iniciativas que tienen por objeto crear redes,

diseminar información y generar instancias

para intercambiar experiencias�8.

En nuestro país recientemente se fundaron dos

asociaciones que, entre sus principales activi-

dades, se proponen crear un ámbito propicio

para que oficiales de cumplimiento o profesio-

nales que desarrollan funciones similares en

el sector privado puedan generar la confianza

necesaria que permita, en un futuro, proyec-

tar acciones colectivas�9. Representantes de

ambas asociaciones destacaron, por una parte,

la necesidad que había en Argentina de crear

instancias en las cuales las personas que de-

ben velar por el cumplimiento normativo en

el sector privado puedan compartir problemas

y soluciones. Sin embargo, al mismo tiempo,

manifestaron que rara vez los intercambios se

�� Ver ejemplos en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultado por última vez el 26 de abril de 20��)�� El Instituto Argentino de la Empresa (IAE) de la Universidad Austral creó en 2009 el Centro de Gobernabilidad y Transparencia (Visitar www.iae.edu.

ar/pi/centros/Governance/Paginas/Home.aspx) cuya misión, además de la educación de ejecutivos, es la promoción “de prácticas éticas en negocios a través de la investigación, diseño, implementación y difusión de programas de compliance basados en estrategias de integridad tanto a nivel local como regional�. En 2010, socios jóvenes de una firma de auditoría y de dos estudios jurídicos, con el apoyo de un diverso grupo de empresas, crearon la Asociación Argentina de Ética y Compliance, (Visitar www.eticaycompliance.com.ar ) una organización no gubernamental orientada a fines similares.

generan espontáneamente por lo que es ne-

cesario recurrir a estrategias específicas para

alentarlos. Probablemente por ello ambas aso-

ciaciones concentraron sus esfuerzos del pri-

mer año de trabajo en la difusión de informa-

ción, la realización de eventos y la creación de

foros electrónicos para aumentar la comunica-

ción entre sus asociados.

Las principales conclusiones prácticas que ex-

traemos del estudio de las iniciativas de acción

colectiva son las siguientes. En primer lugar,

las iniciativas exitosas para movilizar colecti-

vamente al sector privado contra la corrupción

nacen y crecen a la “sombra de la jerarquía”

jurídica de estándares internacionales o legis-

laciones extranjeras con alcance extraterrito-

rial. En segundo lugar, el fracaso de las ini-

ciativas intentadas en nuestro país se explica

por la facilidad con la que se vislumbran los

costos de participar en estos acuerdos frente a

la incertidumbre sobre los beneficios. De las

entrevistas realizadas para la elaboración de

este documento, varios de los entrevistados

del sector privado mencionaron la “debilidad

institucional” Argentina como el principal

obstáculo para encarar estos procesos.

20 21

20 21

La debilidad institucional Argentina ha sido

estudiada en diferentes contextos (Helmke y

Murillo 2005; Nino �992, �996; Tomassi y

Spiller 2008). La literatura caracteriza a las

instituciones como fuertes cuando son esta-

bles, sus reglas cumplidas y sus sistemas de

sanciones aplicados; y como débiles cuando

son inestables y su aplicación o bien no es

uniforme –existen privilegios- o bien es infre-

cuente (Levitsky y Murillo, 2005: 270).

Aunque algunas instituciones básicas del juego

democrático en Argentina gozan de cierta estabi-

lidad, muchas otras parecen ser extremadamen-

te débiles. Por sólo poner algunos ejemplos, el

Congreso Nacional ha sido caracterizado como

un espacio poco propicio para negociar las polí-

ticas nacionales. Los legisladores tienen mayores

incentivos para responder a las élites partidarias

provinciales –a través de las cuales construyen

sus carreras políticas- que para preocuparse por

la calidad de las políticas nacionales (Tommasi y

Spiller 2008). En relación con el Poder Judicial,

pese a las garantías formales de estabilidad, entre

�960 y �999 el promedio de duración de un Juez

de la Corte Suprema fue menor a 4 años, lo que

dificulta construir la legitimidad necesaria para

imponer el cumplimiento de sus sentencias. El

Poder Ejecutivo goza en cambio de mayores po-

deres que los conferidos formalmente. Sin sufi-

cientes controles legislativos o judiciales, cuenta

con un amplio margen de maniobra para negociar

instancias de gobernabilidad con diferentes gru-

pos corporativos que también detentan impor-

tantes cuotas de poder (Nino,�996; Etchemendy

2006). Los gobernadores provinciales, personal-

mente o a través de sus delegados en el Congreso

Nacional, negocian su apoyo a estos acuerdos en

la medida en que el Ejecutivo garantice o aumen-

te su porción de fondos federales para que pue-

dan financiar su aparato político y las actividades

del sector privado en sus provincias (Tomassi y

Spiller, 2008). Todo ello ocurre en un contexto de

anomia social que muchas veces asume la forma

de lo que Nino denominó “anomia boba”, es de-

cir, cuando la inobservancia de las normas no es

eficiente, ni siquiera, para quien la viola (1992).

3.Acción Colectiva y Corrupción en Argentina

La debilidad de las instituciones formales ge-

nera incertidumbre y, consecuentemente, fo-

menta acuerdos de corto plazo. Por eso ha sido

señalada como una de las principales causas de

la falta de cooperación para realizar acuerdos

de largo plazo y de la cooperación y confianza

que permiten la acción colectiva (Tommasi y

Spiller 2008; Levitsky y Murillo 2005).

La incertidumbre que genera la debilidad ins-

titucional crea fuertes incentivos para que los

actores políticos y económicos persigan sus

objetivos y aseguren sus acuerdos a través de

canales informales que, con el tiempo, pue-

den institucionalizarse y convertirse en reglas

o procedimientos ampliamente conocidos y

cumplidos, aún cuando no estén escritos (Hel-

mke y Levitsky 2006).

Algunas formas de corrupción en nuestro país

funcionan como instituciones informales que

compiten con instituciones formales débiles

(Helmke y Levitsky 2006). En algunos merca-

dos, y por algunos periodos, la corrupción gira

en torno a reglas relativamente estables y com-

partidas entre los actores que las conocen, quie-

nes deciden sus comportamientos en función de

las expectativas que tales reglas les generan.

A diferencia de otras instituciones informales

–que sustituyen, se acomodan o complemen-

tan las instituciones formales- las instituciones

informales que, como la corrupción, compiten

con instituciones formales débiles, “estructu-

ran los incentivos de modo incompatible con

las reglas formales: para seguir una regla, los

actores deben violar la otra. Estas institucio-

nes informales “matan” a sus contrapartes

formales generando resultados que difieren

marcadamente de los esperables de las reglas

formales” (Helmke y Levitsky 2006, �5). La

literatura es abundante en mostrar que la co-

rrupción, el clientelismo y el patrimonialis-

mo son instituciones informales que cuando

compiten con instituciones formales débiles

subvierten el Estado, el mercado y las reglas

electorales (Della Porta y Vannucci �999, �5;

O’Donnell �996; Borozc 2000; Lauth 2000).

Comparada con otros países de la región, Ar-

gentina goza de indicadores relativamente salu-

dables de confianza en el sistema de gobierno

(BTI 20�0) cuenta con una sociedad civil relati-

vamente robusta y con una prensa generalmen-

te vigilante de los actos de corrupción pública

(Global Integrity Report 2008).

Aun con las precauciones que requiere guiar-

se por índices de percepción e indicadores de

gobernabilidad (Davis 2004; Arndt y Oman

2006), algunos datos son elocuentes. La vigen-

cia de determinados derechos en Argentina,

por ejemlo, es percibida como notablemente

superior a la media de la región, y a la media

de países con indicadores socio-económicos

similares al de nuestro país. El Rule of Law

Index (20�0), muestra que, con excepción de

la estabilidad y la claridad de las leyes, la per-

cepción sobre la ausencia de discriminación,

el derecho a la vida y a la integridad, la li-

bertad de pensamiento y religión y el respecto

por el debido proceso igualan o superan a la

media (Gráfico 1). 22 23

22 23

Argentina América Latina y el Caribe

Países de ingreso medio Score más alto del mundo

Las leyes son claras

Las leyes son publicadas

Leyes son estables

Ausencia de crimen

Las personas no recurren a la violencia para reparar los agravios personales

Igualdad de trato y no discriminación

Derecho a la vida y la seguridad de la persona

Debido proceso de la ley

Libertad de opinión y expresión

Libertad de pensamiento,de conciencia y de religión

Interferencia arbitraria en la vida privada

Derechos fundamentales del trabajo

Gráfico 1: Seguridad y Derechos Fundamentales

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index.Washington, D.C.: “The world Justice Project”

Algo similar ocurre con los indicadores que el

mismo índice agrupa bajo el título de acceso a

la justicia: el acceso a un abogado, el respeto

por el derecho de defensa, el acceso, efectivi-

dad e imparcialidad de los sistemas alternativos

de resolución de conflictos, superan a la media

regional y superan o igualan a la media de paí-

ses con indicadores socioeconómicos similares

(Gráfico 2).

Las personas pueden acceder y pagar asesoría legal en litigios civiles

Las personas pueden acceder y pagar tribunales civiles

La Justicia civil es imparcial

La justicia civil está libre de influencias indebidas

La justicia civil no está sujeta a demoras injustificadas

La justicia civil es aplicada de manera efectiva

Los métodos de resolución de conflictos son accesibles, imparciales y efectivos

El sistema de investigación criminal es eficaz

El sistema de adjudicación penal es eficaz

El sistema criminal es imparcial

El sistema penal está libre de influencias indebidas

Debido proceso legal y de derechos de los acusados

Gráfico 2: Acceso a la Justicia

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: “The world Justice Project”

Argentina América Latina y el Caribe

Países de ingreso medio Score más alto del mundo

0.0

0.5

1

0.0

0.5

1

24 25

Sin embargo, es notable cómo los indicadores

sobre el funcionamiento de la justicia penal –

efectividad de la investigación, imparcialidad,

duración de los procesos, influencias indebi-

das- en el mismo gráfico son sensiblemente

inferiores a la media regional y de países con

similares ingresos per capita.

La brecha se profundiza aún más con la mayo-

ría de los indicadores agrupados bajo el rótulo

“rendición de cuentas del gobierno”, que mues-

tra percepciones notablemente inferiores tanto a

las regionales como a las de países con niveles

Gráfico 3: Rendición de Cuentas del Gobierno

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: “The world Justice Project”

Argentina América Latina y el Caribe

Países de ingreso medio Score más alto del mundo

socioeconómicos similares. Con excepción de los

indicadores relativos a la pro-actividad de los fun-

cionarios para requerir sobornos o ejercer influen-

cias indebidas, que en Argentina es relativamente

bajo, los encuestados perciben que los organismos

de control no funcionan, que ni el Congreso ni el

Poder Judicial limitan al Ejecutivo y que los fun-

cionarios públicos que cometen faltas, o delitos,

no son sancionados (Gráfico 3). Varios estudios

realizados sobre el Poder Judicial y los organis-

mos de control confirman esta percepción (Jorge

2009; Dassen, Arias y Freser 2008).

Estas diferencias, que se repiten con relativa

similitud en todos los indicadores consultados

(WGI 20�0, BTI 20�0, WJP 20�0, GII 20�0,

CPI 20�0, Global GCI 20�0, Latinobaróme-

tro 20�0, Índices de Poliarquía Consultores

2010, Índice de Confianza en el Gobierno 2010

(UTDT/Poliarquía Consultores), muestran evi-

dentes conquistas y la paulatina consolidación

de varios aspectos fundamentales de la vida

democrática, pero un estancamiento notable de

algunos indicadores, entre los que sobresalen

aquellos que se relacionan con la transparen-

El poder legislativo limita al poder ejecutivo

El poder judicial limita al poder ejecutivo

Organismos de control independientes

Funcionarios públicos son sancionados por mala conducta

Libertad de opinión y expresión

Funcionarios públicos no piden ni reciben sobornos

Funcionarios públicos no ejercen influencias indebidas

0.0

0.5

1

24 25Argentina Brasil Bolivia Chile ColombiaMéxico Paraguay Perú Uruguay Venezuela

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gráfico 4: Percepción Ciudadana de la Corrupción

en América Latina: 1996-2009

Elaboración propia sobre la base de los índices del World Governance Indicators,World Bank 2011.

cia, la rendición de cuentas, los esfuerzos para

reducir la corrupción y la disminución de la

impunidad por los delitos asociados a ella.

Sea medida por la percepción de los ciudada-

nos de a pie, por inversores extranjeros, em-

presarios locales, periodistas o académicos,

Argentina siempre se ha ubicado en el tercer

peor cuarto del ranking, independientemente

de cuantos países integren la muestra. Las mí-

nimas variaciones en los últimos �5 años se

explican más por factores externos que por ac-

ciones concretas para enfrentar el fenómeno.

En efecto, regularmente la percepción ciuda-

dana sobre el nivel de corrupción aumenta al

final de cada administración y disminuye al

comienzo de la siguiente si es de diferente sig-

no político. Algo similar sucede con los perio-

dos de inestabilidad macroeconómica, frente

a los cuales existe una tendencia a “culpar” al

manejo corrupto de los fondos públicos como

causante de la crisis.

El Gráfico 4 compara la percepción ciudadana

sobre los niveles de corrupción en Argentina

con otros países de la región. El patrón general

es relativamente similar: las variaciones se co-

rresponden con cambios de gobiernos o crisis.

Ello ha llevado a señalar que, pese a los esfuer-

zos internacionales, los avances regionales en

materia de control de corrupción en la última

década han sido, en el mejor de los casos, rela-

tivamente modestos (DeShazo 2008).

En Argentina, la estabilidad sobre la percep-

ción de la corrupción se mantiene, inclusive,

frente al estallido de escándalos que ocupan,

a veces por semanas, la tapa de los medios de

comunicación, lo que muestra un importante

nivel de acostumbramiento de la población a

convivir con el fenómeno (Gráfico 5).

La estabilidad en la percepción de la corrup-

ción también se expresa en las anécdotas que,

a diario, se escuchan en el mundo de los ne-

gocios y la política. Whitehead, por ejemplo,

cuenta que “informantes del mundo de los

negocios en Argentina me han explicado (de

manera anecdótica por supuesto) que en los

80s, bajo la primera administración democrá-

26 27

Gráfico 5: Percepción Ciudadana de la Corrupción Argentina: 1996-2009

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los índices del World Governance Indicators, World Bank 2011.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

Sobornos y tráfico deinfluencias

Defraudación al Estado Enriquecimiento ilícito

Denuncias

condenas

Gráfico 6: Denuncias y Condenas por hechos de corrupción 2000-2009

Fuente: Ministerio Público Fiscal Argentino. Oficina de Investigación y Estadísticas Político Criminales (2010).

tica del Presidente Alfonsín, era difícil saber

cuando un soborno era esperado, qué funcio-

narios eran o no corruptos, o cuál era la tarifa

apropiada. En los 90s, bajo la presidencia de

Menem, por el contrario, no había, según las

mismas fuentes, ni ambigüedad ni desvergüen-

za, y las tarifas y los procedimientos eran cla-

ros y predecibles” (Whitehead, 200�, 805).

Las reglas que rigen los acuerdos corruptos en

cada mercado son comunicadas a través de re-

des personales integradas por quienes gozan de

relativa confianza del resto del grupo. Aunque los

actores, mercados y lógicas a través de las cuales

la corrupción se institucionaliza varíen en conso-

nancia con la política económica de cada admi-

nistración, la estabilidad de la corrupción como

una modalidad para construir poder económico y

político sugiere que ciertas reglas estables subya-

cen a tales variaciones. Varios entrevistados para

este trabajo, en estricto off the record, confirmaron

que en varios mercados existen redes sociales que

transmiten e integran estas variaciones cuando

cambia una administración o cuando un episodio

adquiere carácter público.

La impunidad también es, sin dudas, otra forma

eficiente de comunicar la vigencia de la corrup-

ción. Las estadísticas del Ministerio Público Fis-

cal de los últimos diez años (Grafico 6) muestran

una tasa de condenas menor al 3% en relación

con las denuncias recibidas que, con la relativa

excepción del caso de María Julia Alsogaray, se

refieren a hechos de menor cuantía.

En el mismo sentido, la captura de los organis-

mos de control (Dassen, Arias y Freser 2008)

Caso Siemens

Caso BanelcoCaso

Southern Winds

Casos: Skanka Enargas

Miceli A. Wilson

26 27192121

23313232

3637

4043

5056

0 10 20 30 40 50 60

GuatemalaArgentina

PerúR.

El SalvadorMéxico

NicaraguaHonduras

VenezuelaBrasilChile

EcuadorUruguay

Fuente: Latinobarómetro 2010

Gráfico 7: Progreso Institucional en la Reducción de la Corrupción

como la falta de un cuerpo de abogados del

Estado orientado a defender el erario público

(Jorge, 2009) son consistentes con la percep-

cion de los argentinos sobre el escaso progreso

en reducir la corrupción. Aunque los datos del

Gráfico 7 corresponden a encuestas realizadas

entre 2006 y 2008, la tabla no varía significa-

tivamente si la muestra se extiende a la última

década.

Como la mayoría de los indicadores dispo-

nibles están relacionados con el desempeño

institucional, usualmente la corrupción es

asociada a actividades promovidas por los

funcionarios públicos. Sin embargo, con in-

dependencia de quién esté en condiciones de

establecer ciertas variaciones a las reglas, la

corrupción no podría gozar de la estabilidad

que señalamos si de ella no participaran regu-

larmente, además de funcionarios, otros ac-

tores, inclusive más permanentes, como em-

presarios, jueces, lobbystas sectoriales, etc.

El sector privado tiene un prominente inte-

rés en influir en las políticas públicas y, para

ello, puede recurrir a diferentes medios: ex-

presar sus intereses a través de asociaciones,

gestionar sus intereses a través de contactos

personales, financiar partidos políticos que

propongan políticas afines con sus intereses

o, directamente, comprar influencia a través

de sobornos (Schneider 20�0). En la Tabla �,

Schneider especula sobre cómo el sector pri-

vado de diferentes países latinoamericanos

distribuye su “portfolio” de inversiones para

influenciar las políticas públicas que los afec-

tan, teniendo en cuenta entre otros factores

las características y tradiciones de las asocia-

ciones empresariales, la estructura socio-eco-

nómica, la incorporación de representantes

del sector privado en posiciones ministeriales

y el proceso de formación e implementación

de políticas públicas.

En relación con el contexto argentino, la tabla

muestra que para el sector privado local invertir

en corrupción en los años 90s ha sido la manera

más racional de maximizar los beneficios que

ofrecía el sistema político. Más cercano en el

28 290 1 2 3 4 5 6

UruguayChile

Costa RicaPerú

ColombiaBoliviaBrazil

EcuadorArgentinaVenezuela

Gráfico 8: Comportamiento Ético de las Empresas

World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011.

Campañas y Elecciones

Lobby en el Congreso

Asociaciones Empresarias

Redes Personales Corrupción

Argentina 1990s Medio Medio Bajo Medio Alto

Brasil 1990s Medio Medio Bajo Medio Medio

Chile 1990s Medio Bajo Alto Bajo Bajo

Colombia 1990s Medio Bajo Alto Alto Medio

México 1990s Bajo Bajo Alto Bajo Medio

México 2000 Medio Medio Medio Medio Medio

Tabla 1: Distribución del Portfolio de Actividades Políticas por Empresa desde 1990

Fuente: Schneider 2010

tiempo, la afirmación según la cual “[l]os inver-

sionistas extranjeros se quejan de la corrupción

en el gobierno y el sector privado” (BTI 20�0,

33) es consistente con la posición que ocupan las

firmas argentinas en el índice de percepción de

su comportamiento ético. (Gráfico 8).

La percepción de estabilidad sobre la co-

rrupción, tanto en el sector público como en

el sector privado, la impunidad de los casos

denunciados y la aplicación de sanciones in-

formales a los pocos “arrepentidos” que han

confesado su participación en algunos hechos

127

115113

94124

6386

3519

27

28 29

conocidos, sugiere la institucionalización de,

al menos, algunas prácticas.

Cartier Bresson utiliza el término “redes de

corrupción” para diferenciar la lógica de la

corrupción institucionalizada de los intercam-

bios corruptos puntuales. Mientras estos últi-

mos son usualmente analizados como inter-

cambios de mercado –regidos por la maximi-

zación de beneficios-, “[E]n este contexto de

intercambio de favores no se busca maximiza-

ción alguna de recursos, porque ello signifi-

caría correr el riesgo de destruir la dimensión

social del intercambio. La alianza ilegal entre

los políticos y los empresarios se propone,

para ambas partes, reducir la competencia.

Unos demandan rentas de tipo económico,

mientras que otros desean rentas de tipo polí-

tico” (Cartier Bresson �996, �4).

Cartier Bresson describe las dos principales

funciones que cumplen las redes de corrup-

ción que, por su elocuencia, preferimos citar

textualmente:

“a) La heterogeneidad de los bienes intercam-

biados en las transacciones corruptivas y los

diferimientos temporales. La red desempeña el

papel de traductor de intereses, creando así un

patrón de medida (un equivalente) para bienes

y objetivos muy diferentes. La red es entonces

un intermediario de intercambios complejos.

Permite intercambiar recursos diferentes sin

que necesariamente se tenga que pasar por

una monetización (soborno) y autoriza diferi-

mientos en el tiempo, lo que llevaba a Mény a

decir: «La corrupción moderna, como la mo-

neda, se desmaterializa». En otras palabras,

los recursos que se intercambian son diversos

(económicos, políticos, sociales, simbólicos,

etc.) y para evitar los costos de espera y tran-

sacción vinculados al trueque (problema de la

doble coincidencia), se hacen necesarios cier-

tos sistemas de medición y compensación. En

su regularidad, los intercambios de favores no

siempre se monetizan y pagan de contado. Se

tiene un banco de favores o bien un mercado a

plazo del favor y de la información privilegia-

da sin denominador común. La red autoriza

los sistemas de diferimientos y de compensa-

ciones múltiples y multilaterales en el tiempo

y el espacio. Por ejemplo, una contribución de

campaña electoral ofrecida por una empresa,

o el rescate de un periódico local, o el pago

de un asistente, etc., conduce mucho después

a una información confidencial (que será o no

utilizada), un contacto (también él activado

o no), un contrato, etc. Las deudas existen-

tes entre las diferentes entidades nunca están

totalmente saldadas. Al circular, estas deudas

mantienen los nexos de la red. La red es así

una organización flexible y virtual.

b) Clandestinidad, conocimiento personal,

confianza, seguridad y protección. Dado que

el intercambio corrompido no puede ser ga-

rantizado por una instancia jurídica neutra a

la que puedan referirse los participantes en

caso de conflicto, la red es un espacio de rela-

ciones interpersonales complejas que permite

crear confianza según un proceso de apren-

dizaje. La forma organizada de las transac-

ciones ofrece una garantía acerca del buen

desenvolvimiento de las operaciones que tien-

den a cartelizar informaciones y decisiones.

(Cartier Bresson, �996, �5-�6).

Esta caracterización, desarrollada en el con-

texto de la corrupción política francesa, pro-

fundiza la definición de la corrupción como

institución informal. Pero además, sugiere

que las redes de corrupción se mantienen gra-

cias a la efectividad con la que, a su interior,

operan muchos de los principios de coordina-

ción necesarios para la acción colectiva: so-

lidaridad, confianza, reputación, repetición,

cierta jerarquía. En tal sentido, las redes de

corrupción actúan como mecanismos de co-

ordinación muy articulados para el reducido

colectivo que comparte las reglas –y excluye

a quienes no las comparten. Los intercambios

de recursos heterogéneos a los que se refiere

Cartier Bresson sin dudas varían en sus nive-

les de ilegalidad y, por ello, requieren que los

actores que actúan en estas redes naveguen,

con particular destreza, entre las institucio-

nes formales y las informales dependiendo de

los interlocutores y el contexto. La evidencia

anecdótica disponible sugiere que la cantidad

de actores que comparten el conocimiento

de cada práctica es proporcional al grado de

ilegalidad del intercambio. Por ejemplo, las

“pequeñas atenciones” con funcionarios –e.g.

llevar medialunas a una oficina administrativa

o judicial- para acelerar un trámite es, en mu-

chos ámbitos, una práctica que, aunque prohi-

bida, es traducida como una regla de cortesía

y por ello ampliamente tolerada y compartida;

en cambio, pagar un soborno para obtener una

decisión administrativa o judicial favorable,

especialmente en el mundo de los negocios, es

un práctica compartida por un grupo muchí-

simo más reducido de personas. En el medio,

existe un continuo de prácticas que despierta

nuestro interés en cada uno de los ámbitos de

trabajo seleccionados.

30 31

30 31

Como señalamos en la introducción, el pro-

yecto se dirige a reducir oportunidades de co-

rrupción a través de la generación de acciones

colectivas (públicas, público-privadas o pri-

vadas) en dos “mercados” y en relación con

dos grupos de actores:

1. El financiamiento de la actividad política

2. Las compras y contrataciones públi-

cas en el mercado de medicamentos y equipa-

miento médico.

3. Las empresas

4. Los profesionales que estructuran, in-

termedian y controlan transacciones –aboga-

dos, contadores, auditores –en relación al rol

que podrían cumplir en la prevención y detec-

ción de algunas de estas prácticas.

Nuestro esfuerzo durante la primera etapa del

proyecto consistirá en echar luz sobre algunas

oportunidades de corrupción que dan lugar a

prácticas regulares en cada uno de estos es-

pacios, delinear la estructura de incentivos

que permite canalizarlas y compararla con la

que prevén las instituciones formales que ta-

les prácticas inhiben. En una segunda etapa,

desarrollaremos iniciativas de acción colecti-

va que permitan discutir con los interesados

opciones para reducir la brecha entre ambas y

modos de llevarlas a la práctica.

Nuestro punto de partida, que ofrecemos a

continuación, es el conocimiento basado en

nuestras experiencias anteriores en relación

con cada uno de estos ámbitos.

4.1.Oportunidadesdecorrupciónenelfinanciamientodelaactividadpolítica

Los sistemas electorales de la democracia es-

tán basados en la premisa básica de que cada

ciudadano posee un voto y que cada uno de

esos votos vale exactamente lo mismo para

determinar preferencias mayoritarias. Estos

sistemas tienden a ser más débiles y a empeo-

rar su calidad cuando determinadas personas

o grupos poseen sustancialmente más poder

que otras para determinar preferencias mayo-

ritarias. En consecuencia, la construcción de

sistemas democráticos de calidad requiere re-

4.Los ámbitos de trabajo del proyecto

gular el impacto que tienen los grupos econó-

micos poderosos en la formulación de la agen-

da pública y en el diseño e implementación de

políticas que, por definición, desplazan los in-

tereses mayoritarios. Esta tensión histórica es

inherente a las democracias contemporáneas,

ya que las democracias realmente existentes

son capitalistas, y es una tensión constitutiva

de la relación entre democracia y capitalismo.

Sin embargo, en algunas sociedades la capaci-

dad de controlar la influencia de ciertos grupos

en la política a través de recursos económicos

es menor que en otras. En definitiva, la rela-

ción entre dinero y política reproduce la dis-

tribución de poder existente en una sociedad

(Acuña 20��). Por esta razón, nos interesa

explorar la relación entre el financiamiento de

la política y los grupos económicos. En este

contexto, la corrupción surge como una vía al-

ternativa a los medios legales para financiar la

actividad política, cuyo resultado es restringir,

a un tiempo, la competencia política como la

de los mercados.

4.1.1. Lasrelacionesentreelmercado,

elEstadoylapolítica

Para analizar la dinámica de la corrupción es

necesario operar sobre la interfase entre el sec-

tor público y el sector privado. El funciona-

miento de la corrupción no depende exclusiva-

mente de la organización del sistema político,

sino también de la organización y el poder de

los actores privados. Una democracia exitosa

no necesita solamente sistemas políticos com-

petitivos sino también mercados competitivos.

Mientras que se establezca sólo la primera

condición, el poder estaría disperso entre va-

rios actores públicos, dándoles escaso poder

de negociación en relación a los intereses pri-

vados. El asunto crítico reside en el hecho de

que ni los actores políticos ni el sector privado

goce de un poder de negociación monopólico

u oligopólico (Rose-Ackerman �999).

En esta línea, entendemos al financiamiento

político como una relación donde operan le-

yes de oferta y demanda: los actores políticos

intercambian políticas públicas por dinero y

donaciones de campaña realizadas por actores

privados (Przeworski 2003; Samuels 2006).

Para comprender la relación entre el mercado,

el Estado y la política en Argentina es impor-

tante entender que la política en nuestro país

se ha transformado en una actividad capital

intensiva (Müller y Strom �999). Para interve-

nir de manera relevante en el sistema político

argentino, las organizaciones partidarias re-

quieren cada vez más capital. Generalmente,

los gastos de la política son asociados exclusi-

vamente con las campañas para las elecciones

generales. Sin embargo, aunque estas repre-

sentan un egreso significante para la política,

dado el enorme peso económico que implica

el acceso a los medios de comunicación, tam-

bién debe considerarse el peso monetario de

una multiplicidad de otros aspectos que au-

mentan la necesidad de dinero por parte de los

actores políticos y que muchas veces son pa-

sados por alto. Específicamente, las campañas

para las elecciones internas, la construcción de

consensos, la retribución de los cuadros técn-

32 33

32 33

cos y políticos, la coordinación territorial y el

clientelismo implican una importante masa de

recursos e inciden de manera estructural en el

modo de articulación entre el sistema econó-

mico y el sistema político.

En primer lugar, la construcción de consensos

partidarios y legislativos en el contexto argen-

tino requiere de cantidades significativas de

dinero. Dado que los partidos no privilegian

discusiones programáticas a su interior, ni con

la sociedad, y se discute poco temas sustanti-

vos e ideológicos, la acción colectiva se vuel-

ve problemática porque no es posible anclar

“referencias simbólicas”. Por el contrario, en

lógicas no programáticas y ausentes de con-

tenidos ideológicos, las disputas personales

entre figuras aumentan su importancia relati-

va. En este contexto resulta difícil construir

consensos sobre programas e ideas, y por lo

tanto aumenta la resolución de conflictos por

vías alternativas. Estas vías tienen escaso o

nulo contenido deliberativo y ocasionalmen-

te requieren de recursos monetarios, como es

el caso de las movilizaciones y la compra de

votos en ámbitos legislativos y partidarios.

Aunque ésta no es una práctica fácil de cuan-

tificar, han existido denuncias de consensos

obtenidos a través de la compra de votos tanto

en ámbitos legislativos como en el seno de los

distintos bloques partidarios.

En segundo lugar, el creciente proceso de pro-

fesionalización de la política la ha tornado

una actividad cada vez más cara. A diferencia

del punto anterior, que involucra aspectos de

manifiesta ilegalidad, esta es una dimensión

legal que ha implicado un importante cambio

en los gastos que enfrentan los partidos polí-

ticos y altera sustancialmente el modo en que

se organiza la actividad partidaria. En la ac-

tualidad, la militancia voluntaria es muy li-

mitada y ha sido en gran medida reemplazada

por militantes, cuadros técnicos y políticos

profesionales que son compensados con bene-

ficios monetarios, cuyo impacto agregado es

muy significativo. Los activistas o militantes

que solían desempeñar funciones sin requerir

erogaciones de tipo monetario, por ejemplo a

través de la participación en la formulación

de políticas públicas alineadas con sus prefe-

rencias, hoy también requieren de compensa-

ciones económicas. En términos monetarios,

entonces, los activistas o militantes conforma-

ban una parte importante del trabajo partidario

y no requerían desembolso monetario alguno.

Con la profesionalización de la política, tam-

bién los activistas o militantes comenzaron a

desempeñar tareas organizativas y servicios

profesionales muy demandantes de recursos,

por lo cual la compensación a partir de la par-

ticipación en la formulación de políticas se ha

vuelto insuficiente. Actualmente, los activistas

o militantes que proveen servicios de este tipo

son compensados, al menos parcialmente, por

beneficios privados y muchas veces moneta-

rios (Müller y Strom �999).

En tercer lugar, la territorialización de la polí-

tica ha incrementado sus costos significativa-

mentel La territorialización es un producto de

la descentralización político-administrativa

de diversas políticas públicas implementadas

desde la década del noventa por administracio-

nes provinciales. Dos efectos de este proceso

encarecieron la actividad política. En primer

lugar, en un contexto de territorialización, la

formación de coaliciones políticas en las dis-

tintas unidades subnacionales se torna una

estrategia fundamental para ganar elecciones

a nivel nacional. Esta estrategia genera pro-

blemas de coordinación, tanto en términos de

coaliciones nación-provincia, como de imple-

mentación de la política pública específica ob-

jeto de discusión (Calvo y Escolar 2005). Una

coordinación estratégica de implementación

de la política en distintas áreas geográficas

genera importantes costos logísticos. En se-

gundo lugar, los procesos de territorialización

tienden a estar íntimamente vinculados con

procesos de personalización del voto, debido

al esfuerzo de los candidatos de ser elegidos

por electorados territorialmente concentrados

(Calvo y Escolar 2005). La personalización

del voto implica que la etiqueta partidaria deja

de ser suficiente para cosechar votos y conse-

cuentemente encarece la campaña electoral.

Por último, las prácticas clientelares, cons-

titutivas de la política argentina, encarecen

significativamente la actividad política, prin-

cipalmente por dos motivos. Por una lado, los

vínculos clientelares entre políticos y ciudada-

nos requieren de una importante inversión en

infraestructura técnica y administrativa. Por

otro, los vínculos que se crean están basados

en la entrega directa de incentivos selectivos,

que son típicamente materiales. No sólo es el

clientelismo una práctica que por su naturale-

za es capital intensiva, cara e ineficiente, sino

que el clientelismo que se emplea actualmente

en Argentina se ha vuelto mucho más costoso

que el clientelismo tradicional. Mientras que el

clientelismo tradicional se basaba en la lealtad

entre el patrón y el cliente, a través de relacio-

nes personalistas cara-a-cara, el clientelismo

moderno es mucho más anónimo y requiere

de la movilización de una importante maqui-

naria política con recursos brindados a clien-

telas más amplias que las tradicionales, dado

el debilitamiento de los lazos personales. Dada

la estructura federal del sistema político argen-

tino, estas maquinarias son establecidas en los

tres niveles de gobierno, desde la cúpula de la

política nacional, hasta el nivel municipal y

local (Kitschelt 2000). Además, en las prácti-

cas modernas de clientelismo existe una fuerte

competencia entre los distintos proveedores de

incentivos selectivos, haciendo que sea necesa-

ria una inversión cada vez mayor en el tipo de

incentivo que se les ofrecen a los clientes.

Todas estas actividades implican una enor-

me masa de recursos con la cual debe contar

un partido político para ser competitivo. Las

fuentes que tiene para conseguirlos son diver-

sas. En primer lugar, el Estado garantiza a to-

dos los partidos políticos una cantidad deter-

minada de dinero para enfrentar sus gastos de

campaña y sus gastos permanentes, a través

del Fondo Partidario Permanente. La legis-

lación sobre financiamiento político también

permite el financiamiento privado, aunque

este está siendo paulatinamente restringido de

modo de garantizar condiciones más ecuáni-

mes de competencia. Esta restricción comen-

zó con la sanción de la Ley 25.600 en 2002 y

se profundizó en la reforma política de 2009

-que será detallada en el segundo apartado de

34 35

34 35

esta sección. El financiamiento estatal suele

ser insuficiente con respecto a los gastos que

los partidos deben enfrentar. Por esta razón,

los partidos políticos generalmente recurren a

fuentes alternativas de financiamiento: a tra-

vés de relaciones con sindicatos, con actores

de mercado y con el aprovechamiento del

aparato estatal. Sin embargo, estas fuentes

alternativas generan una competencia muy

desigual, ya que tanto los sindicatos como los

empresarios aportan recursos a aquellos parti-

dos que los benefician y el acceso al aparato

estatal beneficia en mayor medida a los par-

tidos en el gobierno que a los partidos de la

oposición. El sesgo oficialista en las fuentes

alternativas de financiamiento se incrementa

aún más por el hecho de que los grupos eco-

nómicos prefieren invertir en aquellos parti-

dos que tengan capacidad para implementar

sus compromisos. Los partidos oficialistas

no sólo se encuentran en una posición favo-

rable respecto a las siguientes elecciones sino

que además pueden devolver los favores en

tiempo presente. En esta línea, la publicidad

oficial también es una importante fuente de fi-

nanciamiento de los partidos en el gobierno

que altera la igualdad en la competencia a fa-

vor de los oficialismos.

En los siguientes párrafos exploraremos diver-

sas dimensiones de la relación entre Estado,

mercado y política que derivan en la utiliza-

ción de los dos primeros como fuente alterna-

tiva de financiamiento de la actividad política.

En esta compleja interacción identificamos a

cuatro actores principales: los actores priva-

dos, los actores políticos, los burócratas y los

votantes. Los actores privados que participan

en este intercambio son los grupos de interés

que disponen de recursos y que tienen incen-

tivos para influir en la formulación e imple-

mentación de políticas públicas y/o obtener

beneficios del Estado, tales como contratos

de obras públicas, compras directas realizadas

por el Estado, decisiones regulatorias de orga-

nismos públicos que favorecen determinados

actores económicos, concesiones que otorgan

beneficios monopólicos u oligopólicos por pe-

ríodos extendidos de tiempo o el otorgamiento

de subsidios que favorecen la rentabilidad de

determinados sectores o actividades económi-

cas. Los actores políticos implicados en esta

interacción son aquellos con acceso al diseño

y formulación de políticas públicas, a saber

los legisladores o miembros del partido con

influencia en las decisiones legislativas y eje-

cutivas así como a la dirección de instancias

de implementación de políticas públicas. Los

grupos de interés no solamente interactúan con

los actores políticos sino también con los bu-

rócratas, ya que buscan influenciar no sólo el

diseño de políticas sino también su implemen-

tación, ubicando a los burócratas como acto-

res relevantes. Por último, los votantes son un

actor central por el simple hecho de que en un

sistema político democrático los actores po-

líticos directamente, y los burócratas indirec-

tamente, deben considerar las preferencias de

sus electores. De este modo, para comprender

la compleja interacción que caracteriza a los

acuerdos de intercambio –tanto los de natu-

raleza legal cuanto los de naturaleza ilegal-,

es necesario comprender los incentivos detrás

del comportamiento de cada uno de estos cua-

tro actores.

Los grupos de interés maximizan su bienes-

tar con respecto a determinadas políticas pú-

blicas, buscando influir en las decisiones de

los políticos electos y obtener el mejor resul-

tado a un menor costo (Grossman y Helpman

200�). Según Samuels, mientras exista una

oferta de servicios de gobierno y los funcio-

narios electos ejerzan al menos un mínimo

control sobre la misma, los grupos de interés,

que tienen dinero para distribuir, buscarán un

modo de acceder a esta oferta. En otras pala-

bras, están interesados en “comprar” servicios

gubernamentales a través de aportes a los par-

tidos políticos (2006). Grossman y Helpman

distinguen el “motivo influencial” del “moti-

vo electoral” de los grupos de interés por fi-

nanciar una campaña. Mientras que a través

del primero se busca influenciar la dirección

de las políticas, a través del segundo se busca

incrementar las posibilidades electorales de

aquellos candidatos con quienes comparten

posiciones (200�).

El segundo actor, los actores políticos, están

motivados por la reproducción de su poder

(Ames �987). Dada la importancia que tiene el

dinero en el juego político, este se torna en un

elemento clave para cualquier estrategia de su-

pervivencia política. Como señala Przeworski

(2007), aunque la democracia es un sistema con

reglas abstractas y universalistas, las condicio-

nes de competencia entre aquellos que pueden

gastar mucho dinero difiere de aquellos que no,

aunque se respeten las reglas del juego. Esta

asimetría en las condiciones de competencia

se vuelve aún más problemática en un contexto

como el argentino, donde la política consiste en

una actividad capital intensiva que se ha vuelto

cada vez más costosa.

Para profundizar en los incentivos de los acto-

res políticos por ingresar en el intercambio de

dinero por políticas, tomaremos como ejemplo

el financiamiento de las campañas electorales.

Samuels (2006) señala que el factor que de-

termina el surgimiento de la demanda de fon-

dos de campaña es el grado de competencia

electoral. Al aumentar la competitividad de

las elecciones, aumentan sus costos y conse-

cuentemente aumenta también la demanda de

dinero por parte de los actores políticos (can-

didatos individuales o partidos políticos). Si

un político no tuviera incertidumbre respecto

de sus posibilidades de elección, su campa-

ña sería menos costosa y menor su demanda

por fondos20. Sin embargo, la demanda de

dinero por parte de los políticos electos no

es solamente una función de la competencia

inter-partidaria sino también de la competen-

cia intra-partidaria. Si los candidatos tienen

que competir con miembros de su partido en

cada distrito, tendrán fuertes incentivos para

diferenciarse de los otros candidatos y de su

etiqueta partidaria (Samuels 2006). El culti-

vo del voto personal requiere de una campaña

más personalizada y esfuerzos por fuera del

�0 Las campañas baratas tienen un efecto simi-lar, ya que donde no hay necesidad de gastar dinero para ganar votos, la demanda será baja. Sin embargo, actualmente la propaganda política se ha sofisticado y los medios de comunicación masiva (sobre todo la tele-visión) han cobrado un protagonismo notorio, haciendo que las campañas requieran cada vez más importantes sumas de dinero (Zovatto �998).

36 37

36 37

partido político, siendo esperable que se in-

crementen los gastos en la misma y la deman-

da por fondos ilegales.

Para comprender el rol de los burócratas en

los acuerdos corruptos es importante resaltar

que la relación entre actores políticos y ac-

tores privados no gira solamente en torno de

cuestiones de diseño y formulación de polí-

ticas sino también en torno de cuestiones de

implementación de políticas. Como sugiere

Schneider (2010), los empresarios prefieren

invertir en aquellas oportunidades donde lo-

gren obtener un mayor porcentaje del bene-

ficio total a un menor costo. De este modo,

van a preferir invertir su dinero en políticas de

alcance reducido que afecten directamente a

su empresa o a su sector - por ejemplo las pri-

vatizaciones - en lugar de políticas de amplio

alcance, como sería un cambio en las tasas

impositivas. En el segundo caso, un empresa-

rio invertiría su dinero para obtener el cambio

deseado, pero el beneficio sería compartido

entre muchas empresas. Este comportamiento

free-rider implica que muchas veces los in-

tercambios corruptos se realizan en torno de

la implementación de políticas más que de la

formulación de las mismas. El ingreso de los

burócratas en la relación de intercambio entre

dinero y políticas incrementa los costos de la

corrupción, ya que el dinero debe ser reparti-

do entre más actores.

Por último, los votantes son un actor esencial

a tomar en cuenta, ya que los actores políticos

racionales, y en menor medida los burócratas,

no pueden ignorar sus preferencias si buscan

sobrevivir políticamente. Ello nos muestra la

contracara de lo explicado hasta aquí: el dine-

ro obtenido con la “venta” de políticas es uti-

lizado para la “compra” de votos. Si el dinero

comprara políticas pero no votos, los actores

políticos racionales que buscan su superviven-

cia política no tendrían suficientes incentivos

para intercambiar políticas por dinero, ya que

los electores tienen la capacidad de castigar

a los políticos mediante su voto (Przeworski

2003). En las democracias con instituciones

más formalizadas, el costo electoral de los in-

tercambios corruptos consiste en el hecho de

que los votantes preferirían un candidato ho-

nesto por sobre uno corrupto. De este modo, si

el intercambio se hace público, es de esperar-

se que los votantes castiguen a los implicados

mediante su voto. Sin embargo, es importante

comprender el contexto de las democracias

con instituciones formales más débiles y con

una fuerte presencia de instituciones informa-

les. En Argentina, la corrupción consiste en

una institución informal, pero sin embargo

fuerte, estable y aceptada por una significativa

porción de los actores. En este contexto, el

mecanismo del voto castigo a los políticos co-

rruptos no es muy generalizado y depende de

condiciones de contexto tales como períodos

de auge o depresión económica. Sin embar-

go, existe un costo electoral de la corrupción

aún en las democracias con instituciones me-

nos formalizadas, ya que muchas veces los

grupos de interés influencian a los políticos a

desarrollar políticas que están en contra de las

preferencias de su propio electorado (Rose-

Ackerman �999). En estos casos, los votantes

podrían ejercer un control de la corrupción a

través de su voto, al castigar a aquellos polí-

ticos que desarrollan políticas que no los be-

nefician. De este modo, la variable compe-

tencia política tiene un efecto ambiguo sobre

la demanda de fondos privados por parte de

los políticos electos, porque una mayor com-

petencia generaría mayores controles. Como

explica Rose-Ackerman (�999), existe una

“paradoja de estabilidad” en la cual demasia-

da incertidumbre respecto de las posibilida-

des de reelección genera una mayor cantidad

de acuerdos corruptos pero demasiada certi-

dumbre puede producir el mismo efecto. La

competencia política es al mismo tiempo un

control de la corrupción y un determinante de

la misma. Además, si sólo se piensa al finan-

ciamiento de la política como una interacción

entre políticos electos, burócratas y grupos de

interés no se estaría tomando en cuenta la ten-

sión que tienen los políticos entre servir a su

electorado y conseguir fondos para financiar

sus actividades (Grossam y Helpman 200�).

Sin embargo, en las democracias donde exis-

ten significativos vínculos clientelares entre

políticos y ciudadanos esta tensión está bien

resuelta, llevándose a cabo el intercambio en

dos circuitos distintos que se complementan.

El primero consiste en la relación entre los

grupos de interés y los actores políticos, don-

de los electores ricos en recursos pero pobres

en votos proveen a los políticos con dinero a

cambio de favores. El segundo circuito se lle-

va a cabo entre los actores políticos y su elec-

torado pobre en recursos pero rico en votos.

Estos electores reciben, a cambio de su voto,

incentivos selectivos materiales, que van

desde bienes materiales a vivienda pública,

planes sociales y empleo público. Estos in-

centivos selectivos actúan también como una

compensación por las políticas que se llevaron

a cabo para beneficiar a los otros electores y

evitan generar un voto castigo. De este modo,

los actores políticos se garantizan los recursos

necesarios para llevar a cabo sus actividades

políticas y los votos necesarios para sobre-

vivir políticamente de dos electorados dis-

tintos. Un claro ejemplo lo ilustra la política

de privatizaciones llevada a cabo por Carlos

Menem en la década de los noventa. Como

señala Manzetti (�999), no hay duda de que

Menem utilizó a las privatizaciones para com-

pensar a los grupos económicos que financia-

ron su campaña. Pero para compensar a su

tradicional electorado de bajos recursos y rico

en votos recurrió a una eficiente distribución

de incentivos selectivos, que le permitió lle-

var a cabo políticas que les eran desfavorables

(Gibson y Calvo 200�).

Ahora bien, se han identificado los cuatro

actores involucrados en el intercambio de

mercado entre políticas, dinero y votos y sus

respectivos incentivos por participar en el

mismo. Sin embargo, como propone Samuels

(2006), la oferta y la demanda son necesarias

pero insuficientes para que se establezca un

intercambio de mercado. Un intercambio de

mercado requiere también un contrato entre

los que ofertan y los que demandan. Sin em-

bargo, dada la naturaleza del mercado, donde

los compromisos creíbles no pueden basarse

en mecanismos de sanción institucionaliza-

dos, existen pocas garantías de que se cumplan

38 39

38 39

los términos del contrato. En este mercado, el

contrato consiste en un acuerdo informal en

el cual un donante privado provee dinero a un

político a cambio de servicios futuros. Dado

que los costos de transacción son altos y no

se puede recurrir a un tercero imparcial para

asegurar su cumplimiento, los actores invo-

lucrados tienen incentivos para desarrollar

instituciones informales que disminuyan la

incertidumbre y aumenten las probabilidades

de cumplimiento.

Samuels (2006) identifica tres tipos de me-

canismos por los cuales los actores políticos

pueden aumentar la credibilidad de sus com-

promisos: la reputación, la repetición y las

sanciones informales. El primero puede con-

sistir en una reputación colectiva – a través

de la pertenencia a un partido político – o una

reputación personal, por ejemplo a través del

cultivo de un voto personal. En este caso, un

candidato puede desarrollar una reputación de

proveer bienes privados y desarrollar un elec-

torado que lo conoce y confía en el, y por lo

tanto, lo vota. De este modo, desarrolla una

reputación con sus electores así como con sus

potenciales donantes (por ejemplo empresas

constructoras de obras públicas), asegurando la

confianza de ambos lados de la ecuación. La

repetición actúa en reemplazo de las sanciones

formales, ya que los políticos enfrentan un solo

costo potencial por no cumplir su contrato con

los actores privados: la pérdida de beneficios

potenciales futuros. Cuando los donantes y los

políticos tienen la expectativa de interactuar

repetidamente por un largo periodo de tiempo,

el cumplimiento de los contratos será mayor.

De este modo, los políticos que tienen carreras

de largo plazo aumentan la credibilidad de sus

compromisos. Se puede pensar en los mismos

términos en la relación entre políticos y votan-

tes, ya que la repetida entrega de beneficios

particulares a los electores fortalece la relación

clientelar. Por último, las sanciones informales

son mecanismos menos frecuentes, pero tam-

bién existen. Por ejemplo, si una empresa que

contribuyó a un partido no recibe sus benefi-

cios, puede rehusarse a contribuir con fondos

adicionales a la siguiente elección. Del mismo

modo, un votante que deja de percibir benefi-

cios, tendrá incentivos para castigar al político

con su voto.

4.1.2. La estructura de incentivos del

marcoregulatorio

Una vez identificados los actores involucra-

dos en la relación mercantil que constituye al

financiamiento de los partidos políticos y sus

respectivos incentivos para participar de la

misma, es necesario evaluar en qué medida el

marco legal vigente facilita u obstruye dichos

incentivos.

Desde la sanción de la nueva ley de financia-

miento político en 2002 (Ley 25.600) hasta

la última reforma al régimen en 2009 (Ley

26.57�) se han incrementado las limitaciones

y prohibiciones en torno a los gastos y fuentes

de ingresos de los partidos políticos. Como se-

ñala Ferreira Rubio (2004), la estrategia nor-

mativa elegida en 2002 fue la de limitar – lo

que no fue sorprendente dado el contexto de

crisis política y los reclamos de la sociedad en

aquel momento, que pedían el establecimiento

de reglas estrictas y sanciones fuertes.

La Ley 25.600 mantuvo las restricciones es-

tablecidas en la normativa anterior21 con res-

pecto a los tipos de financiamiento privado

que podían aceptar los partidos políticos (las

contribuciones o donaciones de entidades

autárquicas o descentralizadas, de empresas

concesionarias de servicios u obras públicas,

de empresas que explotan juegos de azar, de

gobiernos o entidades extranjeras, de asocia-

ciones sindicales, patronales o profesionales

y de personas que hubieran sido obligadas a

efectuar la contribución por sus superiores je-

rárquicos o empleadores22) y agregó dos limi-

taciones más. En primer lugar, modificó el in-

ciso referido al anonimato de las contribucio-

nes o donaciones, que en el régimen anterior

exceptuaba el caso de las colectas populares

y permitía que los donantes impongan cargo

de que sus nombres no se divulguen, elimi-

nando ambas salvedades. En segundo lugar,

agregó la prohibición por parte de los partidos

políticos de recibir o aceptar contribuciones o

donaciones de personas físicas o jurídicas ex-

tranjeras que no tengan residencia o domicilio

en el país23. Además, la ley impuso límites a

los gastos de los partidos, al establecer que los

partidos o sus candidatos no pueden superar,

en conjunto, más de la suma equivalente a $�

por elector habilitado para la campaña de las

elecciones generales nacionales y $0,30 para

�� Ley 23.298/85�� Art. 4�, Ley 23.298 y Art. 34, Ley 25.600�� Art. 34, Ley 25.600

la campaña electoral de la segunda vuelta24.

Buscando limitar el peso de las contribucio-

nes privadas en las finanzas partidarias, la Ley

25.600 también fijó límites a las cantidades

que pueden recibir o aceptar los partidos polí-

ticos en concepto de financiamiento privado:

un monto máximo anual equivalente al �%

del total de gastos permitidos en el caso de las

personas jurídicas y al 0,5% en el caso de las

personas físicas (Art. 35). En lo que concierne

a las campañas electorales, lo partidos no po-

drán recibir un total de recursos privados que

supere el monto equivalente a la diferencia en-

tre el tope máximo de gastos de campaña y el

monto del aporte extraordinario para campaña

electoral correspondiente al partido (Art.36).

Estas limitaciones fueron mantenidas por el

nuevo régimen de financiamiento político es-

tablecido en 2006 a través de la sanción de la

Ley 26.2�5, que derogó la Ley 25.600.

Sin embargo, la falta de aplicación de san-

ciones hizo que muchas de estas regulacio-

nes sean eludidas, violadas o simplemente se

vuelvan irrelevantes. Un ejemplo ilustrativo

fue la campaña electoral para Jefatura de la

Ciudad de Buenos Aires, en octubre del 2000.

Recién se estrenaba la nueva ley de financia-

miento político de la Ciudad, que prohibía los

aportes privados de parte de empresas e im-

ponía un tope de $20.000 a todos los aportes.

Para su campaña, el candidato Aníbal Ibarra

recibió de una empresa $70.000, fracciona-

dos en $20.000 del Presidente de la empresa,

$20.000 del Vice-presidente, $20.000 de uno

de los directores y $�0.000 de un asistente del

�� Art. 40, Ley 25.600

40 41

Presidente25. De este modo, se eludieron tres

prohibiciones distintas en una misma manio-

bra: la de recibir aportes superiores a $20.000,

la de recibir dinero de empresas y la de recibir

dinero de empresas contratistas del Estado (ya

que la empresa en cuestión estaba a cargo del

mantenimiento de autopistas de la Ciudad y

de las obras de desagüe y control de inunda-

ciones) (Gruenberg 2004).

La reforma política de 2009, a través de la

sanción de la Ley 26.57�, avanzó en la restric-

ción del financiamiento de origen privado, al

prohibir los aportes de personas jurídicas (Art.

58) y la contratación y venta de espacios de

radio y televisión para transmitir publicidad

electoral que no sea distribuida y autorizada

por la Dirección Nacional Electoral (Art. 56),

de modo que los partidos políticos sólo pue-

den disponer de los espacios que les asigna

el Estado. Dado que la publicidad electoral

- especialmente la audiovisual - representa la

parte más sustancial del costo de las campañas

electorales, la Dirección Nacional Electoral,

dependiente del Ministerio del Interior, pasó

a controlar la mayor parte de los recursos con

que cuentan los partidos para sus campañas

(Straface y Page 2009). Aunque el objetivo

explícito de esta normativa es el de disminuir

las desigualdades existentes entre los partidos

políticos en términos de los recursos económi-

cos para financiar sus campañas, el hecho de

que el Ministerio del Interior controle la distri-

bución de los espacios de publicidad electoral

en las emisoras de radiodifusión profundiza el

�� Datos del informe final de la Auditoria de la Ciudad de Buenos Aires

sesgo oficialista ya presente en el esquema de

financiamiento de la actividad política.

Mientras que el régimen de financiamiento de

los partidos políticos ha avanzado en las regu-

laciones y limitaciones de los gastos y fuentes

de ingresos de los partidos, no se ha hecho lo

mismo con respecto a los mecanismos de con-

trol y el sistema de sanciones, que continúan

siendo altamente ineficaces. Como fue ilustra-

do con el ejemplo del financiamiento de la cam-

paña de Aníbal Ibarra, por más que el régimen

establezca regulaciones y limitaciones, estas

no actuarán sobre los incentivos de los actores

para reducir sus acciones ilegales si no vienen

acompañadas por mecanismos de control efi-

cientes y un sistema de sanciones eficaz.

Un avance de la Ley 25.600 con respecto a la

rendición de cuentas y la transparencia de las

finanzas partidarias consiste en la obligación

de que los partidos políticos presenten, diez

días antes de la fecha de celebración de los co-

micios, un informe detallado de sus gastos de

campaña y de los aportes públicos y privados

recibidos. En teoría, esta norma funcionaría

como un importante incentivo electoral para

que los partidos mantengan sus cuentas trans-

parentes y respeten las limitaciones de gastos e

ingresos establecidos en la legislación, ya que

de no hacerlo se verían castigados en las urnas.

Sin embargo, en base a la discusión anterior,

esta norma se adecua pobremente al contexto

de la política argentina. En primer lugar, dada

la importancia de los vínculos clientelares en-

tre los políticos y los ciudadanos, los votantes

se verán fuertemente influenciados por los in-

centivos selectivos otorgados por los partidos.

40 41

La relevancia de estos incentivos selectivos

hace que el nivel de transparencia de los par-

tidos no sea un elemento fundamental para los

electores al momento de emitir su voto, sobre

todo si tomamos en cuenta el nivel de estabi-

lidad y aceptación que tiene la corrupción en

tanto institución informal. Un electorado que

asume a la corrupción como parte de la regu-

laridad política no se verá incentivado a reali-

zar un voto castigo en estos términos, ya que

al no percibir la existencia de una verdadera

alternativa honesta basará su elección en otras

características, distintas a la transparencia. En

segundo lugar, esta norma solamente se limita

a los gastos e ingresos respecto a las campañas

electorales. Como fue detallado anteriormen-

te, aunque no deja de ser importante, el gasto

en campaña representa solamente una fracción

de los gastos totales de los partidos políticos.

De este modo, por más que esta norma se res-

petara y funcionara como un incentivo para

que los partidos mantengan sus cuentas de

campaña limpias, sigue existiendo una gama

de actividades que podrían ser financiadas ile-

galmente sin afectar su rendimiento electoral

en las siguientes elecciones.

En términos de la publicidad de las finanzas

partidarias en general, la normativa es más

formal que real, ya que establece como órgano

de difusión al Boletín Oficial, un órgano de li-

mitada circulación. En el 2006, con la sanción

de la Ley 26.2�5, se hizo un intento de avan-

zar hacia una mayor publicidad de las finan-

zas de los partidos al obligar que los partidos

políticos difundan, en un diario de circulación

nacional, el sitio Web donde se encuentran

publicados sus estados contables. Aunque en

teoría la utilización de Internet como medio

de difusión de la información contable sea un

avance cualitativo respecto a la rendición de

cuentas, en la práctica del contexto argentino

no impacta significativamente en los incenti-

vos de los actores involucrados.

La falta de adecuación de los mecanismos de

rendición de cuentas a los incentivos de los

actores involucrados en el mercado de finan-

ciamiento de los partidos políticos genera la

inexistencia de sanciones informales. Dicho

de otro modo, el marco legal vigente no pro-

vee incentivos suficientes para que los electo-

res cumplan el rol de controlar los actos co-

rruptos de los políticos electos a través de un

voto castigo. Además, al restringir las fuentes

legales de financiamiento, la normativa vigen-

te aumenta los incentivos de los actores políti-

cos de realizar intercambios ilegales con acto-

res privados para obtener fuentes alternativas

de recursos. De este modo, los incentivos de

los actores políticos de abstenerse a realizar

intercambios ilegales como medio alternativo

de financiamiento dependerán casi exclusiva-

mente de las sanciones formales previstas en

la legislación.

En este sentido, la Ley 25.600 innova en tan-

to relaciona la entrega de fondos públicos

con el cumplimiento de las obligaciones de

rendición de cuentas, estableciendo que el

pago de los aportes sólo se hará efectivo si el

partido ha cumplido en tiempo y forma con

la documentación contable correspondiente

al ejercicio anterior – disposición mantenida

por la Ley 26.2�5. Esta innovación consisti-

42 43

42 43

ría en un cambio cualitativo importante si los

fondos públicos cubrieran significativamente

a los gastos totales de los partidos políticos.

Sin embargo, como ya fue demostrado an-

teriormente, la política implica una enorme

cantidad de gastos que excede a los gastos de

campaña electoral y a los gastos permanentes

contemplados por el Fondo Partidario Perma-

nente. De este modo, esta sanción no actua-

rá como un importante incentivo para que los

partidos se abstengan de recurrir a los fondos

privados que la legislación prohíbe.

4.1.3. Preguntas relevantes para el

diagnóstico

En esta sección hemos identificado a los cua-

tro actores que participan en el mercado de

financiamiento de la actividad política y sus

respectivos incentivos para realizar o permitir

intercambios ilegales.

Nuestro diagnóstico profundizará en los “gri-

ses” que existen en el financiamiento de la po-

lítica. Estas zonas grises giran en torno de las

relaciones de confianza de los distintos acto-

res y no necesariamente consisten en acciones

ilegales. Sin embargo, tienen la desventaja de

generar una percepción por parte de la opinión

pública de niveles de corrupción que a veces

son más altos de los que verdaderamente exis-

ten. Cuando la percepción del nivel de corrup-

ción política es muy elevado se corre el riesgo

de la parálisis política, causada por el miedo

a ser percibido como corrupto, así como un

rechazo de los actores políticos por parte de la

sociedad. Por ello, es importante diagnosticar

el peso que tienen estas zonas grises en el fi-

nanciamiento de la política vis a vis los actos

de corrupción.

Para ello, sería conveniente acceder a la in-

formación sobre ingresos y gastos de uno o

varios partidos políticos para contar con una

cifra precisa del tamaño de esta brecha que,

como se discutió en esta sección, es un impor-

tante determinante de los acuerdos corruptos

en torno del financiamiento de la política. Para

lograr este objetivo es necesario convocar a al

menos un partido político que esté dispuesto a

compartir esa información con el fin de lograr

una mejor comprensión de un determinante

clave de la corrupción política.

Esta información permitirá pensar, para la segun-

da etapa del proyecto, el tipo de prácticas sobre

las cuales vale la pena esforzarse para proponer

acciones colectivas. Los actores claves en esta

tarea serán los partidos políticos. Sus incentivos

están, en general, asociados a aumentar el rendi-

miento electoral, lo que, como vimos, dpende de

las preferencias de los votantes. La Fundación

Poder Ciudadano tiene una larga trayectoria en

el monitoreo de los gastos de campaña de algu-

nos partidos políticos, incluyendo un acuerdo

entre varios partidos que se comprometieron a

brindar información mensual sobre sus gastos

de campaña. Es interesante observar la brecha

entre los montos que figuran en los balances de

Poder Ciudadano y aquellos que figuran en los

balances presentados ante la Justicia Electoral:

los gastos de campaña de Eduardo Duhalde y

Fernando De la Rúa para las elecciones presi-

denciales de �999 superaban en $22.800.000 y

$�6.300.000 respectivamente en los balances de

Poder Ciudadano con respecto a aquellos de la

Justicia Electoral (Gruenberg 2004). La expe-

riencia sugiere que esta es una línea de trabajo

en la cual vale la pena profundizar.

4.2.Compraspúblicasenelmercado

demedicamentos26

El segundo ámbito de trabajo del proyecto se

relaciona con las oportunidades de corrupción

que existen en las compras y contrataciones

públicas del mercado de medicamentos y

equipamiento médico.

Algunas investigaciones judiciales recientes

dan cuenta de la relevancia y la complejidad del

mercado seleccionado: algunas se relacionan

con la compra de medicamentos falsos o sobre-

valuados, otras con el financiamiento político a

través de agencias estatales involucradas con el

subsidio a ciertas prestaciones médicas de alto

costo, y un tercer grupo se relaciona con la ren-

dición de cuentas de un sector del sistema de

salud (obras sociales sindicales).

Como en cualquier mercado, los intereses de

aquellos que demandan los medicamentos y

aquellos que los ofertan suelen estar contra-

puestos. Sin embargo, lo que distingue al

mercado de medicamentos, y lo hace ser es-

pecialmente susceptible a la corrupción, es

su estructura de competencia imperfecta y

su complejidad en términos de la cantidad de

actores y roles que cumplen, lo que dificul-

ta la rendición de cuentas y la fiscalización

(Hsiao �995; ISALUD �999). Por último, el

�� Esta sección ha sido preparada por Ezequiel Nino, Luis Villanueva y María de la Paz Herrera.

mercado de medicamentos involucra grandes

cantidades de dinero público, debido al alto

costo de los equipamientos de alta tecnología

y de la cantidad y calidad de los medicamen-

tos requeridos (Vian 2008). En Argentina, la

industria farmacéutica representa la segunda

actividad de importancia en valor agregado y

la octava en el monto de facturación (Quinta-

na y Piani 2009). La combinación entre una

actividad capital intensiva, con bajos niveles

de competencia y con importantes dificultades

de rendición de cuentas, transparencia y fisca-

lización genera un amplio margen para que se

realicen acuerdos corruptos. En lo que sigue,

se detallarán los incentivos y capacidades de

los actores involucrados en el mercado de me-

dicamentos, en el marco de una estructura de

competencia imperfecta.

4.2.1 Laestructuradecompetenciaimperfectadelmercadodemedicamentosylosactoresinvolucrados

Los requisitos básicos para garantizar la com-

petitividad de cualquier mercado son, desde el

lado de la demanda, la soberanía del consu-

midor y la competencia de precios y, desde el

lado de la oferta, la existencia de una libre en-

trada y salida de proveedores (Hsiao �995).

La demanda de medicamentos

Desde el lado de la demanda, un mercado com-

petitivo exige que los actores puedan elegir el

conjunto de bienes que quieren consumir dentro

de sus restricciones presupuestarias. La asunción

para el análisis es que los consumidores preferi-

44 45

rán los bienes de mayor calidad al menor precio,

lo que a su vez requiere información comparada

sobre precio y calidad (Hsiao �995).

En el caso del mercado de medicamentos exis-

ten dos tipos de actores por el lado de la de-

manda: los consumidores y los financiadores.

Dentro de los consumidores están los consu-

midores instrumentales (los médicos) y los

consumidores finales (los pacientes). Los mé-

dicos -consumidores instrumentales- deciden

cuándo y qué medicamento será utilizado por

el paciente –consumidor final-. Dentro de los

financiadores se encuentran los agentes insti-

tucionales (las obras sociales públicas y priva-

das, las prepagas, los ministerios y las secre-

tarías de salud), los ciudadanos que compran

directamente los medicamentos financiándo-

los total o parcialmente y las mandatarias, que

son agentes intermediarios entre los financia-

dores institucionales (ISALUD �999).

Una de las principales fallas del mercado de

medicamentos proviene de las asimetrías de

información, inherentes no sólo a este mer-

cado en particular sino al sector de salud en

general (Brinkerhoff 2003; ISALUD �999;

Hsiao �995; Savedoff 2006; Vian 2008). En

primer lugar, dada la incertidumbre respecto

de los diagnósticos y de la tasa de recuperación

de cada paciente, es prácticamente imposible

informar de ante mano el precio de los medi-

camentos –lo que conspira contra el conoci-

miento anticipado de los precios. Además, la

emergencia y la urgencia, dos factores consti-

tutivos del mercado, impiden la comparación

de precios necesaria para elegir racionalmen-

te (Hsiao 1995). La dicotomía entre planifi-

cación y urgencia, inherente a las compras y

contrataciones en temas de salud, genera una

importante dificultad para planificar y organi-

zar ciertas compras en el mediano plazo.

La incertidumbre inherente al mercado de me-

dicamentos también obstaculiza una apropia-

da evaluación por parte de los pacientes de los

resultados de un tratamiento o medicamento.

Dada la cantidad de factores que intervienen

en la recuperación de un paciente, no siempre

es posible relacionar su mejora con el trata-

miento efectuado (Savedoff 2006).

Por último, la información en este mercado no

se divide equitativamente entre los distintos

actores: los proveedores están mejor informa-

dos acerca de las características técnicas de

los tratamientos que sus pacientes, las com-

pañías farmacéuticas tienen más información

sobre sus productos que los médicos que los

prescriben y los pacientes tienen una mayor

información sobre su salud que el resto de

los actores (Savedoff 2006). Esta asimetría

de información, combinada con los intereses

divergentes entre los actores, debilita la sobe-

ranía del consumidor, disminuyendo el nivel

de competencia del mercado y ampliando las

oportunidades de corrupción en el proceso de

compras de medicamentos. El principal –el

paciente- carece del conocimiento necesario

para realizar sus propias elecciones, por lo

cual contrata a un agente –médico o farma-

céutico– que tiene un mayor conocimiento

y podrá asistir en la decisión del principal.

Dado que más del 90% de la facturación de

medicamentos corresponde a los productos

que requieren orden médica para su expendio,

44 45

el rol de los médicos se vuelve preponderante

en el proceso de compras en el mercado de

medicamentos, ya que la decisión acerca de

cuál medicamento consumir, de la marca del

mismo y de la duración del tratamiento queda

en gran medida a su criterio.

Además de ser agentes de los consumidores,

los médicos y las compañías farmacéuticas

desempeñan un importante rol de proveedo-

res de los medicamentos y de los tratamien-

tos, tarea a través de la cual obtienen bene-

ficios económicos. Este rol dual de agentes

y proveedores implica que los médicos y las

compañías farmacéuticas se enfrentan a com-

plejos incentivos que muchas veces están con-

trapuestos a los intereses principales, creando

una relación de agencia imperfecta que genera

oportunidades para orientar la demanda de los

consumidores con criterios que no siempre

anteponen el interés –la salud- del consumidor

final. El hecho de que los consumidores ca-

rezcan de información completa respecto del

producto facilita la inducción de la demanda

y los coloca en una situación de enorme des-

ventaja respecto de sus agentes, los médicos y

las compañías farmacéuticas, quienes ejercen

poderes quasi monopólicos en el mercado.

Esta falla de mercado genera oportunidades

para enriquecimientos indebidos, prestación

de servicios innecesarios y abusos de tecnolo-

gías y medicamentos caros a costa de la salud

de los pacientes (Hsiao �995).

Los actores que intervienen en la demanda

de medicamentos en Argentina son27: i) el

�� Nos concentraremos aquí solamente en el nivel nacional.

Ministerio de Salud de la Nación, a través de

sus programas Remediar, Nacer, Sida y ETC,

Materno-Infantil28; ii) el Instituto de Servicios

Sociales para Jubilados y Pensionados (INS-

SPJ); iii) el Instituto Nacional Central Único

Coordinador de Ablación e Implante (INCU-

CAI) y iv) la Administración de Programas

Especiales (APE):a través de este organismo

el estado nacional realiza otras erogaciones

relacionadas con las compras o compensacio-

nes económicas en materia de salud.

La oferta de medicamentos

En la oferta intervienen los agentes que produ-

cen y comercializan los medicamentos: labo-

ratorios medicinales y droguerías y farmacias

que hacen preparaciones magistrales. Los pri-

meros operan con un modelo de producción

industrial, mientras que las segundas lo hacen

artesanalmente. También existen algunos la-

boratorios públicos provinciales encargados

de producir medicamentos para proveer al

subsistema público de salud pero no tienen un

impacto significativo en el mercado.

En términos de la competitividad del mercado

de medicamentos desde el lado de la oferta es

necesario evaluar la efectiva desconcentración

de los proveedores. Aunque a primera vista

exista un significativo nivel de desconcentra-

ción, dado que en Argentina existen más de

200 compañías farmacéuticas, 6000 represen-

tantes médicos, 690 supervisores, ��.765 pro-

ductos, 24.509 presentaciones, 250 mayoristas

y como mínimo 12.000 farmacias (Quintana y

�� Art. 3 del decreto PEN 828/2006, http://www.msal.gov.ar/htm/site/instit_des_func.asp

46 47

Piani 2009), la oferta de medicamentos en Ar-

gentina está de hecho muy concentrada, gene-

rando un mercado muy poco competitivo.

En primer lugar, el 20% de las firmas (los pri-

meros 30 laboratorios) concentran el 78,43%

de las ventas. Apenas poco más de un cuarto

de las firmas (los primeros 40 laboratorios)

concentran el 86,68% de las ventas. Extre-

mando el argumento, la concentración se hace

palpable al observar que el 40% de las firmas

concentra el 94,26% de las ventas del sector,

mientras que el restante 60% obtiene apenas

el 5,74% de las ventas.

En segundo lugar, es importante tomar en

cuenta una característica inherente al mercado

de medicamentos: la escasa o nula sustituibi-

lidad de los bienes, lo que genera un mercado

compuesto por distintos submercados clara-

mente diferenciados según clases terapéuti-

cas (ISALUD �999). Así, los altos niveles

de segmentación que caracterizan al mercado

hacen que, tomadas por enfermedades y su

tratamiento específico, muy pocas empresas

compiten dentro de la misma clase terapéuti-

ca. Es probable que, en más de un caso, un

solo laboratorio posea más de la mitad de ese

mercado específico. Como los antibióticos no

sustituyen a los cardiotónicos y estos no susti-

tuyen a las hormonas, el grado de competencia

que se entiende relacionado con los criterios

de organización industrial es muy débil. Estos

grupos terapéuticos constituyen el verdadero

mercado y dentro de ellos hay habitualmente

muy pocas empresas y en muchas ocasiones

una sola. El mercado es generalmente oligo-

pólico y, muy frecuentemente, monopólico.

En este contexto, cuando el Estado emprende

un procedimiento de contratación pública en

el cual pocas empresas participan, los oferen-

tes pueden cartelizarse -y así decidir reglas

propias de adjudicación- y manipular los que

terminará pagando el estado -pactando ofrecer

precios mayores-. Esto puede ocurrir sin par-

ticipación del funcionario que decide las adju-

dicaciones pero también el esquema puede ser

organizado por él.

En el mercado de medicamentos argentino, los

laboratorios se han agrupando en las siguien-

tes cámaras empresarias, convirtiéndose, de

este modo, en los grupos de interés con mayor

capacidad de lobby:

• Cámara Empresaria de Laboratorios

Farmacéuticos (COOPERALA)29 es el

ente que agrupa a los laboratorios far-

macéuticos argentinos de pequeña y

mediana escala. El objetivo de su crea-

ción (en el año �959) ha sido la coor-

dinación del accionar de los asociados,

con el fin de aportar a la gestión de sus

empresas, así como brindarles asesora-

miento y representar sus intereses ante

los organismos nacionales e internacio-

nales. Esta entidad esta formada por un

grupo de importantes empresas, que en

conjunto representan aproximadamente

el 20 % del mercado de medicamentos

y productos farmacéuticos de la Argen-

tina y emplean (directa o indirectamen-

te) alrededor de 5.000 personas.

• Cámara Argentina de Especialidades

�� Para mayor información ver http://www.cooperala.com.ar/

46 47

Medicinales (CAEMe)30 es una asocia-

ción civil sin fines de lucro, constituida

en �925, que agrupa a los laboratorios

o empresas multinacionales que, com-

prometidos a promover y concretar el

reconocimiento de la propiedad inte-

lectual, se dedican a la producción y

elaboración de drogas, productos quí-

micos, preparación de productos far-

macéuticos empleados para la preven-

ción, diagnóstico y/o tratamiento de

una enfermedad o estado patológico, de

uso y aplicación en la medicina huma-

na, y su comercialización, exportación

e importación. Sus objetivos son pro-

mover y concretar la defensa armónica

y solidaria de los intereses comunes de

asociados, así como el desarrollo de la

industria farmacéutica nacional.

• Cámara Industrial de Laboratorios Far-

macéuticos Argentinos (CILFA)3� nu-

clea a los 43 laboratorios farmacéuticos

nacionales de gran escala que, mediante

la integración productiva, tecnológica y

empresaria, se encuentran capacitados

para abastecer de productos farma-

céuticos a la población. Su objetivo es

defender, fomentar y prestigiar la in-

dustria y demás actividades afines a la

elaboración de productos medicinales

de fabricación nacional, conforme a los

principios de libertad económica.

La oferta de medicamentos en Argentina pro-

�0 Para mayor información ver http://www.caeme.org.ar �� Para mayor información ver http://www.cilfa.org.ar/

viene tanto de empresas de origen local como

de origen extranjero. Las empresas de origen

local representan el 7�,3% de los laboratorios,

sin embargo, tienen una menor participación en

el monto global de facturación, representando

el 54,5% de la facturación global. De esto sur-

gen al menos dos conclusiones: que la mitad

de los medicamentos consumidos en el país

son abastecidos por empresas de origen local y

que estas empresas tienen un promedio de ven-

tas que es un 24,5% inferior al promedio del

sector. En cuanto a los laboratorios de origen

extranjero, estos representan apenas el 28,7%

de los laboratorios pero participan del 45,5%

de las ventas globales del sector. El monto pro-

medio de ventas de los laboratorios extranjeros

supera en un 58,8% al promedio de ventas del

sector. Estos datos indican que los laboratorios

extranjeros tienen un poder de mercado supe-

rior al de sus competidores locales.

También existen los grupos económicos, pero

esta forma empresarial es minoritaria: apenas

el �4,7% de los laboratorios pertenecen a un

grupo económico. Sin embargo, representan el

47% del monto global de facturación y presen-

tan un monto de ventas promedio de 220,5%

superior al promedio del sector. En lo que con-

cierne a los laboratorios o grupos no especiali-

zados, estos representan el 85,3% de los esta-

blecimientos, pero desciende abruptamente su

participación en el monto global de las ventas,

presentando un monto de venta promedio un

27,9% inferior al promedio del sector.

Combinando el origen y la tipología empre-

saria, se observa que los laboratorios locales

que forman parte de un grupo económico re-

48 49

presentan el �0% de los laboratorios, pero el

35,5% del monto global de ventas, y tienen un

monto de ventas promedio 255,5% superior al

promedio del sector. Es decir que son la tipo-

logía empresaria más dinámica del sector. El

caso opuesto son los laboratorios locales es-

pecializados (no grupos). Estos representan el

6�,3% de los laboratorios y apenas el �8,9%

de las ventas globales. Presentan un monto de

ventas promedios 59,�% inferior al promedio

del sector (el peor de la clasificación), siendo

claramente los actores más rezagados. Por su

parte las empresas grupo extranjero represen-

tan apenas el 4,7% de los laboratorios pero

tienen un monto de ventas promedio �45,5%

superior al promedio (el segundo en impor-

tancia); mientras que las extranjeras no gru-

pos (especializadas) representan el 24% de los

laboratorios, el 34,�% de la facturación global

con un monto de ventas promedios que supera

en un 4�,9% el promedio del sector.

Estos actores están, por supuesto, sujetos a

las políticas macroeconómicas generales. Por

ejemplo, en los años noventa, las políticas de

desregulación de los mercados y de la econo-

mía en general se tradujeron en la eliminación

del régimen de control de precios y su consi-

guiente liberación, quebrando la tradición de

más de una década de precios controlados de

diversas maneras (máximos, regulados o con-

certados). Asimismo, la eliminación de trabas

a la importación de medicamentos y princi-

pios activos significó una presión alcista sobre

los precios domésticos de los medicamentos,

a través de la ampliación y liberalización de

las franquicias de importación, tanto a los la-

boratorios como a las droguerías y farmacias.

De este modo, tanto del lado de la demanda

– por la incertidumbre y asimetría de informa-

ción inherentes al sector de salud – como del

lado de la oferta – por la oligopolización de

los proveedores, consecuencia de la naturale-

za de los bienes en cuestión – existen fuertes

desigualdades entre los actores con respecto

a sus capacidades para hacer prevalecer sus

intereses. Dado que en el mercado de medi-

camentos quien consume no elige, quien elige

no paga y quien paga (parcialmente) es un ter-

cero, la contraposición de intereses es inhe-

rente. Mientras que los consumidores buscan

maximizar su bienestar –pero carecen de la

información necesaria para hacerlo -, los que

eligen buscarán inducir a un mayor consumo

y los que pagan tendrán como objetivo mini-

mizar costos (ISALUD �999). Las asimetrías

en las capacidades de los distintos actores

para hacer prevalecer sus intereses implica la

ausencia de controles internos en el mercado

y el consecuente poder desproporcionado por

parte de algunos actores para maximizar sus

propios beneficios. Las fallas originadas en

este sistema de competencia imperfecta re-

quieren una regulación efectiva.

4.2.2.Elmarcoregulatoriodelmercado

demedicamentosenArgentina

La pregunta que sigue es en qué medida el

marco regulatorio del mercado de medica-

mentos en Argentina ayuda a atenuar las im-

perfecciones de este mercado.

Existen tres mecanismos estatales en relación a

48 49

la compra de productos farmacéuticos y el finan-

ciamiento de medicamentos: sistema de compras

y contrataciones, (co)financiamiento mediante

reintegros y compras con fondos rotatorios.

El primer mecanismo es el que está regu-

lado por los decretos PEN 436/200032 y

�023/200�33 y que llamaremos “sistema na-

cional de compras y contrataciones públi-

cas”. En este sistema, el medio normal para

que el estado adquiera cualquier bien o servi-

cio -incluidos, claro está, medicamentos- es

la licitación pública.

Otra posibilidad que otorga el ordenamiento

administrativo es contratar mediante procedi-

mientos de licitación privada (conocido tam-

bién como concurso de precios). Esta moda-

lidad está dirigida generalmente a personas o

empresa determinadas, que son invitadas por

la administración especial y directamente para

cada caso y son las únicas que podrán partici-

par del proceso.

La tercera alternativa es la contratación di-

recta, en la que la administración elige di-

rectamente la empresa o persona con quien

desea contratar y celebra el convenio en for-

ma directa con ella. La normativa impone

restricciones específicas para limitar el poder

discrecional de los funcionarios en cuanto a

la utilización de este procedimiento de com-

pras y establece casos excepcionales donde

podrá ser aplicado: cuando el monto presun-

to del contrato no supere los 75.000 pesos,

�� Para mayor información ver http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/632�6/texact.htm

�� Para mayor información ver http://infoleg.mecon.

gov.ar/infolegInternet/anexos/65000-69999/68396/texact.htm

cuando se trate de la realización o adquisi-

ción de obras científicas, técnicas o artísticas

cuya ejecución deba confiarse a empresas,

artistas o especialistas que sean los únicos

que puedan llevarlas a cabo (contratos intui-

tu personae), cuando se contrataren bienes o

servicios producidos u ofrecidos por un úni-

co oferente, cuando una licitación o concurso

hayan resultado desiertos, cuando probadas

razones de urgencia o emergencia que res-

pondan a circunstancias objetivas impidan la

realización de otro procedimiento de selec-

ción en tiempo oportuno, entre otros.

La elección del procedimiento depende de va-

rios criterios asociados a la eficiencia, caracte-

rísticas de los bienes y del mercado y montos

del contrato (Decreto 436/2000). En cuanto a

los montos, cuando sea un elemento esencial

para determinar el procedimiento para elegir

al contratante, se considerará el importe total

en que se estimen las adjudicaciones y se apli-

cará la siguiente escala: a) hasta 75.000 pesos:

contratación directa; b) más de 75.000 pesos

y hasta 300.000 pesos: licitación o concurso

privados; c) más de 300.000 pesos: licitación

o concurso públicos.

El segundo mecanismo a través del cual el

estado participa en la adquisición de medi-

camentos es mediante el financiamiento vía

reintegros que, por ejemplo, realiza la Admi-

nistración de Proyectos Especiales (APE) a

las obras sociales. Esta agencia realiza eroga-

ciones relacionadas con las compras o com-

pensaciones económicas en materia de salud

con el objetivo de asegurar a los beneficiarios

del sistema de obras sociales el acceso a pres-

50 51

taciones de alto impacto económico, admi-

nistrando los fondos provenientes del aporte

solidario de esas instituciones34. Esta adminis-

tración posee un programa especial para otor-

gar apoyo financiero a las obras sociales a los

fines de ser destinado a tratamientos médicos

de patologías de baja incidencia y alto costo

(por ejemplo, pacientes con transplante de ór-

ganos que requieren drogas inmunosupreso-

ras, tratamiento de esclerosis múltiple, etc.)35.

Finalmente, podríamos hablar de un tercer

grupo de compras sustentadas en el factor

“urgencia” y constituidas, por un lado, por las

sentencias judiciales de amparo que condenan

al estado a proveer de cierta medicación en un

tiempo breve y, por otro, la utilización de los

llamados fondos rotatorios –caja chica.

Las contingencias propias de la sanidad o de

ciertos grupos acuciados por ciertas necesida-

des asistenciales, provocan que muchas veces

se compre por una vía extraordinaria. Sin em-

bargo, varios entrevistados manifestaron que la

evidencia anecdótica sugiere que la excepción

se ha vuelto una regla y que por esta vía se ca-

nalizan muchos abusos. Ello genera un sistema

de compras paralelo al planificado y por fuera

del mecanismo rector, que es la licitación pú-

blica. Esto demanda esfuerzos y afectación de

una gran cantidad de fondos, los que son admi-

nistrados en tiempos relativamente exiguos y

condicionados por un marco de necesidades de

pronta satisfacción. Así, las compras por fuera

del sistema de licitación se terminan realizando

�� Para mayor información ver http://www.ape.gov.ar/institucional/apeparatodos.aspx

�� Para mayor información ver http://www.ape.gov.ar/Prestaciones/medicacion.aspx

con mucha más asiduidad de la que permite la

reglamentación, como sucedió en el año 2009

cuando el avance de la gripe H�NI derivó en

una compra inusitada de medicamentos, sin

estar esto planeado previamente, y luego de la

vacuna contra tal enfermedad.

Las acciones judiciales también imponen ero-

gaciones de fondos inesperados o no previsto.

Varios entrevistados sugirieron que el cum-

plimiento de las sentencias requiere saltear

los procedimientos de adquisición de bienes

y que, algunas sentencias, parecen motivadas

más en el temor de los jueces a la condena

social por contrariar las pretensiones de un

enfermo que a razones médicas –de las que

los jueces carecen- y que, inadvertidamente,

terminan favoreciendo a ciertos proveedores.

Este contexto de “urgencia judicial” muchas

veces nace de la interposición de amparos,

mediante las cuales pacientes o grupos de

pacientes, en general con enfermedades cró-

nicas, procuran que el estado les asegure el

mejor tratamiento posible de acuerdo a las

innovaciones científico-médicas para paliar

su patología. En este sentido, las sentencias

judiciales obligan al estado a proveerle a ese

paciente, o grupo de pacientes, una determi-

nada medicación, generando una contratación

especifica y no programada para aquel que se

ve obligado a cumplir la sentencia.

Por su parte, en aquellos casos donde personas,

o grupos de personas, solicitan al estado una

determinada prestación, por ejemplo un medi-

camento puntual, los jueces muchas veces de-

terminan la marca del medicamento. Esto, para

el estado, implica la imposibilidad de decidir

50 51

cómo cumplir en función de la calidad y canti-

dad del medicamento, debiendo hacerlo en fun-

ción de la marca del producto farmacológico.

En cuanto a la utilización de los fondos rotato-

rios debemos decir que éstas son asignaciones

presupuestarias que sólo pueden ser utilizadas

en casos excepcionales para hacer frente a gas-

tos no previstos o urgentes. Estos activos se

ejecutan con altos niveles de discrecionalidad y

bajos controles, lo que hace que se constituyan

en un foco de preocupación desde la óptica de

la transparencia de la gestión pública.

En muchísimas ocasiones estos fondos son

aplicados para comprar medicamentos por

fuera del sistema de compras y contrataciones

genérico (reglamentado por los decretos PEN

�023/200� y 436/2000), produciéndose de

este modo un sistema paralelo y discrecional

de adquisiciones que no ofrece las garantías

de transparencia, legalidad y mejores condi-

ciones que impone la reglamentación citada,

pudiéndose a través de este medio, distraerse

fondos estatales y generar beneficios en las

empresas proveedoras.

En definitiva, nuestra primera impresión lue-

go de comparar los incentivos que actúan en

el mercado con el marco que la regula, en lu-

gar de corregir las imperfecciones inherentes

al mercado, parece agravar la situación.

4.2.3.Preguntasrelevantesparael

diagnóstico

A partir de la discusión desarrollada en esta

sección podemos concluir que el principal

problema del mercado de medicamentos en

Argentina es la combinación de un mercado

de competencia imperfecta con una regulación

que, en su aplicación, en lugar de corregir las

fallas del mercado, las profundiza, al permitir

una mayor utilización de canales excepciona-

les que regulares.

Nuestro diagnóstico se orientará, en primer lu-

gar, a verificar y cuantificar esta primera impre-

sión. Si superamos las barreras del acceso a la

información pública, debería ser posible cuanti-

ficar cuántas y cuáles compras fueron hechas a

través de cada mecanismo.

En paralelo, nos proponemos acceder a las cau-

sas judiciales que investigan delitos contra la ad-

minsitración pública en este mercado para com-

prender si las hipótesis que se investigan descri-

ben casos excepcionales o prácticas regulares.

Específicamente, las compras que nos interesan

son las compras masivas que realiza el Estado.

En la siguiente etapa de diagnóstico buscaremos

profundizar nuestro conocimiento acerca de

cómo se deciden estas compras masivas y cómo

se soluciona la falla de la información incomple-

ta por parte del Estado, en su rol de consumidor.

Además, es importante analizar las relaciones

entre los médicos y los laboratorios para com-

prender mejor su rol en estas decisiones.

Con esa información estaremos en mejores

condiciones de proyectar instancias de acción

colectiva para intentar atenuar las imperfec-

ciones de este mercado. Los modelos de pac-

tos de integridad parecen ser estrategias que

se adecuan a nuestro ámbito de trabajo. El

hecho de que varios oligopolios formados por

subsidiarias multinacionales concentren algu-

nas clases terapéuticas sugiere la necesidad de

52 53

explorar si los marcos regulatorios a los que

están sometidas sus casas matrices crean in-

centivos suficientes para actuar colectivamen-

te en Argentina.

4.3. Riesgosparalaspersonasjurídicasdeparticiparenhechosde

corrupción36

Nuestro tercer ámbito de trabajo busca com-

prender la estructura de incentivos que opera

detrás de las decisiones empresariales de parti-

cipar en esquemas corruptos y el tipo de riesgos

que se evalúan a la hora de adoptar estas deci-

siones. Los escenarios son variados: bajo qué

condiciones aceptar participar de una licitación

sabiendo que será adjudicada a otro competidor

a cambio de la promesa de ocupar el lugar del

ganador en el siguiente contrato; bajo qué con-

diciones decidir no impugnar una adjudicación

aun cuando existen evidencias de que ha sido

adjudicada a un competidor corrupto; bajo qué

condiciones aceptar una propuesta corrupta de

un intermediario que dice ser enviado por un

funcionario; bajo qué condiciones pagar un so-

borno para obtener un beneficio al cual se tiene

derecho; bajo qué condiciones pagar una cuota

de protección política, etc.

En paralelo, nos interesa investigar cómo trata

estos problemas nuestra legislación y nuestra

práctica jurídica: qué incentivos generan, en

el contexto argentino, los mecanismos de res-

ponsabilidad formales que buscan evitar que

las empresas incurran en estos comportamien-

tos, las alternativas que les brinda el ordena-

�� Esta sección ha sido preparada por Guiller-mo Jorge, Catherine Greene y Malena Moreno Hueyo.

miento jurídico –y su práctica- y cómo estas

alternativas se articulan en el proceso de toma

de decisiones de las empresas -qué medida

el sistema jurídico previene estas conductas;

cómo se neutralizan los esfuerzos de investi-

gación judicial cuando existen; cómo se ga-

rantiza la impunidad.

Aunque nuestro sistema jurídico rara vez reco-

noce diferencias entre estos comportamientos,

los costos sociales que acarrean varían fun-

damentalmente según si quien paga el sobor-

no tiene derecho al beneficio que obtiene y a

si dicho beneficio es escaso o no. Cuando se

“compra” un beneficio ilegal, el comporta-

miento distorsiona las reglas de convivencia,

por ejemplo, cuando se paga para comerciar

sin interferencias drogas ilícitas o para no ser

requerido por impuestos debidos. En cambio,

cuando se pretende obtener un beneficio legal,

pero que es escaso, el soborno restringe la com-

petencia –a veces, inclusive, el beneficio legal

no es escaso, pero es presentado como tal por

los funcionarios que lo venden para incentivar

el pago de sobornos (Rose Ackerman, 20�0).

Esta línea de trabajo –los incentivos delinea-

dos por las instituciones formales, y cómo son

neutralizados por los incentivos delineados

por las instituciones informales- será comple-

mentada con el estudio de los remedios que el

sistema jurídico ofrece a las personas afecta-

das por los hechos de corrupción: empleados

de las empresas, accionistas, competidores y

ciudadanos. La amplitud de quienes tienen le-

gitimación para buscar soluciones a través de

las instituciones formales –si los mecanismos

funcionan en alguna medida- aumenta las po-

52 53

sibilidades de detectar los acuerdos corruptos

y, en consecuencia, disminuye los incentivos

para celebrarlos. En cambio, cuando estos me-

canismos están formalmente previstos, pero

son neutralizados, los perjudicados deben op-

tar por resignarse o por buscar soluciones in-

formales –desde como promesas de compen-

saciones futuras hasta extorsiones-.

Nuestra intuición inicial, como veremos en los

párrafos que siguen es que, si bien tradicional-

mente los incentivos diseñados por el sistema

jurídico argentino han tenido muy bajo impac-

to para afectar las decisiones empresariales de

participar de esquemas corruptos, los incen-

tivos que operan detrás del espiral regulato-

rio global de la última década -detallados en

los regímenes contra el soborno transnacio-

nal (OECD), los regímenes contra el lavado

de dinero (GAFI) y los regímenes internos de

los bancos multilaterales de crédito- están co-

menzando a afectar las decisiones de muchas

corporaciones con operaciones en Argentina,

y a producir soluciones diferentes.

Ello no necesariamente conduce a una visión

optimista, en tanto, como señalamos en la Sec-

ción 2, aún está por verse en qué medida tales

regímenes tienen la capacidad y los incentivos

para generar cambios en las lógicas institucio-

nales internas. Sin embargo, la irrupción de

nuevas dinámicas en el equilibrio de corrup-

ción que se vive en la Argentina brindarán una

oportunidad para re-direccionar el problema.

4.3.1. Laresponsabilidaddelas

personasjurídicas

Las personas jurídicas pueden ser responsabili-

zadas penal, administrativa y/o civilmente por

su participación en hechos de corrupción. Más

allá de las ventajas que cada sistema pueda

ofrecer, es importante aclarar las razones que

imponen la necesidad de contar con un siste-

ma eficiente de atribución de responsabilidad

de las personas jurídicas por hechos de corrup-

ción. La primera es la dificultad de atribuir res-

ponsabilidades individuales en organizaciones

de cierta envergadura con importantes niveles

de descentralización interna e intrincados siste-

mas normativos internos. La segunda, aun más

relevante, radica en que un sistema de respon-

sabilidad que evalúe la organización interna de

las empresas para relacionarse con diferentes

espacios públicos –el dinero público, los con-

sumidores, el medioambiente, etc- permite ge-

nerar dinámicas de monitoreo interno dentro de

las empresas que no se generarían si los riesgos

fueran exclusivamente asociadas a la responsa-

bilidad individual.

Especialmente en el contexto de la corrupción

pública, vincular los sistemas de responsabili-

dad a la estructura de incentivos corporativos

en el que se desarrollan las conductas individua-

les permite re-orientar estos incentivos hacia el

cumplimiento normativo a través de programas

específicos que combinan el involucramiento

de órganos de dirección, sistemas de manejo de

riesgos, auditorías internas, sistemas de repor-

tes, etc. La tendencia actual en los países de la

OECD es asociar la responsabilidad individual

con una deficiencia en la organización interna de

54 55

la persona jurídica que no fue capaz de evitar la

conducta individual. El factor de atribución se

basa en el desinterés de la organización por el

control colectivo –o en crear incentivos para de-

linquir- y puede provenir de los procedimientos

de gestión, de la falta de políticas, procedimien-

tos y controles internos adecuados, o inclusive

de la falta de entrenamiento y educación de los

empleados. Tal desinterés fomenta una cultura

corporativa cuyos incentivos contrarían los de-

lineados para atribuir responsabilidades indi-

viduales. Por ello, estos sistemas se orientan al

aumento del monitoreo interno con la finalidad

de alinear los incentivos creados por las reglas

internas de las organizaciones con los incentivos

delineados por la legislación general (Alschuler

2009). Si ambos sistemas no están alineados,

las reglas organizacionales –por cercanía, con-

fianza, poder sancionatorio inmediato- general-

mente se imponen por sobre los incentivos que

puede generar el sistema legal en cada individuo

(Moreno Ocampo �993).

Los sistemas de responsabilidad de las personas

jurídicas que las obligan a estructurar sus reglas

internas en la misma dirección que lo hace el sis-

tema jurídico, aumentan notablemente el poten-

cial de modificar la estructura de incentivos en el

que se desenvuelven las conductas individuales.

Estos sistemas pueden funcionar en el ámbi-

to penal (Estados Unidos, Reino Unido), en

el ámbito administrativo (Alemania, Suecia) o

dividir ciertas funciones entre ambos ámbitos

–solución que requiere mayores esfuerzos de

coordinación entre agencias que pertenecen a

diferentes poderes del Estado.

En cualquier caso, es de vital importancia que

el sistema de sanciones esté minuciosamente

asociado, por una parte, a los comportamien-

tos que se juzgan y, por otra, a los esfuerzos

que realizan las empresas para evitar que sus

empleados incurran en prácticas corruptas. En

relación con los comportamientos que se juz-

gan, los sistemas jurídicos deberían diferenciar

responsabilidades de acuerdo a los beneficios

obtenidos por cada parte en la transacción co-

rrupta: a veces, un pequeño soborno da lugar

a inmensos beneficios corporativos; otras, las

empresas pagan sobornos por acceder a bie-

nes a los cuales tienen derecho. En relación

con los esfuerzos internos de las empresas, los

sistemas jurídicos deberían diferenciar las si-

tuaciones en las cuales el comportamiento in-

dividual fue incentivado por la compañía –el

management participó activamente, no hubo

esfuerzos disuasorios internos o fueron insu-

ficientes en comparación con los incentivos

económicos para realizar la transacción, etc.-

de aquellas en las cuales el comportamiento

individual fue realizado a pesar de los esfuer-

zos internos para evitarlo.

Ambos criterios son vitales a la hora de es-

tructurar un sistema de responsabilidad de las

personas jurídicas, sea que éste sea diseñado

en el ámbito penal o en el ámbito administrati-

vo. Aunque el sistema sancionatorio pueda ser

virtualmente similar –imposición de multas,

prohibición de contratar con el Estado, cance-

lación de la autorización para funcionar, etc.-

las opciones merecen ser diferenciadas. 54 55

4.3.1.1.Responsabilidadpenal

Las ventajas de incorporar estos sistemas a los

regímenes penales se vinculan, por una parte,

a los mayores poderes de investigación –alla-

namientos, intervenciones telefónicas, secues-

tro de evidencias- de que gozan los jueces de

instrucción penal y el Ministerio Público en

relación con los reguladores administrativos

y, por otra, a que el derecho penal genera –

usualmente- mayores efectos disuasorios.

Por estas razones, y pese a las resistencias de

quienes prefieren no expandir los poderes pe-

nales del Estado o reservar –por principio- la

imputación penal a las personas físicas, la res-

ponsabilidad penal de las personas jurídicas se

ha expandido geométricamente en los últimos

20 años. En el mundo, existen básicamente

tres modelos, dos asociados a la teoría de la

imputación y un tercero, más reciente, de ca-

racterísticas holísticas.

El primero de estos modelos se conoce como

responsabilidad vicaria, o responsabilidad ob-

jetiva indirecta, y se caracteriza por adjudicar

a la persona jurídica el comportamiento de

sus empleados, en la medida en que los pri-

meros hayan obrado dentro de la esfera de su

actividad y en beneficio de la primera. Este

enfoque, originado en los Estados Unidos, es

aplicado en la región en países como Perú –

desde 2007-, Costa Rica –desde 2008- y Chile

–desde 2009-. Sin embargo, mientras que en

Perú y Costa Rica la responsabilidad es au-

tomática en relación con la responsabilidad

individual, tanto en Estados Unidos como en

Chile las personas jurídicas pueden atenuar su

responsabilidad si prueban sus esfuerzos para

impedir el acto individual.

El segundo de los modelos, originado en el

Reino Unido, se basa en la identificación de la

persona jurídica con sus órganos de dirección

-responsabiliza a la persona jurídica por los

actos realizados por sus órganos directivos.

Muchas ex colonias británicas aplican este

modelo que, en materia de corrupción, será

parcialmente abandonado por el Reino Unido

con la entrada en vigor, a partir de Julio de

20��, de la nueva ley sobre sobornos (Bribery

Act 20�0), que ha adoptado un modelo de ca-

racterísticas holísticas.

El tercer modelo, llamado holístico, asocia la

comisión del delito con una deficiencia en la

organización interna de la persona jurídica que

no fue capaz de evitar la conducta individual.

Originalmente implementado en Australia,

este sistema ha ido ganando terreno en varias

legislaciones que, muchas veces sin modificar

sistemas de atribución de responsabilidad ob-

jetiva indirecta o de identificación, incorporan

la evaluación de las políticas internas, siste-

mas de control y capacitación –funciones de

compliance- para determinar la atribución de

responsabilidad a las personas jurídicas.

En otras palabras, con independencia del mo-

delo adoptado, la tendencia es obligar a las

empresas a contar con sistemas de monitoreo

interno y a evaluar su responsabilidad –direc-

tamente, o aceptando defensas- de conformi-

dad con sus esfuerzos para prevenir la ocu-

rrencia del hecho que se juzga.

Argentina carece de un sistema general de

responsabilidad penal de las personas jurídi-

cas. Aunque algunos regímenes jurídicos -ley

56 57

sobre abastecimiento (20.680); régimen Penal

Cambiario (�9.359); régimen penal aduanero

(ley 22.4�5), defensa de la Competencia (ley

25.�56); régimen penal tributario (ley 24769)-

establezcan sanciones penales o quasi penales

para personas jurídicas, ninguno de ellos está

asociado a la corrupción pública. Por esa ra-

zón, el mecanismo de monitoreo de la Con-

vención OECD instó a Argentina a establecer

un sistema de responsabilidad de las personas

jurídicas (OECD 20�0). Aunque algunos Esta-

dos Parte del tratado resisten estoicamente la

introducción a sus ordenamientos de sistemas

de responsabilidad penal de las personas jurí-

dicas basados en la interpretación literal del

art. 3° del tratado –e.g., Alemania, Brasil-, el

mecanismo de monitoreo ha presionado fuer-

temente a muchos otros, incluyendo Argenti-

na, para que el sistema de responsabilidad sea

adoptado en el ámbito penal.

Ello motivó la introducción, en mayo de 20�0,

de un proyecto de ley37 que combina elemen-

tos del modelo basado en la identificación –

responsabilidad “…por los actos u omisiones

realizados por los órganos de representación,

mandatarios, supervisores u otros autoriza-

dos… cuando la conducta pudiera redundar

en el interés, beneficio o se realice con recur-

sos facilitados por las mismas”- con elementos

del modelo holístico –“o cuando la comisión

del delito se haga posible por el incumpli-

miento de deberes de dirección y supervisión

legalmente establecidos”-. Lamentablemente,

�� Ver http://www�.hcdn.gov.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo20�0/PDF20�0/TP20�0/00��-PE-�0.pdf (Consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)

el proyecto no establece los deberes mínimos

que debería cumplir una empresa para evitar

esta responsabilidad, deficiencia que, si no es

legislativamente subsanada, quitará al proyec-

to todo potencial de alinear los incentivos que

la ley fija a las empresas con los que el Código

Penal fija a los individuos.

A falta de un sistema específico, una alternativa

que ha comenzado a ser utilizada en los tribuna-

les penales argentinos muy incipientemente es la

aplicación de medidas orientadas al decomiso de

las ganancias obtenidas a través de hechos de co-

rrupción. El Código Penal (art. 23) prevé, desde

2003, que “Cuando el autor o los partícipes han

actuado como mandatarios de alguien o como

órganos, miembros o administradores de una

persona de existencia ideal, y el producto o el

provecho del delito ha beneficiado al mandante

o a la persona de existencia ideal, el comiso se

pronunciará contra éstos”. Aunque hasta el mo-

mento no ha habido, en casos de corrupción, de-

comisos basados en esta norma, en 20�0 se han

trabado medidas cautelares con esos fines. Ello

ha ocurrido, por ejemplo, en los casos conocidos

como “IBM-DGI”38, “Skanska”39. Esta alterna-

tiva, sin embargo, es insuficiente para alinear in-

centivos en la dirección que venimos señalando.

4.3.1.2.ResponsabilidadAdministrativa

Los sistemas de responsabilidad administrati-

va también pueden estructurarse de diferentes

�� Cámara nacional de Casación Penal, Sala IV , Resolución del 18 de agosto de 2010, causa 12181�� Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal , Sala I, resolución del 31 de agosto de 2010, causa 43214

56 57

maneras. Frente a un acto de corrupción, el

Estado puede orientarse, alternativa o acumu-

lativamente, a la compensación de los daños,

la pérdida de los beneficios obtenidos hasta el

momento –remedio que en Argentina el Esta-

do comenzó a ejercer a través del decomiso

de bienes en sede penal-, a la aplicación de

sanciones y/o la posibilidad de desligarse de

sus obligaciones contractuales. También aquí

es posible medir la responsabilidad en función

de los esfuerzos realizados por las empresas

para prevenir o evitar la infracción.

En general, cuando la corrupción es entendida

como un problema de agencia –un agente que

traiciona la confianza del principal-, se admite

que el principal pueda optar entre la compen-

sación, la anulación del contrato y/o la pérdida

de beneficios. En cambio, cuando el sistema se

apoya exclusivamente en la noción de ilegali-

dad, adicionalmente se suele permitir al Esta-

do el incumplimiento del contrato por aplica-

ción de la regla según la cual contratos ilícitos

no son exigibles (Davis 2009). Muchas veces

este enfoque no contiene un derecho a la res-

titución, lo que genera sistemas más severos

con el sector privado desde el punto de vista

económico, especialmente cuando una em-

presa realizó grandes inversiones que no sólo

no podrá recuperar sino que, además deberá

devolver los pagos que hubiera recibido para

aplicar al contrato. Este enfoque, –anulación

retroactiva sin restitución- es el que prima en

el derecho federal estadounidense.

Nuestro derecho administrativo contiene una

regla que parece orientarse a este sistema. El

Dec. �023-200�, aplicable a la inmensa ma-

yoría de los contratos que celebra el Estado -

incluyendo las obras públicas, concesiones de

obras públicas, concesiones de servicios públi-

cos y licencias, establece en su art. �0 la resci-

sión de pleno derecho de los contratos obteni-

dos mediante dádivas o sobornos. Hasta donde

sabemos, sin embargo, la regla nunca ha sido

aplicada. Al contrario, varios entrevistados su-

girieron que la práctica en los tribunales, en los

pocos casos que se han ventilado, consisten en

evaluar el grado de ejecución de la obra y arbi-

trar soluciones sobre esa base.

Los enfoques de “tolerancia cero”, como el

que propone el Decreto �023-200� no crean

incentivos para que el sector privado mitigue

el impacto de sus propias faltas. Si no se re-

conoce ningún valor económico a los esfuer-

zos realizados en monitorear el cumplimien-

to normativo, adoptar sistemas de control o

capacitar a los empleados es probable que el

sector privado reduzca al máximo los costos

asociados a estas actividades y nos las tome

demasiado seriamente (Davis, 2009). Los

regímenes jurídicos que requieren la colabo-

ración del sector privado –especialmente si

la generación de información depende de él,

como ocurre con los reportes de operaciones

sospechosas en el régimen de prevención del

lavado de dinero- deben generar incentivos

para evitar que la colaboración sea meramente

formal (Jorge 2009).

Los sistemas de responsabilidad sintetizados

en los párrafos anteriores se concentran, en

general, en prácticas de sobornos para obtener

contratos. Los intercambios prohibidos por

estos sistemas se asemejan a intercambios de

58 59

mercado, con prestaciones de una parte y con-

traprestaciones de otra.

Existen, sin embargo, muchos otros tipos de

intercambios, algunos corruptos otro no, de

los cuales el sector privado puede participar

y que tienen diferente naturaleza. Las con-

tribuciones políticas –sean de campaña, do-

naciones partidarias o a pedido expreso de la

administración de turno para alguna ocasión

determinada- muchas veces son “favores” de-

vueltos a través de la adjudicación de contratos

públicos. Pero muchas otras son devueltos de

las maneras más diversas: inmunidad frente a

alguna agencia administrativa o judicial, faci-

litación del acceso a determinados mercados,

apoyo en la regulación del sector, etcétera. Se

trata del intercambio de favores al que se refie-

re Cartier Bresson (�996) cuando caracteriza

las redes de corrupción. Por supuesto, muchos

tramos de estas cadenas de intercambios son

legítimos. Sin embargo, la división requiere

mayor claridad.

4.3.2. Remediosparalasvictimase

incentivosparalosdenunciantes

La investigación jurisprudencial que realiza-

mos para escribir estas páginas mostró una

conclusión sorprendente: los problemas que

suscita la corrupción no se ventilan en la justi-

cia. Aunque nuestra búsqueda se ha limitado a

las bases de datos de jurisprudencia nacional

accesibles electrónicamente, podemos afirmar,

al menos, que es extremadamente infrecuente

que accionistas minoritarios, competidores,

consumidores, o ciudadanos afectados por he-

chos de corrupción hayan siquiera intentado

que el Poder Judicial remediara las pérdidas

ocasionadas. A excepción de la infinidad de

denuncias penales que en un altísimo porcen-

taje no son apropiadamente investigadas (Gra-

fico 5, en Sección 3), existen pocos incentivos

para recurrir a otros ámbitos del Poder Judi-

cial en procura de solución a otros conflictos

que plantea la corrupción. En otras palabras,

ni siquiera cuando existe una denuncia penal

los afectados, incluyendo el Estado, que po-

drían ejercer derechos lo hacen en la justicia.

Ni siquiera las organizaciones de la sociedad

civil dedicadas al litigio de interés público

han intentado remedios de esta naturaleza. El

fenómeno, claro está, se explica parcialmente

con la descripción de debilidad institucional

–y la fortaleza de las redes de corrupción- de-

lineada en la Sección 3.

Los remedios jurídicos para que competido-

res, accionistas minoritarios, trabajadores o

ciudadanos comunes afectados por hechos de

corrupción reclamen la vigencia de sus dere-

chos –de propiedad, de competir honestamen-

te, a un ambiente sano, a consumir a precios

competitivos, etc.- aumentan los riesgos de

incurrir en un contrato corrupto del mismo

modo que lo hacen las regulaciones extran-

jeras en relación con las empresas multina-

cionales que pagan sobornos en el extranje-

ro. En este último caso, el riesgo se deriva de

que la protección política que puede ofrecer

un funcionario local no alcanza a la justicia

extranjera. En el primer caso, el riesgo de de-

riva de que tal protección rara vez pueda al-

canzar a jueces con diferente competencia, y

58 59

a reclamos provenientes de actores privados

con diferentes intereses. En otras palabras, se

trata de multiplicar los riesgos económicos de

obtener contratos corruptos. Este es, por ejem-

plo, el propósito de la Civil Law Convention

on Corruption (Convención de Derecho Civil

sobre Corrupción) que desde 2003 requiere

a todos los miembros del Consejo de Europa

establecer, en sus derechos internos, remedios

civiles para todas aquellas personas, físicas o

jurídicas, que pudieran ser afectadas por he-

chos de corrupción.

En muchos países, los accionistas de empre-

sas están legitimados para demandar al órgano

de dirección si, a sus espaldas, incurrieron en

prácticas corruptas. Su legitimación radica en

la potencial reducción del valor de la compañía

-si la empresa es condenada a pagar multas, o

si se ha dañado su reputación-. Dado que en

Argentina la mayoría de las empresas son ce-

rradas y familiares –no hay separación entre

el poder y el control-, aquí tendría más sentido

ofrecer remedios similares a los accionistas mi-

noritarios. Hasta donde hemos podido indagar,

los tribunales nacionales no registran reclamos

basados en hechos de esta naturaleza.

Otro actor que sin dudas debería ser legitima-

do es el competidor o los competidores que

actuaron honestamente. En muchos países,

incluyendo varios de tradición jurídica con-

tinental –Alemania, Austria, Francia, Suecia,

etc.- un pedido u ofrecimiento de soborno es

suficiente para fundar un reclamo anticom-

petitivo (OECD �997). Hasta donde hemos

podido indagar, ni la Comisión Nacional de

Defensa de la Competencia ni los tribunales

en lo contencioso administrativo federal han

resuelto reclamos de esta naturaleza. Mientras

que algunos de nuestros entrevistados atribu-

yeron parcialmente este fenómeno a la debi-

lidad institucional de la justicia para proveer

soluciones a estos conflictos, otros resaltaron

la falta de competitividad general que prima

en los contratos públicos y, subyaciendo a

ella, la cultura de “no confrontar” con el Esta-

do –sugiriendo que las consecuencias de liti-

gar no solo son riesgosas por la ineficiencia de

la justicia sino, antes bien, por las represalias

futuras que puede sufrir quien no se atiene a

las reglas –informales- del juego.

Los ciudadanos afectados por contrataciones co-

rruptas también deberían tener derecho a ser re-

sarcidos por los efectos que producen los acuer-

dos venales entre funcionarios y empresas. Ello

puede ocurrir en relación a la calidad o precio de

los productos que consumen –derecho de consu-

midores- o en relación con la afectación de otros

derechos cuya violación haya sido “comprada”

corruptamente. El ejemplo típico es el de la con-

taminación ambiental que genera daños en la sa-

lud de comunidades enteras, cuando tales viola-

ciones se originan en excepciones contractuales,

controles no realizados u otro tipo de privilegios

acordados a cambio de dinero. El derecho de in-

terés público, que ha tenido importantes impac-

tos en la agenda de derechos fundamentales en

nuestro país, parece proveer una experiencia que

ofrece suficientes similitudes como para orientar

nuestras propuestas hacia esa dirección.

Aunque con una lógica diferente, en muchos

países también los empleados –públicos y pri-

vados- son incentivados de diferentes mane-

60 61

ras para denunciar actos de corrupción de los

que toman conocimiento en el desempeño de

sus tareas. Si bien es evidente que los emplea-

dos se encuentran en una posición singular-

mente cercana a posibles actos fraudulentos,

es innegable que se trata de los sujetos más

vulnerables y desprotegidos de todos los acto-

res mencionados hasta el momento. Por ello,

los estándares internacionales comienzan por

garantizar protecciones laborales especificas

para aquellas personas que denuncien actos de

corrupción –el art. 9 del Convenio Civil Euro-

peo contra la Corrupción, por ejemplo, obliga

a los Estados Partes a proteger apropiadamen-

te de sanciones injustificadas a los empleados

que, en buena fe, hayan tenido motivos para

sospechar y denunciar un acto de corrupción-

. En nuestro país, los denunciantes de actos

de corrupción enfrentan represalias de diversa

gravedad �desde discriminación laboral hasta

homicidios, pasando por amenazas variadas,

pérdida del empleo y de la reputación. Ello ha

llevado a la Oficina Anticorrupción, en 2001,

a elevar un proyecto de ley con la finalidad

de proteger laboralmente a los empleados que

denunciaran actos de corrupción de los cuales

tomaran conocimiento en sus empleos. El Po-

der Ejecutivo, sin embargo, aun no ha enviado

el proyecto al Congreso.

En otros países, además de ser protegidos con-

tra la discriminación laboral, los trabajadores

son económicamente incentivados a denun-

ciar –y a aportar pruebas- violaciones a la ley.

En Estados Unidos, más de 20 leyes diferen-

tes premian económicamente a los empleados

y trabajadores que denuncian la violación de

alguna regulación –entre otras, las relaciona-

das con los derechos del consumidor, medio

ambiente, productos financieros, seguridad

alimenticia, protección de la salud, transporte

terrestre y aéreo y el mercado bursátil. En re-

lación con la corrupción, cualquier particular

que aporte pruebas de que existe algún tipo de

defraudación en la ejecución de un contrato

financiado por fondos federales tiene dere-

cho, bajo ciertas condiciones, a un porcentaje

del dinero que el Estado recupere a través del

ejercicio de acciones legales. Y si, por apli-

cación de los criterios de discrecionalidad, el

Gobierno decide no llevar adelante la acción,

el particular puede continuarla.

Indudablemente, estos incentivos deben ser

cuidadosamente examinados, de modo de evi-

tar la producción de efectos contrarios a los

deseados. Más allá del tipo de incentivos –en

Argentina podrían, en lugar ser exclusivamen-

te económicos, combinarse con los asociados

a la formación de una burocracia profesional-,

nuestro interés en examinarlos proviene de la

necesidad de revertir los que operan en la ac-

tualidad. La evidencia anecdótica con la que

contamos muestra que quienes han denuncia-

do hechos de corrupción en nuestro país, ha-

yan o no participado en ellos, pertenezcan al

sector público o privado, invariablemente han

sufrido severas represalias informales. La le-

gislación no sólo no los protege sino que trata

sus conductas como esperables y, en el caso

de los funcionarios públicos, como obligato-

rias. Frente a tal desequilibrio de incentivos,

poco es lo que puede esperarse de quienes,

probablemente, estén en mejor posición para

60 61

detectar y denunciar actos de corrupción.

Muchos programas de cumplimiento de com-

pañías multinacionales, en cambio, incluyen

líneas de denuncia interna, a veces anónimas,

a veces recompensadas, a veces a una unidad

que reporta directamente a un órgano directi-

vo de la casa matriz, que permiten a los em-

pleados denunciar actos que violan las polí-

ticas internas de la compañía. Nos interesa

explorar cómo funcionan estos sistemas en las

subsidiarias que operan en Argentina y espe-

cialmente comprender si los hechos son “re-

sueltos” internamente o derivan en procesos

judiciales locales.

4.3.3. Preguntas relevantes para el

diagnóstico

Los temas agrupados bajo esta sección –siste-

mas de responsabilidad de las personas jurídi-

cas, ampliación de remedios para los afectados

e incentivos para denunciar- están, en conjunto,

orientados a aumentar los riesgos de participar

en actividades corruptas para el sector privado,

en línea con la tendencia internacional.

La literatura es ambigua en relación con los

efectos de los regímenes internacionales para

reducir la corrupción en los países en desarro-

llo. Aunque han sido diseñados para fortale-

cer sus instituciones, bajo ciertas condiciones

pueden inhibirlas aun más -pueden desalentar

la inversión, eludir la intervención del poder

judicial, etcétera (Davis, 2009).

Nuestro interés, en los próximos meses se cen-

trará, por una parte, en comprender cómo estos

regímenes impactan en el ambiente de negocios

local, cómo afecta a las subsidiarias de compa-

ñías multinacionales y cómo repercute sobre las

empresas locales que integran su cadena de va-

lor. Nos interesa especialmente comprender si

los efectos de tales regímenes contribuyen a la

reducción de la corrupción local, si simplemente

modifican los actores que en ella intervienen y

cómo impactan sobre las instituciones locales.

Por otra parte, nos interesa generar conoci-

miento, participar e invitar a participar a acto-

res, estatales y no estatales, de las discusiones

actuales sobre la responsabilidad (penal) de las

personas jurídicas, el régimen de protección

laboral para denunciantes y otras iniciativas

relacionadas con la intención de incorporar al

debate de estas reformas las discusiones sinte-

tizadas en los párrafos precedentes.

4.4.Elroldelosintermediarios

profesionales40

El cuarto ámbito de trabajo del proyecto ex-

plorará las debilidades de las profesiones de

los contadores, abogados, y escribanos como

posibles intermediarios o facilitadores para

actos de corrupción.

El marco teórico general del cual partimos ser-

virá para el análisis de los 3 grupos profesio-

nales mencionados. Si bien cada uno tiene sus

propias reglas y prácticas de funcionamiento,

la propuesta teórica, en lo que se refiere a la ar-

ticulación entre intereses privados –de clientes-

y el interés público, resulta aplicable -aunque

con matices- tanto a unos como a otros.

Sin perjuicio de ello, en este trabajo concen-

�0 Esta sección ha sido preparada por Martín Bohmer y Celeste Betoave Braga.

62 63

traremos nuestra atención en los abogados,

dado que es con el que más familiarizados es-

tamos y al que podemos referirnos no sólo con

alguna mirada teórica, sino también desde una

dimensión práctica.

En lo que sigue, contextualizaremos a los

abogados a partir del marco institucional en el

que se desempeñan ostraremos algunas debi-

lidades que surgen a partir de diversas varia-

bles que influyen en el ejercicio profesional

-ej. el mercado y cierto sistema de incenti-

vos, la regulación y la auto-regulación de la

profesión, el anonimato, la simultaneidad de

roles que puede asumir un abogado, etc.-; y

propondremos un estándar ético básico que

sirva para guiar el razonamiento práctico de

los abogados y que tiende a neutralizar dichas

fallas respetando la lealtad que los abogados

guardan hacia sus clientes y hacia la práctica

colectiva de la que forman parte: el Derecho.

Luego exploraremos el marco regulatorio de

la profesión y ofreceremos un examen a par-

tir del ideal regulativo y el estándar ético pro-

puesto. Finalmente, delinearemos algunas de

las acciones que aspiramos a implementar a

fin de generar comunidades profesionales

comprometidas con el estándar ético básico.

4.4.1. Laprácticadelaabogacíayel

EstándarÉticoBásico(EEB)

La particular práctica política en que consiste

la democracia ha sido justificada de diversas

maneras. En lo que sigue asumiremos que su

mejor justificación es la que la entiende como

la práctica que más acerca nuestras discusio-

nes sobre los derechos y obligaciones públicas

al ideal deliberativo de la modernidad. Este

ideal afirma que la mejor decisión pública es

aquella que se toma entre todos los afectados

por la decisión, con toda la información rele-

vante a mano, luego de haber escuchado todos

los argumentos, y por unanimidad.

Dado lo exigente de este ideal, la democracia

real produce fallas en la deliberación que las

instituciones políticas están llamadas a neu-

tralizar lo más posible. Entre otras, las fallas

más obvias provienen de la regla de la mayo-

ría (dado que no pueden estar siempre todos

los afectados y que la exigencia de la unani-

midad haría interminables las deliberaciones

y privilegiaría a las minorías y al status quo).

Es por eso que el temor por entregar el poder a

las mayorías ha creado formas institucionales

para limitarlo, tales como las Constituciones,

las cartas de derechos, el control judicial de

constitucionalidad, y la fuerza obligatoria de

las sentencias, entre otras.

Para asegurar la efectividad de esos límites a

la voluntad mayoritaria, las democracias han

creado agencias contramayoritarias guardia-

nas de los derechos, de los procesos democrá-

ticos y de los acuerdos interpretativos a los que

fue llegando la práctica a lo largo del tiempo.

De estas agencias la principal es el Poder Ju-

dicial el cual, dado su situación privilegiada

(no es responsable directamente ante el voto

popular, sus cargos son en general vitalicios

y gozan de la garantía de la intangibilidad de

sus sueldos) asume, además de la obligación

de hacer cumplir las decisiones mayoritarias,

la obligación de controlarlas intentando un di-

62 63

fícil equilibrio entre ambas.

Los reclamos de autoridad potencialmente con-

tradictorios que reciben los jueces provienen a)

de la autoridad deliberativa que tienen las de-

cisiones de los poderes sujetos a la voluntad

mayoritaria, b) de la autoridad sustantiva que

tienen los derechos y los procesos en tanto pre-

supuestos de la validez de la decisión mayorita-

ria y c) de la autoridad de la consistencia en el

tiempo que debe tener la práctica jurídica para

ser una práctica inteligible. La tarea judicial es,

así entendida, muy complicada y más aun en

culturas jurídicas que, como la Argentina, se

encuentra en un estado de transición.

En efecto, hasta el advenimiento de la demo-

cracia en �983 y luego de una sangrienta dic-

tadura, el derecho en Argentina experimentó

un cambio fundamental que reconfiguró sus

prácticas más básicas. Desde fines del siglo

XIX Argentina venía sosteniendo un derecho

basado en la autoridad de los Códigos y en una

ciencia jurídica dogmática que permitía que las

normas se aplicaran con gran simplicidad. Sin

embargo, este derecho entregó su rol de control

de la política en forma dramática hasta el punto

de no distinguir entre autoridades democráticas

y poderes de facto. La violación masiva de de-

rechos humanos que la Argentina experimenta-

ra en la década de los años 70 puede ser expli-

cada en parte por esta traición del derecho a sus

obligaciones más fundamentales.

La democracia que comienza en �983 trae

como consecuencia sorpresiva la centralidad

de los derechos humanos en la legitimidad

del sistema político. Esta centralidad vino a

la vez acompañada de la aspiración de que el

Poder Judicial también asuma su rol de guar-

dián de la Constitución implementando los

procesos necesarios para la aplicación de la

ley (la demanda de no impunidad) y el con-

trol de las decisiones de la política mayoritaria

(la demanda por la defensa de los derechos).

En �994 y con una sociedad civil organizada

como nunca antes en nuestro país, la reforma

constitucional agregó una larga lista de nue-

vos derechos (no única pero principalmente

en los tratados internacionales incorporados a

su texto) y una serie de procesos individuales

y colectivos que aumentaron la capacidad de

los jueces de recibir causas y con ellas incidir

en las políticas públicas.

Como decíamos, siempre es difícil la tarea

judicial, y más aun cuando se trabaja en una

práctica política y jurídica en transición. La

actividad de balancear el cumplimiento de la

ley, la defensa de la Constitución (en tanto de-

rechos y procesos) y el respeto por la práctica

jurídica compartida. En efecto, ante un con-

flicto que no fue posible resolver entre los ciu-

dadanos involucrados y que escala hasta llegar

al Poder Judicial, las partes carecen de herra-

mientas suficientes y mucho menos de capa-

cidades iguales en sus intentos de convencer

a los jueces. Esta desigualdad puede producir

el resultado no deseado de que triunfe el peor

argumento, que se decida a favor de la peor

forma de balancear los reclamos normativos

de la democracia en el caso en cuestión. Este

resultado no sólo resulta insatisfactorio para

las partes, también erosiona la legitimidad de

las instituciones públicas en su rol de creado-

ras (y en su aspiración de mejoramiento) de

64 65

las reglas democráticas a nivel judicial.

Para evitar que eso suceda los Estados entre-

gan en monopolio a una clase de personas de-

terminada la representación de los intereses de

los ciudadanos ante la Justicia. Esta clase se

institucionaliza en la profesión de la abogacía.

De esta forma, la abogacía tiende a igualar a

los ciudadanos frente a la justicia con el obje-

tivo de que no ganen los peores argumentos

así como de producir los mejores argumentos

de acuerdo al desarrollo social en el que se en-

cuentre la sociedad en cuestión. En otro lugar

hemos denominado a esta actividad “el rol de

igualación retórica”.

De ese rol se derivan las obligaciones de igual

acceso a la justicia para todos, tanto en calidad

como en cantidad de servicios jurídicos y de allí

la justificación de la existencia de instituciones

que, como los Colegios de abogados o las Fa-

cultades de Derecho deben estar encargados

del control de la calidad del servicio jurídico

así como de su adecuada provisión, más allá de

la capacidad retributiva, el lugar de residencia,

las características personales o de grupo de los

ciudadanos a quienes debe representar.

En nuestro país este monopolio surge de las

normas de los Códigos procesales (los códigos

de procedimientos nacionales, la ley de ejerci-

cio profesional y el código de ética profesio-

nal) los cuales se encuentran regulados por el

código de procedimientos civil y comercial de

la Nación (CPCCN). En lo que respecta al pa-

trocinio obligatorio, la CPCCN establece que

los jueces no podrán proveer ningún escrito

de demanda o excepciones si no llevan la fir-

ma del letrado, y que tampoco se admitirá la

presentación de pliegos de posiciones ni de in-

terrogatorios sin firma del letrado o si la parte

que las promueve no está acompañada de un

letrado patrocinante (Art. 56). En el caso de

que algún escrito que debiera tener firma de le-

trado no la tuviese, el mismo se tendría por no

presentado y se devolvería (Art 57). En lo que

respecta a la dignidad, el artículo 58 establece

que en el desempeño de su profesión, el abo-

gado debe ser equiparado a los magistrados en

cuanto al respeto y a la consideración que se

les debe. Por último, en su artículo �04, el

CPCCN se refiere a los defensores y mandata-

rios y al derecho del imputado señalando que,

el imputado tendrá derecho a hacerse defender

por abogado de la matrícula de su confianza,

por el defensor oficial o personalmente, que

en ningún caso podrá ser representado por

apoderado y que podrá designar defensor aún

estando incomunicado y por cualquier medio.

Sin embrago, este monopolio no sólo se crea

con el objetivo de igualar la capacidad argu-

mentativa de los ciudadanos en al defensa de

sus derechos. Existe otro rol de la abogacía

que resulta crucial para nuestra investigación.

Este rol está vinculado con la particular forma

de resolver conflictos que encarna, o debería

encarnar, el Poder Judicial. Los jueces no de-

ben resolver conflictos como los mediadores,

en el sentido en que estos últimos intentan

acercar los intereses privados de las partes y

llevar la negociación a buen puerto, es decir

a un acuerdo que satisfaga a ambas. Los jue-

ces son en cambio llamados a resolver con-

flictos aplicando las normas de la democracia,

la compleja tríada de decisiones mayoritarias,

64 65

normas constitucionales y práctica jurídica

que constituyen legítimos y potencialmente

contradictorios reclamos de autoridad. Es por

eso que los argumentos basados en intereses

privados son insuficientes en el ámbito judi-

cial. Lo que a alguna de las partes le conven-

ga es una información que explica su reclamo

pero que no lo justifica. Para convencer a un

juez se debe exponer el interés privado en tér-

minos de interés público, único lenguaje que

entiende el Poder Judicial.

Está en manos de los abogados esta actividad

crucial: la traducción de los intereses priva-

dos al lenguaje del derecho. Si los abogados

no existieran deberían ser los jueces quienes,

ante la defectuosa defensa de las partes, asu-

mieran el desafío imaginativo de ponerse en

el lugar de cada una y desarrollar las mejores

formas de interpretar los hechos y el derecho

para luego comenzar su tarea judicial. No está

en las posibilidades fácticas de ninguna per-

sona o institución realizar ese trabajo. Es por

eso que se construyó la división tareas entre

jueces y abogados y que a estos últimos se los

llama auxiliares de la justicia y se les otorga

esa dignidad en monopolio. No por nada el

art. 58 del CPCCN los equipara en dignidad.

Dejando a salvo esta circunstancia, no pode-

mos sino aclarar que si bien los jueces deben

confiar en los abogados para llevar adelante

su tarea, no están exentos de la obligación

de supervisar el correcto funcionamiento de

la deliberación en el ámbito judicial. En este

sentido no deben desviar la vista ante anoma-

lías que alteren las reglas básicas de la públi-

ca exposición de hechos y derecho en la que

consisten los procesos bajo su supervisión. En

el caso del CPCCN, la sanción de conductas

temerarias o maliciosas forma parte de las he-

rramientas de control judicial de la conducta

de los abogados. Según lo establece el artículo

45 del CPCCN, cuando se declara de malicio-

sa o temeraria la conducta asumida en el pleito

por alguna de las partes, el juez podrá imponer

una multa a ella o a su letrado o a ambos.

En lo que aquí nos interesa, el incumplimien-

to de estándares éticos básicos en el ejercicio

profesional, consiste en violar la obligación

que tienen de constituirse en traductores de

intereses privados al lenguaje del interés pú-

blico –ello incluye, desde casos de corrupción

propiamente dichos hasta cualquier otra con-

ducta que socave en términos procedimentales

o sustantivos la práctica jurídica colectiva-. La

propuesta de dinero a un magistrado para que

decida a favor del interés de un cliente es jus-

tamente eso: privilegiar el interés privado por

sobre el interés público, evitar la traducción,

la necesaria puesta en examen de los mejores

argumentos de una parte contra los mejores ar-

gumentos de la otra, en público, ante un juez.

Esta va a ser nuestra definición operativa de

las obligaciones de la abogacía en el contexto

de la presente investigación.

Pero la situación se agrava dado que la posi-

ción monopólica de la profesión produce una

serie de comportamientos que tienden a faci-

litar la posibilidad de actuaciones no públicas.

Los abogados son en algunos casos actores re-

petidos ante los tribunales y comparten con los

jueces diferentes espacios públicos y privados:

los pasillos de los tribunales, las cátedras de las

66 67

facultades de derecho, los asientos de los con-

sejos de la magistratura, las academias de dere-

cho, así como otros que hacen al hecho social

de pertenecer a circuitos sociales superpuestos.

En estas circunstancias la cercanía social, la-

boral o política atenta contra la posibilidad del

control mutuo y aumenta la impunidad.

En otros casos los abogados son actores anó-

nimos, sin lazos profesionales fuertes que los

unan ni entre ellos ni con los magistrados quie-

nes, dados ciertos fenómenos recientes, tam-

poco tienen capacidad de coordinación como

para hacer cumplir reglas de conducta en la

práctica tribunalicia. En el anonimato anómi-

co, como afirma Maurino: “El anonimato, por

supuesto, impide radicalmente cualquier po-

sible compromiso mutuo. Los adversarios ni

siquiera pueden calcular quién gana o pierde

más con distintos acuerdos posibles, pues no

tienen información sobre las posibilidades de

influencia de su contraparte ni sobre su actitud

hacia los acuerdos.” (20�0).

Tanto la cercanía endogámica como el anoni-

mato producen un clima de impunidad o incluso

de inconsciencia respecto del incumplimiento

de la obligación de traducción que imposibilita

el monitoreo y eventualmente el castigo.

En lo que sigue, entonces entenderemos que

el estándar ético básico (EEB) de la profesión

consiste en que la actividad de la abogacía

debe desarrollarse frente a la otra parte en

presencia de un juez imparcial. La propuesta

consiste en que este estándar sea el ideal con

el que se midan las diversas conductas bajo

examen. Si una conducta no pasa el test EEB,

es decir, no resiste la publicidad ante la parte

contraria bajo la mirada de una jueza impar-

cial, entonces esa conducta es indebida.

Resulta fácil advertir que la vaguedad del

EEB deja una amplia gama de conductas en

la penumbra de su designación. El cohecho,

la entrega de dinero para conseguir cierta de-

cisión pública, es obviamente una falta de tra-

ducción del interés privado al lenguaje del in-

terés público y no pasaría el test del EEB. Sin

embargo, situaciones de conflicto de interés

potencial tales como las relaciones entre los

abogados y los jueces por afuera de los tribu-

nales (en los Consejos de la Magistratura, en

los Colegios de abogados, en las Facultades

de derecho, en ciertos clubes privados, en esas

mismas instituciones en contextos formales

tales como comisiones de trabajo o informales

como bares o salas de reunión) pueden pro-

ducir violaciones al EEB como el caso de los

“alegatos de oreja” o pueden ser entendidos

simplemente como formas de la comunidad

profesional. Estas actividades pueden mejo-

rar los procesos judiciales, crear confianza,

disminuir costos de transacción o fomentar el

desarrollo de un lenguaje común entre otras

consecuencias deseables. En definitiva pueden

producir la compleja práctica colectiva de in-

ternalizar normas que desde Hart (y su famosa

regla de reconocimiento) llamamos derecho.

Nótese que el EEB supone un doble estándar:

�) dentro del proceso litigioso y 2) situacio-

nes fuera del proceso judicial, como pueden

ser contactos con otros abogados, jueces, etc

o situaciones de asesoramiento a un cliente

donde ni la presencia del juez, ni la publici-

dad de los actos frente a otra parte, parecen

66 67

ser elementos necesarios a tener en cuenta en

el razonamiento práctico de un abogado. En

este último estándar, el abogado debe tener en

cuenta la construcción de una comunidad y

prácticas jurídicas colectivas, puesto que es

la única garantía para ello.

Realizada esta aclaración, la proliferación de

conductas contrarias al EEB se agrava cuando

se advierten a) ciertos rasgos del mercado de la

profesión y b) la concepción que de su tarea tie-

nen los abogados (concepción que sostienen los

Códigos de ética de las asociaciones profesiona-

les en general, como se verá más adelante).

No hay, en la Argentina, datos empíricos sobre

la calidad o el grado de compromiso de la pro-

fesión en general con una práctica jurídica ro-

busta o de satisfacción del EEB. Sin embargo,

vale la pena hacer un paréntesis a fin de mostrar

algunos datos sobre esta cuestión, referidos a di-

versas regiones del mundo, entre ellas, América

Latina, producidos por la Anti-corruption strate-

gy for the legal profession 4�. Dicho informe se

refiere puntualmente a los casos en que los abo-

gados se enfrentan a situaciones vinculadas con

hechos de corrupción pero sirve de ejemplo a fin

de mostrar la falta de conciencia de los profesio-

nales como actores fundamentales en la toma de

decisiones con el cliente y en construcción de

prácticas colectivas confiables.

Las cifras muestran, así, que los abogados se

reconocen a sí mismos como posibles inter-

mediarios para la realización de transacciones

�� Ver informe del año 20�0, “Risks and threats

of corruption and the legal profession” (Disponible en

http://www.anticorruptionstrategy.org/).

de las que se pueda sospechar razonablemente

que constituyen acciones de corrupción inter-

nacional y que ello tiene un impacto en el tipo

de clientes o negocios que puedan atraer en

el mercado internacional. A su vez, el estudio

mostró el escaso conocimiento que tienen los

profesionales sobre las regulaciones y las he-

rramientas disponibles a nivel internacional

en materia de prevención de la corrupción.

Los niveles de conocimiento de la normativa

a nivel nacional son, sin embargo, bastante

más elevados. Finalmente, el informe señala

que los consultados no perciben a los colegios

profesionales, asociaciones ni estudios jurí-

dicos como actores que buscan activamente

comprometer a sus profesionales en la lucha

anti-corrupción.

Una parte importante de nuestro trabajo con-

sistirá en buscar formas de reforzar la capa-

cidad de la profesión de decir que no, tanto a

funcionarios venales como a sus propios clien-

tes. La necesidad de este reforzamiento surge

de los rasgos del mercado antes mencionados:

la competencia por la búsqueda y la retención

de clientes llevan a relajar cuando no a olvidar

las obligaciones de la profesión respecto del

interés público. Y un mercado superpoblado

con una profesión proletarizada no es el mejor

contexto para ejercer la capacidad, la obliga-

ción profesional, de poner límites ante el peli-

gro de perder trabajo42.

Dada la inexistencia de límites al ingreso a la

profesión (en Argentina, a diferencia de otros

�� Ver los datos que, en este mismo sentido, of-rece el informe de la Anti-corruption Strategy for the Legal Profession referido puntualmente a los casos de corrupción. Ver, op. cit., p. ��-�6.

68 69

países como Brasil o Estados Unidos no exis-

ten exámenes u otras formas de limitar la ma-

trícula profesional y sólo basta recibir el título

de abogado de una Facultad de derecho), el

aumento en el número de profesionales se ha

incrementado en forma alarmante. Este au-

mento profundiza la competencia por clientes

y baja el precio de los honorarios en algunos

casos a niveles tales que las tareas no se reali-

zan o se realizan con estándares muy por de-

bajo del óptimo. Es por eso que los Colegios

profesionales se ven a sí mismos como sindi-

catos de defensa del honorario de los profesio-

nales más que como instituciones que deben

garantizar el cumplimiento de las obligaciones

constitucionales y legales de los matriculados.

El hecho de que la estructura de los Colegios

sea democrática, es decir que responda a la

regla de la mayoría, profundiza esta tenden-

cia. Las autoridades de los Colegios tienden a

responder a la demanda de defender en primer

término los derechos de los matriculados y a

minimizar sus obligaciones.

Si la profesión se entiende como una pura pro-

fesión privada, sólo sujeta a la lógica del mer-

cado y ajena a las obligaciones que le impone

la democracia constitucional, se incluyen en

su práctica habitual muchos de los problemas

de coordinación propios de todo mercado, en

particular el problema del colado (o free rider

effect). Este problema hace que todo abogado

sienta que si él o ella deja de hacer todo lo

que su cliente quiera o todo lo que esté en sus

manos para defender el interés privado que se

le ha confiado, otro tomará su lugar.

Este fenómeno de mercado se refuerza con

la concepción que de su tarea tienen los abo-

gados. En efecto, la idea de que la profesión

sólo debe ser regida por el mercado y que la

obligación casi excluyente consiste en defen-

der al cliente tiene nombre y apellido. Como

dice Braga Beatove: “se le llama concepción

estándar a la combinación de estos dos prin-

cipios (…) Se trata, por un lado, de lo Murray

L. Schwartz llamó principle of nonaccoun-

tability, al que definió de la siguiente mane-

ra: “When acting as advocate for a client…

a lawyer is neither legally, professionally, nor

morally accountable for the means used or the

ends achieved” (�987, p.673). Y, por otro lado,

el principle of partisanship43, el cual prescribe:

“When acting as an advocate, a lawyer must,

within the established constraints upon pro-

fessional behaviour, maximize the likelihood

that the client will prevail.” En este punto sigo

la clasificación adoptada por Luban, pues si

bien Schwartz llama a este principio “princi-

ple of professionalism”, desde el momento en

que otras visiones de profesionalismo son po-

sibles, parece conveniente utilizar el término

que William Simon empleó para dar nombre

a este principio: “partisanship” (Luban, p.7;

Schwarts �978, p. 673; Simon �987, p.36).

En lo que sigue, entonces, entenderemos que

la tarea de fortalecer el EEB es decir, las obli-

gaciones de la profesión respecto del interés

público, deben estar dirigidas a:

a) relativizar la concepción estándar desarro-

llando otra, el EEB, que es consistente con di-

chas obligaciones así como

�� Por su parte, Simon llama al primero de estos principios “the principle of neutrality”.

68 69

b) crear prácticas institucionales que eviten la

impunidad que surge de la cercanía endogá-

mica y el anonimato

c) con el objetivo de �) evitar la realización

de acciones corruptas y 2) modificar el am-

biente de impunidad que es su condición de

existencia.

4.4.2. Normasqueregulanelejercicio

profesional

La división del trabajo entre jueces y aboga-

dos, que supone cierto compromiso de estos

últimos hacia el sistema institucional y el es-

tado de derecho, se refleja en las normas que

regulan el ejercicio profesional junto con los

deberes que resguardan la fidelidad y la leal-

tad hacia el cliente.

Por razones de espacio, calidad preliminar del

trabajo y a título meramente ejemplificativo,

nos referiremos, no de manera exhaustiva pero

sí lo suficientemente ilustrativa, a las normas

que rigen el ejercicio de la abogacía en el ám-

bito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Esto es, la Ley 23.�87 de ejercicio profesional

y el Código de Ética del Colegio Público de

Abogados de la Capital Federal. Sin perjuicio

de ello, el proyecto abarcará el análisis de le-

gislación y jurisprudencia comparada sobre la

materia. Es de destacar, sin embargo, que sub-

yacen a la mayoría de la legislación los princi-

pios mencionados que definen a la concepción

estándar del rol de los abogados en permanen-

te tensión con el principio del interés público.

Es difícil encontrar, asimismo, normas que

establezcan pautas para la interacción entre

estos principios.

Cabe resaltar, sin embargo, que existen en el

ámbito de la Capital Federal otras agrupacio-

nes de abogados que, si bien no cuentan con el

control y gobierno de la matrícula, tienen aso-

ciados o colegiados y han dictado sus propios

códigos deontológicos. Así, la Asociación de

Abogados de Buenos Aires44 y el Colegio de

Abogados de Buenos Aires45. Muchas –por no

decir, la mayoría- de las críticas y comentarios

que se realizarán a la normativa sobre la que

trabajaremos no se trasladan al código de ética

del Colegio de Abogados de Buenos Aires46

Las tres agrupaciones profesionales existen-

tes en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires

tienen una historia diversa pero interconectada.

La más antigua es el Colegio de Abogados de

la Ciudad de Buenos Aires. En ella hoy se nu-

clean los profesionales que pertenecen a los es-

tudios más grandes del país, en general estudios

que realizan su práctica en el crecientemente

complejo ámbito del asesoramiento comercial

globalizado. Dada esta característica, muchas

de las reglas formales e informales de práctica

profesional que se desarrollan en países o regio-

nes especialmente preocupadas por al integridad

son asumidas por estos estudios y se reflejan en

las novedosas modificaciones que el Colegio ha

realizado a su Código de ética profesional.

La Asociación de Abogados de Buenos Aires

nació en 1934 y se identifica con abogados de

�� Para mayor información, ver http://www.aaba.org.ar/�� Para mayor información, ver http://www.co-labogados.org.ar/home.php�� Ver http://www.colabogados.org.ar/reglas-deetica/reglasdeetica.php

70 71

tendencia progresista, vinculados con la lucha

por la democracia y los derechos humanos y,

hasta la creación del Colegio Público, muy

comprometidos con la necesidad de la san-

ción de una ley de colegiación obligatoria. La

idea se vinculaba con la necesidad de proteger

a la profesión en tiempos de autoritarismos y

avasallamiento de los derechos constituciona-

les, así como ofrecer un ámbito de defensa de

los intereses de la abogacía. Esta lucha de la

Asociación se vio coronada con la sanción de

la ley 23�87 de ejercicio de la profesión47 que

crea el Colegio Público de Abogados de la Ca-

pital Federal (CPACF).

De esta forma el CPACF tiene una matrícula

de alrededor de 60.000 abogados. Sus autori-

dades son nombradas con el criterio de la re-

gla de la mayoría a través de elecciones gene-

rales entre los matriculados. De esta forma la

particular configuración socio-económica de

la profesión incide directamente en la forma

en la que se utiliza el ingente presupuesto del

CPACF y su influencia pública.

Así, la ley le otorga el control y gobierno del

ejercicio profesional en la jurisdicción más

importante del país. El Código de Ética del

CPACF, por su parte, determina el conjunto de

deberes y obligaciones que tienen los aboga-

dos en el ejercicio de la profesión, y dispone

sanciones para el caso de incumplimiento.

Ambas normas, la ley de ejercicio profesional

y el Código de Ética, establecen deberes y obli-

gaciones del abogado hacia el orden jurídico

institucional, la administración de justicia, sus

�� Sancionada 5/vi/�985 y promulgada 25/vi/�985; “b.o.”, 28/vi/�985.

otros colegas, el Colegio y hacia sus clientes.

En otras palabras, todo se trata de establecer las

lealtades que un abogado debe tener hacia la

práctica jurídica y hacia el interés privado de

su cliente, en cualquier instancia de ejercicio

profesional –ya sea, en etapa de asesoramiento

o litigio propiamente dicho. Vale mencionar

que suele pensarse el “ejercicio profesional”

como las tareas que un abogado desempeña en

la etapa del litigio. Sin embargo, no encuentro

razones para restringir el ámbito de aplicación

de las normas que rigen el ejercicio profesio-

nal exclusivamente a dicha instancia. Es más,

apresuradamente, me atrevería a decir que la

lealtad de los abogados hacia el interés público

debería ser más fuerte en la etapa de asesora-

miento –sea o no tendiente a un litigio- dada la

ausencia del rol del Juez.

No está claro, sin embargo, los límites entre

ambas lealtades, en el sentido de que la nor-

mativa no suele dar pautas precisas para tra-

ducción de los intereses privados al lenguaje

del interés público, ni en términos de lo que

puede o no ser traducido –en función de los

acuerdos deliberativos colectivos y aquellos

que se derivan de la práctica constitucional-

ni acerca de la forma en que debe traducirse

–respeto por el lenguaje y la práctica jurídica

colectiva-. La única lealtad que, paradójica-

mente, resulta renunciable es aquella que el

abogado tiene hacia su cliente. Sin embargo,

la lealtad que parece ser más débil cuando el

abogado se compromete a defender o asesorar

a un cliente es aquella que compromete el in-

terés público48.

�� Para mayores y, con seguridad, mejores re-

70 71

Por ejemplo, dice la ley de ejercicio de la abo-

gacía, art. 6, que son “deberes específicos de

los abogados”, entre otros, el de “…observar

fielmente la Constitución Nacional y la legis-

lación que en consecuencia se dicte”.

Asimismo, el Código de Ética:

“Art. 6: Afianzar la Justicia: Es misión esen-

cial de la abogacía el afianzar la justicia y la

intervención profesional del abogado, función

indispensable para la realización del derecho.

Art. 7: Defensa del Estado de Derecho: Es de-

ber del abogado preservar y profundizar el Es-

tado de Derecho fundado en la soberanía del

pueblo y su derecho de autodeterminación.”

Aunque las normas parecen claras, lo cierto

es que resultan demasiado abstractas a la hora

de darles alguna virtualidad práctica. ¿De qué

forma o con qué acciones concretas los aboga-

dos tienden a afianzar la justicia o a defender

el estado de derecho? ¿Supone, simplemente,

que pueden utilizar en el asesoramiento o la

defensa de los intereses de sus clientes cual-

quier estrategia argumentativa y, en este senti-

do, hacer todo aquello que las normas expresa-

mente no prohíban en pos de ese interés49? ¿O,

dado el rol de traductores que los abogados

asumen en la práctica del derecho –entendida

como práctica colectiva que se desarrolla en

el tiempo- el interés público supone límites

algo más estrictos en la tarea de transformar el

flexiones sobre este punto, Ver. Maurino, Gustavo, “Lealtades de la abogacía: ¿un equilibrio imposible?”, Citar Lexis Nº 0003/0�4868, Buenos Aires, 20�0.�� Suena a cierto formalismo que, asumimos, prácticamente nadie estaría dispuesto a sostener. Sin embargo, pareciera ser la posición dominante a la hora de interpretar las normas que regulan el ejercicio profe-sional

interés privado al lenguaje jurídico?

Así, la construcción en términos ideales del

rol que los abogados debieran asumir como

traductores jurídicos, da pocas pistas respec-

to de la forma que ese rol debe adquirir en la

práctica. Recordemos que la función del ejer-

cicio profesional no es insular, sino que tiene

sentido en el marco de una práctica colectiva

compleja que exige la traducción como una

forma de regular o poner límites a los intere-

ses o pretensiones privados en función de la

práctica jurídica colectiva.

Paradójicamente, las normas no son tan vagas

o ambiguas cuando se refieren a los deberes del

abogado hacia su cliente –fidelidad-, sus cole-

gas, o el colegio. Así, por ejemplo, la ley de

ejercicio de la abogacía establece precisas pro-

hibiciones en este sentido y el Código de ética

describe conductas concretas que, en ambos

casos, tienden a proteger al cliente en posibles

situaciones de conflicto de interés (el abogado

que defiende a dos partes en un mismo conflic-

to), publicidad engañosa, y le ofrecen la garan-

tía del secreto profesional. Así, el art. �9 del

Código de ética del CPACF establece concretas

acciones que el abogado debe realizar o abste-

nerse en resguardo de la fidelidad a su cliente

observando los siguientes deberes:

a) Decir la verdad a su cliente, no crearle

falsas expectativas, ni magnificar las

dificultades.

b) Considerar la propuesta del cliente de

realizar consultas en situaciones com-

plejas o profesionales especialistas.

c) Abstenerse de disponer de los bienes o

fondos de su cliente.

72 73

d) Poner en conocimiento inmediato de

su cliente las relaciones de amistad,

parentesco o frecuencia de trato con la

otra parte.

e) Abstenerse de colocar, en forma per-

manente, a un colega en su lugar, sin

el consentimiento de su cliente.

f) Proporcionar a su cliente información

suficiente acerca del Tribunal u orga-

nismo donde tramite el asunto enco-

mendado.

g) Abstenerse de representar, patrocinar

y/o asesorar, simultánea o sucesiva-

mente, intereses opuestos, en la misma

causa.

h) No anteponer su propio interés al de su

cliente.

i) En causa penal o en actuaciones que

puedan lesionar derechos y garantías

constitucionales del cliente velará por

la preservación de los mismos.

Resulta llamativa la referencia al interés pú-

blico en el inciso i) que pareciera restringir el

compromiso con la preservación de la práctica

constitucional a los casos donde la interpre-

tación de dicha práctica afecta al cliente en

casos penales, pero no cuando, en cualquier

caso, pueda afectar a la preservación y mejora

de la práctica misma.

Pero, si bien el Código establece acciones o

prohibiciones algo más concretas al regular el

compromiso hacia intereses privados, lo cierto

es que aquí tampoco ofrece pautas precisas que

resuelvan la tensión con el interés público en la

traducción de los intereses de sus clientes.

Las normas parecen arrojar, así, alguna clari-

dad mayor cuando se trata de determinar, en

la práctica, la forma en que los abogados se

comprometen con el interés privado de sus

clientes. Sin embargo, la manera imprecisa en

que se define la defensa del interés público que

subyace al ejercicio de la profesión, pareciera

transformarlo en una especie de ideal regulati-

vo que algún día, tal vez, realizaremos.

Uno podría adivinar, en este sentido, que tanto

el Congreso como los propios abogados han

dejado al devenir de la práctica la tarea de des-

cubrir en los casos que se presenten la manera

en que deben traducirse los intereses privados

al lenguaje del interés público.

Sin embargo, no parece ser esto lo que se des-

prende de la práctica construida por los abo-

gados en el ámbito de la Capital Federal. En

efecto, no existen mecanismos de consulta al

Colegio que permitan a los abogados some-

ter, por ejemplo, a la consideración de algún

grupo de colegas seleccionados a tal fin –con

algún criterio meritocrático- cuestiones rela-

tivas a la interpretación de las normas éticas

en el marco de decisiones prácticas que deban

adoptar en el asesoramiento a un cliente.

Al mismo tiempo, los procesos de denuncia

ante el Tribunal de Disciplina demandan del

denunciante revelar su identidad, iniciar el

trámite, presentar pruebas, etc. SE suma a

ello, el hecho de que, al tratarse de una pro-

fesión de interés público, lo cierto es que no

parecen haber incentivos para la denuncia de

incumplimiento de deberes profesionales.

En este sentido, el beneficio de que una denun-

cia prospere se parece mucho al que conlleva la

72 73

existencia de bienes públicos: benefician a to-

dos pero a nadie en particular. Hay un beneficio

colectivo en prestigiar o resguardar la dignidad

de la profesión que, en algún punto, resulta en

provecho de todos, pero existen pocos incenti-

vos para ser uno mismo quien denuncie.

De esta forma, la práctica que se ha desarro-

llado a partir de la interpretación y aplicación

de las normas que rigen el ejercicio profesio-

nal a casos concretos resulta bastante preca-

ria, tanto en el tipo de casos que resultan rele-

vantes como en los argumentos que ofrece el

Tribunal de Disciplina como constructivos del

lenguaje de la profesión.

Es difícil, sin embargo, contar con un diagnós-

tico preciso en este sentido, dado el carácter re-

servado de algunas de las sentencias del Tribu-

nal de Disciplina50 y puesto que sólo se encuen-

tran publicados pequeños extractos de algunas

de sus sentencias –por la cantidad publicada,

asumimos, no son todas- en su página web5�.

Finalmente, el régimen de sanciones que la Ley

de ejercicio de la abogacía y el Código estable-

cen para los casos en que la traducción falla,

resulta, también, cuanto menos llamativo.

De acuerdo con la ley de ejercicio profesional,

las faltas éticas o cualquier incumplimiento

establecido en dicha ley, será pasible de algu-

na de las siguientes sanciones (art.45):

“a) Llamado de atención.

�0 Conforme el art. �4 del Reglamento del Tri-bunal de Disciplina del CPACF sólo deberán publicarse aquellas sentencias que establecieren sanciones de sus-pensión o exclusión de la matrícula.�� Para mayor información visitar http://www.cpacf.org.ar/default_virtual.asp?sssector=Tribunal_Disciplina (consultado por última vez el 2� de abril de 20��)

b) Advertencia en presencia del consejo direc-

tivo.

c) Multa cuyo importe no podrá exceder a la

retribución mensual de un juez nacional de

primera instancia en lo civil de la Capital Fe-

deral.

d) Suspensión de hasta un (�) año en el ejerci-

cio de la profesión.

e) Exclusión de la matrícula, que sólo podrá

aplicarse:

- Por haber sido suspendido el imputado cinco

(5) o más veces con anterioridad dentro de los

últimos diez (�0) años.

- Por haber sido condenado por la comisión de

un delito doloso a pena privativa de la libertad

y siempre que de las circunstancias del caso se

desprendiera que el hecho afecta al decoro y

ética profesionales. A los efectos de la aplica-

ción de las sanciones, el tribunal deberá tener

en cuenta los antecedentes del imputado.”

Los incisos a) y b) se aplican, de acuerdo con

el Código de Ética, a los casos de faltas leves;

c) y d) a los casos de faltas graves; y el e) en

los casos expresados en el artículo citado.

Tanto la sanción del inciso d) como e) requieren

de una mayoría especial para poder aplicarse, esto

es, 2/3 de los miembros del Tribunal; requisito

que dificulta la aplicación de dichas sanciones.

Pero más allá de esta dificultad, existen otras

que tienen que ver con el modo en que se de-

termina la existencia de una falta leve o grave

y que se prestan a prácticas donde la concep-

ción estándar del rol de los abogados, tanto en

su versión de asesoramiento como en el del

litigio, parece estar a la orden del día. Dice el

74 75

Código de Ética (art. 26):

“a) A los efectos de este Código de Ética se

considera falta leve a aquella conducta que,

infringiendo un deber u obligación emergen-

tes de la Ley 23.�87 o de este Código, sea de

limitada trascendencia para el correcto ejerci-

cio de la abogacía.

b) A los efectos de este Código de Ética se

considerará falta grave a aquella conducta que

afecte deberes relativos al orden jurídico ins-

titucional o que, infringiendo un deber u obli-

gación emergentes de la Ley 23.�87 o de este

Código, sea de trascendental importancia

para el correcto ejercicio de la abogacía.”

Cuesta imaginar, más aún cuando no se en-

cuentran disponibles las sentencias comple-

tas del Tribunal de Disciplina, cuándo y bajo

qué condiciones una infracción de un deber se

convierte en trascendental o de limitada im-

portancia para el ejercicio de la abogacía.

Más aún cuando el ejercicio de la profesión

puede adoptar dimensiones que se parecen a

las acciones colectivas. La mala o incorrecta

traducción de intereses privados al interés pú-

blico en un cliente aislado, aún cuando gene-

ra un desequilibrio en la práctica jurídica, no

parece adquirir dimensiones trascendentales

para el correcto ejercicio de la abogacía. Pero

sí podría adoptarlas, cuando una gran cantidad

de abogados cometen infracciones a diario.

En algún sentido, la combinación entre un

estándar de trascendencia y sanciones que se

aplican –eventualmente- acciones individua-

les, parece dejar espacios y generar incentivos

para la práctica del free rider y para el ejerci-

cio profesional en su versión estándar.

Así, el modelo de ejercicio profesional regula-

do por las normas bajo análisis parecen estar

bastante lejos del fortalecimiento de la profe-

sión, en el sentido de que lejos de relativizar la

concepción estándar del rol de los abogados,

ofrecen incentivos para ello y aportan, a su

vez, un marco propicio para la consolidación

de prácticas que no alcanzan el EEB.

4.4.3. Interrogantesrelevantesparael

diagóstico

Preliminarmente podemos identificar dos co-

munidades profesionales en función del tipo

de clientes que los contratan: una que podría-

mos llamar globalizada, y otra, por su opues-

to, no globalizada52.

La primer comunidad, asesora clientes grandes

vinculados a la comunidad internacional, y cu-

yos miembros son jugadores, en general, sensi-

bles a las normas de carácter internacional. Los

integrantes de la comunidad globalizada debie-

ran tener, así, incentivos para la construcción

de prácticas que respondan a los estándares

exigidos por la comunidad internacional y, en

este sentido, que garanticen el EEB.

Por su parte, la segunda comunidad, no globa-

lizada, posee clientes nacionales y se involucra

en litigios a nivel local. Esta comunidad tiene

incentivos para interesarse por contar con un

campo de juego nivelado, esto es, por buscar

disminuir la desigualdad entre los traductores y

tratar de generar una mayor igualdad en la capa-

cidad de influir sobre el resultado de un proceso.

�� La clasificación responde sólo a la necesidad de identificar incentivos. Claro está que no se trata de dos grupos estáticos ni mutuamente excluyentes.

74 75

Así, ya sea por la necesidad de integrarse a la

comunidad internacional, o bien por razones de

igualdad, ambas comunidades tienen incentivos

para generar prácticas que promuevan el EEB.

En los próximos meses, ampliaremos esta ex-

ploración preliminar a los contadores y audito-

res, donde intuimos se reproducen comunidades

similares. Asimismo, exploraremos sub-grupos

dentro de estas comunidades con el fin de encon-

trar aliados estratégicos–profesionales, estudios

jurídicos, colegios y asociaciones, facultades de

derecho, etc.- para, en nuestra segunda etapa, ge-

nerar acciones colectivas que expandan el EEB.

76 77

5.Conclusiones

Las páginas que anteceden muestran los desa-

fíos implicados en la realización de acciones

colectivas para reducir la corrupción en los

ámbitos en los cuales hemos elegido trabajar.

Como describimos en la Sección 2, la expe-

riencia Argentina en estos procesos ha sido,

hasta el momento, muy modesta. Con excep-

ción de los esfuerzos realizados por la Funda-

ción Poder Ciudadano, ni las organizaciones

de la sociedad civil ni el sector privado pare-

cen haber encontrado oportunidades adecua-

das para llevar adelante procesos de esta na-

turaleza. La explicación más razonable parece

apuntar a la falta de incentivos para embarcar-

se en proyectos de acción colectiva en un con-

texto en el cual la reducción de la corrupción

no ha sido, hasta el momento, una prioridad

para la agenda pública local.

Como muestra nuestro acercamiento a la finan-

ciación de la política, la premisa según la cual

los ciudadanos castigan con su voto a los can-

didatos asociados con la corrupción pública no

parece, salvo en casos extremos, ser válida en

el estado actual de desarrollo de la democracia

Argentina. Ello, a su vez, resta incentivos polí-

ticos para realizar esfuerzos serios en esa direc-

ción. La estabilidad en la percepción ciudadana

de la corrupción, aún a pesar de una sociedad

civil relativamente robusta y preocupada por la

rendición de cuentas, y de una prensa general-

mente consistente en exponer sus hallazgos, es

un dato elocuente a ese respecto.

Los incentivos políticos para tomar en serio los

problemas asociados con la corrupción disminu-

yen aún más en un contexto en el que, por un

lado, la actividad política requiere cada vez más

capital y, por otro, la debilidad de los controles y

el manejo de hecho de los fondos públicos otor-

ga al partido o coalición de gobierno enormes

ventajas –en relación con sus opositores- para

financiar sus actividades.

A la falta de costos políticos que origina esta

situación se suma la impunidad judicial. El rol

del Poder Judicial en controlar la corrupción

ha sido, desde el advenimiento de la democra-

cia, prácticamente nulo. Los procesos duran,

en promedio, más de una década –lo que vir-

tualmente neutraliza el efecto simbólico que

76 77

debieran tener- y, las excepcionales veces que

acaban en condenas, castigan selectivamente.

En definitiva, las instituciones formales, por su

debilidad, imponen costos extremadamente bajos

a quienes participan de actos de corrupción. En

cambio, los costos de no participar o de denun-

ciarla pueden acarrear un abanico de represalias

informales que refuerzan, aún más, su vigencia.

En este contexto general hemos examinado,

en la Sección 4, los incentivos de los actores

claves que actúan en cada uno de los ámbitos

sobre los cuales pretendemos influir en el de-

sarrollo de este proyecto.

A excepción del financiamiento político –cuya

estructura de incentivos está determinada más

localmente- varias de las ventanas de oportuni-

dad para pensar en acciones colectivas en los

restantes tres ámbitos examinados parecen co-

nectarse con los incentivos generados por quie-

nes están sujetos a las regulaciones que imple-

mentan la Convención OECD, las recomenda-

ciones del GAFI y las políticas anticorrupción

de los bancos multilaterales de crédito. En el

caso de los profesionales, los estándares que

impulsa la OECD a través de la International

Bar Association cumplen una función similar,

especialmente pra la comunidad de profesiona-

les que hemos denominado “globalizada”.

Nuestra impresión es que el marco regulatorio

delineado por estas instituciones está comen-

zando a tener cierto impacto tanto en la políti-

ca como en el mercado local.

Las discusiones actuales en relación con la

modificación del régimen de prevención del

lavado de dinero son una muestra clara del im-

pacto sobre la política. Aunque la reforma haya

sido promovida por la amenaza de sanciones

del GAFI, las discusiones legislativas son no-

toriamente más informadas que las anteriores

y –con independencia de la dirección que ha

tomado- se advierte una preocupación más ge-

nuina tanto en el oficialismo como en la opo-

sición. Presiones similares generarán, durante

este año, debates sobre las falencias en la im-

plementación de la Convención de la OECD,

incluyendo la responsabilidad de las personas

jurídicas. En el contexto argentino, estas ins-

tancias generan oportunidades para mejorar la

calidad de la discusión, incorporar a ella más

actores y, eventualmente, influir en la adopción

de marcos regulatorios que, dentro del margen

de actuación que dejan las obligaciones inter-

nacionales que voluntariamente suscribimos,

mejoren la calidad de nuestra democracia.

Nuestros diagnósticos deberán medir, parafra-

seando a Heuritier y Lehmkihl, cuánta “som-

bra” generan dichas jerarquías en nuestro país.

El reciente nacimiento de dos organizaciones

dirigidas a aumentar la conciencia sobre los

riesgos de incurrir en prácticas corruptas cons-

tituye otro espacio, asociado al sector privado,

a través del cual las subsidiarias de multinacio-

nales sujetas a estos riesgos y las compañías lo-

cales que operan en mercados internacionales

ya han comenzado a difundir los estándares,

a formentar intercambios de información con

empresas locales que integren su cadena de va-

lor, y a que las personas que profesionalmente

desempeñan tareas asociadas al cumplimiento

regulatorio generen confianza mutua, lo que re-

sulta vital para intentar esfuerzos colectivos.

La potencialidad de estos espacios -públicos

78 79

78 79

y privado- está ligada al impacto que puedan

tener en el fortalecimiento de las instituciones

locales. De poco serviría el esfuerzo si el efec-

to general tendiera a inhibir el desarrollo local.

Es por ello que tanto las intuiciones iniciales

volcadas en este trabajo, como la profundiza-

ción que encararemos en los meses que siguen,

se esfuerzan por comprender la estructura de

incentivos que opera en cada uno de los ámbi-

tos en los cuales nos hemos propuesto influir.

Ello permitirá identificar a los grupos que la

corrupción excluye de la competencia política

y económica y evaluar si tienen incentivossu-

ficientes para actuar colectivamente.

81

Acuña, C., “Debilitar los sindicatos debilita la democracia”. El Estadista, 2�, (20��).

Agrast, M., Botero, J., y Ponce, A., WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The World Justice Project, (20�0).

Alschuler, A., “Two Ways to Think About the Punishment of Corporations.” 46 American Criminal Law Review �359, (2009).

Ames, B., Political survival: politicians and public policy in Latin America. Berkeley, Uni-versity of California Press, (�987).

Anti-Corruption Strategy for The Legal Profes-sion, “Risks and threats of corruption and the legal profession”, Survey 2010. Disponible en http://www.anticorruptionstrategy.org/ (consul-tado por última vez el 30 de abril de 20��).

Arenoso, F. Entrevista telefónica realizada el día 26 de abril de 2011.

Arndt, C y Oman, C.Uses and Abuses of Governance Indicators. OECD Develo-pment Centre, (2006). http://www.oecd.org/document/55/0,3746,en_2649_33935_2737655_�_�_�_�,00.html

Bardhan, P., “Corruption and Development: A Review of Issues”, en Heidenheimer, A. J., Jo-hnston, M. (ed.), Political Corruption. Concepts & Contexts, Transaction Publishers, Parte VI, �9, (2002).

Böhmer, M., “Igualadores y Traductores. La ética

del abogado en una Democracia Constitucional”, en Alegre, M., Gargarella, R. y Rosenkrantz, C. (Coord.), Homenaje a Carlos S. Nino, Buenos Aires, La Ley, 2008, pp. 353-37�.

Borozc, J. “Informality Rules” East European Politics and Societies �4, N° 2:348-80, en Hel-mke, G., S. Levitsky, Informal Institutions & Democracy. Lessons from Latin America. Bal-timore, Maryland, The Johns Hopkins Univer-sity Press, (2006).

Braga Beatove, Ma. C., “El deber de confiden-cialidad en el ejercicio de la abogacía”, (in-édito).

Braithwaite, J., “Institutionalizing Trust: En-culturating Distrust” en Braithwaite, V. y Levi, M. (ed.), Trust and Governance. Russell Sage, New York, pp.356, (�998).

Brinkerhoff, D., “Accountability and health systems: overview, framework and strategies”. Technical Report No.0�8. Bethesda, MD: The Partners for Health Reformplus Project, Abt Associates Inc., (2003).

Brusco, V., Nazereno, M., y Stokes, S. C., ‘‘Vote Buying in Argentina.’’ Latin American Research Review 39, Nº 2: 66–88, (2004).

BTI 20�0, Argentina Country Report. Güters-loh: Bertelsmann Stiftung, (2009).

Cartier-Bresson, J., “Corrupción Instituciona-lizada y Neocorporativismo, con ejemplos del caso francés”. Nueva Sociedad. Nº �45 Sep-

Referencias bibliográficas

82 83

tiembre-Octubre, pp. ��0-�25, (�996).

Calvo, E. y Escolar M., “La nueva política de partidos en la Argentina: crisis política, reali-neamientos partidarios y reforma electoral”, Buenos Aires, Prometeo, (2005).

Dassen, N., Arias, J., Feser, M.E., El Fortaleci-miento de la Responsabilidad de los Funciona-rios Públicos: Construyendo Puentes entre Or-ganismos de Control y la Sociedad Civil. Funda-ción Poder Ciudadano, Buenos Aires, (2008)

Davis, K., “What can the Rule of Law va-riable tell us about Rule of Law reforms?” Michigan Journal of International Law 26: �4�-�6�, (2004).

______, Civil Remedies for Corruption in Government Contracting: Zero Tolerance Versus Proportional Liability. New York University Law and Economics Working Papers. Paper �8, (2009).

______, Does the Globalization of Anti-co-rruption Law Help Developing Countries? New York University Law and Economics Working Papers. Paper 203, (2009).

Della Porta, D., Vanucci, A., Corrupt Exchanges, Actors, Resources and Mechanisms of Political Corruption. De Gruyter, New York (�999).

DeShazo, P., Anticorruption Efforts in La-tin America. Lessons Learned. Policy Pa-pers on the Americas Center for Strategic and International Studies (CSIS) Americas Program. Volume XVIII, Study 2, (2007). Disponible en http://csis.org/files/media/csis/events/0709�3_anticorruptionefforts_final-report.pdf (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)

Dolar, B. y Shughart, W., The Wealth Effects of the USA Patriot Act: evidence from the Ban-king and Thrift Industries, Journal of Money Laundering Control, 2007, �0(3), 300-3�7

Etchemendy, S., “Old Actors in new Markets: Transforming the Populist/Industrial Coalition in Argentina, �989‐200�.” en Levitsky, S. y

Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutio-nal Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).

Ferreira Rubio, D., “El Control del Financia-miento de los Partidos en Argentina. ¿Qué cam-bió con la nueva ley? Elecciones, 4, 37, (2004).

Gibson, E. y Calvo, E., “Federalismo y Sobre-rrepresentación: La Dimensión Territorial de la Reforma Económica en la Argentina” en Cal-vo, E. y Abal Medina, J.M. (ed.) El federalismo Electoral Argentino. Sobrerrepresentación, Re-forma Política y Gobierno Dividido en Argenti-na, Buenos Aires: EUDEBA-INAP, (200�).

Global Integrity (GI). Global Integrity Coun-try Report: Argentina 2008. Disponible en línea http://report.globalintegrity.org/reportP-DFS/2008/Argentina.pdf (consultado por últi-ma vez el 29 de abril de 20��), (2008).

Grossman, G. y Helpman, E., “Special inter-est politics”, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, (200�).

Gruenberg, C., “Análisis comparativo sobre fi-nanciamiento de campañas y partidos políticos, Argentina”. Unidad para la Promoción de la De-mocracia/OEA-International IDEA, (2004).

Helmke, G., S. Levitsky, Informal Institutio-ns & Democracy. Lessons from Latin Ameri-ca. Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, (2006).

______, y Murillo, M.V., “Building Castles in the Sand? The Politics of Institutional Weakness in Argentina” en Levitsky, S. y Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutional Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).

Heuritier y Lehmkihl, “The Shadow of Hierar-chy and New Modes of Government” Journal of Public Policy, Vol. 28, pp. 1-17, Cambridge University Press, (2008).

Higgott, R.A., Underhill, G.R.D. y Bieler, A., Non-State Actors and Authority in the Global System. Routledge-Warwick Studies in Glo-balization, (2008).

82 83

Hsiao, W., “Abnormal economics in the health sector”. Health Policy, 32, pp.�25-�39, (�995).

ISALUD, “El mercado de medicamentos en la Argentina”. Estudios de la economía real, Nº �3, (�999).

Johnston, M., Syndromes of Corruption. Weal-th Power and Democracy. Cambridge Univer-sity Press, New York, (2005).

Jorge, G., Recuperación de Activos de la Corrup-ción. Editores del Puerto, Buenos Aires, (2008).

______, Recuperación de Activos de la Co-rrupción en Argentina. Recomendaciones de Política Institucional y Agenda Legisla-tiva. Documento elaborado en el marco del Proyecto “Control de la Corrupción, Me-canismos de Denuncia y Recuperación de Activos: Investigación e Impulso Público”. Buenos Aires, (2009).

Kitschelt, H., “Linkages between citizens and politicians in democratic polities”. Com-parative Political Studies, Vol. 33 No. 6/7 pp. 845-879, (2000).

Kronman, A. T., The Lost Lawyer, Cambrid-ge, Harvard University Press, (�999).

Laufer, W. S., Corporate Bodies and Guilty Minds: The Failure of Corporate Criminal Liability, Chicago, Ill.: University of Chicago Press, (2006).

Levitsky, S. y Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutional Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).

Luban, D., Lawyers and Justice, Princeton, Princeton University Press, (�988).

Nino, C., Un país al margen de la ley. Buenos Aires: Emecé, (�992).

Nino, C., Juicio al Mal Absoluto. Buenos Ai-res: Emecé, (�996).

Mainwaring, S. Rethinking Party Systems in the Third Wave Democratization. The Case of Brazil. Standford, CA: Stanford Universi-ty Press, (�999).

Majluf, N. y Navarrete, C., “A Two-Compo-nent Compliance and Ethics Program Mo-del. An Empirical Application to Chilean Corporations”. Journal of Business Ethics, DOI: �0.�007/s�055�-0�0-0696-6, (20�0).

Manzetii, L., “Privatization South American style”, New York, Oxford University Press (�999).

Maurino, G., “Lealtades de la abogacía: ¿un equi-librio imposible?”, SJA 24/2/20�0, Lexis Nexis Argentina, Cita Lexis Nº 0003/0�4868, (20�0).

Moreno Ocampo, L., En Defensa Propia. Cómo salir de la Corrupción. Editorial Sud-americana, (�993).

Müller, W. y Strom, K., “Political parties and hard choices” en Müller, W. y Strom K., “Po-licy, office or votes?: how political parties in Western Europe make hard decisions”, Cam-bridge, Cambridge University Press, (�999).

O’Donnell, G. A., “On Informal Institutions, Once Again,” en Informal Institutions and De-mocracy: Lessons from Latin America, ed. by G. Helmke, and S. Levitsky. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 285-290, (2006).

______, ‘‘Illusions about Consolidation’’ Jo-urnal of Democracy 7, no. 2: 34–5�, (�996).

Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, Viena. Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Dis-ponible en línea http://www.unodc.org/docu-ments/treaties/UNCAC/Publications/Conven-tion/04-56�63_S.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).

Olson, M., The logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Massachusets: Harvard University, (�965).

Organización para la Cooperación y el De-sarrollo Económico (OCDE), Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, (�997). Dis-ponible en línea http://www.oecd.org/da-

taoecd/�9/3/47079�35.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).

_____, Corporate Governance in Chile, Corporate Governance, OECD Publishing, (20��). Disponible en línea http://dx.doi.org/�0.�787/9789264095953-en (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).

_____, Phase 2 Follow Up Report on the Im-plementation of The Phase 2. Recommenda-tions. Argentina - OECD Anti-Bribery Con-vention. Septiembre, (20�0).

_____, Working Group on Bribery Data on Enforcement of the AntiBribery Convention, (20�0). Disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/��/�5/4545034�.pdf (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)

_____, Working Group on Bribery in Interna-tional Business Transactions (CIME).Compa-rative Study on Unfair Competition Laws in Selected OECD Countries Applicable to Bri-bery in Commercial Transactions, (�997).

Petkoski, D., Warren, D. y Laufer, W., “Co-llective strategies in Fighting Corruption Some Intuitions and Counter Intuitions”. Journal of Business Ethics, 88:8�5-822, (20�0).

Pieth, M., Aiolfi, A., “The Private Sector Be-comes Active: The Wolfsberg Process”, Jour-nal of Financial Crime, Vol. �0 Iss: 4, pp.359 – 365, (2003).

Pieth, M., Aiolfi, G. (ed.), A Comparative Gui-de to Anti-Money Laundering: Critical Analy-sis of Systems in Singapore, Switzerland, the UK and the USA. Cheltenham, UK/Northampton, USA: Edward Elgar, (2004).

PriceWaterCoopers, The Business Case to Confronting Corruption. Programme Report, (2008). Disponible en línea http://www.pwc.com/gx/en/forensic-accounting-dispute-con-sulting-services/pdf/pwc-confronting-corrup-tion.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��)

Przeworski, A., “States and markets: a primer

in political economy”, Cambridge, Cambridge University Press, (2003).

Przeworski, A., “Calidad Democrática es Evitar que el Dinero Controle a la Política”. Clarín, 09 diciembre 2007. Disponible en línea http://edant.clarin.com/suplementos/zona/2007/�2/09/z-044�5.htm

Quintana, B. y Piana, L., “El mercado de medi-camentos en Argentina: un componente exclu-yente en el diseño del sistema de salud” (2009). Disponible en línea http://www.diputados-coa-licion.com.ar/ARCHIVO/INFORMES/El%20mercado%20de%20medicamentos%20en%20Argentina%20PIANI.pdf (consultado por últi-ma vez el 02 de abril de 20��).

Rose-Ackerman, S., “Corruption and Govern-ment: causes, consequences and reform”, Cam-bridge, Cambridge University Press, (�999).

Rose-Ackerman, S., “When is Corruption Harmful?” en Heidenheimer, A. J., Johnston, M. (ed.), Political Corruption. Concepts & Contexts, Transaction Publishers, Parte VI, 2�, (2002).

Rose-Ackerman, S., The Law and Economics of Bribery and Extortion. Yale Law School Annual Review of Law and Social Science, (20�0).

Samuels, D., “Informal institutions when for-mal contracting is prohibited: campaign finan-ce in Brazil” en Helmke, G., S. Levitsky (ed.), Informal Institutions & Democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, (2006).

Savedoff, WD., “The causes of corruption in the health sector: a focus on health care syste-ms”, Global Corruption Report 2006: Special focus on corruption and health. Transparency International. London, Pluto Press, (2006).

Schneider, B.R., “Business politics and poli-cymaking in contemporary Latin America” en Scartascini, C., Stein, E. y Tommasi, M. (ed.), How democracy works: political institutions, actors and arenas in Latin American policy-making. Inter-American Development Bank y

84 85

David Rockefeller Center for Latin American Studies Harvard University, (20�0).

Schwartz, M. L., “The Professionalism and Accountability of Lawyers”, California Law Review, Nº 67, (�978).

Simon, W. H., “The Ideology of Advocacy: Procedural Justice and Professional Ethics”, Wisconsin Law Review, (�978).

Stein, E., Tommasi, M. (ed) con Spiller, P.T. y Scartascini, C. Policymaking in Latin Ameri-ca: How Politics Shapes Policies. Inter-Ame-rican Development Bank y David Rockefeller Center for Latin American Studies Harvard University, (2008).

Von Weltzien Hoivik y Shankar, “How Can SMEs in a Cluster Respond to Global De-mands for Corporate Responsibility”, Journal of Business Ethics, (20�0).

Transparency International - Corporate Res-ponsibility and Anti-Corruption. The Missing Link. Working Paper N° 0�/20�0, (20�0). Disponible en línea http://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Wirtschaft/TI%20Working%20Paper%20Corporate%20Responsibility_6_April_20�0.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��)

Vian, T., “Review of corruption in the health sec-tor: theory, methods and intervention”. Health, policy and planning, 23, pp.83-94, (2008).

Weltzien Hoivik, H. y Shankar, D., “How Can SMEs in a Cluster Respond to Global De-mands for Corporate Responsibility?” Journal of Business Ethics, (20�0).

Whitehead, Laurence. Democratization: Theory and Experience. Cary, NC, USA: Oxford University Press, pp.�34, (2002).

______, Democratization: Theory and Experien-ce. Oxford: Oxford University Press, (200�).

World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011. Disponible en http://www3.we-forum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenes-

sReport_20�0-��.pdf (Consultado por última vez el 3 de mayo de 20��)

The Wolfsberg Group. Wolfsberg Group Com-ment Letter on FATF Consultation Paper. 6 de enero de 20��. Disponible en http://www.wol-fsberg-principles.com/pdf/Wolfsberg_Group_Comment_Letter_on_FATF_Consultation_Paper_Jan-6th-20��_unsigned.pdf (consulta-do por última vez el 2 de mayo de 20��)

The Worldwide Governance Indicators (WGI). Producidos por Kaufmann D., A. Kraay, y Mastruzi, The World Bank Group, (20�0).

The World Justice Project. The WJP Rule of Law Index 2010. Disponible en https://wikis-pooks.com/w/images/3/3d/WJP_Rule_of_Law_Index_20�0.pdf (Consultado por última vez el 3 de mayo de 20��)

Zoellick, R. B., citado en “Cross-Debarment Accord Steps Up Fight Against Corruption”. Nota periodística publicada por el Banco Mundial en su sitio web http://web.world-bank.org. Disponible en http://go.worldbank.org/B699B73Q00 (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)

Zovatto, D., “La financiación de la política en Iberoamérica: una visión preliminar com-parada” en Del Castillo, P. y Zovatto, D., La financiación de la política en Iberoamérica, IIDH/CAPEL, (�998).

84 85