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Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Adquisición de Activos Productivos

JaliscoAbril de 2009

Jalisco

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Adquisición de Activos Productivos

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008 Programa de Adquisición de Activos Productivos

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DIRECTORIO GOBIERNO DEL ESTADO DE JALISCO

Emilio González Márquez Gobernador Constitucional del

Estado

LAE. Álvaro García Chávez Secretario de Desarrollo Rural

M. en C. Luis Esteban Alba Muñoz Subsecretario de la SEDER

SAGARPA

Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario

Ing. Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura

Ing. Antonio Ruiz García

Subsecretario de Desarrollo Rural

Dr. Everardo González Padilla Coordinador General de Ganadería

Ing. Ramón Corral Ávila

Comisionado Nacional de Acuacultura y Pesca

Juan Antonio González Hernández

Coordinador General de Enlace y Operación

MVZ. Renato Olvera Nevárez

Director General de Planeación y Evaluación

C.P.A. José Trinidad Muñoz Pérez Delegado de la SAGARPA en el Estado

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008 Programa de Adquisición de Activos Productivos

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COMITÉ TECNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

C.P.A. José Trinidad Muñoz Pérez Presidente del CTEE

LAE. Álvaro García Chávez

Secretario Técnico

Ing. Cristobal Mayorga Castañeda - Unión Ganadera Regional de Jalisco. Dr. Otilio Valdés Correa-Unión de Asociaciones Avícolas de Jalisco,

A.C. Sr. Juan Padilla Pérez - Unión Regional de Porcicultores de Jalisco. C. Mauro Jiménez Íñiguez - Consejo Agropecuario de Jalisco, A. C.

Representantes de los Productores

Dr. Salvador Mena Munguía Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Biológicas y Agropecuarias.

Ing. José Roberto Gudiño Venegas - Instituto Tecnológico de Ciudad Guzmán.

Dr. Martin Eduardo Ávila Miranda - Instituto Tecnológico de Tlajomulco de Zúñiga. Representante de Profesionistas y Académicos

Lic. José Luis Fernández Ocegueda

Coordinador del CTEE Consultores para la Investigación Aplicada y el Desarrollo S.A. de C.V.

Entidad Evaluadora Estatal

Ing. José Castañón Mata Responsable de la Evaluación

Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008 Programa para la Adquisición de Activos Productivos

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Contenido Contenido ................................................................................................................................ i Índice de cuadros ................................................................................................................... iii Índice de figuras ..................................................................................................................... iii Índice de anexos ................................................................................................................... iv Siglas y Términos ................................................................................................................... v Presentación .......................................................................................................................... vi Resumen Ejecutivo ................................................................................................................. 1

Introducción .................................................................................................................. 1 Objetivos de la evaluación Estatal del Programa de Activos ...................................... 2 Características y Fases operativas del Programa de Activos ..................................... 2 Conclusión General ...................................................................................................... 6 Recomendaciones ........................................................................................................ 7

Introducción ............................................................................................................................ 8 Objetivos de la evaluación estatal ............................................................................... 9 Objetivos específicos ................................................................................................... 9 Enfoque metodológico y ámbitos de la evaluación ..................................................... 9 Método de análisis de la información ........................................................................ 10

Capítulo 1 ............................................................................................................................. 11 Contexto del Programa: diseño y normatividad ................................................................... 11

1.1. Contexto del Programa en el ámbito de la Política Sectorial ...................... 11 1.1.1. La LDRS como marco legal de las políticas de desarrollo rural ............. 12 1.1.2 El Programa de Activos en el Marco del PEC ................................................. 13 1.2.1. La política de desarrollo rural en el estado de Jalisco .................................... 15

1.3. Arreglo institucional del Programa de Activos .................................................... 17 1.3.1. Estrategias y Lineamientos operativos del Programa .................................... 18 1.3.2. Procesos operativos del Programa de Activos ............................................... 19

Capítulo 2 ............................................................................................................................. 22 Características del Programa ............................................................................................... 22

2.1. El Programa de Activos en el marco de la estructura de programas de SAGARPA 22 2.2. Objetivo específico del programa ........................................................................ 22 2.3. Estructura del Programa de Activos .................................................................... 23 2.3.1. Población objetivo ........................................................................................... 23 2.3.2. Subcomisiones Técnicas por Componente .................................................... 25

2.4. Modalidades bajo las que se opera el Programa de Activos .............................. 25 2.4.1. Porcentajes máximos a otorgar como apoyo ................................................. 26


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2.4.2. Requisitos que deben cumplir los solicitantes de apoyo del Programa ......... 26 2.4.3. Criterios de Selección de beneficiarios ........................................................... 27 2.4.4. Obligaciones de los beneficiarios .................................................................... 28 2.4.5. Modalidad de ejecución ................................................................................... 28 2.4.6. Presupuesto ..................................................................................................... 28

2.5. Orientación del Programa .................................................................................... 29 Capítulo 3 ............................................................................................................................. 31 Evaluación del Funcionamiento y la Operación del Programa ........................................... 31

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa .......................................... 31 3.2 Planeación de la operación del Programa. .......................................................... 32 3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales. ..................................................................................................................... 34 3.4 Atención de la población objetivo. ........................................................................ 35 3.5. Dictaminación de solicitudes y proyectos. .......................................................... 37 3.6. Orientación de los recursos del Programa. ......................................................... 37 3.7 Cumplimiento del proceso operativo. ................................................................... 39 3.8 Seguimiento de los apoyos. ................................................................................. 40 3.9 Monitoreo de la gestión del Programa. ................................................................ 40 3.10. Sistematización de la información generada por el Programa. ........................ 41 3.11. Transparencia y rendición de cuentas. ............................................................. 41 3.12. Calidad en el servicio ........................................................................................ 41 3.13. Incorporación de mejoras en la gestión del Programa. .................................... 42 3.14. Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa. ............... 43

Capitulo 4 .............................................................................................................................. 45 Conclusiones y Recomendaciones ...................................................................................... 45 Bibliografía ............................................................................................................................ 49 Anexo 1 ................................................................................................................................. 51 Preguntas de la Guía Metodológica para la Evaluación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos ......................................................................................................... 51

a) Arreglo institucional para la operación del Programa ............................................ 51 b) Planeación de la operación del Programa ............................................................. 53 c) Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales 55 d) Atención de la población objetivo ........................................................................... 56 e) Dictaminación de solicitudes y proyectos .............................................................. 57 f) Orientación de los recursos del Programa .............................................................. 58 g) Cumplimiento del proceso operativo ...................................................................... 59


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h) Seguimiento de los apoyos .................................................................................... 61 i) Monitoreo de la gestión del Programa .................................................................... 62 j) Sistematización de la información generada por el Programa ............................... 63 k) Transparencia y rendición de cuentas ................................................................... 63 l) Calidad en el servicio ............................................................................................... 64 m) Incorporación de mejoras en la gestión del Programa ......................................... 65 n) Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa ..................... 66

Índice de cuadros Cuadro 1. Estructura y orientación del presupuesto ............................................................. 4 Cuadro 2. Fases operativas y Fechas establecidas en las Reglas de Operación para la ejecución del Programa de Activos 2008 y Fechas de Ejecución en el Estado de Jalisco. . 5 Cuadro 3. Estructura de las Comisiones Técnicas de los Componentes del Programas de Activos Productivos .............................................................................................................. 18 Cuadro 4. Porcentajes máximos de apoyo por Tipo de localidad y Nivel de Activos ......... 26 Cuadro 5. Estructura y orientación del presupuesto Programa de Activos 2008. Cifras convenidas en el Anexo Técnico ......................................................................................... 29 Cuadro 6. Medio por el cual se enteró de la convocatoria .................................................. 36 Cuadro 7. Solicitudes presentadas por Grupos ................................................................... 36 Cuadro 8. Participación de las mujeres las solicitudes presentadas por Grupos .............. 36 Cuadro 9. Montos máximos autorizados por solicitante para el ejercicio 2008 .................. 37 Cuadro 10 Presupuesto comprometido por Componente del Programa de Activos .......... 38 Cuadro 11. Beneficiarios apoyados por el Programa de Activos 2008 ............................... 39 Cuadro 12. Fechas establecidas en las Reglas de Operación para la ejecución del Programa de Activos 2008 y Fechas de Ejecución en Jalisco. ........................................... 40 Cuadro 13. Grado de dificultad para realizar los trámites de la solicitud ............................ 42 Cuadro 14. Promedio de tiempo transcurrido entre las actividades del proceso de recepción de solicitudes y la recepción del pago por el beneficiario o el proveedor .......... 43 Cuadro E1. Distribución de los apoyos otorgados por Componente .................................. 59 Cuadro E2. Promedio de tiempo transcurrido entre actividades ......................................... 60 Cuadro E3. Atención brindada por el personal de ventanillas ............................................ 65 Cuadro E4. La información proporcionada en las ventanillas fue: ...................................... 65

Índice de figuras Figura 1. Fases del circuito operativo del Programa de Activos 2008 en el estado de Jalisco ................................................................................................................................... 19


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Índice de anexos Anexo 1 ................................................................................................................................. 51 Preguntas de la Guía Metodológica para la Evaluación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos ......................................................................................................... 51


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Siglas y Términos

AMSDA Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario A. C.

Anexo Técnico Anexo Técnico de Ejecución Federalizada para el Desarrollo del Programa de Activos Productivos

CGEO Coordinación General de Enlace y Operación de la SAGARPA

CONAPO Consejo Nacional de Población y Vivienda Convenio de Coordinación

Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable

COTAP Comisión Técnica del Programa

COTEN Comité Técnico Nacional

DDR Distrito de Desarrollo Rural

CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural

CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación

EEE Empresa Evaluadora Estatal

FACEJ Fideicomiso de la Alianza para el Campo en el Estado de Jalisco

OEIDRUS Oficina Estatal de Información para el Desarrollo Rural Sustentable

Programa de Activos Programa para la Adquisición de Activos Productivos

SISER Sistema de Información del Sector Rural

SISER Jalisco Sistema de Información del Sector Rural Estatal

RO Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, 2008.

SAGARPA Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SEDER Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Jalisco


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Presentación El Programa para la Adquisición de Activos Productivos es uno de los programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), que con la aportación de fondos por el Gobierno de Estado de Jalisco proporciona recursos a los hombres y mujeres cuya actividad principal es desarrollada en el medio rural. La presente evaluación corresponde al ejercicio presupuestal 2008 y forma parte de los esfuerzos emprendidos por los gobiernos Federal y Estatal por contribuir a la transparencia del ejercicio de los recursos públicos canalizados al fomento del sector rural. En el presente informe se examinan las diferentes etapas de la gestión y de los procesos operativos involucrados en la implementación de Programa en el Estado de Jalisco y su correspondencia con los resultados obtenidos desde la perspectiva de eficiencia y eficacia en la ejecución del Programa y en la atención de la población objetivo. A partir del análisis de la información acopiada para elaborar el presente informe, se formulan recomendaciones orientadas a mejorar las diferentes etapas operativas involucradas en la ejecución del Programa en el Estado de Jalisco. Los funcionarios de la SAGARPA y de la SEDER proporcionaron información documental e información cualitativa derivada de su experiencia en la ejecución y ajuste continuo de los procesos operativos implementados en los diferentes niveles operativos del Programa; así mismo, el Coordinador del CTEE proporcionó con oportunidad el apoyo logístico para la realización del trabajo de campo y colaboró permanentemente en el seguimiento de los avances del proceso de evaluación. La realización del presente informe no hubiera sido posible sin la valiosa colaboración recibida de las personas que directa o indirectamente participan en el Programa y que a lo largo del proceso de evaluación compartieron amable y desinteresadamente sus conocimientos y su experiencia con el personal responsable de esta evaluación, por lo que la Empresa les manifiesta su agradecimiento. De manera particular la empresa evaluadora expresa su agradecimiento a los productores que recibieron apoyos del Programa por su amable colaboración en el suministro de la información que les fue solicitada; asimismo, agradece a los funcionarios que integran el FACEJ y al CTEE por las facilidades otorgadas para la obtención de la información utilizada en el informe y por el apoyo absoluto en todos los procesos de la evaluación. La empresa Consultores para la Investigación Aplicada y el Desarrollo S.A. de C.V., que es una empresa independiente y externa al Programa, realizó el presente informe de evaluación y asume la responsabilidad de los procedimientos metodológicos empleados y de la calidad del informe.


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Resumen Ejecutivo El Programa para la Adquisición de Activos Productivos, es uno de los programas que opera la SAGARPA en coejercicio con el Gobierno del Estado de Jalisco bajo el nuevo marco normativo de las Reglas de Operación 2008, por lo que, al igual que en las otras Entidades Federativas, es la primera vez que su ejecución y operación se lleva a cabo bajo los nuevos lineamientos propuestos en dichas reglas. Por ello, en la presente evaluación se ocupa fundamentalmente de examinar los aspectos relacionados con el arreglo institucional, el desarrollo operativo y su desempeño en relación con sus objetivos y sus metas. En este apartado se presentan un resumen de los aspectos relevantes que contiene este informe de evaluación, los cuales se desarrollan en los temas:

• Introducción • Objetivos de la Evaluación • Características y fases operativas del Programa • Conclusión general • Recomendaciones

Introducción El presente informe de evaluación contiene una breve exposición de los objetivos fundamentales que la SAGARPA se planteó alcanzar con la agrupación de los programas que opera a nivel nacional en una nueva estructura programática, y se exponen los principales aspectos del marco legal y los lineamientos de política pública en que se sustenta la nueva estructura programática de la cual es parte integrante el Programa de Activos Productivos. Así mismo, se presentan en forma sintética los objetivos y metas del Programa y su alineación a las prioridades de la política de desarrollo rural implementada por los Gobiernos Federal y Estatal. Se examina el arreglo institucional bajo el cual se opera el Programa y se hace una exposición de las características que lo definen y de los elementos fundamentales de la estrategia aplicada en Jalisco para implementar su ejecución de la mejor manera posible, con el propósito de hacer una aplicación eficiente y eficaz de los recursos públicos destinados a la promoción del desarrollo rural de la Entidad. Dentro del mismo informe se analiza el Programa para la Adquisición de Activos Productivos desde la perspectiva normativa planteada en las Reglas de Operación 2008, contrastando la congruencia de su diseño, sus metas, objetivos y resultados operativos esperados, con el desempeño y funcionamiento del Programa logrados en su ejecución en las diferentes fases que integran el circuito operativo. El análisis de los temas abordados en el informe se sustenta en la información obtenida en las entrevistas con diferentes funcionarios involucrados en la operación del Programa como: Miembros de la Comisión Técnica del Programa, Coordinadores de las Subcomisiones Técnicas por Componente, encargados de ventanilla y beneficiarios; y documentos como las Reglas de Operación, los Planes de desarrollo nacional y estatal, el Anexo Técnico, el Convenio de Coordinación y documentos internos generados en la planeación y ejecución del Programa en el Estado de Jalisco, entre otros.


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Con base en los hallazgos encontrados en el proceso de integración de este informe se formulan recomendaciones orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia de los procesos operativos del Programa, como un medio para lograr los resultados esperados en relación con sus objetivos y metas. Objetivos de la evaluación Estatal del Programa de Activos Objetivo General. Aportar propuestas para mejorar el funcionamiento y la operación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos 2008 en el estado mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de éste un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la problemática a la cual se dirige. Objetivos específicos: En resumen los objetivos específicos son analizar los siguientes aspectos:

1) El arreglo institucional en su funcionalidad y pertinencia para la operación del Programa.

2) La planeación, asignación de recursos y seguimiento de los apoyos otorgados por el Programa.

3) Focalización y cobertura de la población objetivo del Programa. 4) Disponibilidad y uso de sistemas de información del Programa.

Características y Fases operativas del Programa de Activos En este apartado se presenta el objetivo del Programa, las principales características de su diseño y los aspectos relevantes sobre su ejecución y operación en el Estado de Jalisco en el ejercicio presupuestal 2008. Objetivo específico del Programa de Activos: “Contribuir al incremento de los bienes de capital estratégicos de la población rural y pesquera a través del apoyo subsidiario a la inversión en regiones y unidades económicas rurales, para la realización de actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su conjunto.” Población Objetivo Estatal En las Reglas de Operación 2008 se define como población objetivo del Programa a “Las personas físicas o morales que, de manera individual o colectiva, se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su conjunto.” Para estratificar la población objetivo y priorizar los proyectos que presentaron como personas físicas y/o morales, se establece un sistema de calificación que incorpora fundamentalmente los criterios establecidos en las Reglas de Operación del Programa, que son los siguientes: a) El grado de marginación de las localidades donde reside la población objetivo y el nivel de activos que poseen. Los grados de marginación de las localidades son: Alta y muy alta


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marginación; Media Marginación, y Baja y Muy Baja Marginación. Los niveles de activos son: Bajo o nulo; medio, y Alto. b) Adicionalmente, se incorporan las sugerencias del Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable (CEDERS) y de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDRS), y en el caso de Jalisco se incorporaron las sugerencias marcadas como prioridades por el AMSDA y por los Sistemas – Producto. También se aplicaron los criterios relativos a las prioridades de la política estatal en materia de regiones y cadenas productivas prioritarias. Lo requisitos relevantes que la población objetivo debe cumplir para solicitar un apoyo al Programa son b) Presentar la solicitud del apoyo acompañada de documentos personales y del “proyecto productivo”, que para el caso de apoyos menores de $100,000.00 puede ser un proyecto simple (con información básica), y para solicitudes de apoyos mayores de cien mil pesos se debe acompañar de un proyecto elaborado que incluya los perfiles técnico y de mercado y los indicadores de rentabilidad, así como comprobantes de que cuenta con una cartera de proveedores y compradores. Y en el caso de grupos deben presentar acta constitutiva formal o en su caso acta de asamblea avalada por Fedatario público. Además, cabe señalar que en el Estado de Jalisco, para priorizar y calificar las solicitudes se aplicaron los criterios y requisitos señalados en las Reglas de Operación 2008, mismas que fueron sintetizadas en materiales que estuvieron disponibles para los encargados de las ventanillas y del proceso de dictaminación. Instancias ejecutoras

En el Estado de Jalisco, para la ejecución del Programa de Activos se integró la Comisión Técnica, la cual se estructuró en Cuatro Subcomisiones por Componente, una por cada componente que apoya el Programa, cuyos presupuestos programáticos están definidos en el Anexo Técnico (Componentes: Agrícola, Ganadero, Pesca y Desarrollo Rural). Cabe señalar que en términos prácticos para los efectos del Programa de activos, un componente se define como la actividad genérica que desempeña la población rural: Actividad Agrícola, Ganadera, Acuacultura y Pesca de pesca y de servicios (Desarrollo rural). La operación del Programa a través de las Subcomisiones se realizó dentro el marco normativo especificado en las Reglas de Operación 2008. En la Comisión Técnica y en las Subcomisiones participaron funcionarios de la SAGARPA y de la SEDER, lo cual facilitó la toma de decisiones de manera imparcial y con el fin de garantizar una atención más eficaz y transparente de la población objetivo del Programa. Presupuesto del Programa En el Anexo Técnico del Programa de Activos se convino que el Gobierno Federal aportaría el 65% y el Estatal el 35% del Monto total del Programa, que se acordó sería de $436, 173,496.00. El Desglose por Componente y por fuente del recurso se presenta en el Cuadro 1.


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Cuadro 1. Estructura y orientación del presupuesto Programa para la Adquisición de Activos 2008

Federal Estatal Total Participación porcentual en

el Total Pari passu 65% 35% 100%

Componente ( $ ) ( $ ) ( $ ) Agrícola 110,065,811 59,266,207 169,332,018 38.8Ganadero 75,625,710 40,721,536 116,347,246 26.7Acuacultura y pesca 26,050,065 14,026,958 40,077,023 9.2Desarrollo Rural 71,771,186 38,646,023 110,417,209 25.3

Total 283,512,772 152,660,724 436,173,496 100 Fuente: Elaboración propia con base en el Anexo Técnico de Ejecución Federalizada, 06 de junio 2008. De acuerdo con las cifras preliminares disponibles para finales de mayo de 2009, la suma total de los recursos ejercidos a través del Programa de Activos fue de $576, 442,317.00. Esta cifra es mayor al monto total convenido en el Anexo Técnico, mismas que se muestran en el Cuadro 1, debido a las siguientes ampliaciones:

1) $23,498,086.00 correspondientes a la ampliación presupuestal hecha a mediante el Addéndum Modificatorio al Anexo Técnico de Ejecución Federalizada, el cual se suscribió el 03 de noviembre de 2008 y se destinaron para su ejercicio bajo la Modalidad II, para otorgar apoyos adicionales a los Sistemas producto Palma de Coco, Aguacate, Agave tequila y a la tecnificación del riego.

2) $116,770,496.00 correspondientes recursos aportados por programas del Estado mismos que fueron canalizados principalmente a los proyectos estratégicos de prioridad estatal, como los agroparques (Colotlán, Etzalán, Arándano, Tamazula) y los Centros de Servicios Ganaderos, entre otros

La suma total de los montos del Anexo Técnico, del Addéndum Modificatorio y los montos de otros programas Estatales arroja el monto total de $576, 442,317.00, cifra cercana a los $573, 967,595.00 que al corte de finales de mayo registra el SISER nacional como cifras preliminares, por lo que se puede concluir que las metas presupuestales fueron cubiertas de conformidad con lo previsto en la planeación del Programa de Activos 2008. Cabe señalar que para el 21 de mayo de 2009 ya se había hecho la asignación presupuestal, sin embargo, aún no se realizaba el cierre definitivo del programa, porque aún está pendiente la entrega de apoyos a algunos productores que tienen que realizar las inversiones comprometidas o en su caso desistirse de recibir el apoyo. Fases del proceso operativo del Programa La secuencia de fases operativas que integran el circuito operativo del Programa de Activos se muestra en el Cuadro 2 El desarrollo de las etapas operativas del programa se realizó bajo los lineamientos establecidos en las Reglas de Operación 2008. Las actividades se iniciaron de conformidad con las fechas planeadas por la Comisión Técnica del Programa y en general se ajustaron a lo establecido en las Reglas de operación, aunque se presentaron algunas excepciones, que en parte se explican por los ajustes administrativos y actividades de capacitación que tuvieron que realizarse previo al arranque del proceso operativo, con el fin de lograr que el Programa se operara de la mejor manera posible y lograr los resultados previstos en sus metas y objetivos.


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Se realizaron dos talleres de capacitación de todo el personal participante en las fases operativas, uno el 7 de marzo y otro el 27 de marzo de 2008. Además, se prepararon materiales de apoyo para los encargados de ventanilla y para los dictaminadores (para éstos últimos, se elaboró material de apoyo y un manual para priorizar proyectos productivos mayores a los cien mil pesos de apoyo). La apertura de ventanillas se inició como lo establecen las reglas, el 31 de marzo, sin embargo, en la planeación de la operación del Programa se decidió mantenerlas abiertas un mes más o sea hasta el 31 de julio de 2008, con la finalidad de que los productores tuvieran más tiempo para elaborar adecuadamente sus solicitudes e integrar sus expedientes. Cuadro 2. Fases operativas y Fechas establecidas en las Reglas de Operación para la ejecución del Programa de Activos 2008 y Fechas de Ejecución en el Estado de

Jalisco.

Proceso Fechas establecidas en las Reglas de Operación 2008

Fechas de Operación del Programa en Jalisco 2008

Apertura de ventanillas 31 de marzo al 30 de junio 31 de marzo al 31 de Julio

Dictamen de solicitudes 1 de Julio al 31 de Agosto 1 de Agosto al 31 de septiembre

Publicación de resultados 1° de Octubre 2 de Octubre

Entrega de apoyos 31 de Octubre 31 de Octubre. Reasignación de recursos resultantes de desistimientos, ahorros o cancelaciones

31 de Octubre 31 de Octubre

Publicación segundo bloque de resultados (2o Dictamen) 10 de Noviembre 10 de Noviembre

Entrega de Apoyos (2o Bloque) 31 de Diciembre 31 de Diciembre Finalización del ejercicio (Actas de Cierre 31 de Marzo de 2009

31 de Marzo de 2009.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación e información del Programa de Activos en el Documento de trabajo “Propuesta de dictaminación de solicitudes del 26 de agosto de 2008.

Algo similar ocurrió con periodo establecido para el dictamen de solicitudes (01 de julio al 31 de agosto), el cual se recorrió un mes para cerrarse el 31 de septiembre. Este desfase se programó así en previsión de la complejidad que implicaba el hecho de aplicar por primera vez el nuevo instrumental para llevar a cabo el proceso de dictaminación, En general las fases operativas del Programa se realizaron en el Estado de Jalisco dentro de los rangos de fechas fijadas en las reglas de operación, los cuales fueron ajustados por el FACEJ para operar el Programa en el Estado de Jalisco. Cabe señalar que el retraso más significativo se presentó en la entrega de los apoyos a los beneficiarios, puesto que a pesar de que este proceso se inició en la fecha prevista (Cuadro 2), para mediados del mes de mayo de 2009 aún no se terminaba con la entrega a todos los beneficiarios, por lo cual no se llevaba a cabo el cierre del ejercicio 2008. Entre las razones por las que no se había terminado la entrega de los apoyos figuran las siguientes: Para la entrega de los apoyos, los beneficiarios tienen que haber realizado las


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inversiones a las que se comprometieron, y algunos todavía no las concluían; otra razón es que la inercia propia de las estructuras administrativas generó retrasos en la operación del Programa. Conclusión General En general, las etapas sustantivas del circuito operativo del Programa se realizaron en las fechas y periodos establecidos en las Reglas de Operación y conforme a los ajustes convenidos para su realización en el estado de Jalisco. La emisión de la convocatoria se realizó el 14 de marzo de 2008 y solamente la apertura de las ventanillas se amplió un mes, puesto que las Reglas contemplan su apertura del 31 de marzo al 30 de junio, y en Jalisco se abrieron el 01 de marzo y se cerraron el 31 de julio; en consecuencia se recorrió un mes el periodo de dictaminación, iniciando el 01 de agosto y concluyendo el 31 de septiembre. Para mediados de mayo de 2009, aún no concluía la entrega de apoyos, debido a que, para entregar los apoyos a los beneficiarios, éstos deben de haber hecho las inversiones a que se comprometieron y, en ciertos casos, aún no las habían terminado. Este retraso ha influido para que a mediados de la segunda quincena del mes de mayo de 2009, aún no se realizara el cierre del ejercicio presupuestal, y por tanto no se contara con las cifras definitivas, por lo que las empleadas en este informe son preliminares al 21 de mayo de 2009. En relación con el tiempo invertido en la realización de todo el circuito operativo del Programa de Activos, los resultados de la encuesta aplicada a los beneficiarios del Programa muestran que el tiempo máximo transcurrido, desde que los productores se enteraron de la convocatoria e ingresaron su solicitud, hasta la firma del acta de entrega-recepción y la recepción del pago por el proveedor, fue de 228 días. Este tiempo máximo fue de alrededor de 7.5 meses, por lo que los entrevistados manifestaron que la reducción de dicho tiempo evitaría afectaciones por el alza de precios de los bienes que se tienen que adquirir para realizar las inversiones comprometidas en la solicitud de apoyo. La decisión de recorrer un mes las fechas de apertura y dictaminación obedeció a que, para garantizar un adecuado desarrollo de estos procesos operativos fue necesario capacitar al personal que tendría a su cargo las tareas que le correspondería atender (en ventanillas, recepción, captura y envío de solicitudes, y en la dictaminación de solicitudes). Cabe señalar que, debido a que no fue posible instalar el SISER nacional en las ventanillas, se utilizó el SISER Jalisco o estatal para la captura de las solicitudes y posteriormente se procedió a transferir la información al SISER nacional, lo cual consumió tiempo. La utilización del sistema estatal obedeció a que resulta más fácil su manejo y a que el sistema nacional no contaba con los campos necesarios para la captura de la información que contienen los formatos que acompañan a las solicitudes.


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Recomendaciones A partir del análisis del proceso operativo del Programa de Activos, se formulan recomendaciones orientadas a mejorar su eficiencia y eficacia operativa en los años por venir.

1. Sistematizar los materiales utilizados en la capacitación del personal para la realización de las etapas operativas de recepción e integración de los expedientes y de dictaminación, a fin de elaborar manuales amigables que faciliten su uso en los siguientes años, lo cual facilitaría la capacitación y redundaría en un mejor desempeño de la operación en estas fases del Programa.

2. Puesto que se espera que las Reglas de Operación no cambien en el corto y mediano plazo, sería conveniente iniciar la capacitación del personal con la mayor oportunidad posible y hacerlo de manera homogénea en todos los involucrados en la ejecución del Programa, a fin de que conozcan a detalle los lineamientos normativos y procedimientos administrativos y operativos que implica la operación del Programa.

3. Realizar los ajustes necesarios al sistema informático estatal para que contenga los “campos” necesarios para capturar los conceptos contemplados en las solicitudes y los formatos y anexos que la acompañan, y así facilitar su transferencia en forma automática al Sistema informático nacional.

4. Elaborar un Reglamento Interno para la Comisión Técnica del Programa en donde se establezcan con precisión los ámbitos de decisión de cada integrante y las responsabilidades específicas del cargo. Esto contribuiría a agilizar la toma de decisiones en los diferentes niveles operativos del Programa de Activos.

5. Elaborar un manual de procedimientos para todo el circuito operativo del Programa, a fin de facilitar a los participantes el desempeño de sus actividades en los diferentes niveles operativos.


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Introducción El Programa para la Adquisición de Activos Productivos forma parte de los Programas que opera la SAGARPA en coejercicio con el Gobierno del Estado de Jalisco a partir de 2008, bajo el marco del Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable signado por ambas partes. La evaluación externa de este Programa responde a la obligación establecida en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), con el fin de contribuir en la transparencia y rendición de cuentas sobre la administración y el ejercicio de los recursos públicos, y en la mejora de la aplicación del gasto en la promoción del desarrollo del sector rural. El Programa de Activos se ejecuta por primera vez en el Estado de Jalisco bajo el marco normativo de las Reglas de Operación 2008, por lo que la presente evaluación se ocupa principalmente de los aspectos asociados al arreglo institucional, el desarrollo operativo y su desempeño en relación con sus objetivos y sus metas. El contenido temático del informe de evaluación se integró tomando en consideración los lineamientos metodológicos y los temas propuestos en la Guía metodológica propuesta por la Coordinación General de Enlace y Operación (CGEO) de la SAGARPA. En el Capítulo 1 se examinan los elementos básicos del diseño y la normatividad que regula la ejecución del Programa en relación con su funcionamiento y desempeño en el Estado de Jalisco, y con los factores que motivaron la reestructuración de los programas que opera el Gobierno Federal a través de la SAGARPA en coordinación con las Entidades Federativas. En este sentido, se analizan los objetivos generales de la política pública en relación con los objetivos y metas del Programa de Activos y su alineación de los objetivos sectoriales de la política estatal y federal dirigida a la atención del sector rural. En el Capítulo 2 se presenta una breve descripción de las características esenciales que definen al Programa de Activos, con el fin de mostrar una visión sintética sobre los objetivos, la estructura programática, la modalidades de ejecución, el presupuesto asignado para su ejecución y su orientación en relación con el marco normativo y las prioridades estratégicas en materia de atención a la población objetivo y el fortalecimiento de las actividades económicas del sector rural del Estado de Jalisco. En el Capítulo 3 se presenta el análisis de los temas específicos abordados en la presente evaluación. El análisis se sustenta en la información recabada sobre los diferentes procesos que integran el circuito operativo del Programa, a través la revisión documental y particularmente de las entrevistas con los funcionarios de las instancias ejecutoras en sus diferentes niveles operativos. La síntesis de las respuestas a cada una de las preguntas que guiaron las entrevistas se presentan en el Anexo 1 de este informe. En el Capítulo 4 se formulan las conclusiones derivadas de los resultados del proceso de evaluación del Programa de Activos 2008 y se plantean recomendaciones sobre los aspectos susceptibles de mejora en el contexto institucional y económico social en que se desenvuelve el Programa en el estado de Jalisco.


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Objetivos de la evaluación estatal Objetivo General Aportar propuestas para mejorar el funcionamiento y la operación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos en el estado mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de éste un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la problemática a la cual se dirige.

Objetivos específicos Los objetivos específicos de la evaluación estatal del Programa, son los siguientes: a) Arreglo institucional analizado en cuanto a su funcionalidad y pertinencia para la operación del Programa. b) Procesos de planeación, asignación de recursos y seguimiento de los apoyos evaluados y retroalimentados mediante propuestas para elevar la eficiencia y eficacia de la gestión del Programa. c) Focalización y cobertura de la población objetivo del Programa analizadas y, en su caso, propuestas implementadas para lograr que los recursos otorgados efectivamente lleguen a los productores que se desea atender. d) Disponibilidad y uso de sistemas de información del Programa evaluados para contar con elementos de mejora que contribuyan al monitoreo de la gestión del Programa. Enfoque metodológico y ámbitos de la evaluación El enfoque de la evaluación se desarrolla bajo los siguientes elementos de análisis: visión de política pública, oportunidad de los resultados de la evaluación y el carácter práctico de las recomendaciones derivadas a partir de los hallazgos relevantes encontrados durante el proceso de evaluación. Visión de política pública. El análisis del Programa de Activos se aborda desde la perspectiva de que éste es uno de los principales instrumentos de política pública diseñado por el Estado Mexicano para fomentar el desarrollo del sector rural, específicamente a través de la inversión de recursos públicos orientados a la capitalización de las “unidades económicas rurales” que conforman la población objetivo del Programa. Desde esta perspectiva se analiza la pertinencia del diseño y la eficacia de la estrategia operativa en el logro de los resultados delineados en sus objetivos estratégicos, los cuales en lo general se establecen en las Reglas de Operación 2008. A partir de este análisis se hace una valoración de la correspondencia del diseño, la gestión y los procesos operativos, con los resultados logrados con la ejecución del Programa en el ejercicio fiscal 2008.


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Oportunidad de los resultados. La evaluación del Programa se realiza en la etapa final de la ejecución correspondiente al ejercicio 2008 y al inicio del ejercicio 2009, por lo que los resultados contenidos en el presente informe podrán ser de utilidad en la mejora de los procesos que integran el proceso operativo en los ejercicios presupuestales siguientes. El carácter práctico de las recomendaciones se pretende lograr mediante la formulación de recomendaciones factibles de aplicar en el entorno institucional y económico-social que prevalece en el Estado de Jalisco. En las recomendaciones se abordan aspectos relativos a la planeación y a la los procesos operativos en donde existen oportunidades de mejora, y tienen como propósito servir de apoyo a los tomadores de decisiones en la orientación de acciones dirigidas al logro de resultados congruentes con los objetivos y metas del Programa en el ámbito estatal.

Método de análisis de la información En la integración del informe se procedió a la sistematización y análisis cualitativo y cuantitativo de la información documental y la obtenida a través de entrevistas con los operadores del Programa y de encuestas aplicadas a los beneficiarios. Este proceso permitió integrar los elementos del entorno en el que opera el Programa al análisis de las actividades operativas, los logros alcanzados y los retos del Programa en los años por venir. A partir del análisis integral de los elementos que conforman el Programa se formulan los resultados contenidos en el informe y se derivan las conclusiones y las recomendaciones, las cuales tienen la finalidad de servir como elementos de apoyo a los encargados del Programa en la toma de decisiones orientadas a mejorar su ejecución y desempeño operativo. La información básica utilizada en este informe se obtuvo de las siguientes fuentes: Los Anexos Técnicos del Programa, el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable, Actas de acuerdos de sesiones de la Comisión el Programa, reportes de avances de los coordinadores de las Subcomisiones Técnicas del Programa. Para captar información de los funcionarios involucrados en la operación del Programa se realizaron entrevistas abiertas con los responsables de las diferentes instancias operativas encargadas de la ejecución del Programa (SAGARPA y SEDER) y con responsables de las ventanillas municipales. La síntesis de las respuestas a las preguntas que guiaron las entrevistas con los funcionarios se presenta en el Anexo1 del Presente informe. A los beneficiarios del Programa se les aplicó un cuestionario diseñado y estructurado conforme a los temas contemplados en los Términos de Referencia de la evaluación y en la Guía Metodológica para la Evaluación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos emitida por la Coordinación General de Enlace y Operación de la SAGARPA (CGEO); además, en dicho cuestionario se incorporaron las sugerencias formuladas por el Coordinador del CTEE.

La encuesta a se aplicó a un total de 115 beneficiarios ubicados en poblaciones asentadas en los siguientes Distritos de Desarrollo Rural (DDR): Ameca (39), Lagos de Moreno (37) y La barca (39).


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Capítulo 1

Contexto del Programa: diseño y normatividad En este capítulo se presentan brevemente los aspectos relativos al marco legal y a los lineamientos de política pública que sustentan la reestructuración de los programas federales que venía operando la SAGARPA en coejercicio con las Entidades Federativas hasta 2007. Se examina la alineación de los objetivos del Programa de Activos con los objetivos sectoriales de la política agropecuaria estatal y federal, y su congruencia con el marco normativo que regula la ejecución del Programa, así como el arreglo institucional bajo el cual se opera en el estado de Jalisco. 1.1. Contexto del Programa en el ámbito de la Política Sectorial El Programa de Activos Productivos forma parte de la nueva estructura programática de los Programas implementada por la SAGARPA para promover el desarrollo integral del sector rural. Esta nueva estructura que se instrumenta a nivel nacional a partir de 2008, como parte de “un esfuerzo de reordenamiento de los subsidios que administra –la SAGARPA- para atender a la población rural a través de la redefinición y simplificación de sus programas, procurando la especialización de los mismos al considerar componentes únicos e irrepetibles en cada uno de ellos” (Reglas de Operación, 2008). El reordenamiento de los subsidios públicos, canalizados al sector, tiene como objetivo resolver la situación prevaleciente en los últimos años en el sector rural, que se caracteriza por un rezago importante en los niveles de bienestar de los habitantes del medio rural y sigue sin cubrir con suficiencia la demanda de empleo en el sector, a pesar de que el crecimiento de su Producto Interno Bruto ha sido superior al de la población rural (PEC 2007). Como parte de los esfuerzos por mejorar los instrumentos de política dirigidos a resolver la situación que se vive en el campo, el Gobierno Federal inicia a partir de 2007 un proceso de reordenación de los instrumentos administrativos a través de los cuales canaliza recursos al sector rural. En el caso específico de los programas operados por la SAGARPA, este proceso se concreta en la nueva estructura de los programas de ejecución federal que opera esta Secretaría. La compactación de los programas operados por la SAGARPA a partir de 2008, se sustenta en los lineamientos generales de política de desarrollo económico y social plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo PND, que plantea la convergencia y optimización de programas y recursos para incrementar las oportunidades de acceso a los subsidios y servicios en el medio rural y reducir la pobreza; además, establece como una prioridad optimizar la aplicación de los recursos públicos ejercidos por las diversas instituciones públicas que intervienen en el sector rural (PND, 2008). Con el propósito de avanzar en la estrategia de lograr la convergencia y optimización de los fondos públicos canalizados a promover el desarrollo económico y social del campo, el Ejecutivo Federal a través de la SAGARPA realiza el análisis y redefinición de la estructura de los apoyos federales que se otorgan al sector a través de los programas que opera, para eliminar duplicidades de esfuerzos institucionales y buscar complementariedades, convergencias y sinergias mediante la alineación de las acciones y programas federales hacia un mismo objetivo, con el fin de lograr mayores impactos en los niveles de productividad del sector y por ende en el bienestar de la población rural.


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La reingeniería de los Programas operados por la SAGARPA se sustenta en el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) y en los lineamientos del Programa Especial Concurrente 2008. 1.1.1. La LDRS como marco legal de las políticas de desarrollo rural En la LDRS se establece la creación de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS), cuya presidencia y secretaría recaen en la SAGARPA. A través de esta Comisión se realiza la coordinación con las Comisiones Estatales Intersecretariales para el Desarrollo Rural Sustentable (CEDERS) mediante la formulación y actualización de los Programas Especiales Concurrentes Estatales, con el objetivo de incrementar la articulación de los programas federales y estatales que se ejecutan con la participación de organismos públicos, sociales y privados en los ámbitos federal, estatal y municipal. En relación con las modificaciones o ajustes introducidos en los instrumentos a través de los cuales se concretan las políticas públicas, la LDRS prevé que “Para impulsar el desarrollo rural sustentable, el Estado promoverá la capitalización del sector mediante obras de infraestructura básica y productiva, y de servicios a la producción, así como a través de apoyos directos a los productores, que les permitan realizar las inversiones necesarias para incrementar la eficiencia de sus unidades de producción, mejorar sus ingresos y fortalecer su competitividad (Art.7). En la nueva estructura de Programas operados por la SAGARPA, el Programa de Activos asimila algunos de los programas que se venían operando hasta el 2007, por lo que los componentes básicos que se venían otorgando a los productores y aquellos “proyectos productivos” con presupuestos multianuales quedan “protegidos” en cuanto a la continuidad de los apoyos comprometidos al momento de su puesta en marcha. Al respecto, la LDRS señala que “… el Ejecutivo Federal establecerá las previsiones necesarias en materia presupuestal (…) para lo cual contemplará al menos la vigencia temporal de los Programas Sectoriales relacionados con las materias de esta Ley. Las previsiones presupuestales anuales para la ejecución del Programa Especial Concurrente serán integradas a los Proyectos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, Art. 16. Por otra parte, en el Art. 13 fracción II, la LDRS establece que el Ejecutivo Federal “En los programas sectoriales se coordinará y dará congruencia a las acciones y programas institucionales de desarrollo rural sustentable a cargo de los distintos órdenes de gobierno y de las dependencias y entidades del sector. El Ejecutivo Federal, en coordinación con los estados y los municipios, en su caso, y a través de las dependencias que corresponda, de acuerdo con este ordenamiento, hará las previsiones necesarias para financiar y asignar recursos presupuestales que cumplan con los programas, objetivos y acciones en la materia, durante el tiempo de vigencia de los mismos”. En el capítulo Primero, en el Artículo 32, se establece que “El Ejecutivo Federal, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsará las actividades económicas en el ámbito rural”. Las acciones y programas que se establezcan para tales propósitos se orientarán a incrementar la productividad y la competitividad en el ámbito rural, a fin de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a generar condiciones favorables para


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ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la producción, y a la constitución y consolidación de empresas rurales.” Para dar cumplimiento a este mandato, la LDRS en las fracciones que integran el artículo citado, establece que se realizarán acciones que propicien la capitalización de las unidades económicas rurales mediante la promoción de la inversión pública, privada y social, el desarrollo tecnológico, el fomento de la industria, agroindustria, y la integración de cadenas productivas, así como el desarrollo de la infraestructura industrial en el medio rural. De conformidad con el marco legal que provee la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa de Activos forma parte del Programa Especial Concurrente 2008, específicamente de la vertiente de Competitividad, en la que se “establece como Política General asignar recursos para el impulso de la productividad y competitividad de las actividades generadoras de empleo, la reconversión productiva y la integración económica, con particular atención de los productores con bajos ingresos y grupos prioritarios” (PEC, 2008).

1.1.2 El Programa de Activos en el Marco del PEC En general el nuevo Programa Especial Concurrente 2007-2012 presenta la estructura de los programas dirigidos al sector rural, pero mantiene la orientación general de la política pública que se venía aplicando hasta el año 2007. En este sentido, en la consolidación programática incorpora los preceptos fundamentales de los programas del PEC 2007 con variantes que tienen más que ver con la estructura de los programas que con los presupuestos. En 2008 se canalizan los recursos por Vertiente y por Programa, mientras que en 2007 en el PEC los presupuestos se canalizaron por Ramo Administrativo y lo que actualmente se identifica por “Subprogramas”, por lo que en el PEC 2008 se asimilan los presupuestos que se venían ejerciendo hasta el año previo. El ordenamiento del Nuevo PEC en nueve vertientes se fundamenta en el criterio básico de la especialización de funciones que cada dependencia tiene y así aprovechar la experiencia y estructura administrativa con que cuenta cada Institución. Con la especialización de funciones se busca eliminar la operación de programas multicomponente, lo cual ha sido un factor que ha provocado duplicidad en acciones y competencias funcionales innecesarias (PEC, 2008). Las nueve vertientes en que se ordena el Nuevo PEC 2007-2012, son las siguientes: 1. Competitividad 2. Social 3. Financiera 4. Infraestructura 5. Laboral 6. Medio Ambiente 7. Educativa 8. Salud 9. Agraria Con la visión integral del Nuevo PEC 2008 se pretende avanzar en la accesibilidad, eficiencia y en la mejora de las condiciones de coordinación interinstitucional para garantizar un avance ágil y efectivo para el desarrollo de la población rural.


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De acuerdo con el PEC 2007, la SAGARPA venía operando 40 programas que otorgaban alrededor de 99 componentes. Esta estructura programática abría la posibilidad de duplicidades, la dispersión de los recursos públicos y de los esfuerzos institucionales dirigidos a promover el desarrollo del sector. Con la compactación de programas llevada a cabo por la SAGARPA, a partir de 2008 la nueva estructura programática que opera esta secretaría a nivel nacional queda integrada por los ocho programas siguientes:

1. Programa para la Adquisición de Activos Productivos. 2. Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO). 3. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural. 4. Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción

Primaria. 5. Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios). 6. Programa de Soporte. 7. Programa de Atención a Contingencias Climatológica, y 8. Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

(Fomento a la Organización Rural). De acuerdo con el PEC 2008, el Programa para la Adquisición de Activos se inserta en la vertiente de Competitividad, la cual se opera a través de programas especializados por acciones y componentes de apoyo para fomentar las actividades productivas, con la finalidad de lograr una aplicación optima de los recursos públicos y contribuir a una gestión pública más eficaz y eficiente, y así potenciar las sinergias generadas por las acciones del Gobierno Federal en el fomento de las actividades económicas del sector rural. El Programa de Activos Productivos proporciona recursos complementarios a los productores para la compra de bienes de capital que les permitan renovar, modernizar y capitalizar sus unidades de producción y así puedan incrementar sus niveles de productividad y competitividad. Asimismo, el Programa otorga apoyos a proyectos de mejora de bienes de capital y financia proyectos para unidades territoriales, sistemas producto y atención a factores críticos. A este último tipo de Proyectos además de los apoyos de la SAGARPA, pueden converger recursos de otras secretarías, por ejemplo, de la Secretaría de Economía, la Secretaría de la Reforma Agraria y de la Secretaría de Turismo, entre otras. En este contexto, el Programa de Activos se crea con la finalidad de fortalecer la competitividad de las unidades de producción rural mediante el otorgamiento de subsidios para la adquisición de componentes que eleven su capacidad productiva y logren acceder y permanecer en los mercados con productos de mayor calidad y a precios competitivos. Los apoyos están dirigidos a crear unidades económicas capaces de contribuir al desarrollo de los mercados regionales, nacionales y de participar en la competencia por insertarse en los mercados internacionales. En las Reglas de Operación 2008, el Programa de Activos tiene como objetivo “Contribuir al incremento de los bienes de capital estratégicos de la población rural y pesquera a través del apoyo subsidiario a la inversión en regiones y unidades económicas rurales, para la realización de actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos


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de agregación de valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su conjunto. Es oportuno señalar que “mediante la publicación en el DOF de las presentes –Reglas de Operación 2008- queda sin efecto cualquiera otra Regla de Operación, adición, actualización o modificación que se hubiesen publicado con anterioridad a éstas con el propósito de regular este tipo de programas; con excepción del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y del Sistema de Garantías y Acceso Anticipado a Pagos Futuros del PROCAMPO, cuyos respectivos marcos legales y normas que los regulan siguen vigentes” Reglas de Operación, 2008. Art. 3).

1.2.1. La política de desarrollo rural en el estado de Jalisco En el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Jalisco se establecen los lineamientos generales de la política de desarrollo rural, los cuales están alineados con las políticas públicas federales contempladas en el Programa Especial Concurrente, con el fin de que las acciones del Gobierno estatal contribuyan de manera efectiva a que las actividades del sector rural se conviertan en un medio capaz de proporcionar un mejor nivel de vida a la población que vive en el campo y del campo. En este mismo sentido, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de Estado de Jalisco en su Artículo 16. Establece que el Estado debe realizar acciones específicas que incidan en la mejora de las condiciones productivas, económicas, sociales, ambientales y culturales del medio rural. En el marco de estas directrices de política de desarrollo el gobierno de Estado de Jalisco impulsa proyectos como los siguientes: Desarrollo Productivo del Campo, que tiene como objetivo central fomentar la capitalización del Campo y a través de Subprogramas canaliza recursos a los sectores agropecuario, forestal, pesquero y agroindustrial. 1.2.1.1. Objetivos y políticas generales En este apartado se enuncian de manera sintética los objetivos generales para el desarrollo de Jalisco, que en el Plan Estatal de Desarrollo se definen como propósitos. En el PED estos objetivos se exponen de manera general, por lo que para situar el Programa de Activos solo se mencionan los que están relacionados de manera más directa con las acciones dirigidas a fortalecer la estructura económica el sector rural del Estado de Jalisco. En este apartado solo se mencionan las políticas generales que se enuncian como el marco convenido para lograr los objetivos generales propuestos para atender la problemática económica y social que vive el sector rural de Jalisco.


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1.2.1.2. Políticas generales y objetivos específicos:

• Empleo y Crecimiento. Lograr que las familias de Jalisco alcancen un mayor poder adquisitivo a través del desarrollo económico del estado, la creación y fortalecimiento de cadenas de valor, la generación de más empleos mejor remunerados y de oportunidades de crecimiento para todos.

• Desarrollo Social. Lograr el desarrollo integral de todos los jaliscienses para vivir

en un ambiente digno y estimulante a través del fortalecimiento del capital humano y el incremento del patrimonio natural, cultural y social.

1.2.1.3. Políticas generales para el Desarrollo del Estado de Jalisco.

• Coordinación intra e interestatal y Fortalecimiento del Federalismo. • Desarrollo humano equilibrado con especial énfasis en la reducción de la

desigualdad y la pobreza extrema de grupos vulnerables, pueblos y comunidades indígenas.

• Desarrollo regional y equitativo con especial énfasis en la infraestructura productiva del campo y la sustentabilidad del medio ambiente.

• Innovación, creatividad y nuevas empresas de alta tecnología, con énfasis en el financiamiento y la mejora regulatoria para la micro y pequeña empresa.

• Modernización de la industria, comercio y servicios tradicionales, con especial énfasis en la promoción del turismo y de los productos de Jalisco a nivel nacional e internacional.

En el PED se señala que “Estas políticas de orden general serán precisadas en el Plan General del Ejecutivo 2007-2013 y se instrumentarán de manera transversal, en coordinación con los tres niveles y órdenes de gobierno, para beneficio de la sociedad Jalisciense (PED Jalisco 2030). 1.2.1.4. Política orientadas al Desarrollo Rural del Estado de Jalisco La Planeación del Presupuesto, contemplada en el PED Jalisco 2030 para el desarrollo del sector rural estatal, se orienta a dar respuesta a las necesidades del sector agropecuario, acuícola-pesquero y de las actividades de la población rural, con una visión a mediano y largo plazo. Para alcanzar este propósito general, el Gobierno de Estado, a través de la SEDER, tiene contemplados los siguientes subprogramas estratégicos y objetivos: 1) Integración productiva rural. Incrementar la generación de valor de las actividades productivas del sector rural para consolidar y posicionar las cadenas agroproductivas o sistemas producto. 2) Transferencia y gestión tecnológica. Promover la investigación y adopción de transferencia de tecnología en las agroempresas para elevar la competitividad en las actividades productivas del sector rural. 3. Infraestructura regional. Mejorar la capacidad productiva del campo jalisciense en las actividades primarias, mediante la construcción, modernización y mantenimiento de la infraestructura rural.


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4. Atención a grupos vulnerables. Apoyar a los grupos prioritarios para el desarrollo de sus capacidades y equipamiento de sus proyectos, para incorporarlos a las actividades económicas del sector rural. Adicionalmente, con el propósito de fortalecer la estructura productiva del estado, el Gobierno estatal a través de la SEDER, actualmente impulsa con fondos estatales los siguientes Proyectos Estratégicos:

1) Impulso a la Agricultura Protegida 2) Desarrollo de Infraestructura T.I.F. 3) Promoción a las Agro-exportaciones. 4) Desarrollo de Valor Agregado. 5) Inocuidad y Seguridad Alimentaria.

Normalmente estos proyectos para su maduración requieren de un horizonte temporal de mediano y largo plazo, por lo que para acelerar su establecimiento y consolidación sería conveniente gestionar apoyos del Programa para la Adquisición de Activos Productivos, ya que una vez que estén funcionando a la capacidad proyectada tendrían un considerable impacto económico y social en las regiones en donde se ubican y en la economía del estado. En este sentido, se recomienda que el FACEJ proponga a las instancias correspondientes que este tipo de proyectos se incluyan en la Modalidad II del Programa de Activos y que se de continuidad a las inversiones por el periodo de tiempo necesario para lograr su maduración. 1.3. Arreglo institucional del Programa de Activos Es oportuno señalar que en este apartado se hace una descripción general de cada subtema y su contexto en el marco normativo del Programa y el análisis de la ejecución del Programa y del desarrollo de los procesos operativos se aborda en el Capítulo 3 de este informe. La ejecución del Programa de Activos en el estado de Jalisco está regulada por los lineamientos normativos establecidos en las Reglas de Operación que entraron en vigor a partir del ejercicio presupuestal 2008. Así como por los aspectos convenidos en el Anexo Técnico y por el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural sustentable signado por los gobiernos Federal y Estatal. En este Convenio se establecen las bases de coordinación para la ejecución conjunta de programas de fomento del desarrollo rural en el Estado. Para la ejecución del Programa de activos se formó una Comisión Técnica estructurada en Cuatro Subcomisiones Técnicas por Componente. Una para cada componente contemplado en el Programa de Activos.


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1.3.1. Estrategias y Lineamientos operativos del Programa a) Ejecución del Programa De acuerdo con la Reglas de Operación 2008, para el seguimiento de la operación del Programa se integra una Comisión Técnica para el Programa de Activos, que es presidida por el titular de la unidad responsable de su operación, quien designa al su colaboradores, que de conformidad por lo expuesto en las Reglas de Operación, son servidores públicos y el cargo que se les asigna es honorario, por lo que no perciben retribución económica adicional. En el Estado de Jalisco, en el Anexo Técnico para la ejecución del Programa de Activos se establecen los compromisos y los montos aportados por la Sagarpa y la SEDER, estableciéndose que del total de recursos asignados al Programa, el 65% lo aporta la SAGARPA y el 35% el Gobierno del Estado. Para otorgar los apoyos del Programa de Activos, en el Anexo Técnico se establecieron cuatro componentes: a) Componente Agrícola

b) Componente Ganadero

c) Componente de Acuacultura y Pesca

d) Componente de Desarrollo Rural

Para los efectos de ejecución y operación del Programa de activos se formó una Comisión Técnica, cuya estructura se conforma por cuatro Subcomisiones Técnicas, una por cada componente considerado en el Anexo Técnico, a las que en lo sucesivo en este documento se les denominará indistintamente “Comisiones Técnicas por componente” o “Comisiones por Componente”. Las Comisiones Técnicas por Componente se integraron por funcionarios de la Delegación de la SAGARPA en el Estado y de la Secretaría de Desarrollo Rural, cuyos cargos y perfiles profesionales están relacionados con las áreas de atención a que se enfoca el Componente. La estructura de las comisiones se presenta en el Cuadro 3.

Cuadro 3. Estructura de las Comisiones Técnicas de los Componentes del Programas de Activos Productivos

Comisión Técnica por Componente Dependencia que tiene representación

Agrícola SAGARPA SEDER

Ganadero SAGARPA SEDER

Acuacultura y Pesca SAGRAPA SEDER

Desarrollo Rural SAGARPA SEDER

Fuente: Comisiones por Componente de los programas en Coejercicio. Comisión Técnica del Programas para la Adquisición de Activos Productivos 2008.


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Como se observa en el Cuadro 3, la representatividad institucional es paritaria, lo cual fortalece la toma de decisiones de manera imparcial, con la participación de las dos instancias de gobierno encargadas de la ejecución del Programa de activos en el Estado de Jalisco. b) Funciones de la Comisión Técnica del Programa Las funciones y responsabilidades sustantivas de la Comisión Técnica del Programa, en la ejecución y operación del Programa de Activos, se especifican en las Reglas de Operación 2008:

1) Cordinar la operación de los programas o componentes incluidos en el Convenio de Coordinación.

2) Analizar las solicitudes de apoyo que hayan cumplido con los requisitos. 3) Autorizar las solicitudes que con apego a lo establecido en las Reglas de

Operación y hayan cumplido con las etapas previas a la autorización. 4) Vigilar que las autorizaciones no rebasen los montos de recursos previstos en

el convenio para cada programa o componente, y 5) Dar seguimiento físico-financiero a los recursos involucrados en el citado

instrumento jurídico (Convenio de Coordinación). 1.3.2. Procesos operativos del Programa de Activos Los procesos operativos a través de los cuales se lleva a cabo la ejecución en el estado de Jalisco se presentan en la Figura 1: Figura 1. Fases del circuito operativo del Programa de Activos 2008 en el estado de

Jalisco Fuente.- Construcción propia con base en las Reglas de Operación 2008 y entrevistas abiertas a funcionarios encargados de la operación del Programa de Activos.

Publicación de la Convocatoria (Sagarpa-Seder)

Apertura de Ventanillas (Recepción y Captura de Solicitudes)

Dictaminación de Solicitudes (Comisión Técnica)

Publicación de Resultados (Entrega de las Cartas de Asignación del Apoyo)

Entrega de Apoyos

Verificación de la Adquisición y uso del Componente

Finalización del Ejercicio (Actas de Cierre)


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Las fechas y periodos de desarrollo de cada una de las fases operativas se establecen en las Reglas de Operación 2008. Los detalles sobre el desarrollo del proceso operativo se analizan en el Capítulo 3 de este informe. 1.3.2.1. Difusión de Programa En las Reglas de Operación se delinea la estrategia general para dar a conocer el Programa a la Población objetivo, la cual inicia con la emisión de la convocatoria oficial emitida por la Comisión Técnica en los medios masivos de comunicación, como pueden ser la radio, la televisión y periódicos de circulación local y nacional que tengan cobertura estatal, y en impresos para su exhibición y distribución en las oficinas de las instancias de gobierno vinculadas al sector rural, particularmente en las oficinas estatales, regionales y locales de las instancias ejecutoras del Programa y en las presidencias municipales y aquellos organismos sociales o privados vinculados con las actividades rurales. 1.3.2.2. Recepción de solicitudes La apertura de Ventanillas para la recepción de solicitudes se inicia el 31 de Marzo de ese año y concluye el 31 de julio de 2008. Para proporcionar las solicitudes a los productores fueron habilitadas 177 ventanillas habilitadas para tal efecto (121 municipales, 46 en CADER´s; 8 en DDR´s, 2 en Delegaciones Regionales). Cabe señalar que generalmente los encargados de las ventanillas asesoraron a los productores en el llenado de las solicitudes, sobre todo en los casos en que solicitaban apoyos con proyecto simple, así mismo les orientaron sobre el tipo de documentos que deberían presentar. 1.3.2.3. Captura de las solicitudes en el Sistema Informático En cada ventanilla habilitada se instaló el Sistema de captura del SISER Estatal. Una vez capturadas las solicitudes se envían a la Oficina de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (OEIDRUS) en donde se procedió a subir la información al SISER Nacional Cabe señalar que debido a los problemas que representaba instalar el SISER nacional en todas las ventanillas habilitadas por el Programa, se optó por instalar el SISER Jalisco, que es el Sistema Informático estatal, ya que es más versátil para su instalación y manejo, lo que facilitó la capacitación de los encargados de la recepción y captura de los datos de las solicitudes en las ventanillas. 1.3.2.4. Dictaminación de solicitudes Para la dictaminación de las solicitudes se aplicó un conjunto sistematizado de criterios y procedimientos que incorporan los criterios señalados en las Reglas de Operación, que en resumen son los siguientes: Grado de marginación de las localidades, nivel de activos, montos solicitados, solicitudes individuales y por grupo, y si el proyecto es en formato simplificado o con proyecto detallado; asimismo, se consideraron las prioridades de la política de desarrollo de los gobiernos federal y estatal. (Cada uno de estos requisitos, criterios y especificaciones están detallados en los Anexos 3A, 3, 4, 5 y 6 de las Reglas de Operación). Con base en el resultado de la priorización de las solicitudes se emite una calificación global y se integra una base de datos con estas calificaciones (positivas y negativas) y de esta manera se integra la lista de solicitudes con dictamen aprobado. Para la evaluación


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de los expedientes y su revisión detallada, la Comisión Técnica se apoya en un grupo de profesionistas que se contrata de manera temporal exclusivamente para realizar esta actividad. 1.3.2.5. Información a los beneficiarios con dictamen aprobado Al recibir el dictamen aprobatorio, el encargado de la ventanilla procede a informar al beneficiario que su solicitud ha sido aprobada. Como los tiempos disponibles oficialmente concedidos para informar al beneficiarios son cortos, en algunos casos donde fue posible, los encargados de las ventanillas informaron personalmente al solicitante; pero en general se les avisaba por medio del teléfono, o por medio de otros beneficiarios para que acudieran a recibir su notificación oficial impresa. 1.3.2.6. Entrega del recurso otorgado por el Programa Cuando el recurso solicitado es aprobado, por lo general el beneficiario ya realizó la inversión, por lo que una vez constatado por los encargados de la verificación, los beneficiarios les presentan los documentos comprobatorios. En otros casos los beneficiarios proceden a ejercer el apoyo, lo cual generalmente lleva poco tiempo en el caso de componentes que son comprados a proveedores que los distribuyen de manera comercial. En otros casos, como son las construcciones o instalaciones los tiempos de ejecución de las obras son más largos y por lo tanto requieren de mayor tiempo para su conclusión. En este último caso las Reglas de Operación debieran contemplar tiempos más largos y de esta manera se evitarían algunos desistimientos.


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Capítulo 2

Características del Programa

El objetivo de este capítulo es ofrecer en forma breve al lector una visión completa de lo que es el Programa evaluado, por lo que se exponen las características fundamentales que lo definen y en algunos puntos se abunda en detalles para resaltar su importancia en la orientación y fines que se pretenden alcanzar. Con este propósito se examinan los objetivos, las modalidades de ejecución y los presupuestos asignados para atender a la población objetivo del Programa de Activos en el Estado de Jalisco. 2.1. El Programa de Activos en el marco de la estructura de programas de SAGARPA El Nuevo Programa Especial Concurrente 2007-2012 plantea la convergencia de los recursos canalizados por los programas operados por las diferentes dependencias federales, con el fin de evitar duplicidades e incrementar la eficiencia en la aplicación del gasto público y potenciar sus impactos en los niveles de bienestar de la población beneficiaria. Para lograr este propósito general se reestructuraron todos los programas de la administración pública que concurren en el PEC. Esto implicó la consolidación y asimilación presupuestal de aquellos programas que se venían operando hasta 2007, y la emisión de nuevas Reglas de Operación para los programas operados en coejercicio con las Entidades Federativas. En el marco de los lineamientos del PEC la SAGARPA realizó el reordenamiento de sus Programas en una nueva estructura que comienza a operar a partir de 2008. La nueva estructura tiene como objetivo central propiciar la convergencia de sus programas con la finalidad de evitar duplicidades de programas en el financiamiento de los mismos componentes, simplificar el acceso de los productores a los apoyos y potenciar los resultados de la inversión pública en el sector. En esta nueva estructura programática los programas operados en coejercicio con las Entidades Federativas quedan normados por las Reglas de Operación el 2008. Con la emisión de estas reglas la Secretaría busca facilitar la concurrencia de recursos de los diferentes programas, reducir la cantidad de trámites y requisitos que los productores deben cumplir para acceder a los apoyos que requieren para poner en marcha sus proyectos y dar continuidad a los que ya estén funcionando, en los casos que se requiera. 2.2. Objetivo específico del programa El objetivo específico del Programa de Activos es: “Contribuir al incremento de los bienes de capital estratégicos de la población rural y pesquera a través del apoyo subsidiario a la inversión en regiones y unidades económicas rurales, para la realización de actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su conjunto.” Con el fin de mantener la continuidad en los proyectos que se venían apoyando antes de la entrada en vigor de la nueva estructura programática en el sentido de capitalizar al campo, en las reglas de operación se establece que “… la Secretaría le dará continuidad en lo correspondiente a la estrategia de operación de Alianza para el Campo y del Fondo de Apoyo para la Competitividad de las Ramas Productivas.”


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Con el fin de alcanzar los fines que se esperan de la ejecución del Programa, se diseñaron procesos operativos específicos para orientar su funcionamiento, los cuales se delinean en las Reglas de Operación 2008. 2.3. Estructura del Programa de Activos Para lograr el objetivo del Programa y facilitar su ejecución de conformidad con los lineamientos establecidos en las reglas de operación 2008, en el Estado de Jalisco se realizaron algunos ajustes en el esquema organizativo de la Delegación Estatal de la SAGARPA y la SEDER. Los ajustes que se realizaron en la organización interna de ambas instancias ejecutoras son fundamentalmente de carácter administrativo. En el caso particular del Programa de Activos Productivos, en la planeación para su ejecución se creó una Comisión Técnica, que a su vez se conforma por cuatro Subcomisiones Técnicas, una por cada componente, con la finalidad de facilitar la operación del Programa en sus diferentes niveles de ejecución y de esta manera prestar a la población objetivo una atención lo más focalizada posible, y simplificar el seguimiento de los procesos que integran el circuito operativo del Programa. La definición de los Componentes bajo los cuales se lleva a cabo la ejecución del Programa de Activos se realiza tomando como criterio básico la actividad principal a la que se dedica la población objetivo, de esta manera las actividades relevantes del sector rural del estado de Jalisco quedan contempladas en los cuatro Componentes del Programa: Agrícola, Ganadero, Acuacultura y Desarrollo rural.

2.3.1. Población objetivo En las reglas de operación se establece que la Población Objetivo está conformada por “Las personas físicas o morales que, de manera individual o colectiva, se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su conjunto.” Clasificación de la población objetivo. En las Reglas de Operación (según la clasificación más reciente de CONAPO) se clasifica a la población objetivo (“beneficiarios”) por Tipo de localidad donde viven y Por el Nivel de Activos que poseen. Población objetivo por Tipo de Localidad en donde vive: 1. Localidades de Alta y muy alta marginación 2. Localidades de Media Marginación 3. Localidades de Baja y Muy Baja Marginación Al interior de cada grupo de población objetivo, con base en el nivel de activos que poseen se definen los tres estratos siguientes: 1. De bajo o nulo nivel de activos productivos 2. De nivel medio de activos productivos 3. De alto nivel de activos Los criterios señalados en las Reglas de Operación 208 para definir los estratos de beneficiarios por nivel de activos que poseen, son los siguientes:


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1. De bajo o nulo nivel de activos productivos. Incluye a “1) grupos o individuos de mujeres, jóvenes, indígenas, personas con capacidades diferentes y adultos mayores, sin tierra; 2) productores cuya actividad preponderante sea la agricultura y sean propietarios de hasta 20 hectáreas de temporal o 5 de riego o hasta 800 m2 en agricultura protegida; 3) productores que se dediquen preponderantemente a la ganadería y sean propietarios de hasta 15 cabezas de ganado mayor o su equivalente en otras especies; 4) productores que su actividad principal sea la acuacultura y tengan una capacidad productiva de hasta 5 toneladas de producto fresco o hasta 50,000 piezas de otras especies; 5) productores que se dediquen preponderantemente a la pesca con una embarcación menor a 10.5 metros de eslora y su capacidad extractiva sea de hasta 15 toneladas anuales de producto fresco; 6) microempresas rurales formadas principalmente por miembros de los grupos sociales señalados en el punto 1) y ventas anuales por socio equivalentes a un monto no mayor a 2 salarios mínimos anualizados vigentes en el Distrito Federal (DF)”. 2. De nivel medio de activos productivos.- “Incluye a: 1) cualquiera de los sujetos sociales señalados en el punto 1) del grupo anterior que además, por su cuenta o de forma organizada, tenga un empleo permanente o sea dueño de una microempresa de comercio o servicios que le genere ingresos por el equivalente de hasta 2 salarios mínimos anualizados vigentes en el DF.; 2) quienes sean propietarios de una superficie máxima de 10 hectáreas de riego o hasta 50 hectáreas en temporal, o hasta 2,000 m2 de cultivos en agricultura protegida y su ocupación principal sea la agricultura; 3) quienes sean propietarios de hasta 35 cabezas de ganado mayor o sus equivalentes en otras especies y se dediquen preponderantemente a la ganadería; 4) quienes su actividad principal sea la acuacultura y tengan una capacidad productiva entre 5.1 y 10 toneladas anuales de producto fresco o hasta 130,000 piezas de otras especies; 5) productores que se dediquen preponderantemente a la pesca y su captura anual sea de entre 15.1 y 40 toneladas de producto fresco; 6) microempresas rurales formadas principalmente por miembros de los grupos sociales señalados en el punto 1) del párrafo anterior y ventas anuales por socio equivalentes a un monto no mayor a 5 salarios mínimos anualizados vigentes en el DF.” 3. De alto nivel de activos.- “Incluye a toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, y sin ninguna discriminación por género, realice preponderantemente actividades en el medio rural y pesquero, en localidades de alta y muy alta marginación y que, en función de sus sistemas de producción y actividad productiva, genere ingresos mayores a los señalados en el párrafo anterior (b) o sea propietario de superficies y activos pesqueros y ganaderos mayores a las establecidas para el nivel medio de activos productivos; siempre y cuando cumpla con lo establecido en la Ley Agraria, Títulos Quinto, De la Pequeña Propiedad Individual de Tierras Agrícolas, Ganaderas y Forestales y Sexto, De las Sociedades Propietarias de Tierras Agrícolas, Ganaderas o Forestales, o con lo aplicable en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables y su Reglamento”. Dado que la población objetivo definida en las Reglas de operación es muy amplia, en el estado de Jalisco se procedió a agruparla en cuatro subgrupos o tipos genéricos de población objetivo, tomando como criterio básico la actividad principal que realizan y para la que solicitan el apoyo o componente. Para atender de la mejor manera posible a cada uno de estos tipos de población objetivo la Comisión Técnica del Programa se integró por cuatro “Subcomisiones Técnicas por Componente”.


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2.3.2. Subcomisiones Técnicas por Componente Para atender a la población objetivo las “Comisiones por Componente” se integraron con personal que presta sus servicios profesionales en las áreas de las dependencias (SAGARPA y/o SEDER) vinculadas con la actividad principal de la población objetivo que les corresponde atender; además cuenta con experiencia en las actividades propias del tipo de población objetivo a la que atienden. Las “Subcomisiones por Componente” son las siguientes: 1. Comisión del Componente Agrícola 2. Comisión del Componente Ganadero 3. Comisión del Componente Acuícola y Pesca 4. Comisión de Desarrollo Rural. La finalidad de integrar las cuatro “Comisiones por Componente”, es facilitar la focalización de los apoyos que otorga el Programa con mayor equidad entre la población objetivo y lograr un mejor desempeño del programa en los diferentes niveles operativos.

2.4. Modalidades bajo las que se opera el Programa de Activos De conformidad con las Reglas de Operación 2008, el Programa de Activos en Jalisco se opera en las dos modalidades señaladas en dichas Reglas: Modalidad 1: En esta modalidad se incluyen los Programas de ejecución en Coejercicio, en donde en la integración del monto total de los recursos convenidos por la Federación con las Entidades Federativas se integra mediante una mezcla de recursos (pari passu), que en el caso de Jalisco, la Federación aportó el 65% del total y el Gobierno del Estado el 35%. En el estado de Jalisco el Programa de Activos se operó en la Modalidad 1, bajo la cual, de acuerdo con la información preliminar disponible al 26 de mayo de 2008, se radicaron recursos por un total de $430,387,328.00, presupuestó ligeramente menor a los $436,173,496.00 contemplados en Anexo Técnico. Bajo esta modalidad se atendió a la población objetivo que presentó solicitudes de manera individual o en grupo, aplicando los lineamientos normativos y los criterios señalados en las Reglas de Operación 2008. Se apoyaron proyectos en los cuatro componentes: Agrícola, Ganadero, Acuacultura y Pesca y Desarrollo Rural. Modalidad 2: Programas de ejecución directa por las instancias federales involucradas, pero en su operación pueden participar las instancias participantes, entre las que pueden incluirse las unidades responsables y ejecutoras y agentes técnicos mediante Convenio. En esta modalidad, se inscriben los proyectos de prioridad nacional, de impacto regional o nacional definidos por la Secretaría o presentados por los sistemas producto, los Gobiernos de las Entidades Federativas, Agentes Técnicos u organizaciones de carácter regional o nacional. En esta modalidad, el Comité Técnico Nacional podrá asignar los montos máximos de apoyo y porcentajes que requieran y justifiquen los proyectos, considerando el factor estratégico a atender, la población beneficiada y los impactos esperados.


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2.4.1. Porcentajes máximos a otorgar como apoyo Los criterios generales para establecer montos y porcentajes máximos de apoyo se establecen en las Reglas de Operación 2008. Estos criterios se retomaron por los operadores del Programa en Jalisco y en resumen son los siguientes:

1) Nivel de Activos (Alto, Medio y Bajo) 2) Tipo de localidad (Grado de Marginación) 3) Componente y concepto de apoyo solicitado. 4) Conceptos prioritarios (prioridades nacional y estatal). 5) Asignación del Presupuesto por Componente entre solicitudes menores y mayores

de los cien mil pesos de apoyo.

Cuadro 4. Porcentajes máximos de apoyo por Tipo de localidad y Nivel de Activos

Nivel de Activos productivos/ Tipo de

Marginación por localidad*

Localidades de Alta y Muy Alta

Marginación ( % )

Localidades de Media Marginación

( % )

Localidades de Baja y Muy Baja

Marginación ( % )

Bajo o Nulo 70 60 50 Medio 50 40 30 Alto 30 20 10

Fuente: Reglas de Operación 2008.

Considerando los criterios anteriores, los montos y porcentajes por solicitante y componente, para solicitudes individuales el apoyo máximo en el Estado de Jalisco se fija en $250,000.00; para grupos hasta $750,000.00; y para personas morales hasta los $3, 000,000.00. Estos límites máximos se detallan en el Capítulo 3 de este informe.

2.4.2. Requisitos que deben cumplir los solicitantes de apoyo del Programa En resumen, de acuerdo con las Reglas de Operación, tienen derecho a solicitar el apoyo del Programa de Activos las personas físicas o morales que cumplan con todas las condiciones siguientes:

1) Que de manera individual o colectiva realicen actividades económicas en el medio rural y pesquero.

2) Pertenecer a cualquiera de los tres estratos y en las tres regiones señaladas en la población objetivo de este programa (Localidades que de acuerdo con los criterios de la CONAPO tengan un grado de Marginación Alta, y Muy Alta; y que los niveles de activos a considerar son: Bajo o nulo, Medio y Alto).

3) Que no hayan recibido apoyos de manera individual o colectiva para la inversión en activos para los mismos conceptos de apoyo de cualquiera de los programas que ha operado la Secretaría al menos durante dos años anteriores a su solicitud.


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4) Solicitud de Apoyos de la Secretaría otorgados a través de Entidades Federativas o Agentes Técnicos.- Quien aspire a un apoyo de este Programa, cuando sea operado a través de las Entidades Federativas o Agentes Técnicos, deberá presentar su solicitud en el formato que se incluye como Anexos 3 y 3-A de este programa en las ventanillas designadas como receptoras. Además debe presentar un proyecto que contenga los indicadores de rentabilidad y de mercado (Formato del Anexo 4).

Adicionalmente todos los solicitantes “persona física, hombre o mujer, que solicite algún apoyo” del Programa deberá presentar: original con fines de cotejo y copia simple de una identificación oficial; copia simple de un comprobante de domicilio; los datos de su CURP, y los requisitos adicionales que se establezcan en función del tipo de apoyo que solicite. Para ofrecer una mejor atención a la población objetivo, los encargados de las ventanillas fueron capacitados por medio de dos talleres, en los que contaron con materiales que simplifican la comprensión de los requisitos que deberían acompañar la solicitud presentada por la población objetivo. Cabe mencionar que en la convocatoria se señalan los principales requisitos, e incluso se listan los principales conceptos apoyados por el Programa y los montos máximos a otorgar por el tipo de proyecto y el tipo de solicitante (grupal, individual).

2.4.3. Criterios de Selección de beneficiarios En las Reglas de Operación se establecen los criterios generales para seleccionar a los solicitantes que recibirán los apoyos del Programa una vez que han cubierto los requisitos descritos en el apartado anterior, dichos criterios son los siguientes: Para las solicitudes individuales que no rebasan los $100,000.00

Llenar un formato (Formato del Anexo 5) que se le entrega en la ventanilla de recepción de solicitudes, en donde se deben proporcionar datos sobre los siguientes aspectos:

a) Si es una persona física, su solicitud debe acompañarse de los datos personales, las características del proyecto para el cual solicita los apoyos. En las ventanillas habilitadas para el ejercicio 2008, se proporcionó al solicitante un formato que señala los requisitos como el tipo de actividad en la que invertirá el apoyo y un perfil sencillo del mercado acompañado de cartas de intenciones de compra de su producto. El Formato es sencillo y por lo general lo llenan los propios solicitantes. Cabe señalar que en la mayoría de los casos los solicitantes contaron con la asesoría y apoyo de los encargados de las ventanillas para llenar el formato de solicitud y para indicarles el tipo de documento que deberían presentar para acompañar el expediente. b) En el caso de grupos organizados el formato es muy similar, sólo que deben acompañar su solicitud de documentos que acrediten la constitución del grupo, el cual puede contar con una razón social debidamente integrada o con un documento de las autoridades de la asamblea ejidal avalado por un fedatario público.


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Para los apoyos mayores de los $100,00.0 pesos:

Quienes soliciten apoyos superiores a los cien mil pesos, ya sean persona física o grupos organizados, deben presentar un proyecto que contenga los indicadores de rentabilidad y el perfil de mercado. Debido a que este proyecto deben incluir aspectos técnicos y de rentabilidad que sustenten la viabilidad del proyecto, por lo general los beneficiarios tienen que recurrir a un despacho o técnico especializado para que elabore el proyecto que acompaña la solicitud.

2.4.4. Obligaciones de los beneficiarios Una vez que se obtiene el beneficio de un apoyo del programa, se adquieren responsabilidades que deberán ser cumplidas para poder recibir el apoyo. Las obligaciones a cumplir en síntesis son: Demostrar que está aplicando el apoyo en la actividad para la que fue solicitado. En caso de no comprobar que se realiza la inversión que le corresponde al solicitante, o que no realice las inversiones que le corresponden, entonces el solicitante que recibió dictamen aprobatorio, deberá entregar una carta de desistimiento del apoyo.

2.4.5. Modalidad de ejecución Modalidad I. Bajo esta modalidad el Programa se ejecuta en coejercicio por el Gobierno Federal y el Estatal, y el monto total de recursos asignados se determina con aportaciones de ambos gobiernos, en el caso de Jalisco para el ejercicio 2008, la Federación aportó el 65% del total y el Gobierno estatal el 35% y los lineamientos generales para definir las áreas estratégicas en las que se aplican los recursos se definen en el Anexo Técnico. En el Estado de Jalisco la ejecución del Programa de Activos 2008, bajo la Modalidad 1, se operó con la participación conjunta del Gobierno del Estado a través de la SEDER y el Gobierno Federal a través de la Delegación Estatal de la SAGARPA. La ejecución del Programa bajo esta modalidad permitió definir las prioridades de manera consensada en materia de inversión en aquellos programas que son estratégicos para ambas instancias ejecutoras. De esta manera se evitaron duplicidades y se trató de alinear la política de fomento de las dos instancias de gobierno, además que se propiciaron mecanismos de coordinación permanentes y se comparten responsabilidades en la aplicación de los recursos públicos.

2.4.6. Presupuesto Para la ejecución del Programa para la Adquisición de Activos en Jalisco, se autorizó un total de $576, 442,317.00, el cual tiene las siguientes fuentes:

1) $436, 176,496.00 corresponden a los recursos convenidos en el Anexo Técnico de Ejecución Federalizada signado el 06 de junio de 2008.

2) $116,770,496.00 corresponden a recursos de otros programas del Estado mismos que fueron canalizados principalmente a los proyectos estratégicos estatales de prioridad estatal, como los agroparques (Colotlán, Etzalán, Arándano, Tamazula) y los centros de servicios ganaderos, entre otros


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3) $23, 498,086.00 corresponden a la ampliación presupuestal hecha mediante el

Addéndum Modificatorio al Anexo Técnico de Ejecución Federalizada. Este Addéndum modificatorio se suscribió el 03 de noviembre de 2008 y se destinaron para su ejercicio bajo la Modalidad II, para otorgar apoyos adicionales a los Sistemas producto Palma de Coco, Aguacate, Agave tequila y a la tecnificación del riego.

Las aportaciones fueron establecidas a través del Anexo, en el las partes (Federación-Estado) acuerdan asignar de manera conjunta un total de $436, 137,496 pesos M.N, de los cuales el 65% ($283, 512,772.00) es aportado por el Gobierno Federal y el 35% (152, 660,724.00) por el Gobierno Estatal. Este presupuesto se asigna para cubrir todos los procesos que implica la ejecución del Programa en el Estado de Jalisco (Cuadro 5).

Cuadro 5. Estructura y orientación del presupuesto Programa de Activos 2008. Cifras convenidas en el Anexo Técnico

Federal Estatal Total Participación porcentual en el Total

Pari passu 65% 35% 100% Componente ( $ ) ( $ ) ( $ )

Agrícola 110,065,811 59,266,207 169,332,018 38.8 Ganadero 75,625,710 40,721,536 116,347,246 26.7 Acuacultura y pesca 26,050,065 14,026,958 40,077,023 9.2 Desarrollo Rural 71,771,186 38,646,023 110,417,209 25.3

Total 283,512,772 152,660,724 436,173,496 100 Fuente: Elaboración propia con base en el Anexo Técnico de Ejecución Federalizada, 06 de junio 2008 En la Modalidad II, mediante el Addéndum modificatorio del Anexo Técnico de Ejecución Federalizada del Programa para la Adquisición de Activos Productivos 2008, el cual fue firmado el 03 de noviembre de 2008, a través del Componente Agrícola, se hace una ampliación presupuestal total de $23,498,086.00 (veintitrés millones, cuatrocientos noventa y ocho mil, ochenta y seis pesos 00/100). Los conceptos apoyados con estos recursos fueron instalaciones e infraestructura y material vegetativo, principalmente. Este presupuesto se destina a la atención de proyectos agrícolas de interés regional en los Sistema Producto Palma de Coco, Aguacate, Agave tequilero y en la Tecnificación del Riego. Cabe señalar que en este Addéndum se establece que todo el presupuesto lo aporta el Gobierno Federal. Adicionalmente, como parte de las inversiones del gobierno estatal, otros programas estatales canalizan a través del Programa para la Adquisición de Activos Productivos recursos por un monto de $116, 770,496.00, los cuales se canalizan al desarrollo de proyectos estratégicos como los agroparques y centros de servicios ganaderos. Estos recursos se distribuyeron por componente de la siguiente manera: Agrícola, $30, 220,000; Ganadero, $44, 446,953.00; Pesca 9, 442,086.00; y Desarrollo Rural, $32, 661,000.00:

2.5. Orientación del Programa El Programa de Activos de Acuerdo con las Reglas de Operación 2008 está orientado a promover la inversión de los productores que se dedican a las actividades agrícolas,


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ganaderas, pesqueras y aquellos que desempeñan actividades económicas diversas en comunidades rurales, a través del apoyo subsidiario para que introduzcan mejoras tecnológicas y mejoren los procesos de producción, de sanidad, e inocuidad, con el fin de incrementar sus posibilidades de insertarse en los mercados con productos de mayor calidad y valor agregado. El Programa de Activos está enfocado principalmente a las regiones consideradas pobres, o de mayor atraso económico. Adicionalmente, en el Programa se especifica que se dará prioridad en la atención a aquellos solicitantes que además de vivir en localidades pobres tengan un menor nivel de activos o como es el caso del componente de Desarrollo rural, en donde la población objetivo incluye a pequeños emprendedores que se ubican en el sector servicios. De esta manera en la asignación de los montos presupuestales se privilegió a las localidades con mayor índice de marginalidad y a los productores con menor nivel de activos. En congruencia con los lineamientos que orientan el Programa, en el Estado de Jalisco los apoyos se canalizaron a través de los Componentes Agrícolas, los cuales fueron definidos en el Anexo Técnico. Con la distribución de los apoyos del Programa por componentes se priorizan las actividades en donde mayores apoyos se requieren, ya que dependiendo del nivel de marginalidad de la “región” se determina el porcentaje de recursos invertidos y en función del nivel de activos se determina el monto del apoyo a otorgar por beneficiario. El Programa de Activos en el Estado de Jalisco, de conformidad con las Reglas de Operación, retoma la orientación de otorgar “apoyos subsidiarios” en la inversión de bienes físicos para la producción, y de esta manera da continuidad a la estrategia de operación de Alianza para el Campo y del Fondo de Apoyo para la Competitividad de las Ramas Productivas. Con los fondos canalizados por el Gobierno Federal a través de la Modalidad II, se trata de contribuir a mejorar los niveles de productividad de las actividades apoyadas, ya que estos se canalizaron a la adquisición de activos estratégicos en los siguientes rubros: establecimiento de infraestructura y equipamiento de la agroindustria de Agave Tequilero (Agave tequilana); material vegetativo de frutales de clima templado (Aguacate); material vegetativo de frutales de clima tropical (Coco). Esta inversión fue canalizada siguiendo la línea estratégica de la política agropecuaria federal de fortalecer los sistema-producto, para que progresivamente avancen hacia la integración de verdaderas cadenas productivas. Para ello, los proyectos de modalidad II son un mecanismo que abre la posibilidad de plantear presupuestos multianuales a fin de apoyar de manera continua en el tiempo a determinadas actividades hasta que alcancen su maduración y permanencia en los mercados.


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Capítulo 3

Evaluación del Funcionamiento y la Operación del Programa

En este capítulo se presenta una breve descripción de los aspectos relevantes del diseño, la planeación y el circuito operativo del Programa de Activos y la relación que tienen con los hechos relevantes encontrados en las diferentes etapas del proceso de evaluación. El análisis de los temas abordados en este Capítulo se sustenta en la información documental relativa al Programa, en las entrevistas a los beneficiarios y funcionarios involucrados en los diferentes niveles operativos del Programa en el Estado de Jalisco, y en las opiniones expresadas por los beneficiarios a los que se les aplicó la encuesta. Para la ejecución del Programa de Activos bajo los lineamientos normativos de las Reglas de Operación vigentes a partir de 2008, se introdujeron ajustes de carácter organizativo en las estructuras de las dependencias ejecutoras en el Estado de Jalisco, con el fin de facilitar su ejecución en los diferentes niveles jerárquicos de operación y atender de la mejor manera posible a la población objetivo. La estructura para operar el Programa de Activos se integró en función de los cuatro ”componentes” que apoya, creando una Subcomisión Técnica encargada de la operación directa de cada uno de los Componentes definidos en el Anexo Técnico del Programa de Activos (Agrícola, Ganadero, Acuacultura y Pesca, y Desarrollo Rural). Bajo este marco, se presenta un análisis de la congruencia entre el arreglo institucional aplicado y los lineamientos normativos del Programa y su relación con los resultados del proceso operativo en su conjunto. Un elemento fundamental para dar soporte al análisis de la estrategia implementada para la ejecución del Programa lo constituye la información acopiada durante el trabajo de campo y las entrevistas realizadas con los diferentes actores vinculados con el Programa, ya que ésta información aporta elementos útiles para valorar el desempeño del Programa en relación con los objetivos que pretende lograr en materia de fomentar la capitalización de las unidades económicas rurales. 3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa Con el propósito fundamental de lograr que el Programa funcionara de la mejor manera posible, su operación se encomendó a una Comisión Técnica integrada de manera paritaria por funcionarios de la SAGARPA y de la SEDER, quienes comparten la responsabilidad de la ejecución del Programa. Esta Comisión Técnica a su vez está integrada por cuatro Subcomisiones Técnicas, una para cada uno de los Componentes, a través de los cuales se canalizan los apoyos a los beneficiarios. Los Componentes son los siguientes: Agrícola, Ganadero, Acuacultura y Pesca, y el de Desarrollo Rural. Cada Subcomisión Técnica por Componente se integró con personal que cuenta con experiencia en las actividades que realiza la población objetivo que le correspondió atender, de manera que esto facilitó la valoración de los proyectos propuestos por los solicitantes y la emisión de recomendaciones sobre su viabilidad y congruencia con los objetivos de política pública que se buscan alcanzar con la aplicación del Programa.


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Cada Componente está definido en función de la actividad económica principal que realizan los destinatarios de los apoyos que otorga el Programa de Activos. La operación del Programa se llevó a cabo con la participación honoraria del personal que labora tanto en la SEDER como en la SAGARPA y con el personal de las presidencias municipales en donde se habilitaron ventanillas para la recepción de solicitudes. En la operación del Programa en el Estado se aprovechó fundamentalmente la estructura de la SAGARPA, que cuenta con ocho Distritos de Desarrollo Rural y 46 Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER´s). Adicionalmente participaron con la habilitación de ventanillas 121 municipios. Con esta cobertura, también se logró una comunicación más directa con los productores y los grupos de solicitantes de apoyos de los cuatro componentes del Programa. Con la participación de las presidencias municipales se buscó la incorporación de los municipios en la operación del Programa, a fin de mejorar la eficiencia en la atención a la población objetivo y para agilizar los procesos de difusión del Programa, recepción y captura de las solicitudes y proporcionar de manera oportuna la información a los beneficiarios sobre los resultados del proceso de dictaminación de solicitudes. De acuerdo con la forma en que se estructuró la operación del Programa, el arreglo institucional no implicó cambios significativos en el organigrama de las instancias ejecutoras, puesto que solo se realizaron ciertos ajustes para integrar las Subcomisiones Técnicas por Componente, las cuales se integraron con personal que ya estaba laborando en las dependencias ejecutoras del Programa (SEDER y SAGARPA), por lo cual no recibieron ninguna compensación económica por los servicios prestados. 3.2 Planeación de la operación del Programa. La Planeación del Programa se realiza considerando los lineamientos generales del Convenio de Coordinación, los compromisos en el Anexo Técnico, y los lineamiento normativos establecidos en las Reglas de Operación 2008. En la planeación del Programa se incluyen los diferentes aspectos que implica cada una de las fases operativas del Programa, por lo que para arrancar la operación del Programa se tuvieron que realizar actividades previas para asegurar un desarrollo operativo adecuado del Programa y garantizar el logro de los resultados esperados de su ejecución en el Estados de Jalisco. Las principales actividades de planeación del Programa son las siguientes: 1) Integración de la Comisión Técnica del Programa. Esta comisión se integra de manera paritaria por personal de las dos instancias ejecutoras (SEDER y SAGARPA), su estructura se compone de Cuatro Subcomisiones Técnicas por Componente. Los miembros de la Comisión y de las Subcomisiones desempeñan sus funciones de manera honoraria, ya que laboran en las instancias ejecutoras. 2) Se definen las normas y lineamientos específicos para la ejecución del Programa en sus diferentes niveles operativos, considerando los aspectos normativos contenidos en el Anexo Técnico, en el Convenio de Coordinación, en las Reglas de operación, las prioridades estatales y de política pública federal.


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3) Se realizan consultas con diferentes instituciones, como el AMSDA, los CMDRS, los representantes de los Sistema-Producto y los presidentes municipales, quienes a través de sus representantes signan un convenio para participar en la apertura de ventanillas. 4) Se definen los montos y distribución presupuestal por componente, tipos de localidad y de beneficiarios. 5) Se establecen las Fechas y periodos de las fases operativas del Programa: Convocatoria, apertura de ventanillas; publicación de resultados; entrega de apoyos; reasignación de los recursos derivados de desistimientos, economías o cancelaciones; Finalización o cierre del Programa. 6) Se elaboran materiales de capacitación y de apoyo para encargados de ventanilla y participantes en el proceso de evaluación de las solicitudes, específicamente para este proceso se elabora un sistema de evaluación de solicitudes que incorpora los lineamientos y criterios establecidos en las Reglas de operación, las prioridades de los Sistemas-Producto, las prioridades de la política federal y estatal, así como las sugerencias hechas por los CMDRS y la AMSDA. 7) Se realizan actividades de capacitación de todo el personal involucrado en la operación del Programa (funcionarios que intervienen en la operación del Programa, encargados de ventanillas y personal designado para llevar a cabo el proceso de evaluación de solicitudes). En general, la ejecución y operación del Programa de Activos en el Estado de Jalisco se desarrolló conforme a la planeación realizada. Sin embargo, se presentaron problemas asociados a retrasos o fallas en la ejecución de algunas fases operativas, entre las que destacan las siguientes: a) Debido a que por problemas técnicos no fue posible instalar el SISER nacional en las ventanillas, se instaló el SISER Jalisco o estatal. Entre los problemas técnicos destaca el hecho de que el SISER nacional por su diseño es difícil de operar y se requería de mayor tiempo de capacitación a los encargados de las ventanillas; por otra parte, debido a que ambos sistemas son diferentes en su diseño, no fue posible transferir la información capturada en ventanillas en forma electrónica al SISER nacional, por lo que el proceso de transferencia tardó más tiempo del previsto. b) El proceso de entrega de los apoyos se inicia en el mes de octubre de 2008, tal como se estableció en la planeación de la operación del Programa de activos, sin embargo aún no había concluido para mediados del mes de mayo de 2009. Esto obedece en parte, a que para entregar los apoyos a los beneficiarios, estos tienen la obligación de haber realizado las inversiones a que se comprometieron en sus solicitudes. Como las obras de infraestructura e instalaciones por su naturaleza tardan tiempo en realizarse, algunas no están terminadas y esos apoyos no pueden ser liberados. c) Puesto que se retrasó la entrega de los apoyos, también se ha retrasado el cierre del Programa de Activos 2008, por lo que para el mes de mayo de 2009 continuaba con el proceso de entrega y verificación de que los recursos otorgados se apliquen en los fines para los que fueron aprobados.


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d) Otro factor que ha incidido en los retrasos de la ejecución completa del Programa lo constituyen las inercias propias de las estructuras administrativas, las cuales se propician en parte por la falta de un Reglamento Interno que regule las atribuciones y responsabilidades específicas de los miembros de la Comisión Técnica del Programa. En este sentido, cabe señalar que para el mes de mayo ya se estaba trabajando en la elaboración del Reglamento Interno de la Comisión Técnica. 3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales. En los documentos que exponen los lineamientos generales de la política pública como son: el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa especial Concurrente y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero de la SAGARPA, y el Plan de Desarrollo Estatal, así como en las Propias Reglas de Operación 2008, se hace énfasis en la necesidad de buscar la convergencia de recursos de los programas públicos en proyectos productivos específicos. En el caso particular de los apoyos otorgados por el Programa de Activos bajo la Modalidad I, no se logró apoyar ningún proyecto productivo en donde concurrieran recursos de otros programas federales o estatales. Si bien algunos beneficiarios obtuvieron algunos recursos, principalmente de instituciones financieras, fue por su propia iniciativa y por su gestión como persona o como grupo. Cabe señalar que de las entrevistas con funcionarios de las instancias ejecutoras y con los encargados de las ventanillas municipales, se concluye que todos ellos están convencidos de la necesidad de que concurran recursos de otros programas en los proyectos apoyados por el Programa de Activos. Esta visión también la comparten los beneficiarios del Programa, sin embargo esto no ha sido posible por múltiples razones, entre las que destacan las siguientes: 1) Rigidez de la normatividad de los programas, tanto federales como estatales, particularmente en los requisitos que se establecen para la liberación de los recursos, puesto que en la mayoría de los programas que otorgan subsidios se exige como prerrequisito el compromiso de demostrar que el beneficiario ya realizó las inversiones que le corresponden. Tal es el caso de los programas operados por la SAGARPA en coejercicio con el Gobierno Estatal y que están sujetos a las Reglas de Operación vigentes. Esta condicionante dificulta la convergencia de recursos en proyectos de la Modalidad I, porque los proyectos apoyados generalmente reciben montos pequeños y los solicitantes tienen escasa capacidad de gestión y la mayoría desconoce la existencia de otros programas que le pueden dar apoyos para complementar sus inversiones, o en aspectos como asesoría y capacitación. En el Cuestionario aplicado a los beneficiarios, a la pregunta de si habían recibido “apoyos de otros programas en los últimos cinco años” el 77% contestó que no y el 23% respondió afirmativamente; sin embargo, al analizar las respuestas sobre el tipo de programas que les otorgó los apoyos, un alto porcentaje mencionó a programas como Procampo, Progan o de Fojal o a la SEDESOL.


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2) Los tiempos de ejecución del Programa son muy cortos como para que los beneficiarios realicen las gestiones necesarias para obtener recursos de otros programas. Adicionalmente, en las Reglas de Operación 2008 no se especifica de manera concreta la autorización o mandato de que los operadores de los programas realicen las gestiones conducentes a lograr la mezcla de recursos para otorgar apoyos en “paquete” a los beneficiarios. Como están definidos los criterios de selección de beneficiarios, aunque éstos soliciten los apoyos complementarios de otros programas operados en coejercicio, no existen normas que especifiquen los mecanismos a través de los que se pueden gestionar y otorgar tales complementos. Con relación a la articulación del Programa con otros, en la Modalidad II, se abre la posibilidad de que los proyectos apoyados puedan ser considerados de impacto nacional o regional y de esta manera tengan continuidad en el suministro de apoyos subsidiarios hasta su maduración y su integración plena a la cadena de valor de la que forma parte. Para tal efecto, se tendría que especificar en las reglas de operación que para estos proyectos se establecieran presupuestos multianuales, de lo contrario se corre el riesgo de que las inversiones realizadas constituyan un apoyo ocasional que resuelva un problema específico. 3.4 Atención de la población objetivo. La población objetivo del Programa de Activos se atiende directamente por las Subcomisiones Técnicas por Componente, lo cual facilitó los procesos operativos y focalización de los apoyos. Además, con la cobertura lograda a través del número de ventanillas habilitadas (177) se logró un mayor contacto de los solicitantes con el personal encargado de las ventanillas y se agilizó la comunicación del personal de las ventanillas con los funcionarios de las Comisiones por Componente para dar oportuna solución los imprevistos o aclarar dudas respecto a los “conceptos” apoyados por el Programa. La apertura de 177 ventanillas reportó ventajas que contribuyeron favorablemente en el funcionamiento operativo del Programa, entre los aspectos positivos figuran los siguientes: 1) Reducción de los tiempos para concentrar y valorar las solicitudes de la población objetivo, debido a que a nivel de ventanilla los encargados generalmente conocen a la mayoría de los solicitantes o al menos las localidades donde viven. Esto permitió proporcionar información oportuna a los solicitantes sobre los aspectos relativos a la integración de sus expedientes, y así reducir los tiempos que el beneficiario emplea en integrar su expediente. Por otra parte, el personal que integra las Subcomisiones por Componente es personal con experiencia en las actividades que realiza la población objetivo que le corresponde atender y esto facilitó la valoración de las solicitudes y la formulación de las recomendaciones pertinentes para decidir el sentido de dictamen. 2) Mayor cobertura informativa a la población objetivo, puesto que además de la difusión en medios masivos de comunicación y medios impresos, el número de ventanillas habilitadas facilitó que los solicitantes tuvieran cerca de sus lugares de residencia un lugar a donde acudir en busca de información más detallada sobre el Programa. Al respecto, en el cuestionario aplicado a los beneficiarios, un alto porcentaje de ellos respondió que a través de la ventanilla se enteraron de la convocatoria (Cuadro 6).


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Cuadro 6. Medio por el cual se enteró de la convocatoria

MEDIO FRECUENCIA PORCENTAJEAnuncios en la radio 6 5%Anuncios en el periódico 1 1%Carteles en dependencias y edificios públicos 6 5%Acudió al CADER, DDR u otra ventanilla a pedir informes 56 49%Anuncios en Televisión 2 2%Familiares, amigos y/o conocidos 26 22%Funcionarios públicos 18 16%TOTAL 115 100% Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a los beneficiarios. La muestra incluyó 115 beneficiarios). Entre la población objetivo atendida se incluyeron personas físicas y morales (grupos constituidos formalmente constituidos y grupos constituidos mediante acta de asamblea de avalada por fedatario público); también se apoyó a mujeres que solicitaron apoyos. Como se aprecia en el Cuadro 7, del total de beneficiarios a quienes se les aplicó la encuesta, el 50% de ellos presentó su solicitud a través de un Grupo.

Cuadro 7. Solicitudes presentadas por Grupos Concepto Frecuencia Porcentaje

SI 57 50% NO 58 50% TOTAL 115 100% Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta aplicada a los beneficiarios del Programa de Activos, Jalisco 2008. Es relevante señalar que la participación de las mujeres en los grupos que recibieron apoyos del Programa de Activos es muy importante, puesto que en promedio en esos grupos, la proporción es prácticamente de 4 mujeres por cada 7 hombres (Cuadro 8).

Cuadro 8. Participación de las mujeres las solicitudes presentadas por Grupos Promedio de Hombres por Grupo Promedio de Mujeres por Grupo

7 4 La proporción entre hombres y mujeres es muy cercana a 2:1, p. e., por cada mujer existen dos hombres Cabe señalar que la mayoría de los funcionarios entrevistados coinciden en la percepción de que la baja participación de mujeres en las solicitudes no se debe a discriminación del Programa o de los operadores del mismo, sino a que en general las mujeres participan en menor proporción en actividades económicas por cuenta propia.


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3.5. Dictaminación de solicitudes y proyectos. La dictaminación de las solicitudes se realizó de acuerdo con el sistema de evaluación aprobado por el FACEJ mediante acuerdo 92/8 del 26 de agosto de 2008. Esta propuesta (Sistema) fue elaborada por la Dirección General de Distritos de Desarrollo Rural en coordinación con el equipo de Reingeniería y las direcciones involucradas. Para la evaluación de las solicitudes se elaboraron los formatos con base en lo establecido en las Reglas de Operación (Anexo 6), así como en las recomendaciones formuladas por la Comisión Técnica del Programa. Además se incorporaron los criterios de Potencial productivo (Sistema-producto), prioridades de las políticas estatales y federales, así como las recomendaciones del los CMDRS. Con base en este sistema se determinó una calificación que genera un parámetro ordenado para la distribución de los recursos. De esta manera se estableció que al menos el 50% de los recursos del Programa se asignarían a productores de bajos ingresos (Nivel de Activos Bajo). Para la evaluación de las solicitudes se elaboró el Anexo 6 para cada uno de los Componentes del Programa: Agrícola, Ganadero, Pesca y Desarrollo Rural. Con la aplicación del sistema de evaluación se otorga una calificación a cada uno de los parámetros incluidos en el Anexo 6, y se obtiene una calificación final para cada solicitud, la cual se realiza en forma electrónica. El proceso de autorización de las solicitudes se realizó de manera electrónica con base en el total de la demanda elegible capturada en el SISER, tomando en cuenta los siguientes parámetros: 1) Calificación obtenida de la evaluación de los proyectos y solicitudes. 2) Monto máximo de apoyo por productor (individual, grupo, persona moral).

Cuadro 9. Montos máximos autorizados por solicitante para el ejercicio 2008 Componente1/ Montos máximos de Apoyo ( $ ) Individual Grupos Persona Moral Agrícola 250,000 750,000 3,000.000Ganadero 250,000 750,000 3,000.000Acuacultura y Pesca 250,000 500,000 3,000.000Desarrollo Rural 100,000 100,000 250,000Tomado del documento: Programas en Coejercicio 2008. Programa de Activos Productivos, Octubre 2008. Jalisco. Documento de circulación interna. Para la realizar la actividad de Dictaminación se prepararon una serie de materiales de apoyo en donde se detallan los procedimientos específicos para la evaluación de las solicitudes presentadas por los solicitantes. Como parte de estos materiales se elaboró un “Manual para la dictaminación de solicitudes mayores de $100,000”.

3.6. Orientación de los recursos del Programa.

La orientación de los recursos del Programa de Activos se realiza considerando los componentes señalados en el Anexo Técnico, los rubros contemplados en las Reglas de Operación 2008 y las prioridades de la política de desarrollo estatal por región, sistema producto o especie producto y/o factor estratégico. De acuerdo con las cifras preliminares del la base de datos del SISER nacional, al 21 de mayo de 2008, la distribución de los recursos por componente se muestra en el Cuadro 10.


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Cuadro 10 Presupuesto comprometido por Componente del Programa de

Activos

Componente Presupuesto comprometido Porcentaje apoyado del

Total Apoyo del

Programa $ Inversión del Productor $ Total $

A B C=A+B A/C*100 Agrícola 234,498,111 341,157,492 575,655,603 41 Ganadero 171,695,842 2,903,484,672 3,075,180,514 6 Pesca y acuacultura 61,286,000 88,753,885 150,039,885 41 Desarrollo Rural 105,967,595 383,557,819 489,525,414 22 Total 573,447,548 3,716,953,868 4,290,401,416 13 Fuente: Elaboración propia con datos de la Base de Datos del SISER con cifras al 21 de mayo de 2009. Cabe señalar que los $573, 967,595.00 aplicados al Programa de Activos (Cuadro 10) son cifras son preliminares, puesto que como no se ha realizado el cierre del Programa, aún no se dispone de las cifras definitivas. Además, a la fecha del corte de información, todavía se estaba depurando la base de datos del Sistema, por lo que aún se observan ligeras diferencias con el monto total presupuestal convenido entre la Federación y el Estado para el ejercicio 2008, el cual asciende a $576,442,317.00. La composición de dicho presupuesto es la siguiente:

4) $436, 176,496.00 corresponden a los recursos convenidos en el Anexo Técnico de Ejecución Federalizada signado el 06 de junio de 2008.

5) $116,770,496.00 corresponden a recursos de otros programas del Estado mismos

que fueron canalizados principalmente a los proyectos estratégicos estatales de prioridad estatal, como los agroparques (Colotlán, Etzalán, Arándano, Tamazula) y los centros de servicios ganaderos, entre otros

6) $23, 498,086.00 corresponden a la ampliación presupuestal hecha mediante el Addéndum Modificatorio al Anexo Técnico de Ejecución Federalizada. Este se suscribió el 03 de noviembre de 2008 y la ampliación de recursos se ejerció bajo la Modalidad II, para otorgar apoyos adicionales a los Sistemas producto Palma de Coco, Aguacate, Agave tequila y a la tecnificación del riego.

La suma de estos montos arroja un total de $576,442,317.00, cifra cercana a los $573,967,595.00 que al corte de finales de mayo registra el SISER nacional como cifras preliminares, por lo que se puede concluir que las metas presupuestales fueron cubiertas de conformidad con lo previsto en la planeación del Programa de Activos 2008. En cada uno de los componentes se apoyaron los tipos de conceptos indicados en las Reglas de Operación 2008, que son los siguientes: a) Maquinaria y equipo que se utilizan en los procesos productivos y de servicios que desempeñan los beneficiarios del Programa. b) Material vegetativo, especies zootécnicas y acuícolas (Incluye todas aquellas de producción, agrícola, pecuaria y acuícola).


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c) Infraestructura. Incluye todo tipo de construcción y/o edificación e instalaciones, rehabilitación o ampliación de las mismas, incluyendo embarcaciones, que sean parte de un proyecto productivo o de desarrollo territorial. De acuerdo con las cifras preliminares del SISER nacional, el número de beneficiarios apoyados por componente se presentan en el Cuadro 11.

Cuadro 11. Beneficiarios apoyados por el Programa de Activos 2008 Datos disponibles en el SISER al 26 de mayo de 2009 (Preliminares)

Componente

Beneficiarios apoyados por el Programa Porcentaje de solicitantes en grupoEn Grupo Individual Total

Agrícola 310 1,051 1,361 22.8 Ganadero 239 2,134 2,373 10.1 Pesca y acuacultura 101 18 119 84.9 Desarrollo Rural 729 834 1,563 46.6 Total 1,379 4,037 5,416 25.5 Fuente: Elaboración propia con datos de la Base de Datos del SISER con cifras preliminares al 21 de mayo de 2009. La orientación del presupuesto del Programa se realizó buscando armonizar las prioridades de la política federal con las del Estado, a fin de atender a la población objetivo y procurar el desarrollo equilibrado del sector rural. 3.7 Cumplimiento del proceso operativo. Los diferentes procesos operativos del Programa de Activos en el Estado de Jalisco se realizaron en fechas y tiempos diferentes a los establecidos en las Reglas de Operación. Como se aprecia en el Cuadro 12, la apertura de ventanillas se llevó a cabo en la fecha propuesta en las Reglas de Operación, pero se cerraron un mes después de lo propuesto. De manera similar, el dictamen de solicitudes se realizó con un desfase de un mes. Las demás actividades del circuito operativo se inician en las fechas previstas, pero todavía para mediados del mes de mayo de 2009 no concluía el proceso de entrega de recursos a los productores, debido en parte al retraso de las obras que tienen que realizar los productores que invirtieron en infraestructura e instalaciones, ya que este tipo de inversiones requieren de mayor tiempo para su realización. De acuerdo con la información directa proporcionada por los beneficiarios entrevistados, el proceso de entrega de los apoyos se inició desde el mes de octubre de 2008 y para mediados del mes de mayo de 2009 aún no concluía. Algunos beneficiarios entrevistados manifestaron que aún no recibían los apoyos porque en ciertos casos todavía estaban en la etapa de realizar las inversiones que les correspondían hacer para recibir el apoyo, pero ya contaban con su dictamen aprobatorio.


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Cuadro 12. Fechas establecidas en las Reglas de Operación para la ejecución del

Programa de Activos 2008 y Fechas de Ejecución en Jalisco.

Proceso Fechas Propuestas en las Reglas de Operación

Fechas reales de Operación en el Estado de Jalisco 2008

Apertura de ventanillas 31 de marzo al 30 de junio 31 de marzo al 31 de Julio

Dictamen de solicitudes 1 de Julio al 31 de Agosto 1 de Agosto al 31 de septiembre

Publicación de resultados 1° de Octubre 2 de Octubre

Entrega de apoyos 31 de Octubre 31 de Octubre. Reasignación de recursos resultantes de desistimientos, ahorros o cancelaciones

31 de Octubre 31 de Octubre

Publicación segundo bloque de resultados (2o Dictamen) 10 de Noviembre 10 de Noviembre

Entrega de Apoyos (2o Bloque) 31 de Diciembre 31 de Diciembre Finalización del ejercicio (Actas de Cierre 31 de marzo de 2009

31 de marzo de 2009.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación e información del Documento “Propuesta de dictaminación de solicitudes 2008”, de la Comisión Técnica del Programa de Activos 2008 en Jalisco. 3.8 Seguimiento de los apoyos. La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo deben realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, con el fin de verificar que se ejerzan los recursos otorgados en los fines para los que fueron solicitados. Para el seguimiento y supervisión de la correcta aplicación de los recursos y verificación de su aplicación en los términos comprometidos por el productor, las instancias ejecutoras (SEDER y SAGARPA) contaron con el apoyo de los municipios, lo cual fue posible en virtud del Convenio de Coordinación y Colaboración que suscribieron con los municipios, en donde se establece que éstos últimos se comprometen a que uno o dos funcionarios del H. Ayuntamiento deberán “realizar la supervisión de campo de los proyectos apoyados, una vez que estos hayan concluido y previo a la formulación de las correspondientes actas de entrega-recepción” ( Cláusula II, fracción V). En el proceso de verificación participó personal de las instancias ejecutoras SEDER y la SAGARPA, y el Estado de Jalisco el seguimiento de los apoyos consiste en verificar que una vez que el apoyo es recibido por los beneficiarios, éstos lo apliquen en el proyecto productivo para el cual lo solicitaron y que hayan realizado las inversiones a que se comprometieron. Cabe señalar que en algunos casos, debido al retraso en el proceso de entrega de los recursos, principalmente de los correspondientes al segundo bloque, para mediados de mayo aún no concluía este proceso de verificación y seguimiento. 3.9 Monitoreo de la gestión del Programa. Este proceso de seguimiento lo realiza el personal encargado de la ejecución del Programa a través de las reuniones y los informes de las Subcomisiones Técnicas por Componente. Cabe señalar que no existen propiamente indicadores de gestión que valoren el desempeño del Programa en sus diferentes fases de operación. Sin embargo,


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sí se realizan periódicamente revisiones de los avances en las Reuniones de la Comisión Técnica del Programa. 3.10. Sistematización de la información generada por el Programa. La información relativa al Programa se sistematiza y se incorpora al Sistema Informático para el Servicio del Sector Rural (SISER). Además, se cuenta con el Sistema de Gestión y Control (SISEG), que sistematiza la información que se genera en los diferentes procesos operativos del Programa, desde la planeación del programa y las fases operativas hasta el cierre del ejercicio presupuestal. En este Sistema participan las dos instancias ejecutoras. El SISER es un sistema informático que se maneja a nivel nacional para los programas de la SAGARPA, el cual en opinión de sus usuarios ha incorporado mejoras que han permitido superar problemas que se presentaban en su funcionamiento en años anteriores, sin embargo, para el 2008 se presentaron problemas para su instalación en las ventanillas, derivadas del poco tiempo que se disponía para capacitar a todo el personal que atendió las ventanillas. Por lo anterior se utilizó el Sistema Informático estatal que es más fácil de usar. A través de este sistema se capturaron las solicitudes y posteriormente se procedió a transferir dicha información al SISER nacional.

3.11. Transparencia y rendición de cuentas. Para dar a conocer la información relativa al Programa se edita una revista con los resultados de la ejecución del Programa y se distribuye a través de las oficinas que tienen la SAGARPA y de SEDER en el Estado. También se distribuyen ejemplares en las presidencias municipales y en las sedes de los organismos de los productores. Esta información también se sube al SISER nacional. En el Estado de Jalisco, para el caso particular de Programa, no existe un mecanismo ex profeso para la rendición de cuentas, solo existe a nivel institucional y está representado por la unidad de transparencia y acceso a la información, sin embargo debe aclararse que los ejecutores directos del Programa no están facultados para difundir información de manera directa al público, sino que sólo cumplen con enviarla a la Comisión Técnica del Programa, que es la encargada de proporcionar información a las instancias que la soliciten.

3.12. Calidad en el servicio De la información recabada a través de los cuestionarios aplicados a los beneficiarios del Programa la mayoría coincidió en que la calidad de los servicios prestados por el personal que los atendió fue Muy amable (96%) y solo el 4% contestó que fue poco amable. Incluso el 17% señaló que el personal que atiende las ventanillas le asesoró sobre la forma de llenar e integrar su solicitud. Las respuestas a la pregunta del Grado de dificultad para realizar los trámites para solicitar su apoyo se muestran en el Cuadro 13.


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Cuadro 13. Grado de dificultad para realizar los trámites de la solicitud DIFICULTAD PORCENTAJE

Mucho 6% Poco 41% Nada 50%

Desconoce 2% TOTAL 100%

Fuente: Elaboración Propia, con datos de la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa de Activos. Abril, 2009. Además de la opinión expresada en las encuestas sobre la atención y la calidad de los servicios, en la conversaciones abiertas con algunos beneficiarios, éstos manifestaron su satisfacción con la orientación y asesoría que recibieron de forma oportuna y gratuita por parte de los encargados de las ventanillas y del personal de las instancias ejecutoras, principalmente de los ingenieros de la SAGARPA, que es con los que tienen mayor contacto, además datos de la encuesta reflejan que el 73% de los entrevistados entregó su solicitud en los CADER´s. De acuerdo con los datos recabados en la encuesta a beneficiarios el periodo de tiempo que transcurre desde que ingresan su solicitud hasta que reciben el dictamen de aprobado es de 115 días. Por ello, algunos entrevistados en conversación fuera del formato de la encuesta, coincidieron en sugerir que sería positivo que se acortara el tiempo de entrega del dictamen de aprobado o de rechazo para así poder tomar decisiones sobre qué hacer con respecto al proyecto productivo para el que solicitan el apoyo. Con relación al periodo referido en el párrafo anterior, cabe mencionar que como se muestra en el Cuadro 12, el periodo total previsto entre la entrega de solicitudes y la publicación de resultados fue en la práctica de poco más de 7 meses 10 días, puesto que las ventanillas permanecieron abiertas desde el 31 de marzo al 31 de julio de 2008, y los resultados del primer bloque se publicaron el 02 de octubre y los resultados del segundo bloque el 10 de noviembre de 2008.

3.13. Incorporación de mejoras en la gestión del Programa. La principal adecuación de las estructuras administrativas y operativas al interior de las instancias ejecutoras en el Estado de Jalisco fue la integración de las Comisiones Técnicas para operar el Programa por Componente, de esta manera, cada tipo de actividad que se apoya fue atendida por una Subcomisión Técnica, lo que permitió llevar un control adecuado de los procesos operativos y focalizar los recursos a la población objetivo en función de las prioridades de cada actividad (agrícola, ganadera, acuacultura y pesca, y desarrollo rural). Adicionalmente, en la apertura de las ventanillas se contó con la participación de 121 municipios, quienes además de recibir y capturar las solicitudes, realizaron labores de difusión y orientación a los solicitantes en el llenado de solicitudes e integración de sus expedientes y supervisión y verificación en campo de la correcta aplicación de los apoyos otorgados. Con base en la experiencia derivada de la operación de programas anteriores, como parte de las actividades consideradas en la planeación del Programa se realizaron talleres de capacitación para todos los involucrados en las diferentes etapas de operación del


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Programa (un taller el 07 y otro el 27 de marzo de 2008). En el proceso de planeación también se definieron las funciones y responsabilidades de los funcionarios que intervinieron en la ejecución del Programa. 3.14. Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa. La ejecución del programa en las diferentes etapas que integran el circuito operativo se realizó de conformidad con el marco normativo de las Reglas de Operación 2008 y de los compromisos asumidos en el Anexo Técnico y el Convenio de Colaboración. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos desarrollados no fue posible concluir la ejecución total del Programa en los tiempos previstos en las Reglas de Operación, puesto que para mediados de mayo aún no concluía el proceso de entrega de apoyos a los beneficiarios, debido fundamentalmente a que para la entrega de los apoyos es un requisito que los solicitantes ya hayan realizado las inversiones a que se comprometieron y como algunos todavía no las realizaban, aún no se les entregaba el apoyo. De manera particular, uno de los procesos en que se requiere atención especial es el tiempo transcurrido entre la entrega en ventanilla de las solicitudes por parte de los productores y la entrega del dictamen aprobatorio, ya que de acuerdo con las respuestas proporcionadas en el cuestionario aplicado a los beneficiarios, este periodo de tiempo en promedio fue de 115 días (Cuadro 14).

Cuadro 14. Promedio de tiempo transcurrido entre las actividades del proceso de recepción de solicitudes y la recepción del pago por el beneficiario o el proveedor

ACTIVIDAD Promedio en días Entre que se entero de la convocatoria e ingreso su solicitud (A) 26 Entre la presentación de su solicitud y recepción del dictamen (B) 115 Entre la recepción del dictamen y la firma del acta de entrega-recepción (C) 33 Entre la firma del acta de entrega-recepción y el inicio de las obras o adquisición del bien apoyado (D)

27

Entre la firma del acta de entrega-recepción y la recepción del pago (por el beneficiario o por el proveedor) (E)

27

TOTAL 228 Como se muestra en el Cuadro 12, todo el proceso comprende en promedio 8 meses (31 de marzo al 31 de diciembre de 2008), y de acuerdo a datos de la encuesta la actividad que más tiempo demora es entre la presentación de solicitud y recepción del dictamen, que tardó 115 días. Otro aspecto relevante es la participación de las presidencias municipales con la apertura de ventanillas, ya que es un buen inicio para integrar a los municipios en los procesos de municipalización del Programa. Un proceso que ha consumido tiempo y recursos es la tardanza con la que se entrega el dictamen aprobatorio o de rechazo de las solicitudes. Este hecho genera incertidumbre entre los beneficiarios, ya que de acuerdo con las opiniones de algunos de los productores con los que se conversó durante el trabajo de campo, a pesar de que cuentan con los recursos que les corresponde invertir, no cuentan con la parte que solicitan y esto influye en los retrasos que se han observado en la realización de las inversiones comprometidas en la solicitud; ya que esperan el resultado de sus solicitud para iniciar las inversiones que les corresponde hacer. Este hecho asume mayor importancia en los casos de construcciones e instalaciones, ya que en los casos de los “conceptos” o bienes


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que se comercializan en el mercado, por lo general se adquieren en cuanto se tiene la seguridad del apoyo, incluso algunos productores comentaron que una vez que le mostraron el dictamen aprobatorio al proveedor, este les entregó el “concepto” o bien en cuestión, porque tienen confianza en el Programa, porque saben que sí recibirán el pago del bien o concepto que ampara el dictamen.


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Capitulo 4 Conclusiones y Recomendaciones

Del análisis de la información obtenida de la revisión documental y de las entrevistas con funcionarios de la SEDER, la SAGARPA, de las presidencias municipales y de los beneficiarios del Programa de Activos, se formulan las siguientes conclusiones y recomendaciones sobre los aspectos relevantes del funcionamiento y operación del Programa de Activos en el estado de Jalisco, las cuales tienen la finalidad de contribuir en la búsqueda de mejoras para incrementar las eficiencia y la eficacia operativa y de gestión del Programa. Conclusión 1) Para ser el primer año en que se opera el Programa bajo el marco normativo de las Reglas de Operación 2008, su ejecución se desarrollo con apego a los lineamientos normativos propuestos y en general las etapas del circuito operativo se realizaron en las fechas y tiempos previstos en la Planeación del Programa, a excepción de la entrega de apoyos. Sin embargo, los periodos de ejecución de las etapas de recepción de solicitudes y su dictaminación se recorrieron un mes respecto al calendario establecido en las Reglas de Operación, debido a que se tuvo que capacitar al personal que desempeñaría estas funciones, y también se invirtió tiempo en estructurar la Comisión Técnica y definir sus atribuciones y responsabilidades. Esta, inversión de tiempo fue necesaria para asegurar el adecuado desempeño de todos los involucrados en la operación del Programa. Recomendación 1) Los materiales utilizados en la capacitación del personal que atendió las ventanillas y participó en la dictaminación, se podrían aprovechar para elaborar manuales de capacitación que faciliten su uso en los años siguientes, puesto que no se prevén cambios sustantivos en la normatividad operativa del Programa en el corto plazo,. Esto facilitaría la capacitación y redundaría en un mejor desempeño de la operación en estas fases del Programa. Con relación a los integrantes de la Comisión Técnica del Programa y de las Subcomisiones Técnicas por Componente, se deben sistematizar las experiencias derivadas de la planeación y ejecución del Programa para elaborar un Reglamento Interno en donde se especifiquen a detalle las atribuciones y el ámbito de decisiones de cada uno de los funcionarios involucrados en la ejecución del Programa lo que ayudaría a mejorar la eficacia operativa del Programa. Conclusión 2) Para dar a conocer el Programa a la población objetivo se emitió una convocatoria, sin embargo al revisar los expedientes se encuentra que muchos de ellos tienen faltantes, ya sea en la documentación, en la especificación de algunos conceptos, o en el caso de solicitudes “con proyecto” se devuelven los expedientes para que se incorporen los faltantes. Estos hechos consumen tiempo y hacen incurrir en gastos al solicitante, por lo que es necesario tomar medidas que prevengan que esto siga ocurriendo. Recomendación 2) Para evitar el regresar expedientes para la integración de faltantes, lo cual consume tiempo, se recomienda:


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a) Acompañar la convocatoria de una guía que indique de manera explícita la forma correcta de presentar las solicitudes, que además contenga una lista en donde se especifiquen los “componentes físicos” que apoya cada componente del Programa (con nombre y características básicas) que apoya el Programa, y en el caso de las solicitudes “con proyecto” especificar los temas que deben desarrollarse en el Proyecto y los parámetros a utilizar en el cálculo de los indicadores financieros, p.ej. la tasa de interés. b) Tomar decisión de que una vez entregada la solicitud no se admitan correcciones o adiciones. Claro que se puede conceder el derecho a revisión para demostrar, a quien así lo solicite, que su solicitud tuvo fallas técnicas. Esta última medida además de ahorrar tiempo en esta etapa del proceso, evitaría suspicacias entre los solicitantes que no recibieron dictamen positivo. Conclusión 3) En la aplicación del presupuesto del Programa se lleva a cabo la aprobación de un “segundo bloque” de solicitudes para aplicar los recursos que resultan de los “desistimientos” y/o de “economías”, lo cual alarga los tiempos de ejecución del Programa y genera expectativas entre la población objetivo, y al interior de la Comisión Técnica intensas presiones de trabajo, porque hay que ejercer el recurso, por lo que es conveniente buscar medidas que elimine este “segundo” bloque” y permitan conservar el presupuesto no ejercido para su aplicación en el siguiente año. Recomendación 3) Para evitar que los recursos no aplicados en el ejercicio presupuestal del ejercicio se pierdan y la aplicación del “segundo bloque”, se recomienda realizar gestiones necesarias ante las instancias correspondientes para que los recursos no ejercidos en el primer bloque y los que resulten de economías, los conserve el FACEJ para su aplicación en el ejercicio presupuestal del siguiente año. Conclusión 4) El proceso de revisión y evaluación de las solicitudes se realiza generalmente con el apoyo de personal contratado temporalmente solo para desempeñar esta actividad, y este proceso de contratación y capacitación se repite cada año, generando consumo de tiempo y de recursos en momentos críticos de la ejecución del Programa. Además, de gastos en capacitación, se pierde un capital humano que el Programa formó. Recomendación 4) Dado que el número de solicitudes a evaluar es muy grande y contratar y capacitar cada año a nuevos evaluadores resulta costoso en términos del tiempo disponible en momentos críticos, se recomienda buscar la forma de conservar en el grupo de trabajo un número mínimo de personas contratadas para el ejercicio 2008. Las personas que se contraten podrían ser quienes hayan demostrado el mejor desempeño durante el periodo que fueron contratadas. Estás personas además podrían ayudar a capacitar al personal que se contrate temporalmente en el siguiente año. Conclusión 5. Convergencia de recursos de otros Programas. En el ejercicio presupuestal 2008 ninguno de los proyectos apoyados por el Programa de Activos bajo la Modalidad I recibió apoyo de otros programas como resultado de las gestiones de los integrantes de las instancias ejecutoras o de los beneficiarios. Esto obedece en parte al desconocimiento de los productores y en parte a que no existe un área dentro de la Comisión Técnica del Programa que se dedique exclusivamente a gestionar apoyos complementarios para los proyectos productivos que se apoyan con recursos del Programa. Y ésta área de gestión no existe, porque no está mandatada su creación en las reglas de Operación.


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Recomendación 5. Para promover la convergencia de recursos de otros programas en los proyectos productivos que apoya el Programa de Activos bajo la Modalidad I, se recomienda difundir entre los productores y sus organismos las Reglas de Operación e informarles que es posible obtener apoyos complementarios, para que así, desde que los productores planean sus proyectos productivos consideren la posibilidad de gestionar la mezcla de recursos, al menos de los programas que opera el FACEJ. Adicionalmente, sería conveniente la creación de una comisión que se encargara de diseñar la estrategia y las gestiones al interior de la Comisión Técnica para facilitar la convergencia de recursos de otros programas en coejercicio en los proyectos apoyados por el Programa de Activos. Conclusión 6. En los documentos oficiales en donde se delinean las directrices de la política pública se hace énfasis en que se debe propiciar la concurrencia de otros programas que ejercen fondos públicos en los proyectos productivos que reciben subsidios. En las propias Reglas de Operación 2008 se plantea que “Los proyectos que requieran apoyos para la inversión en activos deberán atender a las necesidades derivadas de la jerarquización de activos estratégicos, así como a una estrategia de generación de Polos de desarrollo o clusters (conglomerados-corredores) o corredores regionales de una rama productiva”. Por otra parte, de las entrevistas con los operadores del Programa, se concluye que ellos coinciden en la necesidad de desarrollar polos desarrollo en regiones estratégicas del Estado de Jalisco. Recomendación 6. Para avanzar en la “estrategia de generación de Polos de desarrollo o clusters (conglomerados-corredores) o corredores regionales de una rama productiva”. Se recomienda realizar las gestiones necesarias para que del total de recursos que maneja el Programa de Activos en Coejercicio, un determinado porcentaje se “etiquete” cada año para iniciar la “creación de los clusters” y se autorice darle continuidad y seguimiento a los proyectos apoyados. Esto implica que se tendría que negociar que dicho porcentaje no estuviera sujeto a los tiempos de ejecución anual previstos en la Modalidad I del Programa, para facilitar la correcta aplicación de los recursos y poder conducir adecuadamente la “creación” y maduración de los polos de desarrollo. Conclusión 7. Con el propósito de fortalecer la estructura productiva del estado, el Gobierno estatal a través de la SEDER, actualmente impulsa con fondos estatales los siguientes Proyectos Estratégicos:

1) Impulso a la Agricultura Protegida 2) Desarrollo de Infraestructura T.I.F. 3) Promoción a las Agro-exportaciones. 4) Desarrollo de Valor Agregado. 5) Inocuidad y Seguridad Alimentaria.

Actualmente estos proyectos estratégicos se encuentran en su fase inicial o de arranque y su puesta en marcha y maduración requiere de un periodo de varios años y por tanto de inversiones multianuales.


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Recomendación 7. Los proyectos estratégicos que impulsa el Gobierno estatal a través de la SEDER, por su naturaleza y dimensiones para su maduración requieren de un horizonte temporal de mediano y largo plazo, por lo que para acelerar su establecimiento y consolidación sería conveniente gestionar apoyos del Programa para la Adquisición de Activos Productivos, ya que una vez que estén funcionando a la capacidad proyectada tendrían un considerable impacto en las regiones en donde se ubican y en la economía del estado. Estos proyectos podrían inscribirse en el marco de la modalidad II del Programa de Activos y contribuir en el propósito de desarrollar polos de desarrollo regional. Conclusión 8. Debido a que no fue posible utilizar el SISER nacional en las ventanillas, se utilizó el sistema informático estatal para la captura de las solicitudes y posteriormente se procedió a transferir la información al SISER nacional, lo cual consumió tiempo. La utilización del sistema estatal obedeció a que resulta más fácil de operar y a que el sistema nacional no contaba con los campos necesarios para la captura de la información que contienen los formatos que acompañan a las solicitudes. Recomendación 8. Realizar los ajustes necesarios al sistema informático estatal para que contenga los “campos” necesarios para capturar los conceptos contemplados en las solicitudes y los formatos y anexos que la acompañan. Además, introducir en los ajustes necesarios para que tenga la capacidad de transferir en forma automática la información al Sistema Informático Federal.


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Bibliografía AMSDA-SAGARPA, 2008. Análisis de las Reglas de Operación de la SAGARPA publicadas el 31 de diciembre de 2007. Documento de trabajo de circulación interna, Guadalajara, Jal., 2008. FACEJ, 1996. Reglas de Operación del Fideicomiso de la Alianza para el Campo en el Estado de Jalisco, Guadalajara, Jal., 28 de marzo de 1996. Gobierno del Estado de Jalisco, 2008. Anexo Técnico de Ejecución Federalizada para el desarrollo del Programa Activos Productivos 2008, México, D.F., 08 de junio de 2008. Gobierno del Estado de Jalisco, 2009. Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable, Guadalajara, Jalisco, 13 de enero de 2009. Gobierno del Estado de Jalisco, 2008. Addéndum Modificatorio del Anexo Técnico de Ejecución Federalizada para el desarrollo del Programa para la Adquisición de Activos Productivos 2008, México, D.F., 03 de noviembre de 2008. Gobierno del Estado de Jalisco, 2009. Convenio de Coordinación y Colaboración para la Ejecución de las Funciones de Ventanilla de Atención Autorizada de los Programas en Coejercicio para el año 2008. Guadalajara, Jal., 17 de marzo de 2008. Gobierno del Estado de Jalisco, 2001. Decreto que autoriza el “Contrato de Fideicomiso de Fideicomiso Público de Alianza para el Campo (FACEJ)”. Emitido en palacio de Gobierno el 06 de marzo de 2001 y publicado en el Periódico Oficial del estado el 29 de marzo de 2001. Gobierno del Estado de Jalisco 2008. Plan General del Ejecutivo Jalisco 2013, Guadalajara, Jal. 2008. http://www.fao-evaluacion.org.mx http://www.sagarpa.gob.mx SAGARPA-FAO, 2009. Guía Metodológica para la Evaluación Estatal del Programa para la Adquisición de Activos Productivos 2009. SAGARPA, 2008. Principales modificaciones planteadas a las Reglas de Operación 2008 para 2009, derivadas de propuestas de áreas internas de la SAGARPA, Documento de Trabajo de circulación interna. Guadalajara, Jal., 2008. SAGARPA, 2008. Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. SAGARPA-SEDER 2008, Manual para la dictaminación de solicitudes mayores de $100,000.00. Guadalajara, Jal., 08 de septiembre de 2008.


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SEDER-SAGARPA 2008, Programas en Coejercicio 2008. Adquisición de Activos Productivos, Guadalajara, Jal., Octubre de 2008. (Documento de trabajo que internamente se le nombra “Resultados_Dictamen9_2008”). Secretaría de Desarrollo Rural, 2007. Programa Sectorial para el Desarrollo Rural Integral, Guadalajara, Jal. Noviembre de 2007. Documento de trabajo de circulación interna. Secretaría de Planeación del Gobierno del estado de Jalisco, 2008. Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2030, Guadalajara, Jal., Noviembre 2007. Secretaría de Planeación del Gobierno del estado de Jalisco, 2008. Programa Sectorial 01, Desarrollo Productivo del Campo, Guadalajara, Jal., febrero de 2008.


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Anexo 1

Preguntas de la Guía Metodológica para la Evaluación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos

Las siguientes preguntas tomadas de la Guía Metodológica para la evaluación del Programa se utilizaron para orientar las entrevistas con los diferentes funcionarios que intervinieron en la ejecución del Programa de Activos. En las respuestas se sintetizan las respuestas proporcionadas por los entrevistados y a partir de ellas se hace una valoración de las diferentes etapas de operación del Programa, en relación con el desempeño operativo y los aspectos normativos establecidos en las Reglas de Operación del Programa.

a) Arreglo institucional para la operación del Programa Se valorarán las instancias que están previstas en la normatividad del Programa, en relación con sus tareas, responsabilidades y atribuciones; y se contrastará, en la práctica, si asumen sus funciones y atribuciones establecidas en las Reglas de Operación. 1. ¿El diseño e implementación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos fueron acompañados de un proceso de reestructuración de las instancias responsables al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en el ámbito del Gobierno Estatal, para asegurar que su funcionamiento responda a la lógica y objetivos del nuevo Programa? Sí, en ambas instituciones involucradas (SAGARPA y SEDER) se realizaron cambios estructurales con la finalidad de operar adecuadamente el Programa Al interior de la Comisión Técnica del Programa se Formaron Cuatro Subcomisiones Técnicas por Componente para operar adecuadamente: Subcomisión del Componente Agrícola, La Subcomisión del Componente Ganadero, La Subcomisión del Componente Acuacultura y Pesca y La Subcomisión del Componente Desarrollo Rural. En cada una de estas Subcomisiones participa personal de la Sagarpa y de la SEDER. La formación de las Subcomisiones se hizo con el propósito principal de focalizar mejor los recursos del Programa a los beneficiarios de las actividades rurales que fueron agrupadas en cada Subcomisión. Esta estructura funcionó de acuerdo a la planeación realizada para su funcionamiento facilitó la selección de los beneficiarios y la realización de la supervisión de entrega y aplicación de los apoyos. Sin embargo, el proceso se llevó a cabo en mayor tiempo de lo previsto en la calendarización de actividades porque la apertura de ventanillas se realizó más tarde de los programado porque el proceso de capacitación de los encargados consumió tiempo, ya que en total se abrieron 171 ventanillas (121 ventanillas municipales, 46 en CADER´s, 8 en oficinas de los DDR´s y 2 Delegacionales).


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2. ¿Existe al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en la SEDER una unidad o instancia responsable, designada formalmente, que conduzca el Programa de manera articulada con las distintas áreas técnicas involucradas y que sea responsable del logro de los objetivos y resultados del Programa? Si, Al interior de la Comisión Técnica del Programa participa personal de La SEDER y La SAGARPA. Además, en las Subcomisiones por Componente participa personal de ambas instancias ejecutoras. La Sagarpa lleva fundamentalmente la parte operativa del Programa y la SEDER desempeña funciones normativas y de acompañamiento en los aspectos de supervisión y enlace con las ventanillas municipales. 3. ¿En la normatividad del Programa se establecen los elementos mínimos necesarios sobre las funciones de cada uno de los órganos de decisión estatal que intervienen en la instrumentación del Programa, tales como el Comité Técnico Estatal y las Comisiones Técnicas o de Trabajo, entre otros, de modo que su funcionamiento sea conducente al logro de los resultados esperados? Sí, existe una normatividad mínima suficiente para guiar las funciones de los involucrados Las funciones mínimas están delineadas en las Reglas de Operación 2008, además se prepararon materiales y documentos en donde se establecen los lineamientos mínimos necesarios para llevar a cabo las diferentes etapas del Programa. Adicionalmente, los imprevistos son resueltos en las reuniones de la Comisión Técnica del Programa. Sin embargo, debido a que el Programa se aplicó en 2008 por primera vez, a pesar de que se realizaron talleres de capacitación y se entregó material de apoyo, no todos los involucrados en el Programa conocen con suficiencia las Reglas de operación, por lo que es necesario continuar con los talleres de capacitación, particularmente al personal que atiende las ventanillas, ya que ellos son el contacto directo con los beneficiarios y es a ellos a quienes acuden los beneficiarios a solicitar detalles sobre el tipo de apoyos y los requisitos que deben cumplir para formular correctamente su solicitud e integrar su expediente. Esto, hizo que en ocasiones algunos encargados de ventanillas tuvieran que hacer consultas con los encargados de las instancias superiores. 4. ¿Las instancias que participan en la operación del Programa en el estado (Delegación Estatal de la SAGARPA, DDR, CADER, instancias del Gobierno Estatal, Municipios, etc.) tienen la capacidad institucional requerida, en términos de los recursos materiales y humanos con que cuentan, para la implementación eficiente y eficaz del Programa? Sí, se cuenta con la capacidad humana y material para la operación del Programa. Para la recepción de solicitudes se habilitaron 171 ventanillas (121 ventanillas municipales, 46 en CADER´s, 8 en oficinas de los DDR´s y 2 Delegacionales). Sin embargo, el problema que se presentó fue que como el Programa se operaba por primera vez bajo la nueva estructura, en las ventanillas se instaló el sistema informático estatal para la captura de las solicitudes y después se tuvo que transferir dicha información al SISER nacional, lo cual obedeció a que no se dispuso del tiempo suficiente para poder instalar el sistema nacional en las ventanillas, ya que se requería de mayor tiempo de capacitación para operar el SISER nacional. Esta operación de transferir información de un sistema a otro consumió más tiempo del previsto, ya que fueron muchas las solicitudes a nivel estatal, aproximadamente ocho mil solicitudes recibidas.


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Por otra parte, en los DDR´s y CADER´s el personal que labora atiende otros programas, además, de acuerdo con las entrevistas con los encargados de las ventanillas, un alto porcentaje de las solicitudes se recibieron en las ventanillas los últimos días del periodo definido para este propósito, por lo que el último día se cerraron las ventanillas hasta altas horas de la noche. Esta situación, generó jornadas intensas de trabajo en la mayoría de las ventanillas. 5. ¿Existe una relación institucionalizada entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y el Gobierno del Estado que permita llevar a cabo de manera eficiente las negociaciones y la planeación del Programa? Sí, existe relación entre las instancias, la cual está expuesta en el Anexo Técnico de Ejecución Federalizada para la ejecución del Programa y el Convenio de Coordinación, sin embargo las funciones específicas de los operadores no están definidas de manera explícita, lo que retrasa la toma de decisiones y consecuentemente el proceso de ejecución del Programa, por lo que es necesario que se elabore un Reglamento en donde se especifiquen las atribuciones y responsabilidades particulares de los funcionarios de todos los niveles jerárquicos que intervienen en la operación del Programa. 6. ¿El pari passu establecido para la ejecución en coejercicio con la entidad federativa es pertinente? ¿En qué medida el Gobierno Estatal cumple con su aportación presupuestal respetando el pari passu establecido en las ROP? El pari passu establecido fue de 65% de aportación Federal y el 35% de aportación Estatal. La aportación conjunta del Gobierno Estatal y el Gobierno Federal convenida en el Anexo Técnico ascendió a $436,173,496.00 cuatrocientos treinta y seis millones, ciento setenta y tres mil cuatrocientos noventa y seis pesos 00/100 M.N. De este total, el 65% aportado por el Gobierno Federal equivale $283, 512,771.00 (doscientos ochenta y tres millones, quinientos doce mil setecientos setenta y dos mil pesos 00/100 M.N.); y el 35% de aportación estatal equivale a $152, 660,724.00 (ciento cincuenta y dos millones, seiscientos mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.).

b) Planeación de la operación del Programa Con relación a este tema se valora si los responsables del Programa han desarrollado y utilizan algún sistema de planeación para su ejecución en el estado, y si ésta se orienta hacia resultados. En particular, se analiza si existen planes de trabajo y se revisa su pertinencia valorando si contienen estrategias claras que orienten la gestión del Programa hacia el logro de sus objetivos. 7. ¿Los responsables del Programa cuentan con, y utilizan, algún plan de trabajo que contenga las estrategias y los instrumentos adecuados para orientar su gestión hacia el logro de resultados?

Sí, Tanto a nivel de la Comisión Técnica del Programa como de las Subcomisiones por Componente (Agrícola, Ganadero, Desarrollo Rural, y Acuícola y Pesca), los procesos operativos se realizaron de conformidad con la planeación del Programa y de acuerdo con las propuestas de las Reglas de Operación. Se hizo una programación de cada una de las actividades incluyendo los plazos para su realización y las fechas propuestas para su terminación. Para ello se realizaron dos talleres de capacitación donde se examinaron los puntos considerados en la planeación de las actividades a realizar en cada etapa.


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Los procesos de las actividades contempladas en la programación de actividades se desarrollaron de conformidad con lo planeado, solamente en los periodos propuestos en las reglas de operación para el periodo de apertura de las ventanillas y el periodo de dictaminación se recorrieron un mes (en las reglas proponen que las ventanillas se abrieran el 31 de marzo y se cerraran el 30 de Junio y en Jalisco se abrieron el 31 de marzo y se cerraron el 31 de julio), de manera similar la dictaminación se recorrió un mes para cerrarse el 31 de septiembre. Las demás etapas se realizaron de acuerdo con el calendario propuesto en la Reglas de operación. Solamente el cierre de ejercicio presupuestal no concluyó en marzo del 2009, debido a que es un requisito que el beneficiario ya haya realizado las inversiones comprometidas para que se le pueda entregar el apoyo otorgado, y para mediados de mayo de 2009 aún no concluía la entrega de apoyos a los beneficiarios. 8. ¿La distribución de los recursos del Programa (definición de montos en los Anexos Técnicos) se lleva a cabo atendiendo objetivos y metas previamente establecidos? Sí, para la distribución de los recursos por componente se guió por los lineamientos de política establecidos en los documentos como el PED estatal, del Programa Sectorial para el Desarrollo Rural Integral, los planes regionales y municipales, así como las propuestas de los CMDRS, con el objetivo fundamental de fomentar la inversión y capitalización de las actividades agropecuarias y pesqueras y del sector que se ocupa de los servicios sin tener la población para incrementar la productividad del sector rural, y buscar la equidad social. Además, en la asignación presupuestal a las Subcomisiones Técnicas por Componente se realizó considerando las prioridades de los sistemas producto que de acuerdo con las prioridades contempladas en los planes estatales y regionales. 9. ¿Existe algún manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de operación del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en la entidad? Manuales propiamente no existen, pero si se tienen documentos (documentos internos y acuerdos) en donde se exponen los procedimientos y acciones específicas a realizar y que son aprobados por la Comisión del Proyecto o por las Subcomisiones según sea el ámbito de aplicación. Cabe señalar que los documentos generados en la operación 2008, se están retomando y mejorando para la implementación del Programa en años subsiguientes. 10. ¿Se llevaron a cabo procesos participativos de planeación del Programa en el estado, mediante la concurrencia de los distintos actores involucrados en su operación (gobierno federal, estatal y municipal)? Sí, en la planeación participó la Comisión Técnica del Programa y las Subcomisiones Técnicas por Componente, en las que interviene personal tanto de la SAGRPA como de SEDER. Además se consideraron las propuestas de la AMSDA y de los CMDRS. Entre los resultados de estas participaciones se firmó el Convenio para la participación de 121 presidencias municipales en la apertura de ventanillas.


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c) Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales Se analizará si la ejecución del Programa se lleva a cabo en forma articulada con otros programas federales y estatales, tanto de la SAGARPA como de otras dependencias. De esta manera, se indagará en qué medida los responsables de la ejecución del Programa en el estado se apoyan en algún esquema de coordinación de acciones con los operadores de otros programas para asegurar la vinculación y complementariedad entre los distintos instrumentos de desarrollo. 11. ¿Las Actividades del Programa para la Adquisición de Activos Productivos se ejecutan en forma articulada con las acciones de otros programas agropecuarios, especialmente cuando se trata de proyectos estratégicos y/o proyectos con un monto de apoyo superior a $100,000? En estricto sentido no, si bien existen algunos casos en donde hay inversiones de otras dependencias como FIRA, pero esas inversiones complementarias fueron gestionadas por los beneficiarios a título personal y con independencia de la participación del Programa. Por ello es recomendable que se busquen los mecanismos al interior de la Comisión del Programa para que en futuros ejercicios presupuestales se logre la concurrencia de otros programas y dependencias en los proyectos apoyados por el Programa. 12. En el actual marco normativo, ¿se contempla que el Programa debe articularse con otros instrumentos de desarrollo del medio rural existentes en el estado, particularmente en aquellos casos en los cuales existe potencial para lograr complementariedad y sinergias entre ellos? Sí, así lo plantean las Reglas de Operación en su artículo 22´Coordinación institucional, en el que se establece que: “Independientemente de la modalidad de ejecución de cada programa y/o componente, la planeación y operación de los programas de la Secretaría deberá considerar la participación correspondiente de las estructuras de coordinación previstas en la Ley y de los instrumentos derivados del PEC a nivel estatal y en su caso municipal, para estructurar de manera armónica los diferentes programas de la propia institución y del resto de las Dependencias que confluyen con acciones y programas en el medio rural, de manera tal que se evite la duplicidad en la atención y apoyo a los mismos beneficiarios, para los mismos conceptos de apoyo, potenciando la eficiencia en la aplicación de los recursos públicos”. En este sentido, los funcionarios entrevistados, tanto de la SAGARPA como de la SEDER coinciden en que es necesario que concurran otros programas y otras dependencias, sin embargo esto no ha sido posible en el caso del Programa de Activos, debido en parte a que 2008 fue el primer año en que se opera bajo las nuevas Reglas de Operación, y a que los tiempos y los procedimientos contemplados para recibir las solicitudes, dictaminarlas y entregar los dictámenes son insuficientes para planear y gestionar la concurrencia de otros programas. Por otra parte, como se pudo constatar en las entrevistas a los beneficiarios, la mayoría de los entrevistados desconocían que tal concurrencia fuera posible, por lo que en su solicitud solo pidieron el apoyo que otorga el Programa.


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d) Atención de la población objetivo El propósito de este tema es valorar si los responsables del Programa cuentan con una estrategia operativa que le permita atender a aquella población que ha definido como su población objetivo en el estado, así como analizar los avances logrados al respecto. Los aspectos clave que se analizan en este apartado son la focalización y la cobertura del Programa. El análisis de la focalización se orienta a determinar si el Programa está dirigiendo sus recursos hacia los beneficiarios y proyectos que considera prioritarios y/o estratégicos en el estado, en la lógica de obtener los resultados esperados y la maximización del impacto de los subsidios. El análisis de la cobertura, por su parte, tiene por objeto valorar en qué grado o proporción el Programa consigue atender a su población objetivo en el ámbito estatal, también desde el enfoque de los resultados esperados. 13. Con base en el análisis de las características de la población atendida por el Programa en el estado, ¿se puede afirmar que los beneficiarios que reciben los apoyos pertenecen a su población objetivo? Esto es, ¿el Programa realmente está llegando a la población que desea atender en la entidad federativa?

Si, la formación de Cuatro Subcomisiones Técnicas por Componente, permitió que mediante la aplicación de los criterios de Marginación y del Nivel de Activos, se focalizara la población objetivo. Además, el hecho de que en cada Comisión por Componente participara personal que ya venía trabajando de cerca con la población objetivo que le corresponde atender, permitió una selección de beneficiarios y de proyectos a apoyar que están dentro del las prioridades contempladas no solo en las Reglas de Operación del Programa, sino que también corresponden a las prioridades y objetivos de la política de fomento rural contemplada en el PED estatal y en el Plan General del Poder Ejecutivo. Además, los criterios para dictaminar las solicitudes se tomaron en cuenta las prioridades de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable. 14. ¿Las áreas responsables de la ejecución del Programa en el estado cuentan con (y utilizan) alguna estrategia operativa de corto y mediano plazo para asegurar que los recursos otorgados efectivamente se estén canalizando hacia productores que forman parte de su población objetivo? En estricto sentido no se tiene definida una estrategia específica para el Programa, pero para seleccionar a los beneficiarios, en la dictaminación se aplicaron los criterios propuestos en las Reglas de operación y cuando se entrega el apoyo se verifica que los beneficiarios y sus proyectos productivos correspondan con lo planteado en la solicitud del apoyo. Por otra parte, en la planeación del Programa se tomaron en cuenta los lineamientos generales de la política dirigida al sector rural y además se consideran las propuestas de los miembros del AMSDA, del los CMDRS, así como las necesidades prioritarias de los sistema producto. En este sentido, se recomienda diseñar un instrumento de verificación con indicadores que permitan confrontar los datos contenidos en la solicitud con los datos que se levanten al momento de la verificación para llevar un registro que permita a los encargados del Programa hacer una valoración de la efectividad de la estrategia que se aplicó en 2008, con fines de mejora en los siguientes ejercicios presupuestales.


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15. Considerando la información sobre la población atendida por el Programa en el estado, ¿es adecuado el avance en la cobertura de la población objetivo en función de los objetivos y metas del Programa? El estado de Jalisco tenía en 2005 una población total de 6.75 millones de habitantes y tan solo en 20 municipios, en los cuales se ubicaban 646 localidades consideradas de Alta y Muy Alta Marginación en donde residía una población de 163,138 habitantes considerados de Alta y Muy Alta marginación (Visión Estratégica del estado de Jalisco 2009-2030). Esta población es eminentemente rural ya que vive en 20 municipios considerados de Alta y Muy Alta Marginación. El Programa recibió en 2008 alrededor de 5 mil solicitudes y solo se otorgaron apoyos a un 30% de esas solicitudes. Considerando tan solo estas cifras, la cobertura del Programa es muy limitada, sin embargo, en la planeación del Programa se consideraron los indicadores y criterios señalados en las reglas de operación y se buscó la mejor forma de aplicar los recursos en función de las metas y objetivos del Programa. 16. ¿Las variables y rangos utilizados en las ROP para definir los estratos de productores y los porcentajes de apoyo del Programa, para cada subsector de actividad (agricultura, ganadería, pesca, acuacultura y actividades no agropecuarias), son los adecuados para asegurar que los subsidios realmente lleguen a la población objetivo definida en el estado? Sí, en el cuestionario aplicado a los beneficiarios, en el Componente Agrícola el 69% de los beneficiarios encuestados tiene como actividad principal el cultivo de maíz y en promedio posee 19.0 hectáreas. El 12% se dedica al cultivo de frutales y la superficie promedio que posee es de 9.4 ha; el 7% cultiva agave (29.5 ha), 4% hortalizas (7.5 ha) y el resto se dedica a otros cultivos. En general la superficie que poseen los beneficiarios entrevistados fluctúa entre 5.00 y 29.50 hectáreas, y solo uno tiene 236 hectáreas de pastos naturales. Con relación al Componente ganadero, en el PND estatal de Jalisco se indica que las explotaciones ganaderas lecheras que tienen un promedio de 20 animales y representan el 20% de los productores pecuarios y las explotaciones semitecnificadas representan el 70% de los productores ganaderos y en promedio tienen 40 animales. En la encuesta aplicada a los beneficiarios, el 70% de ellos manifestó tener en promedio 53 cabezas (cabe aclarar que en la encuesta no se diferenció entre ganado lechero y de carne). Por otra parte, de los beneficiarios del Programa incluidos en la muestra (115 beneficiarios), el 39% recibió apoyo del Componente Agrícola, el 35% del Componente Ganadero, el 20% del Componente Desarrollo Rural y el 6% del Componente acuícola y pesquero.

e) Dictaminación de solicitudes y proyectos

Mediante el análisis de este tema se valorará la existencia, uso y pertinencia de criterios técnicos para dictaminar la viabilidad de las solicitudes y proyectos presentados. En este sentido, se busca determinar si para la operación estatal del Programa se encuentran definidos y se utilizan procedimientos estandarizados y pertinentes que garanticen la selección de aquellos proyectos viables que prometen los mayores impactos y representan una contribución efectiva al logro de los objetivos del Programa.


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17. ¿La selección de solicitudes y proyectos apoyados por el Programa se realiza en apego a las prioridades definidas a nivel estatal, distrital y/o municipal en términos del tipo de activos estratégicos que se han establecido como prioritarios?

Sí, puesto que en la planeación del Programa se contemplan las prioridades de los planes estatales, regionales y municipales, las opiniones de los CMDRS, así como las de los sistema producto. Y para focalizar mejor la población objetivo se formaron las Subcomisiones Técnicas por Componente (Agrícola, ganadero, Acuacultura y pesca, y Desarrollo Rural). 18. ¿Existen y se utilizan criterios técnicos estandarizados y pertinentes para seleccionar a los proyectos que representan una mayor contribución al logro de los objetivos del Programa en el estado? ¿Existen una visión compartida entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y la SEDER en cuanto a la definición y uso de tales criterios? Sí, la propuesta para la evaluación de solicitudes fue aprobada por el Comité Técnico estatal del FACEJ mediante Acuerdo 92/8 del 26 de Agosto de 2008. Se elaboraron los formatos de Evaluación en base a lo estipulado en las Reglas de Operación, y considerando el potencial productivo, las prioridades estatales y federales, la opinión de los CMDRS, y las aportaciones realizadas por los integrantes de la Comisión Técnica del Programa. Con ello se obtuvo como Resultado, una calificación que da un parámetro ordenado para la distribución del recurso. Además se elaboró un “Manual para la Dictaminación de Solicitudes Mayores de $100,000”, en donde se definen conceptos apoyados para cada Componente que otorga el Programa y un sistema de calificación para priorizar los proyectos de inversión por Sistema Producto, Cadenas Productivas, priorización por los Consejos municipales, entre otros. En el caso de los proyectos menores de $100,000 (cien mil pesos), se aplican básicamente los criterios establecidos en las Reglas de Operación.

f) Orientación de los recursos del Programa Considerando la información disponible sobre los avances en la operación en el estado, se identificarán cuáles son las principales áreas de atención del Programa en términos de cadenas agroalimentarias, regiones prioritarias (según grado de marginación) y tipo de productores apoyados. Adicionalmente, se valorará la distribución de los recursos en función de las siguientes alternativas: 19. ¿La orientación que se observa de los recursos del Programa en el estado, en términos de cadenas productivas, regiones, estratos de productores y tipo de inversiones apoyadas, es la adecuada para el logro de los resultados esperados? Sí, porque en la planeación de la asignación de montos presupuestales se realizó por Componente, y las prioridades establecidas en los planes nacionales, estatales, regionales y las de los sistema producto, así como las opiniones de los CMDRS, además se consideraron los criterios de Grado de Marginación y Nivel de Activos. Estas prioridades fueron consideradas al diseñar y definir las Cuatro Subcomisiones Técnicas y los presupuestos que canalizaron a la población beneficiaria.


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En este sentido, en el siguiente Cuadro E1 se presenta la distribución porcentual de los apoyos por componente otorgados a los beneficiarios incluidos en la muestra (115 beneficiarios).

Cuadro E1. Distribución de los apoyos otorgados por Componente Actividad a la que se aplicó el apoyo recibido del Programa PORCENTAJE

Componente Agrícola 39%

Componente Ganadero 35%

Componente Acuacultura y de Pesca 6%

Componente Desarrollo Rural 20%

TOTAL 100%

Fuente: elaboración propia, con datos de la encuesta a beneficiarios del Programa de Activos 2008

Algo interesante en este sentido es que todos los beneficiarios a quienes se les aplicó la encuesta, el 50% manifestó que había hecho su solicitud en Grupo y el resto en forma individual.

g) Cumplimiento del proceso operativo Con relación a este tema se realizará una valoración sobre el cumplimiento de aquellos procesos clave establecidos en las Reglas de Operación, cuya observancia contribuye a que el Programa alcance los resultados esperados en la entidad federativa. En este sentido, se valorará el proceso de definición del Convenio de coordinación de acciones celebrado entre la SAGARPA y el Gobierno Estatal, la elaboración y firma del Anexo Técnico, así como el cumplimiento en la radicación de los recursos según el calendario previsto para tal efecto. Asimismo, se evaluará si el tipo de apoyos proporcionados a los beneficiarios en el estado posee las características estipuladas en la normatividad, y si tales apoyos son entregados de manera oportuna según los plazos contemplados en las ROP y considerando las necesidades del ciclo productivo de las actividades apoyadas. También se evaluará en qué medida se cumplen los principales procesos de ejecución, tales como la generación de informes de avance físico-financiero, entrega-recepción de los apoyos, y elaboración del cierre de ejercicio, entre otros. 20. ¿Se considera que el desarrollo de las distintas fases del circuito operativo en el estado, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos a los beneficiarios, se realiza según los tiempos establecidos en la normatividad aplicable y con la calidad requerida para que dicho Programa cumpla con sus objetivos? En términos generales sí, solamente el periodo en que estuvieron abiertas las ventanillas se prolongó un mes más respecto al periodo propuesto en las Reglas de Operación 2008, (se abrieron en la fecha indicada en las Reglas, el 31 de marzo, pero se cerraron hasta el 31 de julio). Algo similar ocurrió con el periodo de dictaminación, el cual inicio un mes más tarde: el 01 de agosto y concluyó hasta el 31 de septiembre). Las demás fases, sí se desarrollaron en las fechas y plazos previstos, excepto el cierre del ejercicio, puesto que


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para mediados de mayo de 2009 aún no concluía la entrega de recursos a los beneficiarios apoyados, porque un requisito para entregarles los recursos es que ya hayan realizado las inversiones a que se comprometieron en su solicitud de apoyo.

Este hecho en parte explica el porqué al momento de aplicar la encuesta a los beneficiarios, ellos manifestaron que los tiempos transcurridos entre el momento en que se enteró de la convocatoria hasta la recepción del apoyo es de 7.6 meses (228 días) Cuadro E2.

Cuadro E2. Promedio de tiempo transcurrido entre actividades ACTIVIDAD Promedio en

días

Entre que se entero de la convocatoria e ingreso su solicitud (A) 26

Entre la presentación de su solicitud y recepción del dictamen (B) 115

Entre la recepción del dictamen y la firma del acta de entrega-recepción (C) 33

Entre la firma del acta de entrega-recepción y el inicio de las obras o adquisición del bien apoyado (D)

27

Entre la firma del acta de entrega-recepción y la recepción del pago (por el beneficiario o por el proveedor) (E)

27

TOTAL (A+B+C+D+E) 228

Fuente: elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios del Programa de Activos 2008.

En la opinión de los beneficiarios entrevistados, el 75% de ellos manifestó que la información que recibió sobre el Programa en las ventanillas fue amplia y suficiente; los resultados sobre el tipo de atención recibida se muestran en el Cuadro E3. Cuadro E3. Atención brindada por el personal de ventanillas

CONCEPTO FRECUENCIA

PORCENTAJE

Muy amable 110 96%

Poco amable 5 4%

No fue amable 0 0%

TOTAL 115 100%

Fuente: elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios del Programa de Activos 2008. 21. ¿El circuito operativo se lleva a cabo con la oportunidad que demanda el ciclo de desarrollo de las actividades productivas apoyadas en el estado? En general, los procesos productivos del sector agrícola en el estado de Jalisco están asociados al tipo de actividad, por ejemplo, en el Ciclo Primavera-Verano las siembras de la mayoría de los cultivos en las áreas de clima templado se inician desde el mes de marzo (sobre todo en riego) y concluyen en general en el mes de julio (en temporal); las cosechas se inician por lo general entre mayo-junio (en riego) y dependiendo del tipo de cultivo y de la modalidad (riego o temporal) concluyen por lo general en enero del año


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siguiente. En este caso la operación del Programa se ajusta en buena medida a los tiempos de operación del Programa. No obstante, en la agricultura los Ciclos productivos Primavera-Verano y Otoño-Invierno, así como la agricultura protegida tienen características diferentes, por lo que resulta difícil ajustar la entrega de apoyos a los ciclos productivos de las diversas actividades del sector rural. En este contexto, lo que reviste particular importancia es el tiempo que transcurre desde la recepción de solicitudes hasta la entrega del apoyo, puesto que en las entrevistas de campo algunos productores manifestaron que durante el tiempo transcurrido desde solicitaron el apoyo hasta que recibieron la notificación, los precios de los conceptos apoyados sufrieron un significativo incremento en el precio. 22. ¿La firma del Convenio de coordinación de acciones y del Anexo Técnico para la ejecución del Programa celebrados entre la Federación y el Gobierno del Estado se llevan a cabo en forma oportuna, evitando así la demora en la realización de los procesos subsecuentes de la operación? Para el caso de Jalisco, la firma del Convenio de Coordinación se lleva a cabo el 18 de febrero de 2008, mientras que el Anexo técnico se firmó el 06 junio de 2008. La apertura de ventanillas ocurrió del 31 de marzo, tal como estaba previsto en las reglas de operación, lo cual no afectó en los periodos previstos para la realización de las siguientes fases operativas. 23. ¿La radicación de los recursos federales y estatales, así como el inicio de su ejercicio, se realizaron en forma oportuna atendiendo los plazos establecidos en las ROP y acorde a los tiempos requeridos para entregar oportunamente los apoyos a los productores del estado? Sí, la radicación de recursos se realizó conforme a lo previsto en la planeación del Programa, por lo que la demora en la entrega de los recursos a los productores obedece principalmente a que éstos deben realizar primero las inversiones a que se comprometieron. 24. ¿Las instancias ejecutoras elaboran, de manera oportuna y con la calidad adecuada, informes de avance físico-financiero e informes del cierre de ejercicio del Programa? Sí, los coordinadores de las Subcomisiones Técnicas elaboran documentos de seguimiento e información con la calidad adecuada y en los tiempos previstos en la Planeación del Programa y en las reglas de operación.

h) Seguimiento de los apoyos El objetivo al analizar este tema es evaluar si los responsables del Programa en el estado tienen contemplado utilizar mecanismos que permitan valorar en qué medida los apoyos entregados son conservados, aplicados y/o utilizados adecuadamente por los beneficiarios, de manera que ello contribuya a lograr los objetivos de mediano y largo plazo.


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25. ¿La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo deben realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, en la lógica de que ello permita la consecución de los resultados esperados?

Sí, en las Reglas de Operación se contempla, y en la Planeación de la operación del Programa se contempla la Unidad de Supervisión y Operación, pero en la práctica por lo general solo se verifica la aplicación del recurso en los fines expuestos en la solicitud, en la fecha próxima a la entrega del recurso, posteriormente ya no se realizan más verificaciones. 26. De ser el caso, ¿qué tipo de modificaciones se requiere introducir al marco normativo actual para permitir y asegurar que las instancias responsables de la ejecución del Programa en el estado, lleven a cabo el seguimiento de los apoyos entregados de manera que ello contribuya al logro de los objetivos del Programa? Debe designarse una comisión específicamente para que lleve el seguimiento de los proyectos productivos apoyados, al menos por un año a partir de que se entrega el recurso. Como resultaría muy costoso dar seguimiento a todos los proyectos apoyados, podría establecerse entre los requisitos para la entrega de los apoyos que cada beneficiario enviar a las oficinas de las Subcomisiones un informe del estado que guarda su proyecto y particularmente el concepto apoyado. Con esta información se podrían hacer verificaciones a una muestra de productores. Así al menos se tendría un registro de los proyectos que continúan operando.

i) Monitoreo de la gestión del Programa El propósito de evaluación de este tema es valorar en qué medida se registra y utiliza información relevante generada por el Programa para dar seguimiento a la gestión del mismo. Para ello, se indagará si los ejecutores del Programa en el estado aprovechan, en forma oportuna, la información generada para identificar problemas emergentes e introducir medidas correctivas que mejoren la eficiencia y eficacia de dicho Programa y contribuyan al logro de los resultados esperados. 27. ¿Los responsables de la instrumentación del Programa, tanto de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDER, llevan a cabo un monitoreo de los indicadores de desempeño a fin de constatar oportunamente el grado de avance que registra su gestión en el estado? Si, se lleva a cabo al final del ejercicio del Programa. 28. De ser el caso, ¿el monitoreo de los indicadores de gestión arroja información útil que realmente esté siendo aprovechada por los operadores del Programa en el estado para introducir medidas correctivas que mejoren su eficiencia y eficacia? Aún cuando no existen definidos indicadores como tales, se realiza una valoración del desempeño del proceso operativo, con el fin de recuperar las experiencias y formular estrategias de mejora para el siguiente ejercicio. En las reuniones periódicas de la Comisión Técnica del Programa se valoran los resultados obtenidos en el avance del proceso operativo y se toman acuerdos


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encaminados a la mejora de los procesos que muestran signos de fallas o situaciones de riesgo y se aplican las medidas correctivas pertinentes. Durante el proceso operativo, en donde mayores problemas se presentaron fue en la captura de solicitudes, ya que debido a que los formatos de las Reglas de Operación no coincidían con la estructura del SISER nacional, por lo que se optó por utilizar el SISER estatal y posteriormente transferir la información al SISER nacional.

j) Sistematización de la información generada por el Programa En relación con este tema se valorará si los funcionarios responsables del Programa en el estado llevan a cabo el registro y sistematización de la información que se genera en cada una de sus etapas de la operación, desde el proceso de difusión hasta la entrega y seguimiento de los apoyos entregados, de manera que la información sistematizada sea suficiente en cantidad, calidad y oportunidad para retroalimentar la gestión. 29. ¿Existe en el estado un sistema informático único que se utilice para registrar de manera sistematizada la información del Programa? Se cuenta con el SISER estatal en donde se registran los datos básicos de las solicitudes. Por otra parte se maneja el SISER (Sistema Informático para el Servicio del Sector Rural), que se maneja a nivel nacional para los programas de la SAGARPA. 30. Tomando en cuenta las características del sistema utilizado (en caso de existir) en relación con el tipo de campos y variables que contiene, la flexibilidad de su diseño y su funcionalidad, ¿se considera que constituye un sistema idóneo para registrar y aprovechar cabalmente la información sobre la gestión del Programa en el estado? El Sistema informático estatal no está diseñado para la captura y manejo de toda la información que genera el Programa, por lo que en el proceso de 2008 solo se utilizó para capturar la información básica de las solicitudes. 31. ¿En qué medida los funcionarios de la Delegación Estatal de la SAGARPA y de la SEDER utilizan en la práctica la información que se registra en el sistema informático para retroalimentar la gestión del Programa? En el ejercicio 2008, se utilizó fundamentalmente para la captura de información de solicitudes y para el envió de los resultados de la Dictaminación a las ventanillas.

k) Transparencia y rendición de cuentas Esta sección tiene como objetivo retroalimentar el proceso de gestión aportando elementos para que el Programa cuente, en el nivel estatal, con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados alcanzados y se mejore la transparencia de dicha gestión. Asimismo, se valorará en qué medida se satisfacen los mecanismos de transparencia contenidos en las Reglas de Operación, tales como, la publicación oportuna de resultados en forma desagregada (según género, grupo de edad, región, etc.) y el cumplimiento de los topes presupuestales, entre otros.


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32. ¿Los responsables del Programa en el estado cuentan con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados logrados? El mecanismo de rendición de cuentas de los funcionarios que intervienen en el Programa no existe a nivel del programa exclusivamente. Lo que existe es lo que hay aplicable en la materia a nivel nacional e institucional y es a través de la Unidad de Transparencia y Acceso a la Información, que se puede solicitar la información relativa al Programa. El otro instrumento es el SISER nacional, en donde se incorporan los datos fundamentales sobre el ejercicio del Programa. 33. En caso de que existan y se utilicen mecanismos de difusión en el estado, ¿son éstos eficientes y eficaces para dar a conocer los resultados del Programa?

La información sobre los resultados relativos al Programa se incorpora al SISER nacional y es el medio con mayor cobertura puesto que está en internet. 34. ¿Las instancias responsables del Programa en el estado cuentan con mecanismos de transparencia sobre la gestión del mismo que funcionen eficazmente, de modo que toda la información relevante que se genera se encuentre accesible para todos los posibles actores interesados? El mecanismo existente es la Unidad de Transparencia y Acceso a la Información y en la Unidad de Informática de la SAGARPA y el SISER nacional y el SISER estatal.

l) Calidad en el servicio Se analizará si las instancias responsables del Programa han desarrollado y utilizan algún mecanismo que permita conocer cuál es la opinión que tienen los beneficiarios en relación con el acceso a los subsidios, la difusión, la atención a su solicitud de información, la realización de trámites en ventanilla, el trato recibido al plantear problemas y quejas, la oportunidad de la notificación del dictamen de su solicitud y entrega del apoyo, y sobre el cumplimiento de los mecanismos de transparencia de la ejecución del Programa, entre otros aspectos relevantes de la gestión y operación del mismo en el estado. Adicionalmente, para complementar y dar contexto a la información proporcionada por los beneficiarios del Programa sobre la calidad en el servicio, también se considerará la opinión de los operadores de los apoyos y de otros actores relacionados. 35. ¿Las instancias encargadas del Programa en el estado, tanto por parte de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDER, utilizan algún instrumento que se considere adecuado para medir el grado de satisfacción de los usuarios de los apoyos? No, no existe. Pero de acuerdo con la información proporcionada por los beneficiarios en la encuesta, los beneficiarios en general tienen buena percepción del Programa. Sobre la atención recibida, las respuestas se muestran en el Cuadro E3.


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Cuadro E3. Atención brindada por el personal de ventanillas

CONCEPTO FRECUENCIA PORCENTAJEMuy amable 110 96% Poco amable 5 4% No fue amable 0 0% TOTAL 115 100% Fuente: elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios del Programa de Activos 2008.

La opinión de los beneficiarios sobre la información proporcionada en las ventanillas se muestra en el Cuadro E4.

Cuadro E4. La información proporcionada en las ventanillas fue: Concepto Porcentaje

Amplia y detallada 75%

Suficiente 13%

Incompleta 7%

Desconoce 5%

Total 100%

Fuente: elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios del Programa de Activos 2008.

36. En caso de no contar con un instrumento de medición sobre la satisfacción de los usuarios, ¿qué tipo de variables y escalas de medida deben considerarse para su diseño? Puesto que no existe el instrumento de medición de satisfacción de los beneficiarios, es necesario contratar a una institución especializada en este tipo de instrumentos para asegurar que lo diseñe de tal manera que refleje las posibles deficiencias en la atención al beneficiario y a sus necesidades de apoyo.

m) Incorporación de mejoras en la gestión del Programa Con relación a este tema se valorará en qué medida resulta factible rescatar lecciones aprendidas sobre buenas prácticas de gestión derivadas de la ejecución estatal de los programas de inversión física impulsados en años anteriores por la SAGARPA. En particular, se analizará la experiencia obtenida a partir de la gestión de los programas de Alianza para el Campo en el nivel estatal.


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37. ¿Qué tipo de prácticas de gestión, que probaron su efectividad en la ejecución de los programas de apoyo a bienes de capital implementados en el estado en años recientes, pueden replicarse con éxito en la operación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos? Una de las prácticas que han dado buenos resultados para dar a conocer a los productores el Programa es proporcionarles la mayor información posible tanto a los productores como a los PSP´s que usualmente elaboran los proyectos de los productores. Otra práctica es la concertación de convenios con otras instancias que puedan complementar los servicios que otorga el Programa, particularmente en lo relativo a la asesoría en ciertos aspectos que requieren de conocimientos especializados. Por lo que es conveniente contar con el apoyo de instituciones como las universidades y centros de investigación. 38. ¿Qué áreas de mejora se identifican en la gestión actual del Programa cuya atención permitiría incrementar su eficiencia y eficacia en el nivel estatal? a) Buscar mecanismos de gestión que hagan efectiva la concurrencia de recursos de otros programas en la inversión en los proyectos productivos que apoya el Programa de Activos. b) Elaborar un reglamento interno que especifique las funciones y atribuciones de todos los participantes en la operación del Programa. c) Dar mayor difusión a los conceptos físicos que apoya el Programa en cada uno de los Componentes. d) establecer un programa permanente de capacitación para todos los involucrados en la operación del Programa.

n) Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa Con base en el análisis desarrollado sobre cada uno de los temas concernientes a la ejecución del Programa en el estado, en este apartado se realizará una valoración de conjunto sobre su funcionamiento y operación a fin de determinar si su instrumentación se está llevando a cabo de una manera integral y con la eficiencia y eficacia requeridas para el logro de los resultados esperados.

39. ¿Existe una adecuada correspondencia entre el funcionamiento y la operación estatal del Programa y el diseño del mismo? En general si existe una adecuada correspondencia, la mayor parte de las etapas del programa se realizaron con en los tiempos de ejecución planeados, el programa funcionó bien en lo general. Uno de los problemas que requieren atención es adecuar el sistema informático para que en los siguientes ejercicios pueda ser utilizado tanto en ventanillas como en las oficinas de SAGARPA y la SEDER y así evitar los problemas que se tuvieron en el ejercicio 2008, con la incompatibilidad del sistema informático estatal y el nacional.

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