Acto que se certifica: INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL ...

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Secretaría General

Informe jurídico del CGPJ 1

CERTIFICACIÓN DE ACUERDO RELATIVO A INFORME

Acto que se certifica: Acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo General

del Poder Judicial en su reunión del día 31 de marzo de 2016, por el que se

ha aprobado el siguiente:

INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE

APRUEBA EL REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR

I. ANTECEDENTES

1.- Con fecha 1 de febrero de 2016, procedente de la Secretaria de

Estado de Justicia del Ministerio de Justicia, tuvo entrada en el Consejo

General del Poder Judicial a efectos de evacuación del correspondiente

informe conforme a lo dispuesto en el artículo 561.2 de la Ley Orgánica

6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el Proyecto de Real Decreto por el

que se regulan los Establecimientos Penitenciarios Militares (en adelante, el

Proyecto).

2.- La Comisión Permanente del Consejo, en su reunión de 11 de febrero

de 2016, designó Ponente de este informe al Vocal D. Wenceslao Francisco

Olea Godoy.

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN

CONSULTIVA DEL CGPJ

3.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se

refiere el artículo 561 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en la redacción

dada a dicho precepto por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio), tiene

por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales que afecten

total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto

legal, a “[n]ormas procesales o que afecten a aspectos jurídico-

constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de

derechos fundamentales” , así como a “normas que afecten a la

constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Tribunales”

(apartados sexto y séptimo del artículo 561.1 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial).


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4.- Atendiendo a este dictado, en aras a una correcta interpretación del

alcance y sentido de la potestad consultiva que allí se prevé a favor de este

Consejo, y considerado el contenido del Proyecto remitido, el informe que

se emite se limitará al examen y alcance de las normas sustantivas o

procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier

consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la

función jurisdiccional que éste tiene encomendada.

5.- Sin perjuicio de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración

entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha

venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras

consideraciones relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o

de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de

los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los

procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en

última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a

informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.

6.- El Proyecto normativo que se ha sometido a informe de este órgano

de Gobierno del Poder Judicial indica en su exposición de motivos que se

fundamenta en el mandato legal establecido en el artículo 348, párrafo

segundo, de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, según

el cual “las penas que deban cumplirse en Establecimientos Penitenciarios

Militares se cumplirán conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el

Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, que se inspirará en

los principios de la Ley Orgánica General Penitenciaria acomodados a la

especial estructura de las Fuerzas Armadas”.

7.- Se trata, especifica, de regular el conjunto de peculiaridades y

singularidades que fundamentan su autonomía respecto de lo regulado en el

Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de

febrero, entre ellas, la consideración militar del ámbito penitenciario donde

se cumplen las penas según el artículo 12.2 del Código Penal Militar,

aprobado por Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, que debe proteger

los principios de unidad, disciplina y jerarquía, así como el cumplimiento de

derechos y deberes esenciales, propios de la organización militar. Para

conseguirlo, añade, deben exigirse aquéllas pautas, actitudes,

comportamientos y actividades de tratamiento que, dentro de una

organización militar y con una función preeminentemente ejemplarizante,

permitan el mantenimiento de los citados principios, el logro de la

reincorporación del penado a las Fuerzas Armadas o su reinserción social.


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8.- Por tanto, el proyecto tiene por objeto regular, en el ámbito militar,

el régimen de los establecimientos penitenciarios, de los detenidos y presos,

tanto preventivos como condenados, la ejecución de las penas privativas de

libertad y de derechos así como la institución del Juez Togado Militar de

Vigilancia Penitenciaria.

9.- En consecuencia, la competencia de este Consejo para informar

sobre la disposición normativa proyectada deriva de las funciones que le

atribuye el ordinal octavo del artículo 561.1 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial al tratarse de una norma sobre régimen penitenciario, en este caso

sobre el régimen penitenciario militar. En apoyo de esta tesis, procede

recordar que la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, modificó el apartado

segundo del artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para encajar

definitivamente la Jurisdicción Militar en el Poder Judicial.

III. ESTRUCTURA

10.- El texto articulado del Proyecto consta de 65 artículos con una

estructura en la que, como aspecto novedoso frente al Reglamento en

vigor, se observa una división primaria en títulos y secundaria en capítulos:

Título I. De los establecimientos penitenciarios.

- Capítulo I. Disposiciones generales (artículos 1-5).

- Capítulo II. De los órganos y personal de los establecimientos

(artículos 6-13).

- Capítulo III. Vigilancia y traslados (artículos 14-19).

Título II. Del régimen penitenciario.

- Capítulo I. Régimen general (artículos 20-24).

- Capítulo II. Régimen aplicable a los preventivos (artículos 25-27).

- Capítulo III. Régimen aplicable a los penados (artículos 28-32).

Título III. Del tratamiento penitenciario.


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- Capítulo I. Criterios generales (artículos 33-35).

- Capítulo II. Programas de tratamiento (artículo 36-40).

Título IV. De los permisos de salida (artículos 41-42).

Título V. Comunicaciones, régimen disciplinario, recompensas y

reclamaciones (artículos 43-48).

Título VI. De los beneficios penitenciarios (artículo 49).

Título VII. De la libertad condicional (artículos 50-54).

Título VIII. De la libertad definitiva (artículos 55-56).

Título IX. Del cumplimiento de determinadas penas.

- Capítulo I. De los trabajos en beneficio de la comunidad (artículos

57-62).

- Capítulo II. De la localización permanente (artículos 63-64).

Título X. Del Juzgado Togado de Vigilancia Penitenciaria (artículo 65).

Por otra parte, incorpora 5 disposiciones adicionales, una disposición

transitoria, una disposición derogatoria y 2 disposiciones finales.

11.- La estructura del Proyecto introduce aspectos que suponen un

avance respecto a la sistemática del Reglamento vigente. En apoyo de esta

tesis se ha de mencionar la creación de un título específico para el régimen

penitenciario que engloba el régimen general, el aplicable a los presos

preventivos y a los penados; la introducción de dos nuevos títulos que

regulan específicamente el tratamiento penitenciario y la ejecución de las

penas de localización permanente y trabajos en beneficio de la comunidad,

así como la unificación en el Capítulo II del Título I de la estructura de la

organización del Establecimiento Penitenciario Militar que aparece

diseminada en el Reglamento vigente.


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IV. CONSIDERACIONES GENERALES AL PROYECTO DE REAL

DECRETO

I

12.- Desde una perspectiva histórica, en el siglo XIX se constata la

existencia de un período de convergencia entre el Derecho Penitenciario

común y el militar en el que los presidios dependían del Ministerio de la

Guerra y se hallaban bajo la autoridad de militares. La Ordenanza General

de Presidios del Reino en 1834 y, posteriormente, la Ley de 26 de julio de

1849, materializan la separación orgánica entre ambos sistemas

penitenciarios, si bien persistieron vínculos que fueron desapareciendo

paulatinamente.

13.- A partir de entonces, la legislación penitenciaria militar se

caracterizó por su diversidad, coexistiendo diversos reglamentos que

regulaban los múltiples Establecimientos Penitenciarios Militares existentes

con normas que configuraban en el ámbito militar instituciones como la

condena condicional (Ley de 31 de julio de 1910), la libertad condicional

(Ley de 28 de diciembre de 1916) o la redención de penas por el trabajo

(Decreto-Ley de 1 de febrero de 1952).

14.- El 22 de diciembre de 1978, esto es, siete días antes de entrar en

vigor la Constitución española vigente, se promulgó el Real Decreto

3331/1978, por el que se aprueba el Reglamento de Establecimientos

Penitenciarios Militares. De su exposición de motivos cabe destacar dos de

sus objetivos: de un lado, la elaboración de una normativa común que

pusiese fin a la dispersa y variada reglamentación existente sobre prisiones

militares que había sido elaborada especialmente, pero sin unidad de

criterios, para cada castillo, fortaleza, prisión o penal, y complementada con

instrucciones de régimen interior dispares entre sí en extensión y materia,

lo que había dado lugar a discrepancias normativas y regimentales. De otro,

la incorporación al ámbito castrense de sistemas que calificaba como

“actuales” sobre los regímenes penitenciarios, concretamente los principios

que informaban el Reglamento de los Servicios de Prisiones de 2 de febrero

de 1956, que regía en los establecimientos penitenciarios comunes sobre la

función educadora y de reincorporación, en este caso, en las Fuerzas

Armadas, facilitando asimismo su readaptación a la vida social.


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15.- El Reglamento de 1978 presentaba como aspectos positivos la

unificación normativa y funcional que trajo consigo, así como el

establecimiento de un sistema progresivo de cumplimiento que divide la

ejecución de las penas privativas de libertad en cuatro periodos. Ahora bien,

desde la doctrina científica se critica que se inspirase en un texto normativo

de más de veinte años de antigüedad que no incorporaba los avances de la

ciencia penitenciaria en ese lapso temporal, y que los principios en que se

inspira, tomados a su vez de las Reglas Mínimas para el tratamiento de los

reclusos, adoptadas en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre

Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (Ginebra, 1955), se

desarrollen adecuadamente mediante una institución como el tratamiento,

esencial para la consecución de los objetivos a que se orienta. Asimismo, se

reprocha al citado Reglamento que fuese promulgado escasos meses antes

de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria,

texto elaborado con técnica más avanzada y que constituyó el pilar del

moderno sistema penitenciario en España.

16.- Si bien desde posiciones doctrinales se abogaba por la

promulgación de una Ley Orgánica que englobase las normas

fundamentales relativas al estatuto jurídico del penado, preso o detenido

militar y a los objetivos y funciones a cumplir por la Administración

Penitenciaria Militar, junto con un reglamento que permitiese la

individualización penitenciaria, el legislador optó por dictar la Instrucción

Penitenciaria Militar, aprobada por Orden Ministerial 45/1987, de 23 de

julio, cuyo objetivo era aplicar a los internos en los Establecimientos

Penitenciarios Militares los beneficios de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de

septiembre, General Penitenciaria, para su tratamiento en el ámbito militar.

Esta Instrucción fue posteriormente modificada por las Ordenes

Ministeriales 44/1988, de 30 de mayo y 29/1989, de 28 de marzo, para

adaptarla al contenido de la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de

Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, que asigna a los

Juzgados Togados Militares Territoriales la competencia en materia de

vigilancia judicial penitenciaria respecto a los Establecimientos

Penitenciarios Militares y sus internos.

17.- La reorganización de la jurisdicción militar que llevaron a cabo la

Ley Orgánica 47/1987, de 15 de julio, y la Ley 9/1988, de 21 de abril, de

Planta y Organización Territorial de la Jurisdicción Militar, hizo necesaria la

elaboración de un Plan Penitenciario Militar para racionalizar la

infraestructura penitenciaria de las Fuerzas Armadas, procediendo la Orden

Ministerial 26/1989, de 14 de marzo, a adscribir a la Subsecretaría de


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Defensa, a través de los Centros directivos determinados, todos los

Establecimientos Penitenciarios Militares, centralizando así la gestión de los

mismos.

18.- En aplicación del citado Plan Penitenciario Militar, por exigencias de

adecuación a las necesidades reales y de modernización de infraestructura,

se clausuraron las prisiones de María Cristina (Melilla), Santa Catalina

(Cádiz), Illetas (Palma de Mallorca), La Carraca (Cádiz), San Joaquín (Santa

Cruz de Tenerife), San Francisco del Risco (Las Palmas de Gran Canaria), La

Palma (El Ferrol), Enderrocat (Baleares), Caranza (El Ferrol), Castillo de

San Carlos (Baleares), en 1989; el Castillo de San Fernando de Figueras

(Gerona) en 1991 y el Establecimiento Penitenciario Militar de Cartagena en

1992.

19.- Tras la clausura en 1995 de la prisión de Isleta en Las Palmas de

Gran Canaria, sólo quedó operativo el establecimiento penitenciario militar

de Alcalá de Henares, que persiste en la actualidad adscrito directamente a

la Subsecretaría de Defensa (disposición adicional 3ª del Real Decreto

454/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica

básica del Ministerio de Defensa).

20.- Un factor relevante en la evolución del sistema penitenciario militar

fue la labor del Defensor del Pueblo, quien mediante los informes realizados

tras las visitas a Establecimientos Penitenciarios Militares, insistió en la

necesidad de adecuar el régimen penitenciario militar al de la Ley Orgánica

General Penitenciaria efectuando consideraciones que fueron atendidas en

aquellos casos en que no era precisa una modificación legislativa o

reglamentaria, como se desprende del Informe Anual de 1990.

21.- La necesidad de una reforma de la regulación penitenciaria militar y

la opción por la vía reglamentaria que deriva tanto del preámbulo de la

Orden Ministerial 45/1987, de 23 de julio, como del párrafo 2 del artículo

348 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, cuando

establece que “las penas que deban cumplirse en Establecimientos

Penitenciarios Militares de acuerdo con el citado artículo 42, se cumplirán

conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el Reglamento de Establecimientos

Penitenciarios Militares, que se inspirará en los principios de la Ley Orgánica

General Penitenciaria acomodados a la especial estructura de las Fuerzas

Armadas”, condujeron a la aprobación por Real Decreto 1396/1992, de 20

de noviembre, del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares

vigente.


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22.- Explica la exposición de motivos que para una mejor adaptación a la

legislación penitenciaria común, el legislador opta por un sistema de

referencia, recogiendo en su articulado exclusivamente las normas

específicas y singularidades propias de la organización militar, con remisión

y tratamiento idéntico en todo lo demás al régimen común, cuya legislación,

concretamente el Reglamento Penitenciario, tiene el carácter de norma

jurídica supletoria. De este modo, continúa, se incorpora al sistema

penitenciario militar el principio de individualización de la pena, y por tanto,

la aplicación del régimen abierto, el trabajo como medio esencial del

tratamiento y, en general, todos aquellos medios y elementos encaminados

a la reeducación de los internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas

Armadas o, en su caso, a su reinserción social como finalidad primordial de

la Institución penitenciaria.

II

23.- El Proyecto viene acompañado de la pertinente memoria de análisis

de impacto normativo (en adelante, MAIN), en formato abreviado, integrada

por una ficha del resumen ejecutivo, justificación de la memoria abreviada,

base jurídica y rango del anteproyecto normativo, descripción del contenido

y de la tramitación de la propuesta normativa, oportunidad de la norma,

listado de las normas que quedan derogadas, impacto presupuestario,

impacto por razones de género y otros.

24.- Respecto al impacto presupuestario, considera la MAIN que es

inexistente porque el Proyecto no conlleva incremento del gasto público.

25.- En cuanto al impacto por razón de género, expresa que es nulo por

las siguientes razones: a) el texto remitido no presenta aspectos que

indiquen una disminución en las condiciones de igualdad entre ambos sexos

puesto que no implica el desarrollo de los principios de igualdad recogidos

en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad efectiva de

Mujeres y Hombres; b) no existen desigualdades de partida con relación a

la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, sin que

se prevea modificación alguna de esta situación; c) la necesidad de conciliar

el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, postulada en la

citada Ley, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido en la

Constitución, hace necesario establecer unas normas que permitan la

adaptación de la organización de los servicios de vigilancia interior en el

Establecimiento Penitenciario Militar, lo que se lleva haciendo desde hace

años.


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III

26.- El Proyecto objeto de estudio forma parte del denominado “Derecho

Penitenciario Militar” y este, a su vez, del Derecho Penal Militar, que se

fundamenta en la existencia de la jurisdicción militar reconocida en el

apartado quinto del artículo 117 de la Constitución.

27.- El Derecho Penitenciario Militar se define como el conjunto de

normas jurídicas que delimitan la relación jurídico-penitenciaria, que en el

ámbito militar, como ocurre en el común es de sujeción especial del interno

respecto a la Administración (SSTC 74/1985, de 18 de junio y 2/1987, de

21 de enero), y viene configurada por el conjunto de deberes, derechos y

obligaciones de ambos sujetos.

28.- Esta relación de sujeción especial viene avalada por el artículo 25.2

de la Constitución, pudiendo resultar limitados los derechos fundamentales

del interno cuando se vean expresamente limitados por el contenido del

fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria.

29.- Una adecuada interpretación del Proyecto aconseja tener en cuenta

la existencia de una serie de singularidades en la relación jurídico-

penitenciaria militar, entre las que cabe destacar las siguientes: a) como

indica el artículo 4 del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios

Militares vigente y del Proyecto, dichos centro son, sin perjuicio de su

condición de instituciones penitenciarias, Unidades de Fuerzas Armadas,

que se acomodarán a la estructura y régimen general de dichas Unidades;

b) una gran cantidad de internos conservan la condición de militares tras su

condena, con las consecuencias que ello trae consigo; c) el artículo 37 del

Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares en vigor y el 6 del

Proyecto establecen que el Director ejercerá el mando directo del mismo y

de todo el personal destinado en él, teniendo las facultades que las

Ordenanzas y Reglamentos Militares señalan a los Jefes de Unidad, además

de las atribuciones que la reglamentación penitenciaria común determina

para los Directores de establecimientos penitenciarios y para la Junta de

Tratamiento; d) el personal que requiera el número de internos y las

necesidades del servicio en los Establecimientos Penitenciarios Militares,

indica en términos similares la disposición adicional 3ª del Reglamento

vigente y del Proyecto, se determinará por el Subsecretario de Defensa; d)

las instituciones penitenciarias militares, como señala el artículo 1 del

Reglamento actual, tienen como finalidad primordial la reeducación de los

internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas Armadas o, en su caso,


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a la reinserción social. A ello cabe añadir la peculiaridad de los bienes

jurídicos que protege la legislación penal militar y su finalidad de

preservación de los principios de unidad, disciplina y jerarquía.

IV

30.- El Proyecto normativo sometido a informe tiene como propósito

reemplazar al vigente Real Decreto 1396/1992, de 20 de noviembre, por el

que se aprueba el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares.

31.- Sobre las razones que justifican el Proyecto, la MAIN explica que

desde la aprobación del citado Real Decreto 1396/1992 se han producido

diferentes cambios que requerían la adaptación del contenido de la norma:

a) el cierre de Establecimientos Penitenciarios Militares existiendo en la

actualidad solamente uno en Alcalá de Henares; b) la incorporación de la

mujer a las Fuerzas Armadas y, por ende, a la población reclusa del centro

penitenciario militar; c) la suspensión del servicio militar obligatorio y la

profesionalización de las Fuerzas Armadas; d) las sucesivas modificaciones

del Código Penal, especialmente en lo atinente a la redención de penas por

el trabajo y a la creación de penas como las de localización permanente en

la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, que aprueba el vigente Código

Penal Militar, o la de trabajos en beneficio de la comunidad, recogidas

ambas en el Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se

establecen las circunstancias de su ejecución.

32.- La influencia de dichos cambios, explica la exposición de motivos,

hace necesaria la adaptación del articulado que ha quedado desfasado o

inaplicado, con efectos en el campo de la intervención y el tratamiento de

los penados o en la necesidad de habilitar establecimientos militares

distintos de los penitenciarios para el cumplimiento de determinadas penas

alternativas.

33.- Como motivo añadido que fundamenta el Proyecto cabe considerar

la aceptación por el Ministerio de Defensa de la sugerencia realizada por el

Defensor del Pueblo en fecha 15 de septiembre de 2015 consistente en

adoptar la normativa de desarrollo del Real Decreto 1396/1992, de 20 de

noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Establecimientos

Penitenciarios Militares conforme al parágrafo 366 del Informe Anual 2010

del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Concretamente se

refería a que “la falta de desarrollo normativo específico y actualizado obliga

a aplicar normativa emanada de la Secretaría General de Instituciones

Penitenciarias que, aunque posee carácter supletorio, no se encuentra


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completamente adaptada a las propias características de un establecimiento

penitenciario militar”. De igual manera, se plantea la sugerencia de

mantener en el Centro Penitenciario Militar de Alcalá de Henares un libro

registro de recopilación de quejas presentadas por los internos, de

conformidad con el criterio establecido en parágrafo 153 del Informe Anual

2014 del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.

34.- El análisis del contenido del Proyecto ha de realizarse tomando

como referentes, además de las singularidades de la relación jurídico-

penitenciaria en el ámbito castrense anteriormente mencionadas, de un

lado, los apartados 2 y 3 del artículo 12 del Código Penal militar vigente,

aprobado por Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, relativo al lugar de

cumplimiento de las penas privativas de libertad. En ellos se preceptúa, por

una parte, que las penas de privación de libertad impuestas a militares se

cumplirán en el establecimiento penitenciario militar designado por el

Ministerio de Defensa, salvo que se trate de pena privativa de libertad

impuesta por delito común que lleve consigo la baja en las Fuerzas Armadas

o en la Guardia Civil, en cuyo caso se extinguirá en establecimiento

penitenciario ordinario, con separación del resto de los penados. Por otra,

que la pena de localización permanente se cumplirá, conforme a lo previsto

en el Código Penal, en el domicilio del reo o, en su caso, en el

establecimiento penitenciario designado por el Ministerio de Defensa.

Asimismo relevante a efectos exegéticos se considera que el artículo 21 del

Código Penal Militar disponga que cuando la pena establecida en el Código

Penal para los delitos militares previstos en este Código sea la de trabajos

en beneficio de la comunidad, se aplicará a los militares la pena de

localización permanente de dos meses y un día a tres meses.

35.- Constituye base legal o marco normativo desde el que se lleva a

cabo el desarrollo reglamentario el de la supletoriedad del régimen común,

concretamente del Reglamento Penitenciario, expresamente establecida por

la disposición adicional 1ª del Proyecto, y de los principios de la Ley

Orgánica General Penitenciaria acomodados a la especial estructura de las

Fuerzas Armadas, en los cuales, como preceptúa el artículo 348, párrafo

segundo, de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, se

inspirará el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, con

observancia en todo caso de las sanciones previstas en los cinco primeros

apartados del artículo 42 de dicha Ley.

36.- En este orden de ideas, conviene recordar que el Auto de 19 de

agosto de 1988 de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo indicó que ni la

unidad del ordenamiento jurídico ni el principio de igualdad ante la ley


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consagrado en el artículo 14 de la Constitución, impiden que la normativa

penitenciaria, sin perjuicio de la unidad básica que en todo caso impondrá el

debido respeto a los mandatos constitucionales, se diversifique en un

ordenamiento común y otro militar, en cada uno de los cuales se pueden

articular sistemas de cumplimiento diversos, pues la peculiar naturaleza y

funciones de la Institución Militar justifica un reglamento penitenciario

propio, acorde con los singulares requerimientos de la disciplina militar y de

otros intereses esenciales para el Ejército. De ello deduce que el

Reglamento Penitenciario Militar y el Reglamento Penitenciario no son

textos susceptibles de entrar en concurso o colisión al ser proyectados

sobre los mismos supuestos de hecho, hipótesis en que se apoya el

argumento del “precepto más favorable”, sino conjuntos normativos

pensados para regular con criterios razonablemente distintos situaciones

que también lo son y llamados, en consecuencia, a coexistir pacíficamente

regulando sus respectivas esferas.

37.- De lo expuesto se deriva que, desde la aprobación hace veinticuatro

años del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, han sido

numerosas las circunstancias que aconsejaban su reforma: la finalización

del servicio militar obligatorio, dando paso a unas Fuerzas Armadas

profesionales; la existencia en la actualidad de un solo Establecimiento

Penitenciario Militar en el que, tras la incorporación de la mujer a las

Fuerzas Armadas, se concentran los penados de ambos sexos; la necesidad

de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres,

postulada en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad de

mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido

en la Constitución española; las múltiples modificaciones del Código Penal

con reformas de enjundia, entre ellas en materia de libertad condicional y

de creación de penas como la de trabajos en beneficio de la comunidad,

habiendo desaparecido la redención de penas por el trabajo; la aprobación

reciente de un nuevo Código Penal Militar incorporando nuevas penas como

la de localización permanente que, al igual que la de trabajos en beneficio

de la comunidad, precisan regular su ejecución en el sistema penitenciario

militar; la obligación del Establecimiento Penitenciario existente de definir

su plantilla orgánica y, a partir de las misma, las relaciones de puestos

militares, así como de velar por el cumplimiento de la normativa en materia

de protección de datos y la necesidad de desarrollar reglamentariamente

instituciones como la del mando militar acompañante prevista en el artículo

213 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Por tanto,

en términos de oportunidad y necesidad, la elaboración de un reglamento

de Establecimientos Penitenciarios Militares que reemplace al vigente

merece un juicio positivo. No obstante, el texto proyectado presenta


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determinados aspectos susceptibles de mejora, que afectan tanto a la

técnica legislativa utilizada como al contenido de la propuesta y a su

redacción.

V. EXAMEN DEL ARTICULADO DEL PROYECTO

I

38.- El Título I del Proyecto (“De los establecimientos penitenciarios”),

aborda en el capítulo I, concretamente en sus artículos 1, 2, 3 y 4 los

mismos temas que sus correlativos en el reglamento vigente.

39.- El apartado primero del artículo 1 del Proyecto es similar al del

Reglamento vigente, reiterando la finalidad reeducativa de los internos en la

Institución Penitenciaria Militar y, en su caso, de su reinserción social.

40.- A su vez, el apartado segundo del artículo 1 del Proyecto, de

manera innovadora, otorga al Subsecretario de Defensa la potestad de

designar, de conformidad, con la Ley Orgánica Ley Orgánica 2/1989, de 13

de abril, Procesal Militar, los establecimientos militares como Centros de

internamiento para cumplimiento de penas alternativas. A estos efectos,

añade, y previa conformidad del Ministerio del Interior, podrán considerarse

como Establecimiento militar los acuartelamientos de la Guardia Civil. La

mención en el precepto a centros de internamiento y la ausencia de una

interpretación auténtica de lo que ha de entenderse por penas alternativas

conducen a inferir que se trata de las penas de localización permanente, de

trabajos en beneficio de la comunidad y la responsabilidad personal

subsidiaria por impago de multa a tenor del reenvío al Código Penal que

efectúa el artículo 11 del Código Penal Militar en materia penológica. Sobre

este punto, la valoración ha de ser positiva ya que, siendo una de las

finalidades de los Establecimientos Penitenciarios Militares, como indica el

artículo 1 del Proyecto, la reincorporación a las Fuerzas Armadas del

interno, se estima que el hecho de que cumpla la pena alternativa, por

ejemplo, en su unidad de destino, permite que mantenga el contacto y el

vínculo con la misma facilitando su posterior integración.

41.- El artículo 3, relativo a los derechos de los internos, introduce la

obligación de los responsables de los Establecimientos Penitenciarios

Militares de velar por el cumplimiento de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de

diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, mandato que ha de

ser positivamente valorado pese a su parquedad, y que habrá de


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completarse supletoriamente con lo establecido en los artículos 6, 7, 8 y 9

del Reglamento Penitenciario en lo relativo a la protección de los datos de

carácter personal de los ficheros penitenciarios.

42.- Innova asimismo el Proyecto cuando elimina el mandato de velar

por el ejercicio del derecho al trabajo y a las prestaciones del Régimen

Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y por el

reconocimiento y respeto de cualesquiera otros que tuviera adquiridos.

Cabe entender que ello tiene su causa en la desaparición en el Proyecto de

la consideración del trabajo penitenciario como un derecho y un deber del

interno para integrarlo en el artículo 40 del Proyecto en el marco del

tratamiento penitenciario como medio para lograr los fines del

Establecimiento Penitenciario Militar de reincorporación y reinserción del

interno, lo que merece una valoración positiva.

43.- Asimismo, a diferencia del Reglamento vigente, el Proyecto

garantiza expresamente en el artículo 5 la asistencia sanitaria a los

internos, señalando que se atenderá con medios propios de los

Establecimientos Penitenciarios Militares o de la Sanidad Militar.

44.- Otra novedad en el Capítulo I del Título I figura en el apartado

primero del artículo 3 del Proyecto. Consiste en la obligación de que los

recursos que presenten los internos sean elevados por conducto del Director

del establecimiento, deber que se reitera de similar forma en el artículo

45.2 del Proyecto cuando regula las comunicaciones, régimen disciplinario,

recompensas, peticiones y quejas.

45.- En ambos casos, la redacción empleada supone una modificación

relevante del Reglamento vigente, en cuyo artículo 3 se garantiza a los

internos el derecho “a elevar peticiones y recursos a la autoridades” y en el

artículo 21 se configura tan sólo como facultativa la elevación a las

autoridades, por conducto del Director, de quejas o solicitudes, sin

mencionar específicamente a los recursos como se hace en el Proyecto.

46.- La fórmula utilizada en el Proyecto se corresponde con el contenido

del artículo 50.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, según el cual “si

los internos interpusieren alguno de los recursos previstos en esta Ley, los

presentarán asimismo ante el Director del establecimiento, quien los hará

llegar a la autoridad judicial, entregando una copia sellada de los mismos al

recurrente”.


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47.- Ahora bien, el desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica General

Penitenciaria actualmente vigente es más flexible que aquélla y que el

Proyecto ya que establece en el artículo 54 la posibilidad de que las quejas,

peticiones y recursos se presenten directamente ante el Juez de Vigilancia

Penitenciaria.

48.- La opción del Proyecto viene avalada por el artículo 50.2 de la

Orgánica General Penitenciaria y por la normativa internacional,

concretamente por el ordinal septuagésimo, apartado primero de la

Recomendación Rec (2006) 2 del Comité de Ministros de los Estados

Miembros sobre las Reglas Penitenciarias Europeas; el ordinal trigésimo,

apartado primero de las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos

Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención

del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y

aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C

(XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977 y el

ordinal trigésimo tercero del Conjunto de Principios para la protección de

todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión

Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de

diciembre de 1988. No obstante, no se encuentra en la MAIN justificación

de la opción en la norma proyectada sobre este punto, si bien parece

fundamentarse implícitamente en motivos administrativos u organizativos.

49.- Con todo, convendría valorar la oportunidad de que el Proyecto se

alinease con el mecanismo seguido en el Reglamento Penitenciario

posibilitando la impugnación directa ante el Juez Togado Militar de Vigilancia

Penitenciaria de las quejas, peticiones y, especialmente, recursos que

planteen los internos. El mandato constitucional de un efectivo control

jurisdiccional de la ejecución de la pena de prisión (artículo 117.3 CE), de

garantizar la tutela judicial efectiva de los internos (artículo 25.2 CE) y la

subordinación de la Administración a la legalidad y al control de la misma

por los Tribunales (artículo 106.1 CE), así como, fundamentalmente, la

agilización de los cauces impugnatorios a disposición de los internos

constituyen argumentos jurídicos y fácticos que sostendrían esta propuesta.

50.- El Capítulo II del Título I del Proyecto se refiere a los órganos y

personal de los establecimientos (artículos 6 al 13), modificando la

sistemática del Reglamento vigente, que los regulaba en el Capítulo XIII

(artículos 37-42).

51.- Desde un enfoque meramente nominal, subsisten en el Proyecto

como órganos del establecimiento el Director, el Subdirector, el Equipo de


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Observación y Tratamiento y, con una ligera modificación terminológica, el

Jefe del Servicio Interior, que pasa a denominarse Jefe de Área Interior.

Como nuevos órganos del establecimiento, en correspondencia con una

división organizativa en Áreas, figuran en el Proyecto asimismo los Jefes del

Área Exterior, Interior, Tratamiento, Sanidad y Jurídica.

52.- Destaca la regulación que se efectúa del Jefe del Área de

Tratamiento, designado por el Director entre el personal del Cuerpo Militar

de Sanidad destinado en el Establecimiento, siendo sus competencias las de

establecer el programa individualizado de tratamiento de cada interno,

supervisar y evaluar la ejecución de las propuestas de progresión o

regresión de grado, los permisos de los internos o beneficiarios

penitenciarios.

53.- En lo atinente al “Equipo de observación y tratamiento”, entre cuyas

funciones se encuentra la de elaborar los informes sobre pases de grado

para que al respecto decida el Director del Establecimiento, el artículo 12

del Proyecto incrementa el elenco de profesionales que lo han de componer,

incluyendo esta vez de manera preceptiva la presencia de un psiquiatra,

educadores sociales y monitores deportivos u ocupacionales, decisión que

ha de ser valorada positivamente ya que ha de traer consigo la ampliación

del abordaje multidisciplinar a la hora de individualizar el tratamiento del

interno y, por ende, garantizar el adecuado planteamiento y ejecución del

mismo.

54.- Subsiste en la regulación del Proyecto la atribución a la autoridad

administrativa militar, en la actualidad el Subsecretario de Defensa, de la

potestad de decidir los establecimientos que tendrán su propio Equipo de

Observación y Tratamiento, así como que otro equipo dependiente

directamente de dicha autoridad atienda a aquéllos establecimientos que no

lo tengan (apartado segundo del artículo 12). Ello supone que queda abierta

la posibilidad de que haya Establecimientos Penitenciarios Militares que no

dispongan de Equipo de Observación y Tratamiento propio, estableciéndose

en su lugar lo que cabría denominar como Equipo de Observación y

Tratamiento itinerante, cuya propia naturaleza podría provocar una

reducción significativa de su capacidad de actuación y de seguimiento

adecuado del tratamiento de los internos, instrumento esencial para la

aplicación del sistema progresivo y de individualización científica.

55.- En consecuencia, si bien es cierto que en la actualidad el contenido

del precepto no debería causar disfunciones ya que existe un solo

establecimiento penitenciario militar en funcionamiento, sí que podría


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ocasionarlas en el futuro en el supuesto de que se creasen otros

establecimientos, por lo que sería conveniente contemplar la obligatoriedad

de que exista un equipo de observación y tratamiento en cada

establecimiento penitenciario militar.

56.- El artículo 13 del Proyecto, atinente a la plantilla y relación de

puestos de trabajo, supone la plasmación en el ámbito penitenciario militar

de lo previsto en el artículo 17 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de

la Carrera Militar, desarrollado en los artículos 3, 4 y 5 del Real Decreto

456/2011, de 1 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de destinos

del Personal Militar Profesional. Tanto la Ley como el Reglamento

mencionados establecen la obligación de que las unidades, centros y

organismos del Ministerio de Defensa tengan definida su plantilla orgánica,

estableciéndose a partir de las mismas las relaciones de puestos militares.

57.- La disposición adicional tercera especifica que en atención al

número de internos y a las necesidades del servicio, el Subsecretario de

Defensa, tras los trámites reglamentarios establecidos, determinará la

plantilla de personal de cada uno de los establecimientos militares, que

especificará los puestos que han de ocupar militares, con expresión de su

empleo militar, funcionarios civiles y personal laboral.

58.- La adecuación de la normativa penitenciaria militar a la de personal

de las Fuerzas Armadas ha ser calificada positivamente, al igual que la

mención en el apartado segundo del artículo 13 a la obligación de atender,

entre otros criterios, a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de

marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres a la hora de

catalogar los puestos de trabajo.

59.- El Capítulo III del Título I del Proyecto aborda la vigilancia y

traslados en los artículos 14 al 19, actualmente contemplados en los

artículos 26, 27 y 28 del Reglamento en vigor, figurando como principal

novedad la limitación de los sujetos que podrían llevar a cabo la función de

vigilancia y seguridad interior y exterior, ya que, en la actualidad, se

establece que corresponderá a la Policía Militar y a las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad mientras que en el proyecto se limita a la Policía Militar y, en su

caso, a la Guardia Civil previa autorización del Ministerio del Interior.

60.- Sin embargo, en lo que se refiere a la conducción y custodia de los

traslados del personal interno, permanece inalterada en el Proyecto la

regulación actual que incluye como sujetos habilitados para llevar a cabo

dicha labor tanto a la Policía Militar como a las Fuerzas y Cuerpos de la


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Seguridad del Estado. La MAIN no expone las razones que fundamentarían

la modificación mencionada, si bien cabe entender que se deba a razones

logísticas u organizativas.

61.- Finalmente se introduce, por una parte, un apartado tercero en el

artículo 17 que reproduce el contenido del artículo 34 del Reglamento

Penitenciario en lo atinente a la solicitud de autorización previa al Juez

Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria de los desplazamientos de

penados para la práctica de diligencias. Por otra, un nuevo artículo 18 bajo

el epígrafe "mando militar acompañante", con el siguiente contenido en el

apartado primero: "los traslados de internos se efectuarán de conformidad

con lo establecido en la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, siempre por

militares de igual o superior empleo al del interesado; a tal efecto, a

propuesta del Director del Establecimiento, el Director General del Ministerio

de Defensa solicitará de la autoridad o mando militar que corresponda la

designación de un militar que les acompañe". El apartado segundo

especifica que "el militar designado no tendrá responsabilidad en la custodia

y velará durante la conducción o traslado por el tratamiento adecuado a la

condición y empleo militar del interno".

62.- Este precepto desarrolla el artículo 213 de la Ley Orgánica 2/1989,

Procesal Militar, sobre el mando militar acompañante en los traslados de

internos, conforme al cual "los traslados del personal militar detenido o

sobre el que hubiera recaído auto de prisión, se efectuarán siempre por

militares de igual o superior empleo al del interesado", infiriéndose del

contenido del Proyecto que al referirse a "internos" extiende el ámbito

subjetivo de aplicación con relación a la Ley Procesal Militar, que lo limita a

detenidos y presos preventivos. De igual manera, esta extensión subjetiva

se produce respecto al Reglamento vigente, que prevé la figura del mando

militar acompañante sólo para Oficiales o Suboficiales, por lo que la

modificación efectuada en el Proyecto ha de ser valorada positivamente

como mecanismo para garantizar un adecuado desarrollo de los

desplazamientos de los internos con independencia de su condición o

empleo. No obstante, convendría valorar la sustitución en el Proyecto del

término “interesado” por el de “interno” ya que, entendiéndose que la

institución del mando militar acompañante tiene como finalidad garantizar

la correcta ejecución de los traslados de los internos, esta denominación

refleja con mayor rigor su “ratio”, esto es, establecer un mecanismo

indisponible de garantías.


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II

63.- El Título II, con una sistemática que ha de ser favorablemente

acogida, tiene como objetivo regular de manera autónoma y global el

régimen penitenciario, estableciendo varios capítulos en los que se abordan

sucesivamente el régimen general, el aplicable a los preventivos y a los

penados.

64.- El capítulo I del Título II (artículos 20-24) se refiere al régimen

general. El artículo 20 delimita las finalidades del mismo y la información a

los internos, reproduciendo casi literalmente el contenido del artículo 5 del

Reglamento vigente, con la salvedad de añadir que el deber de información

a los internos no sólo sea sobre los medios para formular peticiones,

reclamaciones, quejas o recursos sino asimismo sobre los procedimientos

para ello, lo que ha ser valorado positivamente.

65.- El artículo 20 del Proyecto, cuando dispone que “el régimen de los

Establecimientos Penitenciarios Militares tendrá como finalidad conseguir

una convivencia ordenada, que permita el cumplimiento de los fines

previstos por la legislación procesal penal para los detenidos y presos, y

llevar a cabo el tratamiento respecto a los penados”, incorpora los principios

del artículo 71.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria sobre el régimen

como medio para conseguir los fines del tratamiento.

66.- El artículo 21 regula la organización de los Establecimientos

Penitenciarios Militares, estableciendo que se dividirán en distintos

pabellones, secciones, unidades o departamentos, atendiendo al sexo,

estado de salud, condición o categoría militar, detenidos y preventivos o

penados y, dentro de éstos, en razón al grado de tratamiento. Añade que la

separación según la condición o categoría militar podrá flexibilizarse para

garantizar la seguridad y buen orden del establecimiento, la finalidad del

tratamiento y la adecuación de su conducta a las exigencias de la condición

militar, dando cuenta al Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria.

Finalmente, el apartado segundo matiza que, sin perjuicio de lo dispuesto

anteriormente, aquéllas actividades que sean compatibles con la causa o

motivo de la separación o clasificación podrán realizarse en común, a

criterio del Director previo informe del Equipo de Observación y

Tratamiento.

67.- En este precepto se innova con relación a su correlativo artículo 6

del Reglamento vigente al introducir un criterio de modulación en la

separación según la condición o categoría militar a fin de garantizar la


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seguridad y buen orden del establecimiento, la finalidad del tratamiento y la

adecuación de la conducta del interno a las exigencias de la condición

militar, con obligación de dación de cuenta al Juez Togado Militar de

Vigilancia Penitenciaria.

68.- La redacción de la Ley General Penitenciaria sobre separación de

internos se realiza en términos de imperatividad, caracterizándola como una

obligación del centro penitenciario. Del hecho de que el Proyecto no se

exprese de manera similar y de que introduzca la posibilidad de que se

flexibilice la separación "según la condición o categoría militar", podría

inferirse que, de tal forma, pudiese darse amparo a decisiones que

supusiesen un agravamiento en la situación del interno sin una habilitación

legal que las fundamentase. Por tanto, habría de valorarse la conveniencia

de sustituir el término "flexibilizarse" por el de "modularse" especificando

que la derogación del principio que inspira la legislación penitenciaria habría

de producirse, en todo caso, con carácter excepcional.

69.- El artículo 22 del Proyecto, que regula la distribución de los

internos, presenta como novedad con relación al artículo 7 del actual

Reglamento la eliminación del mandato de que los internos ocupen

habitación o celda individual en la sección o unidad a la que pertenezcan.

De esta forma, el Proyecto se separa de lo preceptuado en el artículo 19.1

de la Ley Orgánica General Penitenciaria y el apartado 1) del artículo 9 de

las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones

Unidas de 1977, esto es, del principio celular que orienta nuestro sistema

penitenciario, de manera que cada interno disponga de una celda (artículo

13.1 del Reglamento Penitenciario). Paradójicamente, en lo demás el

contenido del apartado tercero del artículo 22 del Proyecto se ajusta de

manera literal a la normativa común cuando regula los supuestos en los que

se podrá recurrir a dependencias colectivas.

70.- De la ausencia de fundamentación sobre esta modificación en la

MAIN, la identidad de contenido con el artículo 19.1 de la Ley Orgánica

General Penitenciaria y el reducido número de la población penitenciaria en

establecimientos militares, que ha conducido a la clausura paulatina de los

mismos hasta quedar tan sólo uno en funcionamiento actualmente en Alcalá

de Henares, cabe inferir que se trata de una omisión que se estimaría

conveniente subsanar en el articulado.

71.- El artículo 23 del Proyecto, relativo a las obligaciones del interno,

reproduce prácticamente en su integridad el artículo 8 del Reglamento

vigente, si bien introduce en su apartado primero una novedad de interés


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cuando establece que “los internos adecuarán su compartimiento (sic) y

corrección en sus relaciones a las características de las Fuerzas Armadas de

disciplina y jerarquía, y el principio de neutralidad política y sindical”.

72.- El análisis del precepto requiere tener en cuenta que no será

infrecuente que internos en un Establecimiento Penitenciario Militar hayan

perdido la condición de militares como consecuencia de la condena. En este

orden de ideas procede recordar que el artículo 15 del Código Penal Militar

vigente preceptúa que “además de las penas accesorias previstas en el

Código Penal, para los militares la pena de prisión que exceda de tres años,

llevará consigo la accesoria de pérdida de empleo y la de prisión de menor

duración, la accesoria de suspensión militar de empleo”. A su vez, el

artículo 17 del citado Texto Legal establece en su apartado primero que “la

pena de pérdida de empleo, que es de carácter permanente, produce la

baja del penado en las Fuerzas Armadas o en la Guardia Civil, con privación

de todos los derechos adquiridos en ellas, excepto los pasivos que pudieran

corresponderle” y el segundo que “para los alumnos de los centros docentes

militares de formación esta pena producirá, además, la baja en el centro

docente, con la pérdida de la condición de alumno”.

73.- En estos casos, cabe interrogarse sobre la adecuación a Derecho de

la obligación establecida en el Proyecto de que los internos en

Establecimientos Penitenciarios Militares que carezcan de la condición de

militar adecúen su comportamiento al principio de neutralidad política y

sindical.

74.- Como parámetros interpretativos relevantes se ha de acudir, en

primer lugar, al artículo 25.2 de la Constitución, según el cual “el

condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de

los derechos fundamentales de este Capítulo (artículos 15 al 29), a

excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del

fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria”.

75.- En segundo lugar, al artículo 3 de la Ley Orgánica General

Penitenciaria, donde se establece que “los internos podrán ejercitar los

derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, sin exclusión

del derecho de sufragio, salvo que fuesen incompatibles con el objeto de su

detención o el cumplimiento de la condena”.

76.- En tercer lugar, el artículo 3.2 del Reglamento Penitenciario dispone

que “los derechos de los internos sólo podrán ser restringidos cuando lo

dispongan las leyes”.


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77.- En cuarto lugar, la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de

derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas explica en su

exposición de motivos que los miembros de las Fuerzas Armadas gozan de

los derechos fundamentales y libertades públicas de aplicación general a

todos los ciudadanos y las limitaciones para su ejercicio deben ser

proporcionadas y respetuosas con su contenido esencial. Seguidamente

argumenta que dichas limitaciones se deben establecer con el objetivo de

que las Fuerzas Armadas, manteniendo sus características de disciplina,

jerarquía y unidad y el principio de neutralidad, estén en condiciones de

responder a las exigencias en el ámbito de la seguridad y la defensa

nacional. Por su parte, el artículo 7 confina el deber de neutralidad política y

sindical al militar.

78.- Por último, el artículo 1.1 del Proyecto instituye como finalidad de la

Institución Penitenciaria Militar la reeducación de los internos en orden a su

reincorporación a las Fuerzas Armadas o, en su caso, a su reinserción

social.

79.- Con base en lo expuesto, desde una perspectiva material,

entendiendo que el objetivo de la Institución Penitenciaria Militar de

reincorporación a las Fuerzas Armadas lo ha de ser de los internos que

tengan la condición de miembros de las mismas y la obligación de

neutralidad el medio para que estén en condiciones de responder a las

exigencias en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional una vez

cumplida su pena, cabe sostener que el deber de neutralidad política y

sindical alcance sólo a aquéllos. A su vez, desde un punto de vista formal,

plantea fundadas dudas la viabilidad de que por vía reglamentaria el

Proyecto introduzca una obligación que supone una restricción de derechos

fundamentales sin encontrar un soporte legislativo de mayor rango que la

avale.

80.- Por dichas razones, se constata la conveniencia de que la obligación

de neutralidad política y sindical que menciona el artículo 23.1 del Proyecto

se circunscriba a los internos en Establecimientos Penitenciarios Militares

que tengan la condición de miembros de las Fuerzas Armadas.

81.- Por su parte, el artículo 24 del Proyecto, sobre el traslado de

personal interno por razones extraordinarias, establece que “por razones de

urgencia y mediando motín, agresión física con arma u otro objeto

peligroso, toma de rehenes o intento de fuga, la Dirección General de

Personal del Ministerio de Defensa podrá acordar el traslado del interno a


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otro establecimiento; este Acuerdo necesitará de la ulterior aprobación del

Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria u órgano judicial del que

depende el interno, sin perjuicio de su ejecutividad inmediata”. El apartado

segundo obliga a dar cuenta de inmediato del traslado al Juez Togado

Militar de Vigilancia Penitenciaria y al órgano judicial del que dependa el

interno si éste fuera preventivo.

82.- En la redacción del Proyecto, la modificaciones respecto al artículo 9

del Reglamento vigente consisten, por un lado, en que se elimina la

mención a que el traslado podrá ejecutarse “aun cuando el Juez de

Vigilancia u órgano judicial del que depende el interno no se hubiera

pronunciado todavía sobre el acuerdo adoptado por el Director en tal

sentido” y, de otro, en que se reconoce la ejecutividad inmediata del

acuerdo, si bien, más allá de la diferente redacción, no parece que

introduzcan modificaciones sustanciales en el régimen vigente. En cualquier

caso, la ausencia de referencia alguna a un mandato de motivación del

acuerdo merece una valoración desfavorable por las razones que se

expondrán más adelante cuando se analice esta misma cuestión con

relación a los pases de grado.

83.- El Capítulo II del Título II del Proyecto trata en los artículos 25, 26 y

27 sobre el régimen aplicable a los preventivos.

84.- El artículo 25 reproduce el contenido del artículo 10 del Reglamento

en vigor, añadiendo en los apartados cuarto y sexto indicaciones sobre los

datos que han de constar en las órdenes de detención emitidas por la Policía

Judicial, autoridades o sus agentes facultados legalmente para ello o el

Ministerio Fiscal, lo que supone una mejora con relación al Reglamento

vigente que debe ser positivamente valorada.

85.- El artículo 26 del Proyecto, relativo a la incomunicación de presos o

detenidos, es prácticamente un trasunto del artículo 11 del Reglamento

vigente en el que acertadamente se elimina la referencia a la autoridad

como sujeto facultado para efectuar indicaciones relativas a la

incomunicación del interno, persistiendo tan sólo como tal el órgano judicial

competente.

86.- El contenido del artículo 27, sobre la libertad de presos y detenidos,

tan sólo difiere del artículo 13 vigente en que se sustituye la expresión

“pasaporte” por la de “título de viaje”.


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87.- El contenido del Capítulo III del Título III del Proyecto sobre el

régimen aplicable a los penados (artículos 28-32) plantea varias cuestiones

de interés.

88.- En primer lugar, se constata que, al igual que ocurre en el

Reglamento vigente, el Proyecto no contiene disposición específica alguna

sobre el procedimiento a seguir para la clasificación inicial del interno y su

reconsideración periódica. Referencias al respecto aparecen, por un lado, en

el apartado segundo del artículo 31, en el que se afirma que “a su ingreso,

los penados deberán permanecer en el pabellón y la sección o unidad de

ingreso el tiempo mínimo necesario que precise su valoración penitenciaria

por el Equipo de Observación y Tratamiento, así como, el reconocimiento

por el médico y realización de la propuesta de destino”; por otro, en el

apartado tercero del artículo 29, donde se hace referencia a un “protocolo

de clasificación”; en tercer lugar, en el artículo 34.1 al referirse a que las

propuestas de clasificación las realizarán los equipos de observación y

tratamiento; en cuarto lugar, en el capítulo relativo al tratamiento

penitenciario, cuando en el artículo 37, que trata sobre “actividades y

talleres”, se indica que “tras la clasificación del interno se elaborará un

programa individualizado de tratamiento revisable cada seis meses”;

finalmente, la mención que en el apartado segundo del artículo 32 se

efectúa a “las otras variables intervinientes en el proceso de clasificación”.

89.- Por el contrario, tanto la Ley Orgánica General Penitenciaria como el

Reglamento Penitenciario regulan específicamente la clasificación inicial

siguiendo diferente sistemática, ya que la Ley la incluye en el artículo 63,

que se encuentra en el Título dedicado al tratamiento, y el Reglamento en

un Titulo específico relativo a la separación y clasificación de los internos

(artículos 103, 104 y 105). A su vez, los artículos 65.4 de la Ley Orgánica

General Penitenciaria y 105.1 del Reglamento Penitenciario ordenan la

reconsideración semestral de la clasificación.

90.- Al margen de la conveniencia, desde una perspectiva sistemática,

de incorporar la regulación de la clasificación inicial de los penados en el

marco del régimen penitenciario, del tratamiento o en un apartado

específico y de que, por vía supletoria, sea posible acudir a la normativa

penitenciaria común, en cualquier caso, a efectos de claridad y

sistematización, con su consecuencia de reforzamiento

de las garantías procedimentales, quizá hubiera sido conveniente regular y

unificar en un Título o Capítulo del Proyecto las cuestiones relativas a la

clasificación inicial del interno y sus reconsideraciones posteriores

basándose en los criterios que inspiran la normativa penitenciaria común,


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esto es, periódicamente y de forma preceptiva, máxime cuando no se atisba

singularidad alguna en el sistema penitenciario militar que lo desaconseje.

91.- Una segunda cuestión relevante que se plantea en el Capítulo

relativo al régimen aplicable a los penados es la de los pases de grado. El

apartado tercero del artículo 29 del Proyecto afirma que “los pases de uno a

otro grado se acordarán por el Director del Establecimiento a la vista de la

evolución en su tratamiento penitenciario, los expedientes personales y

protocolo de clasificación, previo informe de los miembros del Equipo de

Observación y Tratamiento y del Jefe de Área Interior” y en los apartados

cuarto, quinto y sexto se indican los requisitos para la progresión y la

regresión de grado.

92.- Contrasta el silencio del Proyecto y del Reglamento vigente con lo

dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria,

103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario sobre la exigencia de que las

resoluciones del Director del Establecimiento Penitenciario Militar sobre

clasificación inicial y pase de grado sean escritas y motivadas. La

trascendencia de la omisión sobre este punto en el Proyecto ha de ser

particularmente valorada en los supuestos de regresión de grado que

supongan el pase de un interno a primer grado y, por ende, a un

departamento especial de régimen cerrado, con el incremento en la

severidad de las limitaciones regimentales que ello entraña.

93.- Por tanto, en aras a reforzar el derecho a la tutela judicial efectiva

del preso o penado, para garantizar su conocimiento de las razones que

motivan la decisión del Director del Establecimiento y poder, en su caso,

ejercitar adecuadamente su derecho a recurrir la decisión adoptada, en

consonancia con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica

General Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario,

convendría que el Proyecto recogiese que las resoluciones del Director del

Establecimiento Penitenciario Militar sobre clasificación inicial y pase de

grado sean escritas y motivadas.

94.- Una tercera cuestión de interés es la relativa a la notificación al

Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria de los acuerdos del Director

del Establecimiento Penitenciario Militar sobre pases de grado. Nada se

establece en el Proyecto sobre la dación de cuenta a la autoridad judicial

militar al respecto, limitándose el apartado séptimo del artículo 29 a indicar

que “los acuerdos que el Director adopte en esta materia se notificarán al

interno interesado (sic), que podrán (sic) acudir en vía de recurso ante el

Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria”.


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95.- Estrechamente vinculada con esta omisión, desde una perspectiva

de protección de garantías, aparece la regulación que lleva a cabo el

artículo 30 del Proyecto sobre internos que en el encabezamiento del

precepto se denominan literalmente como “calificados de peligrosidad o

inadaptación”.

96.- En el apartado primero del artículo 30 se establece que cumplirán

las penas en departamentos especiales en régimen cerrado los penados que

por ser calificados de peligrosidad o aquéllos cuya conducta sea calificada

como de inadaptación manifiesta al régimen penitenciario ordinario o

abierto, se les clasifique en primer grado de tratamiento. A su vez, el

apartado tercero de dicho precepto contempla la posibilidad de que internos

preventivos sean destinados a los departamentos especiales antedichos,

dando cuenta a la autoridad judicial de que dependan.

97.- Previamente a continuar con la problemática de fondo que plantea

esta regulación, procede mencionar, de un lado, que en aras a una mejor

comprensión del enunciado del precepto y tomando como referente la

terminología de la Ley Orgánica General Penitenciaria y Reglamento

Penitenciario, en la que se inspira, procedería sustituir la expresión

“internos calificados de peligrosidad o inadaptación” por la de “internos de

peligrosidad extrema o inadaptación manifiesta y grave” en el

encabezamiento del artículo 30 del Proyecto y complementar el término

“peligrosidad” que figura en el apartado primero del mismo con el adjetivo

“extrema”. De otro, que desde una punto de vista sistemático tal vez

hubiera resultado más adecuado que el apartado tercero del artículo 30 del

Proyecto, que se refiere a los presos preventivos calificados de peligrosidad

extrema o inadaptación grave y manifiesta, se hubiese introducido en el

Capítulo II del Título II del Proyecto, relativo al régimen aplicable a los

presos preventivos, en lugar de en el Capítulo III sobre los penados.

98.- Una vez dicho lo anterior, procede poner de manifiesto que el

artículo 65 del Proyecto, a semejanza del Reglamento actual, otorga al Juez

Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria las competencias y las funciones

que le atribuyen la Ley Orgánica Procesal Militar y la Ley Orgánica General

Penitenciaria, cuyo artículo 76.2.j) indica expresamente que le corresponde

“conocer del paso a los establecimientos de régimen cerrado de los reclusos

a propuesta del Director del establecimiento”.

99.- Así pues, habida cuenta de las consecuencias que entraña para el

interno la asignación a un departamento especial en régimen cerrado por la


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severidad en las limitaciones regimentales que se han mencionado

anteriormente, de la necesidad de garantizar la correcta aplicación y

supervisión de la normativa que regula dicho régimen y para garantizar su

derecho a la tutela judicial efectiva, se estima que resultaría procedente

introducir un régimen en consonancia con el de los artículos 76.2.j) de la

Ley General Penitenciaria y de los artículos 95 y 97 del Reglamento

Penitenciario respecto a penados y preventivos. Dicho régimen consistiría

en establecer la obligatoriedad de poner en conocimiento del Juez Togado

Militar de Vigilancia Penitenciaria, dentro de las 72 horas siguientes a su

adopción, el acuerdo del Director sobre asignación de un interno a un

departamento especial en régimen cerrado, notificándose en el mismo plazo

al interno la resolución, con expresión del recurso que puede presentar ante

el citado órgano judicial.

100.- Otra cuestión a abordar en el Capítulo sobre régimen general de

los penados es la correspondiente a lo que el Proyecto denomina en el

encabezamiento del artículo 32 del Proyecto como “régimen general de

régimen abierto” mediante una expresión que no encuentra sustento ni en

la Ley Orgánica General Penitenciaria ni en el Reglamento Penitenciario y

que, si bien parece tener su origen en el último párrafo del artículo 36.2 del

Código Penal, la “ratio” de su uso en dicho contexto específico no parece

extrapolable al encabezamiento del precepto objeto de análisis, pudiendo a

mayor abundamiento conducir a confusión con la denominación del artículo

31 del Proyecto, esto es, la de “régimen general ordinario”, por lo que

resultaría aconsejable alinear la terminología de los encabezamientos de los

artículos 31 y 32 con la utilizada en la Ley Orgánica General Penitenciaria y

el Reglamento Penitenciario para denominarlos respectivamente “Del

régimen ordinario” y “Del régimen abierto”.

101.- Las principales novedades con relación a la regulación vigente son,

por una parte, que en el apartado segundo, donde se determinan las reglas

de aplicación del régimen abierto al penado que no tenga cumplida la cuarta

parte de la totalidad de su condena o condenas, en el Proyecto se

sustituyen como criterios de valoración especial para su concesión los de

“madurez o equilibrio personal” por los de “integridad, responsabilidad,

ejemplaridad y honradez”. Concretamente, dice el citado precepto que “no

será de aplicación el régimen abierto al penado que no tenga cumplida la

cuarta parte de la totalidad de su condena o condenas, a no ser que

concurran favorablemente calificadas las otras variables intervinientes en el

proceso de calificación, valorándose especialmente el carácter primario de

la actividad delictiva, la buena conducta e integridad, responsabilidad,


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ejemplaridad y honradez. En este supuesto será necesario un tiempo de

permanencia, no inferior a dos meses, internado en el establecimiento”.

102.- Previamente a continuar con el análisis de esta cuestión, se ha de

constatar cierta falta de claridad en la redacción del precepto cuando

describe como criterio de aplicación la concurrencia favorablemente

calificada de “las otras variables intervinientes en el proceso de

clasificación, valorándose especialmente el carácter primario de la actividad

delictiva, la buena conducta e integridad, responsabilidad, ejemplaridad y

honradez”. Ello se debe a que, ante la ausencia, a la que se hizo referencia,

de un procedimiento de clasificación inicial y posterior en el Proyecto, podría

interpretarse que los criterios de especial valoración en que figuran en el

artículo 32.2, concretamente los de integridad, responsabilidad,

ejemplaridad y honradez, cuyas características e implicaciones serán

analizadas más adelante, habrían de ser tenidos en cuenta siempre que

haya de realizarse la clasificación de un interno.

103.- De igual manera es conveniente tener en cuenta que el precepto

que regula este caso especial en el Reglamento Penitenciario, a saber, el

104.3, fija como variables de valoración las intervinientes en el proceso de

clasificación penitenciara señaladas en el artículo 102.2, esto es, la

personalidad y el historial individual, familiar, social y delictivo del interno,

la duración de las penas, el medio social al que retorne el recluso y los

recursos, facilidades y dificultades existentes en cada caso y momento para

el buen éxito del tratamiento, así como, especialmente, el historial delictivo

y la integración social del penado.

104.- Las variables de “integridad, responsabilidad, ejemplaridad y

honradez” que incorpora el Proyecto son un trasunto de los principios de

actuación del militar como servidor público que recoge el artículo 5 del Real

Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales

Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.

105.- Sobre este punto, se han de extrapolar las consideraciones

efectuadas “supra” en el análisis del artículo 23 del Proyecto en los

parágrafos 71 a 80 ya que si bien los criterios de valoración especial que

introduce pueden aparecer justificados en lo atinente a los internos que

hayan de continuar en las Fuerzas Armadas una vez finalidad su pena o

penas, no parecen tanto cuando se trata de internos que hubiesen perdido

la condición de militar como consecuencia de la comisión de un delito. En

este supuesto, cabe sostener que no siendo el objetivo de la pena la

reincorporación a las Fuerzas Armadas del interno, no deberían hacerse


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extensibles al mismo dichas variables a la hora de decidir sobre la concesión

del régimen abierto sino, en su caso, especificar que habrían de ser otras

inspiradas en los principios que establece la normativa común o bien acudir

a la misma por vía supletoria, si bien esta última fórmula no supondría

asegurar un grado similar de seguridad jurídica.

106.- Otro aspecto relevante que ha de ser analizado es la modificación

en el Proyecto del tiempo que ha de permanecer el interno en el

Establecimiento Penitenciario Militar previamente a la aplicación al mismo

del régimen abierto, que ha sido reducido de 3 meses a 2 meses.

107.- Difiere en este punto la normativa penitenciaria militar de la

común pues el artículo 104.3 del Reglamento Penitenciario, en un

supuesto de hecho idéntico, exige que para que pueda ser propuesto para

tercer grado un interno que no tenga extinguida la cuarta parte de la

condena o condenas haya transcurrido el tiempo de estudio suficiente para

obtener un adecuado conocimiento del mismo, amén de la concurrencia de

las variables anteriormente mencionadas. Esta regulación tiene su origen en

la reforma del Reglamento Penitenciario realizada por el Real Decreto

1767/1993, de 8 de octubre, que suprimió el requisito de que el interno

debiese estar al menos dos meses interno en el centro penitenciario antes

de obtener el régimen abierto.

108.- Un elemento interpretativo relevante de este tema se encuentra

en el preámbulo del Real Decreto 1767/1993, cuando afirma que “no

constituye un instrumento técnicamente necesario para el adecuado

funcionamiento del instituto clasificatorio", como había sido considerado

hasta entonces, por lo que procedía suprimir la exigencia del mínimo de los

dos meses citados de estancia real en la prisión para estudio del interno,

pero conservando la de un conocimiento adecuado del mismo para realizar

la correspondiente propuesta de clasificación.

109.- Así pues, cabe entender que el fundamento del lapso temporal de

estancia mínima en el centro penitenciario previa al acceso al régimen

abierto tanto en el ámbito penitenciario común como en el militar sea el

mismo y que responda en ambos casos al criterio que describe el Real

Decreto 1767/1993, pudiendo estimarse que la diferencia temporal entre

uno y otro se deba simplemente a razones de funcionamiento y no a un

mayor rigor del sistema penitenciario castrense.

110.- Ahora bien, el mantenimiento del requisito temporal en el

Proyecto, habida cuenta de la frecuencia con la que las penas que han de


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cumplirse en Establecimientos Penitenciarios Militares son de corta

duración, puede suponer “de facto” una restricción en la aplicación del

sistema de individualización científica y progresivo que inspira el Proyecto,

concretamente en el estadio anterior a la libertad condicional. En tal caso,

las consecuencias perjudiciales para el interno no pueden soslayarse, sobre

todo para aquéllos que reúnan desde un principio los requisitos para la

clasificación en tercer grado y han de permanecer en régimen ordinario de

cumplimiento a causa de la limitación establecida.

111.- A mayor abundamiento, resulta significativo a efectos analíticos

que el recientemente aprobado Código Penal Militar opte en la vertiente

penológica por un acercamiento a la legislación penal común al introducir la

pena de multa como sanción alternativa para determinados delitos

culposos, la pena de localización permanente y, principalmente, al conceder

a los Tribunales militares la facultad de aplicar las formas sustitutivas de

ejecución de las penas privativas de libertad previstas en el Código Penal.

112.- Por dichas razones, se ha de valorar desfavorablemente el

mantenimiento del requisito temporal establecido en el artículo 32.2 del

Proyecto para el acceso al régimen abierto, estimándose que hubiera

resultado aconsejable la homologación en este aspecto con la regulación

prevista en el Reglamento Penitenciario basada en el tiempo de estudio

suficiente para obtener un adecuado conocimiento del interno y la

constatación de la concurrencia en el mismo de las variables que posibilitan

la aplicación del régimen abierto.

III

113.- Como relevante novedad del proyecto que ha de ser positivamente

acogida es la regulación que en el Título III del Proyecto se realiza de forma

autónoma del tratamiento penitenciario, dividiéndolo en 2 Capítulos con el

siguiente orden: criterios generales (artículos 33-35) y programas de

tratamiento (artículos 36-40).

114.- La introducción de una regulación singularizada del tratamiento

penitenciario en los Establecimientos Penitenciarios Militares es una

novedad de este Proyecto. En el artículo 33, con el epígrafe “método para

conseguir la reeducación o reinserción” se configura al tratamiento

penitenciario como método para la consecución de la finalidad de

reeducación de los internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas

Armadas o, en su caso, a su reinserción social, especificando diversos

métodos a tal fin.


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115.- Este precepto se inspira en el artículo 110 del Reglamento

Penitenciario, si bien lo denomina de diferente manera, insertando el

Proyecto una alusión a la finalidad del tratamiento. Los métodos que

describe para su logro son instrumentos de formación, técnicas

psicosociales y contactos con el exterior: a) programas formativos

orientados a desarrollar las aptitudes de los internos, mejorar sus

capacidades técnicas o profesionales y compensar sus carencias; b) técnicas

de carácter psicosocial que vayan orientadas a mejorar sus capacidades y a

abordar aquellas problemáticas específicas que puedan haber influido en su

comportamiento delictivo anterior; c) contactos del interno con el exterior

teniendo en cuenta la evolución en el tratamiento.

116.- El artículo 34 se refiere al programa individualizado de tratamiento

de los internos, cuya realización se atribuye a los equipos de observación y

tratamiento con la colaboración, en su caso, del resto de profesionales del

Establecimiento Penitenciario Militar y la colaboración y participación de

profesionales y de instituciones o asociaciones públicas o privadas, sin

especificar de qué manera se realizaría.

117.- El artículo 35 del Proyecto trata sobre la participación del interno

en el tratamiento, habiendo de calificarse positivamente que el apartado

tercero exprese de forma taxativa que el tratamiento penitenciario tendrá

carácter voluntario sin que de ello puedan derivarse consecuencias

disciplinarias, regimentales ni de regresión de grado, sintetizando de tal

manera una conclusión que se infiere del contenido de los artículos 112.3 y

106.4 del Reglamento Penitenciario.

118.- Añade el apartado tercero que, en todo caso, se informará al

interno del valor del tratamiento para la progresión de grado, por lo que,

partiendo de la premisa de que la “ratio” que inspira este inciso es la puesta

a disposición del interno de la mayor cantidad de información disponible

sobre las consecuencias del seguimiento o rechazo del tratamiento

penitenciario, se considera conveniente que se añadiese su consideración

como circunstancia valorable para la concesión del beneficio penitenciario

consistente en el adelantamiento de la libertad condicional que recoge el

artículo 49.1 del Proyecto, según el cual, será una circunstancia o requisito

a tener en cuenta por el Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria para

su concesión la “participación con aprovechamiento en las actividades de

tratamiento penitenciario para la reeducación de los internos, en orden a su

reincorporación a las Fuerzas Armadas, o en su caso a su reinserción

social”.


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119.- El Capítulo II del Título III del Proyecto regula los programas de

tratamiento especificando en el artículo 36 la forma de determinación de las

actividades de tratamiento, en el 37 las actividades y talleres, en el 38 el

lugar de realización de las actividades y talleres, el 39 las salidas

programadas y el 40 el trabajo penitenciario.

120.- El artículo 36 reitera en cierto modo el contenido del artículo 34

cuando establece que las actividades de tratamiento se determinarán por el

Director teniendo en cuenta las propuestas del equipo de observación y

tratamiento a partir de los programas individualizados de tratamiento.

121.- El artículo 37, con cuestionable sistemática, bajo el epígrafe de

“actividades y talleres”, refiere que “tras la clasificación del interno se

elaborará un programa individualizado de tratamiento revisable cada seis

meses, que deberá contener todas aquéllas actividades o talleres para la

consecución de los fines de reeducación en orden a su reincorporación a las

Fuerzas Armadas o, en su caso, a la reinserción social”, cuando quizá

hubiera sido más adecuado incorporar este texto de manera autónoma

dentro del articulado del Proyecto.

122.- A continuación, el precepto describe los tipos de talleres y

actividades que podrán consistir en: a) talleres o actividades de naturaleza

militar; b) talleres y técnicas de carácter psicosocial; c) talleres culturales o

formativos; d) talleres o actividades de tratamiento y deshabituación; e)

talleres de actuación especializada par internos condenados por delitos

contra la libertad e indemnidad sexual, violencia de género o cualquier otra

problemática específica.

123.- El artículo 38 del Proyecto indica en su apartado primero que “los

talleres y actividades que formen parte del programa de tratamiento se

podrán realizar tanto en el interior de los Establecimientos Penitenciarios

como fuera de ellos, según evolución”, omitiéndose una referencia al

interno al final de su redacción que no ayuda a la semántica del término

“evolución”. En el apartado segundo se expone que los Establecimientos

Penitenciarios Militares tendrán en cuenta los recursos existentes en las

Fuerzas Armadas para la ejecución de las actividades del tratamiento

penitenciario y en el 3 se indica que el Ministerio de Defensa celebrará los

convenios de colaboración con los organismos o instituciones competentes

que permitan el logro de los objetivos descritos en los programas de

tratamiento, sin que el uso del adjetivo “competentes” contribuya a la

comprensión del precepto. Por último, se añade que “a tal efecto, los


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Establecimientos Penitenciarios Militares informarán de los objetivos,

actividades o talleres que lo exijan”, utilizándose una redacción que

asimismo no ayuda a una adecuada exégesis ya que no resulta evidente

quién ha de ser objeto de la información relativa a dichos objetivos.

124.- El artículo 39 del Proyecto, atinente a las salidas programadas, es

prácticamente un trasunto del artículo 114 del Reglamento Penitenciario. El

apartado tercero del artículo 39 establece que los requisitos necesarios para

la concesión de salidas programadas serán, en primer lugar, un informe

que, de manera redundante a tenor de la redacción del texto, se califica

como preceptivo, del equipo de tratamiento; en segundo lugar, haber

extinguido la cuarta parte de la condena o condenas y, por último, observar

buena conducta habitual, condiciones similares a las que por remisión del

artículo 114.3 alude el artículo 154 del Reglamento Penitenciario.

125.- En el artículo 40 del Proyecto se regula el trabajo penitenciario,

constatándose como modificaciones mencionables la inclusión de un

nuevo apartado primero en el que se afirma que “el trabajo en el

Establecimiento Penitenciario Militar, en ningún caso, tendrá un carácter

productivo”, desapareciendo el apartado segundo f) del artículo 23 vigente

conforme al cual “en su ejercicio, los internos estarán amparados por las

prestaciones del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas

Armadas”. En la línea del Reglamento vigente, se aparta en este aspecto el

Proyecto de los artículos 27 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 132

del Reglamento Penitenciario, que admiten el trabajo penitenciario de

carácter productivo por cuenta ajena no realizado mediante fórmulas

cooperativas o similares y las ocupacionales que formen parte de un

tratamiento.

126.- De la misma forma, innova el Proyecto cuando incluye el trabajo

penitenciario en el marco del tratamiento penitenciario, a diferencia de la

Ley General Penitenciaria, que lo engloba en el régimen, y el Reglamento

vigente, que lo hace en un capítulo autónomo. Como se dijo en el apartado

39, se ha de entender que ello se debe a la desaparición en el Proyecto de

la consideración del trabajo penitenciario como un derecho y un deber del

interno para integrarlo en el marco del tratamiento penitenciario como

medio para lograr los fines del Establecimiento Penitenciario Militar de

reincorporación y reinserción del interno, lo que ha de ser positivamente

valorado.


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IV

127.- El Título IV del Proyecto se refiere a los permisos de salida en los

artículos 41 (permisos ordinarios y extraordinarios) y 42 (requisitos para la

concesión de permisos ordinarios).

128.- El Proyecto no alude a quién ha de otorgar los permisos de salida,

mencionando tan sólo en el apartado primero del artículo 41, relativo a los

permisos extraordinarios, que “si se trata de penados calificados en primer

grado será necesaria la autorización del Juez Togado Militar de Vigilancia

Penitenciaria; para los detenidos y presos, del órgano judicial de quién

dependan”. Reproduce así lo previsto en los artículos 155.3 y 159 del

Reglamento Penitenciario, pero no adopta, como se estima que habría sido

deseable para eliminar incertidumbres, el contenido del artículo 160 de este

último, según el cual a la vista del informe preceptivo, la Junta de

Tratamiento acordará la concesión o denegación del permiso solicitado por

el interno, competencia que, en el Establecimiento Penitenciario Militar, se

ha de entender que correspondería al Director.

129.- El apartado segundo del artículo 41, al regular la concesión de

permisos ordinarios a los penados en segundo o tercer grado de

tratamiento, establece que se les podrá otorgar permiso de salida, previo

informe favorable del Equipo de Observación y Tratamiento, hasta siete días

seguidos y un límite de treinta y seis o cuarenta y ocho días por año,

respectivamente, especificando que se concederán “sin otras medidas de

seguridad que los compromisos que determine el Equipo”, entendiéndose

que se trata del Equipo de Observación y Tratamiento. La ausencia de

referencia a qué tipo de compromiso se refiere o de delimitación alguna al

respecto en la normativa penitenciaria común introduce un factor de

incertidumbre incompatible con las exigencias de taxatividad y seguridad

jurídica.

130.- Cuando aborda el Proyecto en el artículo 42 los requisitos para la

concesión de permisos ordinarios, exige en el apartado b) como

circunstancia concurrente que el interno observe buena conducta habitual

“y el Equipo de Observación y Tratamiento considere el permiso necesario

para la evolución del tratamiento del interno”. Esta valoración del Equipo de

Observación y Tratamiento es una novedad del Proyecto sin equivalente en

la normativa penitenciaria que no aparece justificada en la MAIN cuya

aplicación puede entrar en contradicción con el artículo 35.3 del Proyecto,

según el cual el tratamiento penitenciario tendrá carácter voluntario sin que

el rechazo a participar en el mismo pueda entrañar consecuencias de


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ningún tipo para el interno. La interpretación literal del Proyecto puede

conducir a inferir que el interno que haya decidido no seguir tratamiento

podría verse impedido de acceder a permisos ordinarios, por lo que

resultaría conveniente que, de decidirse el mantenimiento de la redacción

del precepto, se especificase que la valoración del Equipo de Observación

que menciona el apartado b) del artículo 42 se exija cuando el interno haya

decidido participar en el tratamiento.

V

131.- El Título V del Proyecto aborda en los artículos 43, 44, 45, 46, 47 y

48 las comunicaciones, régimen disciplinario, recompensas, peticiones y

quejas.

132.- El artículo 43, relativo a las comunicaciones orales, escritas o

telefónicas, plantea varias cuestiones de calado, procediendo para un mejor

análisis indicar el contenido del precepto comenzando por el párrafo

primero, conforme al cual “las comunicaciones orales, escritas o telefónicas,

así como las que pueden mantener los internos con abogados,

procuradores, autoridades y profesionales acreditados, y la recepción o

envío de paquetes y encargos se regirán por lo establecidos en el

Reglamento Penitenciario, teniendo en cuenta una serie de normas

específicas” que se desarrollan en los apartados a) a h).

133.- A la vista de la denominación del epígrafe, se estima inadecuado

desde un enfoque sistemático incluir en el apartado de “comunicaciones

orales, escritas y telefónicas” a los envíos o recepción de paquetes o

encargos, y de hecho el Reglamento Penitenciario los separa en secciones

diferentes bajo la denominación global de “relaciones con el exterior”.

134.- En cuanto a las normas específicas anteriormente mencionadas,

cuando el apartado c) del precepto se refiere a las comunicaciones de

convivencia o íntimas de los internos con familiares o allegados íntimos,

señalando que se celebrarán en locales adecuados y podrán denegarse por

razones de higiene y salud pública, se aparta de la Ley Orgánica General

Penitenciaria que en su artículo 53, con relación al 51.1, párrafo 2, prevé

como restricciones, en cuanto a las personas y al modo, las impuestas por

razones de seguridad, de interés de tratamiento y del buen orden del

establecimiento.

135.- No se justifica en la MAIN del Proyecto ni se vislumbra la

singularidad en el ámbito penitenciario militar que justifique la divergencia


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con la legislación penitenciaria común ni, concretamente, que el Proyecto

circunscriba los supuestos de denegación a razones de higiene y salud

pública, dejando a un lado, por ejemplo, motivos de seguridad que

pudiesen encontrar un fundamento más sólido. Por lo tanto, de mantenerse

la redacción del Proyecto, resultaría conveniente que se efectuase una

interpretación restrictiva del mismo en supuestos concretos en los que, a su

vez, concurran los motivos de limitación, suspensión o denegación del

apartado d), concretamente, razones de seguridad y buen orden en el

establecimiento o actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas

al militar cuando el interno tenga dicha condición, siendo otra opción la de

sustituir el término “denegarse” por el de “restringirse”.

136.- En el apartado d) se establece que “las comunicaciones descritas

en los apartados anteriores podrán limitarse, suspenderse o en su caso

denegarse por razones de seguridad y buen orden en el Establecimiento, así

como por actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al

militar. En todo caso la limitación, suspensión o denegación, deberá

realizarse en resolución motivada, dando cuenta al Juez de Vigilancia

Penitenciaria en el caso de penados o a la autoridad judicial de que dependa

si se trata de detenidos o presos”. Las comunicaciones a las que hace

referencia el apartado d) son las que se califican como de convivencia o

íntimas de los internos, con familiares o allegados íntimos.

137.- No se indica en el precepto que la resolución, que se ha de

entender dimanará del Director del Establecimiento, haya de ser notificada

al interno afectado por la medida acordada, si bien se infiere del artículo

45.1 del Proyecto cuando ordena la notificación al interesado de las

resoluciones de la Administración Penitenciaria Militar sobre peticiones de

los interesados.

138.- Por otra parte, especial atención merece la referencia a la causa

de limitación, suspensión o denegación que se tipifica como “actos

contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al militar”. La

integración de este concepto exige acudir al artículo 6 de la Ley Orgánica

9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las

Fuerzas Armadas, que enumera las reglas esenciales que definen el

comportamiento del militar describiendo una serie de conductas cuya “ratio”

parece encontrar natural acomodo en medios y circunstancias muy

diferentes a las del régimen de un establecimiento penitenciario, aunque

sea de carácter militar. De igual manera, es cuestionable que el

incumplimiento de dichas reglas por internos que no tengan la condición de

militares pueda acarrear las consecuencias que prevé el precepto habida


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cuenta que los destinatarios de las mismas son los miembros de las Fuerzas

Armadas, por lo que se considera procedente proponer la introducción de

un inciso en el precepto que delimite el ámbito de aplicación de esta causa

de limitación, suspensión o denegación de las comunicaciones de los

internos cuando carezcan de la condición de militares.

139.- Una de las cuestiones de mayor enjundia del Proyecto se plantea

en el apartado f) del artículo 43 cuando se afirma que “las comunicaciones

con abogados, procuradores y otros profesionales podrán ser suspendidas o

interrumpidas cuando lo exija una situación extraordinaria de seguridad del

Establecimiento de las descritas en el artículo 15.2 del Proyecto, debiendo

dar cuenta inmediata al Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria”.

140.- Un primer problema que surge a la hora de interpretar este

precepto es que la remisión que efectúa para delimitar el concepto de

“situación extraordinaria de seguridad del Establecimiento” lo es a un

concepto indeterminado e incluso de menor entidad ya que el artículo 15.2

del Proyecto alude a “supuestos de graves alteraciones del orden en el

establecimiento” sin más detalles, por lo que se estima que la redacción del

proyecto no se ajusta a las exigencias debidas de taxatividad y seguridad

jurídica, máxime en supuestos de la transcendencia del que nos ocupa en el

que se puede producirse una afectación de derechos fundamentales.

141.- En cuanto a la facultad que se concede de suspender o interrumpir

las comunicaciones con abogados, procuradores y otros profesionales, de

nuevo no se indica el sujeto a quién se atribuye, habiendo una vez más de

deducirse que se trata del Director del Establecimiento, sin que, por otra

parte, se exija motivación del acuerdo a tenor de la literalidad del precepto

del Proyecto.

142.- El artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria aborda este

tema distinguiendo, por un lado, entre el supuesto del apartado primero

relativo a las comunicaciones con familiares, amigos y representantes

acreditados de organismos e instituciones de cooperación penitenciaria,

indicando que no tendrán más restricciones, en cuanto a las personas y al

modo, que las impuestas por razones de seguridad, de interés de

tratamiento y del buen orden del establecimiento. Por otro, en el apartado

segundo, relativo a las comunicaciones de los internos con el Abogado

defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con asuntos

penales, establece que no podrán ser suspendidas o intervenidas salvo por

orden de la autoridad judicial y en los supuestos de terrorismo. No

obstante, el legislador parece contradecirse con este segundo supuesto


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cuando en el apartado quinto señala que “las comunicaciones orales y

escritas previstas en este artículo podrán ser suspendidas o intervenidas

motivadamente por el Director del establecimiento, dando cuenta a la

autoridad judicial competente”.

143.- A su vez, los apartados tercero y cuarto del artículo 48 del

Reglamento Penitenciario distinguen entre comunicaciones de los internos

con el Abogado defensor o con el Abogado expresamente llamado en

relación con asuntos penales, así como con los Procuradores que los

representen, y las comunicaciones con otros Letrados que no sean los

anteriormente mencionados. En el primer caso, no podrán ser suspendidas

o intervenidas, en ningún caso, por decisión administrativa y sólo podrán

realizarse previa orden expresa de la autoridad judicial. En el segundo, se

hace una remisión a las normas generales del artículo 41, que, a su vez,

reenvían al artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria.

144.- El apartado f) del artículo 44 del Proyecto parece seguir el modelo

del apartado quinto del artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria,

si bien, a diferencia de éste, no establece un mandato de motivación y

añade el requisito de que se trate de situaciones extraordinarias de

seguridad del Establecimiento.

145.- El análisis de este precepto y su adecuación al derecho a la

defensa del artículo 24.2 de la Constitución, que no se encuentra entre los

que el artículo 55 de la misma considera susceptibles de suspensión en

casos de estado de excepción o de sitio, exige ineludiblemente acudir a la

interpretación que del artículo 51.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria

efectúa la jurisprudencia, la cual no ha sido siempre pacífica.

146.- Aunque, en realidad, se trataba de un “obiter dictum”, el Tribunal

Constitucional entendió en la sentencia con referencia 73/1983, de 30 de

julio, que el precepto mencionado debía interpretarse de modo que las

comunicaciones entre los internos y los abogados defensores o los

especialmente llamados para asuntos penales podían ser intervenidas con

carácter general por orden de la autoridad judicial y en casos de terrorismo,

además, por el Director del establecimiento penitenciario.

147.- Sin embargo, esta interpretación fue abandonada algo más de una

década después. En la sentencia del Tribunal Constitucional con referencia

183/1994, de 20 de junio, se rectifica expresamente esta interpretación del

artículo 51.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, entendiendo que la

interpretación correcta del artículo 51 conduce a distinguir dos clases de


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comunicaciones "...que son de muy distinta naturaleza y vienen, por ello,

sometidas a regímenes legales claramente diferenciados". Las que llama

generales, entre el interno y determinada clase de personas (artículo 51.1)

y las específicas, que son las que el interno mantiene "...con su Abogado

defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con asuntos

penales (artículo 51.2)". Respecto de estas últimas el Tribunal

Constitucional, luego de señalar que "...son sometidas al régimen especial

del artículo 51.2, cuya justificación es necesario encontrar en las exigencias

y necesidades de la instrucción penal, a las cuales es totalmente ajena la

Administración Penitenciaria que no tiene posibilidad alguna de ponderar

circunstancias procesales que se producen al margen del ámbito

penitenciario", concluyó que las dos condiciones que contiene el artículo

51.2 (autorización judicial y casos de terrorismo) no pueden interpretarse

como exigencias alternativas, sino acumulativas y que “autoriza únicamente

a la autoridad judicial para suspender o intervenir, de manera motivada y

proporcionada, las comunicaciones del interno con su Abogado sin que

autorice en ningún caso a la Administración Penitenciaria para interferir

esas comunicaciones ".

148.- Esta interpretación fue nuevamente seguida en las sentencias del

Tribunal Constitucional con referencia 200/1997, de 24 de noviembre y

58/1998, de 16 de marzo , en cuyo fundamento jurídico quinto se decía que

"...es la trascendente incidencia del derecho fundamental a la defensa la

que hace que el legislador penitenciario constriña toda intervención de las

comunicaciones de los internos con sus Abogados o Procuradores a «los

supuestos de terrorismo» y que exija además la garantía judicial (art. 51.2

LOGP) (STC 183/1994)", donde nuevamente se consideraban acumulativos

ambos requisitos.

149.- La Sala Segunda del Tribunal Supremo siguió de forma absoluta la

doctrina constitucional establecida en la Sentencia del Tribunal

Constitucional 183/1994 en sus sentencias con referencia 245/1995, de 6

de marzo, 538/1997, de 23 abril y, más recientemente, en su sentencia con

referencia 79/2012, de 17 de enero. En ellas se afirma de manera taxativa,

de un lado, que la posibilidad de intervención administrativa de las

comunicaciones prevenida por el artículo 51.5 de la Ley Orgánica General

Penitenciaria no es aplicable a las comunicaciones de los internos con el

Abogado Defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con

los asuntos penales y con los Procuradores que los representen. De otro,

que la intervención de las comunicaciones entre los internos y sus letrados

defensores o los expresamente llamados en relación con asuntos penales

sólo pueden acordarse en casos de terrorismo y previa orden de la


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autoridad judicial competente, exigencias por tanto acumulativas. En

consecuencia, concluye la Sala Segunda del Tribunal Supremo, para

resolver otros casos en los que se entendiera que la intervención pudiera

ser imprescindible, sería precisa una reforma legal que contuviera una

habilitación de calidad suficiente para intervenir las comunicaciones entre

internos y letrados defensores o expresamente llamados en relación con

asuntos penales, estableciendo los casos y las circunstancias en que tal

intervención sería posible y las consecuencias de la misma.

150.- Si bien tanto el Tribunal Constitucional como la Sala Segunda del

Tribunal Supremo concentran su argumentación en el supuesto de

intervención de las comunicaciones previsto en el artículo 51.2 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria, aquélla se considera indubitadamente

extrapolable al de suspensión de las mismas contenido en el mismo

precepto, estimándose que en modo alguno el Proyecto de reglamento

pueda constituir habilitación legal suficiente en el sentido que indica la Sala

Segunda del Tribunal Supremo en jurisprudencia reiterada.

151.- Partiendo de dichas premisas, se considera disconforme a Derecho

el contenido del apartado f) del artículo 43 del Proyecto al no ajustarse al

contenido del derecho fundamental a la defensa del artículo 24.2 de la

Constitución.

152.- El artículo 44 del Proyecto regula el régimen disciplinario de igual

manera que el Reglamento vigente, reiterando que en los Establecimientos

Penitenciarios Militares se aplicarán las normas de régimen disciplinario del

Reglamento Penitenciario en materia de infracciones con una serie de

particularidades que expone a continuación. No obstante, en dichos

aspectos singulares introduce dos nuevos apartados: el b), según el cual

“en la enumeración de autoridades o funcionarios judiciales o de

Instituciones Penitenciarias se entenderán incluidos (sic) las autoridades,

personal militar y civil del Ministerio de Defensa y, c) donde se indica que

“para la aplicación de los tipos disciplinarios se tendrá en cuenta el carácter

de Unidad Militar del Establecimiento Penitenciario Militar, y los bienes

jurídicos que tal carácter hace necesario proteger, en especial las

características de las Fuerzas Armadas de disciplina y jerarquía y el

principio de neutralidad política y sindical”. Al respecto se han de tener por

reproducidas las consideraciones efectuadas “supra” sobre el artículo 23 del

Proyecto en los parágrafos 71 a 80 en lo que se refiere, en este caso, a la

toma en consideración a la hora de aplicar los tipos disciplinarios el principio

de neutralidad política y sindical a los internos en Establecimientos

Penitenciarios Militares que no tengan la condición de miembros de las


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Fuerzas Armadas, por lo que sería conveniente que el Proyecto se matizase

teniendo en cuenta esta circunstancia restringiendo su ámbito de aplicación

en este punto a los internos que mantuviesen la condición de militares.

153.- El apartado cuarto del artículo 44 del Proyecto reproduce el texto

del artículo 20, apartado cuarto, del Reglamento vigente salvo en lo

atinente a la autoridad administrativa mencionada. Afirma que “las

sanciones no recurridas ante el Juez de Vigilancia, independientemente de

que se hayan cumplido, podrán ser anuladas o disminuidas por el

Subsecretario de Defensa, cuando se aprecie que la sanción impuesta no se

ajusta a derecho”.

154.- El precepto es un trasunto del artículo 132.3 del Reglamento

Penitenciario aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo en su

versión modificada por la reforma del mismo llevada a cabo por el Real

Decreto 787/1984, de 28 de marzo. Sin embargo, el Real Decreto

190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento

Penitenciario vigente, en el apartado segundo b) de la disposición

derogatoria única, indica que queda derogado expresamente el Real Decreto

1201/1981, así como el Real Decreto 787/1984, de 28 de marzo, que

modificó el anterior, salvo los preceptos que se indican en el apartado

siguiente, entre los que no se encuentra el artículo 132.3, por lo que en la

actualidad no está en vigor.

155.- Como se dijo anteriormente, el artículo 44.1 del Proyecto

establece que en los Establecimientos Penitenciarios Militares se aplicarán

las normas de régimen disciplinario del Real Decreto 190/1996, de 9 de

febrero, en materia de infracciones y sanciones con unas salvedades entre

las que no se encuentra la del apartado cuarto objeto de análisis. Por otra

parte, la disposición adicional primera del Proyecto considera las normas de

régimen disciplinario del Real Decreto 190/1996 como parte integrante de

la normativa sobre Establecimientos Penitenciarios Militares y no supletoria

como ocurre respecto a las demás cuestiones, por lo que, en este caso, la

norma básica es la incorporación del régimen disciplinario común a los

Establecimientos Penitenciarios Militares. Por tanto, el mantenimiento en el

Proyecto del apartado cuarto del artículo 44 es contradictorio con el hecho

de que haya desaparecido del Reglamento Penitenciario, parte integrante,

se ha de insistir, de la normativa penitenciaria militar.

156.- En cualquier caso, si el objetivo del mantenimiento en el Proyecto

de este precepto es configurar un mecanismo de reducción o revocación de

sanciones cuando se advierta error en la aplicación de una sanción que no


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haya sido recurrida ante el Juez Togado de Vigilancia Penitenciaria, tal vez

resultaría oportuno seguir el modelo del artículo 256 del Reglamento

Penitenciario con las adaptaciones oportunas al sistema penitenciario militar

de tal forma que se asigne al Director del Establecimiento, esto es, al

órgano al que se atribuye la competencia en materia de régimen

disciplinario, la facultad que el Proyecto otorga al Subsecretario de Defensa

y que la nueva calificación no implique una sanción superior a la impuesta.

Se trataría de una revisión de oficio por el órgano que se encuentra en

mejor disposición de evaluar la existencia de un error, el cual podría

reaccionar de inmediato para el restablecimiento de la legalidad.

157.- Por último, constituye un aspecto destacable de este Título que se

manifieste la obligación de anotar las peticiones, quejas y recursos de los

internos en un registro, dando respuesta a la recomendación al respecto del

Defensor del Pueblo, y de notificar la resolución por escrito al interesado.

VI

158.- El Título VI del Proyecto, relativo a los beneficios penitenciarios,

consta tan sólo del artículo 49, donde se regula el adelantamiento de la

libertad condicional con la finalidad, como afirma la exposición de motivos,

de adaptar los beneficios penitenciarios al vigente Código Penal.

159.- El apartado primero del citado artículo establece que

“excepcionalmente, cumplidos los requisitos del artículo 50 de este

Reglamento, salvo el cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena,

el Director del Establecimiento, respecto de los internos condenados por la

jurisdicción militar, previo informe de los técnicos del Equipo de

Observación y Tratamiento, podrá solicitar del Juez Togado Militar de

Vigilancia Penitenciaria, la concesión de hasta cuatro meses de

adelantamiento del período de la libertad condicional por cada año de

cumplimiento de prisión efectiva, para los penados en quienes concurran

durante dicho tiempo las circunstancias o requisitos siguientes: a) buena

conducta habitual; b) normal cumplimiento de los deberes y obligaciones

del artículo 23 de este Reglamento; c) participación con aprovechamiento

en las actividades de tratamiento penitenciario para la reeducación de los

internos, en orden a su reincorporación a las Fuerzas Armadas , o en su

caso a su reinserción social”.

160.- Son varias las novedades con relación al artículo 24 del

Reglamento vigente: en primer lugar, establecer como “excepcional” la

potestad del Director del Establecimiento Penitenciario Militar de solicitar la


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concesión del beneficio penitenciario. Esta excepcionalidad no tiene

equivalente en el artículo 205 del Reglamento Penitenciario, relativo al

adelantamiento de la libertad condicional, y carece de justificación en la

MAIN al tiempo que contradice la “ratio” que, según la exposición de

motivos del Proyecto, inspira este apartado del mismo ya que la reforma del

Código Penal llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2015 flexibiliza, como

veremos, el régimen de la libertad condicional. Por otra parte, el concepto

de “excepcionalidad” que se introduce carece de delimitación, con las

consecuencias para la seguridad jurídica que ello implica y, por ende, para

el penado en el que concurran los tres requisitos que establece el Proyecto

para la concesión del beneficio. Por tanto, resultaría aconsejable la

eliminación de la redacción del precepto del adverbio “excepcionalmente”.

161.- En segundo lugar, la remisión que asimismo “ex novo” se realiza a

los requisitos del artículo 50, esto es, de la libertad condicional, salvo el

cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena, debería ser

adaptado al contenido del artículo 90 del Código Penal tras la modificación

de su contenido efectuada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo. La

reforma de la libertad condicional, explica la exposición de motivos de la

Ley Orgánica 1/2015, incluye un nuevo supuesto privilegiado de acceso a la

libertad condicional en el apartado tercero del artículo 90 que será aplicable

a los penados primarios, es decir, a aquéllos que cumplen su primera

condena en prisión, que hayan sido condenados a una pena corta de

prisión. En estos casos, se adelanta la posibilidad de obtener la libertad

condicional al cumplimiento de la mitad de la condena. Esta modificación

refleja el sentido general de la reforma en el sistema de penas ofreciendo

nuevas posibilidades de obtener la libertad a los penados primarios que

presentan un pronóstico favorable de reinserción. Asimismo, el nuevo

apartado segundo del artículo 90 contempla la posibilidad de acordar la

libertad condicional de penados que hayan cumplido dos terceras partes de

su condena y la mitad de la condena.

162.- Si a lo anterior se añade que el artículo 22.3 del Código Penal

Militar vigente ordena que la libertad condicional se aplique conforme a lo

establecido en el Código Penal, a efectos de una mejor sistemática y

coherencia del sistema, sería aconsejable sustituir la frase “salvo el

cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena” por “salvo el

cumplimiento de las tres cuartas partes, dos terceras partes o la mitad de la

condena” y, correlativamente, en el apartado primero del artículo 50 del

Proyecto la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la

condena” por ”que hayan cumplido las tres cuartas parte, dos terceras

partes o la mitad de la condena”.


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163.- Por último, con relación al requisito consistente en el normal

cumplimiento de los deberes y obligaciones del artículo 23 del Proyecto,

resultan asimismo aplicables las consideraciones efectuadas en los

parágrafos 71 a 80 de este informe, por lo que sería conveniente que se

circunscribiese, en lo que se refiere a la adecuación de su comportamiento

al principio de neutralidad política y sindical, a los internos en

Establecimientos Penitenciarios Militares que tengan la condición de

miembros de las Fuerzas Armadas.

VII

164.- El Título VII del Proyecto, bajo el epígrafe “de la libertad

condicional”, delimita sucesivamente en los artículos 50, 51, 52, 53 y 54 los

requisitos para su concesión, la ejecución de la resolución de puesta en

libertad del penado, un régimen especial para septuagenarios y enfermos

graves, la vigilancia de la conducta del liberado condicional y los títulos de

viaje de los internos liberados.

165.- Como aspecto destacable en el Título se ha de mencionar,

extrapolando lo argumentado en los apartados 160 y 161 de este informe

con relación al artículo 49 del Proyecto la conveniencia de sustituir en el

artículo 50 la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la


partes o la mitad de la condena”.

VIII

166.- El Título VIII del Proyecto trata en los artículos 55 y 56 de la

puesta en libertad definitiva de los condenados a pena de prisión y la

anotación en el expediente personal. Al respecto, se constatan varias

modificaciones respecto a sus correlativos artículos 34 y 35 del Reglamento

vigente. De un lado, en el artículo 55 del Proyecto se trata de la eliminación

de las menciones a los adelantamientos de la fecha de libertad definitiva por

abono de beneficios penitenciarios y a la facilitación de títulos de viaje a los

internos; y de otro, el artículo 56, se adiciona la obligación de remitir

certificación de libertad definitiva a la Unidad de destino del interno en el

momento de comisión de los hechos.

IX

167.- El Título IX, sobre el cumplimiento de determinadas penas, se

divide en un Capítulo I en el que en los artículos 57 a 62 se configura el


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régimen de la pena privativa de derechos de trabajos en beneficio de la

comunidad y, en el Capítulo II, en los artículos 63 y 64, el de la pena

privativa de libertad de localización permanente.

168.- Respecto a la pena de trabajos en beneficio de la comunidad, se

ha de poner de manifiesto en primer lugar que el Código Penal Militar

vigente determina en su artículo 21 que cuando la pena establecida en el

Código Penal para los delitos militares previstos en aquél sea la de trabajos

en beneficio de la comunidad, se aplicará a los militares la pena de

localización permanente de dos meses y un día a tres meses. En la

exposición de motivos del Código Penal Militar se explica que la razón que

sustenta la opción del legislador es la consideración de la pena de trabajos

en beneficio de la comunidad como poco adecuada para cumplirse en el

ámbito castrense. De lo expuesto cabe prever que no serán frecuentes los

casos en los que se haya de aplicar la regulación del Proyecto sobre esta

pena.

169.- El análisis del articulado ha de tener como referencia el contenido

del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se establecen las

circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la

comunidad y de localización permanente en centro penitenciario.

170.- El artículo 57, que delimita la pena de trabajos en beneficio de la

comunidad, toma prestado su contenido de la definición contenida en el

artículo 2.1 del Real Decreto 840/2011. El artículo 58, acudiendo asimismo

al artículo 2.1, especifica que los penados a trabajos en beneficio de la

comunidad que se encuentren internos en los Establecimientos

Penitenciarios Militares únicamente realizarán el cumplimiento de esta pena

mediante su participación en talleres o programas formativos o de

reeducación, laborales, culturales, de educación vial, sexual y otros

similares.

171.- El artículo 59, sobre la formalización de convenios con entidades

públicas o privadas que desarrollen las actividades anteriormente descritas,

es trasunto del artículo 4.1 del Real Decreto 840/2011, al igual que los

artículos 59, 60, 61 y 62 lo son de los artículos 5, 7, 8 y 9 de la norma

común.

172.- La regulación en el Proyecto de la pena de localización permanente

reproduce el contenido del artículo 13 del Real Decreto 840/2011, habiendo

de mencionarse como divergencia con el mismo que la pena pueda

cumplirse en el Establecimiento Penitenciario Militar cualquier día de la


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semana mientras que en Real Decreto se especifica que será los sábados o

festivos.

X

173.- El Título X dedica el artículo 65 al Juez Togado Militar de Vigilancia

Penitenciaria, reproduciendo el contenido del artículo 36 del Reglamento en

vigor con dos salvedades: a) añade a sus facultad de formular propuestas al

Ministerio de Defensa la relativa a la organización y actividades religiosas;

b) sustituye la expresión “Fiscales de los Tribunales Sentenciadores” por la

de “Fiscales competentes” como destinatarios de las resoluciones que dicte

en materia de su competencia.

XI

174.- La disposición adicional cuarta del Proyecto, con el título de

“ingreso en Establecimientos Psiquiátricos Penitenciarios”, indica que para el

cumplimiento de las resoluciones judiciales que así lo establezcan, el

Ministro de Defensa celebrará aquellos convenios que permitan el ingreso

de preventivos y condenados, pertenecientes a las Fuerzas Armadas, en

Establecimientos Psiquiátricos Penitenciarios. Para su correcta interpretación

procede recordar que el artículo 23 del Código Penal Militar vigente señala

que los Tribunales Militares aplicarán, en su caso, las medidas de seguridad

y las consecuencias accesorias previstas en el Código Penal y que el Real

Decreto 840/2011, de 17 de junio, regula en sus

artículos 20 al 24 el cumplimiento de las medidas de seguridad competencia

de la administración penitenciaria.

175.- El contenido de la disposición adicional cuarta apunta a que en la

elaboración del Proyecto se ha tenido en cuenta la necesidad de regular el

cumplimiento de las medidas de seguridad en el ámbito de la jurisdicción

militar, si bien tal vez hubiera sido oportuno que se hubiese hecho

referencia a alguna de las demás medidas de seguridad privativas de

libertad que enumera el artículo 96 del Código Penal que impliquen el

internamiento en centros ajenos a la organización militar.

VI. CONCLUSIONES

PRIMERA.- El Proyecto normativo sometido a informe trae causa de los

cambios que se han producido desde la aprobación del Real Decreto


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1396/1992, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de

Establecimientos Penitenciarios Militares, que requerían la adaptación de su

contenido: a) la finalización del servicio militar obligatorio, dando paso a

unas Fuerzas Armadas profesionales; b) la existencia en la actualidad de un

solo Establecimiento Penitenciario Militar en el que, tras la incorporación de

la mujer a las Fuerzas Armadas, se concentran los penados de ambos

sexos; c) la necesidad de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre

mujeres y hombres, postulada en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,

para la igualdad de mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los

internos reconocido en la Constitución española; d) las múltiples

modificaciones del Código Penal con reformas de enjundia, entre ellas en

materia de libertad condicional y de creación de penas como la de trabajos

en beneficio de la comunidad, habiendo desaparecido la redención de penas

por el trabajo; e) la aprobación reciente de un nuevo Código Penal Militar

incorporando nuevas penas como la de localización permanente que, al

igual que la de trabajos en beneficio de la comunidad, precisan regular su

ejecución en el sistema penitenciario militar; f) la obligación del

Establecimiento Penitenciario existente de definir su plantilla orgánica y, a

partir de las misma, las relaciones de puestos militares y de velar por el

cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos y, g) la

necesidad de desarrollar reglamentariamente instituciones como la del

mando militar acompañante prevista en el artículo 213 de la Ley Orgánica

2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Por tanto, en términos de

oportunidad y necesidad, la elaboración de un reglamento de

Establecimientos Penitenciarios Militares que reemplace al vigente merece

un juicio positivo.

SEGUNDA.- El Proyecto contiene numerosos aspectos que han de ser

favorablemente valorados, comenzando por la atribución al Subsecretario

de Defensa de la potestad de designar, de conformidad, con la Ley Orgánica

Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, los establecimientos

militares como Centros de internamiento para cumplimiento de penas

alternativas (artículo 1.1). Ello se debe a que siendo una de las finalidades

de los Establecimientos Penitenciarios Militares, como indica el artículo 1 del

Proyecto, la reincorporación a las Fuerzas Armadas del interno, se estima

que el hecho de que cumpla la pena alternativa, por ejemplo, en su unidad

de destino, permite que mantenga el contacto y el vínculo con la misma

facilitando su posterior integración en la misma.

TERCERA.- Favorable acogida ha de tener asimismo la obligación que

en el artículo 3 asigna los responsables de los Establecimientos

Penitenciarios Militares de velar por el cumplimiento de la Ley Orgánica


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15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal,

así como la ampliación del elenco de profesionales que han de formar parte

de los Equipos de observación y tratamiento incorporando a un psiquiatra,

educadores sociales y monitores deportivos u ocupacionales para

individualizar el tratamiento del interno y, por ende, garantizar el adecuado

planteamiento y ejecución del mismo.

CUARTA.- La adecuación de la normativa penitenciaria militar a la de

personal de las Fuerzas Armadas ha ser calificada positivamente, al igual

que la mención en el apartado segundo del artículo 13 a la obligación de

atender, entre otros criterios, a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de

22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres a la hora de

catalogar los puestos de trabajo. Asimismo supone un avance con relación

al Reglamento vigente el desarrollo del artículo 213 de la Ley Orgánica

2/1989, Procesal Militar, sobre el mando militar acompañante en los

traslados de internos ampliando su ámbito subjetivo de aplicación y en aras

a garantizar un adecuado desarrollo de los desplazamientos de los internos

con independencia de su condición o empleo. A ello se ha de añadir la

mejora en relación al contenido de las órdenes de detención emitidas por la

Policía Judicial, autoridades o sus agentes facultados legalmente para ello o

el Ministerio Fiscal.

QUINTA.- La unificación sistemática del régimen penitenciario y la

introducción de un nuevo título asimismo autónomo sobre el tratamiento

penitenciario son innovaciones a destacar, así como, dentro de este último,

su consideración como medio para lograr los fines del Establecimiento

Penitenciario Militar de reincorporación y reinserción del interno y la

afirmación taxativa de que el tratamiento penitenciario tendrá carácter

voluntario sin que de ello puedan derivarse consecuencias disciplinarias,

regimentales ni de regresión de grado. Valoración favorable se ha de

efectuar asimismo de los avances en materia de información a los internos

que ingresen en el Establecimiento Penitenciario sobre procedimientos para

formular peticiones, reclamaciones, quejas y recursos, así como la

atribución exclusiva al Juez o Tribunal competente de la facultad de efectuar

indicaciones relativas a la incomunicación de un interno.

SEXTA.- Entre los aspectos positivos del Proyecto, cabe destacar por

último que se lleve a cabo un desarrollo normativo, siquiera parcial, del

sistema penitenciario militar con las singularidades que lo caracterizan y

adaptada a la situación actual, así como la obligación de anotar en un

registro las peticiones, quejas y recursos, como reclamaba el Defensor del

Pueblo. Con todo, el texto proyectado no es completo y es susceptible de


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ciertas mejoras, que afectan tanto a la técnica legislativa como al contenido

de la propuesta, que pasan a exponerse seguidamente.

SÉPTIMA.- Convendría valorar la oportunidad de que el Proyecto se

alinease con el mecanismo seguido en el Reglamento Penitenciario

posibilitando la impugnación directa ante el Juez Togado Militar de Vigilancia

Penitenciaria de las quejas, peticiones y, especialmente, recursos que

planteen los internos. El mandato constitucional de un efectivo control

jurisdiccional de la ejecución de la pena de prisión (artículo 117.3 CE), de

garantizar la tutela judicial efectiva de los internos (artículo 25.2 CE) y la

subordinación de la Administración a la legalidad y al control de la misma

por los Tribunales (artículo 106.1 CE), así como, fundamentalmente, la

agilización de los cauces impugnatorios a disposición de los internos

constituyen argumentos jurídicos y fácticos que sostendrían esta propuesta.

OCTAVA.- Subsiste en la regulación del Proyecto la atribución a la

autoridad administrativa militar, en la actualidad el Subsecretario de

Defensa, de la potestad de decidir los establecimientos que tendrán su

propio Equipo de Observación y Tratamiento, así como que otro equipo

dependiente directamente de dicha autoridad atienda a aquéllos

establecimientos que no lo tengan (apartado segundo del artículo 12). Ello

supone que queda abierta la posibilidad de que haya Establecimientos

Penitenciarios Militares que no dispongan de Equipo de Observación y

Tratamiento propio, estableciéndose en su lugar lo que cabría denominar

como Equipo de Observación y Tratamiento itinerante, cuya propia

naturaleza podría provocar una reducción significativa de su capacidad de

actuación y de seguimiento adecuado del tratamiento de los internos,

instrumento esencial para la aplicación del sistema progresivo y de

individualización científica. Por tanto, sería conveniente contemplar la

obligatoriedad de que exista un equipo de observación y tratamiento en

cada establecimiento penitenciario militar.

NOVENA.- Respecto a la regulación del mando militar acompañante en

los traslados de internos en el artículo 18 del Proyecto, conforme al cual

"los traslados del personal militar detenido o sobre el que hubiera recaído

auto de prisión, se efectuarán siempre por militares de igual o superior

empleo al del interesado", convendría valorar la sustitución en el Proyecto

del término “interesado” por el de “interno” ya que, entendiéndose que la

institución del mando militar acompañante tiene como finalidad garantizar

la correcta ejecución de los traslados de los internos, esta denominación

refleja con mayor rigor su “ratio” ya que se trata de establecer un

mecanismo indisponible de garantías.


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DÉCIMA.- La redacción de la Ley General Penitenciaria sobre separación

de internos se realiza en términos de imperatividad, caracterizándola como

una obligación del centro penitenciario. Del hecho de que el Proyecto no se

exprese de manera similar y de que introduzca la posibilidad de que se

flexibilice la separación "según la condición o categoría militar", podría

inferirse que, de tal forma, se diese amparo a decisiones que supusiesen un

agravamiento en la situación del interno sin una habilitación legal que las

fundamentase. Por tanto, habría de valorarse la conveniencia de sustituir el

término "flexibilizarse" por el de "modularse" especificando que la

derogación del principio que inspira la legislación penitenciaria habría de

producirse, en todo caso, con carácter excepcional.

UNDÉCIMA.- El artículo 22 del Proyecto, que regula la distribución de

los internos, presenta como novedad con relación al artículo 7 del actual

Reglamento la eliminación del mandato de que los internos ocupen

habitación o celda individual en la sección o unidad a la que pertenezcan.

De esta forma, el Proyecto se separa de lo preceptuado en el artículo 19.1

de la Ley Orgánica General Penitenciaria y la normativa internacional en

materia penitenciaria. De la ausencia de fundamentación sobre esta

modificación en la MAIN, la identidad de contenido con el artículo 19.1 de la

Ley Orgánica General Penitenciaria y el reducido número de la población

penitenciaria en establecimientos militares, que ha conducido a la clausura

paulatina de los mismos hasta quedar tan sólo uno en funcionamiento

actualmente en Alcalá de Henares, cabe inferir que se trata de una omisión

que se estimaría conveniente subsanar en el articulado.

DUODÉCIMA.- Sobre la obligación de los internos, establecida en el

artículo 23 del Proyecto, de que adecúen su comportamiento al principio de

neutralidad política y sindical”, desde una perspectiva material, entendiendo

que el objetivo de la Institución Penitenciaria Militar de reincorporación a las

Fuerzas Armadas lo ha de ser de los internos que tengan la condición de

miembros de las mismas y la obligación de neutralidad el medio para que

estén en condiciones de responder a las exigencias en el ámbito de la

seguridad y la defensa nacional una vez cumplida su pena, cabe sostener

que sólo sea exigible a aquéllos. A su vez, desde un punto de vista formal,

plantea fundadas dudas la viabilidad de que por vía reglamentaria el

Proyecto introduzca una obligación que supone una restricción de derechos

fundamentales sin encontrar un soporte legislativo de mayor rango que la

avale. Por dichas razones, se constata la conveniencia de que la obligación

de neutralidad política y sindical que menciona el artículo 23.1 del Proyecto


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se circunscriba a los internos en Establecimientos Penitenciarios Militares

que tengan la condición de miembros de las Fuerzas Armadas.

DECIMOTERCERA.- Al margen de la conveniencia, desde una

perspectiva sistemática, de incorporar la regulación de la clasificación inicial

de los penados en el marco del régimen penitenciario, del tratamiento o en

un apartado específico y de que, por vía supletoria, sea posible acudir a la

normativa penitenciaria común, en cualquier caso, a efectos de claridad y

sistematización, con su consecuencia de reforzamiento de las garantías

procedimentales, quizá hubiera sido conveniente regular y unificar en un

Título o Capítulo del Proyecto las cuestiones relativas a la clasificación inicial

del interno y sus reconsideraciones posteriores basándose en los criterios

que inspiran la normativa penitenciaria común, esto es, periódicamente y

de forma preceptiva, máxime cuando no se atisba singularidad alguna en el

sistema penitenciario militar que lo desaconseje.

DECIMOCUARTA.- Contrasta el silencio del Proyecto y del Reglamento

vigente con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica General

Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario sobre la

exigencia de que las resoluciones del Director del Establecimiento

Penitenciario Militar sobre clasificación inicial y pase de grado sean escritas

y motivadas. La trascendencia de la omisión sobre este punto en el

Proyecto ha de ser particularmente valorada en los supuestos de regresión

de grado que supongan el pase de un interno a primer grado y, por ende, a

un departamento especial de régimen cerrado, con el incremento en la

severidad de las limitaciones regimentales que ello entraña.

Por tanto, en aras a reforzar el derecho a la tutela judicial efectiva del

preso o penado, para garantizar su conocimiento de las razones que

motivan la decisión del Director del Establecimiento y poder, en su caso,

ejercitar adecuadamente su derecho a recurrir la decisión adoptada, en

consonancia con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica

General Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario,

convendría que el Proyecto recogiese que las resoluciones del Director del

Establecimiento Penitenciario Militar sobre clasificación inicial, pase de

grado y traslado de internos por razones extraordinarias sean escritas y

motivadas.

Con similar fundamento, se estima que resultaría procedente

introducir un régimen en consonancia con el de los artículos 76.2.j) de la

Ley General Penitenciaria y de los artículos 95 y 97 del Reglamento

Penitenciario respecto a penados y preventivos. Dicho régimen consistiría


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en establecer la obligatoriedad de poner en conocimiento del Juez Togado

Militar de Vigilancia Penitenciaria, dentro de las 72 horas siguientes a su

adopción, el acuerdo del Director sobre asignación de un interno a un

departamento especial en régimen cerrado, notificándose en el mismo plazo

al interno la resolución, con expresión del recurso que puede presentar ante

el citado órgano judicial.

DECIMOQUINTA.- Sobre la regulación en el artículo 32 del Proyecto del

régimen abierto al penado que no tenga cumplida la cuarta parte de la

totalidad de su condena o condenas, la introducción como criterios de

valoración especial para su concesión los de integridad, responsabilidad,

ejemplaridad y honradez, trasunto de principios de actuación del militar

como servidor público que recoge el artículo 5 del Real Decreto 96/2009, de

6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las

Fuerzas Armadas, se han de extrapolar las consideraciones efectuadas

“supra” en la conclusión decimosegunda. Ello se debe a que, si bien pueden

aparecer justificados respecto a los internos que hayan de continuar en las

Fuerzas Armadas una vez finalidad su pena o penas, no parecen tanto

cuando se trata de internos que hubiesen perdido la condición de militar

como consecuencia de la comisión de un delito. En este supuesto, cabe

sostener que no siendo el objetivo de la pena la reincorporación a las

Fuerzas Armadas del interno, no deberían hacerse extensibles al mismo

dichas variables a la hora de decidir sobre la concesión del régimen abierto

sino, en su caso, especificar que habrían de ser otras inspiradas en los

principios que establece la normativa común o bien acudir a la misma por

vía supletoria, si bien esta última fórmula no supondría asegurar un grado

similar de seguridad jurídica.

DECIMOSEXTA.- Asimismo, con relación al supuesto especial de pase

del penado al régimen abierto, si bien el Proyecto reduce de 3 a 2 meses el

tiempo que ha de permanecer el interno en el Establecimiento Penitenciario

Militar, la divergencia sobre este punto con la normativa común, que tan

sólo exige en el artículo 104.3 del Reglamento Penitenciario que haya

transcurrido el tiempo de estudio suficiente para obtener un adecuado

conocimiento del mismo, amén de la concurrencia de otras variables, no

parece hallar sustento suficiente si se parte de la premisa compartida en

ambos sistemas penitenciarios de que dicho lapso temporal sea un

instrumento técnicamente necesario para el adecuado funcionamiento del

instituto clasificatorio, ya que no se atisban otras razones que justifiquen la

opción del Proyecto salvo un mayor rigor del sistema castrense.


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Por otra parte, el mantenimiento del requisito temporal en el Proyecto,

habida cuenta de la frecuencia con la que las penas que han de cumplirse

en Establecimientos Penitenciarios Militares son de corta duración, puede

suponer “de facto” una restricción en la aplicación del sistema de

individualización científica y progresivo que inspira el Proyecto,

concretamente en el estadio anterior a la libertad condicional. En tal caso,

las consecuencias perjudiciales para el interno no pueden soslayarse, sobre

todo para aquéllos que reúnan desde un principio los requisitos para la

clasificación en tercer grado y han de permanecer en régimen ordinario de

cumplimiento a causa de la limitación establecida.

A mayor abundamiento, resulta significativo a efectos analíticos que el

recientemente aprobado Código Penal Militar opte en la vertiente penológica

por un acercamiento a la legislación penal común al introducir la pena de

multa como sanción alternativa para determinados delitos culposos, la pena

de localización permanente y, principalmente, al conceder a los Tribunales

militares la facultad de aplicar las formas sustitutivas de ejecución de las

penas privativas de libertad previstas en el Código Penal.

Por dichas razones, se ha de valorar desfavorablemente el

mantenimiento del requisito temporal establecido en el artículo 32.2 del

Proyecto para el acceso al régimen abierto, estimándose que hubiera

resultado aconsejable la homologación en este aspecto con la regulación

prevista en el Reglamento Penitenciario basada en el tiempo de estudio

suficiente para obtener un adecuado conocimiento del interno y la

constatación de la concurrencia en el mismo de las variables que posibilitan

la aplicación del régimen abierto.

DECIMOSÉPTIMA.- El Proyecto no alude a quién ha de otorgar los

permisos de salida, mencionando tan sólo en el apartado primero del

artículo 41, relativo a los permisos extraordinarios, que “si se trata de

penados calificados en primer grado será necesaria la autorización del Juez

Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria; para los detenidos y presos, del

órgano judicial de quién dependan”. Reproduce así lo previsto en los

artículos 155.3 y 159 del Reglamento Penitenciario, pero no adopta, como

se estima que habría sido deseable para eliminar incertidumbres, el

contenido del artículo 160 de este último, según el cual a la vista del

informe preceptivo, la Junta de Tratamiento acordará la concesión o

denegación del permiso solicitado por el interno, competencia que, en el

Establecimiento Penitenciario Militar, se ha de entender que correspondería

al Director.


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DECIMOCTAVA.- Cuando aborda el Proyecto en el artículo 42 los

requisitos para la concesión de permisos ordinarios, exige en el apartado b)

como circunstancia concurrente que el interno observe buena conducta

habitual “y el Equipo de Observación y Tratamiento considere el permiso

necesario para la evolución del tratamiento del interno”. Esta valoración del

Equipo de Observación y Tratamiento es una novedad del Proyecto sin

equivalente en la normativa penitenciaria que no aparece justificada en la

MAIN cuya aplicación puede entrar en contradicción con el artículo 35.3 del

Proyecto, según el cual el tratamiento penitenciario tendrá carácter

voluntario sin que el rechazo a participar en el mismo pueda entrañar

consecuencias de ningún tipo para el interno. La interpretación literal del

Proyecto puede conducir a inferir que el interno que haya decidido no seguir

tratamiento podría verse impedido de acceder a permisos ordinarios, por lo

que resultaría conveniente que, de decidirse el mantenimiento de la

redacción del precepto, se especificase que la valoración del Equipo de

Observación que menciona el apartado b) del artículo 42 se exija cuando el

interno haya decidido participar en el tratamiento.

DECIMONOVENA.- Cuando el apartado c) del artículo 43 del Proyecto

se refiere a las comunicaciones de convivencia o íntimas de los internos con

familiares o allegados íntimos, señalando que se celebrarán en locales

adecuados y podrán denegarse por razones de higiene y salud pública, se

aparta de la Ley Orgánica General Penitenciaria que, en su artículo 53, con

relación al 51.1, párrafo 2, prevé como restricciones, en cuanto a las

personas y al modo, las impuestas por razones de seguridad, de interés de

tratamiento y del buen orden del establecimiento. No se justifica en la MAIN

del Proyecto ni se vislumbra la singularidad en el ámbito penitenciario

militar que justifique la divergencia con la legislación penitenciaria común

ni, concretamente, que el Proyecto circunscriba los supuestos de

denegación a razones de higiene y salud pública, dejando a un lado, por

ejemplo, motivos de seguridad que pudiesen encontrar un fundamento más

sólido. Por lo tanto, de mantenerse la redacción del Proyecto, resultaría

conveniente que se efectuase una interpretación restrictiva del mismo en

supuestos concretos en los que, a su vez, concurran los motivos de

limitación, suspensión o denegación del apartado d), concretamente,

razones de seguridad y buen orden en el establecimiento o actos contrarios

a las reglas de comportamiento exigidas al militar cuando el interno tenga

dicha condición, siendo otra opción la de sustituir el término “denegarse”

por el de “restringirse”.

VIGÉSIMA.- En cuanto a las comunicaciones a las que hace referencia

el apartado d) del artículo 43, esto es, las que se califican como de


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convivencia o íntimas de los internos, con familiares o allegados íntimos, a

la hora de establecer la posibilidad de limitarse, suspenderse o, en su caso,

denegarse por “actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al

militar”, la integración de este concepto exige acudir al artículo 6 de la Ley

Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de

las Fuerzas Armadas, que enumera las reglas esenciales que definen el

comportamiento del militar describiendo una serie de conductas cuya “ratio”

parece encontrar natural acomodo en medios y circunstancias muy

diferentes a las del régimen de un establecimiento penitenciario, aunque

sea de carácter militar. De igual manera, es cuestionable que el

incumplimiento de dichas reglas por internos que no tengan la condición de

militares pueda acarrear las consecuencias que prevé el precepto habida

cuenta que los destinatarios de las mismas son los miembros de las Fuerzas

Armadas, por lo que se considera procedente proponer la introducción de

un inciso en el precepto que delimite el ámbito de aplicación de esta causa

de limitación, suspensión o denegación de las comunicaciones de los

internos cuando carezcan de la condición de miembros de militares.

VIGESIMOPRIMERA.- Sobre la posibilidad que contempla el apartado

f) del artículo 43 de suspender o interrumpir las comunicaciones de los

internos con abogados, procuradores y otros profesionales cuando lo exija

una situación extraordinaria de seguridad del Establecimiento de las

descritas en el artículo 15.2 del Proyecto, debiendo dar cuenta inmediata al

Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria, con independencia de la

corrección del uso de un concepto indeterminado que, a su vez, remite a

otro similar para describir el motivo habilitante, se ha de reprochar al

precepto la ausencia de mención al sujeto habilitado y de exigencia de

motivación del acuerdo.

Por otra parte, el análisis de este precepto desde la perspectiva de su

adecuación al derecho a la defensa del artículo 24.2 de la Constitución exige

ineludiblemente acudir a la interpretación que del artículo 51.2 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria efectúa la jurisprudencia, conforme a la cual

(SSTC 183/1994, de 20 de junio; 200/1997, de 24 de noviembre y

58/1998, de 16 de marzo; SSTS 245/1995, de 6 de marzo, 538/1997, de

23 abril y 79/2012, de 17 de enero), la posibilidad de intervención

administrativa de las comunicaciones prevenida por el artículo 51.5 de la

Ley Orgánica General Penitenciaria no es aplicable a las comunicaciones de

los internos con el Abogado Defensor o con el Abogado expresamente

llamado en relación con los asuntos penales y con los Procuradores que los

representen. Asimismo establece que en tal caso sólo pueden acordarse en

casos de terrorismo y previa orden de la autoridad judicial competente,


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exigencias por tanto acumulativas. Finalmente, señala que para resolver

otros casos en los que se entendiera que la intervención pudiera ser

imprescindible, sería precisa una reforma legal que contuviera una

habilitación de calidad suficiente para intervenir las comunicaciones entre

internos y letrados defensores o expresamente llamados en relación con

asuntos penales, estableciendo los casos y las circunstancias en que tal

intervención sería posible y las consecuencias de la misma.

Si bien tanto el Tribunal Constitucional como la Sala Segunda del

Tribunal Supremo concentran su argumentación en el supuesto de

intervención de las comunicaciones previsto en el artículo 51.2 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria, aquélla se considera indubitadamente

extrapolable al de suspensión de las mismas contenido en el mismo

precepto, estimándose que en modo alguno el Proyecto de reglamento

pueda constituir habilitación legal suficiente en el sentido que indica la Sala

Segunda del Tribunal Supremo en jurisprudencia reiterada.

Partiendo de dichas premisas, se considera disconforme a Derecho el

contenido del apartado f) del artículo 43 del Proyecto al no ajustarse al

contenido del derecho fundamental a la defensa del artículo 24.2 de la

Constitución.

VIGESIMOSEGUNDA.- En cuanto a la novedad que supone el artículo

44 del Proyecto al regular el régimen disciplinario en el apartado c), donde

se indica que para la aplicación de los tipos disciplinarios se tendrá en

cuenta el carácter de Unidad Militar del Establecimiento Penitenciario Militar,

y los bienes jurídicos que tal carácter hace necesario proteger, en especial

las características de las Fuerzas Armadas de disciplina y jerarquía y el

principio de neutralidad política y sindical, se han de tener por reproducidas

las consideraciones efectuadas en la conclusión decimosegunda en lo que se

refiere, en este caso, a la toma en consideración a la hora de aplicar los

tipos disciplinarios el principio de neutralidad política y sindical a los

internos en Establecimientos Penitenciarios Militares que no tengan la

condición de miembros de las Fuerzas Armadas, por lo que sería

conveniente que el Proyecto se matizase teniendo en cuenta esta

circunstancia restringiendo su ámbito de aplicación en este punto a los

internos que mantuviesen la condición de militares.

VIGESIMOTERCERA.- Sobre el apartado cuarto del artículo 44 del

Proyecto, según el cual, “las sanciones no recurridas ante el Juez de

Vigilancia, independientemente de que se hayan cumplido, podrán ser

anuladas o disminuidas por el Subsecretario de Defensa cuando se aprecie


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que la sanción impuesta no se ajusta a derecho”, siendo el precepto

trasunto del artículo 132.3 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real

Decreto 1201/1981, de 8 de mayo en su versión modificada por la reforma

del mismo llevada a cabo por el Real Decreto 787/1984, de 28 de marzo,

actualmente derogado, habida cuenta de que la disposición adicional

primera del Proyecto considera las normas de régimen disciplinario del Real

Decreto 190/1996 como parte integrante de la normativa sobre

Establecimientos Penitenciarios Militares y no supletoria como ocurre

respecto a las demás cuestiones, el mantenimiento en el Proyecto del

apartado cuarto del artículo 44 es contradictorio con el hecho de que haya

desaparecido del Reglamento Penitenciario, parte integrante, se ha de

insistir, de la normativa penitenciaria militar.

En cualquier caso, si el objetivo del mantenimiento en el Proyecto de

este precepto es configurar un mecanismo de reducción o revocación de

sanciones cuando se advierta error en la aplicación de una sanción que no

haya sido recurrida ante el Juez Togado de Vigilancia Penitenciaria, tal vez

resultaría oportuno seguir el modelo del artículo 256 del Reglamento

Penitenciario con las adaptaciones oportunas al sistema penitenciario militar

de tal forma que se asigne al Director del Establecimiento, esto es, al

órgano al que se atribuye la competencia en materia de régimen

disciplinario, la facultad que el Proyecto otorga al Subsecretario de Defensa

y que la nueva calificación no implique una sanción superior a la impuesta.

Se trataría de una revisión de oficio por el órgano que se encuentra en

mejor disposición de evaluar la existencia de un error, el cual podría

reaccionar de inmediato para el restablecimiento de la legalidad.

VIGESIMOCUARTA.- Sobre el beneficio penitenciario de

adelantamiento de la libertad condicional, el artículo 49 difiere del 24 del

Reglamento vigente al establecer como “excepcional” la potestad del

Director del Establecimiento Penitenciario Militar de solicitar la concesión del

beneficio penitenciario, lo que carece de equivalente en el artículo 205 del

Reglamento Penitenciario y de justificación en la MAIN al tiempo que

contradice la “ratio” que, según la exposición de motivos del Proyecto,

inspira este apartado del mismo ya que la reforma del Código Penal llevada

a cabo por la Ley Orgánica 1/2015 flexibiliza el régimen de la libertad

condicional. Por otra parte, el concepto de “excepcionalidad” que se

introduce carece de delimitación, con las consecuencias para la seguridad

jurídica que ello implica y, por ende, para el penado en el que concurran los

tres requisitos que establece el Proyecto para la concesión del beneficio. Por

tanto, resultaría aconsejable la eliminación de la redacción del precepto del

adverbio “excepcionalmente”.


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VIGESIMOQUINTA.- La remisión que asimismo “ex novo” se realiza en

el artículo 49 del Proyecto a los requisitos del artículo 50, esto es, de la

libertad condicional, salvo el cumplimiento de las tres cuartas partes de la

condena, debería ser adaptado al contenido del artículo 90 del Código Penal

tras la modificación de su contenido efectuada por la Ley Orgánica 1/2015,

de 30 de marzo.

La reforma de la libertad condicional, explica la exposición de motivo de

la Ley Orgánica 1/2015, incluye un nuevo supuesto privilegiado de acceso a

la libertad condicional en el apartado tercero del artículo 90 que será

aplicable a los penados primarios, es decir, a aquéllos que cumplen su

primera condena en prisión, que hayan sido condenados a una pena corta

de prisión. En estos casos, se adelanta la posibilidad de obtener la libertad

condicional al cumplimiento de la mitad de la condena. Esta modificación

refleja el sentido general de la reforma en el sistema de penas ofreciendo

nuevas posibilidades de obtener la libertad a los penados primarios que

presentan un pronóstico favorable de reinserción. Asimismo, el nuevo

apartado segundo del artículo 90 contempla la posibilidad de acordar la

libertad condicional de penados que hayan cumplido dos terceras partes de

su condena y la mitad de la condena.

Si a lo anterior se añade que el artículo 22.3 del Código Penal Militar

vigente ordena que la libertad condicional se aplique conforme a lo

establecido en el Código Penal, a efectos de una mejor sistemática y

coherencia del sistema, sería aconsejable sustituir la frase “salvo el

cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena” por “salvo el

cumplimiento de las tres cuartas partes, dos terceras partes o la mitad de la

condena” y, correlativamente, en el apartado primero del artículo 50 del

Proyecto la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la


partes o la mitad de la condena”. Correlativamente, en el artículo 50 del

Proyecto, relativo a la libertad condicional, con base en los argumentos

expuestos, procedería sustituir la frase “que hayan cumplido las tres cuartas

partes de la condena” por la siguiente: ”que hayan cumplido las tres cuartas

parte, dos terceras partes o la mitad de la condena”.

VIGESIMOSEXTA.- El contenido de la disposición adicional cuarta

apunta a que en la elaboración del Proyecto se ha tenido en cuenta la

necesidad de regular el cumplimiento de las medidas de seguridad en el

ámbito de la jurisdicción militar, si bien tal vez hubiera sido oportuno que se

hubiese hecho referencia a alguna de las demás medidas de seguridad


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privativas de libertad que enumera el artículo 96 del Código Penal que

impliquen el internamiento en centros ajenos a la organización militar.

VIGESIMOSÉPTIMA.- Con la finalidad de posibilitar una adecuada

comprensión e interpretación del texto del Proyecto, se estima oportuno

realizar las siguientes consideraciones sistemáticas y de redacción:

a) En primer lugar, tomando como referente la terminología de la Ley

Orgánica General Penitenciaria y Reglamento Penitenciario, en la que

se inspira, procedería sustituir la expresión “internos calificados de

peligrosidad o inadaptación” por la de “internos de peligrosidad

extrema o inadaptación manifiesta y grave” en el encabezamiento del

artículo 30 del Proyecto y complementar el término “peligrosidad”

que figura en el apartado primero del mismo con el adjetivo

“extrema”.

b) Procedería tomar en consideración que el apartado tercero del

artículo 30 del Proyecto, que se refiere a los presos preventivos

calificados de peligrosidad extrema o inadaptación grave y

manifiesta, se trasladase al Capítulo II del Título II del Proyecto,

relativo al régimen aplicable a los presos preventivos, en lugar de en

el Capítulo III sobre los penados.

c) La denominación utilizada en el epígrafe del artículo 32 del Proyecto,

esto es, “régimen general de régimen abierto” no encuentra sustento

ni en la Ley Orgánica General Penitenciaria ni en el Reglamento

Penitenciario y si bien parece tener su origen en el último párrafo del

artículo 36.2 del Código Penal, la “ratio” de su uso en dicho contexto

específico no parece extrapolable al encabezamiento del precepto

objeto de análisis, pudiendo a mayor abundamiento conducir a

confusión con la denominación del artículo 31 del Proyecto, esto es,

la de “régimen general ordinario”. En consecuencia, resultaría

aconsejable alinear la terminología de los encabezamientos de los

artículos 31 y 32 con la utilizada en la Ley Orgánica General

Penitenciaria y el Reglamento Penitenciario para denominarlos

respectivamente “Del régimen ordinario” y “Del régimen abierto”.

d) El artículo 38 del Proyecto indica en su apartado primero que “los

talleres y actividades que formen parte del programa de tratamiento

se podrán realizar tanto en el interior de los Establecimientos

Penitenciarios como fuera de ellos, según evolución”, omitiéndose

una referencia al interno al final de su redacción que no ayuda a la


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semántica del término “evolución”. A su vez, en el apartado segundo

se expone que los Establecimientos Penitenciarios Militares tendrán

en cuenta los recursos existentes en las Fuerzas Armadas para la

ejecución de las actividades del tratamiento penitenciario y en el 3 se

indica que el Ministerio de Defensa celebrará los convenios de

colaboración con los organismos o instituciones competentes que

permitan el logro de los objetivos descritos en los programas de

tratamiento, sin que el uso del adjetivo “competentes” contribuya a la

comprensión del precepto ni aporte valor añadido alguno a su

semántica. Por último, se añade que “a tal efecto, los

Establecimientos Penitenciarios Militares informarán de los objetivos,

actividades o talleres que lo exijan”, utilizándose una redacción que

asimismo no ayuda a una adecuada exégesis ya que no resulta

evidente quién ha de ser objeto de la información relativa a dichos

objetivos.

e) El apartado segundo del artículo 41, al regular la concesión de

permisos ordinarios a los penados en segundo o tercer grado de

tratamiento, establece que se les podrá otorgar permiso de salida,

previo informe favorable del Equipo de Observación y Tratamiento,

hasta siete días seguidos y un límite de treinta y seis o cuarenta y

ocho días por año, respectivamente, especificando que se concederán

“sin otras medidas de seguridad que los compromisos que determine

el Equipo”, entendiéndose que se trata del Equipo de Observación y

Tratamiento. La ausencia de referencia a qué tipo de compromiso se

refiere o de delimitación alguna al respecto en la normativa

penitenciaria común introduce un factor de incertidumbre

incompatible con las exigencias de taxatividad y seguridad jurídica.

f) La redacción del epígrafe del artículo 43 “comunicaciones orales,

escritas y telefónicas” se estima inadecuada al incluir los envíos o

recepción de paquetes o encargos, a diferencia del Reglamento

Penitenciario que los ubica en diferentes secciones bajo la

denominación global de “relaciones con el exterior”.

g) Se considera conveniente que, a la información relativa al valor del

tratamiento para la progresión de grado, se añadiese en el artículo 35

la correspondiente a su consideración como circunstancia para la

concesión del beneficio penitenciario consistente en el adelantamiento

de la libertad condicional que recoge el artículo 49.1 del Proyecto.


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h) En el artículo 39.3 parece redundante calificar como “preceptivo” el

informe del equipo de tratamiento cuando previamente se ha

especificado que se trata de un requisito para la concesión de una

salida programada, como asimismo que en artículo 29.7 se califique

como “interesado” al interno que ha de ser notificado de los acuerdos

del Director del Establecimiento Penitenciario a los que se refiere.

VIGESIMOCTAVA.- Finalmente, se estima conveniente la revisión del

texto para efectuar las siguientes correcciones o modificaciones: a)

justificación del texto del artículo 53.2; b) introducción de punto o punto y

coma en lugar de coma entre los términos “interesado” y “a tal efecto” en el

artículo 18.1; c) colocación de coma entre “penal” y “penitenciaria” en el

artículo 8.6; d) introducción de guion ortográfico para describir a los

“talleres culturales y normativos” separándolo “talleres y técnicas de

carácter psicosocial”; e) sustitución de “compartimiento” por

“comportamiento” en el artículo 23.1 y la coma por un punto entre los

términos “sindical” y “asimismo”; f) sustitución del epígrafe “e)” por “c” en

el artículo 33; g) sustitución en el artículo 65.1 de “la competencia y las

funciones” por “las competencias y funciones”; h) sustitución en el artículo

24.1 de punto y coma por punto y seguido entre “a otro establecimiento” y

“este acuerdo”, así como de “depende” por “dependa”; i) sustitución en el

artículo 25.3 punto y coma por punto entre “detenido” y “si en el plazo”; j)

sustitución en el artículo 44.1.b) de “incluidos” por “incluidas”; k)

unificación la terminología con relación al Juez Togado Militar de Vigilancia

Penitenciaria ya que esta denominación se usa en los artículos 21.1, 24.1

(donde “militar” figura con minúscula), 29.2, 29.7, 39.4, 41.1, 49.1, 53.2,

56.1, 65.1, 65.3 65.4, mientras que se le llama “Juez de Vigilancia” o “Juez

de Vigilancia Penitenciaria” en los artículos 24.2, 43.d), 44.3, 44.4 y 53.3.

Es todo lo que tiene que informar este Consejo.

Lo precedente concuerda bien y fielmente con su original al que me remito,

y para que conste extiendo y firmo la presente en Madrid a 31 de marzo de

2016

Joaquín Vives de la Cortada Ferrer-Calbetó

Secretario General

Acto que se certifica: INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL ...

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