Adm Deradm t02

Programa deApoyo a la

Promoción

Tema 02

Promoción Interna al C. Administrativo de la Admon. de Castilla y León

TABLA DE CONTENIDO.

1 LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: ÁMBITO DE APLICACIÓN Y CONTENIDO. ......................................................................................................................3

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS .................................................................................................................... 3

1.2 PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE................................... 4

1.3 LA LEY 4/1999, DE 13 DE ENERO, DE REFORMA DE LA LEY 30/1992 ................................................. 5

1.4 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE ..................................... 8 1.4.1 Objeto de la ley ............................................................................................................................................... 12 1.4.2 Ámbito de aplicación de la ley ........................................................................................................................ 13

1.5 PRINCIPIOS GENERALES DE ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.............. 15


Año 2009 Derecho Administrativo

Tema 02 Página 3 de17

LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: ÁMBITO DE APLICACIÓN Y CONTENIDO

1 LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: ÁMBITO DE APLICACIÓN Y CONTENIDO.

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La primera Ley de Procedimiento Administrativo fue la de 19 de octubre de 1889 (Ley Azcárate) que, en su intento de uniformar el procedimiento, constituyó un paso significativo en la evolución del Derecho público español; pero al tratarse de una Ley de Bases, se plasmó en un amasijo de Reglamentos Departamentales, que le hicieron perder esa finalidad de unificación.

A continuación, la primera y única regulación del régimen jurídico y del procedimiento administrativo de la Administración Pública es la contenida en los artículos 22 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de l957, y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de l958 (en adelante LPA), que constituyen, sobre todo esta última, una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho Administrativo.

El marco jurídico de estas normas tuvo, como objeto principal, la unificación de normas preexistentes: "reunir en un texto único aplicable a todos los Departamentos Ministeriales", para garantizar una actuación común en el funcionamiento interno de la Administración, en el que la garantía de los particulares se contempla desde la unificación del procedimiento y desde el concepto de la autorización previa para el reconocimiento de un derecho o la satisfacción de un interés legítimo.

Ciertamente, la LPA cumplió perfectamente su cometido: la unificación fue casi absoluta (ciertas materias, como eran la del silencio administrativo, recursos administrativos y plazos, se aplicarían en todos los supuestos; y respecto a los procedimientos especiales declarados vigentes por Decreto de 10 de octubre de l958 y regulados, primeramente, por su normativa específica, con carácter supletorio se les aplicaría la LPA); los principios inspiradores del procedimiento siguen plenamente vigentes aunque, obviamente, se refuerzan como consecuencia por un lado, de la transformación política y jurídica de nuestro país, y de otro, por los avances técnicos que se introducen claramente en la tramitación del procedimiento; y finalmente, la preocupación por las garantías de los administrados es constante en el procedimiento.

Ejemplo de todo cuanto se afirma es:

• La plena vigencia de la LPA hasta 1992, pese a las transformaciones tan importantes que estaban ocurriendo en España desde la instauración del nuevo sistema político y jurídico;




• Que la estructura del procedimiento de la nueva ley es prácticamente idéntica al ya derogado;

• Y, finalmente, no debemos olvidar que la Disposición derogatoria número 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en su letra b), dejó subsistentes algunas materias de la LPA: Capítulo III del Título I, -Conflicto de Atribuciones-; Capítulo I del Título VI -El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general-, etc. que posteriormente fueron derogados por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, y por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno.

Pero, obviamente, la Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al Derecho (Art. 9.3, 103, etc.), acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos (así se refleja en el principio de eficacia, servir con objetividad los intereses generales, etc. determinados en su Art.103).

El Procedimiento Administrativo es una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración. Por tanto, a la vez que se ha respetado lo positivo de la anterior ley, con la nueva regulación se han introducido nuevas reformas que tienen en cuenta tanto la multiplicidad de Administraciones Públicas a que la ley va dirigida, como la necesidad de ampliar y reforzar las garantías de los ciudadanos para la resolución justa y pronta de los asuntos.

Se pretende:

• Acercar a los ciudadanos a las diversas Administraciones Públicas.

• La coordinación entre las distintas Administraciones Públicas.

• La tecnificación de los medios operativos de las Administraciones para la modernización de la actuación administrativa y la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas, es decir a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

1.2 PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE

Las principales innovaciones que introduce el texto originario de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se concretan en las siguientes:

• Aborda el problema de las relaciones entre las Administraciones Públicas, bajo el principio de colaboración o coordinación, introduciendo como novedad la figura del Convenio de Conferencia Sectorial, que propiciará el acuerdo multilateral para acciones sectoriales, lo cual ayudará a la consolidación del Estado de las Autonomías. Otros instrumentos como los Convenios de Colaboración (entre Gobierno de la Nación y Gobiernos de las Comunidades Autónomas) y los Consorcios (organización común) ayudarán a esa colaboración.

• Desarrolla los principios de organización administrativa, recogidos en el artículo 103 de la Constitución, en especial la competencia, la jerarquía y la coordinación.

• Se da una nueva formulación a los órganos colegiados, como consecuencia de la participación en los mismos de otras Administraciones o de organizaciones sociales.

• Se da una formulación amplia de lo que se entiende por interesados (se habla de intereses legítimos individuales o colectivos).




• Se formulan una serie de derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos (la posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios, el derecho a formular alegaciones y aportar documentos, el derecho a no presentar los no exigidos por las normas,...).

• Regula el problema de la lengua en los procedimientos (permite la lengua de las Comunidades Autónomas); regula el acceso a la información de los archivos y registros administrativos y aborda el problema de la información de los registros.

• Aumenta los supuestos de motivación de los actos administrativos.

• Permite medios de notificación distintos de los tradicionales, sin merma de las garantías de autenticidad.

• Incorpora como causa de nulidad de pleno derecho, la lesión del contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

• Nueva regulación del silencio administrativo más favorable a los interesados.

• En las solicitudes de los interesados en el procedimiento administrativo, se permiten medios telemáticos e incluso audiovisuales, para facilitar su formulación, siempre que quede acreditada la autenticidad de su voluntad.

• Contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento.

• Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de procedimientos.

• La acción de oficio, o medios de ejecución forzosa, queda, en todo caso, subordinada a los límites constitucionales, restringiéndose al mínimo la libertad individual de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

• Se da una nueva formulación a la revisión de los actos administrativos en base a dos principios, la unificación de los recursos ordinarios y el reforzamiento de la revisión de oficio por causa de nulidad.

• Se regulan los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración: legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, etc.

• Se establece un sistema de responsabilidad común de las Administraciones Públicas, haciendo realidad lo prevenido en el Art. 149.1.18.ª de la Constitución.

• En resumen, se concretiza lo ordenado en el Art. 105 de la Constitución.

1.3 LA LEY 4/1999, DE 13 DE ENERO, DE REFORMA DE LA LEY 30/1992

El devenir de los acontecimientos, así como una serie de deficiencias en el texto originario de la Ley 30/1992 fueron los motivos que han llevado a su modificación. Así, la exposición de motivos de la Ley 4/1999 considera que durante la aplicación de la Ley 30/1992: “se han suscitado algunos problemas que han llevado a plantear desde diversos sectores la necesidad de su modificación. La proliferación de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los problemas detectados en la regulación de ciertos artículos -como los referidos al silencio administrativo, la revisión de los actos o la responsabilidad patrimonial-, y la supresión del recurso de reposición son lugares comunes en las críticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma pensando en el




buen funcionamiento de la Administración pública y, sobre todo, en los ciudadanos, que son los destinatarios de su actuación”.

Las modificaciones más importantes introducidas por la Ley 4/1999 son:

• En primer lugar, en el Título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

• En el Título I, y como corolario del principio general de buena fe aplicado al derecho público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

• Se introduce y desarrolla el concepto de plan y programa conjunto para articular el ejercicio de las funciones administrativas del Estado y las Comunidades Autónomas.

• La modificación del artículo 10, sobre comunicaciones a las Comunidades Europeas pretende ajustar el actual texto a la realidad del derecho comunitario, ya que parece conveniente diferenciar entre el plazo para la comunicación de disposiciones de carácter general o resoluciones y el plazo para la remisión de proyectos de disposiciones.

• En el Título II, el artículo 13 se modifica permitiendo la delegación de competencias en órganos de las entidades de derecho público dependientes, para facilitar la descentralización y, con ello, una más fácil gestión que, en definitiva, se traduce en mayor eficacia y mejor servicio a los ciudadanos. Por otra parte, se clarifica la redacción de su apartado 5 respecto a la admisibilidad de la delegación en los procedimientos en que se prevea, con carácter preceptivo, un dictamen o informe.

• Se modifica el artículo 36 para hacer efectiva la adecuación de la Ley a la realidad plurilingüística del Estado, de conformidad con la proposición no de Ley de 3 de junio de 1997, incorporando una regulación inspirada en el artículo 231.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, según la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre.

• El artículo 42 sufre una profunda modificación. En primer lugar, el apartado 1 precisa los supuestos en que es obligado dictar resolución expresa, incluyendo los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia correspondiente.

• Respecto al procedimiento, para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos. Por eso, a falta de norma expresa, el apartado 3 de este mismo artículo establece como plazo general supletorio de duración de los procedimientos administrativos el de tres meses, sin que en ningún caso pueda superar el de seis meses, según el apartado 2, salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario o así se prevea en la normativa comunitaria europea, plazo en el que deberá notificarse la resolución. El plazo, por otra parte, comenzará a contarse, en los




procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde que la misma haya tenido entrada efectivamente en el registro del órgano competente para su tramitación. Este extremo debe ser comunicado a los solicitantes indicando la duración máxima del procedimiento en cuestión, de acuerdo con el apartado 4.

• En cuanto al silencio administrativo, el artículo 43 prevé, como regla general, el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley o norma comunitaria europea establezca lo contrario. No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.

• Por su parte, el artículo 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento.

• Se modifica el artículo 48, que regula el cómputo de los plazos, unificando el inicio de éste, ya se determinen los plazos en días, meses o años.

• En el Título V, la Ley modifica el régimen de notificaciones del artículo 58 en aras del principio de seguridad jurídica, recuperando, por un lado, la convalidación de la notificación en parecidos términos a como se contemplaba en la Ley de 1958, aunque reduciendo el plazo a tres meses. Por otro, se introduce en este mismo artículo una previsión dirigida a evitar que por la vía del rechazo de las notificaciones se obtenga una estimación presunta de la solicitud.

• En el artículo 62.1 se precisa el supuesto de nulidad previsto en su letra a), eliminándose la expresión “contenido esencial” referida al ámbito de la lesión de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que constituye una delimitación vinculante para el legislador.

• Diversas son las modificaciones que afectan al Título VII, con la finalidad de reforzar las garantías jurídicas de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración.

• En materia de revisión de oficio, en el artículo 102, se introduce un trámite de inadmisión de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

• En cuanto a los actos anulables, se elimina la potestad revisora de la Administración prevista en el artículo 103, con lo que se obliga a la Administración pública a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de lesividad y posterior impugnación, eliminando también la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen




esta vía que había desnaturalizado por concepto el régimen de los recursos administrativos. De esta forma, se colocan Administración y ciudadanos en una posición equiparable.

• Respecto al sistema de recursos previsto en el Capítulo II se producen importantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Se recupera, en el mismo artículo 107, el recurso de alzada, que se regula con su configuración tradicional en los artículos 114 y 115. Todo ello junto al recurso de revisión contra actos firmes previsto en el artículo 108, del que se precisa la causa segunda de procedencia del recurso en el artículo 118.1, introduciendo en el artículo 119 un trámite de inadmisión similar al previsto para la revisión de oficio. Dada la trascendencia del sistema de recursos como institución de garantía para los ciudadanos, en la disposición transitoria segunda, se prevé que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la modificación no les será de aplicación la misma, salvo en lo relativo al sistema de recursos.

• En el Título IX, y con el objeto de favorecer la descentralización en aras del principio de eficacia, se suprime la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora.

• La supresión del último inciso del primer párrafo de la disposición final de la Ley 30/1992 contribuye a asegurar más intensamente la seguridad jurídica en relaciones jurídicas entre Administración y ciudadanos, a la vez que los exonera, como es lógico, de cargas de orden burocrático otorgando eficacia directa al derecho reconocido en el artículo 35.f).

Como cierre de lo expuesto, citamos otras modificaciones de las que ha sido objeto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:

• Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, por el que se modificó la disposición adicional tercera y la disposición transitoria segunda.

• Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que añadió el Art. 38.9 y el Art. 59.3 e introdujo la disposición adicional decimoctava.

• Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

• Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden social.

• Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, que modifica la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

1.4 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, consta de un Título Preliminar, 10 Títulos, 146 artículos, 18 disposiciones adicionales, 2 Disposiciones transitorias, 1 Disposición derogatoria y 1 Disposición final.

Su estructura es la siguiente:

• Título Preliminar: Del ámbito de aplicación y principios generales (Art. 1,2 y 3).

• Título Primero: De las Administraciones Públicas y sus relaciones (Art. 4 a 10).

• Título Segundo: De los órganos de las Administraciones Públicas (Art. 11 a 29).

o Capítulo I: Principios Generales y competencia (Art. 11 a 21).




o Capítulo II: Órganos colegiados (Art. 22 a 27).

o Capítulo III: Abstención y Recusación (Art. 28 y 29).

• Título Tercero: De los interesados (Art. 30 a 34).

• Título Cuarto: De la actividad de las Administraciones Públicas (Art. 35 a 49).

o Capítulo I: Normas Generales (Art. 35 a 46).

o Capítulo II: Términos y plazos (Art. 37 a 50).

• Título Quinto: De las disposiciones y los actos administrativos (Art. 51 a 67).

o Capítulo I: Disposiciones administrativas (Art. 51 y 52).

o Capítulo II: Requisitos de los actos administrativos (Art. 53 a 55).

o Capítulo III: Eficacia de los actos (Art. 56 a 61).

o Capítulo IV: Nulidad y anulabilidad (Art. 62 a 67).

• Título Sexto: De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos (Art. 68 a 101).

o Capítulo I: Iniciación del procedimiento (Art. 68 a 73).

o Capítulo II: Ordenación del procedimiento (Art. 74 a 77).

o Capítulo III: Instrucción del procedimiento (Art. 78 a 86).

- Sección 1ª: Disposiciones generales. (Art. 78 y 79).

- Sección 2ª: Prueba (Art. 80 y 81).

- Sección 3ª: Informes (Art. 82 y 83).

- Sección 4ª: Participación de los interesados (Art. 84 a 86).

o Capítulo IV: Finalización del procedimiento (Art. 87 a

- Sección 1ª: Disposiciones generales (Art. 87 y 88).

- Sección 2ª: Resolución (Art. 89).

- Sección 3ª: Desistimiento y renuncia (Art. 90 y 91).

- Sección 4ª: Caducidad (Art. 92).

o Capítulo V: Ejecución (Art. 93 a 101).

• Título Séptimo: De la revisión de los actos en vía administrativa (Art. 102 a 119).

o Capítulo I: Revisión de oficio (Art. 102 a 106).

o Capítulo II: Recursos Administrativos (Art. 107 a 119).

- Sección 1ª: Principios generales (Art. 107 a 113).

- Sección 2ª: Recurso de Alzada (Art.114 y 115).

- Sección 3ª: Recurso Potestativo de Reposición (Art. 116 y 117).

- Sección 4ª: Recuso Extraordinario de Revisión (Art. 118 y 119).




• Título Octavo: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales (Art. 120 a

o Capítulo I: Disposiciones Generales (Art. 120 y 121).

o Capítulo II: Reclamación previa a la vía judicial civil (Art. 122 a 124).

o Capítulo III: Reclamación previa a la vía judicial laboral (Art. 125 y 126).

• Título Noveno: De la potestad sancionadora (Art. 127 a 138).

o Capítulo I: Principios de la potestad sancionadora (Art. 127 a 133).

o Capítulo II: Principios del procedimiento sancionador (Art. 134 a 138).

• Título Décimo: De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio (Art. 139 a 146).

o Capítulo I: Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública (Art. 139 a 144).

o Capítulo II: Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas (Art. 145 y 146).

• 19 disposiciones adicionales (en el texto original de 1992 eran 11).

o Disposición adicional primera.- Órganos Colegiados de Gobierno. Excluye la aplicación de las disposiciones del Título II, Capítulo II (órganos colegiados), al Pleno, y en su caso, a la Comisión de Gobierno de las Entidades Locales, a los órganos colegiados del gobierno de la nación y a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas.

o Disposición adicional segunda.- Informatización de registros. Determina que será efectivo en la forma y plazos que determinen el Gobierno, los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, en función del grado de desarrollo de los medios técnicos de que dispongan.

o Disposición adicional tercera.- Adecuación de procedimientos. Dispone que en el plazo de dieciocho meses, a partir de la entrada en vigor de la ley, reglamentariamente se llevará a efecto.

o Disposición adicional cuarta.- Tasas del procedimiento. Dispone que las tasas se exigirán de acuerdo con las normas que las regulan.

o Disposición adicional quinta.- Procedimientos administrativos en materia tributaria. Determina que los procedimientos administrativos en materia tributaria se regirán por su normativa específica, y subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley.

o Disposición adicional sexta.- Actos de Seguridad Social y Desempleo. Establece que en cuanto a su impugnación se regirán por la Ley de Procedimiento Laboral, Art.2º; y los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social, por su normativa específica.

o Disposición adicional séptima.- Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social. Se establece que se regirán por sus disposiciones específicas y subsidiariamente por esta ley.

o Disposición adicional octava.- Procedimientos disciplinarios. Determina que los procedimientos disciplinarios de las Administraciones Públicas, respecto del personal a




su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual, se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación esta ley.

o No obstante, hay que tener en cuenta que la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de Protección por Desempleo dispone que, en defecto de normativa propia al respecto, serán aplicables los Títulos preeliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de esta Ley.

o Disposición adicional novena.- (Disposición sin denominar, regulaba los actos que ponían fin a la vía administrativa en la Administración General del Estado, y fue derogada por la Ley 6/1997 (LOFAGE), ya citada).

o Disposición adicional décima. (También sin denominar, modificaba el articulo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa de 1956, y ha sido derogada por la disposición derogatoria 2ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

o Disposición adicional undécima.- Procedimientos administrativos instados ante misiones diplomáticas y oficinas consulares. Dispone que se regularán por sus propias normas.

o Disposición adicional duodécima.- Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria. Establece que se rige por lo dispuesto en esta Ley.

o Disposición adicional decimotercera.- Régimen de suscripción de convenios de colaboración. Atribuye la competencia en la Administración General del Estado para suscribir convenios de cooperación previstos en el artículo 6º de esta Ley.

o Disposición adicional decimocuarta.- Relaciones con las Ciudades de Ceuta y Melilla. Declara que el Título I de esta Ley es aplicable a dichas relaciones.

o Disposición adicional decimoquinta.- (Sin denominar, establece que debe entenderse por órgano competente para la tramitación de una solicitud en la Administración General del Estado, conforme a lo establecido en el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992).

o Disposición adicional decimosexta.- Administración de los Territorios Históricos del País Vasco. Define que a efectos del artículo 2º de esta Ley son Administraciones Públicas las Diputaciones Forales y su Administración Institucional; y las Juntas Generales de los Territorios Históricos en materia de personal y gestión patrimonial.

o Disposición adicional decimoséptima.- (Sin denominación, hace referencia a los Órganos Consultivos de las CCAA).

o Disposición adicional decimoctava.- Presentación telemática de solicitudes y comunicaciones dirigidas a la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos. Establece una serie de obligaciones y criterios respecto de las relaciones de los ciudadanos, ya sean personas físicas o jurídicas, con la Administración General del Estado a través de técnicas de administración electrónica.

o Disposición adicional decimonovena.- Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de




diciembre. Establece que los procedimientos regulados por dicha Ley Orgánica se regirán por su normativa específica, aplicándose supletoriamente la presente Ley.

• Disposiciones transitorias:

o Disposición transitoria primera.- Corporaciones de Derecho Público. Establece que la presente Ley se aplicará transitoriamente a dichas Corporaciones mientras no se apruebe su normativa específica.

o Disposición transitoria segunda.- Régimen Transitorio de los Procedimientos.

• Disposición derogatoria.

• Disposición final.- (Establece su entrada en vigor y la autorización al Gobierno para su desarrollo).

1.4.1 Objeto de la ley

El objeto de la Ley viene determinado en su artículo primero, que dice literalmente:

“Artículo 1. Objeto de la Ley.

La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.”

Tres son los aspectos que tiene la Ley como objeto de ella, y predicables de las Administraciones Públicas: el régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y la responsabilidad.

El anclaje constitucional de esta Ley, como ya hemos citado, lo encontramos en el artículo 149.1.18 de la Constitución de 1978 que dice: “El Estado tiene competencias exclusivas sobre las siguientes materias: [...] Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas [...] que en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas[...] y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.

Así, sobre el “Régimen Jurídico” opera el esquema de “bases más desarrollo”, sobre el procedimiento administrativo común hay una competencia plena del Estado, pero pudiendo legislar las Comunidades Autónomas en lo referente a las especialidades derivadas de la organización propia de ella. Por último, la “responsabilidad” se configura como competencia exclusiva estatal.

La Ley 30/1992, es una “Ley básica” en el sentido constitucional del término; no obstante la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 50/1999, de 6 de abril, determina que ciertos aspectos de la regulación de esta ley no tienen el carácter de básico.

Dicha Sentencia declaró que no tienen carácter básico, y por lo tanto no son aplicables en todas las Administraciones Públicas, salvo de forma supletoria a falta de norma propia, los artículos siguientes:

• Art. 17.1, el inciso “por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos” al regular la suplencia.

• Art. 23.1 y 2; 24.1, 2 y 3; 25.2 y 3; 27.2, 3 y 5.

Definir qué constituye el régimen jurídico, no es tarea fácil, pero del examen de la jurisprudencia constitucional podemos decir que ese concepto engloba: los aspectos de




autoorganización, jerarquía y competencia; la posibilidad de actuar como persona jurídica pública o privada; el principio de ejecutividad; la nulidad o anulabilidad; la potestad sancionadora y la responsabilidad.

Este núcleo de principios forman “las bases del régimen jurídico” común para todas las Administraciones Públicas, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la legislación de desarrollo en función de sus peculiaridades y de las necesidades propias de organización.

El procedimiento administrativo común lo podemos definir como el conjunto de normas y principios que garantizan en todo procedimiento la satisfacción del interés general y los derechos de los ciudadanos, y por tanto aplicables a todo procedimiento sea formalizado o no. Al respecto, la STC de 29 de noviembre de 1988 (fundamento jurídico 31) aclara con nitidez lo que debe entenderse como procedimiento administrativo común, asé el TC entiende que: “En relación con lo que haya de entenderse por “procedimiento administrativo común” a los efectos prevenidos en el artículo 149.1.18 de la Constitución, hay que decir que el adjetivo “común”, que la Constitución utiliza, lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración, y por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”.

El último objeto de la Ley es el sistema de responsabilidad. Esta previsión se desarrolla en el Título X, culminando una larga evolución legal que partiendo de una concepción autoritaria del poder, que aparecía como irresponsable ante los particulares, fue evolucionando, introduciendo supuestos y casos en que era posible obtener el resarcimiento de los daños sufridos por el actuar administrativo. Hoy día se asume un principio universal de responsabilidad y que, junto al principio de legalidad, es uno de los grandes soportes de la actividad de las Administraciones Públicas.

1.4.2 Ámbito de aplicación de la ley

Determinado en su artículo segundo, que dice literalmente:

“Artículo 2. Ámbito de aplicación.

1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.”

Si analizamos dicho artículo comprobamos que su apartado primero establece los tres grandes sujetos administrativos de base territorial: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

En el apartado segundo establece la sumisión al ámbito de la Ley de las Entidades de Derecho Público, afirmando que tendrán la consideración de Administración Pública, cuando ejerzan potestades administrativas.




Este artículo se convierte en uno de los límites principales a la libertad organizativa de la Administración, al fenómeno de la “huida del Derecho Administrativo” puesto que aquellos entes públicos cuya actividad este sometida al derecho privado, cuando ejerzan potestades públicas deberán someterse necesariamente a esta Ley.

Esta normativa básica debe completarse con lo establecido en la siguiente normativa:

• Respecto de la Administración General del Estado, véase la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).

• En cuanto a la Administración Autonómica de Castilla y León, véase la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

• Respecto de la Administración Local, véase la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL).

De la citada normativa podemos establecer la siguiente clasificación de Administraciones Públicas:

I. ADMINISTRACIONES DE BASE TERRITORIAL, que se caracterizan por:

o La plenitud de capacidad de obrar,

o La generalidad de fines a que aspiran o persiguen y,

o La existencia en las mismas, como elemento esencial, del territorio.

1. Administración General del Estado, que cuenta con:

- Organización central.

- Organización periférica.

- Organización exterior.

2. Administración de las Comunidades Autónomas, que suelen contar con:

- Organización central.

- Organización periférica.

3. Administración Local:

- Reconocidas por la Constitución:

i. Municipio.

ii. Provincia.

iii. Isla.

- Potestativas (de acuerdo con lo que se establezca en la LBRL y en la legislación autonómica de desarrollo):

i. Entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

ii. Las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios.

iii. Las áreas metropolitanas.

iv. Las mancomunidades de municipios.

II. Administraciones de base no territorial o ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL, que se caracterizan por:




o Ser entes de carácter no territorial,

o Dependen siempre de una administración territorial,

o Tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,

o Están investidas de potestades y prerrogativas públicas,

o Responden a la llamada descentralización funcional, y

o Son creadas por ley.

1. Dependiente de la Administración General del Estado:

- Organismos autónomos.

- Entidades públicas empresariales.

- Entidades sometidas a régimen especial.

2. Dependientes de la Admón. General de la Comunidad de Castilla y León:

- Organismos autónomos.

- Entes públicos de derecho privado.

No son Administración Institucional las sociedades mercantiles de participación mayoritaria pública, es decir con capital público superior al 50%. Como son las Sociedades estatales de la disposición adicional 12ª de la LOFAGE en el caso de la Administración General del Estado, y empresas públicas del artículo 92 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, en el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

1.5 PRINCIPIOS GENERALES DE ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Vienen determinados en el artículo 7º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone:

“Artículo 3. Principios generales.

1. Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar, en su actuación, los principios de buena fe y de confianza legítima.

2. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

4. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.”

El presente artículo determina los principios generales de actuación de las Administraciones.

La Ley va a fijar los criterios:




• Generales de actuación interna.

• De relación con los ciudadanos y, por último.

• Los relativos a las relaciones entre Administraciones Públicas.

Este artículo cierra el Título preliminar de la Ley, y lo hace fijando en los apartados 1 y 2 principios de naturaleza técnica-jurídica, informadores de las normas o interpretativos de éstas. Así, el apartado 1º recoge, de forma casi literal, los principios determinados por el artículo 103.1 de la Constitución, que dice: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

En el apartado 3º se ocupa de la distinción entre órganos políticos y la Administración correspondiente, estableciendo la subordinación de ésta a aquellos dentro de la concepción del Estado de Derecho.

El apartado 4º reitera que cada Administración actúa con personalidad jurídica única. Cada Administración es un sólo centro de imputación de derechos y obligaciones. Ello, claro está, dejando aparte las Administraciones Institucionales que precisamente se constituyen como personas jurídicas independientes de la Administración de origen.

Las novedades consisten en incluir un nuevo párrafo segundo al apartado primero y el apartado 5º, esto es, una mención a los principios de buena fe y confianza legítima, y a los de transparencia y participación.

En cuanto a las novedades, los principios de buena fe y confianza legítima derivan del principio constitucional de seguridad jurídica. El primero ha sido utilizado con cierta frecuencia por la jurisprudencia, el segundo trae causa, sobre todo, del Derecho comunitario. Los principios de transparencia y participación se derivan directamente de la Constitución.

Así el Tribunal Supremo en el Fundamento de Derecho segundo la Sentencia de 1 de febrero de 1990 dice que: “En el conflicto que se suscita entre la legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última por aplicación de un principio, que aunque no extraño a los que informan nuestro Ordenamiento Jurídico, ya ha sido recogido implícitamente por esta Sala, que ahora enjuicia, en su Sentencia de 28 de febrero de 1989 y reproducida después en su última de enero de 1990, y cuyo principio si bien fue acuñado en el Ordenamiento jurídico de la República Federal de Alemania, ha sido asumido por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de las que forma parte España, y que consiste en el “principio de protección de la confianza legítima” que ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general-, la revocación o la dejación sin efectos del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar derivados de unos gastos o inversiones que sólo pueden serle restituidos con graves perjuicios para su patrimonio, al no ser todos ellos de simple naturaleza económica.”

www.jcyl.es/eclap

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