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1 Contrato de Préstamo N° 8331-PE PP N° 002-2017-INIA-PNIA-BM SERVICIO DE CONSULTORÍA ―EVALUACIÓN INTERMEDIA DEL PROYECTO DE CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN AGRARIA – PIP 1‖ CUARTO ENTREGABLE INFORME FINAL Preparado para: Elaborado por: Diciembre de 2017
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Contrato de Préstamo N° 8331-PE
PP N° 002-2017-INIA-PNIA-BM
SERVICIO DE CONSULTORÍA
―EVALUACIÓN INTERMEDIA DEL PROYECTO DE
CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN
AGRARIA – PIP 1‖
CUARTO ENTREGABLE
INFORME FINAL
Preparado para:
Elaborado por:
Diciembre de 2017
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ÍNDICE
LISTA DE ACRÓNIMOS ............................................................................................. 11
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................. 13
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 24
1. OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA ................................................................... 26
2. CONTEXTO DEL ESTUDIO ................................................................................ 27
2.1. Antecedentes .............................................................................................. 27
2.2. La Política de Estado y el SNIA .................................................................. 32
2.3. El PNIA y el PIP 1 ....................................................................................... 34
2.4. Experiencias internacionales ...................................................................... 37
3. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE EVALUACIÓN
47
3.1. Marco conceptual ....................................................................................... 47
3.1. Marco metodológico .................................................................................... 53
4. RESULTADOS OBTENIDOS ............................................................................... 65
4.1. Análisis de involucrados.............................................................................. 65
4.2. Análisis de pertinencia ................................................................................ 78
4.3. Análisis de eficacia ................................................................................... 113
4.4. Análisis de eficiencia ................................................................................. 123
4.5. Análisis de sostenibilidad .......................................................................... 184
5. RECOMENDACIONES ORIENTADAS A LA ETAPA DE CIERRE DEL
PROYECTO ............................................................................................................. 203
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................... 207
6.1. Conclusiones ............................................................................................ 207
6.2. Recomendaciones .................................................................................... 211
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................... 218
ANEXOS ................................................................................................................... 222
Anexo 1: Buenas prácticas y lecciones aprendidas por país analizado ..................... 222
Anexo 2: Actividades preparatorias de campo .......................................................... 225
Anexo 3: Reporte de trabajo de campo ..................................................................... 230
Anexo 4: Encuesta Likert .......................................................................................... 262
Anexo 5: Características de los productores beneficiarios ........................................ 265
Anexo 6: Datos resultados de la encuesta a productores ......................................... 267
Anexo 7: Datos resultados de la encuesta a investigadores ..................................... 355
Anexo 8: Reportes de entrevistas ............................................................................. 377
Anexo 9: Reportes de dinámicas grupales ................................................................ 531
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Anexo 10: Sistematización de árbol de problemas .................................................... 558
Anexo 11: Flujo de procesos ..................................................................................... 559
Anexo 12: Cadenas productivas por UD ................................................................... 565
Anexo 13: Subproyectos en cierre por culminación .................................................. 567
Anexo 14: Participantes de los Encuentros Regionales ............................................ 568
Anexo 15: Resultados de Encuentros Regionales .................................................... 569
Anexo 16: Actividades realizadas por la Unidad de Coordinación ............................. 571
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Componentes y actividades del PIP 1 .......................................................... 36
Figura 2. Distribución de las Unidades Descentralizadas ............................................ 37
Figura 3. Conceptualización de sistema de innovación de innovación agraria ............ 49
Figura 4. Gestión por resultados – Cadena de valor ................................................... 53
Figura 5. Estructura de los instrumentos para el recojo de información cuantitativa ... 59
Figura 6. Potenciales problemas que pueden afectar la satisfacción de los beneficiarios
................................................................................................................................... 60
Figura 7. Estructura de la guía de dinámicas grupales ................................................ 61
Figura 8. Estructura de las guías de entrevista ........................................................... 62
Figura 9. Estructura de los talleres .............................................................................. 63
Figura 10. Estructura encuesta complementaria actores PNIA y SNIA ....................... 64
Figura 11: Vinculación con otras entidades del SNIA .................................................. 72
Figura 12: Vinculación con otras entidades del SNIA – Organización de productores. 73
Figura 13: Vinculación con otras entidades del SNIA – PNIA ...................................... 73
Figura 14: Vinculación con otras entidades del SNIA – ONG’s, empresas privadas y
otros aliados ............................................................................................................... 74
Figura 15: Vinculación con otras entidades del SNIA – EEA, INIA .............................. 75
Figura 16: Vinculación con otras entidades del SNIA – proveedores de servicios ....... 75
Figura 17: Vinculación con otras entidades del SNIA – Universidades ....................... 76
Figura 18: Vinculación con otras entidades del SNIA – Gobiernos subnacionales ...... 77
Figura 19. Árbol de problemas del PNIA ..................................................................... 81
Figura 20. Árbol de problemas del PIP 1 propuesto por el equipo evaluador .............. 83
Figura 21. Árbol de objetivos del PIP 1 según el Estudio de Factibilidad .................... 84
Figura 22. Árbol de objetivos del PIP 1 propuesto por el equipo evaluador ................. 85
Figura 23. Principales riesgos identificados para el logro de objetivos del PIP 1 ......... 87
Figura 24. Recomendaciones para la estrategia de focalización por componente ...... 92
Figura 25. Distribución de la población beneficiaria según ingreso ............................. 94
Figura 26. Relación de causalidad entre el propósito y el fin del Proyecto .................. 99
Figura 27. Síntesis del análisis de lógica vertical ...................................................... 106
Figura 28. Síntesis del análisis de lógica horizontal .................................................. 109
Figura 29. Análisis de potenciales sinergias entre los medios del PIP 1 y el PIP 2 ... 112
Figura 30. Metodologías para la determinación del cumplimiento del criterio 2 para la
adopción tecnológica ................................................................................................ 117
Figura 31: Gasto por año según actividad, 2015-2017 .............................................. 126
Figura 32: PIA, PIM, límite de gasto y ejecución – 2016 ........................................... 127
Figura 33: Opinión sobre diseño y promoción de fondos concursables – Actores SNIA
Componente 1 .......................................................................................................... 131
Figura 34. Cronograma del Concurso de fondos concursables del Componente 1,
2015-2017 ................................................................................................................ 133
Figura 35: Número de proyectos adjudicados 2015 y 2016, según regiones ............ 135
Figura 36: Registros de información por institución ................................................... 138
Figura 37: Gestión por procesos, actores SNIA - Componente 1 .............................. 144
Figura 38: Sistemas de seguimiento y monitoreo, actores SNIA - Componente 1 ..... 145
Figura 39: Autoevaluación seguimiento y monitoreo, actores SNIA - Componente 1 145
Figura 40: Total presupuestado y transferido por tipo de fondo, 2015-2016 .............. 148
Figura 41. Registros de información de universidades y EEA ................................... 151
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Figura 42. Opinión de investigadores sobre actividades internas que facilitan el
funcionamiento del SNIA .......................................................................................... 152
Figura 43. Sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación al interior de las
entidades investigadoras .......................................................................................... 153
Figura 44. Opinión de investigadores sobre el diseño y promoción de fondos
concursables ............................................................................................................ 154
Figura 45. Presupuesto Inicial Modificado y ejecución del gasto del Fondo de
Investigación Estratégica Priorizada, 2015 y 2016 (S/) ............................................. 155
Figura 46. Cronograma del Concurso de Investigación Estratégica, 2016 ................ 157
Figura 47. Número de proyectos adjudicados, según regiones ................................. 158
Figura 48. Presupuesto Inicial Modificado, límite de gasto y ejecución del Fondo
Capacitación por Competencias, 2016 (S/) ............................................................... 160
Figura 49. Cronograma del Concurso a Becas de Posgrado y Pasantías, 2017 ....... 162
Figura 50. Programación presupuestal de la Actividad 1 .......................................... 168
Figura 51. Presupuesto Inicial Modificado y ejecución de la Actividad 1, 2016 ......... 169
Figura 52. Programación Presupuestal de la Política, Seguimiento y Evaluación del
SNIA, 2017 ............................................................................................................... 174
Figura 53. Resultados de Evaluación de Capacidades internas de actores SNIA ..... 175
Figura 54. Programación Presupuestal de la Unidad de Coordinación Institucional del
SNIA, 2017 ............................................................................................................... 176
Figura 55. Cronograma de ejecución de encuentros nacionales y regionales, 2017 . 177
Figura 56. Vinculación de entidades del SNIA con el INIA ........................................ 178
Figura 57. Cronograma de ejecución de Consultoría de Análisis de la Institucionalidad
de la innovación agraria, 2017 .................................................................................. 179
Figura 58. Cronograma de ejecución de Consultoría de Inventario y Mapeo de Actores
del SNIA, 2017.......................................................................................................... 180
Figura 59. Presupuesto Inicial Modificado y ejecución del gasto de la Unidad Ejecutora,
2015 y 2016 .............................................................................................................. 182
Figura 60. Distribicuión de la población beneficiaria por ........................................... 186
Figura 61. Implementación de salvaguardas ambientales por tipo de subproyecto ... 194
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ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Relación entre objetivos, metodología, instrumento y fuentes de información
................................................................................................................................... 54
Cuadro 2. Matriz de indicadores e instrumentos ......................................................... 57
Cuadro 3. Población objetivo estimada del PIP 1 (número de personas) .................... 91
Cuadro 4. Estructura básica de una MML adecuadamente elaborada ........................ 95
Cuadro 5. Matriz de Marco Lógico del PIP 1 ............................................................... 96
Cuadro 6. Expectativas de inversión en servicios de innovación de los beneficiarios del
Componente 1, según tipo de subproyecto ............................................................... 101
Cuadro 7. Expectativas de inversión en innovación de los productores por macroregión
................................................................................................................................. 101
Cuadro 8. Tipo de investigación llevada a cabo por investigadores del fondo de
investigación estratégica ........................................................................................... 104
Cuadro 9. Indicadores de resultado propuestos ........................................................ 110
Cuadro 10. Matriz de resultados del PIP 1 ................................................................ 114
Cuadro 11. Adopción tecnológica por tipo de metodología ....................................... 117
Cuadro 13. Análisis de ejecución y rendimiento de la inversión en términos de
adopción tecnológica, según UD .............................................................................. 120
Cuadro 14. Fecha de inicio de los subproyectos de investigación estratégica .......... 122
Cuadro 15. Limitaciones encontradas en la medición de indicadores del MML del PIP 1
................................................................................................................................. 123
Cuadro 16: Número meta de subproyectos, recibidos y adjudicados por año ........... 125
Cuadro 17: Talleres regionales presenciales de capacitación y difusión ................... 130
Cuadro 18: Subproyectos recibidos y declarados aptos para evaluación .................. 132
Cuadro 19: Criterios usados para evaluar proyectos ................................................ 136
Cuadro 20: Subproyectos recibidos y declarados aptos para evaluación .................. 137
Cuadro 21: Postulantes con proyectista para formulación de proyecto, 2016 ........... 139
Cuadro 22: Número de subproyectos y trabajadores por UD .................................... 143
Cuadro 23. Población beneficiaria total estimada, según regiones ........................... 156
Cuadro 24. Líneas de Investigación priorizadas ........................................................ 156
Cuadro 25. Proceso de selección de proyectos de investigación estratégica ............ 157
Cuadro 26. Proceso de selección de fondos de capacitación por competencias, 2015 y
2016 ......................................................................................................................... 163
Cuadro 27. Recomendaciones para el desarrollo de campañas de difusión y
capacitación .............................................................................................................. 165
Cuadro 28. Líneas de acción de la Coordinación de Gestión y Difusión del
Conocimiento y Tecnología ....................................................................................... 171
Cuadro 29. Desarrollo de mercados de innovación ................................................... 185
Cuadro 31. Medición de salvaguardas ambientales .................................................. 192
Cuadro 32. Beneficiarios subproyectos adjudicados en 2015, según género ............ 195
Cuadro 33. Beneficiarios subproyectos adjudicados en 2016 por género ................. 196
Cuadro 34. Indicadores de empoderamiento de mujeres .......................................... 197
Cuadro 35. Medición de salvaguardas de pueblos indígenas del PIP 1 – Resultados de
la encuesta a productores ......................................................................................... 201
Cuadro 36. Set de indicadores propuestos para la medición de resultados e impactos
de intervenciones de innovación agraria ................................................................... 213
Cuadro 37. Buenas prácticas y lecciones aprendidas por país analizado ................. 222
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Cuadro 38. Personal a cargo de las encuestas ......................................................... 231
Cuadro 39. Muestra de beneficiarios del Componente 1 ........................................... 232
Cuadro 40. Muestra de beneficiarios del Componente 2 ........................................... 238
Cuadro 41. Organización del trabajo de Campo ....................................................... 241
Cuadro 42. Cronograma del trabajo de campo cualitativo ......................................... 242
Cuadro 43. Check List antes de salir de campo ........................................................ 242
Cuadro 44. Lista de asociaciones reemplazadas ...................................................... 244
Cuadro 45. Lista de asociaciones de reemplazo ....................................................... 245
Cuadro 46. Asistentes a las entrevistas en Arequipa ................................................ 246
Cuadro 47. Asistentes a la dinámica grupal de la Asociación Agroganadera San Isidro
AGROGASI – Servicios de extensión agraria ........................................................... 247
Cuadro 48. Asistentes a la dinámica grupal de la Universidad Católica Santa María –
Servicios de investigación estratégica ...................................................................... 247
Cuadro 49. Asistentes a la dinámica grupal Arequipa – Proveedores de servicios ... 248
Cuadro 50. Asistentes a Taller Regional Arequipa .................................................... 248
Cuadro 51. Asistentes a las entrevistas en San Martín ............................................. 251
Cuadro 52. Asistentes a la dinámica grupal de la Cooperativa Agroindustrial Cauchera
Caynarachi Ltda – Desarrollo de empresas semilleristas .......................................... 252
Cuadro 53. Asistentes a la dinámica grupal San Martín – Proveedores de servicios 252
Cuadro 54. Asistentes a Taller Regional San Martín ................................................. 253
Cuadro 55. Asistentes a las entrevistas en Piura ...................................................... 255
Cuadro 56. Asistentes a la dinámica grupal de la Asociación de pequeños productores
agropecuarios Chililique– Servicios de investigación adaptativa ............................... 256
Cuadro 57. Asistentes a la dinámica grupal de la Asociación de Microproductores de
Banano Orgánico –Servicios de extensión agraria .................................................... 256
Cuadro 58. Asistentes a la dinámica grupal de la Asociación de productores
agropecuarios de la zona de Hualtaco Valle de San Lorenzo – Servicios de extensión
agraria ...................................................................................................................... 256
Cuadro 59. Asistentes a Taller Regional Arequipa .................................................... 257
Cuadro 60. Asistentes a las entrevistas en Lima ....................................................... 258
Cuadro 61. Asistentes a la dinámica grupal de la Universidad Nacional Agraria La
Molina – Investigación estratégica ............................................................................ 260
Cuadro 62. Asistentes a la dinámica grupal de la Asociación de Productores de Leche
Villa Agraria– Servicios de extensión agraria ............................................................ 260
Cuadro 63. Asistentes a Taller PNIA ......................................................................... 261
Cuadro 64. Características de los productores beneficiarios del Proyecto ................ 265
Cuadro 65. Características de los productores beneficiarios por macroregión .......... 266
Cuadro 66. Entrevista a EEA - Director de la Estación Experimental Arequipa, Ing. Abel
Humpire Mendoza - Arequipa ................................................................................... 377
Cuadro 67. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios- Ing. Juan Francisco
Tejada Chipana, Presidente de la Asociación Agroganadera San Isidro (AGROGASI)-
San Isidro- La Joya- Arequipa ................................................................................... 380
Cuadro 68. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Presidente de la
Asociación Agromisti- La Joya-Arequipa ................................................................... 382
Cuadro 69. Entrevista a Alfonso Mamani, Alcalde del distrito de Tuti, Caylloma,
Arequipa. Gobierno Local – Arequipa ....................................................................... 383
Cuadro 70. Entrevista a ONG’s, Empresas Privadas y Aliados- Directora de Proyectos
Norma Juana Sota de Apaza de la ONG’s Taller– Arequipa ..................................... 387
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Cuadro 71. Entrevista a Gonzalo Dávila, Vicerrector de Investigación Académica de la
Universidad Católica de Santa María- Arequipa ........................................................ 389
Cuadro 72. Entrevista a Irina Salazar, Gerente- Instituto de Investigación Sur –
Arequipa ................................................................................................................... 391
Cuadro 73. Entrevista a José Valladares, Gerente de Arequipa Agroindustrias del Sur,
Arequipa ................................................................................................................... 394
Cuadro 74. Entrevista a Jorge Cano, Presidente de La Joya AgroExport – Arequipa 398
Cuadro 75. Entrevista a Universidades Públicas y Privadas- Dr. Mateo Pocco Pinto,
Decano de la facultad de agronomía de la Universidad San Agustín- Arequipa ........ 401
Cuadro 76. Entrevista a Roger Mendoza, zootecnista, responsable del área de
camélidos, Arequipa, – Arequipa .............................................................................. 403
Cuadro 77. Entrevista a Viviana Valdivia Especialista en seguimiento y evaluación de
la Subsede 4-PNIA – Arequipa ................................................................................. 405
Cuadro 78. Entrevista a ONGs, Empresas Privadas y Aliados - Coordinador de
Proyectos de la Asociación de Desarrollo Agrícola y Empresarial Yanapay, Julio
Contreras- Arequipa.................................................................................................. 408
Cuadro 79. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Presidente de la
Cooperativa de Servicios Múltiples ADISA – Naranjos– Rioja- San Martín ............... 410
Cuadro 80. Entrevista a Universidades Públicas y Privadas- Dr. Agustín Cerna
Mendoza, Decano de la Facultad Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de San
Martin- San Martin .................................................................................................... 412
Cuadro 81. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Gerente General de
la Cooperativa Agraria ALLIMACACAO – San Martín ............................................... 414
Cuadro 82. Entrevista a ONG, Empresas Privadas y Aliados, Capirona- Investigación y
Desarrollo– San Martín ............................................................................................. 417
Cuadro 83. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Cooperativa
Agroindustrial Cauchera Caynarachi Ltda – San Martín ............................................ 420
Cuadro 84. Entrevista a ONG, Empresas Privadas y Aliados- Instituto de Cultivos
Tropicales- Dr. Enrique Arévalo Gardini- San Martin................................................. 423
Cuadro 85. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Presidente de la
Asociación Civil de Productores de la Palmera Piazaba del Distrito de Chazuta – San
Martín ....................................................................................................................... 426
Cuadro 86. Entrevista a Autoridades de Gobiernos Regionales y Locales,
Representante de la Dirección de Desarrollo y Competitividad Agraria del Gobierno
Regional de San Martin – San Martín ....................................................................... 429
Cuadro 87. Entrevista a EEA Director de la Estación Experimental El Porvenir - San
Martín ....................................................................................................................... 431
Cuadro 88. Entrevista a Autoridades de Gobiernos Regionales y Locales- Alcalde
Distrital de Pachiza – San Martin .............................................................................. 434
Cuadro 89. Entrevista a Organizaciones de Productores Agrarios, Presidente y Socio
de la Asociación de Productores de Agropecuarios de Rumisapa Los Rusos – San
Martín ....................................................................................................................... 436
Cuadro 90. Entrevista a ONG, Empresas Privadas y Aliados, Shanantina S.A.C– San
Martín ....................................................................................................................... 438
Cuadro 91. Entrevista a Alonso Chunga, Especialista en evaluación y seguimiento de
la UD 1 -PNIA – Piura ............................................................................................... 441
Cuadro 92. Entrevista a Carlos Granda, Decano de la Facultad de Agronomía.
Universidad Nacional de Piura .................................................................................. 443
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Cuadro 93. Entrevista a Jesús Chuquillanqui, Representante en Latinoamérica de Port
International – Piura .................................................................................................. 446
Cuadro 94. Entrevista a Jorge Orozco, Representante de la Asociación de Pequeños
Productores Agropecuarios de Chililique Alto – Piura ............................................... 448
Cuadro 95. Entrevista a José Rojas Hernández, Gerente de Proyectos Cooperativa
NorAndino – Piura .................................................................................................... 451
Cuadro 96. Entrevista a Mario Laberry, Director de la Dirección Regional de Agricultura
-Piura – Piura ............................................................................................................ 454
Cuadro 97. Entrevista a Miguel Galecio, Docente Investigador de la UNP – Piura ... 458
Cuadro 98. Entrevista a Nelso Mio, Alcalde de La Matanza, Morropón, Piura – Piura
................................................................................................................................. 461
Cuadro 99. Entrevista a Paul Viñas, Coordinador del Programa Ecosistemas Andinos-
ONG Nature and Culture – Piura .............................................................................. 463
Cuadro 100. Entrevista a Rolando García, Presidente de la Asociación ASPABOM –
Piura ......................................................................................................................... 466
Cuadro 101. Entrevista a Ulises Cordova, Especialista-Asociación de Pequeños
Productores de Cacao de Piura-APPROCAP – Piura ............................................... 469
Cuadro 102. Entrevista a Ulises Vegas, Coordinador AGIA de la Estación Experimental
El Chira – Piura ......................................................................................................... 471
Cuadro 103. Entrevista a Alfredo Novoa, Gerente General – POWERCORP – Lima 474
Cuadro 104. Entrevista a Ángel Manero, Director General. Dirección General Agrícola
– Minagri – Lima ....................................................................................................... 476
Cuadro 105. Entrevista a Angélica Tirado, Coordinadora de Proyecto – CÁRITAS DEL
PERÚ – Lima ............................................................................................................ 478
Cuadro 106. Entrevista a Christian Barrantes, Especialista de la Dirección General de
Ganadería – Minagri – Lima ...................................................................................... 480
Cuadro 107. Entrevista a Galvarino Castro, Estación Experimental de Huaral – INIA –
Lima .......................................................................................................................... 482
Cuadro 108. Entrevista a Gonzalo Villarán, Director General de Innovación,
Tecnología, Digitalización y Formalización – Produce – Lima ................................... 484
Cuadro 109. Entrevista a Gustavo Gutiérrez, Ex Coordinador PNIA – Lima ............. 486
Cuadro 110. Entrevista a Ida Bartolini, Responsable del Laboratorio de Biología
Molecular – Senasa – Lima....................................................................................... 491
Cuadro 111. Entrevista a Isabel Saldaña, Responsable de Unidad de Administración
de Proyectos – Universidad Agraria La Molina – Lima .............................................. 493
Cuadro 112. Entrevista a Jesús Caldas, Director de Gestión de Investigación – INIA –
Lima .......................................................................................................................... 496
Cuadro 113. Entrevista a Jorge Alcántara, Director de la Sub Dirección de la Dirección
de Innovación Agraria – INIA – Lima ......................................................................... 498
Cuadro 114. Entrevista a Jorge Luis Arévalo, Director de Políticas y Programas –
Concytec – Lima ....................................................................................................... 500
Cuadro 115. Entrevista a Juan José Rosales, Gerente Técnico – Asociación de
productores de cítricos del Perú – Lima .................................................................... 502
Cuadro 116. Entrevista a Juan Loayza, Director de la Dirección Desarrollo Tecnológico
Agrario – INIA – Lima ................................................................................................ 504
Cuadro 117. Entrevista a Juan Pastén, Decano Facultad Ingeniería Agraria –
Universidad Católica Sedes Sapientiae – Lima ......................................................... 506
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Cuadro 118. Entrevista a Juan Rici Carbone, Secretario General Ministerio de
Agricultura y Riego ................................................................................................... 508
Cuadro 119. Entrevista a León Rivera, Director de Estudios Económicos e Información
Agraria – Minagri – Lima ........................................................................................... 511
Cuadro 120. Entrevista a Luis De Stefano, Profesor UPCH – EX INIA – Lima .......... 512
Cuadro 121. Entrevista miembro de la Conica - Miguel Ángel Barandiarán, Jefe del
INIA - La Molina – Lima ............................................................................................ 514
Cuadro 122. Entrevista a Natalia Reátegui, Coordinadora de Investigación Facultad
Ingeniería Forestal – UNIVERSIDAD NACIONAL AGRARIA LA MOLINA – Lima ..... 516
Cuadro 123. Entrevista a Máximo Márquez, Presidente – Asociación de productores de
Leche Villa Agraria – Huaral ..................................................................................... 518
Cuadro 124. Entrevista a Álvaro Aures, Ex Coordinador– PNIA - Lima ..................... 519
Cuadro 125. Entrevista a Renzo Zegarra, Coordinador– PNIA - Lima ...................... 523
Cuadro 126. Entrevista a Alex Llanos, Asesor en Cadenas de Valor –
SWISSCONTACT – Lima ......................................................................................... 527
Cuadro 127. Entrevista a Victorio Álvarez, Presidente – Asociación de productores de
Chirimoya Comunidad Huanangui – Huaral .............................................................. 529
Cuadro 128. Dinámica grupal a beneficiarios de servicios de Extensión Agraria ...... 531
Cuadro 129. Dinámica grupal a las Proveedores de servicios PIP 1 ......................... 533
Cuadro 130. Dinámica grupal a la Universidad Católica de Santa María – Arequipa 535
Cuadro 131. Dinámica grupal a Beneficiarios de Servicios de Apoyo a Semilleristas 539
Cuadro 132. Dinámica grupal a las Proveedores de servicios PIP 1 ......................... 543
Cuadro 133. Dinámica grupal a la APAGRO-Asociación de Productores
Agropecuarios–Piura ................................................................................................ 546
Cuadro 134. Dinámica grupal a la Asociación Pequeños Agricultores de Banano
Montenegro-ASPABOM – Piura ................................................................................ 548
Cuadro 135. Dinámica grupal a la Organización de productores de Chililique – Piura
................................................................................................................................. 550
Cuadro 136. Dinámica grupal a la Universidad Agraria La Molina – Lima ................. 552
Cuadro 137. Dinámica grupal con la Asociación de Productores Leche Villa Agraria –
Huraral - Lima ........................................................................................................... 555
Cuadro 138: Subproyectos por cadenas productivas – UD I ..................................... 565
Cuadro 139: Subproyectos por cadenas productivas – UD II .................................... 565
Cuadro 140: Subproyectos por cadenas productivas – UD III ................................... 565
Cuadro 141: Subproyectos por cadenas productivas – UD IV ................................... 566
Cuadro 142: Subproyectos por cadenas productivas – UD V .................................... 566
Cuadro 143: Subproyectos por cadenas productivas – UD VI ................................... 566
Cuadro 144: Subproyectos en cierre por culminación ............................................... 567
Cuadro 145. Participantes de los Encuentros Regionales de Cajamarca y Arequipa,
2017 ......................................................................................................................... 568
Cuadro 146. Resultados de Encuentros Regionales SNIA ........................................ 569
Cuadro 147. Actividades realizadas por la Unidad de Coordinación, Enero – Agosto
2017 ......................................................................................................................... 571
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LISTA DE ACRÓNIMOS
BM : Banco Mundial
BPA Buenas prácticas agrícolas
Concytec : Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
tecnológica
DL : Decreto Legislativo
Conica : Comisión Nacional para la Innovación y Capacitación en el Agro
EEA : Estaciones Experimentales Agrarias
ENA : Encuesta Nacional Agropecuaria
Enaho : Encuesta Nacional de Hogares (INEI)
Fondecyt Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico
I+D+i : Investigación, Desarrollo e Innovación
INCAGRO : Fomento de la Innovación Tecnológica y la Competitividad en la
Agricultura del Perú
INDECOPI : Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual
INEI : Instituto Nacional de Estadística e Informática
INIA : Instituto Nacional de Innovación Agraria
ITF : Informe Técnico-Financiero
MEF : Ministerio de Economía y Finanzas
Minagri : Ministerio de Agricultura y Riego
Minedu : Ministerio de Educación del Perú
MIP Manejo Integrado de plagas
ONG : Organizaciones No Gubernamentales
OVM Organismos vivos modificados
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PAD Project Appraisal Document
PIA : Presupuesto Institucional de Apertura
PIM : Presupuesto Institucional Modificado
PIP : Proyecto de Inversión Pública
PIP 1 : Proyecto de Inversión Pública-Consolidación del Sistema
Nacional de Innovación Agraria
PIP 2 : Proyecto de Mejoramiento de los Servicios Estratégicos de
Innovación Agraria
PNIA : Programa Nacional de Innovación Agraria
POA : Plan Operativo Anual
PPI : Plan de poblaciones indígenas
Produce : Ministerio de la Producción
Senasa : Servicio Nacional de Sanidad Agraria
Sisev : Sistema de Seguimiento y Evaluación del PIP 1
SLFC : Sistema en Línea de Fondos Concursables
SNIA : Sistema Nacional de Innovación Agraria
UD : Unidades Descentralizadas
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RESUMEN EJECUTIVO
En el Perú, por muchos años el concepto de innovación agraria estuvo plasmado en
distintos esfuerzos impulsados desde el Estado. Había que generar nuevas variedades
de vegetales y animales en los laboratorios y campos experimentales, adaptarlas y
transferirlas. Para 1999, el Ministerio de Agricultura tomó la iniciativa de reformar e
impulsar el sistema de ciencia, tecnología e innovación agraria del Perú. Ello se gestó
a través del Proyecto de Investigación y Extensión Agraria (PIEA) financiado con un
préstamo del Banco Mundial (BM) y que se implementó a partir del año
2001. Actualmente, las nuevas intervenciones en materia de innovación agraria
buscan el establecimiento de un sistema descentralizado de innovación que esté
orientado por la demanda y liderado por el sector privado.
El Proyecto de Inversión Pública (PIP) 1 —Consolidación del Sistema Nacional de
Innovación Agraria— del Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA) se enmarca
en un nuevo enfoque, al ser un programa que busca el desarrollo del mercado de
innovación, a través de la articulación entre los actores del mercado y el impulso de la
demanda de innovación a nivel productivo. En particular, el Proyecto cuenta con dos
componentes y dos actividades. El Componente 1 busca afianzar el mercado de
servicios de innovación, a través de fondos concursables de servicios de extensión,
investigación adaptativa y desarrollo de empresas semilleristas. El Componente 2
busca fortalecer la investigación y el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de
importancia nacional, mediante fondos de investigación estratégica agraria y fondos
destinados al desarrollo de capacidades. La Actividad 1, por su parte, tiene como
objetivo mejorar las capacidades del Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA),
en su rol como ente rector del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA).
Finalmente, la Actividad 2 tiene a su cargo la gestión del Programa y responde a la
gerencia y coordinación de las actividades del PNIA.
En este contexto, el estudio corresponde a la evaluación intermedia del PIP 1 – Banco
Mundial: Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria, y tiene como
objetivo realizar un análisis de su pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad como
proyecto. Finalmente, a partir de la evaluación se propone una serie de
recomendaciones que ayuden a mejorar el Proyecto y sirvan como lecciones
aprendidas para próximas intervenciones.
Existe una serie de involucrados en la innovación agraria que se encuentran
interrelacionados. El Decreto Legislativo (DL) N°1060 creó al SNIA y definió a sus
integrantes; sin embargo, en la práctica son muchos más los actores que participan y
provienen de entidades muy diversas.
Se puede organizar a los involucrados de acuerdo a su ámbito de acción. Un grupo
mayoritario son entidades del sector público que facilitan y promueven la innovación.
Su participación ha sido variada, y algunos como el Ministerio de Agricultura y Riego
(Minagri), el INIA y PNIA han participado más activamente. Sin embargo, otros actores
cumplen roles más pasivos y están a la espera de que se les solicite información para
involucrarse; tal puede ser el caso del Ministerio de Educación (Minedu), Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI), entre otros. Un segundo grupo de actores son los actores de
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cooperación internacional, cuyo objetivo es brindar cooperación técnica y
asesoramiento a las iniciativas de innovación agraria. Un tercer grupo son los centros
de investigación nacional e internacional, los cuales buscan fortalecer la investigación
y difusión de investigación e innovación. Un cuarto grupo de actores son las empresas
privadas, quienes tienen intereses particulares sobre la innovación, ya sean como
proveedores de servicios, intermediarios, exportadores o empresas semilleristas.
Finalmente, el último grupo lo forman los actores e instituciones de la sociedad civil,
como los productores, Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s), organizaciones
de consumidores y profesionales que otorgan servicios técnicos a la producción.
La relación entre los actores antes descritos es variada. Según la encuesta a actores
SNIA, el 69% de las organizaciones de productores encuestadas mencionaron que se
relacionaban con el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa), el 59% con INIA;
mientras que solo el 11% con las universidades. Por otro lado, el 91% de las ONG’s y
empresas privadas mencionaron que se relacionaban con las organizaciones de
productores, mientras que solo el 29% con las Estaciones Experimentales Agrarias
(EEA). Además, el 100% de las universidades (investigadores encuestados)
mencionaron que se relacionaban con el Minagri y con el Consejo Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación tecnológica (Concytec), mientras que el 33% con la
Comisión Nacional para la Innovación y Capacitación en el Agro (Conica). Finalmente,
el 100% de los gobiernos subnacionales encuestados mencionaron que se
relacionaban con el INIA, mientras que el 20% con las EEA. Es clave señalar que para
una mejor y mayor interrelación entre los involucrados es necesaria la existencia de un
mercado que los relacione. Justamente el Componente 1 del PIP 1 está dirigido a
atender esta situación, pero se observará que los esfuerzos no siempre se concentran
en afianzar el mercado.
Respecto al análisis de pertinencia se considera que los objetivos de los tres
componentes del PIP 1 han sido pertinentes, ya que contribuyen al mejoramiento de
las condiciones para la innovación, en un contexto de fallas de mercado en servicios
de innovación.
Aún así, se encontraron oportunidades para la mejora al nivel de diseño. En primer
lugar, el análisis de la problemática debería hacer mención explícita a las fallas de
mercado, de coordinación y de capacidades que el Proyecto se propone mitigar y de
qué manera. Este análisis resulta relevante en la medida que dimensiona el alcance
del PIP 1 y las condiciones que podrían favorecer o limitar sus impactos. Por ejemplo,
considerando la temporalidad del Proyecto es posible que se avance en el desarrollo
de capacidades de productores beneficiarios, pero su efecto es limitado en tanto que
el desarrollo de capacidades para la innovación requiere de su integración con
políticas educativas y/o formativas de largo plazo.
Tampoco se exploró la posibilidad que grandes productores participen dentro del
Programa. Dichas empresas además de beneficiarse de la adopción tecnológica
pueden ayudar a dinamizan el mercado de innovación de su zona de influencia, ya que
facilitan la expansión de tecnologías hacia pequeños productores, los cuales actúan
como sus proveedores y por tanto deben mantener altos estándares de calidad a lo
largo de la cadena productiva.
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Otro aspecto relevante corresponde a la estrategia de focalización y los criterios de
elegibilidad empleados en la selección y asignación de financiamiento a subproyectos.
Si bien el estudio de demanda identifica tipologías de agricultores, tal distinción no se
mantuvo en la determinación de la población objetivo. Habría sido conveniente realizar
esta segmentación de la demanda de modo que se pueda hacer una distinción en los
tamaños del fondo que se asignaría a cada subproyecto.
De acuerdo con las tipologías establecidas existen diferencias sustanciales en cuanto
a las características de los productores y por tanto en sus necesidades de innovación.
En vista de ello, existirían asociaciones con una mayor demanda por la adopción
tecnológica así como una mayor capacidad de implementación frente a otras. Al no
considerar diferencias entre los fondos o establecer un único tope para todos los
subproyectos del componente 1, se correría el riesgo de limitar el potencial de
innovación en algunas asociaciones y en otras de obtener un impacto por debajo del
previsto o tener problemas de implementación debido a la poca capacidad de los
productores.
En el planteamiento del árbol de problemas se identifica como problema central las
inadecuadas condiciones para la innovación en el sector agrario peruano y como
principales causas la reducida innovación e investigación. Se considera que existe un
problema conceptual a superar, dado que la reducida innovación es un efecto o
consecuencia de las inadecuadas condiciones del mercado. A raíz de este
planteamiento se puede generar el riesgo de priorizar el incremento del número de
proyecto de innovación con efectos temporales poco significativos en el desarrollo de
un mercado de innovación de largo plazo.
Por ello, se propone un nuevo árbol de problemas donde se identifica como una de las
causas la baja inversión en servicios de innovación explicada por los problemas de
asimetría de información y un inadecuado financiamiento. Las implicancias de este
cambio son relevantes dado que las alternativas de solución pasan por una
maduración del mercado de innovación que expanda las externalidades (y reduzca las
asimetrías) y un flujo de financiamiento continuo que acompañe el proceso. Así, se
requiere de fondos de mayor duración, adecuadamente focalizados y que permitan la
expansión de las innovaciones de manera progresiva.
Con base en el ordenamiento de las relaciones causales detrás del problema que el
PIP 1 busca resolver, el equipo evaluador plantea un árbol de objetivos que sirve de
marco para el análisis de la lógica vertical y horizontal del marco lógico del Proyecto.
Se encuentran oportunidades de mejora en la definición de actividades por
componente, así como en los indicadores considerados para medir su avance y los
logros a nivel fin y propósito.
Entre las principales recomendaciones al respecto se incluye: considerar indicadores
de productividad ligados a la innovación agraria a nivel de fin; precisar los indicadores
de propósito de modo que se abarque a los distintos actores y poblaciones objetivo
que el Proyecto influencia; incluir los indicadores de adjudicación a nivel de acción y
no de componente, a nivel de componente es más adecuado considerar la culminación
de subproyectos, así como la población beneficiada e indicadores que permitan medir
la sostenibilidad de los efectos de la intervención. Finalmente se recomienda contar
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con protocolos claros para la medición de indicadores que prioricen, en la medida de lo
posible, las fuentes de información formales sobre los autoreportes.
En cuanto a la eficacia del Proyecto, a nivel de propósito, se ha logrado un nivel de
progreso considerable pero no se logró cumplir con todas las metas establecidas para
el 2017. Al respecto es importante mencionar que el PIP 1 inició su ejecución con un
año de retraso, pero las metas para cada año no han sido modificadas. Dentro de los
principales resultados obtenidos, actualmente el 41% de los actores del SNIA reportan
satisfacción con la efectividad y cooperación en el sistema. Asimismo, 9,365
agricultores beneficiarios (41% del total) han adoptado las tecnologías promovidas por
los subproyectos de los que participaron, mostrando un avance de 94% de la meta
para el 2017.1 De los agricultores que adoptaron tecnologías, el 33% fueron mujeres y
el 30% indígenas (95% y 150% de la meta para el 2017, respectivamente).
A nivel de componente, la adjudicación de subproyectos del Componente 1 y del 2
cuenta con un avance y nivel de cumplimiento sobresaliente, por encima de la meta
prevista para el cierre del 2017. Con el componente 1 se cofinanció un total de 222
subproyectos de extensión, 53 subproyectos de investigación adaptativa y 30 de
empresas semilleristas; beneficiando a un total de 22,897 productores agropecuarios
organizados. Asimismo, al momento de la evaluación el 41% de los beneficiarios
adoptó la tecnología promovida por los subproyectos de los que participaron.
Con el Componente 2 se cofinanció un total de 60 subproyectos de investigación
estratégica. Sin embargo, otros indicadores como el número de profesionales
agropecuarios que reciben intercambios o pasantías, a través del programa de becas
o la publicación de artículos en revistas indexadas presentan retrasos. Con respecto a
la Actividad 1 —ligada al fortalecimiento de la capacidad institucional del INIA para
liderar el SNIA— se verificó en entrevistas con miembros del PNIA que las unidades
encargadas de su implementación no han funcionado adecuadamente y no se ha
conseguido mayores avances en el logro de sus metas.
Si bien el avance en adjudicación de subproyectos es favorable, es importante
considerar que esto no necesariamente mide el grado ejecución del subproyecto. Por
ejemplo, 21 de los proyectos adjudicados fueron cancelados por cierre o resolución de
contrato, aunque representaron una baja proporción (el 5% de los 376 adjudicados
entre 2015 y 2016). En vista de ello, debe reforzarse el seguimiento al resto de
proyectos adjudicados en el 2017 a fin de evitar mayores cierres de proyectos.
Otro aspecto importante a reforzar es la verificación del número real de beneficiarios.
Del trabajo de campo se evidenció que, en el caso del Componente 1, el número de
beneficiarios reales y activos sería diferente del número padrones que son
considerados por el sistema de evaluación a la fecha de aplicación de las encuestas.
Por este motivo, se recomienda realizar una actualización continua de padrones y así
poder contabilizar el número exacto de beneficiarios. Para tal fin debe aprovecharse el
1 Para la medición de la adopción de la innovación se consideran tres criterios: (i) uso de la nueva tecnología de
manera voluntaria; (ii) replicación de la tecnología por parte de beneficiarios indirectos a nivel local y (iii) generación de
mayores beneficios con la nueva tecnología en comparación con las tecnologías tradicionales.
Cabe mencionar que considerando solo el primer criterio (uso de la nueva tecnología de manera voluntaria) el número
de productores que adoptaron tecnologías habría ascendido a 16,394 (72% del total).
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módulo disponible en la plataforma del Sisev que permite actualizar el registro de
beneficiarios de manera directa.
La aplicación de encuestas como parte del trabajo de campo también permitió
caracterizar a los productores beneficiarios de subproyectos de extensión,
investigación adaptativa y empresas semilleristas. En todos los casos se encontró un
bajo nivel de innovación (autoreportado) previo al Proyecto, una escala de operación
pequeña, bajo valor bruto de producción (entre mil y dos mil soles mensuales) y
escaso uso de los servicios financieros. Estos hallazgos serían un indicio que las
probabilidades que los productores contraten o realicen inversiones en servicios de
innovación de manera individual sería relativamente baja. Sumado a este hecho se
tiene una oferta de difícil acceso o inexistente en las zonas de producción de los
pequeños productores (desde su percepción). Por lo cual, sin una buena gestión a
nivel de asociaciones y una mayor articulación de la oferta, la probabilidad consolidar
un mercado de innovación sin el apoyo del PNIA o fondos públicos sería muy baja.
Asimismo se encontró que el Proyecto no ha tenido un efecto negativo sobre prácticas
de manejo de recursos naturales y conservación ambiental, por el contrario en algunos
casos ha reducido la aplicación de prácticas riesgosas como el uso de insecticidas,
funguicidas o abonos químicos, a la vez que habría contribuido a una mejora de los
suelos y diversidad de cultivos en las zonas de intervención del PIP 1.
Se encontró además que el 36% del total de beneficiarios del Componente 1 se
caracterizan como indígenas. Pero esto se debe a una mayor participación de
población indígena en proyectos de extensión (42%), mientras que en proyectos de
investigación adaptativa y empresas semilleristas esta proporción es significativamente
menor (12% y 21%, respectivamente).
El análisis de eficiencia muestra que si bien se observaron dificultades durante el
primer año del PNIA por demoras en la implementación operativa del Programa, en el
segundo y tercer año hubo mejoras sustanciales en los procesos de convocatorias,
cronograma y uso de sistemas virtuales.
Los tres fondos concursables del Componente 1 —servicios de extensión,
investigación adaptativa y desarrollo de empresas semilleristas— buscan cumplir con
el objetivo de afianzar el mercado de servicios de innovación y para ello deben usar
eficientemente los recursos. Durante la ejecución de estos fondos destacó la cercanía
de PNIA a los beneficiarios de los proyectos y su disponibilidad para resolver
consultas. Sin embargo, se han observado cuellos de botella y una falta de vinculación
entre los actores, lo cual genera costos ocultos en la gestión de los fondos, como
dificultades de acceso a información, mayor carga administrativa y duplicidad de
esfuerzos. Así, una revisión paso a paso de la cadena de valor de los fondos
concursables permite identificar oportunidades de mejora en miras a ganar eficiencia
en el uso de recursos.
El proceso de promoción y difusión de los fondos concursables es reconocido como
adecuado o muy adecuado por el 53% de actores del SNIA encuestados en talleres.
Sin embargo, solo el 38% considera que la cobertura de los fondos concursables es la
adecuada, en tanto creen que su alcance no es lo suficientemente amplio para incluir a
todos los potenciales beneficiarios. En particular, el trabajo de campo recogió la
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preocupación de que exista un sesgo en la selección: aquellos que tienen acceso a la
información son los más beneficiados, mientras que otros actores con potencial de
zonas más alejadas no son tomados en cuenta. Ello podría deberse a que no existió
un Plan o Política clara sobre los temas de innovación que guiaran este proceso. Por
tanto, debido a que los talleres de difusión y capacitación son la principal herramienta
de difusión de los fondos concursables (el 65% de los productores se enteraron de la
convocatoria por este medio), se deben elaborar estrategias diferenciadas de
comunicación y realizar acciones concretas para incluir a la población más alejada y
afianzar el mercado.
Respecto a la formulación y presentación de proyectos, aunque la mitad de los
productores encuestados señaló que los requisitos eran difíciles de cumplir, el 96%
afirmó que eran necesarios. Además, si bien el porcentaje de propuestas que
cumplieron con los requisitos mínimos para iniciar la evaluación aumentó de 86% a
91% entre el 2015 y 2016, todavía es necesario dar mayor asistencia a los postulantes
para lograr una mayor participación de candidatos al concurso. En particular, algunas
limitaciones observadas en campo son el poco entendimiento del marco lógico por
parte de los postulantes y la limitada oferta de formuladores en algunas regiones.
Además, en 2015 y 2016, los plazos para la postulación fueron ajustados y en el
segundo año se tuvo que hacer una reprogramación; en consecuencia, el 60% de
productores se enteró de los fondos con un mes o menos de anticipación y el 20%
consideró que el tiempo no había sido suficiente. Estos factores generan que la
calidad de los proyectos presentados no sea la ideal.
Para la adjudicación y ejecución de los subproyectos, las entidades ejecutoras no
siempre estuvieron preparadas. Hubo demoras en las aperturas de cuentas en el
Banco de la Nación y algunas complicaciones con el pago de la contrapartida.
Asimismo, la valla de ejecución financiera de 80% por paso crítico generó problemas
cuando hubo retrasos no previstos en la compra de bienes. Por ello, hubo algunos
retrasos en desembolsos, aunque los mismos han sido una minoría. En general, se
debe considerar que algunas entidades cuentan con amplia experiencia trabajando
con fondos concursables, mientras otras tienen menos experiencia. En estos casos se
depende bastante del trabajo que realiza el proyectista y el coordinador del proyecto,
así como del apoyo del equipo de seguimiento. Al respecto, el 81% de productores
reconoce haber recibido visitas de seguimiento por parte del PNIA y el 97% de ellos la
califican de positiva. Sin embargo, aún se necesitan reforzar las capacitaciones, pues
algunas entidades ejecutoras mantienen dificultades en la gestión.
Otras limitaciones a considerar fueron la alta rotación de personal del PNIA y el hecho
de que Unidades Descentralizadas (UD) —que son entidades clave al estar más cerca
de los productores— no contaron con todos los recursos necesarios. El personal de la
UD I y UD III, por ejemplo, tiene a su cargo un promedio de 11 y 8 subproyectos por
trabajador. Ante ello, el PNIA está tomando medidas al respecto y ha mostrado buena
voluntad para acercarse a los productores, resolver dudas sobre los fondos y realizar
visitas de seguimiento.
Un punto importante a analizar es el sistema de información del PNIA. El Proyecto
cuenta con el Sistema en Línea de Fondos Concursables (SLFC) y el Sistema de
Seguimiento y Evaluación del PIP 1 (Sisev). Si bien los mismos no estaban listos
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cuando se inició el proceso de adjudicación de los fondos, se han ido validando y
mejorando durante el avance del Proyecto. Actualmente, son plataformas que cuentan
con información de los postulantes y del avance en la ejecución de los subproyectos;
además, se están tomando medidas para crear sinergia y articulación entre ambas.
Por otro lado, un aspecto clave para el éxito del Proyecto es la creación de una red o
plataforma integral del SNIA, que permita recoger, integrar y publicar información
relevante para el adecuado funcionamiento del sistema de innovación. Esta gran
plataforma debe facilitar el intercambio de información entre los actores del SNIA,
sistematizando los datos de investigadores, proveedores, empresas agrocomerciales,
así como de investigaciones, reportes, publicaciones y experiencias de innovación.
Este sistema todavía se encuentra en proceso de desarrollo y se han percibido pocos
avances al respecto.
Finalmente, destaca el hecho de que al momento de la evaluación se vienen
realizando los estudios que determinarán la metodología para la medición del impacto
de los subproyectos y el levantamiento de su línea de base, cuando estos debieron
realizarse al inicio de la intervención. Asimismo, se ve necesario generar más espacios
para socializar los resultados, y en caso se tengan proyectos exitosos que desean
continuar con la innovación, se debe dar las facilidades del caso. Es importante
continuar el trabajo una vez finalizado el fondo concursable, ya que sólo así se logrará
el objetivo de consolidar el mercado de innovación.
Por su parte, los fondos del Componente 2 están destinados a generar conocimientos
científicos y tecnológicos, así como a fortalecer las capacidades en Investigación,
Desarrollo e Innovación (I+D+i) de investigadores a nivel nacional. Al respecto, el 71%
de investigadores indicaron que la promoción y difusión de estos fondos son muy
adecuadas o adecuadas. Además, a julio de 2017, se han observado óptimos avances
en la adjudicación de fondos de investigación estratégica y de capacitaciones por
competencias, pero muy pocos en cuanto al financiamiento de becas y pasantías.
El proceso de adjudicación de los fondos de investigación estratégica mostró
resultados muy positivos. Sus principales logros fueron: el cumplimiento oportuno de
las metas físicas de adjudicación en el 2015 y 2016; el incremento de la participación
de proyectos entre el concurso 2015 y 2016 (de 50 a 217); y la incorporación de
evaluadores capacitados durante ambas convocatorias. Entre los factores que
facilitaron el proceso del concurso y ejecución de los subproyectos se encuentran el
alto grado de información otorgada por PNIA a los investigadores (el 86% afirmó que
contó con guías o manuales provistos por el PNIA) y la suscripción de un convenio de
colaboración con el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (Fondecyt)
y el Concytec para acceder a base de datos de evaluadores externos nacionales e
internacionales.
En relación a los fondos de capacitación por competencias, se observó un alcance
total de la meta física programada para el 2016, así como una alta satisfacción de los
participantes sobre el nivel de información que recibieron por parte del PNIA para
conocer el proceso del concurso. Además, el 66% de beneficiarios no percibió retrasos
en los desembolsos de recursos y en ningún caso se registraron adendas de
ampliación de plazo. Sin embargo, hubo un bajo nivel de competitividad en la
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convocatoria, al haberse adjudicado 11 proyectos de un total de 16 propuestas
presentadas.
Respecto de las becas de posgrado y pasantías, se percibió un lento avance en la
ejecución de estos programas. En particular, el principal inconveniente encontrado fue
el desfase en la ejecución de becas de posgrado, que generó un cambio importante en
las bases del concurso, al incorporar la posibilidad de financiar maestrías en curso.
Ello no afectaría al objetivo general del fondo de «fortalecer la investigación y
desarrollo tecnológico agrario», pero ya no brindaría incentivos a investigadores para
iniciar maestrías, pues atendería a quienes ya habían tomado la decisión de
comenzarlas.
De manera transversal, se identificaron cuatro oportunidades de mejora importantes
relacionadas con el Componente 2. En primer lugar, se reconoció que existe una
escasa difusión de proyectos de investigación validados por otras entidades, que
permitan a los participantes del Programa identificar lecciones aprendidas y
profundizar sus investigaciones. En segundo lugar, el establecimiento de fechas límite
de presentación de propuestas para programas de investigación estratégica priorizada
—contrario a lo que se esperaba de un concurso de ventanilla abierta planteado en el
Estudio de Factibilidad del PIP 1— limita la participación de investigadores a las
convocatorias. En tercer lugar, hubo una alta concentración de proyectos provenientes
de Lima (85% del total de postulantes) y, aunque su campo de aplicación experimental
es regional, existe la necesidad de incrementar la promoción del fondo al interior de las
regiones. Finalmente, se observó que solo el 34% de los investigadores encuestados
se enteraron de la convocatoria través de las campañas de difusión del PNIA, lo que
generó dificultades para la población objetivo de adquirir la información de manera
oportuna y redujo el plazo de los interesados a presentar propuestas.
Por otro lado, la Actividad 1 tiene a su cargo el fortalecimiento de la capacidad del INIA
para ejercer su rol como ente rector del SNIA. Ello resulta importante en vista del débil
liderazgo del INIA en las regiones y el alto desconocimiento del SNIA por parte de
actores regionales. Los resultados muestran que la Actividad 1 no ha mostrado
avances significativos en el mejoramiento de las capacidades del INIA para cumplir su
rol como ente rector. En particular, se han observado lentos avances en el
establecimiento de sinergias, gestión del conocimiento y coordinación entre actores del
SNIA. Así, el 60% de entidades gubernamentales —como gobiernos locales, agencias
agrarias y Direcciones Regionales Agrarias (DRA)— reportó no tener ninguna
vinculación con el INIA. Además, si bien en el 2015 se ejecutó el 98% del presupuesto
en el 2015, no se logró gastar más del 31% del mismo en el desarrollo de actividades
en el 2016.
En relación a las actividades de la Secretaría Técnica, se desconocen logros
relacionados a mejoras en la organización y articulación al interior del SNIA. Así,
aunque ya se han designado los miembros de la Conica, todavía no se cuenta con un
Modelo de Gestión de la misma. Además, se percibe poca vinculación con el Minagri,
particularmente en la definición de adecuadas líneas de investigación y en el
aprovechamiento de sinergias para la difusión de información a entidades públicas y
privadas a nivel nacional.
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En cuanto a las actividades de gestión y difusión del conocimiento, se percibieron
deficiencias en el uso de herramientas tecnológicas que faciliten el intercambio de
información entre los actores del SNIA. Así, todavía no se cuenta con una plataforma
única en la que se publiquen los resultados de investigaciones para uso de
productores, instituciones e investigadores. Además, tampoco se ha elaborado hasta
el momento un catálogo de investigaciones agrarias, lo que muestra los pocos
esfuerzos realizados por propagar resultados de experiencias exitosas y difundir
información relevante para la toma de decisiones.
La Actividad 2, que tiene a cargo la gestión de la Unidad Ejecutora (UE), ha
establecido líneas de acción para alcanzar el logro de metas de la Gestión del
Programa. Respecto a su capacidad de gasto, se observó un alto porcentaje de
ejecución (99% y 95% en el 2015 y 2016, respectivamente). Para mejorar la eficiencia
en la ejecución de actividades, debe mejorarse la asignación del presupuesto y
organización de los recursos humanos.
Las consecuencias de lo mencionado han sido importantes. En primer lugar, el diseño
y ejecución de los fondos del PNIA han venido desarrollándose sin una definición de
políticas agrarias y planes de innovación. En segundo lugar, el Proyecto todavía
carece de una adecuada delimitación de las funciones, intereses, capacidades y
necesidades de los actores que del SNIA. Además, no existen planes de acción
basados en políticas de largo plazo que promuevan la conformación de redes de
innovación sostenibles a nivel nacional y regional. De esta forma, se puede concluir
que el débil afianzamiento del componente institucional constituye el principal riesgo
para alcanzar el objetivo del Proyecto de elevar la competitividad en la agricultura
peruana.
Finalmente, en cuanto a la sostenibilidad del Proyecto vinculada con el desarrollo de
un mercado de servicios de innovación, la evidencia fue mixta. Una proporción
importante de beneficiarios (56%) tiene altas expectativas de inversión en innovación
con recursos propios. Sin embargo, el 60% de los productores manifiestan que la
oferta de innovación es difícilmente ubicable y cerca de un 30%, que es imposible de
encontrar dentro de su localidad. Esto significa que para el 90% de los productores
podría existir una demanda insatisfecha por los servicios de innovación. Dos factores
que dificultarían el acercamiento entre demanda y oferta de innovación serían la
pequeña escala de los productores, el poco acceso al crédito y la limitada capacidad
para evaluar y mitigar el riesgo de inversión.
En términos de actividades concretas para promover la sostenibilidad de resultados
del Proyecto es necesario que el PNIA proponga una política para promover alianzas
público-privadas para la inversión en cadenas priorizadas que pueden surgir como
producto de la intervención del PIP 1. Estas alianzas pueden integrar la investigación
con financiamiento público con actividades de extensión institucionalizadas costeadas
por los actores de la cadena de valor.
Otro aspecto que influencia en la sostenibilidad del Proyecto es la deficiente
vinculación entre actores SNIA. Además, aunque el 73% de encuestados en los
talleres perciba que el INIA reúne las condiciones para asumir el rol como ente rector
del SNIA, este todavía no ha alcanzado el poder de gobernanza necesario para dirigir
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el sistema. Ante ello, se requiere definir estrategias, políticas y planes de largo plazo
que garanticen la continuidad de la generación de oferta y demanda de innovación.
Finalmente, se formula una serie de recomendaciones a partir de los hallazgos de la
evaluación. Las medidas que se plantean pueden adoptarse tanto para el PIP 1 como
para futuras intervenciones que busquen desarrollar el mercado de innovación agraria.
En el caso del PIP 1 se recomienda para el Componente 1 reducir la valla del 80% de
ejecución para desembolsos, involucrar a más productores en las visitas de
seguimiento, mejorar la calidad de la oferta de servicios en capacitaciones a los
productores en temas de comercialización, e incrementar los encuentros regionales
que compartan las buenas prácticas de los proyectos. Para el Componente 2 es clave
reforzar las alianzas entre asociaciones de productores y universidades, mejorar los
procesos de gestión de recursos, así como crear catálogos de investigaciones
realizadas y validadas de manera oportuna.
Para la Actividad 1 es fundamental definir y difundir un concepto de innovación agraria,
definir políticas agrarias que permitan priorizar líneas de intervención, y promover una
mayor intervención de la Comisión Nacional para la Innovación y Capacitación en el
Agro (Conica). A nivel del INIA, fortalecer la descentralización, reforzar el proceso de
gestión de información y la formación de capacidades. Además, es importante una
mejora en los procesos del PNIA y como tema transversal es clave crear una
plataforma que integre el SLFC y el Sisev, y otros sistemas complementarios.
La recomendación final, tomando en consideración el año de retraso en el inicio del
PIP 1 y el esfuerzo que se requerirá para implementar las recomendaciones antes
mencionadas se sugiere ampliar el plazo de ejecución del Proyecto por un plazo de 15
meses. Además, se recomienda coordinar con las direcciones del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) de manera anticipada la asignación real del presupuesto
para el periodo 2018-2019.
Para futuras intervenciones en materia de innovación agraria se recomienda un
análisis más riguroso de la problemática de innovación que permita definir
adecuadamente la estrategia de focalización y los criterios de elegibilidad de la
intervención. Para los fondos de innovación dirigidos a productores agrarios se
recomienda la consideración de criterios de elegibilidad vinculados con la capacidad
de adopción de nuevas tecnologías. Asimismo, se sugiere que los fondos para la
innovación sean implementados en un horizonte que sea coherente con la reducción
de las externalidades asociadas a las actividades agrarias de I+D+i, y deben estar
debidamente acompañados del fortalecimiento de la institucionalidad de los miembros
del SNIA, así como de lineamientos de investigación considerando criterios de
adecuación regional.
Entre otras recomendaciones, se sugiere trabajar más de cerca con instituciones
locales para la promoción de los fondos concursables y el fortalecimiento de
capacidades de los productores, mejorar los instrumentos de difusión como el mayor
uso de la radio, incorporar talleres de capacitación sobre temas financieros básicos
que ayuden a entender la gestión posterior del proyecto. También, es necesario
reforzar la transparencia del proceso de evaluación, mejorar el registro de proyectistas,
así como evaluar la posibilidad de subscribir convenios de colaboración con otras
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entidades que promuevan la investigación y desarrollo tecnológico como Fondecyt o
Concytec.
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INTRODUCCIÓN
Hace más de cuatro décadas, los sucesivos gobiernos peruanos, ensayando,
corrigiendo y afinando políticas, planes y proyectos han perfilado una estrategia de
impulso al crecimiento de la producción agraria y el desarrollo rural. Esta estrategia
apunta a dos objetivos diferenciados que representan los principales desafíos que el
país enfrenta. Mientras que el primero está asociado con la superación de la pobreza
rural y la seguridad alimentaria nacional; el segundo se vincula con la promoción de la
competitividad para incrementar y mejorar la integración de los productores y
empresas agrarias a los mercados. Con relación a ambos objetivos, pero en especial a
la competitividad sectorial, la innovación agraria es el medio fundamental con el cual
se crean, desarrollan, difunden y adoptan nuevos procesos, productos y servicios
destinados a atender la demanda interna de alimentos, así como consolidar y ampliar
sus mercados de exportación con altos niveles de valor agregado.
La estrategia descrita se debe inscribir en el proceso de modernización de la gestión
pública destinado a mejorar las capacidades de gobierno y la gestión en todas las
entidades estatales. Este proceso modernizador se enfoca a ampliar el acceso de los
ciudadanos a bienes y servicios públicos de calidad, de manera equitativa, oportuna y
pertinente, los que deben contribuir a la reducción de las brechas sociales y
económicas, fortaleciendo el rol del Estado como promotor del desarrollo del país (RM
N° 125-2013-PCM). En particular, el plan de implementación de la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública 2013-2016 establece lineamientos, objetivos,
acciones y metas para modernizar el accionar de las entidades públicas y entes
rectores con un enfoque descentralizado y orientado a resultados.
Uno de los ejes de la Política Nacional Agraria, es la promoción de la innovación y
tecnificación agraria. En particular, el Gobierno Peruano, a través del Minagri, viene
implementando una serie de acciones dirigidas a fomentar la innovación para el
desarrollo de una agricultura productiva, inclusiva y sostenible. El principal instrumento
de intervención pública es el INIA, ente rector del SNIA. En el 2014 se aprobó el PNIA
con el propósito de consolidar el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación
en el sector y poner en marcha el proceso de modernización y mejora de la gestión
institucional, estratégica y normativa del INIA.
El Programa se ejecuta a través de dos proyectos de inversión pública, el PIP 1; y el
Proyecto de Mejoramiento de los Servicios Estratégicos de Innovación Agraria (PIP 2),
financiados parcialmente por el BM (Contrato de Préstamo N° 8331-PE) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (Contrato de Préstamo N° 3088/OC-PE),
respectivamente.
Como parte de los mecanismos de supervisión, monitoreo y evaluación del PIP 1 que
se implementa con fondos concursables para la innovación, se ha solicitado al
consorcio conformado por las empresas APOYO Consultoría y AC Pública, en
adelante el Consorcio, una evaluación intermedia que permita obtener
recomendaciones de mejoramiento a ser aplicadas hasta el cierre del proyecto.
Este documento es el informe final y se subdivide en las siguientes secciones: (i)
objetivos de la consultoría; (ii) contexto del estudio; (iii) marco conceptual y
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metodológico del estudio de evaluación; (iv) resultados obtenidos; (v)
recomendaciones orientadas a la etapa de cierre del proyecto; (vi) conclusiones y
recomendaciones; (vii) bibliografía; y, (viii) anexos.
Las tres primeras secciones tienen por objetivo contextualizar el estudio. En la primera
sección se describe el objetivo general y objetivos específicos de la consultoría. En la
segunda sección se presenta el contexto del estudio con énfasis en los antecedentes,
la Política de Estado y el SNIA; en el PNIA y el PIP 1; y, en las experiencias
internacionales. En la tercera sección se describe el marco conceptual y metodológico
del estudio de evaluación.
La cuarta sección constituye los resultados obtenidos. En primer lugar, se presenta el
análisis de involucrados del proyecto. En segundo lugar, se realiza un análisis de
pertinencia donde se evalúa la problemática, los objetivos del PIP 1, la población
objetivo y demanda del proyecto, las características de los beneficiarios, la matriz de
marco lógico y un análisis de las sinergias con el PIP 2. En tercer lugar, se muestra el
análisis de eficacia, donde se desarrolla la cadena de valor, se realiza una revisión del
avance en el cumplimiento de metas y un análisis de las salvaguardas ambientales y
sociales. En cuarto lugar, se realiza un análisis de eficiencia para los componentes y
actividades del PIP 1. Por último, se presenta el análisis de sostenibilidad.
En la quinta sección se presentan las recomendaciones orientadas a la etapa de cierre
del proyecto y en la sexta sección, las principales conclusiones y recomendaciones del
proyecto. Finalmente, las dos últimas secciones incluyen la bibliografía y los anexos.
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1. OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA
El objetivo general del presente servicio de consultoría era realizar la evaluación
intermedia del PIP 1. Para ello, se efectuó una evaluación de desempeño a la fecha y
del proyectado hasta el cierre del proyecto, proponiendo recomendaciones
específicas para asegurar que el modelo de implementación sea exitoso a su
culminación. Los Términos de Referencia plantearon los siguientes objetivos
específicos:
Determinar los avances en los indicadores de producto y resultados del
proyecto contenidos en el Project Appraisal Document (PAD) y el marco lógico
(PIP viabilizado).
Proyectar los avances futuros según componente y actividades de manera
conservadora para estimar en qué medida el proyecto podrá lograr los
objetivos y metas.
Analizar la contribución del proyecto al fortalecimiento del INIA en su condición
de ente rector del SNIA.
Analizar en qué medida se está logrando el objetivo de desarrollar un sistema
de mercado de tecnologías y servicios de innovación; y evaluar la calidad de
los resultados y productos derivados de las acciones implementadas por los
componentes y actividades.
Evaluar el cumplimiento y concordancia de las actividades del proyecto con las
salvaguardas ambientales y sociales.
Evaluar el modelo organizacional del proyecto así como la participación y
expectativa de los diferentes actores involucrados con la ejecución de la
intervención.
Analizar el grado de sinergia y articulación entre los dos proyectos de inversión
del PNIA, el PIP 1 y el PIP 2, y la Actividad 1: Fortalecimiento del INIA, que
permita identificar los ámbitos que requieren ser mejorados o fortalecidos,
considerando la estructura institucional del INIA.
Establecer los factores y riesgos que podrían comprometer la sostenibilidad del
proyecto y sus resultados; e identificar, analizar y sistematizar las lecciones
aprendidas de la ejecución del proyecto.
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2. CONTEXTO DEL ESTUDIO
2.1. Antecedentes
En el caso peruano, el concepto de innovación agraria tiene aún una corta historia. Por
muchos años, los cambios tecnológicos en la actividad agropecuaria se soportaban en
dos pilares complementarios, la investigación y la extensión. El enfoque era
productivista, había que generar nuevas variedades de vegetales y animales en los
laboratorios y campos experimentales, adaptarlas y transferirlas. En muy contados
casos se enfocaba en los mercados.
«Cada cambio de nombre significó una nueva creación que asimilaba o reemplazaba
la institución precedente» (INIA) intentando expresar los conceptos centrales del
momento. Los inicios del INIA se remontan a 1978 cuando se expide el Decreto Ley N°
22232, que estipuló —en su artículo 37, título IV— lo siguiente: «El Instituto Nacional
de Investigación Agraria conduce la investigación aplicada y la experimentación
agrícola, de crianzas, forestal y fauna silvestre, agroindustrial, y de los recursos de
agua y suelos». Poco después, el mismo gobierno por Decreto Ley N° 22431,
promulgó la Ley Orgánica del Instituto, que la definió como institución pública del
sector agrario con autonomía técnica y administrativa (Blasco, Jiménez, & Esquivel,
1978).
En el año 1981, con el gobierno de Fernando Belaunde Terry, el Instituto Nacional de
Investigación Agraria tomó el nombre de Instituto Nacional de Investigación y
Promoción Agropecuaria (INIPA), con la responsabilidad de efectuar extensión masiva
y promover la comercialización de productos agropecuarios indiferenciados. En 1987
se convierte en Instituto Nacional de Investigación Agraria y Agroindustrial (INIAA)
como resultado de la agrupación del INIPA, el Instituto Nacional de Desarrollo
Agroindustrial (INDDA) y del Instituto Nacional Forestal (INFOR).
En 1992 se retorna a la denominación de Instituto Nacional de Investigación Agraria.
Cabe destacar que durante este periodo (gobierno de Alberto Fujimori Fujimori), la
mayoría de EEA fueron entregadas en comodato al sector privado (INIA), esquema de
gestión que tuvo resultados discretos y fue revertido al final de su gobierno.
Para 1999, el Ministerio de Agricultura tomó la iniciativa de reformar e impulsar el
sistema de ciencia, tecnología e innovación agraria del Perú. Ello se gestó a través del
PIEA financiado con un préstamo del BM y que se implementó a partir del año 2001.
Este proyecto tenía varios aspectos: (i) se trataba de una operación de crédito
multilateral escalable en tres fases, que debía abarcar un total de doce años; (ii)
introducía
