Agendas Locales Para la Reintegración

Ángela Rivas Gamboa María Lucía MéndezAgosto de 2008

Agendas locales para la reintegración: Retos, experiencias y oportunidades

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento independiente, apoyado por el sector empresarial, cuya misión es contribuir con ideas y propuestas a la superación del conflicto en Co-lombia. Desde su origen en 1999, FIP ha estado comprometida con el apoyo a las negociaciones de paz y en su agenda de trabajo e inves-tigación ha contribuido con propuestas e ideas en la construcción de paz. Estas seguirán siendo sus prioridades: el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de nego-ciaciones, que requerirán la debida preparación y asistencia técnica si han de ser exitosas para construir un escenario de paz duradero.

Informes FIP

Fundación Ideas para la paz


Agosto de 2008Serie Informes No. 7

Ángela Rivas Gamboa María Lucía Méndez

2 • www.ideaspaz.org/publicaciones •

Contenido •

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Presentación1. Introducción2. El gobierno nacional frente a la reinserción y la

reintegración3. Reinserción, reintegración y región4. Autoridades locales y reintegración: dinámicas y

elementos para una reflexión sobre el trabajo desde lo local

Beneficios derivados de la participación local en procesos y programas de reintegración de población desmovilizada

Obstáculos ligados a la participación local en procesos y programas de reintegración de población desmovilizada y posibles soluciones

Aspectos a tener en cuenta para la articulación de la comunidad y la reintegración económica y social de los excombatientes

5. Observaciones finales

Anexo I

Contenido Agendas locales para la reintegración: Retos, experiencias y oportunidades

Agendas locales para la reintegración: Retos, experiencias y oportunidades • agosto de 2008 • 5

Presentación

La Fundación Ideas Para la Paz (FIP), desde hace varios años, ha venido realizando una serie de actividades de inves-tigación y seguimiento a los programas de Desarme, Desmo-vilización y Reintegración (DDR) que se han implementado en Colombia durante la década de los 90 y los primeros años del presente siglo. Esos esfuerzos han estado dirigidos a alcanzar unos objetivos que podríamos sintetizar de la siguiente mane-ra: 1) documentar y dejar constancia histórica de los procesos a través de los cuales se ha concretado la voluntad política de los gobiernos y de los grupos armados de suscribir acuerdos de paz, abandonar las armas y crear condiciones para la reincor-poración de los combatientes a la vida civil y democrática; 2) evaluar y contribuir al mejoramiento de las políticas públicas y de los programas diseñados para estimular o para consolidar el abandono de las armas, en forma individual o colectiva, por parte de miembros de grupos armados que aspiran a regresar a la legalidad; 3) proporcionar un punto de vista independien-te que, a partir de un conocimiento crítico y analítico, permita capitalizar los aprendizajes adquiridos por las instituciones públicas y privadas en relación con las distintas y complejas dimensiones de los procesos de DDR.

El documento que presentamos es una continuación de la tarea descrita, basado en una serie de actividades que fueron posibles gracias al apoyo financiero de la Agen-cia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) y a la coordinación con la Alta Consejería para la Reintegración (ACR).

La atención del trabajo se concentra en la siguiente pre-gunta: cómo es posible promover un modelo de gestión del programa nacional de reintegración, que satisfaga simultá-neamente tres objetivos:A) Mantener la conducción general del proceso y la respon-

sabilidad política del mismo en cabeza de la autoridad nacional responsable, esto es, de la ACR;

B) Incorporar a las autoridades locales y regionales en la eje-cución e implementación del programa;

C) Garantizar que la modalidad de los servicios prestados a la población desmovilizada tenga la suficiente flexibilidad para adaptarse a la heterogeneidad de contextos locales en los que se ubica tal población. El grueso de los contenidos del documento se funda-

menta en las visitas que realizaron investigadoras de la FIP al los antiguos nueve (9) Centros de Referencia y Oportuni-dad del antiguo PRVC y en las conclusiones del Taller “Agen-das Locales para la reintegración: Retos y experiencias no contadas”, coordinado entre la FIP y la ACR en Febrero del 2008 en Bogotá.

Aunque estamos seguros que la Alta Consejería ha rea-lizado avances en la regionalización del programa desde la fecha de la realización del mencionado seminario, muchas de las conclusiones del mismo y de los análisis que allí se hicieron continúan tendiendo una innegable vigencia.

Juan Carlos Palou Coordinador área de Construcción y posconflicto


1. Introducción*

Colombia enfrenta el desafío de reintegrar a la vida civil a cerca de 47,5541 excombatientes que están dispersos en el territorio nacional. Esta cifra incluye desmovilizados indi-viduales y colectivos. Los primeros son miembros de grupos armados ilegales que motu proprio deciden abandonar las armas y regresar a la vida civil, sin que medie un acuerdo de paz. Los segundos son excombatientes que han dejado las armas en el marco del acuerdo de paz entre el gobierno co-lombiano y las Autodefensas Unidas de Colombia – AUC2.

Los procesos de reinserción y reintegración, como lo muestran las experiencias internacionales en este campo, están lejos de ser sencillos pero resultan definitivos para al-canzar los objetivos de paz del país. En efecto, del buen ma-nejo de estos procesos depende la posibilidad real de asumir el posconflicto como una oportunidad para romper ciclos de violencia. En este sentido, el caso colombiano presenta un panorama bastante complejo: el país no sólo viene adelanta-do iniciativas propias del posconflicto en medio del conflicto, sino que además se enfrenta a obstáculos importantes de-

bido a la presencia del narcotráfico. En ambos casos habría “mercados de violencia” y espacios de rearme para los ex-combatientes en caso de que el proceso de reinserción no tenga éxito3.

La reinserción -entendida como medidas a corto plazo- y la reintegración -que comprende medidas a mediano y largo plazo4- son procesos sociales cuyo objetivo principal es lograr la inserción social y económica de los ex combatientes y sus familias a la vida civil. A pesar de estar atados a programas del orden nacional, estos procesos se inscriben en dinámicas locales que son propias de las comunidades en las que se espera que los excombatientes se inserten. De ahí la impor-tancia de lo que experiencias similares en otros países han mostrado como un aspecto central en el buen curso de estos procesos: la integración de los diferentes niveles – nacional, regional y local – que intervienen en ellos5. De ahí también las observaciones hechas por el Área de Paz, Desarrollo y Recon-ciliación del PNUD sobre la relevancia de incorporar un enfo-que sobre DDR y reconciliación en las agendas de gobierno locales6. El panorama colombiano plantea varios retos en este sentido: atender a una población dispersa a lo largo y ancho

* Este trabajo fue posible gracias al apoyo financiero que nos brindo la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) a quien la Fundación le agradece su apoyo generoso. Agradecemos igualmente a Yaneth Giha, Juan Carlos Palou y Paula Celis de la ACR y a todo el equipo que colaboró dentro de la ACR. Ante todo agradecemos a los funcionarios y participantes que asistieron al taller “Agendas locales para la reintegración: retos y experiencias no contadas” realizado por la FIP en coordinación con la ACR, en febrero de 2008 con recursos provenientes de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desa-rrollo (ASDI) y de la Alta Consejería para la Reintegración (ACR).

1 “Estadísticas sobre reinserción en Colombia”, Fundación Ideas para la Paz, mayo 31 de 2008.2 El acuerdo formal que cobija todas las desmovilizaciones colectivas es el llamado Acuerdo de Santa Fe de Ralito. El único proceso que tuvo un acuerdo inde-

pendiente es el que se llevó a cabo entre el Bloque Cacique Nutibara y el Gobierno Nacional, en La Ceja, Antioquia, el 10 de diciembre de 2003. Allí se firmó un “Acuerdo de Paz” en donde se consagró de manera específica que “la responsabilidad política de la reincorporación es de competencia del gobierno nacional”, pero que “la Alcaldía de Medellín coadyuvará en el desarrollo de los programas de reincorporación y especialmente en el desarrollo del modelo de verificación, monitoreo y seguimiento de los desmovilizados y de las comunidades”.

3 Sobre indicios de este fenómeno ver, entre otros, el VIII Informe de la MAPP/OEA y el Informe de Internacional Crisis Group “Los nuevos grupos armados en Colombia”. Ambos documentos dan cuenta de la formación de nuevas estructuras paramilitares, así como de la consolidación del control ejercido –de manera legal e ilegal- por parte de nuevas y antiguas estructuras paramilitares en varias regiones del territorio nacional.

4 La creación de la Alta Consejería para la Reintegración, en septiembre de 2006, significa un cambio importante en el enfoque del proceso que deben seguir los desmovilizados. Este cambio se refiere a la introducción del concepto de reintegración, en lugar del concepto de reinserción empleado por el gobierno hasta septiembre de 2006, y puede apreciarse a partir de las diferencias entre uno y otro concepto. La reinserción corresponde a medidas de corto plazo orientadas a dar asistencia financiera y material a los excombatientes para atender sus necesidades básicas e inmediatas propias y de sus familias después de la desmo-vilización. La reintegración, entre tanto, se refiere a un proceso de mediano y largo plazo orientado a lograr que los excombatientes y sus familias se adapten económica, social y políticamente a la vida civil. Para un análisis más detallado de las implicaciones, retos y dilemas de este nuevo enfoque en Colombia, ver: Arias, Gerson, Méndez, María Lucía y Rivas, Angela. “De excombatientes a ciudadanos: luces y sombras de los nuevos planes de desmovilización y reintegra-ción”. Siguiendo el Conflicto, No. 47, Fundación Ideas para la Paz. febrero 2007.

5 Al respecto ver, entre otras, las observaciones consignadas en: Reconstrucción, Reinserción y Región. Cuadernos del Conflicto No. 2. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz, 2006; Douglas, Ian et. al. “Disarmament, Demobilisation and Reintegration A Practical Field and Classroom Guide”, GTZ, NODEFIC, PPC, SNDC, 2004; “Practice Note: Disarmament, Demobilization and Reintegration of Ex-combatants”. New York: UNDP 2005. De igual forma ver observaciones y lecciones aprendidas del caso de Burundi y Namibia, respectivamente, en: Caramés, Albert, Fisas, Vicenç y Sanz, Eneko. “Análisis de los programas de desarme, des-movilización y reintegración (DDR) existentes en el mundo durante 2006”. Escola de Cultura de Pau de la Universidad Autónoma de Barcelona; Colletta, Nat et al “Case studies in war-to-peace transition : the demobilization and reintegration of ex-combatants in Ethiopia, Namibia, and Uganda”. World Bank discussion paper. Africa technical department series; 331 Washington: The World Bank, 1996.

6 Temas que no pueden faltar en los Planes de Desarrollo. PNUD, 2008.


2. El gobierno nacional frente a la reinserción y la reintegración

Dentro de las acciones adelantadas por el Gobierno co-lombiano para manejar el actual proceso de reintegración de excombatientes, se destaca la creación de la Alta Consejería para la Reintegración (ACR) en septiembre de 2006 como entidad encargada de estos procesos. La ACR ha introduci-do cambios significativos. Hasta ese momento, el esquema adoptado en Colombia para este tema se caracterizaba por la alta concentración de funcionarios y funciones en la capital, en contraste con la dispersión de los beneficiarios a lo largo y ancho del país. Desde su creación, la ACR viene desarro-llando iniciativas orientadas a lograr una mayor presencia del programa en los diferentes lugares donde se concentra la po-blación desmovilizada8.

Como parte de estas iniciativas, la ACR reconoció como uno de los puntos centrales del modelo de atención la nece-sidad de flexibilizar los lineamientos de sus programas según los contextos y necesidades regionales. Por esta razón se hizo especial énfasis en conocer las problemáticas locales y en llevar la presencia institucional a todas las regiones donde habitan los desmovilizados, montando alrededor de 37 Cen-tros de Servicio Regionales en todos los puntos de alta con-centración de población desmovilizada, reemplazando los 9 centros de Referencia y Oportunidad –CRO- con los que con-taba el Programa de Reinserción a la Vida Civil del Ministerio del Interior, que hasta septiembre de 2006 tuvo a su cargo el proceso de reinserción de excombatientes en Colombia.

También dentro de sus esfuerzos de regionalización9 y vinculación de las regiones en el proceso de reintegración, a finales de 2007 la ACR inició un trabajo con autoridades e instituciones locales con el propósito de promover la apropia-ción del tema de la reintegración y su inclusión en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales. Este trabajo incluyó autoridades entrantes y salientes10 y se focalizó en

del país, desarrollar esquemas de trabajo que permitan dar un manejo adecuado al proceso en el nivel nacional, lograr el compromiso de actores claves en el nivel local, y contar con capacidad instalada y recursos -no siempre existentes- en los diferentes lugares donde se encuentra el grueso de la pobla-ción desmovilizada. En síntesis, Colombia se enfrenta al reto de diseñar e implementar un programa de reintegración que reconozca las particularidades de las regiones y esté atento a ellas. Uno de los elementos centrales en el diseño e imple-mentación de semejante programa es la definición de qué tareas se deben coordinar desde el nivel central y cuáles des-de los locales. Un programa de estas características, debe, además, hacer todo lo posible por tener un equilibro entre la toma de decisiones en el nivel central y la autonomía de las regiones. En Colombia, lograr semejante equilibrio parece un verdadero desafío pues los desmovilizados en proceso de reintegración se encuentran ubicados en diferentes munici-pios y departamentos del país con capacidades instituciona-les, financiares y políticas totalmente distintas.

Este documento presenta insumos para la integración del nivel local en los procesos de reintegración que hoy en día se adelantan en Colombia y para la búsqueda de un equilibrio entre la toma de decisiones a nivel central y la autonomía local. En las siguientes páginas se resumen los resultados del taller “Agendas locales para la reintegración: retos y experiencias no contadas” realizado por la FIP en coordi-nación con la ACR, en febrero de 20087. Este taller convocó autoridades locales entrantes y salientes de departamentos y municipios que concentran población desmovilizada con el objetivo de intercambiar experiencias de DDR en el nivel local e identificar los elementos claves para la incorporación de la reintegración de excombatientes en los Planes de Desarro-llo y en las iniciativas lideradas por las autoridades locales en las diferentes regiones del país. De igual forma el taller buscó ser un espacio de diálogo sobre los retos, desafíos y obstáculos en la implementación del modelo de reintegración propuesto por la ACR.

7 Este taller se realizó con recursos provenientes de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo ASDI y de la Alta Consejería para la Reinte-gración ACR.

8 Antes de la creación de la ACR, el proceso de reinserción de excombatientes estaba a cargo del Programa para la Reinserción a la Vida Civil (PRVC) adscrito al Ministerio de Interior y de Justicia. Este Programa contaba con once Centros de Referencia y Oportunidad (CRO) que trabajaban directamente con la población desmovilizada en las regiones. El resto del manejo de la política se hacía desde el nivel central. Frank Pearl, poco tiempo después de su nombramiento como Alto Consejero para la Reintegración, anunció cambios importantes en materia de personal. En esos momentos y de acuerdo con las cifras que él mismo dio, el equipo en Bogotá era de 101 personas, mientras otras 70 estaban distribuidas en diferentes lugares del país. El cambio anunciado por Pearl buscaba ampliar la presencia en las regiones y reducir la concentración del programa en el nivel central. Como parte de este cambio, se redujo el número de personas dedicadas al programa en Bogotá, se reemplazó a los CRO por los Centros de Servicio Regionales (CSR) y se amplió la cobertura con la creación de 37 CSR (principales y satélites) que fueron montados simultáneamente en todo el país en mayo de 2007. Ver: “Habla el consejero presidencial Frank Pearl”, El Espectador, diciembre 22 de 2006; “Crearán 29 centros regionales de atención a desmovilizados”, SNE, febrero 3 de 2007; y entrevista a Catalina Morales, gerente de la Red Nacional de Atención, Alta Consejería para la Reintegración, junio 6 de 2007.


doce departamentos que concentran a la mayoría de la po-blación desmovilizada. Los departamentos seleccionados según este criterio fueron Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Chocó, Magdalena, Meta, Norte de Santander, Santander y Sucre. Entre octubre de 2007 y mar-zo de 2008 la ACR convocó a las autoridades y otros actores claves de los departamentos y municipios seleccionados a una serie de talleres diseñados especialmente para comen-zar a trabajar con ellos en la inclusión del tema en sus Planes de Desarrollo.

Producto de estos talleres, el equipo de la ACR elaboró un documento que fue entregado a los gobernadores y alcaldes como un diagnóstico de la situación del tema en cada región. A partir de este diagnóstico, la ACR y las demás institucio-nes convocadas trabajaron conjuntamente en la elaboración de propuestas para incluir la política de reintegración en las agendas de cada una de las regiones. Además, entre febrero y junio de 2008, el equipo de la ACR organizó reuniones de seguimiento con las administraciones locales, para ajustar los Planes de Desarrollo y asegurar que la reintegración que-dara incluida en ellos.

Como parte de esta misma iniciativa, la ACR también par-ticipó en las reuniones convocadas por las gobernaciones y las alcaldías para la construcción de Planes de Desarrollo municipales, así como en las organizadas por la Presidencia con gobernadores y alcaldes para impulsar la apropiación del tema por parte de éstos.

Los últimos reportes de la ACR11 en materia de incorpora-ción de la reintegración en los Planes de Desarrollo muestran algunos resultados alentadores. El tema fue incluido en los Planes de Desarrollo de los doce departamentos en los que se trabajó, así como en los cien municipios seleccionados en estos mismos departamentos. En los próximos meses y una vez concluya el trabajo de definición y aprobación de los planes de acción a nivel departamental y municipal, la ACR espera contar con un consolidado que permita saber qué im-plica esta inclusión en términos de asignación de recursos presupuestales y de personal por parte de las administracio-nes locales.

3. Reinserción, reintegración y región

Por su parte, la Fundación Ideas para la Paz ha venido trabajando en la identificación de elementos que faciliten la interacción centro-región en el manejo de la reintegración. Con este propósito y gracias a la financiación de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, ASDI, recogimos información en algunos de los municipios del país que concentran un alto número de excombatientes, por lo que reciben más de cerca el impacto del proceso de reintegra-ción. Inicialmente (entre septiembre y noviembre de 2006) se recogió información en Medellín, Montería, Tierralta, Turbo, Apartadó, Valledupar, Cúcuta y Sincelejo, municipios a los que se realizó una segunda visita entre mayo y junio de 200712. Posteriormente se recolectó información en Caucasia, Tarazá y Piamonte13 que corresponden a la región del Bajo Cauca antioqueño. La importancia de visitar esta región se debe no sólo a la alta concentración de población desmovilizada que se ubica en ella, sino también a que esa es una de las zonas en las que se puede observar el impacto de los cambios pro-puestos por la ACR en lo relativo a la ampliación de cobertura del programa y el aumento de su presencia en los ámbitos re-gionales y locales. La ACR cuenta con un Centro de Servicios en Caucasia y otro en Tarazá. Además, por solicitud de la ACR, también se visitaron las ciudades de Villavicencio y Barranca-bermeja14, en donde las iniciativas para ampliar la cobertura del programa y aumentar la presencia de la ACR a nivel local se encontraban en curso. En el momento de nuestra visita, la ACR venía trabajando en estas ciudades y estaba en proceso la creación de un Centro de Servicios en cada una de ellas.

En todos estos lugares se realizaron entrevistas con ac-tores claves para el proceso que los excombatientes deben seguir en el nivel local15. A través de ellas fue posible identifi-car elementos para la caracterización de experiencias locales relacionadas con el proceso de desmovilización, reinserción y reintegración. Asimismo, se indagó sobre factores que resul-tan definitivos para la regionalización del proceso, tales como el interés de los actores locales en participar, las fortalezas

9 La regionalización es entendida en este documento como la incorporación de las particularidades (retos, necesidades, dilemas, obstáculos, dinámicas, etc.) de las diferentes regiones en el desarrollo de un programa que, como en el caso de la reintegración, es manejado desde el nivel central, y la participación activa de las autoridades locales en la implementación de dicho programa. Esto, no obstante, no necesariamente implica que exista transferencia de funciones ni de recursos.

10 En octubre de 2007 se llevaron a cabo elecciones populares de gobernadores, alcaldes, diputados y concejales en Colombia. Si bien su posesión fue en enero de 2008, desde noviembre de 2007 el equipo de la ACR se reunió con los nuevos gobernadores y alcaldes para darles a conocer el trabajo realizado hasta el momento. Estas reuniones fueron la antesala para la posterior vinculación de las nuevas autoridades locales en el trabajo en torno a la inclusión de la reinte-gración en los Planes de Desarrollo.

11 Área de Investigaciones Socio – Económicas, Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR).


institucionales en el nivel local y las falencias que en dado caso habría que subsanar.

El trabajo de la FIP en estas regiones dio cuenta de las di-ficultades que enfrentan los funcionarios locales en el mane-jo de la reinserción y reintegración de excombatientes bajo un esquema centralizado, así como de las ventajas que tendría una eventual regionalización de estos procesos. Si bien este trabajo se realizó antes de que la ACR definiera la vinculación activa de las regiones como una de sus principales iniciativas e iniciara su trabajo con autoridades locales, varios de los ha-llazgos de la Fundación aún tienen vigencia como elementos a tener en cuenta para avanzar en la tarea de desconcentrar el proceso de reintegración del nivel central y de vincular a las regiones en él. A continuación se enumeran algunos de los aspectos más relevantes:

• Instancias de participación para autoridades locales: Existe descontento entre las autoridades locales por la falta de instancias de participación en el diseño del pro-ceso de DDR, máxime cuando es precisamente en el nivel local donde se enfrentan muchos de los obstáculos en ese proceso.

• Presupuestos locales y asignación de más recursos: Las autoridades locales no descartan su participación en el proceso; de hecho, manifiestan su interés en participar en él bajo un esquema menos centralizado y con mayor participación de las regiones. No obstante, este interés suele estar condicionado a la asignación de recursos adi-cionales al presupuesto departamental y municipal.

• Falta de información en el sector empresarial y ausen-cia de incentivos: El sector empresarial en las regiones

visitadas no tiene mucho conocimiento sobre los proce-sos de reinserción y reintegración, ni una participación significativa en ellos. Aunque en algunos municipios, enti-dades como la Cámara de Comercio han buscado liderar iniciativas en esta línea, éstas no han tenido eco entre quienes tienen a su cargo el manejo de tales procesos. En otros casos, empresarios y comerciantes locales dicen es-tar saturados por los intentos de vincularlos a iniciativas de generación de ingresos para la población desmoviliza-da, que de hecho no han tenido gran acogida.

• Desconfianza del sector empresarial frente al manejo del proceso por parte de las autoridades locales: Varios actores del sector empresarial en las regiones visitadas manifestaron tener algún interés en participar en el pro-ceso, más aun si éste opera bajo un esquema menos centralizado. Sin embargo, ese interés suele estar supe-ditado a que el manejo del proceso no recaiga en las au-toridades locales sino en un comité local.

• Poco interés de organizaciones no gubernamentales: Salvo contadas excepciones, los procesos de reinserción y reintegración parecen ser un asunto ajeno a las organiza-ciones no gubernamentales que trabajan en las regiones visitadas y que, dicho sea de paso, no se ven muy intere-sadas en participar en él. No obstante, no descartan del todo algún grado de participación en el futuro, condicio-nada a una reorientación del proceso de tal manera que éste cuente con la participación activa de los grupos de la sociedad civil que trabajan en las regiones y que cobije a otros grupos de población, en especial las víctimas.

• Diferencias en la capacidad instalada: Existen diferen-cias marcadas entre las regiones en cuanto a su capa-

12 Según datos obtenidos del informe “Estado de la Reintegración” presentado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. el 17 de noviembre de 2006, en el momento en el que el equipo de FIP realizó las primeras visitas Medellín contaba con alrededor de 4.000 desmovilizados, que correspondían al 12,6 % del total de desmovilizados en el país, Montería y Tierralta concentraban 3.763 desmovilizados, es decir, el 11.94% del total nacional; Turbo y Apartadó contaban con 2.735 desmovilizados, el 6.68% del total nacional; Valledupar con 1.428 desmovilizados, el 5.56% del total; Cúcuta con 1.356 es decir el 4.30% del total y Sincelejo contaba con 1.235 desmovilizados, el 3.92% del total nacional. Para la segunda etapa de visitas, las cifras de la distribución geográfica de la población desmovilizada, individual y colectivamente, emitidas por la ACR se encontraban discriminadas por departamentos. En ese momento, en el departamento de Antioquia residían 10.874 desmovilizados que correspondían al 24,4% del total. En Córdoba se encontraban 3.955 desmovilizados, correspondientes al 8,8% del total; en el Cesar había 2.783 equivalentes al 6.2% y en Sucre residían 886 personas, es decir el 2% del total nacional. (Para Norte de Santander no se contaba con cifras actualizadas en ese momento).

13 En el momento de realizar la visita a estos tres municipios, éstos agrupaban alrededor de 2.500 desmovilizados que correspondían al 5,6% del total de la po-blación desmovilizada. Entrevistas con directores de los Centros de Servicio en los municipios visitados, abril-junio de 2007.

14 Para septiembre de 2007 la MAPP OEA tenía ubicados a 28.547 de los 31.671 desmovilizados colectivos a nivel nacional, el 90% del total. De ellos, 361, el 1.3%, se encontraban en Barrancabermeja y 284, el 1%, en Villavicencio. La población desmovilizada de estás dos ciudades es atendida en los Centros de Servicio que tiene la ACR en cada una de ellas.

15 El grupo de actores claves entrevistados en cada lugar incluyó autoridades locales, personal del PRVC, la ACR y el Sistema de apoyo, monitoreo y evaluación (SAME) de la OIM encargado de atender a los desmovilizados y de hacer seguimiento a su proceso, miembros de las oficinas regionales de Pastoral Social, personal de entidades no gubernamentales que han participado en el proceso o que se destacan en el nivel local por su capacidad de gestión, representantes del sector privado, académicos y periodistas que han trabajado en el ámbito local en el proceso, así como grupos de desmovilizados que viven en cada uno de los lugares visitados.


cidad instalada para el manejo efectivo de procesos de reinserción y reintegración. Así, mientras algunas regio-nes cuentan con recursos de infraestructura y personal para atender un proceso de esta magnitud, en otras es urgente implementar estrategias que permitan desarro-llar este tipo de capacidades.

Para la realización de este trabajo, la FIP partió de reco-nocer que la regionalización no es una tarea sencilla y que, por el contrario, plantea varios dilemas. En el caso de la reintegración de excombatientes en nuestro país, los retos y dilemas de la regionalización parecen aún más agudos. Es claro que un proceso como este no puede manejarse exclusi-vamente desde el nivel central, pues sus beneficiarios están dispersos por todo el país. ¿Qué elementos deben ser ma-nejados desde el nivel central y cuáles desde el local? ¿Qué grado de autonomía y cuánta coordinación se requieren para que los procesos sean exitosos? ¿Qué responsabilidades cabe asumir en cada uno de estos niveles? ¿Es posible lo-grar un equilibrio entre estos dos niveles en el manejo de la reintegración?

Además de los interrogantes anteriores, la regionalización de procesos de reintegración enfrenta el reto de lograr que las autoridades locales se comprometan con un proceso que has-ta hace poco les fue ajeno. Hasta ahora, la desmovilización en nuestro país ha sido un proceso altamente centralizado y en el que las autoridades locales han tenido poca o ninguna par-ticipación. En contraste, el proceso de reintegración de com-batientes desmovilizados parece demandar una participación activa y comprometida de estas mismas autoridades ¿Cómo lograr tal participación y compromiso? ¿Es factible en todos los casos? Más aún, ¿qué aspectos de la reintegración es desea-ble que las autoridades locales lideren y asuman como pro-pios? A esto se suman dilemas e interrogantes sobre aspectos puntuales del proceso como los siguientes:

• Presupuesto y manejo de recursos: ¿De dónde deben provenir los recursos económicos destinados al proceso de reintegración de excombatientes? ¿Quién debe mane-jarlos? ¿Su manejo debe ser centralizado o debe dejarse en manos de las autoridades locales? ¿Si su manejo es centralizado se le resta autonomía a las regiones? ¿Qué obstáculos enfrenta el buen manejo de estos recursos si se hace desde el nivel central? O por el contrario, ¿qué factores atentan contra su buen manejo si éste se hace a nivel local? ¿Cómo evitar, por ejemplo, que la gestión y distribución de recursos se politice o quede supeditado a las presiones de los actores que ejercen poder en las diferentes regiones?

• Responsabilidad política: ¿Quién debe participar en la definición de la política y los programas de reintegración y quién debe asumir la responsabilidad política del proceso de reintegración de excombatientes? ¿Qué aspectos de este proceso son de competencia del gobierno nacional y cuales de los gobiernos locales? ¿Hasta qué punto de-ben involucrarse cada uno de estos niveles? Dado que se trata de procesos que ocurren en las regiones, ¿qué facto-res limitan la capacidad de acción del gobierno nacional y cuáles la de las autoridades locales?

• Capacidades instaladas: ¿Existen a nivel local las capaci-dades instaladas para hacer frente al proceso? ¿Con qué capacidades se cuenta y con cuáles no? ¿Qué tipo de li-mitaciones enfrenta el nivel central y cuáles el nivel local de cara a la existencia o no de estas capacidades? ¿Debe el nivel central proveer directamente los servicios para los que no existen estas capacidades en las regiones o debe contribuir a generar tales capacidades in situ? ¿De qué forma se pueden manejar las diferencias en cuanto a ca-pacidades instaladas que pueden existir de una región a otra?

• Dinámicas y fenómenos ligados al conflicto que se manifiestan en lo local: ¿De qué forma el proceso de reintegración se ve afectado por las dinámicas y fenóme-nos ligados al conflicto que tienen manifestaciones en lo local? ¿Cuáles son estos fenómenos y dinámicas en las diferentes regiones en las que se concentra la población desmovilizada? ¿Qué tipo de impacto generan en los pro-cesos de reintegración? A su vez, ¿cómo inciden estos procesos en las dinámicas y fenómenos relacionados con el conflicto que tienen como epicentro las regiones? ¿De qué forma se puede mitigar este impacto? ¿Quién debe hacerse responsable de manejar estas dinámicas y fenó-menos y quién tiene las competencias para hacerlo? ¿Se trata de asuntos que debe atender el orden nacional o que deben ser atendidos por las autoridades locales?


4. Autoridades locales y reintegración: dinámicas y elementos para una reflexión sobre el trabajo desde lo local

Colombia cuenta con experiencias de gestión local en el tema de reintegración que hoy en día y tras varios años de trabajo permiten extraer lecciones y buenas prácticas en el tema. Quizás los casos más emblemáticos sean los de Me-dellín y Bogotá. En estas dos ciudades las administraciones municipales han trabajado a través de programas específicos que han sido objeto de varias investigaciones y ameritan es-tudios independientes.

En el taller mencionado se contó con la participación de quienes han estado a la cabeza de los programas desarro-llados en esas dos ciudades, por lo que las lecciones que se derivan de éstos están incluidas en las reflexiones que se presentan en este documento. Sin desconocer el valor de las experiencias de las administraciones locales que ya han avan-zado en el tema, el taller se concentró en los casos menos conocidos, que hemos llamado “experiencias no contadas”, y sobre todo, en los retos y tareas que deberán asumirse a futuro para avanzar en la incorporación de la reintegración en las diferentes agendas de gobierno local.

Un primer elemento que enmarca estas experiencias es la percepción casi generalizada de que a las autoridades lo-cales nunca se las incluyó en el diseño e implementación del proceso de DDR y que en los lugares en donde se concentra la población desmovilizada no se contó ni con la información ni con la preparación necesaria para responder adecuada-mente a los retos del proceso. Esto implicó que a algunas ad-ministraciones locales el proceso las “tomara por sorpresa”, y que otras reaccionaran con malestar y rechazo hacia las iniciativas ligadas a él. Este rechazo se vio exacerbado por la alta centralización que en un comienzo caracterizó el manejo de la población desmovilizada. En este orden de ideas, varios de los asistentes reconocieron el hito marcado por la ACR y señalaron que, aunque aún falta avanzar en materia de arti-culación centro-región, es claro que la ACR le ha dado legitimi-dad y credibilidad al proceso, lo que en lo local se traduce en mayor confianza y valoración de las iniciativas en marcha.

Estas experiencias también comparten elementos relativos a la dificultad de trabajar en reintegración a nivel local. Esta di-ficultad tiene que ver, por ejemplo, con la necesidad de lograr mayor articulación entre las entidades que trabajan en este nivel o con la tarea de superar la estigmatización de la que es objeto la población desmovilizada o, incluso, con la necesidad de contar con la voluntad política de funcionarios y autorida-

des para poder trabajar efectivamente en el tema. Así, para muchas administraciones locales trabajar en reintegración ha implicado, por ejemplo, incluir el trabajo con desmovilizados en programas macro de reconciliación o de convivencia.

Otro elemento que marca las experiencias locales de rein-tegración, así como el grado de compromiso y participación de autoridades y funcionarios locales, se refiere a los fenó-menos de violencia, conflicto, crimen organizado e inseguri-dad que viven las regiones y municipios que concentran a la población desmovilizada. Muchas de estas regiones también presentan un panorama complejo en materia de seguridad, conflicto armado y crimen organizado, por lo que el trabajo en reintegración no resulta sencillo. La inclusión de la reintegra-ción en las agendas de gobierno locales está mediada por las particularidades del departamento o municipio en el que se busca trabajar. Los asistentes al taller coincidieron en mos-trar que de tal reconocimiento depende él éxito o fracaso de la regionalización de programas y procesos de reintegración.

Además de compartir los elementos mencionados anterior-mente, las administraciones locales también cuentan con expe-riencias únicas que vale la pena tener en cuenta de cara a la regionalización del proceso de reintegración y para la vincula-ción de las regiones en éste. Precisamente para compartir estas experiencias en el taller se organizaron mesas de trabajo en las que miembros de administraciones locales entrantes y salientes de diferentes municipios del país fueron invitados a discutir los elementos centrales para la adopción de la reintegración en los planes de desarrollo y agendas de gobiernos locales. El trabajo de cada una de estas mesas fue coordinado y facilitado por el equipo de la FIP, y contó con la presencia de miembros de la ACR. El debate se orientó a partir de las siguientes preguntas:

• ¿Cuáles han sido o pueden ser los beneficios que han logrado o pueden lograr las administraciones departa-mentales o municipales, derivados de su participación en los procesos y programas de reintegración de población desmovilizada?

• ¿Cuáles obstáculos han afectado o pueden afectar a las administraciones departamentales o municipales, debi-dos a su participación en los procesos y programas de reintegración de población desmovilizada? ¿Cuáles se-rían las posibles soluciones a dichos obstáculos?

• Según la opinión del grupo, ¿qué aspectos debe tener en cuenta la ACR para lograr los objetivos de la reintegración económica, de la reintegración social y de articulación con la comunidad? ¿Qué se puede mejorar, complemen-tar y/o adicionar de dichos programas?


Beneficios derivados de la participación local en procesos y programas de reintegración de población desmovilizada

La discusión sobre los beneficios que se derivan de la participación de las autoridades locales en los procesos de reintegración de excombatientes tuvo en cuenta tres tipos de beneficios: los políticos, los administrativos y los presu-puestales. Si bien los participantes manifestaron que exis-tían beneficios, su identificación y ejemplificación a partir de experiencias propias no resultó tan sencilla. La discusión en las mesas de trabajo evidenció esta dificultad. Muchas de las intervenciones giraron en su mayoría en torno a los proble-mas ligados a la población desmovilizada que los posibles beneficios producto de la participación de la administración local en el proceso de reintegración. Es más, si bien los par-ticipantes en las mesas de trabajo identificaron algunos de esos beneficios, ninguno está relacionado directamente con la incorporación de la reintegración en las agendas de gobier-no local. Más bien, se refieren a la posibilidad de intervenir en otros asuntos y de relacionar estas intervenciones con el tema de la reintegración.

Dentro de los beneficios de tipo administrativo, se señaló el impacto positivo en la capacidad de gestión y gobierno de las autoridades locales. Aunque la participación activa y pú-blica de las autoridades municipales y departamentales en procesos de reintegración de excombatientes no deja de pre-sentar dificultades, el que esta participación se haga de cara a los ciudadanos trae consigo resultados importantes en ma-teria de convivencia. Esto, a su vez, se traduce en una mayor capacidad de gestión por parte de las autoridades locales.

En cuanto a los beneficios de orden presupuestal, éstos aparecen asociados a la posibilidad de atender problemáti-cas locales gracias a los avances en la construcción de convi-vencia y la prevención de futuros fenómenos de inseguridad. El beneficio consiste en evitar grandes inversiones en seguri-dad en el futuro. En otras palabras, para varios asistentes al taller, los beneficios presupuestales se relacionan con traba-jar hoy en la convivencia para evitar la necesidad de invertir más en seguridad el día de mañana. Para ellos, participar a tiempo en la reintegración permite ahorrar recursos que de otra manera tendrían que ser destinados a remediar situa-ciones derivadas de un proceso de reintegración a medias o atendido de forma inadecuada.

Otro beneficio presupuestal identificado por varios asis-tentes tiene que ver con la posibilidad que tendrían las ad-ministraciones locales de captar más recursos gracias a su trabajo en temas relativos a la reintegración. Esto parece particularmente cierto en los casos en los que dicho trabajo logra enmarcarse en temas más amplios como, por ejemplo,

la superación de la pobreza o la atención a poblaciones vul-nerables. Algunos asistentes señalaron que en estos casos, la participación de las autoridades locales abre la posibilidad de gestionar recursos internacionales.

El incluir el trabajo en reintegración en áreas de interven-ción e iniciativas más amplias también se relaciona con el eventual impacto positivo frente a otros sectores más amplios de población, así como con la oportunidad de trabajar más de cerca con diferentes actores claves a nivel local (por ejemplo ONG, gremios, iglesia) en temas que tocan a la comunidad, incluidos los desmovilizados. Esto, para algunos asistentes, traería importantes beneficios de tipo político.

También en el ámbito político, los participantes destaca-ron la posibilidad de generar impactos en las comunidades receptoras, a través de un trabajo directo con los excomba-tientes en aspectos de cultura de la legalidad y la formación de liderazgos.

Por último, otro de los beneficios políticos identificados en el taller tiene que ver de manera directa con el ejercicio libre de la política en zonas que históricamente han tenido una fuerte presencia de actores armados. En este sentido, para varios de los asistentes al taller, la participación en los proce-sos de DDR y de reintegración contribuye a la consolidación de la tranquilidad política y a reducir la influencia de los gru-pos armados en los gobiernos locales. Esto se traduce, por ejemplo, en una mayor libertad para la elección democrática y transparente de autoridades locales.

Obstáculos ligados a la participación local en pro-cesos y programas de reintegración de población desmovilizada y posibles soluciones

A diferencia de la discusión sobre los beneficios, el deba-te sobre los obstáculos ligados al trabajo en estos temas fue rico en ejemplos. En este punto es importante anotar que mu-chos de estos hicieron alusión a situaciones que involucran a la población desmovilizada, pero no necesariamente en contextos y circunstancias relacionados con la incorporación de procesos y programas de reintegración en las agendas de gobierno locales. Así, los asistentes identificaron diferentes tipos de obstáculos como, por ejemplo, los relacionados con las comunidades receptoras, la administración local y los asociados a las características de la población desmoviliza-da. De igual forma y de cara a estos obstáculos, las mesas de trabajo plantearon algunas opciones para superarlos. A continuación, presentamos una síntesis de las discusiones que tuvieron lugar en las mesas de trabajo, tanto sobre los obstáculos como las propuestas para superarlos.

En los lugares donde existe un número importante de ex-combatientes, el trabajo en procesos de reintegración es al


mismo tiempo una necesidad y en alguna medida “un dolor de cabeza” para quienes hacen parte del gobierno local. La decisión de trabajar en estos procesos se vincula –de modo positivo o negativo– con los efectos derivados tanto de la complejidad del conflicto armado en nuestro país como de la desinformación, los escándalos, las críticas y la polariza-ción que han rodeado el actual proceso de DDR en Colombia. Así, se trata de una decisión que puede estar mediada por el temor a “terminar enredado” por el sólo hecho de participar activamente en el proceso. El interés de no mostrar ningún tipo de vínculo con los grupos paramilitares, ni aún con sus excombatientes, es una razón fuerte para abstenerse de par-ticipar como autoridad local o miembro del gobierno munici-pal en los procesos de DDR y reintegración. Esto es aun más evidente en los lugares que se han convertido en epicentros del fenómeno de la parapolítica16 y en los que la posibilidad de encontrar el apoyo de las autoridades locales para traba-jar en el tema de la reintegración es remota. No obstante, la negativa a participar en iniciativas orientadas a la reintegra-ción de los desmovilizados no se agota en el temor a “termi-nar enredado”, sino que también puede responder al rechazo que existe en muchos lugares del país frente al proceso. Este rechazo es común en aquellos lugares en los que la violencia ejercida por los grupos que se han desmovilizado, en espe-cial los paramilitares, fue más fuerte. Por ejemplo, lugares que fueron epicentro de masacres son los que generalmente las autoridades locales no parecen dispuestas a apoyar nin-guna iniciativa que involucre a antiguos miembros de estos grupos.

Las comunidades receptoras son un referente frecuente en el inventario de dificultades que enfrentan los gobiernos locales en estos temas. Por un lado, los desmovilizados sue-len ser estigmatizados. En este caso, esa estigmatización, que está en la base de muchas de las críticas contra las ini-ciativas de reintegración, obedece en parte a la condición de excombatientes de la población objetivo de los programas, pero también a la desinformación y el poco conocimiento so-bre el proceso mismo de reintegración, así como a la falta de iniciativas que busquen sensibilizar a las comunidades recep-toras frente a esta población, y a los beneficios y la necesidad de los programas.

Otra fuente de críticas a los programas de reintegración, en particular a sus componentes económicos, es la percepción más o menos generalizada de que éstos dan un tratamiento diferencial e inclinado a favorecer a los desmovilizados. Para muchas comunidades, los desmovilizados que hacen parte

de estos programas reciben más beneficios (oportunidades de empleo, capacitación y subsidios, por ejemplo) que quie-nes jamás han estado en la guerra e incluso que aquellos que han sido víctimas de la violencia.

Ni los riesgos políticos relativos a la participación activa en programas y procesos de reintegración, ni los obstáculos derivados de ésta y asociados a las condiciones, percepcio-nes y reacciones de las comunidades receptoras, parecen evitables. Tampoco es claro que exista una estrategia infalible para manejarlos. No obstante, quienes hicieron parte de las mesas de trabajo coinciden en señalar que habría medidas que permitan enfrentar mejor algunos de estos obstáculos. Por ejemplo, unificar las ayudas que se están entregando a diferentes grupos de población y evitar así que los programas terminen dando un trato preferencial a los desmovilizados, en detrimento de otras poblaciones que tienen las mismas –o más urgentes- necesidades. Además de plantear estas medidas concretas, los asistentes coincidieron en que es muy importante trabajar de manera transparente, de cara a la comunidad, en lugar de, por ejemplo, tratar de ocultar a los participantes o de no hacer pública la vinculación de las auto-ridades locales en los programas de DDR y reintegración.

A los obstáculos mencionados anteriormente se suman los derivados de la necesidad de manejar situaciones conflic-tivas que se presentan en las comunidades y que involucran a excombatientes. Controlar estas situaciones es sumamente problemático. Por un lado, las autoridades locales están en la obligación de hacerlo, pero por otra parte, en no pocas oca-siones las medidas que toman para ello generan malestar entre las comunidades. Por ejemplo, como lo anotaron varios de los asistentes al taller, el fenómeno del moto-taxismo, que suele asociarse a la alta presencia de desmovilizados en un municipio, es una fuente de descontento y en ocasiones ge-nera conflictos en el ámbito local. No obstante, las medidas que han tomado las administraciones municipales para con-trolar el fenómeno no siempre han sido bien recibidas por la población local, generando por ejemplo manifestaciones en contra de las autoridades locales.

A estos problemas con frecuencia se añaden dificultades relacionadas con el comportamiento de los excombatientes. Por ejemplo, el alto consumo de alcohol entre algunos de ellos y la relación entre el aumento de los índices de violencia intrafamiliar en los municipios en donde se concentra esta población, son problemáticas mencionadas por las autorida-des locales en tanto que son asuntos que deben manejar, aunque muchas veces no cuentan con herramientas suficien-

16 Ver Romero, Mauricio (Editor). Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos. Bogotá: Corporación Nuevo Arco Iris-CERC-ASDI, 2007.


tes para hacerlo. Otro aspecto que se destaca en este senti-do son las dificultades que enfrentan los desmovilizados en materia de seguridad y ante las cuales las administraciones locales sienten que pueden hacer poco o nada. La seguridad de los desmovilizados aparece como un asunto particular-mente complejo en lugares en los que aún existen grupos armados ilegales activos, en donde han surgido nuevos gru-pos armados, en zonas en las que hay una presencia fuerte del narcotráfico o en donde se mantienen luchas territoriales entre los mismos desmovilizados. Aunque los problemas de seguridad que afectan a la población desmovilizada tienen como escenario lo local, su solución se asocia con acciones y medidas que tienen que tomarse desde el nivel central, por lo que para muchas autoridades locales este es un asunto que debe resolver el Gobierno Nacional. La seguridad aparece, entonces, como un tema que atraviesa a todas las regiones y que debe regularse a nivel nacional. En este sentido una de las propuestas que surgió en las mesas de trabajo fue la de incluir la reintegración en los consejos de seguridad.

Las relaciones entre las administraciones locales y el ni-vel central también son un elemento identificado como uno de los obstáculos que enfrentan las autoridades municipales para trabajar en procesos y programas de reintegración. Un factor que suele estar asociado a este tipo de obstáculos es la falta de articulación, tanto financiera como de personal, entre las diferentes partes que deben participar en estos pro-cesos y programas, entre ellos, las gobernaciones, la ACR, las entidades locales y la población desmovilizada. Esta falta de articulación también se percibe entre las instituciones que manejan los diferentes aspectos del tema de la reintegración (el ICBF, el SENA, el Ministerio de Protección Social, por men-cionar algunos), que terminan trabajando cada una por su lado. En el mismo sentido, los asistentes señalaron obstácu-los derivados de la alta centralización para la toma de deci-siones, de la falta de escenarios que faciliten la articulación entre las administraciones locales y el gobierno central, y de las dificultades para desarrollar un trabajo interinstitucional. Por ejemplo, varios de los asistentes señalaron que cuando las autoridades locales han llamado la atención sobre el au-mento de la delincuencia tras la llegada de un número impor-tante de desmovilizados y han solicitado apoyo al Gobierno Nacional para manejar esta situación, éste ha respondido que se trata de un problema de la ciudad y, por lo tanto, debe ser atendido por las autoridades locales.

Los obstáculos relacionados con la interacción entre lo local y lo nacional también están asociados a la manera en que la participación en programas y procesos de reintegra-ción ha sido asumida desde los departamentos y municipios. Tales obstáculos tienen que ver con la existencia de lo que

algunos de los asistentes al taller denominaron un imagina-rio del gobierno central como la figura “de la plata y la ges-tión”. Este tipo de representaciones limitan la participación de las autoridades locales y en alguna medida terminan por desconocer su responsabilidad y relevancia en el proceso de reintegración. Aunque es paradójico, este imaginario ha sido alimentado por la alta visibilidad de los Centros de Servicio y por la capacidad de gestión del Gobierno Nacional en el tema de la reintegración a través de la ACR. Sin dejar de reconocer que se trata de un avance positivo, en algunos casos esa visi-bilidad y capacidad de gestión han sido entendidas como una “licencia” para que las autoridades locales se desentiendan del tema y asuman que la ACR pude encargarse de todo.

Varios de los participantes coincidieron en señalar que la creación de la ACR le dio más identidad y fortaleza al proceso, lo que a su vez ha permitido desarrollar una mejor estrategia de acercamiento a las instituciones públicas locales. No obs-tante, también convienen en señalar que aún hay un camino largo por recorrer en la sensibilización de los alcaldes y las autoridades locales frente a la reintegración. Para muchos, el éxito de esta tarea depende de la capacidad de la ACR para superar obstáculos como la presencia de funcionarios y au-toridades locales que no quieren trabajar en el tema. Las ra-zones para esta negativa varían: en algunos casos se debe a que los funcionarios de alto rango no tienen ni disposición ni tiempo para trabajar en ese campo; en otros tiene que ver con la falta de información (por ejemplo, hay alcaldías pequeñas que no saben desde dónde podrían coordinar estos asuntos). Además, en muchos casos las autoridades locales tienen la percepción de que el Gobierno Nacional les está “botando un chicharrón”, razón por la cual no quieren ocuparse de él.

Frente a estos obstáculos, se subrayó la necesidad de lograr una mayor articulación de las administraciones loca-les con la ACR y con otras entidades en el nivel central. Para avanzar en este frente, las mesas de trabajo plantearon, por ejemplo, una articulación en torno al uso de las bases de da-tos de la ACR para atender necesidades insatisfechas en los ámbitos municipales y regionales, que sería canalizada por un encargado en una de las entidades locales. También se sugirió dar un impulso a la inclusión del tema de la reintegra-ción en los Planes de Desarrollo local, como lel mecanismo más acertado en donde se pueden articular los niveles re-gional y local.

De igual forma, se llamó la atención sobre la falta de ca-pacitación y orientación que se ha brindado a las autoridades locales. En este orden de ideas, se planteó la necesidad de capacitar a los funcionarios de los gobiernos entrantes, ya que muchos de ellos llegan a ocupar sus cargos sin conocer los pormenores del proceso. Según algunos de los asistentes,


esta falta de conocimiento puede ser una de las razones que explique la falta de compromiso. Esta capacitación es una de las tareas que, para muchos, debe asumir el nivel central, dado que es el que mejor conoce el proceso. Bajo el mismo enfoque se propuso adelantar una labor pedagógica con las autoridades locales para que vean los aspectos positivos de su participación en los procesos y programas de reinte-gración. Esto significaría darle un giro a la visión tradicional sobre el tema y reconocer que, en palabras de uno de los asistentes, “esto no es un problema sino una oportunidad de apoyar a la población de la región.” Este giro permitiría superar lo que a juicio de algunos es uno de los mayores obs-táculos: la falta de voluntad política de las autoridades loca-les. De acuerdo con este argumento, esa falta de voluntad política ha impedido, entre otras cosas, que se trabaje en la consecución de recursos e incluso que se haga buen uso de las oportunidades que en este sentido tiene la ACR y que hoy están desaprovechadas.

Aspectos a tener en cuenta para la articulación de la comunidad y la reintegración económica y social de los excombatientes

Para quienes trabajan en las administraciones locales, la posibilidad de articular a las comunidades receptoras en los procesos de reintegración está vinculada con aspectos como, por ejemplo, la construcción de escenarios de convivencia en los ámbitos locales, para lo cual es necesario trabajar con la sociedad a la que se le ocasionó el daño. Asimismo conside-ran que es necesario construir confianza en los programas tanto entre los desmovilizados como entre los miembros de las comunidades receptoras, para que éstos reciban al des-movilizado como un ciudadano que quiere contribuir con el desarrollo de la comunidad, y no como alguien a quien se puede culpar cuando ocurren crímenes, robos, etc. En este sentido, es clave generar compromiso de parte de las autori-dades locales frente al proceso, así como establecer funcio-nes específicas dentro de las administraciones municipales y departamentales, junto con políticas que respondan a las particularidades de los escenarios locales. De esta forma, se podría evitar que continúe sucediendo, como con muchos programas relativos a la población desmovilizada, que en ocasiones no pueden llevarse acabo o cumplirse en su totali-dad por la falta de apoyo local.

En cuanto a la reintegración económica17, varios asisten-tes subrayaron la importancia de lograr la participación activa

del sector empresarial y las dificultades que conlleva la es-casa presencia del sector industrial que apoye el proceso en sus regiones para las iniciativas de reintegración económica. Esto, además, desanima mucho a los desmovilizados, que no consiguen fácilmente una manera de reintegrarse a la vida productiva y generar un ingreso para su sostenimiento y el de sus familias. Esto parece particularmente crítico en los muni-cipios y departamentos con poca actividad industrial.

Algunos asistentes anotaron que el fracaso de los proyec-tos productivos, como alternativas de generación de ingresos para los excombatientes, generó mucho rechazo entre los des-movilizados en varias regiones. En ese sentido, subrayaron la necesidad de agilizar aspectos tan centrales para este tipo de iniciativas como la designación de operadores para cada uno de los proyectos y el diseño de mecanismos que permitan agi-lizar la entrega de tierras. No obstante, también reconocieron que en algunos casos esta alternativa de generación de ingre-sos parece funcionar y destacaron algunas iniciativas, como las lideradas por la OIM, que ofrecen posibilidades de reinte-gración económica interesantes para los desmovilizados.

Sin embargo, para muchos de los asistentes, la vía para la reintegración económica no son los proyectos productivos, sino el empleo. El trabajo en esta línea debe, en primer lugar, dar formación para el empleo a los desmovilizados. Esto es distinto a la capacitación que se les viene dando en varios lu-gares, en la que no parecen tenerse en cuenta los potenciales y las necesidades de cada región en términos del mercado la-boral. Por ejemplo, en algunos departamentos se les ofrecen cursos de panadería y peluquería, desconociendo que estas actividades no tienen suficiente demanda. Es importante que las capacitaciones se hagan según los intereses y fuentes de empleo de la zona.

Además de reorientar la formación y capacitación que se da a los excombatientes, hay que generar empleo. Algunas propuestas apuntan a fortalecer las políticas públicas de em-pleo según las condiciones de la zona, de tal manera que respondan a las demandas laborales generales que la región impone y no sólo a las necesidades de la población desmovili-zada18. Para varios alcaldes la reintegración económica debe estar ligada a la realidad de la zona y debe planearse con la intensión de involucrar a otros sectores sociales para tam-bién logren capacitación y posibilidades de empleo.

La vinculación de otros sectores sociales, además de los desmovilizados, a las alternativas de generación de ingresos permitiría no sólo avanzar en la reintegración económica de

17 Para una reflexión más amplia sobre el tema de reintegración económica ver: Mendez, María Lucía y Angela Rivas. Alternativas de generación de ingresos para desmovilizados: El Programa de reinserción a la vida civil y la Alta Consejería para la Reintegración. Informes Fip, No. 5. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz, junio 2008.


los excombatientes sino también contribuir a su reintegración social. Ahora bien, tanto la reintegración económica como la social son elementos de un proceso que se complementan y no etapas separadas dentro de una secuencia. En este sen-tido son simultáneas. El trabajo en la dimensión social de la reintegración es fundamental, ya que está en la base de la posibilidad de reconocer que los excombatientes son en pri-mer lugar ciudadanos y, quizás más importante, lograr que ellos se reconozcan como tales. Para avanzar en esta direc-ción son fundamentales tanto el compromiso de cada excom-batiente como la ayuda psicosocial, la capacitación laboral, la educación y las garantías en el tema de la salud.

Para muchos miembros de las administraciones locales es fundamental superar el rezago educativo más allá de los contenidos académicos, de tal forma que los desmovilizados adquieran habilidades para la convivencia y la interacción social. Así mismo es clave hacer un buen acompañamiento psicosocial que les permita fortalecer dichas habilidades y al mismo tiempo ir reconociéndose como individuos para que, por ejemplo, encuentren su vocación y adquieran la confian-za necesaria para buscar su propio empleo. Paralelamente, se debe intentar que el empleo que ocupa el excombatiente responda a la demanda de la zona y le permita empezar a trabajar en favor de la comunidad receptora. Todos estos ele-mentos estructuran la reintegración social.

5. Observaciones finales

La inclusión de la reintegración en las agendas de los go-biernos locales es un paso importante para el éxito del actual proceso de DDR y para la construcción de una paz sostenible. Los resultados de las mesas de trabajo y las intervenciones de los participantes en el taller dan cuenta de la voluntad de trabajar en el tema de reintegración desde lo local. En este sentido existen oportunidades para avanzar en el trabajo que la ACR viene adelantando como parte de su iniciativa de re-gionalización.

Aunque es prematuro hacer una valoración del modelo de trabajo propuesto por la ACR, la regionalización parece ser una buena alternativa. No obstante, como lo muestra el trabajo realizado en el taller, existen obstáculos que es im-portante superar y dilemas que es preciso resolver. Así a los dilemas mencionados al principio de este documento se su-man algunos resultados del taller que dan luces sobre los aspectos en los que sería deseable profundizar el trabajo que viene adelantando la ACR como parte de sus iniciativas de regionalización.

Poca claridad en los beneficios que el trabajo en el tema reintegración puede traer para las autoridades locales

Es diciente el contraste entre la escasez de ejemplos respecto a los beneficios derivados de la participación de las administraciones locales en temas de reintegración y la proli-feración de los ejemplos relativos tanto a los obstáculos como a los efectos negativos que tal participación puede traer a las autoridades locales. Parece claro que a pesar de reconocer la importancia del proceso, para muchas administraciones loca-les éste sigue siendo más un problema que una oportunidad. En este sentido, además del trabajo que debe realizarse para llevar a la práctica algunas de las soluciones propuestas por los participantes en el taller y así intentar subsanar los obstá-culos señalados por ellos, parece urgente profundizar en los aspectos positivos que puede llegar a tener el trabajo local en el tema de la reintegración.

18 Un ejemplo de este tipo de medidas es el caso de Barrancabermeja, en donde la alcaldía tiene actualmente un programa conjunto con el SENA y ECOPETROL que se estructuró hace un año y que está en marcha desde hace dos meses, tiempo en el cual se han certificado 1200 personas. El objetivo del programa es emitir un certificado de competencia laboral. El proceso se inicia con un test que da paso a una escala de formación y si la persona quiere formarse en un área específica la empresa se encarga de capacitarlo. Otro ejemplo, en esta misma línea, es la propuesta del alcalde de Tierralta que consiste en que el SENA se encargue de capacitar a la gente y el gobierno local los emplee. Taller “Agendas Locales para la Reintegración: Retos y Experiencias no contadas” Bogotá, Febrero 13 de 2008.


Percepciones sobre el grado de participación y res-ponsabilidad del nivel central y el nivel regional

La articulación centro-región es un elemento central para la inclusión de la reintegración en las agendas de los gobier-nos locales. Para esto es fundamental tener en cuenta las percepciones respecto al grado de participación y de respon-sabilidad de cada nivel en el proceso de DDR en nuestro país. Asimismo es clave considerar experiencias pasadas de las administraciones departamentales y municipales, exitosas o no, en la incorporación del tema en sus agendas de gobierno. El éxito en esta tarea en buena medida responde a la crea-ción de mecanismos y canales para la interacción productiva entre las administraciones locales y el Gobierno Nacional.

La inclusión de la reintegración en varios Planes de De-sarrollo es un primer paso en este sentido y un resultado prometedor del trabajo que viene adelantando la ACR. Esta inclusión deberá estar acompañada de acciones tendientes a garantizar la apropiación de recursos que permitan avanzar en el proceso de reintegración desde lo local.

La inclusión de la reintegración en las agendas de gobierno local como apuesta política: la convivencia de excombatientes en las comunidades

La inclusión de la reintegración también es una apuesta política en la que juegan un papel importante temas como el trabajo con las comunidades receptoras y, de forma general, con otros grupos de población y actores claves del nivel local. Estos aspectos deben ser incluidos en el diseño de la aproxi-mación a las autoridades locales y en el trabajo orientado a lograr su apropiación de los programas y procesos de reinte-gración. Dado que el trabajo con comunidades, con otras po-blaciones y con actores claves a nivel local escapa en algunos aspectos al mandato de la ACR, parece conveniente diseñar estrategias de articulación en lo local que permitan abordar estos temas de manera integrada. En estos casos, quizás el papel que debe jugar la ACR es el de facilitar tal articulación y no el de intervenir directamente.

Importancia de reconocer las particularidades locales: ¿Procesos uniformes o procesos hechos a la medida?

El reconocimiento de las particularidades de cada lugar tanto en su capacidad instalada y disponibilidad de recursos, como en términos de las experiencias locales de conflicto son aspectos que fueron subrayados por los asistentes a lo lar-go del taller. Si bien es claro que estos aspectos no pueden dejarse de lado en el momento de diseñar una estrategia de aproximación a lo local; tampoco es claro cuánto peso de-ben tener estas particularidades ni cómo es posible lograr un

equilibrio entre éstas y los lineamientos generales que debe tener un programa como el que maneja la ACR. Aunque no es ni deseable ni posible diseñar una estrategia diferente para cada municipio, tampoco resulta conveniente trabajar bajo un modelo único. En este sentido, parece recomendable adop-tar un modelo de regionalización lo suficientemente flexible como para lograr un balance entre lo particular y lo general. Aunque sea más dispendioso, esto implicaría detenerse en aquellas particularidades que son claves para el buen curso del proceso y que están presentes en los departamentos y municipios en los que se quiere trabajar, para luego sí optar por un esquema de regionalización más adecuado en cada caso. Esto, sin perder de vista que el proceso de reintegración de excombatientes tiene su epicentro en las regiones pero, en últimas, no deja de ser un proceso cuyos lineamientos son de orden nacional.


Anexo I

Asistentes al Taller “Agendas locales para la reintegración: retos y experiencias no contadas”.

Octavio Martínez, Delegado Secretaría de Gobierno, Norte de SantanderJavier Moscarela, Asesor del Alcalde en política pública so-cial, Santa MartaDarío Villamizar, Programa Complementario, BogotáJuan Carlos Garcés, Ex alcalde, CaucasiaJuan López, Ex Secretario de Gobierno, BarranquillaErika Maestre, Directora de gestión Social, ValleduparFrangey Rendón, Gestor de Paz departamental, ValleAngela María Moreno, Secretaria de Gobierno MetaViviana Ordogoistia, Secretaria de Gobierno de SucreLuís Miguel Morelli, Ex Gobernador de Norte de SantanderJorge Ignacio Castaño, Alcaldía de MedellínMarga Yorleth López, Ex Directora Programa Paz y Conviven-cia Barrancabermeja Eunice Esquivia, Directora del Centro de Servicio Tierralta, CórdobaMaria Vitola, Directora del Centro de Servicio Sincelejo, Su-creJosé Luís Monsalve, Director Centro de Servicio Cúcuta, Norte de SantanderLuz Dary Dávila, Directora Centro de Servicio Villavicencio, MetaAníbal Antonio Ortiz, Alcalde, TierraltaCarlos Contreras, Alcalde de BarrancabermejaJorge Iván Valencia, Alcalde, CaucasiaJorge Gaviria, Director Programa Paz y Reconciliación, Mede-llínGuillermo Pérez, Ex Secretario de Gobierno, MetaMónica Jiménez, Asesora Secretaria de Gobierno, SucreLuís Ernesto Tapias, Oficina de Participación, Barranquilla

TextosFUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

DiagramaciónDavid Rendón

Preprensa e impresiónZetta Comunicadores

ISSN: 1909-4310

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Ángela Rivas Gamboa María Lucía MéndezAgosto de 2008


La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento independiente, apoyado por el sector empresarial, cuya misión es contribuir con ideas y propuestas a la superación del conflicto en Co-lombia. Desde su origen en 1999, FIP ha estado comprometida con el apoyo a las negociaciones de paz y en su agenda de trabajo e inves-tigación ha contribuido con propuestas e ideas en la construcción de paz. Estas seguirán siendo sus prioridades: el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de nego-ciaciones, que requerirán la debida preparación y asistencia técnica si han de ser exitosas para construir un escenario de paz duradero.

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