Modelo de Control Masivo en la Agencia Estatal de Administración Tributaria (España)
AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
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1 AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DIGITALIZACIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE IVA A VIAJEROS (DIVA)
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AGENCIA ESTATAL DE
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
DIGITALIZACIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE IVA A
VIAJEROS (DIVA)
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INDICE
INDICE ................................................................................................................................................................ 2
RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................................... 3
PRESENTACIÓN DE LA AGENCIA TRIBUTARIA .................................................................................................. 4
1. CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO ............................................................................................................... 6
1.1. Servicios públicos orientados a los ciudadanos-usuarios y de carácter novedoso o sustantivamente
mejorados respecto de los existentes ............................................................................................................... 6
1.2. Procesos internos de carácter novedoso o sustantivamente mejorados respecto de los existentes 22
2. IMPACTO .................................................................................................................................................. 23
2.1. En los ciudadanos-usuarios ................................................................................................................. 23
2.2. En la Administración ............................................................................................................................ 25
3. TRANSFERIBILIDAD Y DIFUSIÓN ............................................................................................................... 26
4. EFICACIA .................................................................................................................................................. 27
5. EFICIENCIA ............................................................................................................................................... 28
6. COMPLEJIDAD .......................................................................................................................................... 29
7. SOSTENIBILIDAD ...................................................................................................................................... 30
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RESUMEN EJECUTIVO
La Agencia Estatal de Administración Tributaria (Agencia Tributaria) adoptó en el año 2015 el compromiso
de digitalizar íntegramente el proceso de devolución de IVA a viajeros (denominándolo como proyecto
DIVA). Desde enero de 2019 DIVA es el único sistema válido y operativo en España.
Hasta ese momento, el proceso de devolución de IVA era manual, lo que conllevaba importantes carencias e
ineficiencias: largas colas para los turistas en el momento de abandono del territorio español, imagen poco
atractiva de nuestro país desde la óptica del turismo de compras, costes de gestión excesivos, bolsa
importante de fraude, falta de seguridad jurídica o carencia de estadísticas fiables sobre turismo de compras
(nacionalidades, importes, etc.). Estos motivos llevaron a incluir DIVA en el Plan Nacional de Turismo de
Compras y considerarlo entre las medidas que favorecieran el cumplimiento del objetivo estratégico de la
Agencia Tributaria de “combatir el fraude organizado en IVA”.
La digitalización exigía la creación de un sistema electrónico de intercambio de información desde la venta hasta el momento del reembolso del IVA. También suponía cambiar la normativa y la forma de trabajo de las tiendas, de las entidades colaboradoras, de los turistas y de la propia Agencia Tributaria. Para afrontar estos retos, la estrategia de DIVA se basó en dos pilares:
1. Estrecha colaboración entre el sector privado y las entidades públicas afectadas por el proceso
2. Emplear la comunicación, difusión y divulgación como herramienta promotora del cambio.
Los beneficios que se pretendía alcanzar con la digitalización de este proyecto tenían como destinatarios a
los actores involucrados en el mismo:
En relación con los turistas que visitan y compran en nuestro país, ofrecerles un sistema moderno,
transparente y eficiente para recuperar el IVA de sus compras. Con el objetivo de prestar un servicio
público de calidad DIVA fue una medida de mejora propuesta por la Agencia Tributaria dentro del
Plan Nacional de Turismo de Compras para el año 2015.
Con las tiendas, se perseguía que pudieran utilizar la venta tax free como instrumento de reclamo
comercial y así aumentar sus ingresos, en un entorno que ofreciera seguridad jurídica y garantías.
Además, la digitalización del proceso permitía la eliminación del umbral mínimo existente de ventas
de al menos 90,15 euros para poder solicitar la devolución del IVA antes de DIVA. Se abría así la
puerta a la pequeña y mediana empresa para acceder a este instrumento y aumentar su rentabilidad
y competitividad
A las entidades colaboradoras en el negocio tax free, DIVA les iba a permitir mejorar sus procesos
e iba a abrir la puerta a las participantes en el sector.
Respecto a los organismos con competencias en materia de turismo, DIVA ofrece un sistema de
medición y análisis, sin precedentes en los estudios de turismo de compras de nuestro país.
A la propia Agencia Tributaria creando un instrumento eficaz de lucha contra el fraude.
DIVA contribuye a la función principal de la Agencia Tributaria, al favorecer la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y aduanero pasando de un sistema en papel a un sistema 100% digital. DIVA implementa las dos líneas de actuación (información y asistencia y control) que desarrollan la misión de la Agencia Tributaria de incrementar el cumplimiento voluntario por los ciudadanos de sus obligaciones fiscales.
Los resultados de DIVA han mejorado notablemente la prestación de este servicio, como muestran los
indicadores incluidos en el apartado de IMPACTO. Asimismo, usuarios del sistema como Global Blue SA,
principal operador de tax free a nivel mundial, indican en la encuesta realizada por la Agencia Tributaria que:
“DIVA es un gran sistema. Posiblemente el mejor sistema de gestión de la devolución de IVA de toda
Europa, tanto por su solución técnica, operacional y jurídica.”
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PRESENTACIÓN DE LA AGENCIA TRIBUTARIA
La Agencia Tributaria es un ente de derecho público adscrito al Ministerio de Hacienda a través de la
Secretaria de Estado de Hacienda. Fue creada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 y
se constituyó de manera efectiva el 1 de enero de 1992. Dispone de un régimen jurídico propio que le otorga
cierta autonomía en materia presupuestaria y de gestión de personal.
La Agencia Tributaria tiene encomendada la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y aduanero, así
como de aquellos recursos de otras Administraciones públicas nacionales o de la Unión Europea, cuya gestión
se le encomiende por ley o por convenio; sin embargo, no tiene competencias para la elaboración e
interpretación de normas tributarias.
FUNCIONES Y ACTIVIDADES
Para la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y aduanero, la Agencia Tributaria despliega un
conjunto de actuaciones entre las que destacan las del siguiente gráfico.
Principales actuaciones de la Agencia Tributaria
Otras actuaciones importantes desarrolladas por la Agencia Tributaria son:
- La previsión de ingresos tributarios, el seguimiento y análisis de la recaudación y la elaboración de
estadísticas de base tributaria.
- La colaboración con el resto de las Administraciones en la gestión del sistema tributario y a través de
convenios en materia de intercambio de información.
La Misión fundamental y última de la Agencia Tributaria es ser el organismo público estatal de referencia por
su eficacia y eficiencia, que promueva y asegure el cumplimiento del sistema tributario de forma equitativa,
favoreciendo el desarrollo de la sociedad española, siendo su Visión incrementar el cumplimiento voluntario
por los ciudadanos de sus obligaciones fiscales. Para ello desarrolla dos líneas de actuación: por una parte, la
prevención del fraude mediante la prestación de servicios de información y asistencia al contribuyente, para
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facilitar y minimizar los costes indirectos asociados al cumplimiento de las obligaciones tributarias y, por otra
parte, la detección, regularización y, en su caso, sanción de los incumplimientos tributarios mediante
actuaciones de control. La Agencia Tributaria es pionera en el campo de la administración digital, y el uso de
las nuevas tecnologías para llevar a cabo la generalización y mejora constante de la calidad de los servicios
de ayuda a los ciudadanos que favorezca el cumplimiento voluntario, lo que le ha permitido disponer de una
auténtica “Agencia Tributaria electrónica” y posicionarse como una Administración de referencia en todo el
mundo en la prestación de servicios a los contribuyentes.
Un ejemplo relevante del uso por los contribuyentes de las nuevas tecnologías en su relación con la Agencia
Tributaria es el número de visitas a sus portales web, que en 2018 alcanzó la cifra de 2.151.172.140.
ESTRUCTURA ORGÁNICA Y DETALLE DE PLANTILLA
Los órganos rectores de la Agencia Tributaria son: el Presidente, que es la Secretaria de Estado de Hacienda,
y el Director General. Corresponde al Presidente ejercer la superior dirección de la Agencia Tributaria y
ostentar su representación legal en toda clase de actos y contratos, y al Director General dirigir su
funcionamiento ordinario.
La Agencia Tributaria se estructura en Servicios centrales y Servicios territoriales.
Relación entre personal central y territorial en la Agencia Tributaria
Con fecha 31 de diciembre de 2018 la Agencia Tributaria contaba, con una plantilla de 24.939 personas
(incluyendo los “funcionarios en prácticas” (90) por los procesos selectivos), de las cuales el 53,10 por ciento
son mujeres y el 46,90 por ciento hombres, con una edad media de 52,16 años.
RELACIÓN CON OTRAS ORGANIZACIONES
Adicionalmente, la Agencia Tributaria forma parte y preside los órganos colegiados de coordinación de los
tributos cedidos a las CCAA: el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria y
los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, integrados por
representantes de la Administración tributaria del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, dentro del marco legal, la Agencia Tributaria suministra información esencial para la mejora
en la gestión y control de los procedimientos de los principales organismos públicos e instituciones
nacionales.
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1. CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO
1.1. Servicios públicos orientados a los ciudadanos-usuarios y de
carácter novedoso o sustantivamente mejorados respecto de los
existentes
- SITUACIÓN PREVIA: NECESIDAD Y OPORTUNIDAD DEL CAMBIO
La normativa del IVA1 prevé un mecanismo a través del cual, las entregas de bienes que vayan a transportarse
fuera de la Unión Europea en el equipaje personal de viajeros no establecidos en la Unión Europea y bajo
ciertas condiciones, se efectúen libres de impuestos. Es lo que se denomina la devolución de IVA a viajeros,
coloquialmente conocido como tax free.
Este procedimiento de devolución de IVA exige que los bienes adquiridos salgan del territorio europeo en el
plazo de tres meses desde la compra. La prueba de la exportación de dichos bienes estará constituida por la
factura o un documento justificativo equivalente, provista del visado de la aduana de salida de la Unión
Europea.
Este visado del documento justificativo es un requisito obligatorio para el ejercicio del derecho al reembolso
de IVA a los viajeros y desde el año 1993 se venía efectuando a través de un sistema manual en papel, con
las ineficiencias y los inconvenientes que ello conlleva.
Desde el año 2014, distintas entidades colaboradoras autorizadas por la Agencia Tributaria a efectuar el
reembolso de las cuotas soportadas en las compras efectuadas por los viajeros, se habían dirigido tanto al
Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales como al Departamento de Informática Tributaria de la
Agencia Tributaria solicitando la implantación (principalmente en aduanas aeroportuarias) de sistemas
informáticos para agilizar los trámites del procedimiento de devolución del IVA a viajeros.
El procedimiento de devolución de IVA de viajeros se caracterizaba hasta entonces por tratarse de una
gestión íntegramente manual. El viajero solicitaba el formulario de tax free, en papel, en la tienda (siempre
que hubiera comprado bienes por valor superior a 90,15 euros) y en el momento de abandonar el territorio
español, lo presentaba a sellado. El personal de aduanas, órgano competente para la realización de esta
tarea, efectuaba los controles pertinentes y de ser correctos, sellaba el formulario con un tampón de caucho.
Este formulario sellado, junto con la factura, habilitaba al viajero a la obtención del reembolso de las cuotas
de IVA de sus compras.
Este proceso manual implicaba importantes ineficiencias:
En los aeropuertos internacionales españoles se producía una importante congestión en las horas
previas a la salida de los vuelos: largas colas frente a las oficinas de sellado, que originaban
frecuentes quejas por parte de los turistas. A su vez, esta última experiencia en nuestro país dañaba
comercialmente la imagen de España como un país moderno, seguro y eficiente.
Los comerciantes no podían aprovechar toda la potencialidad que la venta libre de impuestos
genera como instrumento de promoción de las ventas. Además, al tratarse de un proceso manual
era fácilmente quebrantable, de tal manera que la utilización fraudulenta del reembolso de IVA de
viajeros por parte de estos, arrojaba a los comerciantes de buena fe a situaciones de inseguridad
jurídica.
1 Art. 21.2º. A) y art. 117 de la Ley 37/1992, del Impuesto sobre el Valor Añadido y artículo 9.1.2º. B) del Real Decreto 1624/1992, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido.
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La Agencia Tributaria no disponía de un sistema de análisis de riesgo moderno y eficaz que
permitiera centrar los controles en las compras y/o en los viajeros que respondieran a ciertos perfiles
de riesgo. La inexistencia de un sistema informático era una debilidad clara para la lucha contra el
fraude.
Los organismos con competencia sobre el turismo de España carecían de unas estadísticas ciertas
sobre el volumen que el turismo de compras supone en nuestro país, realizando los estudios a través
de la información que ciertos operadores de tax free les proporcionaban (pero sin certeza de las
cuotas de mercado que los mismos tenían y, por tanto, de los números globales de este sector de la
economía).
Para solventar estas carencias, la Agencia Tributaria decidió emprender el proyecto DIVA, que suponía la
digitalización de las distintas fases del proceso de devolución de IVA a viajeros, proponiendo que se incluyera
como medida de fomento del turismo de compras. La medida fue finalmente incorporada en el Plan Nacional
de Turismo de Compras para el año 2015 aprobado por el Gobierno de España el 18 noviembre de 2014:
http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/prensa/ficheros/noticias/2014/Plan_de_Turismo_de_Compras.pdf
Dicha medida fue mantenida y ampliada en Plan Integral del Comercio minorista en el año 2016: https://www.camara.es/sites/default/files/ayudas/balance_plan_integral_comercio_2016.pdf
Para el año 2017 se fijaron, dentro del Plan Nacional de Protección del Comercio minorista, los siguientes
objetivos:
“- Generalizar el sistema, haciendo especial esfuerzo en la adaptación de los pequeños y medianos
comercios, de tal manera que la venta internacional del negocio TAX FREE sea accesible para todo el
entramado comercial de nuestro país, mejorando así u productividad.
- Promover los desarrollos normativos necesarios para imponer la digitalización de la factura, anulando
así las ineficiencias que genera la coexistencia de un proceso manual y uno electrónico.”
http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comercio/pdf/170908_Plan_Integral_Comercio_17.pdf
Los hitos a que se comprometió la Agencia Tributaria en estos planes anuales se cumplieron fielmente en
tiempo y forma. El procedimiento de devolución de IVA a viajeros en España es íntegramente digital desde
el pasado 1 de enero de 2019.
- ASPECTOS BÁSICOS DEL PROCESO DE DEVOLUCIÓN CON DIVA
En síntesis, el proyecto DIVA exige que las tiendas en el momento de la venta, remitan por internet a la
Agencia Tributaria información detallada sobre cada una de las ventas efectuadas (el llamado documento
electrónico de reembolso, en adelante DER). Esta remisión puede efectuarse utilizando la infraestructura
electrónica de la propia vendedora o usando la de las empresas colaboradoras en la devolución de IVA de
viajeros (o bien incluso la de la Agencia Tributaria, como se describe en la página 13 de esta memoria). La
tienda, asimismo, debe entregar el DER (bien en soporte papel o bien en formato electrónico) al viajero para
que en el momento de salida pueda solicitar y obtener la validación.
Al tiempo en que el turista abandona el territorio de la Unión Europea por cualquier puerto o aeropuerto de
nuestro país con los bienes adquiridos en España, debe solicitar a la aduana (órgano competente para llevar
a cabo esta función dentro de la Agencia Tributaria) el visado de los DER correspondientes. Esta petición de
visado puede efectuarse utilizando los quioscos de autovalidación situados en los principales aeropuertos y
puertos españoles o bien, acudiendo personalmente a las oficinas de sellado (donde también hay disponible
tecnología DIVA). Son susceptibles de reembolso las cuotas de IVA de compras realizadas por viajeros con
residencia fuera de la Unión Europea (o Canarias, Ceuta y Melilla), que lleven los bienes comprados en sus
equipajes y que abandonen el territorio europeo dentro de los tres meses siguientes a dicha compra. Estos
requisitos son verificados por la Administración tributaria al tiempo del visado. En caso de que, según el
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análisis de riesgo realizado por la Agencia Tributaria, la operación sea correcta, se efectúa el visado
electrónico del DER. Esta información de “visado conforme” se pone a disposición de forma inmediata, tanto
del viajero y la tienda, como en su caso, de la entidad colaboradora que hubiera participado en la transacción.
De esta forma, la digitalización convierte el proceso antes lento y complicado en una formalidad ágil y
transparente. A partir de este momento, el viajero recibe el reembolso del IVA pagado en las facturas de
compra de tales bienes.
Además, para que todo el proceso fuera electrónico y en aras a evitar futuros problemas entre la tienda y la
entidad colaboradora (dobles pagos, etc) se estableció la obligatoriedad de efectuar una comunicación
electrónica a la Agencia Tributaria sobre la materialización del reembolso.
A modo de resumen, se muestra a continuación un mapa conceptual del sistema de devolución de IVA de
viajeros en España:
Mapa conceptual de DIVA
- ELEMENTOS ESTRATÉGICOS DEL SERVICIO PÚBLICO “DIVA”: óptica usuario-ciudadano
Los aspectos estratégicos del DIVA y que enmarcan la mejoría notable que el sistema DIVA conlleva, desde
una óptica del ciudadano-usuario (en este caso turista y comercio al por menor), en el ejercicio de la función
pública que conlleva son los siguientes:
1. EL ESTABLECIMIENTO DE UN SISTEMA DE PRUEBA ELECTRÓNICO COMPLETO Y ADECUADO para el
comercio al por menor, con un resultado que creara valor añadido para todos los actores en el
proceso. Esto implicaba:
a. por un lado, la necesidad de definir, desde el punto de vista técnico y procedimental, el
proceso de transmisión de datos a la Agencia Tributaria y efectuar una gestión eficiente de
esta información, utilizando técnicas de tratamiento de riesgos. El proceso debía ser
respetuoso con el flujo de la venta en todo lo posible, dando al comercio un plazo razonable
y consensuado de adaptación al DIVA.
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b. La necesidad de modificar la norma, fundamentalmente el artículo 9 del Reglamento de IVA,
para así dar cobertura jurídica a un sistema completo de digitalización de la prueba de
salida. Este cambio se arbitró a través, primeramente, del Real Decreto 596/2016, de 2 de
diciembre, que creaba la opción para las tiendas de utilizar el sistema digital y
posteriormente con el Real Decreto 1075/2017, de 29 de diciembre, que lo imponía como
obligatorio desde el 1 de enero de 2019.
c. Definir e implantar tecnología en los puntos de salida del viajero. La Agencia Tributaria se
comprometió a tener operativo DIVA en todos y cada uno de los puertos y aeropuertos
españoles donde hubiera salida de viajeros con destino fuera de la Unión europea. Prueba
de este esfuerzo es el hecho de que actualmente se cuente con 88 quioscos de
autovalidación distribuidos por las diez Comunidades Autónomas de mayor tráfico
internacional, disponiendo las restantes de ordenadores y pistolas lectoras. Cabe destacar,
que el sistema está planificado para poder asumir la carga que puede suponer el abandono
de la Unión Europea por parte del Reino Unido (BREXIT).
2. PARTICIPACIÓN: en el DIVA era necesario conseguir la implicación de todos los actores (públicos y
privados), tanto en la fase de diseño del sistema electrónico, como de difusión posterior, en aras a
generar un proceso beneficioso para todos ellos. La participación activa del sector privado era un
factor fundamental y, por consiguiente, se consideró imprescindible contar con la implicación de las
empresas colaboradoras del negocio tax free desde las fases más incipientes del proyecto. Asimismo,
las tiendas españolas debían adaptar su tecnología y forma de proceder en el punto de venta ante la
petición de tax free por parte de un turista. Esto constituía un enorme reto ya que implicaba costes
relevantes y fácilmente cuantificables; mientras que los beneficios del cambio eran aún intangibles.
Sólo partiendo de su realidad comercial y dándoles un papel en este proceso, era posible conseguirlo.
Asimismo, resultaba necesario realizar una importante estrategia de comunicación y difusión para
informar y explicar el sistema tanto a las entidades colaboradoras, como a las tiendas y al turista.
DIVA tenía un valor añadido claro que exigía ser explicado a todos los actores en el proceso. La
polarización y perfil del comercio al por menor en España (pequeña y mediana empresa, por un lado
y grandes multinacionales, por otro) hacían difícil la estrategia de comunicación. Y paralelamente,
era necesario explicar a los turistas que visitaban España, preferiblemente en su propio idioma, la
forma en que el proceso de devolución de IVA a viajeros tenía lugar en España.
3. CAMBIO EN LAS RUTINAS DE TRABAJO DEL COMERCIO MINORISTA EN ESPAÑA en la gestión de esta
función. Para ello, se decidió que el desarrollo del proyecto debía de ser evolutivo, partiendo de
experiencias piloto y con un crecimiento gradual y controlado, hasta alcanzar la obligatoriedad del
sistema. Este crecimiento gradual acompasado con las necesidades existentes ha permitido controlar
el posible riesgo de no disponer de DIVA a tiempo, así como mitigar los costes de adaptación de las
empresas afectadas y de la administración. Al mismo tiempo, ha permitido disponer a fecha de
obligatoriedad de DIVA, de un sistema probado y robusto capaz de sobreponerse a situaciones de
contingencia. Cabe destacar que el proyecto DIVA empezó en fase piloto en el año 2016. En los años
2017 y 2018 las tiendas de forma voluntaria podían adherirse al sistema, conviviendo en esta etapa
por lo tanto el sellado digital y el manual. Desde 1 de enero de 2019 el único sistema válido para
operar el tax free en España es el digital.
Dentro de este mismo apartado, el acceso al beneficio comercial dado por este mecanismo de ventas
en tax free a pequeñas y microempresas, eliminando la barrera de los 90.15 euros, sólo era posible
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contando con un sistema electrónico eficaz y eficiente para la realización de la función pública a que
daba soporte.
Estas cuestiones se desarrollan con más detalle en la presente memoria.
PARTICIPACIÓN EN EL DISEÑO Y PUESTA EN PRODUCCIÓN DE DIVA
En el desarrollo de DIVA se ha involucrado a diferentes Departamentos de la Administración General del
Estado (Ministerio de Hacienda, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo), empresas públicas y entes
públicos empresariales (AENA, Puertos del Estado), entidades colaboradoras del negocio de la devolución de
IVA, asociaciones empresariales y retailers, Cámaras de Comercio, diferentes Departamentos de la Agencia
Tributaria (Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, Departamento de Informática Tributaria,
Departamento de Gestión Tributaria, Servicio de planificación y Relaciones Internacionales), diferentes
ámbitos territoriales de Departamento (servicios centrales, aduana local, resguardo fiscal, regionales de
informática). Además, cuando el turista que ha comprado en España decide salir de la Unión Europea por
otro Estado miembro, es necesario contar con coordinación entre las administraciones del país de compra y
del de salida.
El liderazgo y la coordinación el proyecto del proyecto ha correspondido al Departamento de Aduanas e
Impuestos Especiales de la Agencia Tributaria y el esquema de trabajo se basó en todo momento, en una
estrategia “WIN-WIN” (tratando de crear beneficios para todos los intervinientes en el proceso)
Para involucrar a todos los actores, de diverso cariz y necesidades, se llevaron a cabo las siguientes
actuaciones:
Constitución, desde el primer momento, de un grupo de trabajo formado por las entidades
colaboradoras de tax free, el Departamento de Aduanas y el Departamento de Informática de la Agencia
Tributaria. En este grupo de trabajo se discutían de forma transparente y dialogada, todas las cuestiones
prácticas relevantes: el contenido de los mensajes electrónicos, la forma de captarlos por las tiendas, el
flujo del viajero, la localización e idoneidad de los quioscos de autovisado, la adecuación de los
instrumentos de publicidad utilizados, etc. Como materialización y muestra de la tarea fundamental de
cooperación de estas entidades, la Agencia Tributaria promovió la aprobación de un acuerdo de
colaboración que permite a estas entidades efectuar de forma sencilla, la tramitación electrónica
pertinente por cuenta de sus clientes2.
Se invitó a estas empresas a enrolarse en un proyecto piloto que sirviera para probar en la práctica, todos
y cada uno de los avances. Una empresa decidió participar en este proceso: GLOBAL BLUE ESPAÑA, S.A.U.
quien inició su proyecto piloto el día 3 de mayo de 2016 en la Terminal 1 del Aeropuerto Adolfo Suarez
Madrid-Barajas, ampliándose posteriormente a la Terminal 4 del mismo aeropuerto. El trabajo conjunto
entre la Administración y el sector privado (representada por Global Blue España SAU) otorgó enormes
beneficios en el diseño e implementación del proceso.
Incorporación de las necesidades de las tiendas, a través de:
Sesiones públicas de difusión:
El 28 de septiembre de 2016, en Barcelona, en colaboración con el Consell General de Cambres de Catalunya con comerciantes.
El 8 de noviembre de 2016, en el salón de Actos de la Delegación Especial de la Agencia Tributaria de Madrid, en colaboración con la Secretaría de Estado de Comercio. La presidió don Jaime García- Legaz Ponce, entonces Secretario de Estado de Comercio.
2 Resolución de 5 de noviembre de 2019, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se aprueba el
documento normalizado para acreditar la representación en el procedimiento de presentación telemática del Documento Electrónico de Reembolso y de Comunicación del Pago, en el ámbito de la devolución de cuotas del Impuesto sobre el Valor Añadido a no residentes en la Unión Europea
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Participación conjuntamente con el ICEX en un espacio de difusión dentro del Congreso de FITUR en el año 2017
Espacio web propio para resolver inquietudes y necesidades de las tiendas, con fácil acceso a
través de un banner propio. Desde este portal se puede acceder a los trámites de Sede
electrónica o a información de DIVA como: preguntas frecuentes, legislación, vídeo divulgativo,
folletos, información de despliegue, especificaciones técnicas https://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_Impuestos_Especiales/_P
resentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_PARTICULARES/Viajeros/_INFORMACION/Compras__Dev
olucion_IVA/_INFORMACION/Sellado_digital_TAX_FREE/_Para_empresas_/_Para_empresas_.shtml
Manual específicamente elaborado para los comerciantes https://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Aduanas/Contenidos_Privados/Viajeros/Manual_tiendas.pdf
Remisión de una comunicación masiva, en abril de 2018, a todas las asociaciones, federaciones
y confederaciones de comerciantes al por menor que aparecen en la información disponible en
el Ministerio de Comercio, así como en la Confederación Española de Comercio; en total, 144
cartas firmadas donde doña Nerea Rodríguez Entremonzaga, subdirectora de Gestión Aduanera,
explicaba a los comerciantes el sistema DIVA.
A fin de que la comunicación fuera bidireccional y accesible, se han celebrado reuniones de
trabajo con todas las empresas dedicadas al comercio al por menor que lo han solicitado.
Asimismo, se han recibido y contestado numerosas dudas, tanto de orden procedimental o legal
(Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales) o de carácter técnico (atención al usuario
de aduanas del Departamento de Informática Tributaria)
Grupo de trabajo con otros Estados Miembro de la Unión Europea coordinado por la Comisión Europea
para compartir experiencias y asegurar la futura interoperabilidad de DIVA en un entorno transeuropeo.
Conseguir la adopción temprana de DIVA ya desde la fase de voluntariedad, mediante una fuerte
campaña de difusión entre los viajeros, a través de distintos medios y empleando diferentes formatos:
Se contrató con una empresa de publicidad para que elaborara un video sencillo que permitiera
que todos los viajeros que llegaran a España, con independencia del idioma y cultura a la que
pertenecieran, pudieran entender en qué consistía el procedimiento de devolución de IVA de
viajeros. Este video de 51 segundos de duración está siendo expuesto en las pantallas de salida
y de recogida de vuelos de los principales aeropuertos españoles. También está disponible en
youtube: https://www.youtube.com/embed/euufIZ8iF_0
Creación de cartelería (en formato papel y digital) divulgativa del sistema, para ser exhibida en
los puntos de salida (aérea, marítima y terrestre).
Cartel disponible desde 1 de enero de 2019
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Se armonizó la señalética de la oficina del sellado, (incorporando el icono del sistema DIVA) en
todos los aeropuertos españoles, para facilitar el movimiento del turista por estos espacios.
Señalética de la oficina del sellado
Se ha incluido una batería de veintinueve preguntas frecuentes (FAQ) en inglés, en la web de la
Agencia Tributaria tratando de aclarar las dificultades que pudieran tener, con criterios claros y
transparentes. https://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Aduanas/Contenidos_Privados/Viajeros/Viajeros/FAQsDIVAEngli
sh.pdf
Elaboración de folletos informativos en distintos idiomas. Estos folletos están disponibles tanto
en formato electrónico como en papel, habiéndose distribuido entre todos los puertos y
aeropuertos de España.
Folleto explicativo del Sistema DIVA
La difusión del sistema entre los turistas no comunitarios requería de la colaboración estratégica con
otros organismos que tienen una relación de cercanía más privilegiada que la que disponía la Agencia
Tributaria. Por ello en el proyecto DIVA, la Agencia Tributaria ha trabajado estrechamente con:
El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo en reuniones y acciones conjuntas, tanto de
difusión como puramente operativas. Particularmente intensa ha sido la colaboración de la
Secretaría de Estado de Turismo, y dentro de la misma, con Turespaña. A modo de ejemplo,
Turespaña contribuyó a la divulgar el sistema a través de sus oficinas comerciales, llegando
incluso a traducir los folletos a chino, japonés, ruso y árabe. No se puede olvidar que DIVA nació
enmarcado dentro del Plan Nacional de Turismo de Compras.
AENA y Puertos del Estado, con quienes se ha trabajo intensamente tanto para buscar la mejor
localización de los quioscos, como para la colocación adecuada de cartelería, la utilización de
pantallas rotativas de salida y recogida de equipajes, etc.
Grupo de trabajo interno en el que participaban como representantes permanentes personal del
Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales y del Departamento de Informática Tributaria de la
Agencia Tributaria y en el que se contó con la colaboración necesaria de personal de la Guardia Civil con
labores de resguardo fiscal y personal de la Aduana de viajeros.
También en el ámbito de la Agencia Tributaria, se ha impartido la formación interna necesaria para que todo
el personal con responsabilidad en relación con la devolución de IVA de viajeros, conociera perfectamente
las herramientas informáticas, la base legal y los criterios interpretativos. Como instrumentos de apoyo a la
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formación continua se crearon manuales de aplicativo de sellado y de gestión de DIVA, apoyados en
multimedia. Estas sesiones formativas se hicieron con diferente profundidad desde las fases iniciales del
sistema. Además, se habilitó un canal de sugerencias en la propia aplicación de gestión de DIVA en la que se
puede informar, por ejemplo, de necesidades del sistema, posibles criterios de riesgo propuestos.
DISEÑO TÉCNICO DE DIVA
La incorporación de todas las partes implicadas en el proceso desde fase muy temprana, ha llevado a crear
un proceso muy coherente con la realidad de negocio de tiendas y entidades colaboradoras y las necesidades
de los turistas y la Agencia Tributaria, con los siguientes criterios de diseño:
1. Procedimiento basado en un documento de prueba a la exportación (documento electrónico de
reembolso, “DER”).
Se desechó que dicho documento fuera la factura, para no tener las limitaciones de contenido y
forma de expedición establecidas en la normativa de la Unión y en la nacional.
2. Sistema 100% digital durante todo el proceso:
Desde el momento de venta a la comunicación del pago todo el proceso debería ser sin papeles.
Como consecuencia de este principio, no se considerarán validos los DER que no estén en el sistema.
Además, se prevé que el turista pueda acudir al punto de sellado sin necesidad de llevar ningún papel.
3. Relación entre DER y factura es de 1:1.
Bajo una factura completa incluida en un DER, se pueden agrupar varias facturas simplificadas
4. Datos para el DER proporcionados pero suficientes
La captura del número de pasaporte y fecha de nacimiento resultaba imprescindible para la
identificación del turista.
5. Minimizar los costes en que debe incurrir la tienda, permitiendo el acceso al sistema a las pequeñas
y medianas empresas.
Se dispone de un sistema paralelo que habilite tanto las comunicaciones hombre-máquina como las
comunicaciones máquina-máquina para dar cabida a los diferentes perfiles de usuarios.
6. La emisión del DER no puede parar el flujo de la compra
Se establece el funcionamiento en base a un doble identificador, que permite emitir el DER aunque
la conexión con la Agencia Tributaria no esté disponible en emisión.
7. Solución técnica de sellado en aeropuertos capaz de funcionar en modo desatendido.
El diseño y la funcionalidad de los quioscos de sellado tiene en cuenta esta consideración.
8. El sistema debe ser capaz de funcionar 24 x 7
Este requisito está en línea con lo requerido para la administración electrónica. Además, genera un
valor añadido muy importante en los aeropuertos y puertos en los que hay transportes durante las
noches
La siguiente figura muestra las fases de DIVA con los procesos aplicables a cada una de ellas.
14
Fases del sistema DIVA
Se describe a continuación el sistema DIVA, siguiendo el orden lógico (compra- salida del turista- reembolso
del IVA): en la tienda, en el punto de salida y comunicación del reembolso.
1. Emisión del DER
El viajero no comunitario que realiza la compra, solicita el documento de reembolso de IVA, (recibe la factura
de la compra y el DER, ya que es un procedimiento basado en un documento de prueba a la exportación). El
DER de esta compra se remite a la Agencia Tributaria y se entrega al viajero. Esta entrega al viajero puede
hacerse en formato digital, ya que DIVA es un sistema 100 por 100 digital y por consiguiente la tecnología en
el momento de salida reconoce el DER en formato electrónico. Para la emisión del DER, la tienda puede
hacerlo directamente o utilizar el servicio de alguna de las entidades colaboradoras habilitadas.
Técnicamente, para la emisión del DER se habilitan dos vías:
trámite de “Presentación del documento electrónico reembolso (DER)” en Sede electrónica de la
Agencia Tributaria. Esta vía permite liberar a las PYMES del coste tecnológico de acceso.
servicio web (interacción máquina-máquina) de alta del DER, adecuado a transmisión de grandes
volúmenes de DER con la Agencia Tributaria.
En este punto, contando que la emisión del DER no puede parar el flujo de la compra, se permite que, para
el caso de conexiones máquina-máquina, se emita el DER en tienda en base a una clave única asignada por
la entidad declarante: Identificador Local de Referencia o ILR. Con esto, se asegura que se pueda seguir
adelante aún sin conexión entre la Entidad declarante y la Agencia Tributaria en el momento de la compra.
15
Es decir, la compra finaliza y el viajero tiene su DER aunque este se dé de alta en el sistema DIVA con
posterioridad. En cualquier caso, para no menoscabar la exigencia de que las tiendas en el momento de la
venta remitan por internet a la Agencia Tributaria información sobre la venta efectuada, las entidades
declarantes están obligadas a intentar transmitir este desde el momento de la venta, reintentándolo de
forma periódica de no haber habido conexión.
A la recepción y validación del DER, la Agencia Tributaria responderá con la aceptación y el identificador único
de este asignado por la Agencia Tributaria, IAEAT. Es importante tener en cuenta que, a lo largo de todo el
proceso, cuando también se dispone de ILR, es obligatorio declararlo, siendo opcional el identificador
asignado por la Agencia Tributaria, IAEAT. Las altas por formulario solo disponen de IAEAT.
Otra cuestión necesaria para que el sistema DIVA fuera respetuosa con el flujo de compra es articular un
mecanismo de corrección de los errores, devoluciones de mercancía, anulaciones de operaciones por
emisión de factura rectificativa, etc. En el caso de que la entidad declarante quiera modificar el DER, deberá
solicitar su anulación y el alta de un nuevo DER. Esta anulación, al igual que el alta, se permite tanto en Sede
electrónica con carácter general, como por servicio web para aquellos DER que tuvieron el alta por esta vía.
Para permitir la lectura mecanizada del número de DER en la presentación a sellado del DER, es importante
que su identificador único (proporcionado por la Agencia Tributaria o el ILR) se encuentre impreso codificado
en un código unidimensional o bidimensional de acuerdo a las especificaciones técnicas publicadas en la
Agencia Tributaria. Si el DER se emite en Sede electrónica, el sistema proporciona al declarante un
documento de acuerdo a las especificaciones de este.
En el sistema DIVA cada DER corresponde a una operación de venta a un viajero concreto y pasa por
distintos estados, según evolucione el proceso. Con el alta, el DER queda en el estado inicial de “Registrado
y si visar”. Si se anulara, pasaría al estado final de “Anulado”
Lectura del DER emitido en quiosco
En un entorno digital 100 por 100 y bajo los principios de transparencia total, con el alta del DER se crea el
expediente electrónico asociado a cada DER, de titularidad del establecimiento de venta y posibilidad de
consulta para la entidad declarante. En este momento, el expediente electrónico del DER dispone de la
declaración electrónica de la solicitud de alta recibida como prueba de esta y, en el caso de haberse emitido
el DER en Sede electrónica, del DER emitido.
2. Sellado del DER
16
El viajero, en el momento de abandonar el territorio nacional dispondrá del DER, otra documentación
justificativa (billete de transporte y pasaporte) y la mercancía. En el flujo normal, el viajero se dirigirá en
primer lugar a uno de los quioscos DIVA para visar los DER disponibles.
En DIVA todo el proceso es posible en un entorno sin papeles, proceso 100% digital. Así, los viajeros pueden
presentarse ante la aduana de salida con el DER en soporte digital. Solo se necesita una copia en papel del
DER en caso de que el viajero salga por otro Estado miembro distinto de España.
Los quioscos del sistema DIVA se diseñaron bajo la premisa de poder funcionar en modo desatendido. Deben
pues ser sencillos e intuitivos para el viajero. Además, deben cumplir otros requisitos como: estar adaptados
a personas con discapacidad física, características antivandálicas, uniformidad de imagen con la Agencia
Tributarias y fácil mantenimiento.
La aplicación que corre en los quioscos DIVA debe ser capaz de guiar al viajero. Con este fin, el flujo que el
quiosco ofrece al viajero es el siguiente
1. Pantalla inicial de selección de Idioma. Los idiomas disponibles (español, inglés, ruso, árabe, japonés,
chino, francés, portugués, tailandés, coreano) se establecieron con datos de turismo y de los
participantes en el negocio de reembolso de IVA a viajeros no comunitarios.
Pantalla de selección de idioma
2. Seleccionado el idioma, se le ofrece al viajero una pantalla guía de resumen del proceso
Pantalla guía del proceso
3. A continuación, se le pide al viajero que escanee el código del DER
17
Pantalla de solicitud de escaneo
4. El resultado del escaneo puede ser el sellado conforme. De esta forma se le informa al viajero que el
sellado ha finalizado y puede acudir al establecimiento declarante del DER o a la tienda a solicitar su
reembolso. El DER pasa al estado final de “Sellado Conforme”
Pantalla de confirmación del sellado conforme
En este punto, el DER ha sido visado conforme y el turista puede hacer valer su derecho al reembolso de IVA.
En consecuencia, se informa a la entidad declarante de que puede proceder al reembolso. Esta información
a la entidad declarante se realiza en Sede electrónica con carácter general y, además, por servicio web, si el
alta del DER fue por esta vía.
Por último, como mecanismo de preservar la seguridad jurídica (con la emisión de una prueba), la Agencia
Tributaria emite un documento que certifica el sellado del DER y se almacena en el expediente electrónico
del DER. El enlace de acceso a este documento se le ofrece al viajero si se dispone de su correo electrónico.
Es importante destacar, que el acceso al DER sellado es no identificado para no tener problemas con viajeros
no comunitarios. Se puede consultar el DER en Sede electrónica en la opción de “Cotejo de documentos
mediante código seguro de verificación (CSV)”
5. Si se intenta escanear un código no existente en el sistema DIVA, se le informa al viajero del error
18
Pantalla de DER no encontrado en el sistema
6. Si, como resultado del análisis de riesgos, este determina que el DER debe de ser comprobado por la
aduana, se le indica al viajero que se dirija al mostrador de devolución de IVA. En este caso, el DER queda
en el estado intermedio de “Pendiente de control”
Pantalla de necesidad de revisión del DER
En el caso de que el viajero acuda al mostrador de devolución de IVA, por iniciativa propia o porque el sellado
automático ha determinado que el DER debe ser comprobado por la aduana, el personal de la Aduana y
resguardo, tras realizar las comprobaciones pertinentes de la compra, decide si el DER queda en el estado
final de “Sellado conforme” o en el estado final de “Sellado no conforme”. De esta decisión, al igual que en
el caso de un “Sellado conforme” en quiosco, se informa al viajero (con enlace a la documentación
justificativa por correo electrónico si se dispone de este) y a la entidad declarante. Además, se emite el DER
que certifica la decisión.
Para la interacción con el sistema DIVA en el mostrador de devolución de IVA, el personal de la aduana y
resguardo dispone de un ordenador con pistola lectora conectado a la aplicación DIVA de la Agencia
Tributaria.
En la actualidad el sistema DIVA se encuentra desplegado en todas las posibles salidas de un viajero del
territorio de la Unión Europea. Así hay infraestructura de sellado (tipo quiosco y/o tipo puesto de sellado
atendido) en 61 aduanas, con un total de 88 quioscos. En el portal DIVA de la Agencia Tributaria, se
encuentra la lista actualizada de puntos de sellado, accesible en:
https://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_Impuestos_Espe
ciales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_PARTICULARES/Viajeros/_INFORMACIO
19
N/Compras__Devolucion_IVA/_INFORMACION/_Puertos_y_aeropuertos_con_DIVA_/_Puertos_y_aeropuer
tos_con_DIVA_.shtml
Puede consultarse el presupuesto de implantación de DIVA en el apartado de EFICIENCIA.
3. Reembolso del DER
Para cumplir con la obligación de comunicar a la Agencia Tributaria que se ha efectuado el reembolso, se
habilita tanto un trámite en Sede con carácter general como un servicio web para aquellos DER que tuvieron
alta por esta vía. Es importante destacar que existe la obligación de comunicar el reembolso incluso para
aquellos DER que fueron sellados en otro Estado Miembro, con lo que se cerraría el ciclo también para estos
documentos.
Como resumen del proceso descrito, se indican a continuación los trámites asociados al sistema DIVA
realizables o por Sede Electrónica o por Servicio Web:
Presentación del documento electrónico reembolso (DER)
Consulta del documento electrónico reembolso (DER)
Anulación del documento electrónico reembolso (DER)
Gestión de la comunicación del pago del IVA solicitado
Para la gestión interna del Sistema DIVA se dispone del sistema DIVA en la intranet de la Agencia Tributaria
que permite:
Sistema de gestión para aduana que permite:
o Alta de compra DIVA por Intranet
o Acceso al detalle y al Expediente electrónico del DER con datos ampliados como el resultado del
análisis automático de riesgos la información de frecuencia de compras del viajero
o Consulta por PASAPORTE, por número de FACTURA o de posible residencia
o Sellado manual de DER
o Datos ampliados como la información de frecuencia de compras del viajero
Aplicación para el punto de sellado (para la Guardia civil, en sus funciones de resguardo fiscal). La
arquitectura de conexión de los puntos de sellado de aduana y resguardo en los recintos de salida,
permite a estos el acceso a este aplicativo de la intranet de la Agencia Tributaria. A la hora de decidir un
sellado, se puede:
o Consultar el detalle del DER, con datos ampliados como el resultado del análisis automático de
riesgos la información de frecuencia de compras del viajero
o Consulta por PASAPORTE, por número de FACTURA o de posible residencia
o Sellado manual de DER
o Sistema de recogida de sugerencias. La aplicación ofrece al usuario la posibilidad de realimentar
al sistema con nueva información para el análisis de riesgo o posibles mejoras en el sistema.
Para acabar de entender la práctica implantada, se describen a continuación los principales procesos de
soporte de esta.
- Monitorización y Gestión de incidencias. El procedimiento de gestión de incidencias en el sistema DIVA
tiene tres aspectos:
1. Gestión de la infraestructura de sellado. Se dispone de dos perfiles de punto de sellado:
a. tipo ordenador con pistola. Incorporados en la gestión de equipos distribuidos a las regionales de
informática, canalizado a través del sistema de gestión de incidencias de la Agencia Tributaria.
20
b. tipo quiosco. Para esta infraestructura, antes de incorporarse al sistema de gestión de incidencias
de la Agencia Tributaria, se creyó oportuno definir un procedimiento previo de filtrado de la
incidencia basado en dos entradas
i. visita diaria de revisión por el personal local. Esta revisión local permite comprobar
cuestiones que no son detectables por una gestión remota como daños estéticos.
ii. Sistema de monitorización remota de la infraestructura de sellado tipo quiosco para
prevenir incidencias. Al tratarse de equipos remotos desatendidos, se ha desarrollado un
sistema que, permite minimizar las visitas para resolver las incidencias. Así, se ha definido
un procedimiento según el cual se ejecutan automáticamente refrescos o reinicios sucesivos,
antes de considerar la situación del quiosco como de alarma.
2. Gestión general de incidencias. El sistema DIVA se encuentra integrado en el sistema general de gestión
de incidencias de la Agencia Tributaria que incluye:
a. gestión de alarmas en base a sistema de monitorización centralizado con atención 24x7 para el que
se definen alertas de funcionamiento de infraestructuras y/o servicios según sondas.
b. posibilidad de informar de incidencias desde el exterior en el sistema desde el exterior habilitándose
opciones para contactar con informática vía Twitter, Chat, Atención Telefónica, Atención Skype o
Comunicar Incidencia en base a formulario.
c. Grupo dedicado de atención al usuario para aplicaciones de Aduanas e Impuestos Especiales.
- Continuidad del negocio. Plan de contingencia.
En caso de mantenimiento o caída del sistema DIVA, se ha establecido un plan de contingencia que permite:
alta retardada de DER posterior a la compra, por no haberse podido transmitir por ausencia de servicio.
Además, aunque el viajero se presente en el punto de salida con un DER no existente en el sistema, se
podrá grabar en el sistema de contingencia la decisión y algún dato relevante del DER para contraste a
la llegada del mismo. Cuando se reciba el DER, este se válida con los datos existentes y se da de alta con
la decisión tomada. Esta será un estado final que se informará a la entidad declarante como en el caso
normal de servicio. Si no se recibe el DER en un plazo razonable desde la vuelta el servicio a la Agencia
Tributaria, la decisión no será válida. Esto es importante bajo el criterio de sistema 100% digital
decisión de sellado conforme o rechazo en caso de caída de sistema. Tanto el personal de aduana como
de resguardo pueden grabar en el sistema de contingencia la decisión y algún dato relevante del DER
para contraste. Cuando se recupera el servicio esta información se cruza con la existente en el sistema
para actualizar el estado del DER e informar a la entidad declarante como en el caso de funcionamiento
normal. Si no se encontrara el DER en el sistema, la decisión quedaría pendiente del alta del DER en un
periodo establecido.
Es importante destacar que los mantenimientos programados se informan con suficiente antelación en el portal de la Agencia Tributaria y vía canales automáticos de suscripción RSS (Really Simple Sindication, formato para distribuir información en Internet utilizado para difundir información).
- Seguridad de la información en hardware situado fuera de la Agencia Tributaria
El sistema almacena la información en las bases de datos centralizadas de la Agencia Tributaria. Este sistema
dispone de las medidas más altas de seguridad para la protección de datos personales. No se almacena
información alguna en los equipos remotos.
Para asegurar las conexiones, se han establecido arquitecturas de conexión diferentes para equipos en zonas
no confiables según sea el puesto de sellado con ordenador (conexión estándar para equipos de la Agencia
Tributaria en zonas no confiables con medidas de seguridad contrastadas) o un quiosco (conexión asegurada
por proxy).
21
MODIFICACIONES NORMATIVAS NECESARIAS PARA DIVA
Los objetivos de implantación de DIVA requerían promover los cambios normativos necesarios para
disponer de un marco legal sólido, conocido y garante según el cual el 1 de enero de 2019, el sistema DIVA
fuera el único válido en España para el reembolso de IVA de viajeros. En aras a que los comercios dispusieran
del tiempo necesario para efectuar las pertinentes adaptaciones (informáticas y de procesos), se propugnó
disponer de un periodo transitorio durante el cual, la utilización del visado electrónico fuera voluntario.
La primera modificación que se impulsó perseguía, dentro de un planteamiento respetuoso, consensuado y
prudente, permitir el visado electrónico dentro del régimen de opción para el comerciante. Así el Real
Decreto 596/2016, de 2 de diciembre, para la modernización, mejora e impulso del uso de medios
electrónicos en la gestión del Impuesto sobre el Valor Añadido incorporó, en su artículo primero la
modificación del Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, en lo que respecta al régimen de
devolución a viajeros, para tal y como expresa la propia norma: “se prevé la eventualidad de su ampliación
mediante la incorporación de la posibilidad de establecer un sistema electrónico que ofrezca trazabilidad
y permita una mejor gestión del mismo”.
Por su parte, el artículo primero del Real Decreto 1075/2017, de 29 de diciembre, vino a modificar letra B)
del número 2.º del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido,
constituyendo la base legal necesaria para DIVA como sistema obligatorio desde 1 de enero 2018, sin
perjuicio de lo previsto en la disposición transitoria sexta. En virtud de la “Disposición transitoria sexta”:
“Durante el ejercicio 2018 podrá utilizarse la factura en lugar del documento electrónico de reembolso al que
refieren la letra B) del número 2.º del apartado 1 del artículo 9, en el procedimiento para la aplicación de la
exención de las entregas de bienes en régimen de viajeros.»
Resulta interesante subrayar lo que el legislador incluye en su exposición de motivos, a saber:
“Con independencia de lo anterior, analizada la mejora del procedimiento de devolución a viajeros que ha
supuesto la opción a su tramitación mediante un sistema electrónico de reembolso previsto en el aludido
Real Decreto 596/2016, de 2 de diciembre, se realizan una serie de ajustes técnicos en el procedimiento,
de tal forma que el referido sistema electrónico pasa a ser obligatorio,”.
La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 incluyó en su artículo
76 la eliminación del umbral mínimo de 90,15 euros, como requisito para poder disfrutar de la devolución de
IVA de viajeros. Esta medida fue propuesta por la Confederación Española de Comercio (CEC) para aumentar
la rentabilidad y competitividad del comercio y ayudar a posicionarse como destino de referencia en turismo
de compras a nivel mundial3.
Esta petición era una demanda histórica del sector, sin embargo, no pudo ser aceptada hasta que el sistema
DIVA no vino a racionalizar y mejorar la eficiencia del visado de la prueba de salida. Desde el 5 de julio de
2018 es una realidad. La incorporación de la pequeña y mediana empresa a este sistema se desprende con
claridad del siguiente gráfico:
3 http://www.cec-comercio.com/satisfaccion-pequeno-mediano-comercio-la-eliminacion-barreras-al-tax-free-los-
presupuestos/
22
Número de devoluciones por tramo de base imponible desde 1/1/2019 hasta 1/1/2020
1.2. Procesos internos de carácter novedoso o sustantivamente
mejorados respecto de los existentes
Por completitud y por no perjudicar la visión general del sistema, se ha optado por mantener la descripción
completa del proceso en el apartado anterior, aun incluyendo en ésta, aspectos tanto externos como
internos. Los principales procesos mejorados y novedosos en el ámbito administrativo, que el DIVA suponen
son:
- Gestión del proceso de tax free de forma altamente eficiente. DIVA ha permitido revisar este proceso y
digitalizarlo, incluyendo en el mismo un alto grado de automatización, frente al proceso previo manual y
en papel. Esta automatización ha permitido dar un servicio público más rápido, más armonizado en
territorio español y mucho más masivo, permitiendo asumir un número exponencialmente creciente, por
la eliminación del umbral mínimo de los 90.15 euros coincidiendo con años de record de visitas de turistas
a nuestro país. Con esta información, bien el sistema DIVA de forma automática, bien el personal de
aduanas que debe decidir sobre el sellado del DER mejora su capacidad de decisión frente a la situación
anterior.
- Instrumento de control y lucha contra el fraude. Disponer de un sistema electrónico que de soporte a
técnicas de inteligencia artificial y así detectar e impedir operaciones ilegítimas, suponen un instrumento
importante de lucha contra al fraude. Así, todos los DER emitidos en España pasan por un análisis
automático de riesgos en el que se validan los datos de residencia, frecuencia de compras, naturaleza de
la compra, nacionalidad del turista, etc así como perfiles de riesgo detectados a través de distintas
técnicas de investigación.
- Conocimiento del negocio del turismo de ventas. DIVA ha supuesto variar la fuente de estadísticas sobre
el negocio tax free en España del sector privado a la Agencia Tributaria pues ahora toda la información
está en nuestras bases de datos. Esta información, para la elaboración de estudios y propuestas
estratégicas de posicionamiento internacional de España como destino del turismo de compras, parece
esencial. A modo de ejemplo, actualmente se está tramitando un acuerdo de colaboración (MOU) con
AENA para que, entre otros puntos de colaboración, la Agencia Tributaria facilite información sobre
nacionalidades de turistas que realizan compras en nuestro país, importes de las mismas, etc
- Beneficio a otros sistemas de la Agencia Tributaria. LA información disponible en DIVA permite
realimentar y mejorar el funcionamiento de otros procesos internos como el censo de residentes o el
Sistema Integral de Información (SII).
0500.000
1.000.0001.500.0002.000.0002.500.0003.000.0003.500.0004.000.0004.500.000
Menorde
90,15
De90,15 a
100
De 100a 1.000
De1.000 a10.000
Mayorde
10.000
4.419.273
357.302
3.446.555
388.5088.880
Nº de devoluciones por tramos
23
- También son novedosos el plan de contingencia propio de DIVA y el sistema de prevención de
incidencias en quioscos expuestos anteriormente.
2. IMPACTO
2.1. En los ciudadanos-usuarios
Para evaluar el impacto de la iniciativa en los ciudadanos-usuarios, se proponen los siguientes instrumentos:
encuesta de calidad, con el fin de valorar los efectos intangibles y aquellos que, pese a tratarse de
beneficios teóricamente cuantificables, la fijación de estas magnitudes resulte muy costosa
Gráficos representativos del grado de uso de DIVA según tamaño del comercio al por menor
Gráfico de uso del DIVA a partir de la fecha de obligatoriedad.
- ENCUESTA DE CALIDAD. COMERCIANTES Y EMPRESAS TAX FREE.
Se ha elaborado, por parte de la Agencia Tributaria, una encuesta para conocer la opinión de los
comerciantes y empresas de tax free respecto al sistema de devolución de IVA de viajeros en España. La
misma se ha remitido a todas las empresas de tax free así como a las principales asociaciones empresariales
del país, a través de la Subdirección General de Apoyo a la Competitividad del Pequeño Comercio, habiéndose
recibido 24 encuestas debidamente cumplimentada. Estas encuestan arrojan los siguientes resultados (de 0
a 10, siendo 10 la puntuación máxima):
Valoración del sistema de devolución de IVA de viajeros antes de DIVA = 5,48
Valoración del sistema de devolución de IVA con DIVA= 7,78
En relación a los aspectos de mejora concretos que ha traído consigo DIVA, la encuesta indica los siguientes
elementos:
MEJORAS VALORACIÓN
Lucha contra el fraude 7,33
Mejora en la experiencia de compras en España 7,58
Mejora de la imagen país 7,89
Reducción de los tiempos de espera en el punto de sellado
8,00
Refuerzo de la seguridad jurídica de los comercios 8,00
Estas encuestas ofrecían, asimismo, la posibilidad de hacer comentarios o indicaciones de forma libre. Es
digno de mención la observación hecha por Global Blue e incluida en el resumen ejecutivo (ver página 3) así
como la realizada por la Confederació d’Empresaris del Comerç, Servicis i Autònoms de la Comunitat
Valenciana (Confecomerç CV) según la cual:
“El nuevo sistema es mucho más ágil y sencillo. Sobre todo, se ha ganado en rapidez y resulta más cómodo
para los comerciantes. También les ha permitido reducir los costes y los comerciantes creen que se agiliza la
devolución del IVA a los clientes extracomunitarios.”
24
- ENCUESTA DE CALIDAD. AENA
Se remitió la encuesta anterior a la dirección de AENA para recabar su opinión respecto al DIVA. Su respuesta
aportó una información muy relevante: con el DIVA se habían reducido notablemente las colas para en el
punto de sellado.
- GRÁFICOS SOBRE USO DE DIVA SEGÚN TAMAÑO DEL COMERCIO AL POR MENOR
El objetivo de este indicador es poder cuantificar el grado en que DIVA ha permitido que las pequeñas y
medianas empresas se incorporen al sistema de devolución de IVA de viajeros, bajo el entendimiento de que
contribuye a aumentar sus ventas (como indica la Confederación Española de Comercio)
Para la categorización de las tiendas se ha atendido a uno de los requisitos contemplados en la definición de
PYME del anexo I del Reglamento UE nº 651/2014 de la Comisión, a cuyo tenor:
Micro: <10 efectivos
Pequeña: <50 efectivos
Mediana: <250 efectivos
Gran empresa: por defecto (>250)
Según los datos del 2019, han utilizado DIVA los comercios al por menor españoles según el siguiente grado
de detalle:
Tipos Nº empresas usarías DIVA
Micros 3.787
Pequeñas 2.743
Medianas 905
Grandes 344
Nº TOTAL 7.779
Que en términos porcentuales representa:
Fuente: Agencia Tributaria
Por consiguiente, el 96 por 100 de las usuarias de DIVA son PYMES, siendo especialmente relevante el
número de microempresas que lo han utilizado en el 2019. Se puede concluir que el sistema DIVA es de fácil
uso permitiendo que empresas de pequeño tamaño lo utilicen. Si se atiende al número de DER emitidos
correctamente durante el año 2019, el mayor porcentaje de los mismos se concentran en las grandes
empresas cuyos volúmenes de facturación son muy superiores al de las PYMES.
25
Fuente: Agencia Tributaria
No obstante, sigue resultando significativo el número de DER que han emitido las PYMES españolas,
suponiendo más de un 20% del total del año.
- EVOLUCIÓN DEL USO DE DIVA
Para finalizar con el análisis de DIVA sobre los ciudadanos-usuarios, la gráfica siguiente muestra la evolución
de devoluciones en el sistema DIVA. Puede verse que en enero de 2020 se superaron las de enero de 2019
como dato comparado de la buena salud actual del sistema DIVA.
2.2. En la Administración DIVA se integrado en el ecosistema digital de la Agencia Tributaria, con lo que se favorece el cruce de
información con la existente de otras áreas de negocio de la Agencia Tributaria. Así está interconectado con:
censo (validaciones y verificaciones de residencia),
expediente electrónico y catálogo (gestión del procedimiento y documental),
sistema de análisis de riesgo (evaluación del riesgo de un DER de acuerdo a criterios definidos y
parametrizados por el personal de la Agencia Tributaria),
otras áreas de negocio (si bien la gestión de DIVA corresponde al personal de Aduanas, DIVA se alimenta
y realimenta a sistemas de gestión de IVA de Gestión Tributaria como el Suministro Inmediato de
Información del IVA (SII))
sistema general de minería de datos y datawarehousing de la Agencia Tributaria
26
El sistema DIVA en el ecosistema de la Agencia Tributaria
Fruto de esta interconexión y de la automatización de la gestión del proceso, DIVA ha tenido un efecto directo
en el rendimiento de la Agencia Tributaria con una estimación de control de fraude de 12.598.577 de euros
incluida en el apartado de EFICIENCIA en línea con el cumplimiento del objetivo estratégico de la Agencia
Tributaria de “combatir el fraude organizado en IVA”.
Además, como se ha comentado en el apartado de CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO, DIVA facilita el
cumplimiento de los objetivos de otros ámbitos administrativos como el Plan Nacional de Protección del
Comercio minorista o el Plan Nacional de Turismo de Compras.
3. TRANSFERIBILIDAD Y DIFUSIÓN
La transferibilidad del sistema DIVA puede valorarse desde un triple punto de vista:
1. Es un ejemplo de proceso administrativo creado sobre bases cooperativa sector público- sector
privado. Desde esta perspectiva, incluso siendo el control de ciertas operaciones económicas de los
ciudadanos uno de los objetivos del proceso, se ha acreditado que un modelo de trabajo con participación
activa y transparente de las empresas y los ciudadanos, lleva a un resultado mucho más satisfactorio: no sólo
la Administración mejora sus procesos, sino donde también el sector privado ve beneficios tangibles y
relevantes.
Especialmente destacable es asimismo la gestión del cambio: si un proceso de digitalización no respeta
los tiempos de adaptación y tiene en consideración las necesidades de los ciudadanos y las empresas para su
asunción, los beneficios de la tecnología quedan enormemente mitigados ante la carga que conllevan.
2. DIVA no es un sistema diseñado considerando su existencia solo en el dominio nacional, sino también
su posible pertenencia a un sistema transeuropeo. DIVA es un sistema replicable en cualquier país (de la
Unión Europea o no) que pretenda implantar un sistema de devolución del IVA de viajeros. La transparencia
es tal que las especificaciones técnicas del sistema electrónico están publicadas en la página web de la
Agencia Tributaria, así como numerosos documentos explicativos del proceso. Esta documentación está
disponible para su consulta por otras autoridades fiscales de cualquier país del mundo.
A mayor abundamiento, la Agencia Tributaria ha participado activamente en el GRUPO DE PROYECTO
FISCALIS 2020 FPG / 068 sobre "la implementación técnica de la exención del IVA de los suministros de bienes
exportados en el equipaje personal de los viajeros (devolución del IVA a los viajeros)" se lanzó en 2017. El
objetivo de este grupo era analizar las cuestiones relacionadas con la implementación técnica del proceso de
devolución del IVA, garantizando la interoperabilidad entre los diferentes sistemas informáticos nacionales.
En este foro se ha explicado detalladamente DIVA en detalle y respondido a todas y cada una de las demandas
de información de los países que estaban desarrollando su sistema, como la República Checa o Portugal, o
que tenían el sistema en fase de evolución como Francia. Fruto de esta colaboración, podemos citar como
27
ejemplo que, la gestión de categorías de producto en DIVA ha sido implantada en Francia y Portugal.
Asimismo, DIVA ha sido escogido como modelo por la principal entidad colaboradora de la devolución del
IVA para exponer en países que buscan un nuevo desarrollo con un diseño conceptual sencillo, una inversión
optimizada y un rendimiento sobresaliente.
3. En el ámbito doméstico, DIVA ya cuenta con un ejemplo de transferibilidad. En la actualidad, la
Administración Tributaria Canaria está diseñando el sistema digital para gestionar la devolución del
Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) tomando el sistema DIVA como punto de partida. Los desafíos y
oportunidades que origina el BREXIT, han llevado al Gobierno Canario a decidir la creación de un sistema de
reembolso de IGIC por compras en Canarias, habiendo dirigido ya a la Agencia tributaria la petición de poder
contar con la experiencia DIVA para tal fin.
A nivel de sistema, como en todo desarrollo novedoso hay partes de este que son fácilmente reutilizables
en otros sistemas. Por ejemplo, el sistema de monitorización ‘inteligente’ o la tecnología lectora de los
quioscos. A su vez, el propio DIVA, utiliza para su construcción piezas existentes en la arquitectura de
desarrollo del Departamento de Informática de la Agencia Tributaria como el sistema de Bandeja de Entrada
para comunicarse sistema a sistema en modo asíncrono con las entidades colaboradoras o la catalogación
en base a un código seguro de verificación, csv, que permite el acceso no identificado a un documento en
Sede electrónica.
Para acabar con este apartado, quisiéramos recordar el esfuerzo de difusión que se ha hecho y se sigue
haciendo del DIVA, en relación tanto con los comerciantes al por menor como con los viajeros, que se explica
en el apartado de CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO.
4. EFICACIA
Analizamos a continuación el grado de consecución de los objetivos de esta iniciativa. Además de evaluar su cumplimiento (eficacia), a modo de introducción al siguiente apartado de EFICIENCIA, y por considerarlos conceptos con una relación clara, incluimos la óptima gestión de recursos (eficiencia):
El proyecto se alinea con el objetivo de la Agencia Tributaria de establecer mecanismos de información
y asistencia que minimicen los costes indirectos asociados al cumplimiento de las obligaciones
tributarias.
En línea con el punto anterior, disponer en tiempo real de los estados del DER aporta seguridad al
negocio de las tiendas y entidades colaboradoras y favorece la el cumplimiento voluntario de sus
obligaciones fiscales de acuerdo a la misión de la Agencia Tributaria.
Con DIVA se ha podido suprimir el límite para tener derecho a la devolución del IVA haciendo España
un país más atractivo al turismo de compras.
Se ha acabado con las largas colas que había en los principales puertos y aeropuertos para obtener el
sellado de devolución de IVA. Las instituciones con competencia en turismo hacen especial hincapié en
la relevancia que estas experiencias tienen en la imagen de un país con pretensiones en el turismo de
compras.
En la actualidad, la información relevante de este negocio está en las bases de datos de la Agencia
Tributaria gracias a DIVA. Esta información de incorpora en un sistema existente con unos costes
marginales y un gran beneficio derivado de la posibilidad de explotar esta información de forma holística
con el resto de información disponible en el sistema de información de la Agencia Tributaria.
Este cruce de información entre las diferentes bases de datos de la Agencia Tributaria, facilita la
detección de incumplimientos tributarios.
Todas las transacciones son sometidas a una serie de análisis informáticos en el sistema de gestión de
riesgos que previamente no era posible.
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La digitalización del proceso de devolución de IVA a viajeros no residentes ha permitido revisar el proceso
e introducir mejoras normativas y procedimentales que permiten que este se desarrolle de una forma
más eficaz que el antiguo sistema en papel con un coste fácilmente amortizable.
El viajero dispone de un procedimiento seguro y conocido basándose en un documento digital. Además,
es informado en todo momento y dispone de una certificación de la Agencia Tributaria.
Con la aparición de DIVA, nuevas compañías han visto la oportunidad de entrar en el negocio como
entidades colaboradoras, habiéndose duplicado el número de entidades autorizadas (hasta 16).
Se ha revisado el marco normativo estableciéndose una fórmula de participación de las entidades
colaboradoras, de acuerdo a un convenio de colaboración social.
El sistema DIVA se ha diseñado con un nivel de redundancia que ha permitido lograr el objetivo del 100%
digital, con un retorno de la inversión temprano
DIVA es un sistema listo para conectarse con sistemas similares de otros estados miembro. También
puede servir de modelo para nuevos desarrollos de ámbito estatal o regional, existiendo ya ejemplos de
su transferibilidad.
De todo lo anterior, y tras un año de obligatoriedad del sistema DIVA en España, podemos concluir que se ha
habilitado una mejoría clara en el proceso, poniendo a España en la vanguardia europea del sellado de
devolución de IVA a no residentes.
5. EFICIENCIA
La alta eficiencia de DIVA nos parece que se demuestra suficientemente con el análisis coste/beneficio de la
iniciativa y el cálculo de su retorno de la inversión. Para ello, se han cuantificado los costes y los beneficios
públicos, entendiendo que los mismos corresponden por un lado a los costes incurridos por la Agencia
Tributaria para que DIVA resultara plenamente operativo (gastos del erario público) y los beneficios que DIVA
conlleva en la lucha contra el fraude (menor deterioro del erario público). Por consiguiente, en el presente
estudio no se incorporan los costes ni los beneficios del sector privado. Las mejoras introducidas en el sector
privado, se incluyen en el apartado de IMPACTO, a través de las encuestas de calidad.
Coste:
RRHH: 196.929 euros
Tecnología: 183.400 euros Publicidad: 9.948 euros
Por consiguiente, el coste total del proyecto ascendió a 390.277 euros
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Es importante señalar que, una vez realizada la inversión inicial aquí descrita, los costes de mantenimiento
son mínimos.
Beneficio:
El importe total de IVA que fue objeto de un DER en el año 2019 y que sin embargo no obtuvo el sellado,
como consecuencia de los controles llevados a cabo por la Agencia Tributaria utilizando DIVA ascendió a:
12.598.577 de euros.
El retorno de la inversión de DIVA (ROI)= beneficio obtenido- Inversión/ inversión
12.598.577- 390.277
390.277
Por consiguiente, por cada euro invertido en el proyecto DIVA la sociedad en su conjunto obtiene más de
31 euros (teniendo en cuenta que los beneficios son de carácter anual mientras que los costes son ya
prácticamente totales, al restar solo el mantenimiento).
6. COMPLEJIDAD
La complejidad de DIVA radica en primer lugar en los cambios que se han debido acometer para implantar
la iniciativa, explicados en detalle en el apartado de CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO, que incluyen aspectos
como: modificaciones normativas, evolución tecnológica hacia un sistema 100% digital, cambios en el
procedimiento desde la fase de venta y con la obligación de comunicar el reembolso, despliegue y gestión
de un sistema de puntos de sellado distribuidos, desarrollo de un aplicativo de punto de sellado tipo
quiosco, novedoso en el ámbito de los sistemas aduaneros.
Además de los cambios referidos, la gestión de este proyecto, por su propia naturaleza, resulta en un alto
grado de complejidad al buscar la colaboración efectiva del gran número de partes intervinientes. Para ello,
se ha contado con la coordinación la Subdirección General de Gestión Aduanera del Departamento de
Aduanas e Impuestos Especiales, en relación estrecha con la Subdirección General de Aplicaciones de
Aduanas e Impuestos Especiales del Departamento de Informática Tributaria. A partir de esta relación, han
pivotado las diferentes partes necesarias. Es conveniente destacar en este punto un elemento ya señalado
anteriormente: el enfoque del DIVA perseguía, en todo momento, crear una nueva forma de trabajo en la
devolución del IVA de viajeros en la que todos los actores intervinientes vieran beneficios claros (estrategia
WIN-WIN), basándose en modelos cooperativos de diseño e implementación.
El siguiente gráfico muestra las relaciones de coordinación interna y externa que ha requerido este proyecto
y permite ver la complejidad que entraña la gestión del proyecto de un sistema distribuido como DIVA
3128%
30
Relaciones necesarias en el proyecto DIVA
7. SOSTENIBILIDAD
Si se analizan las posibles amenazas del sistema DIVA para mantenerse en el tiempo, estas no vienen de
posibles cambios organizativos sino de la obsolescencia tecnológica o de no ser capaz de adaptarse a las
necesidades de los usuarios a lo largo del tiempo. Además, para la Agencia Tributaria resulta interesante
que DIVA traspase las fronteras nacionales para así ser capaz de controlar el fraude también en aquellos
formularios que salgan por otro Estado miembro. Es por esto que, para asegurar la sostenibilidad del
proyecto en el tiempo y sus principales beneficios, se han emprendido las siguientes líneas de actuación:
Comunicación permanente con los participantes en DIVA: encuestas a tiendas, reuniones periódicas con
entidades colaboradoras, realimentación vía aplicación del personal de aduanas y resguardo fiscal,
Conexión con otros Estados Miembro. En el caso de que un formulario DIVA se presente a sellado en
otro Estado Miembro, es importante disponer de un sistema de intercambio electrónico de información
que permita a las distintas autoridades fiscales, disponer de información y conocer los posibles riesgos.
Como ya se ha indicado, DIVA está listo para interoperar en el ámbito transeuropeo.
Conexión con AENA. Se ha definido una interfaz con AENA para validar desde el punto de sellado (quiosco
o mostrador) los datos del vuelo del viajero y poder comprobar que el viajero realmente salió.
Lector de pasaportes en punto de sellado. Los quioscos están preparados para leer pasaportes en base
a lector tipo cámara e incorporan un lector NFC, para tal fin. Así, en el futuro cercano, se dispondrá de
una mejora en la lucha contra el fraude al mitigar las posibles suplantaciones de personalidad.
Incorporar nuevas tecnologías. El sistema DIVA no debe de ser ajeno al avance de la tecnología y por ello
opciones como disponer de una aplicación móvil con geolocalización, etiquetar con etiquetas RFID
determinados productos para asegurar su salida se están ya evaluando como opciones de futuro.
Con todo lo anterior, se pretende que DIVA se mantenga en el tiempo como un sistema atractivo a la vez
que eficaz y eficiente para la gestión de la devolución del IVA a viajeros. Además, como ya se indicó en el
apartado de EFICIENCIA, una vez realizada la inversión inicial, los costes de mantenimiento son mínimos por
estar los equipos integrados en el mantenimiento general de los equipos de la Agencia Tributaria.
