RELTRICTED

ACUERDO GENERAL SOBRE S' i f í í .» de i»5 ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO Distribución especial

Grupo Consultivo de los Dieciocho Vigésima sexta reunión 27 y 28 de febrero de 1985

NOTA SOBRE LA VIGÉSIMA SEXTA REUNIÓN DEL GRUPO CONSULTIVO DE LOS DIECIOCHO

1. El Grupo Consultivo de los Dieciocho celebro su vigésima sexta reunión los días 27 y 28 de febrero de 1985. La lista de participantes se distri­buyó con la signatura CG.18/INF/27.

2. No habiendo orden del día formal de la reunión, el Presidente, al declararla abierta, mencionó las tres cuestiones que habla sometido previa­mente a los miembros del Grupo y propuso que dichas cuestiones constitu­yesen el orden del día. Las cuestiones eran las siguientes:

i) ¿Cuáles son los resultados concretos que cada miembro desea ver realizados con el Programa de Trabajo y qué plazo prevé para ello?

ii) ¿Qué medidas estaría dispuesto a considerar el gobierno de cada miembro como posible contribución a la obtención de estos resultados?

iii) ¿Qué se puede hacer para dar a los trabajos un sentido de urgencia y avance, teniendo en cuenta la necesidad apremiante y reconocida por todos de consolidar y restaurar la confianza en el sistema de comercio?

3. El Presidente explicó que había sometido estas cuestiones al Grupo porque percibía un sentimiento virtualmente universal de malestar, origi­nado por lo que se consideraba como una mengua de la observancia, y por ende de la eficacia, de las disciplinas del GATT, con la consiguiente erosión de la confianza en el sistema. Parecía existir un acuerdo amplio en el sentido de que convenía adoptar sin demora medidas positivas en el GATT para invertir esta evolución. Era de esperar que el Grupo Consultivo de los Dieciocho, único foro del GATT en el que podía discutirse libremente y a un alto nivel la orientación general de las políticas, examinaría estas cuestiones con ánimo franco y constructivo, ya que, a juicio del Presidente, era muy posible que el GATT perdiera el control de los aconte­cimientos en el área de las políticas comerciales si no se desplegaba un esfuerzo consciente para hacerse con las riendas de la situación de inme­diato. Si bien se había desarrollado una útil labor de ejecución del Programa de Trabajo, era necesario orientar la política comercial hacia un terreno más positivo.

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4. Se acordó que el debate se basaría en las tres cuestiones presentadas por el Director General. El Grupo dispuso asimismo de una declaración efectuada en nombre de los países en desarrollo en el cuadragésimo período de sesiones de las PARTES CONTRATANTES, respecto de la mejora de las relaciones comerciales mundiales mediante la aplicación del Programa de Trabajo del GATT (L/5744). Hubo algún debate acerca de la relación entre las actividades del GATT y las futuras reuniones de otros órganos, en particular del Comité para el Desarrollo, del BIRF/FMI.

5. Todos los miembros del Grupo coincidieron en apreciar el preocupante deterioro de las relaciones comerciales y de la efectividad de las disci­plinas del GATT como guía de las políticas nacionales. Se puso en guardia al Grupo contra el peligro de hacer comparaciones exageradas entre el "desbarajuste" actual del sistema (máxime teniendo en cuenta las fortísimas presiones sufridas por éste) y su fuerza y coherencia en años anteriores. Sin embargo, todos los miembros reconocieron la necesidad de tomar medidas para invertir la tendencia actual favorable al proteccionismo y opuesta al multilateralismo.

6. La discusión se centró pues en la clase de medidas correctivas que podían adoptarse, y sobre todo en si bastaba concentrar los esfuerzos en el cumplimiento de los compromisos existentes y del Programa Ministerial de Trabajo, o si, para lograr un progreso substancial, era necesario también llegar a un acuerdo sobre el inicio de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales.

7. Entre los argumentos más citados en favor del inicio de una nueva ronda figuraba la afirmación de que la integridad, e incluso la supervi­vencia, del sistema del comercio multilateral estaban cada vez mas amena­zadas, y que sólo un importante esfuerzo de cooperación, con un pleno compromiso político, podría restablecer la confianza en el sistema. Un miembro pidió a los gobiernos que dieran una señal positiva a la opinión pública, indicando que el GATT funcionaba de manera efectiva. Una señal de este tipo era urgentemente necesaria para restablecer la supremacía de la norma jurídica, e invertir la tendencia en favor de políticas discrecio­nales y arbitrarias que inevitablemente beneficiaban a los poderosos a expensas de las partes contratantes más pequeñas y débiles, y cuya persis­tencia acabaría provocando una transformación fundamental de la aplicación de las políticas comerciales, con lo que la supremacía de la norma jurídica dejaría de existir a todos los efectos prácticos. Si bien había el peligro de que una nueva ronda se saldase con un fracaso estrepitoso, este peligro era mucho menor que el de la continua erosión del sistema multilateral, que culminaría en su colapso.

8. Se afirmó que la aplicación del Programa de Trabajo había llegado a un punto en el cual el único medio de lograr nuevos progresos era situar la actividad en un plano de negociación. Como todas las instituciones, el GATT operaba mediante impulsos sucesivos, y la vida efectiva de dichos impulsos se iba acortando a medida que aumentaba el ritmo de los aconteci­mientos. El impulso proporcionado por la Reunión Ministerial había llegado

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a su fin, y era necesario el empuje de una nueva ronda de negociaciones para demostrar que el GATT seguía avanzando.

9. Otro miembro dijo que atrincherarse en las propias posiciones equi­valía a renunciar al principio de la negociación como medio de resolver las dificultades y daría lugar a la "balcanización" del GATT, al proliferar los subsistemas de la zona gris. El GATT hacía frente a tres clases de desafíos: los derivados del seguimiento de los objetivos del GATT, como por ejemplo la liberalización del comercio; los que se originaban en la necesidad de reforzar el sistema del GATT y mejorar su funcionamiento; y los resultantes de los parámetros dentro de los cuales debía moverse la política comercial, como la vinculación entre el comercio y la política monetaria. Como medio de hacer frente a estos desafíos, una nueva ronda de negociaciones presentaría las ventajas de la limitación en el tiempo y el planteamiento de conjunto. Su país estaría dispuesto a participar en una negociación estructurada en tres niveles:

Una conferencia diplomática entre las partes contratantes para tratar de la posible ampliación del sistema y los problemas que no pudieran resolverse en el contexto del GATT únicamente.

Negociaciones para facilitar la aplicación del párrafo 7 i) de la Declaración Ministerial.

Negociaciones clásicas sobre los aranceles y los obstáculos no arancelarios.

La negociación podría desarrollarse simultáneamente a los tres niveles, con objeto de establecer útiles vinculaciones cuando fuera posible.

10. Otro miembro se refirió a los peligros, sobre todo para sus interlocu­tores comerciales, que entrañaría el que su país perdiera la fe en el sistema multilateral. La recuperación económica no se había traducido hasta ahora en un crecimiento sostenido, y era evidente que el único medio de conseguirlo era la liberalización del comercio. La única posibilidad que veía de mantener el sistema multilateral era la celebración de una nueva ronda de negociaciones, y para ello no se disponía de mucho tiempo; si el proceso no se ponía en marcha en 1985, las elecciones estadounidenses de mitad del mandato, en el segundo semestre de 1986, harían imposible iniciarlo antes de 1989. Si no se lograba un consenso en favor de la apertura de nuevas negociaciones, se encontrarían enfoques bilaterales y plurilaterales para la liberalización del comercio que darían lugar proba­blemente a acuerdos sobre obstáculos no arancelarios basados en el concepto de la aplicación condicional de la cláusula NMF. Podían emprenderse los preparativos de una nueva ronda de negociaciones sin necesidad de compro­meterse a una negociación propiamente dicha, e incluso después de que se hubieran abierto las negociaciones no habría ningún compromiso de aceptar sus resultados hasta que el proceso no se hubiera completado.

11. Varios miembros, si bien compartían la opinión de que el creciente proteccionismo e incertidumbre estaban socavando el sistema del GATT,

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pusieron en duda que negociaciones del tipo propuesto por algunos países industrializados fueran la mejor respuesta a la amenaza. Una de las principales causas del deterioro era el incumplimiento de los compromisos enunciados en el párrafo 7 i) de la Declaración Ministerial, y el hecho de que no se hubiera aplicado plenamente el Programa de Trabajo de 1982. Los que proponían una nueva ronda no habían aclarado todavía qué se conseguiría con ella que no pudiera conseguirse con una aplicación seria del Programa de Trabajo. Era necesario restablecer la confianza por medio de una decisión política de observar las obligaciones existentes y mejorar el actual entorno comercial. Las medidas adoptadas para promover la confianza debían dar la seguridad de que las negociaciones no modificarían el equili­brio de derechos y obligaciones. Se sugirió también que, así como la aplicación del Programa de Trabajo se había visto obstaculizada por la insistencia en que todos los elementos progresaran paralelamente, emprender una negociación ambiciosa y global congelaría los progresos en sectores en los cuales quizás habría sido posible llegar a un acuerdo sobre soluciones a corto plazo. Muchos de los problemas con los que se enfrentaba el sistema de comercio estaban indicados en el documento L/5744, según el cual en algunos sectores de interés especial para los países en desarrollo era posible alcanzar resultados positivos con gran rapidez. El documento subrayaba también la necesidad de lograr progresos sustanciales, no sola­mente de procedimiento, en la aplicación del Programa de Trabajo.

12. Un miembro señaló que la apertura de nuevas negociaciones no pondría fin necesariamente a las iniciativas proteccionistas; coincidiendo con la Ronda de Tokio se habían introducido importantes medidas restrictivas. Una decisión de iniciar una nueva ronda no podía adoptarse independientemente del contenido de ésta, y era evidente que, si bien algunos de los temas que podían negociarse, como las salvaguardias, estaban claramente comprendidos en el ámbito tradicional de competencias del GATT, la inclusión de los servicios supondría una ampliación de dicho ámbito. Ello planteaba varias cuestiones -en relación con la posibilidad de aplicar las disciplinas del Acuerdo General al sector de los servicios, con los objetivos de las negociaciones sobre los servicios y con las áreas que debían incluirse en las negociaciones- respecto de las cuales las partes contratantes necesitarían aclaraciones antes de que pudieran dar una respuesta.

13. Otro miembro argüyó que el único medio efectivo de conservar el sistema de comercio era armonizar las políticas nacionales, y en particular las de los principales países comerciantes, con los principios del Acuerdo General. Si se quería que los gobiernos fueran capaces de resistir a las presiones proteccionistas, había que convencerles de que los acuerdos multilaterales serían respetados por todos, y no se revisarían unilateral-mente. No tendría sentido alguno celebrar nuevas negociaciones si sus resultados no se vieran garantizados por disciplinas efectivas, y por este motivo las salvaguardias eran una cuestión capital. Todo el mundo, incluidos los países en desarrollo, quería reforzar el GATT y promover la liberalización, pero aún no había un consenso sobre la manera de lograrlo. Algunos propugnaban el inicio inmediato de negociaciones globales a largo plazo, sin ninguna garantía de que se fuera a poner freno a las tendencias

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proteccionistas. Otros preferían la liberalización basada en el respeto por las normas del Acuerdo General y la celebración de negociaciones de alcance limitado, dentro del ámbito de competencia del GATT y con la garantía de que se observarían los compromisos relativos al statu quo y al desmantelamiento.

14. Muchos oradores consideraron que el problema de las salvaguardias era el tema más crítico del Programa de Trabajo, y que era fundamental encon­trarle pronto una solución si se quería mantener la credibilidad. Se sugirió que, incluso si persistía el desacuerdo sobre la cuestión de la selectividad, sería conveniente lograr el máximo progreso posible en relación con los elementos del problema considerados individualmente -el método de los "bloques de construcción".

15. Se observó que podían lograrse nuevos progresos en la aplicación del Programa de Trabajo, para lo cual existían ya los mecanismos necesarios, y que ello contribuiría a promover la confianza. Iniciar una nueva ronda de negociaciones bloquearía este proceso, y además retrasaría la necesaria ampliación del número de miembros del GATT. Otro miembro dijo en cambio que uno de los beneficios de las anteriores rondas de negociaciones fue que facilitaron la admisión de nuevos países al GATT; podría hacerse una lista de países que se adhirieron al GATT en las Rondas Kennedy y de Tokio.

16. Un miembro, señalando que su país dependía en alto grado del comercio, y especialmente del mercado de los Estados Unidos, recalcó la importancia de una acción conjunta en el GATT para impedir que el proteccionismo adquiriese una legitimidad consuetudinaria, y se introdujera por consi­guiente en futuras negociaciones. Si no podían lograrse nuevos progresos respecto de las cuestiones directamente relacionadas con la protección en el contexto del Programa de Trabajo, habría que encontrar otros medios. Pero la negociación no debía comenzar sin una garantía firme de promover la liberalización y oponerse al renacimiento del proteccionismo.

17. Otro miembro dijo que parecía haber acuerdo en cuanto a que el Programa de Trabajo era aún válido. En lo referente a una nueva ronda, las discrepancias surgían respecto de las fechas y el contenido, pero no del principio. Los países en desarrollo no querían una simple transferencia del Programa de Trabajo incompleto a una negociación, y les preocupaban las concatenaciones que pudieran establecerse como consecuencia de la inclusión de los servicios en la negociación. Convendría que se aclarasen dos puntos: en primer lugar, cómo afectaría una nueva ronda de negociaciones a la aplicación del Programa de Trabajo; en segundo lugar, cuáles serían las consecuencias de una ronda de negociaciones para los países en desarrollo, en lo tocante a las oportunidades comerciales y el aumento de las obliga­ciones. En respuesta a las preguntas formuladas por el Director General, su país esperaba como mínimo que prosiguiera la aplicación del Programa de Trabajo con carácter de urgencia, fijándose un calendario para la presen­tación de informes sustantivos de los respectivos comités al Grupo, y no limitándose a prorrogar sus mandatos. También sería conveniente discutir en detalle cuestiones tales como la aplicación de los acuerdos concertados

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en el marco del AMF y sus efectos sobre la inversión en el sector de los textiles. Los países en desarrollo deseaban reiterar su adhesión al sistema multilateral, y su voluntad de completar el Programa de Trabajo, reconociendo que ello requeriría negociaciones a las cuales estaban dispuestos a contribuir. Independientemente de las diversas posiciones respecto de la celebración de una nueva ronda de negociaciones, la conti­nuación del Programa de Trabajo debía recibir la máxima prioridad.

18. Se argumentó que no podía considerarse en modo alguno que el Programa de Trabajo hubiera fracasado, máxime teniendo en cuenta la situación de desempleo masivo existente, y no se había producido una estrangulación del comercio. El GATT había tenido más éxito en su propia esfera de compe­tencia que las organizaciones monetarias en las suyas, y debía cesar de airear sus fracasos. Gran parte de los compromisos y plazos del Programa de Trabajo se habían cumplido; se había hecho frente a las presiones proteccionistas y las medidas adoptadas habían tenido muy pocas conse­cuencias para los países en desarrollo. Los países menos adelantados se beneficiarían de la entrada en franquicia de todos los productos indus­triales en el marco del SGP, y quizás fuera posible también ajustar las normas de origen en su favor. El examen de los diversos elementos del Programa hacía pensar que era posible lograr nuevos progresos, pero para ello se precisarían negociaciones en varios sectores. Para resolver las dificultades más enraizadas era necesario hacer concesiones mutuas, que conducirían a un mejor equilibrio de derechos y obligaciones entre las partes contratantes. Sin embargo, nunca sería posible alcanzar la plena satisfacción de todos; por ejemplo, subsistía la probabilidad de que la parte perdedora en una decisión de un grupo especial pusiera en tela de juicio el sistema de solución de diferencias.

19. Hubo acuerdo general en que no debía dejarse de lado el Programa de Trabajo en favor de una nueva ronda de negociaciones, pero un gran número de oradores no veían ninguna contradicción entre ambos conceptos. Es más, muchos de ellos consideraban que una nueva ronda de negociaciones era la culminación necesaria del Programa de Trabajo. Un miembro sugirió que las cuestiones pendientes del Programa de Trabajo debían constituir la base de las consultas sobre el temario de una ronda de negociaciones, aunque no el contenido único de dicho temario. Se sugirió que el Consejo podría examinar en una reunión extraordinaria el Programa de Trabajo y adoptar un calendario para la terminación de sus principales actividades, calendario del que dependería el inicio de una nueva ronda. Otro orador, que puso de relieve la tendencia de importantes países a actuar al margen del sistema del GATT, prestando a menudo más atención a los intereses de países que no son partes contratantes que a los de los miembros más pequeños del Acuerdo General, se preguntaba si no debería desplegarse un considerable esfuerzo por resolver en los próximos seis a 12 meses las cuestiones pendientes más importantes, antes de emprender una nueva ronda de negociaciones. Algunos otros miembros, sin embargo, estimaron que las negociaciones eran nece­sarias para completar el Programa de Trabajo y que los dos procesos no debían ser consecutivos.

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20. En el curso del examen de la declaración efectuada en nombre de los países en desarrollo en el cuadragésimo período de sesiones (L/5744), se sugirió que los países desarrollados habían interpretado erróneamente dicha declaración como una negativa a celebrar las negociaciones. De hecho, en ella se afirmaba claramente la voluntad de los países en desarrollo de entablar negociaciones, a condición de que primero se completase el Programa de Trabajo y que las negociaciones se circunscribiesen al comercio de mercancías. La declaración proporcionaba respuestas, en gran parte, a las tres cuestiones planteadas por el Director General al comienzo de la reunión. Las propuestas formuladas en este documento debían constituir el punto de partida de cualquier acción válida del GATT, en el entendimiento de que los principales interlocutores comerciales no pondrían en tela de juicio las ideas expuestas en la declaración, y en particular el principio del trato más favorable para los países en desarrollo. Varios oradores de países desarrollados comentaron favorablemente la buena disposición, expresada en la declaración, para considerar todos los obstáculos al comercio, y el objetivo afirmado de reforzar el sistema del GATT. Se sugirió, empero, que no era realista hacer una distinción entre el mante­nimiento del sistema multilateral y su fortalecimiento, y pedir que el uno precediese al otro. Varios miembros afirmaron que una negociación limitada al comercio de mercancías no sería aceptable. Los servicios y otros sectores nuevos debían por lo menos discutirse en el GATT, aunque no estuviera claro aún que pudieran negociarse con éxito. Un orador dijo que, si bien la reducción de los obstáculos a las exportaciones de los países en desarrollo podía constituir un objetivo básico de la negociación, todos los participantes tendrían sus propios objetivos y habrían de ver perspectivas de alcanzarlos. En respuesta a la observación de que los países en*desa­rrollo debían reconocer los beneficios de la liberalización de sus econo­mías y de su comercio mutuo, se indicó que se estaba tratando de organizar negociaciones entre los países en desarrollo bajo el patrocinio de la UNCTAD.

21. Se señaló que las anteriores rondas de negociaciones en el GATT se habían movido sobre un terreno explorado previamente; antes de celebrar otra ronda, por inevitable que fuera ésta, era necesario también que los participantes conociesen las reglas del juego y las posibles consecuencias. El hecho de que los países de la OCDE efectuaran el 80 por ciento del comercio internacional de servicios, por ejemplo, podía verse como un factor que les colocaba en una fuerte posición negociadora.

22. Se sugirió que debía tomarse en breve la decisión de poner en marcha los preparativos de una nueva ronda, posiblemente en una reunión de alto nivel que se celebraría en los próximos meses. Esta reunión podría adoptar diversas formas -una reunión extraordinaria del Consejo o un período extraordinario de sesiones de las PARTES CONTRATANTES, por ejemplo- pero lo fundamental era que no se retrasase demasiado. Un miembro propuso que se celebrase una reunión en el mes de julio para iniciar los trabajos prepa­ratorios, observando que, naturalmente, la participación en esta labor no comprometería a nadie a negociar. Entre los partidarios de una próxima reunión había discrepancias en cuanto al grado de publicidad que debía dársele: algunos preferían una reunión en tono menor, mientras que otros

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querían dar una señal muy visible a la comunidad comerciante. Sin embargo, algunos miembros advirtieron del peligro que supondría un debate prematuro del procedimiento y el calendario para la preparación de una nueva ronda, por la posibilidad de un desacuerdo subsiguiente sobre cuestiones más sustantivas.

23. Se hicieron muchas referencias a la influencia de la política mone­taria y de la inestabilidad actual de los mercados del dinero en el entorno comercial. Se afirmó que estos factores figuraban entre las razones principales de las tensiones comerciales y que no tendría sentido tratar de resolver los problemas del sistema de comercio mientras persistiera el desorden monetario. Todos estaban de acuerdo en que era necesario adoptar medidas correctivas en la esfera monetaria, pero varios miembros adujeron que retrasar las negociaciones comerciales por este motivo sería irrespon­sable, ya que el GATT no podía ejercer ninguna influencia directa en las políticas monetarias, y en todo caso la situación monetaria podría haber cambiado mucho al término de la ronda de negociaciones. No hacer nada en el terreno comercial era arriesgarse a que las políticas comerciales fueran víctimas de las actuales dificultades monetarias. Se propuso, no obstante, que en su contribución a la próxima reunión extraordinaria del Comité para el Desarrollo del BIRF/FMI, el Director General expusiera con claridad la inquietud de las partes contratantes respecto del incremento de las ten­siones comerciales derivado de las políticas monetarias y macroeconómicas.

24. Dando por terminado el debate, el Presidente sugirió que debía pres­tarse mayor atención a los intereses concretos de las partes contratantes, prescindiendo de abstracciones. Era evidente que el sistema de comercio necesitaba una señal positiva del GATT, pero tenía que ser una señal sincera, y ello suponía que las partes contratantes debían estar dispuestas a ocuparse de manera efectiva de los problemas comprendidos en el ámbito de competencia del GATT. Existían ciertamente importantes problemas en el entorno económico sobre los cuales el GATT no podía ejercer ningún control, pero ello no podía alegarse como pretexto para no cumplir sus propias responsabilidades. La Reunión Ministerial de 1982 había dado una señal de que existía la voluntad de llevar adelante el sistema, pero al vencer el plazo de 1984 para la mayor parte del Programa de Trabajo, la señal había perdido fuerza. No había que dejarse engañar por la intensidad presente de los flujos comerciales. El Acuerdo General nunca había sido respetado plenamente, pero en la actualidad la pérdida de respeto por las normas era tangible.

25. Era importante resolver el desacuerdo subsistente entre los que deseaban concentrarse en las actividades en curso del Programa de Trabajo y los que querían ir más allá. La persistencia de este desacuerdo crearía obstrucciones; era perceptible ya que la capacidad de los países de lograr avances en áreas determinadas dependía de que se consiguiesen progresos en otros sectores. Las consecuencias más amplias de las cuestiones que había expuesto al Grupo podían apreciarse mejor si se substituía el término

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"Programa de Trabajo" por las palabras "cooperación comercial". El Grupo Consultivo de los Dieciocho debía reunirse de nuevo en breve para discutir más detenidamente estas cuestiones.

26. Después de un breve debate sobre la conveniencia de convocar una nueva reunión del Grupo en abril o a comienzos de mayo, se acordó que el Presidente propondría una fecha después de consultar con las delegaciones.

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