Ademys 

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 Ley Federal de Educación:

Una Ley para profundizar las diferencias.[1]

 María Teresa Basilio[2] expone en esta nota los motivos por los cuales es necesario seguir luchando por la derogación de la Ley Federal de Educación. Como ella misma lo explica hacia el final del artículo "Toda alternativa para la educación desde el punto de vista de los intereses de los sectores populares está fuera del marco de la Ley Federal, aprobada para hacer a la educación funcional al sistema." 

             La extensión de la educación pública y gratuita no ha sido nunca una concesión generosa, ni una consecuencia automática de los adelantos científicos- tecnológicos. Para los sectores populares significó el acceso a la educación generalizada, gratuita y de calidad, es un derecho que se conquistó penosamente, en medio de luchas por las reivindicaciones salariales y sociales más diversas. Además, los sectores hegemónicos siempre intentaron desvirtuar las conquistas logradas en el camino a la igualación social mediante innumerables artificios. Así, la prolongación de la escolaridad, su generalización a todos los sectores, la extensión de la obligatoriedad de permanencia en el sistema educativo, que los sectores populares consiguieron imponer como un derecho de todos, se ve contrarrestado porque la diferenciación impuesta en el interior del sistema, configura una educación de distinta calidad para los hijos de los sectores hegemónicos y para el común de la población.                        La reivindicación de una educación de calidad para los sectores populares es, por lo tanto, parte de las reivindicaciones de igualación económica, social y de distribución del poder de decisión. Igualdad de oportunidades y posibilidades entonces, no sería sólo más años dentro del sistema para los niños y jóvenes, sino mayor calidad de la educación que reciben.             En la presente etapa de reconversión del capitalismo (según la denominación común "modelo neoliberal") nuestro país ha entrado en un proceso de pérdida inusitada  de su soberanía en todos los órdenes: su capacidad de decisión se encuentra absolutamente atada a las imposiciones de las agencias internacionales de crédito (BID, BANCO MUNDIAL, F.M.I., etc.) y aún de corporaciones nacionales (FIEL, UIA, y otras)  que dictan las políticas a seguir a través de "recomendaciones", que el gobierno se aplica en llevar adelante son objeciones.            Los últimos años han puesto a la vista de todos, las consecuencias de esa voluntad ideológica- política: pobreza y desocupación en niveles nunca antes imaginados, destrucción del aparato productivo, enajenación del patrimonio nacional, creciente concentración de la riqueza, rebaja de salarios, liquidación de conquistas y derechos laborales, destrucción del sistema público de salud, destrucción del sistema científico- tecnológico nacional, etc. Las medidas siempre se han visto acompañadas o precedidas de normas legales que intentan, a partir de la legalidad, otorgar aparente legitimidad al cercenamiento de los derechos del campo popular.                        El conjunto de la legislación educativa sancionada en el período menemista (Ley de transferencia de servicios educativos de la jurisdicción nacional a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires, Ley Federal de Educación Nº 24195 y la Ley de Educación Superior Nº 24521) intenta plasmar un modelo educativo coherente con el modelo de sociedad en cuya configuración avanza toda la legislación sancionada en el período. Este conjunto de normas no ha partido de la base que debe cimentar toda ley: un diagnóstico de la Argentina

real, concreta, con sus necesidades, con las necesidades de sus sectores populares, de sus diversas regiones. No se trata de dar prioridad a la necesidad de igualar las diferencias económicas- sociales que existen y por lo tanto de igualar la educación que el Estado pone a disposición de todos los sectores, sino al revés, se trata de convertir a la educación también en factor de diferenciación.             El análisis de algunos aspectos de la Ley Federal de Educación señala claramente su carácter reaccionario y abona la necesidad de su derogación, sustituyéndola por otra norma en que el debate democrático pueda imponer las condiciones para una transformación del sistema con sentido positivo para las mayorías populares. Numerosos trabajos señalan aspectos de forma y de fondo que ameritan la derogación.[3]

             A manera de muestra, algunos aspectos que aparecen en el texto legal, que permiten visualizar su orientación: 

Garantía de acceso y responsabilidad por acciones educativas 

            La ley señala que:" El Estado Nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires garantizan el acceso a la educación...con la participación de la familia, la comunidad, sus organizaciones y la iniciativa privada" (Art. 3) 

            Más adelante se lee: " Las acciones educativas son responsabilidad de la familia, como agente natural y primario de la educación, del Estado Nacional como responsable principal, de las provincias, los municipios, la Iglesia Católica, las demás confesiones religiosas... y las organizaciones sociales". (Art. 4) 

            Al colocar en la misma línea de garantes de la educación al Estado, la familia, y otras organizaciones, y aún señalar como responsables de las acciones educativas a las mismas organizaciones en conjunto con el Estado, se verifica una desresponsabilización del mismo respecto del ejercicio de ese derecho básico de la población. De todos cuando habla del derecho a la educación, la ley expresa que queda regulado por la norma; en cuanto a la garantía se refiere al acceso, y las mismas jurisdicciones sostienen el "servicio".             Este cambio de concepto (derecho regulado- servicio garantizado) marca un cambio esencial dentro de los principios de política educativa, y aclara el sentido de la inclusión  de la "iniciativa privada" como participante en la creación y sostenimiento de los servicios educativos.              Un derecho básico debe ser garantizado en forma inalienable por el Estado para la totalidad de la población, (¿cuál sería si no la función del Estado?). En cambio un servicio puede brindarse o no, según que haya o no recursos disponibles, o puede brindarse por la iniciativa privada para quienes puedan pagarlo.             Resulta preocupante también la inclusión como responsables educativos de grupos corporativos como la Iglesia Católica y otras. Aún está muy fresco en la memoria de todos, el proceso de presiones ejercidas para modificar según sus dogmas particulares, contenidos básicos comunes que servirán de base  a la educación de los hijos de todos, comulguen o no con esos dogmas. Esa inclusión señala un claro retroceso en tradiciones educativas laicistas de nuestras educación. 

Gratuidad y Equidad 

            La Ley incluye ambos conceptos en los artículos 5º y 39º. En el primero establece la "equidad" entre los principios, derechos y criterios que organizarán la educación:

"La equidad a través de la justa distribución de los servicios educacionales a fin de lograr la mayor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la población". (Art. 5) 

            El segundo artículo mencionado establece:"El Estado Nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se obligan... a garantizar el principio de gratuidad en los servicios estatales, en todos los niveles y regímenes especiales" (Art. 39) 

            Para la Universidad, en el mismo artículo, se contempla el hecho de que al aporte del Estado se agreguen otras fuentes de financiamiento. De todos modos se aclara que el principio de gratuidad se acompaña con el de equidad. también se prevé un sistema de becas:

"...el sistema de becas, las que se basarán en el rendimiento académico..." (Art. 39) 

            No en vano en el texto legal se unen ambos conceptos. En el artículo 5º se descuenta la heterogeneidad de la población. Es bien sabido que eufemísticamente se habla de población heterogénea para señalar los sitios donde la pobreza ha establecido diferencias abismales respecto de otros sectores que gozan de todos los beneficios que otorga la riqueza. Ahora bien, si la brecha existente tendiera a desaparecer o estuviera en los cálculos del gobierno, por lo menos, achicar esa brecha, ¿habría necesidad de la inclusión de un término tan ambiguo?.             Si no se habla de igualdad (educación de igual calidad para todos) es porque, por lo menos se apuesta, a que la diferenciación se mantendrá o acrecentará.             En el caso de la Universidad, la Ley Federal anticipa lo que luego se incluirá en la Ley de Educación Superior como posibilidad de cobrar aranceles.             El texto de la Ley Federal autoriza otras "fuentes de financiamiento complementarias". En la Ley de Educación Superior esas fuentes complementarias se convierten en "venta de servicios a terceros" o la posibilidad de arancelar los estudios de grado, ya que generalmente los de post- grado son arancelados. Admitamos, sin embargo, que la Ley establece un sistema de becas que alcanzaría a los estudiantes, siempre que sean y demuestren ser pobres... teniendo además un excelente rendimiento académico.            Ya se sabe cuanto cuestas a los hijos de los sectores  populares permanecer en la escuela, las penurias con que toda la familia costea la asistencia de un hijo al nivel medio de la enseñanza, lo que representa para un joven pobre acceder a la universidad, compartiendo la mayor parte de las veces el trabajo con el estudio. Pensar que para acceder a una beca se debe ser un estudiante destacado, en esas circunstancias, es una humorada. Mientras tanto, a los hijos de los sectores pudientes les bastará pagar para poder estudiar en las universidades públicas a privadas. Ningún certificado de genio le será exigido a quien posea recursos.  

Asistencialidad             En el artículo 40º, el Estado se obliga a cumplir un rol compensatorio:

"Organizar planes asistenciales específicos para niños... pertenecientes a familias con necesidades básicas insatisfechas" (Art. 40) 

            No es el único artículo en el que el Estado se asigna ese rol asistencial compensatorio. Si se analiza este hecho a la luz de los resultados del Plan Económico que impone el gobierno se llega a la conclusión que este rol tiene como objeto apagar el "incendio" probable generado por los desvastadores resultados que sobre los sectores populares está teniendo dicho plan. 

Calidad de la Educación             En el artículo 48º se refiere a este concepto en boga actualmente a partir de los documentos con "recomendaciones" de los organismos financieros internacionales:

"El Ministerio de Cultura  y Educación de la Nación, Provincias y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires deberán garantizar la calidad de la formación impartida en los ciclos... mediante la evaluación permanente del sistema educativo" (Art. 48) 

            Es, por lo menos una curiosa forma de garantizar el logro de la calidad: el control del cumplimiento, delegando en manos de quienes trabajan en el sistema el alcanzar niveles de calidad, sin obligarse a poner a disposición los recursos materiales y de formación de docentes que sería menester.. Por mencionar solo algunos aspectos, cabe preguntarse, ¿con maestros a los que se les deben varios meses de sus salarios, con escuelas sin equipamiento, con niños cuyas familias padecen cada vez en mayor medida desocupación, rebaja salarial, etc., se espera que se alcancen niveles más altos de calidad?             La pretensión de mejorar la calidad de la educación mediante la evaluación del sistema, tal como aparece instrumentada hoy (pruebas estandarizadas asignadas a alumnos y maestros periódicamente) no es más que la acción de depositar en grado creciente en los docentes, la responsabilidad por los logros, por los recursos, por la gestión de la educación, en una declinación constante y cada vez más profunda de la responsabilidad del estado.             Otra consideración merece el hecho de que la verdadera función de la evaluación de la calidad, instrumentada en su forma actual es en realidad la pretensión  de retomar, para controlar centralizadamente, lo que se imparte en las escuelas, liberando al Estado de la obligación de sostener el sistema. Es impensable que alguna escuela decida no preparar a los alumnos para aprobar los test estandarizados que se administren, (aunque consideren que podrían mejorar con ello la calidad de la educación de sus alumnos), por la sencilla razón de que las pruebas generales serían algo así la certificación de la competencia, (algo de eso se ha aprobado en el seno del Consejo Educación Superior), indispensable para acceder al nivel siguiente. 

Financiamiento            En varios artículos de la Ley se hace referencia al tema:

"El Estado Nacional realizará el aporte financiero principal" (Art. 39)"La inversión pública consolidada total en educación...será  duplicada gradualmente y como mínimo a razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993; o se considerará un incremento del 50% (base 1993: 4%) del Producto Bruto Interno..." (Art. 61) 

            Más allá de las previsiones legales, los tres años subsiguientes a su aprobación muestran el incumplimiento reiterado de las metas fijadas, aún en los montos mínimos. Por otra parte como la norma no exige corrección de las cifras del presupuesto para recuperar la inflación, el presupuesto educativo  en términos reales ha ido disminuyendo. Además en el año 1995, el financiamiento universitario ha disminuido el 2% a través de las deducciones que se operan en razón del decreto del Poder Ejecutivo Nº 290/95. En el año 1996 tampoco se cumplirían las metas legales, ya que el anuncio de incremento presupuestario del 10% está muy lejos de lo que prevé la norma legal.              En otras artículos el PEN se compromete a financiar programas especiales de las jurisdicciones para solucionar emergencias educativas (Art. 64) y a establecer impuestos directos a los sectores de mayor capacidad contributiva para alcanzar las metas obligatorias. Sin embargo el gobierno nacional no sólo no acude en auxilio de las provincias- cuando éstas no pueden ni siquiera hacer frente al pago de los salarios de los docentes, sino que además los obliga a ajustar las cuentas de sus propios presupuestos bajando dichos salarios.             El sistema impositivo en vigencia, por otra parte, es uno de los más regresivos, con la generalización de un impuesto al consumo, que grava por igual a quienes tienen más recursos y a quienes no tienen más que lo indispensable para la subsistencia.             Lo que la movilización popular consiguió que fuera introducido en la norma legal, respecto de la gratuidad o el financiamiento, con el correr de los pocos años se ha convertido en letra muerta, bien sea porque es neutralizado por lo ambiguo de la propia Ley o por el incumplimiento liso y llano por parte del Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso, a la hora de realizar las asignaciones presupuestarias. 

Principios pedagógicos 

            La Ley define algunos principios en torno a los cuales ha de girar la educación:"... Formación integral  y permanente del hombre y de la mujer con vocación integral" 

            En principio no existe el sujeto social, sino el hombre individual. Se deja librado a su decisión individual la posibilidad de constituirse en sujeto social, solidario con sus connacionales. Si se verifica el significado del término vocación, el término parece, por lo menos, curioso, emparentado con el nacionalismo católico. En efecto, el término vocación según el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa "... inspiración con que Dios llama a un estado, es especial el Religioso".             También resulta singular la idea de que, los alumnos:

"... se realicen como personas en la dimensión cultural, social, estética y religiosa"..."educar a la persona, acorde con sus necesidades" (Art. 6) 

            Todo esto tiene sus bases en las teorías personalistas de Victor García Hoz, pedagogía oficial de la España franquista y de la dictadura militar en nuestro país.             Es equívoco, asimismo, el concepto de "trabajo" incluido en el texto (Art. 6). Puede suponerse que no se incluye como forma de realización humana a través del mismo. El texto legal no hace ninguna referencia en ese sentido. Más bien apunta a orientar la actividad en algunos circuitos de - ¿nivel, educación?- polimodal que sólo formen para el empleo mientras otros lo hagan para el acceso a la Universidad. Si se analizan expresiones presidenciales ("Es preferible un analfabeto que sepa computación") se puede inferir el sentido que cobra la inclusión de este principio en la Ley.             Por otra parte, los acuerdos con empresas que se postulan como forma de introducir a los jóvenes en el mundo del trabajo en la realidad se traducen en la contratación de mano de obra barata, excelente negocio para las empresas pero poco o nada formativo para los estudiantes, ocupados en tareas rutinarias o penosas o mecánicas. 

Estructura del Sistema Educativo 

            La estructura del sistema educativo (Nivel Inicial, Educación General Básica, Polimodal) resulta una copia acrítica de otros países (España), en los que los sectores progresistas tampoco han ahorrado críticas.             En nuestro país, la extensión de la obligatoriedad escolar, no necesitaba de modificaciones en la estructura del sistema. Sólo requería la voluntad política de hacerlo y los recursos necesarios para hacerla efectiva. Esto último no se ha concretado. Los niveles de desgranamiento de la escuela primaria y en el nivel medio han crecido y aunque la falta de estadística educativa oficial hace difícil establecer sus niveles reales, los  pocos datos disponibles no dejan lugar a dudas.             ¿Cómo pensar entonces que el simple cambio de denominación y las fragmentaciones impuestas en la estructura permitirán incrementar la obligatoriedad?. La sospecha de que lo que se busca en realidad es legitimar el desgranamiento, no es una hipótesis aventurada.             Toda reforma estructural del sistema exige asignación de recursos: infraestructura y equipamiento, formación de los docentes, mejores condiciones salariales y laborales, etc. Nada de esto está contemplado en esta "reforma".             La imprevisión respecto de las necesidades de infraestructura, producirá instituciones de distinto tipo: aquellas que cuenten con educación Inicial, EGB, Polimodal y aún Nivel Superior No Universitario en una misma estructura edilicia. Serán de seguro las instituciones privadas..              Otra categoría será la de  las instituciones que cuenten con parte de la EGB. Para cursar el tercer ciclo los alumnos deberán cambiar de escuela. Seguramente ocurrirá en las

escuelas públicas de las barriadas pobres. ¿Cuántos se perderán en la búsqueda de una escuela pare terminar el nivel?             Para poder instrumentar el proyecto plasmado en la Ley se requiere la destrucción del Estatuto del Docente, vía flexibilización del empleo, barriendo conquistas laborales históricas de los docentes. Se legitima además ,de ese modo, la diferenciación salarial según la disponibilidad de la jurisdicción, del área, de la institución.             De estas otras cuestiones tampoco se ocupa la Ley: ¿qué pasará con las escuelas rurales, con las de personal único, agrotécnicas, escuelas granjas, etc. ? ¿Podrán completar los niños que a ellas concurren los grados del tercer ciclo ¿en qué condiciones? Si las dificultades en los centros urbanos son grandes, los son mayores en las escuelas rurales, de pequeñas poblaciones o de sectores urbano- marginales?              Nada de esto encuentra respuesta en la Ley Federal.             Toda reforma educativa debe acompañar un proceso de expansión del empleo, de reactivación del aparato productivo, de igualación de ña heterogeneidad social y económica. Si ello no ocurre, los resultados son profundamente regresivos: introducen dentro del sistema educativo las condiciones que en la sociedad generan la polarización de sectores cada vez más pobres y sectores que concentran más y más riqueza y poder. La educación, en lugar de ser un instrumento democratizador, refuerza la fragmentación y diferenciación en beneficio de los que más tienen. Esta ley legitima esa fragmentación.             Toda alternativa para la educación desde el punto de vista de los intereses de los sectores populares está fuera del marco de la Ley Federal, aprobada para hacer a la educación funcional al sistema.

 

[1] Publicado en Revista Además, Año XVII, Nº 2. Octubre de 1998.[2] María Teresa Basilio es Profesora en Ciencias de la Educación. Secretaria General de la Asociación Docentes de la Universidad Nacional de Luján. Miembro de CONADU.[3]Entre estos trabajos pueden citarse "El Relámpago" Nº , publicación del FORO EN DEFENSA DE LA EDUCACIÓN  PÚBLICA; Revista Argentina de Educación Nº 24- 25 de la Asociación de Graduados en Ciencias de la Educación.