AGONÍA Y MUERTE DE DOS DICTADURAS:ESPAÑA Y BRASIL *

Ludolfo ParamioUniversidad Complutense de Madrid

RESUMEN. La comparación entre las transiciones pactadas en España y Brasil permitesubrayar tres rasgos diferenciales: el largo rodaje del partido que la ha llevado a cabo enBrasil (PMDB), frente a la improvisación de la UCD española; el encabalgamiento en elproceso constituyente brasileño de la definición de las reglas de fuego formales con eí con-tenido social, frente a su claro deslindamiento en España; y el presidencialismo brasile-ño, que no permite, como en España, salvaguardar la legitimidad de la jefatura del Estadoante una pérdida de legitimidad del gobierno.

A primera vista, Brasil y España presentan rasgos comunes en sus pro-cesos de recuperación de la democracia: en ambos casos tales procesos sebasan en pactos entre las fuerzas políticas, no en la victoria de una de ellas.Se puede hablar por ello de transiciones pactadas a la democracia. Se tieneasí la tentación de hacer hincapié en los paralelismos entre ambas experien-cias para buscar elementos comunes y formular un modelo generalizable detales transiciones pactadas. No creo, sin embargo, que ésa pudiera ser una

* Este es el texto escrito de la ponencia presentada al simposio A transicao pactada:os casos do Brasil e da Espanha, organizado por la Associacáo de Pos-Graduaeáo e Pes-quisa en Ciencias Sociais (ÁNPOCS) y la Universidad de Sao Paulo en octubre de 1987.Aunque las insuficiencias de la argumentación sólo sean responsabilidad del autor, éstetiene que reconocer sus deudas intelectuales y morales (por los breves pero muy buenosratos que pasaron juntos) con José Augusto Guilhon Alburquerque, Luciano Martins,José Alvaro Moisés y Adam Przeworski.

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buena orientación teórica a la vista de lo que, mal o bien, hemos llegadoa llamar sociología política. Por el contrario, me parece más prometedor unenfoque que ponga el acento en los aspectos diferenciales de dos modelosdistintos de transición pactada a la democracia. En otras palabras, creo quese puede aprender más de comparar dos casos que comparten un rasgo cen-tral (pacto democrático) si se subrayan las diferencias que se derivan de lasdistintas situaciones de partida y condiciones institucionales que sobredeter-minan los procesos de transición.

1. Ritmos

El MDB, más tarde PMDB, se construye en un largo proceso entre elgolpe militar de 1964 y las elecciones para el Senado que, en 1974, reflejanya la. realidad de una oposición activa, organizada y poseedora de un muyfuerte respaldo popular. Durante esa misma década, la oposición interiorespañola había aumentado ciertamente su fuerza, pero no había tenido opor-tunidad de contrastarla en nada similar a elecciones libres. La primera dife-rencia por tanto entre las transiciones a la democracia en Brasil y Españaes que en este segundo país el proceso comienza de forma apresurada encoincidencia con la muerte del general Franco, a finales de 1975.

Ciertamente, su enfermedad del año anterior, y la evidencia del impla-cable paso de la edad, habían ido apresurando la formación de organismosde oposición más o menos unitarios, superando una larga y arraigada tradi-ción de sectarismo entre unos partidos y sindicatos para los que los rencoresprivados contaban mucho más que la hipótesis de una alternativa democráticanacional. Pero hay que admitir que hasta el período 1974-1977 la oposiciónespañola no había logrado esbozar una estrategia unitaria. Esto contrastaradicalmente con el largo y laborioso proceso de construcción de una fuerzamayoritaria de oposición en Brasil, en torno al MDB, más allá de sus muyposibles insuficiencias o limitaciones.

Podemos buscar la raíz de esta diferencia, entre un proceso relativa-mente rápido de guerra de movimientos (en España) y una laboriosa guerrade posiciones (en Brasil), en el carácter claramente personalizado de la dicta-dura en España. Mientras viviera el general Franco era impensable una tran-sición a la democracia, pues él se identificaba con el régimen que habíacreado, que controlaba plenamente y que deseaba se perpetuara incluso trassu propia desaparición. La progresiva institucionalización del régimen nodejó en ningún momento, pese a algunos tímidos intentos reformistas, mar-gen alguno a una posible transición al pluripartidismo. Pero a finales de 1973muere, en un atentado de la organización terrorista ETA, el almirante LuisCarrero Blanco, el sucesor que había previsto Franco para hacer posible lacontinuidad del régimen desde la presidencia del gobierno, con un monarca

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cautivo en una jefatura del Estado puramente ornamental, y la viabilidad deuna continuidad natural del régimen deja de ser creíble. Se extiende así, portanto, incluso dentro del propio aparato político de la dictadura, una ciertaconsciencia de que se requiere un cambio hacia la democracia. La única dudase refiere a las garantías que se pueden pedir sobre el grado de control deese cambio, de ese proceso de transición política.

Dicho de otra forma: la organización de la oposición democrática frentea la dictadura, en Brasil, es un proceso que dura casi los mismos veinte añosque separan el golpe militar de la elección, por un colegio electoral todo lorestringido que se quiera, pero que se les va de las manos a los propiosrepresentantes de la dictadura, de Tancredo Neves, un político de talanteindudablemente democrático, como nuevo presidente de la nación. Dejemosde lado su imprevista e infortunada muerte, dejemos de lado la personalidadde José Sarney. El punto es que, en una buena medida, la oposición a ladictadura sólo cristaliza organizativamente, en España, cuarenta años despuésdel comienzo de una guerra civil que había marcado a tres generaciones.En Brasil, por el contrario, había tomado forma casi desde el comienzo de ladictadura.

El abismo que separa una larga guerra de trincheras y una rápida guerrade movimientos es importante para comprender las diferencias entre estasdos experiencias de transición a la democracia, pero no debe malinterpretarse.Pues a priori se podría pensar que es una ventaja a favor del país (Brasil)que ha contado con más tiempo para desarrollar un fuerte movimiento deoposición a la dictadura, y no es evidente a posteriori que sea así. Cabe pen-sar, por el contrario, que ese largo proceso de constitución perjudica la nece-saria clarificación de las opciones ideológicas y políticas, y resta posibilidadesde definición estratégica a la oposición en el propio momento de la transi-ción a la democracia.

Se me permitirá ir un paso más allá en la comparación. En España, du-rante la clandestinidad, la oposición estaba hegemonizada en la vida cotidianapor el partido comunista. Esto respondía a la implantación real del partido,al voluntarismo de sus militantes y a una represión política que exigía ciertotalante moralmente radical, cierto compromiso cuasi religioso para manteneruna militancia activa de oposición. Así, la oposición democrática de signoliberal o democristiano, aunque presente a niveles de cúpula tanto en el.inte-rior como en el exterior, carecía casi de implantación militante. (En el casodel partido socialista, PSOE, las cosas eran más complejas: por un ladosu estructura interna, menos militarizada, le condenaba a ser más vulnerablea la represión, hasta casi desaparecer en los primeros años sesenta; por otrolado, las obsesiones personales de los dirigentes del exterior hicieron casiimposible hasta la primera mitad de los años setenta el ascenso de una nuevageneración de militantes y dirigentes en el interior.)

La hegemonía del PCE en la calle, por supuesto, era subrayada con la

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mayor complacencia por la propaganda de la dictadura, tratando de presentara la oposición en su conjunto como compañeros de viaje del PCE. Así, sellegó a crear el mito de una oposición hegemonizada políticamente por estepartido. El rápido proceso de transición a la democracia (1974-77) quebróese mito, pues la mayoría social definió sus muy diferenciadas opciones polí-ticas sin estar para nada condicionada por el mito mismo. Unos, porquenunca habían aceptado la propaganda del régimen. Otros, porque anterior-mente siempre se habían apartado deliberadamente de la política, y sólo en-tonces, cuando la muerte del general Franco lo hizo inevitable, tuvieron quedefinirse en sus opciones políticas.

El resultado, sin embargo, fue muy positivo: se creó un claro espectrode preferencias políticas dominado por el centro-derecha (UCD) y la izquierdamoderada (PSOE), flanqueados por una derecha demasiado identificada conla herencia del franquismo (AP) y por un partido comunista muy redimen-sionado respecto a sus expectativas históricas. La incoherencia y los perso-nalismos llevaron al derrumbamiento de UCD en 1981-82, lo que se tradujoen un claro avance del voto socialista en el electorado de centro, pero lasopciones de 1977 se mantuvieron: sólo varió la confianza electoral de esteelectorado centrista, no su definición ideológica 1. (El PCE, en particular,que había explicado sus insuficientes resultados electorales de 1977 por algúntipo de miedo social heredado del franquismo, debió comprobar a través desucesivos retrocesos en 1979 y 1982 que la limitación de su electorado erade raíces sociológicas y no coyunturales.) En Brasil, en cambio, la rupturadel PDS y la formación del PFL con el apoyo de Sarney a la candidaturadel PMDB encabazeda por Neves, han dejado detrás una profunda confusiónde opciones ideológicas, o al menos eso es lo que se tiende a pensar siguiendoel proceso desde Europa 2.

Pero lo que querría subrayar es el efecto perverso de una dinámica queen principio era positiva (acumulación de fuerzas de oposición en una largaguerra de trincheras que conduce a la coalición PMDB/PFL, que en 1984da la victoria a la candidatura de Neves/Sarney) cuando se combina con unamuy inesperada coyuntura (la muerte de Neves) para crear un bloqueo en las

1 Un útil resumen de la transición en España es Julián SANTAMARÍA, «Transición con-trolada y dificultades de consolidación: el ejemplo español», en J. SANTAMARÍA (comp.),Transición a la democracia en el sur de Europa y América Latina, Madrid: Centro deInvestigaciones Sociológicas, 1982, pp. 371-417. El análisis teórico más completo esJ. M.a MARAVALL, La política de la transición, Madrid: Taurus, 1984 (2.a ed. actualizada).Véase, también, J. M.a MARAVALL y J. SANTAMARÍA, «Crisis del franquismo, transición po-lítica y consolidación de la democracia en España», Sistema, 68-69, noviembre de 1985,pp. 79-129 (versión revisada de «Political change in Spain and the prospects for demo-cracy», en G. O'DONNELL, P. C. SCHMITTER y L. WHITEHEAD, comps., Transitions fromauthoritarian rule, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986).

2 Como es casi inevitable que mi información sobre Brasil sea menos completa que laque poseo sobre mi propio país, querría dejar desde ahora clara mi consciencia de seme-jante limitación, pedir indulgencia al lector brasileño y confiar en que, a fin de cuentas,mi examen no esté muy mal orientado.

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definiciones ideológicas del primer gobierno democrático tras veinte años dedictadura. La amplitud del espectro ideológico reflejado en el PMDB, másla inevitable ambigüedad del PFL de Sarney, hipotética ala liberalizadoradel PDS, hacen que la nueva presidencia (la frustrada de Neves, la decepcio-nante pero real de Sarney) provoque una grave confusión popular en tornoa las posibles opciones políticas y populares subyacentes en esta primeray muy crucial candidatura democrática.

Este efecto perverso proviene de que lo que primero era una clarifica-ción (la acumulación de un amplio abanico de fuerzas, desde el centro-derechahasta la izquierda, en favor de la democracia y contra la dictadura) se vaa convertir, por la coyuntura creada por la muerte de Neves, en una trampacreadora de opacidad, que permite a Sarney apoyarse en una legitimidadpopular heredada para asentar un poder personal, sin duda provisional, perodifícilmente armonizable con las expectativas políticas previsibles en lo quehabría sido la presidencia de Neves.

El resultado es una curiosa inversión de papeles: en vez de gobernarNeves en nombre del sector más progresista del PMDB y con el apoyo del PFL,va a gobernar Sarney en nombre del PFL y con el inevitable apoyo del PMDB,lo que da prioridad dentro de éste a los sectores centristas y conservadores.Y al ser éste el eje real de la política brasileña, las posibles alternativas deizquierda (el populista PTB o el PT) encuentran límites objetivos a la horade definir su alcance electoral. Dicho en otras palabras: en España la posi-ción bisagra que ocupara UCD forzó su disgregación, pero a la vez dejócampo a la clarificación política del electorado. En Brasil, inversamente, quienocupa una posición bisagra es el PMDB, pero sin asumir directamente la res-ponsabilidad del gobierno, por lo que no se ve centrifugado por las contradic-ciones internas y el peso del poder.

La hipótesis de fondo es que un partido de amplio espectro, como la UCDen España o el PMDB en Brasil, debe definir una propuesta política clarapara hacer frente a la responsabilidad del ejercicio del poder, y si no lo haceestalla, centrifugado por la doble atracción del poder y de las propuestasideológicas alternativas. UCD estalló por la rapidez e improvisación con lasque fue creada, pero el PMDB, tras un proceso de maduración de más dediez años, y sin soportar directamente el peso del poder, sobrevive unido yasí mantiene la ambigüedad de proyecto ideológico, lamina a su izquierdaa la vez que desgasta al PFL y al PDS por su derecha, pero no llega adibujar una alternativa política.

En este sentido, el carácter improvisado del proceso español, que cual-quier mediano estratega habría considerado un factor muy negativo para eléxito de la transición a la democracia, permitió sin embargo una redefiniciónmuy rápida de las opciones ideológicas, que se tradujo en una versión (desdeluego modernizada sociológicamente) de las opciones tradicionales de la socie-dad española desde antes de la guerra civil. En Brasil, en cambio, el largo

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proceso de constitución de la oposición, combinado con una muy mala pa-sada del destino (la muerte de Tancredo Neves) desemboca en una confusiónduradera de las opciones ideológicas, que posterga también la clarificacióndel espectro político, creando un sistema de partidos poco transparente, delento y difícil funcionamiento.

2. Entrelazamientos

Una de las ideas centrales de Przeworski3 en su análisis de los procesosde transición a la democracia es que para que tales procesos tengan lugarhan de darse ciertas garantías (a través del peso de las instituciones o deun pacto político explícito) del mantenimiento del status quo, es decir, quelas clases dominantes no deben sentir temor de que el proceso pueda llegara dañar irreversiblemente sus intereses4. Hay que subrayar ante todo que,como es obvio, esta idea sólo es válida en los procesos de transición quepodríamos llamar pactados. En el Portugal de la revolución de los clavelesla burguesía colonialista se despertó un 25 de abril con la noticia de quese había terminado el régimen dictatorial, sin que ellos contaran con la menorgarantía de protección de sus intereses.

Se pueden introducir más matices. Tras el desastre de las Malvinas, hubosin duda en Argentina una transición pactada a la democracia, pero, a causadel inmenso descrédito de una de las partes (las fuerzas armadas que habíanperdido la guerra con Gran Bretaña tras haber mostrado una habilidad casiinsólita para robar, violar, torturar y asesinar a sus conciudadanos), se puededecir sin exagerar que las garantías de mantenimiento del status quo eranmuy reducidas, no tanto en lo que se refiere a los derechos sobre la propiedadcomo en lo tocante a la inmunidad del grupo dirigente anterior. Se requirióuna larga serie de presiones para salvar del procesamiento a los cuadros in-termedios que habían puesto en práctica el terrorismo de Estado bajo ladictadura (el proceso de reorganización nacional, como la denominaron conmás pulcritud las sucesivas juntas militares). Y aun así los grandes prota-gonistas de la dictadura fueron a prisión y en ella siguen.

Pero la cuestión en la que a mi juicio más se debe matizar el análisis de

3 Me refiero, globalmente, a las posiciones sostenidas por Adam PRZEWORSKI en suponencia («How do transitions to democracy get stuck and where?») y a su texto ante-rior «La democracia como resultado contingente de los conflictos», Zona Abierta, 39-40,abril-septiembre de 1986, pp. 1-25 («Ama a incerteza e serás democrático», Novos Estudos,9, junio de 1984).

4 Una expresión más radical de la misma idea la ofrecen G. O'DONNELL y P. C. SCHMIT-TER: «...Durante la transición, los derechos de propiedad de la burguesía son inviola-bles... Esta es una restricción fundamental que los partidos de izquierda deben aceptar siesperan que se les permita actuar en el centro del escenario» («Tentative conclusions»,en O'DONNELL, SCHMITTER y WHITEHEAD, comps., Transitions from authoritarian rule,p. 69).

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Przeworski sobre el establecimiento de garantías para el grupo dominantecomo condición para la transición (pactada) a la democracia es la referentea las distintas etapas del proceso y las garantías exigibles en cada una deellas. Creo que se pueden diferenciar básicamente las siguientes etapas:

1. El pacto propiamente dicho para la transición a la democracia, queen España tiene lugar entre 1975 (muerte del general Franco) y 1977, y enBrasil quizá entre 1982 y 1984.

2. El pacto de definición de las reglas de juego, que en España terminaen 1978, con la aprobación de la Constitución democrática, pero que enBrasil aún no ha terminado.

3. El proceso, ya regulado por las reglas de juego anteriormente defi-nidas, para la cristalización del nuevo modelo de sociedad (presencia del Esta-do en la vida social, derechos económicos de los ciudadanos, posición del paísen la política internacional).

Estas tres etapas no quedan bien deslindadas en el modelo de Przeworski.Y, lo que es más grave, no han llegado a deslindarse en la realidad del mismoproceso real de transición a la democracia en Brasil. La consecuencia hasido una serie de entrelazamientos, de encabalgamientos, que han hecho aeste proceso mucho más laborioso, complejo e insatisfactorio que la rápiday a veces vertiginosa transición española. Trataré de explicar ahora lo quepretendo decir.

Si mi análisis es correcto, durante la primera etapa no se establecen enrealidad ningún tipo de garantías mutuas, sino que se acuerda simplementeentre las partes la necesidad de cambio de régimen. En este sentido hayuna apuesta a ciegas, impuesta por las circunstancias (la deslegitimación delrégimen autoritario, la incapacidad de la oposición para desbordarlo en lacalle), a favor de la transición pactada. Se decide, por decirlo así, dar elsalto a la segunda etapa: abrir un proceso constituyente. Conviene señalarque en el caso español la decisión fue implícita, ya que el acuerdo en 1977fue la celebración de elecciones legislativas libres, pero sin estipular elcarácter constituyente de las nuevas Cortes (formadas por un Congreso delos Diputados y un Senado, parte de cuyos miembros, en esta legislatura,fueron designados directamente por el Rey).

En estricta lógica democrática, la oposición española podría haberse nega-do a entrar en el juego por varias razones: el mantenimiento formal de lasleyes fundamentales de la dictadura (que nunca tuvo una Constitución en elsentido estricto del término), el hecho de que el Senado no fuera puramenteelectivo, la no legalización de los grupos de extrema izquierda. Pero laoposición, consciente de haber sido incapaz de desbordar al régimen en lacalle, y a la vista de los resultados del referéndum sobre el proyecto de re-forma política del presidente Suárez, en el que la abstención (recomendada

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por la oposición) apenas superó el umbral de la abstención sociológica, sedecidió a jugar a fondo, incluyendo la extrema izquierda, que se presentó bajola cobertura tolerada de coaliciones electorales.

Otro aspecto que importa señalar es que en esta primera etapa no sellegó a ningún pacto de contenido económico y social. Sólo en el veranode 1977, tras las elecciones legislativas, comenzaron las negociaciones quedieron origen a los llamados pactos de La Moncloa, combinando medidaseconómicas de control de la inflación y austeridad salarial con medidas so-ciales de extensión de las prestaciones y servicios públicos y democratizaciónde las instituciones. Se subraya a menudo que las medidas económicas sellevaron a la práctica en mucha mayor medida que las sociales, pero tam-bién hay que hacer hincapié en que los pactos no pretendían dar una garantíaa la clase dominante para que aceptara la democracia, sino solamente hacerviable el desarrollo de ésta, evitando que naufragara en un mar de conflictossociales como los que, en los primeros meses de 1976, habían hundido larentabilidad de las empresas españolas (creando una situación de profitsqueeze) a causa de un crecimiento de los salarios muy superior al de la pro-ductividad.

En cualquier caso, en el verano de 1977 se entra en una segunda etapa.Las nuevas Cortes abrieron un proceso constituyente, de definición dereglas de juego. Pero aquí es preciso matizar otra opinión de Przeworski.Ciertamente, en esta etapa se establecían garantías mutuas, por ejemplo elreconocimiento en el artículo 33 del derecho a la propiedad privada y a sutransmisión hereditaria, pero con la matización de que «la función social deestos derechos delimitara su contenido, de acuerdo con las leyes», lo queabría la posibilidad, según la relación de fuerzas sociales o de clase, de ulte-riores nacionalizaciones. De hecho, la expropiación del holding Rumasa,realizada ya por el gobierno socialista a la vista de su creciente insolvenciafinanciera, demostró que las reglas de juego permitían modificar las relacio-nes de propiedad. Así, las garantías que se ofrecían mutuamente las partesse referían al carácter legal de las hipotéticas transformaciones sociales, noa su imposibilidad.

Dicho de otra forma, en esta etapa no se definía el modelo de sociedad,ni se ofrecían garantías sustanciales del mantenimiento del modelo anterior.Se establecían simplemente las reglas de juego que deberían seguir las partespara conservar o cambiar el modelo de sociedad. Tras cinco años de gobiernosocialista (del PSOE) con mayoría absoluta, no cabe duda de que si no sehan llevado a cabo nacionalizaciones masivas en la industria no ha sido porimposibilidad, sino porque la estrategia económica del PSOE no se apoya enlas nacionalizaciones (a diferencia del programa del PSF en 1981), sino enla reactivación de la empresa privada en el contexto de un creciente controlpúblico de las grandes magnitudes económicas y de un aumento de la demo-cracia obrera dentro de la empresa.

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Ahora bien, en Brasil se producen dos importantes diferencias respectoa la experiencia española. La primera se refiere al carácter público de lasdiscusiones para la elaboración de la nueva Constitución. En España se creóuna comisión mínima y cerrada, con representantes de las principales fuerzasde izquierda (PSOE y PCE), centro-derecha (UCD) y derecha (AP), másel nacionalismo catalán, que elaboró un primer borrador siguiendo siempreel principio de consenso, esto es, buscando una redacción que fuera aceptablepara todas las partes representadas en la comisión, las cuales, a su vez, repre-sentaban a un 90 por 100 del electorado. El carácter secreto de los trabajosde la comisión era una condición para que pudiera imponerse efectivamenteel principio de consenso, pues las presiones de la opinión pública, o, mejordicho, las expectativas de los partidos sobre la reacción de sus respectivoselectorados, habrían hecho en otro caso inviable el acuerdo, introduciendoen la redacción demandas no aceptables para alguna de las partes.

Así, contra lo que podría pensarse ingenuamente, la semiclandestinidadde los trabajos de la comisión ponente de la nueva Constitución permitió unaredacción rápida y eficaz que, aun dejando puntos oscuros (especialmenteen lo referente a la organización cuasi federal del nuevo Estado), logró queen un plazo muy breve (un año prácticamente) quedaran definidas las reglasde juego políticas sobre las que se basaría la democracia española. En Brasil,al contrario, la publicidad de las discusiones sobre la nueva Constitucióncomplica y hace más lentos, inevitablemente, los avances hacia su redacción.Es obvio que algunas cuestiones no se habrían planteado como conflictivasde no ser por los temores a las reacciones o presiones de los distintos electo-rados. Así, el principio de trasparencia y publicidad, aparentemente siemprerecomendable, ha resultado tener efectos perversos.

Este problema (rapidez/lentitud) ha agravado indudablemente el proble-ma que, a su vez, crea la provisionalidad del gobierno de Sarney. El presi-dente del gobierno, Adolfo Suárez, fue reelegido en España, ya bajo unaConstitución plenamente democrática, en 1979, antes que hubieran trans-currido dos años desde las primeras elecciones. Eso significa que la provisio-nalidad, en la etapa central de la transición a la democracia, fue razonable-mente breve. La dimisión de Suárez y el intento de golpe militar de 1981pudieron poner de relieve que la transición no estaba cerrada, pero el apoyopopular masivo a la democracia amenazada demostró que el nuevo régimencontaba ya con plena legitimación popular desde el período 1977-79.

En Brasil las cosas parecen más complejas. Por un lado, la provisiona-lidad implícita del gobierno de Sarney debilita la posición de las institucionesdemocráticas frente a las fuerzas armadas, y crea una vulnerabilidad de sulegitimidad contra la acción de posibles lobbies militares (y con mayor omenor apoyo civil) añorantes del régimen anterior. Ante el golpe del 23 defebrero (23-F) de 1981, el diario El País, ya entonces el más importante deEspaña, lanzó una edición especial con este significativo título: «El País,

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con la Constitución». Brasil no tiene aún su definitiva Constitución para lanueva etapa democrática; no tiene, por decirlo así, una bandera que alzarcontra los intentos involucionistas implícitos o explícitos.

Por otro lado, el carácter público de lds debates en la Constituyente haconducido a un entrelazamiento entre la segunda y la tercera etapas de lasque antes hablé. En vez de definir las reglas de juego de la política en elrégimen democrático, el borrador de Constitución entra en materias tan pocoformales como el horario laboral o el salario mínimo, materias que en buenalógica deberían resolverse a posteriori a través de la concertación entre laspartes o de la determinación de las relaciones de fuerza respectivas a travésdel conflicto colectivo. Independientemente de que la Constituyente discutaahora estas cuestiones por razones de clientelismo electoral o en el intentode diseñar una sociedad más justa, lo cierto es que el procedimiento parece,a la luz de otras experiencias, radicalmente equivocado. Introducir en laConstitución el modelo de sociedad o, peor, el modelo de relaciones laborales,sólo puede dificultar la cristalización de unas reglas de juego formales capacesde hacer viable la política democrática, y no garantiza en absoluto la viabi-lidad del modelo social, más o menos progresista, que así se pretende ase-gurar.

Hay que distinguir en este sentido dos problemas. El primero es el queya he mencionado: al entrelazar aspectos formales y .sustanciales de la nuevasociedad se pospone la formulación de la Constitución como regla puramenteformal del juego democrático, y se mantiene así una peligrosa situación deprovisionalidad, y por tanto de fragilidad, para el régimen, carente aún deuna consagración definitiva de su legitimidad con la aprobación popular dela ley suprema de la nueva democracia. El segundo remite a la cuestión queen España se dio en llamar el desencanto: la posibilidad de que el nuevorégimen defraude las expectativas populares sobre una mejora del nivel devida aparejada al advenimiento de la nueva democracia, lo que conduce auna cierta apatía política. Me gustaría extenderme sobre esta cuestión apartir de la experiencia española.

Creo que fue Hannah Arendt quien primero mostró, en su análisis clá-sico de la revolución norteamericana, que ésta, al no haber introducido lacuestión social entre las tareas que pretendía resolver, había logrado darorigen a unas formas políticas (unas reglas de juego) duraderas y legítimas.Desde la Revolución Francesa, en cambio, el intento simultáneo de "dar solu-ción a la cuestión social y de fijar una nuevas reglas de juego políticas hacreado inestabilidades intrínsecas en los regímenes posrevolucionarios. Plan-teada a un nivel mínimo, esta idea nos puede llevar a decir que el peorpeligro para un orden político democrático es que se pongan en él expecta-tivas a las que no puede responder. Un buen ejemplo de tales expectativasdesmesuradas es la confianza en que la democracia devuelva la prosperidada las clases más populares en una situación de crisis económica.

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En España, la crisis mundial no se dejó notar entre 1973 y 1977, pueslos últimos gobiernos de Franco y primeros de la transición trataron deimpedir que un empeoramiento económico favoreciera la conflictividad social.Si a ello se unen las fuertes subidas salariales que se produjeron a comienzosde 1976, en los primeros meses de la transición, era muy previsible que lasmedidas de austeridad salarial incluidas en los pactos de La Moncloa, en 1977,cayeran como una ducha de agua fría sobre el movimiento obrero y el con-junto de las clases populares. Se asociaba democracia con mejora del nivelde vida popular, y en vez de ello la democracia hablaba de austeridad, unaausteridad más incomprensible cuando los últimos años de la dictadura y laprimera fase de la transición habían ido acompañados de una mejora delnivel de vida.

Se produce así, en 1978-80, el primer desencanto popular respecto a lademocracia. El segundo vendría en 1984, cuando tras la victoria socialistade 1982 el nuevo gobierno llevara a cabo una política económica de ajusteduro (tratando de recuperar, incidentalmente, el tiempo perdido en los dosaños anteriores, en los que se pospusieron decisiones económicas cruciales acausa de la debilidad de los últimos gobiernos de UCD). Así como el primerdesencanto no impidió que la mayoría social respaldara a la democracia anteel golpe militar de 1981, el segundo no impidió que el PSOE renovara enlas elecciones legislativas de 1986 la mayoría absoluta. Pero en ambos casosse ha pagado un precio: crecimiento del cinismo político, consenso pasivoen vez de movilización, decadencia de las organizaciones sociales y apatíacolectiva.

Lo que deseo apuntar es que, si las expectativas sobre la capacidad de unnuevo régimen democrático para resolver la cuestión social, para elevar elnivel de vida de los trabajadores y clases populares, se ven reforzadas porel entrelazamiento en el período de elaboración de la Constitución de lasreivindicaciones formales y las sustanciales, el riesgo de provocar algo análogoal desencanto (español) frente a la democracia será, lógicamente, mucho ma-yor, y eso implicará deslegitimación de la misma democracia, apatía política,desmovilización y cinismo. Y, en sociedades muy segmentadas en términosde estatus, como Brasil, un grave riesgo de crecimiento de lo que podemosllamar la marginalidad organizada, desde las bandas criminales al terrorismode izquierda o de derecha.

La conclusión, por tanto, sería que la trampa creada por la inversiónde la posición del PMDB y el PFL en el gobierno, con la muerte de Neves,dando la primera responsabilidad a un partido minoritario y no popular, másla larga tradición del PMDB, que le ha permitido sobrevivir a las tensionesinternas que hicieron estallar a la UCD española en el gobierno, más lapublicidad de los debates de la Constituyente, que han creado un entrelaza-miento de las cuestiones políticas formales con las cuestiones sociales sus-tanciales, han conducido a un prolongado impasse en el que la nueva demo-

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cracia no llega a verse formalmente legitimada, no puede así abordar lascuestiones de fondo sobre el modelo de sociedad, y permanece, frágil política-mente e indefinida en lo social, frente a las presiones de los lobbies político-militares y de los intereses corporativos.

3. Símbolos

Cabe analizar, por último, algunas diferencias institucionales entre losprocesos de transición a la democracia en Brasil y en España. Pero querríahacerlo ante todo desde la perspectiva de la fuerza simbólica que puedendar las instituciones al régimen democrático. Este enfoque puede pareceridealista, pero yo diría que, desde el momento en que las personas (y losagentes sociales en general) interpretan la realidad mediante símbolos, elpapel que éstos desempeñan, a través de lo que solemos llamar culturapolítica, en la determinación de las respuestas sociales ante el poder, es nosólo importante, sino fundamental a corto plazo. Movida por una cierta cul-tura política (por un cierto código de interpretación simbólica de la realidad)una sociedad puede buscar solución a sus problemas por vías que se revelenprofundamente equivocadas a medio o largo plazo. A la larga la realidadmaterial se impone, pero la ilusión simbólica puede haber causado ya unacatástrofe generacional o internacional. (Pienso al escribir esto en el consensopasivo con el que la sociedad argentina acogió el golpe del general Videla,o en el amplio apoyo popular que encontró el ascenso del fascismo en Europa.)

Ya he adelantado antes el respaldo simbólico que le dio a la democra-cia en España la rápida aprobación por referéndum de una Constitución con-sensuada por las principales fuerzas políticas. Habría que subrayar, además,que este simbolismo era especialmente importante en un país traumatizadopor la experiencia de la guerra civil de 1936-39, vivida como cruel guerracivil hobbesiana que marca un punto al que es imposible volver5. Ante elgolpe del 23-F de 1981 la mayoría social no se lanza a la calle, no por co-bardía o pasividad, sino porque resucitar el fantasma de la guerra civil resultaya intolerable. Pero convocada en la calle (y en las urnas, año y medio mástarde) respalda claramente la consigna: el país, con la Constitución.

5 «Toda fundación revolucionaria de un Nuevo Estado, todo pacto colectivo institu-yendo un nuevo Soberano Salvador del Miedo, se resuelven como acumulación originariade ese capital político fundacional que es el terror colectivo de todos los vivos ante ladesbordante productividad tanática de la Guerra originaria... Habiéndose fundado sobreel terror colectivo de un holocausto inicial de más de seiscientos mil muertos —y así,como Estado Nacional de la Victoria de Su Caudillo y Fundador Francisco Franco—, lavoluntad soberana del Leviatán español deviene ahora Soberanía Nacional de los Pueblosde España... Dos siglos de Revolución y Guerra Civil son los que ahora sobredeterminanla redacción del Pacto Constituyente en que toda esa trágica historia concluye.» CarlosMOYA, Señas de Leviatán: Estado nacional y sociedad industrial (España 1936-1980),Madrid: Alianza Editorial, 1984, pp. 309-310.

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Pero, también en relación con el golpe del 23-F, hay que analizar el papelsimbólico de otras instituciones. Como se sabe, el punto de inflexión; el mo-mento en que se hizo ya socialmente palpable la derrota de la intentonamilitar fue la declaración del Rey (por radio y televisión), en la madrugadadel 24 de febrero, en defensa del orden constitucional. Se trataba de ladefinición del máximo símbolo de las fuerzas armadas (el Rey: su capitángeneral y jefe supremo) a favor de la legalidad democrática.

Se diría que es una obviedad: si el jefe del Estado, y comandante de lasfuerzas armadas, respalda la democracia, ésta tiene mayores posibilidades decontinuidad. Pero no es éste el punto: la cuestión central es la separaciónentre la gestión política diaria de un primer ministro, o presidente del go-bierno, y el papel simbólico de respaldo último de la legitimidad que caesobre el jefe del Estado (rey o presidente de la nación). La distancia entreambos cargos puede desempeñar un papel fundamental en una transición a lademocracia si el segundo, como depositario de la legitimidad tradicional, res-palda al primero, depositario de la legitimidad legal-racional.

Este fue el caso español. El Rey era heredero de la legitimidad tradi-cional del régimen del general Franco, legitimidad fundamental para unasfuerzas armadas consagradas durante cuarenta años a conmemorar la refun-dación del Estado español con la victoria en la guerra civil. En cambio, elpresidente del gobierno, heredero de la recién instaurada legitimidad legal-racional (democrática) era el blanco claro de cualquier crítica contra el régi-men de partidos. Si el Rey no hubiera respaldado a la Constitución, la de-mocracia habría tenido muy poco futuro en la España de 1981. Pero suapoyo fue, por el contrario, decisivo para mantenerla.

La idea que intento expresar no tiene exactamente proyecciones estraté-gicas. Quizá no tiene sentido pedirle a la oposición democrática a una dicta-dura que trate de provocar una separación dentro del régimen entre jefaturadel Estado y presidencia del gobierno. Pero el hecho es que tal separaciónpuede servir para crear un eje más sólido sobre el que realizar el giro desdela dictadura a la democracia: una jefatura del Estado que busque la conti-nuidad en el tránsito a la democracia (por convicción, como parece habersido el caso en España, o por simple interés personal) es un punto de apoyocrucial para realizar con éxito la transición. La distancia entre (jefe del)Estado y (presidente del) gobierno puede ser la clave para detener los in-tentos de los sectores disconformes de las fuerzas armadas de quebrar elproceso de institucionalización de la democracia.

El respaldo de la legitimidad tradicional no sólo sirvió en España parahacer fracasar la intentona militar de 1981, sino que también ha sido elpunto de partida para una reforma militar que ha profesionalizado (o estáprofesionalizando) a las fuerzas armadas, tanto en su etapa de formación(planes de estudio y profesorado de las academias militares) como en elproceso de selección de mandos y en la organización de la estructura jerár-

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quica de la cúpula militar. Puede ser un prejuicio malinformado, pero sediría que este complejo conjunto de reformas está aún hoy más atrasado enBrasil. He querido subrayar que la separación de la jefatura del Estado y lapresidencia del gobierno, en España, dio un punto de apoyo institucional ysimbólico a la modernización de las fuerzas armadas, pero debo insistir enque no estoy proponiendo una receta infalible ni una propuesta orientadorade estrategias políticas.

Habría un punto último a resaltar: la relación entre eficacia y efectividad,en el sentido de Linz, como clave para el mantenimiento de la legitimidad.«La eficacia... se refiere a la capacidad de un régimen para encontrar solu-ciones a los problemas básicos con los que se enfrenta todo sistema político(y a los que cobran importancia en un momento histórico) que son percibi-das más como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudadanos cons-cientes... Por efectividad entendemos la capacidad para poner realmenteen práctica las medidas políticas formuladas, con el resultado deseado»6.La diferencia analítica no es evidente sino en el obvio sentido de que laefectividad es una condición previa para hablar de eficacia: un régimen quedé soluciones satisfactorias a los problemas de la sociedad gracias a que susmedidas políticas no han llegado a ponerse en práctica, o lo han sido conresultados opuestos a los esperados, no sería desde luego una excepción his-tórica, pero un ciudadano realmente consciente mal le podría considerareficaz.

En la práctica hay una diferencia más clara: la efectividad erosiona másdirectamente a la legitimidad de lo que lo hace la eficacia. Un país puedesoportar un problema irresuelto por mucho tiempo, pero sólo puede soportarpor breve tiempo la imagen de «un gobierno que no gobierna», es decir,la imagen de un gobierno carente de efectividad. Si se quiere ver en unejemplo concreto la diferencia entre efectividad y eficacia se pueden compa-rar los problemas de orden público (capacidad de hacer cumplir la ley) conlos de orden económico (capacidad de asegurar el empleo o el nivel de vidade los ciudadanos). Los primeros se nos presentan ante todo como una cues-tión de efectividad, y los segundos como una cuestión de eficacia. Es para-dójico, pero cierto, que la sociedad deslegitima mucho antes a un gobiernoque no resuelve (o controla) los primeros que a uno que no encuentra solu-ción para los segundos.

Dicho de otra forma: la consecuencia más negativa del fracaso de losplanes Cruzado no es la de no haber resuelto los problemas económicos deBrasil, sino la de haber dado la imagen de un gobierno que no conseguíallevar a la práctica su propia estrategia. En este sentido una alternativa algobierno Sarney desde la izquierda debería dar prioridad a los problemas

6 Juan J. LINZ, La quiebra de las democracias, Madrid: Alianza Editorial, 1987, pp. 46y 49 (versión española de la introducción a J. J. LINZ y Alfred STEPAN, comps., Thebreakdown of democrattc regimes, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1978).

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económicos, pero no debería plantearse metas ilusorias a corto plazo, puestales metas sólo servirían para crear expectativas desmesuradas que llevaríanen breve plazo al desencanto colectivo y debilitarían la democracia. Son mu-chas las reservas que se pueden formular respecto a la efectividad de lapolítica económica de Sarney, pero sería temerario asegurar que otro gobier-no podría fácilmente ser más eficaz. Un símbolo fundamental para la conso-lidación de la democracia es la credibilidad, que viene a relacionarse con elcociente entre lo conseguido y lo prometido. Mejor asegurar que sólo sepromete lo que se puede cumplir que prometer demasiado, lograr mucho, yencontrarse, aun así, con una pérdida de credibilidad y de legitimidad.

4. Postscriptum

Esta nota fue redactada para una audiencia de científicos sociales brasile-ños en 1987, y puede ser útil apostillarla brevemente para el lector españolaño y medio después. La primera observación, que desconfirma parcialmenteuna de las hipótesis sostenidas en el texto, es que el PMDB, pese a su largorodaje en la oposición, no pudo soportar la prueba del poder, y sufrió unaescisión de su ala socialdemócrata, incluyendo al senador y conocido sociólogoHernando Henrique Cardoso. Este grupo ha cristalizado en un nuevo partido,el PSDB, cuyo candidato para las elecciones de noviembre de 1989 será MarioCovas.

La segunda es que la Constitución ya se ha aprobado, manteniendo lo queconsidero un indeseable entrelazamiento de las reglas del juego democráticocon definiciones a veces sorprendentemente concretas del modelo de sociedad.La tercera es que las encuestas para las elecciones de 1989 arrojan resultadosmuy negativos para el PMDB. El candidato que hoy parece tener más posi-bilidades es Leonel Brizóla, del PTB, cuyo programa populista es suficiente-mente inconcreto como para inquietar a los militares y crear en el electoradoexpectativas probablemente irrealizables. Le sigue Luiz Inazio da Silva, Lula,del PT, partido que ha experimentado un espectacular salto adelante enlas elecciones municipales de noviembre de 1988, consiguiendo la alcaldía deSan Pablo. Su programa no es más concreto que el de Brizóla, pero sí másradical. De esta forma la situación brasileña actual recuerda fuertemente (excep-to en la ausencia de guerrilla) a la de los últimos meses del gobierno de Be-laúnde en Perú, y sólo cabe esperar que el próximo gobierno no reproduzcala desafortunada trayectoria del gobierno aprista.

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