Alteridades

ISSN: 0188-7017

alte@xanum.uam.mx

Universidad Autónoma Metropolitana

Unidad Iztapalapa

México

DE TERESA, ANA PAULA

Reformas al artículo 27 constitucional y la modernización rural

Alteridades, vol. 1, núm. 2, 1991, pp. 104-115

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa

Distrito Federal, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=74745539013

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Ana Paula de Teresa

Reformas al artículo 27

constitucional

y la modernización rural

ANA PAULA DE TERESA*

Introducción

La reforma al artículo 27 consti-tucional es parte de un procesomás amplio que apunta hacia laconformación de un nuevo mundorural.1 Dicha reforma tiene implica-ciones múltiples y complejas sobrediversos aspectos de la realidaddel campo mexicano, cuyos alcan-ces en las distintas esferas (social,económica y política) son aúndifíciles de vislumbrar. Sin em-bargo, es claro que dicha reformacrea espacios para la recomposiciónde los grupos de poder económicoy político en el agro al mismo tiempoque promueve la transformaciónde los sujetos sociales.

Las reformas al artículo 27 sonde carácter tanto político comoeconómico. Ambos niveles, aunqueíntimamente relacionados entre sí,tienen implicaciones distintassobre la realidad del agro, por loque es importante distinguir aque-llos elementos que tiene un

impacto fundamentalmente polí-tico —como son la liquidación delreparto agrario, la resolución del re-zago agrario y los cambios al cor-porativismo rural— de aquellosaspectos que afectan la organi-zación económica del ejido. Estosúltimos se ubican en dos ejes:

a. Se eliminan restricciones enel funcionamiento interno del eji-do (subordinación al Estado, im-posibilidad legal de contratar manode obra, privatización de la super-ficie parcelada).

b. Se plantean cambios en larelación del ejido con otros agen-tes económicos (asociación, renta,venta, garantía de crédito).

Este trabajo no plantea un aná-lisis global de las reformas al ar-tículo 27 constitucional, su objetivoes más modesto, trata de señalaralgunas de las implicaciones dedicha reforma sobre la reorgani-zación económica del ejido y surelación con el programa de

1. Situación actualdel sector agrícolaLa situación que vive actualmenteel sector agropecuario nacional esde profundo deterioro, tanto pro-ductivo como social y político. Dichoproceso se perfila desde mediadosde la década de los sesenta con elinicio de la crisis agrícola, la cualse profundiza a partir de 1982. Lacrisis del sector se refleja principal-mente en los siguientes aspectos:

a) La producción agrícolacrece a un ritmo inferior que la po-blación.

b) Las importaciones adquie-ren relevancia creciente en la ofer-ta nacional, mientras que las ex-portaciones disminuyen, por lo quese genera un déficit en la balanzacomercial.

c) Se produce un cambio designo en las transferencias del sec-tor agropecuario. Es decir, se pasade una transferencia positiva auna negativa con el resto de la eco-nomía.

Paralelamente al desarrollo dela crisis, a lo largo de todo esteperiodo y en particular en la décadade los ochenta, el sector ha sufridouna aguda descapitalización quese expresa en la caída de los pre-cios de los principales productosagrícolas, la disminución drásticade los créditos, la contracción delos subsidios y la caída de la in-versión pública.

modernización del sector agro-pecuario.2 Se inicia el trabajo conun breve diagnóstico de la situacióneconómica del sector agrícola. Ensegundo lugar, se puntualiza sobrelas exigencias de reconversiónproductiva que impone el Tratadode Libre Comercio y, finalmente, sehace una reflexión sobre el posibleimpacto de la reforma sobre lareactivación económica del sector.

* Departamento de Antropología, Universidad Autónoma Metropolitana, UnidadIztapalapa.

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A. La caída de los precios de losprincipales productos agrícolas

Durante el periodo 1950-1970 lapolítica de precios estuvo marca-da por una Intervención estatalimportante y creciente.3 En gene-ral, dicha intervención condujo auna disminución en términos rea-les de los precios agrícolas recibi-dos por los productores, los cua-les permanecieron estrechamenterelacionados con los de garantía,haciéndoles perder su carácterde precio-piso para convertirlos enprecio-tope.

Fue justamente en 1964 cuandocomenzó una caída sistemática detodos los precios reales de todoslos productos sujetos a precio degarantía, con excepción de la soya.La caída fue continua hasta 1971.Esta política se llevó a la prácticamediante un congelamiento de losprecios nominales de casi todoslos productos. Ante la aguda cri-sis del sector, la política de preciosde garantía vigente entre 1973 y1975 conduce a una revaluaciónde los precios, aunque con unamarcada inestabilidad. Nueva-mente a partir de 1976 la políticaeconómica antinflacionaria reca-yó especialmente en los preciosagrícolas.

El inicio de saldos externosnegativos en 1980, junto con lapuesta en marcha del Sistema Ali-mentario Mexicano (SAM), provocó

una política de precios reales a laalza, aunque sólo durante dos años(1980-1981). Inmediatamentedespués, al inicio de la crisis eco-nómica global, se volvió en 1982 auna política de ajuste que no sólocontrolaba los aumentos de pre-cios, sino que imponía una dismi-nución específica a los precios delos bienes agrícolas.

El efecto global de estas políti-cas en la década de los setenta fueque, con excepción del frijol, elconjunto de los precios reales degarantía tuvo en 1980 un nivel me-nor al del bienio 1965-1966 (iniciode la crisis agrícola). Posterior-mente, entre 1983 y 1987 se desa-rrolló la política de precios agrícolasmás desfavorable de las últimastres décadas. En 1987, en par-ticular, los precios reales estabanpor debajo de los prevalecientes enlos sesenta, lo que significó paramuchos de ellos ubicarse inclusopor debajo de los precios interna-cionales.

La evolución de los precios rea-les de la agricultura consideradaen su conjunto fue favorable du-rante el programa de estabilización(17.5% para el periodo 1986-1987y 1988-1989). Sin embargo, estaevolución esconde comportamien-tos diferentes para las seis clasesde productos agrícolas. En primerlugar, los precios de forrajes y frutasaumentan demasiado (101% en elperiodo 1988-1989 con respecto a

1986-1987); en segundo, los pre-cios de los cultivos comerciales yde las legumbres caen durante elprograma de estabilización. Porúltimo, si bien los precios de loscereales aumentan en términosreales (12.5%), este aumento esmenor al de la agricultura en suconjunto. Más aún, si se considerala evolución del precio del maíz,puede observarse un aumento realde sólo el 9.9%, lo que lo sitúa pordebajo del aumento de los otrosproductos y del promedio de laagricultura.

Durante el periodo 1990-1991,las tasas de crecimiento real anualde los precios del frijol (-7.2%), delmaíz (-8.1%), del trigo (-5.4%)y dela soya (-16.2%) fueron negativas(ver cuadro 1).

En resumen, la política secto-rial de precios antes del programade estabilización tuvo un sesgo an-tiagrícola que benefició a los demássectores y adoleció de deficienciasen términos de su oportunidad,aumentando la incertidumbre delhorizonte de previsión de corto ymediano plazo.

B. La disminución drásticade los créditos

La modernización de la produc-ción agrícola se asocia directamen-te con la disponibilidad de crédito.En este aspecto, queda claro que

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el sector más favorecido ha sido elsector privado empresarial de laagricultura. El campesino (ejida-tario y minifundista privado), sincapacidad de garantizar los crédi-tos, ha sido marginado de las ins-tituciones crediticias y relegado aobtener préstamos locales a travésde la usura.

El crédito de la banca privadacreció a una tasa del 10.1% anual.entre 1950 y 1969, y el oficial a unpromedio del 7.4% anual. Los re-cursos de la banca privada fueroncanalizados a las empresas agríco-las, mientras que los recursos de labanca oficial se destinaron pri-mordialmente a financiar las nece-sidades de los ejidatarios y produc-tores minifundistas. Los créditos,además de haber sido insuficien-tes en cuanto a su cobertura, hanfuncionado en la mayoría de loscasos como subsidio.

Durante la década de los setentael crédito aumentó sistemática-mente. Así, durante esta década lapolítica crediticia agropecuaria, enlo referente a los montos otorgados,carecía de especificidad con res-pecto a la política crediticia general.Sin embargo, desde el punto devista del costo del crédito, la polí-tica crediticia resultó positiva en lamedida en que los créditos otorga-dos a través del FIRA y el Banruralconstituían un subsidio a los pro-ductores a través de las tasas deinterés subsidiadas que ofrecían.

Por el contrario, en la década delos ochenta la política crediticiageneral tuvo un sesgo contraccio-nista que fue especialmente fuerteen la agricultura. En 1980, el

Banrural habilitaba una superfi-cie de 5 507 000 hectáreas, mien-tras que en 1991 dicha superficiedisminuye a 2 299 000, lo que re-presenta una caída del 58% en lasuperficie habilitada (ver cua-dro 2).

Por otra parte, el crédito de avíopasa de 16 124 en 1980 a 10 180(millones de pesos de 1978) en1991. La disminución entre 1980y 1991 fue de un 37% en términosreales (ver cuadro 3).

C. La contracción de los subsidios

Entre 1940 y 1969, el sector agro-pecuario transfirió recursos haciael resto de la economía por unmonto cercano a los 20 mil millonesde pesos a precios de 1977. A par-tir de 1970 el flujo de recursos serevirtió en favor del sector y, adi-cionalmente, el monto absoluto seincrementó considerablemente.

Entre 1970 y 1979 las transfe-rencias hacia el sector llegaron a

implicar, en promedio, alrededordel 22% del valor del PIB agrope-cuario, y fueron determinantespara ello las de carácter fiscal, in-tegradas básicamente por subsi-dios (en menor medida por inver-sión pública).

Posteriormente, entre 1980 y1987, las transferencias siguieronsiendo favorables al sector agro-pecuario, aunque su monto dismi-nuyó ostensiblemente hasta situar-se, en promedio, en alrededor del14% del PIB agropecuario. Sinembargo, a partir de 1987 las trans-ferencias disminuyeron abrupta-mente (2.4% del PIB agropecuariode aquel año).4

Los subsidios otorgados alsector han mostrado ser ineficien-tes para incrementar la produc-ción, además de haberse concen-trado en grupos privilegiados deproductores, por lo que aumentó elgrado de polarización económica ysocial en el campo.

D. La caídade la inversión pública

La inversión pública en la agricul-tura durante el periodo 1959-1976representó entre un 10 y un 15%de la inversión total, y se dedicóprincipalmente a crear infraes-tructura de riego (90% entre 1959y 1969 y 73% entre 1970 y 1976).

La ampliación del área regadaconstituyó una de las principales

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características del dinamismo dela agricultura en las dos décadasy media que sucedieron a la ad-ministración cardenista. A lo largodel periodo existió una tendenciamarcada y sistemática a destinara las áreas de mayor desarrolloempresarial una proporción de lainversión total muy superior ala superficie de labor de las regio-nes correspondientes. En efecto,la región de agricultura capitalis-ta avanzada (Sonora, Sinaloa, BajaCalifornia Norte y Sur que ocupanel 9.6% de la superficie laborabledel país) recibió entre el 20 y el30% de la inversión pública agrí-cola. Este hecho implica que lapolítica de inversión ha tendido acrear y a fortalecer al sector em-presarial en detrimento del sectorcampesino ubicado predominante-mente en áreas de temporal.5

En las décadas posteriores seobserva que la inversión públicaen el sector tiene un comporta-miento irregular (se reduce en elperiodo 1976-1978 y se incrementafuertemente en 1973, 1975, 1977,1979 y 1980). Durante el periodo1980-1990 el gasto en inversióntiene una contracción ininterrum-pida. Es ilustrativo que, a preciosconstantes de 1978, en 1980 seerogaron 54 mil millones de pesos(16.1% de la inversión total) y en1990 sólo 11 500 millones (7.1%

de la inversión total). Este hecholimita las posibilidades de recu-peración en el sector moderno dela agricultura e implica una pro-gresiva descapitalización del sectoren su conjunto (ver cuadro 4).

En síntesis, la progresiva des-capitalización que ha sufrido elsector agropecuario en los últimosaños ha implicado una pérdidasensible de su capacidad produc-tiva. En este contexto, el sectoragropecuario ha dejado de ser unapoyo al crecimiento de la econo-mía nacional para convertirse enun lastre. Ello obliga a revitali-zarla.

2. Tratado de Libre Comercioy reconversión productiva

La respuesta del Estado a la inerciade la crisis sectorial es el programade modernización (88-94). Dichoprograma descansa en dos pila-res fundamentales: la apertura co-mercial y la descorporativizaciónde la economía. El primer aspectose fundamenta en la tesis de lasventajas comparativas e implicaenfrentar a los productores nacio-nales con la competencia del mer-cado internacional. El segundoaspecto, mucho, más complejo, in-volucra desde la privatización delas empresas paraestatales y laeliminación de subsidios, hasta lasreformas al artículo 27 constitu-cional. Dicha reforma propicia lacompactación de las tierras ejidalesy la asociación productiva entre elsector privado y el sector social.

Si se observa la estructura decultivos del sector agrícola es claroque México es productor de granosbásicos y oleaginosas (maíz, frijol,trigo, arroz, sorgo, cebada, soya ycártamo). Estos ocho cultivos repre-sentan el 68.1% de la superficiecosechada y el 50.6% del valor dela producción agrícola nacional (vercuadro 5).

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Sin embargo, si se analiza labalanza comercial agropecuaria yse comparan los precios nacionalescon los internacionales, salta a lavista que la estructura de culti-vos vigente no permite enfrentarla competencia internacional. Nosomos autosuficientes en la pro-ducción de granos básicos. El 60 %del valor de las importaciones estácompuesto por maíz, sorgo, frijol ysoya, mientras que las exporta-ciones (81%) descansan en la pro-ducción de hortalizas (jitomate),frutales (melón y sandía), algunosde los productos tropicales (café yalgodón) y el ganado en pie (vercuadro 6).

Asimismo, los precios de losprincipales cultivos nacionales(maíz, trigo, sorgo y soya) son signi-ficativamente superiores, mientrasque los rendimientos promedio soninferiores a los que prevalecen enEstados Unidos. Así, en lo que abásicos se refiere, los precios y ren-dimientos internos limitan las po-sibilidades que tiene el sector agrí-cola para enfrentar la competenciadel mercado internacional (vercuadro 7).

Para que fuéramos competiti-vos tendría que lograrse un incre-mento en los rendimientos que nospermitiera abaratar los costos deproducción. De lo contrario, la ló-gica del aprovechamiento de las“ventajas comparativas” condu-ciría a sustituir la producción de

granos básicos por cultivos másrentables.

Las diferencias que se observanen rendimientos y precios no so-lamente responden al paquetetecnológico y a los menores costosde algunos insumos (fertilizantes,semillas, otros agroquímicos) queprevalecen en Estados Unidos;también tienen que ver con lasdistintas condiciones agroecológi-cas que existen en cada país. Porejemplo, un estudio realizado a ni-vel nacional para el caso del maízrevela que, utilizando la mejor tec-nología disponible para cada regiónagroecológica, se podría elevar elrendimiento promedio nacional de1.6 a 2.7 toneladas por hectárea.6

Si bien este incremento sería sufi-ciente para alcanzar la autosu-ficiencia alimentaria, no permiti-ría la competitividad en el planointernacional, ya que los rendi-

mientos nacionales estarían muypor debajo de los que prevalecenen Estados Unidos (7.5 toneladasde maíz por hectárea).

Otro caso ilustrativo se refiere ala producción de trigo. Como seobserva en el cuadro 7, el rendi-miento de este producto a nivelnacional (4.1 toneladas por hec-tárea) es muy superior al del trigoen Estados Unidos (2.5 tonela-das por hectárea). Sin embargo, elprecio de este producto es inferioren aquel país. Esta diferencia sedebe principalmente a que la pro-ducción de trigo en México es deriego, mientras que en EstadosUnidos este cultivo se realiza entierras de temporal. En este caso,son las diferencias de costos deproducción en riego y temporallas que explican el diferencial deprecios.

En síntesis, la apertura comer-cial exige una transformación pro-ductiva del sector agropecuario quepermita enfrentar la competenciainternacional. Es necesario incre-mentar rendimientos y abaratarlos costos de aquellos productosque no son competitivos (granosbásicos). De lo contrario, se tende-ría a cubrir la demanda interna deestos productos con importaciones,lo cual muy probablemente se tra-duciría en una reducción de laproducción nacional. Del mismomodo, se requiere fomentar el cul-tivo de aquellos productos que

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pueden competir en el mercadointernacional e incrementar las ex-portaciones (hortalizas, frutales.productos tropicales y ganado).

La modernización del sectoragrícola (la reconversión tecnoló-gica y el cambio en el patrón decultivos) requiere una capitali-zación creciente que el Estado noestará en condiciones de asumir.Por el contrario, cabría esperarque la participación pública en eldesarrollo sectorial fuera cada vezmenor. De esta manera, el destinode la producción agropecuaria na-cional queda sujeto a las fuerzasdel mercado. Es decir, a las condi-ciones de rentabilidad del sectorprivado.

En el contexto de heterogenei-dad productiva y social que carac-teriza al campo mexicano, cabríaesperar que la actual política demodernización rural condujera auna transformación radical tantode la estructura agraria como de laproducción agrícola. Si bien aúnno se tienen elementos suficientespara vislumbrar la magnitud ycontenido del cambio, sí se puedesuponer que dicha transformacióndescansará en la exclusión delgrueso del sector campesino de losbeneficios de la modernización.Esto último debido a que los peque-ños productores, tanto del sectorsocial como del privado, carecende los recursos necesarios (en ca-lidad y extensión) para enfrentar latransformación productiva queexige la apertura comercial.

3. Reformasy reactivación económica

En este contexto de crisis pro-longada y descapitalización cre-ciente del sector agropecuario surgela reforma al artículo 27 consti-tucional. Dicha reforma, sin ata-car frontalmente al ejido, crea lascondiciones para impulsar el desa-rrollo de la agricultura empresarial

en detrimento de la agriculturacampesina.

En principio, la reforma al ar-tículo 27 deja la posibilidad de queel ejido pueda seguir existiendocomo hasta ahora. Sin embargo, alautorizar la enajenación del ejido ypermitir la asociación entre el sec-tor privado y el sector social secrean nuevos mecanismos para elfinanciamiento de la producciónagrícola, al tiempo que se sientanlas bases para que la propiedad so-cial de la tierra pase a manos delsector privado. Por otro lado, al de-clarar terminado el reparto agrariose elimina la posibilidad de que elsector social pueda reproducirse,lo que, en el largo plazo, lo condenaa la desaparición.

A. Privatizacióny mercado de tierras

Sobre las modificaciones que seintroducen en las formas de rela-ción del ejido con otros agenteseconómicos es importante estable-cer la diferencia que existe entre elfenómeno de la privatización y lacompra-venta de tierras. En elprimer aspecto, si bien es requisitode la compra-venta, permite que lasuperficie parcelada del ejido puedafungir como garantía del crédito,lo cual amplía las posibilidades deobtener recursos financieros quetiene el sector social. Como puedeverse, es un hecho que en los últi-mos años los recursos destinadosal sector social han sido drástica-mente reducidos. Por lo tanto, esprobable que tanto la privatiza-ción de las tierras ejidales como laasociación con el sector privado re-presenten para los ejidatarios unaalternativa real de obtener recur-sos y financiar su producción. Sinembargo, esto no significa que porsí misma la privatización se tra-duzca en la venta generalizada dela tierra del sector social.

La compra-venta de tierras eji-dales debe contemplarse desde eldoble ángulo de la oferta y la de-manda. Desde el punto de vista dela oferta no es evidente que elgrueso de los ejidatarios esté dis-puesto a renunciar a su patrimoniofamiliar.7 Diversos estudios revelanque para la mayoría de los campe-sinos, la posesión y el cultivo de latierra son elementos centrales desu organización económica y social.El vínculo con la tierra no solamenterepresenta una garantía de trabajoy consumo; también repercute enla integración de la colectividadrural. Así, aunque la fragmentacióne insuficiencia de recursos pro-ductivos hacen que la actividadagrícola sea, en muchos casos, unafuente de ingresos secundaria, elcultivo de la tierra sigue represen-tando un elemento irrenunciablede las condiciones de existencia delsector campesino.

Por lo anterior, se podría esperarque la venta de la parcela ejidalrespondiera más a una situaciónde “coerción” que a un acto volunta-rio de cesión del derecho de propie-dad de la tierra. El “verse obligadoa vender” estaría condicionado, engran parte, por la precariedad eco-nómica en la que vive el grueso delos ejidatarios. Por un lado, unasituación de crisis productiva ofamiliar podría conducir a la ventade la tierra; por otro, el hecho deque este recurso se convierta en lagarantía del crédito es un arma dedos filos, ya que dicha “garantía”también puede constituirse en unmecanismo para obligar a los pro-ductores a ceder su propiedad. Estoes, frente a la imposibilidad decubrir oportunamente con los com-promisos financieros, el ejidatariopuede verse presionado a enajenarsu parcela ejidal en favor de susacreedores. Evidentemente, encualquier circunstancia. la ventabajo presión implica condicionesde negociación desfavorables

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para el vendedor. En este caso parael ejidatario.

Desde el punto de vista de lademanda, tampoco queda claroque, en una lógica de estricta renta-bilidad económica, el capital estéinteresado en adquirir la propiedadde la tierra. En principio, la com-pra de tierras implica desmovilizarimportantes recursos financierosque podrían invertirse productiva-mente en la misma rama y/o enotras ramas de la producción. Sibien al capital agrícola le podríainteresar tener acceso a más y me-jores tierras, no necesariamente leinteresa adquirirlas en propiedad.Es más probable que este sectorbusque tener acceso a las tierrasdel sector social a través del arren-damiento y de la asociación produc-tiva. Así, el capital podría ampliarsu ámbito de acción dentro de laagricultura con una inversión ini-cial mínima (ya que no tendría quecomprar la tierra), al mismo tiempoque trasladaría parte de los riesgosproductivos (plagas, inundaciones,etc.) a los dueños de la tierra.

El “negocio” de la agriculturano depende tanto de la producciónde materias primas como del pro-ceso agroindustrial. Generalmente,las formas de integración entre laactividad agrícola y la industrialimponen una división del trabajoen la que el sector de los pequeñosagricultores se encarga de producirla materia prima. mientras que elsector empresarial asume la elabo-ración industrial y la comercializa-ción del producto final. A través dela asignación de créditos (condi-cionada al uso de un determinadopaquete tecnológico) y de la com-pra del producto (lo que permiteimponer un control de calidad yprecios de las materias primas), elsector empresarial centraliza la di-rección del proceso de producciónagrícola.

En este contexto, es probableque los cambios introducidos en lalegislación agraria no activarande manera inmediata y general elmercado de tierras ejidales. Por unlado —desde el punto de vista de laoferta—, la resistencia económicay cultural de los ejidatarios a perdersu patrimonio familiar impondríaun freno a este proceso; por otro—desde la perspectiva de la deman-da—, existen razones para suponerque el capital no necesita invertiren la compra de la tierra para teneracceso a los recursos del sector so-cial. En este caso, las formas derenta y asociación podrían ser losmecanismos más recurrentes paragarantizar la expansión del capitalen el agro. Evidentemente, esto úl-timo no descarta, sino aplaza, elhecho de que se produzca un tras-lado de la propiedad del sector so-cial al sector privado, lo que pondríaen riesgo la base de existencia delejido.

B. Agricultura empresarialvs agricultura campesina

Otro problema se refiere a laapuesta implícita que la reforma alartículo 27 sostiene en contra de laagricultura campesina y en favorde la agricultura empresarial. Cabeaclarar que, aunque en términosformales la propiedad privada yla propiedad social se oponen, losargumentos que se esgrimen paralegitimar la necesidad de cambiose refieren más al tamaño y capa-cidad económica de las unidadesde producción que a la forma detenencia de la tierra.8

Las reformas al artículo 27 se justi-

fican en términos de dos argumentos

centrales: la incapacidad técnica

del minifundio y la inseguridad de

la tenencia de la tierra. Sobre el

primer punto se plantea que: “La

mayoría de los productores rivales,

sean ejidatarios o pequeños propie-

tarios, son minifundistas con menos

de cinco hectáreas de tierra labo-

rable de temporal... En el minifun-

dio se presentan estancamiento y

deterioro técnico que se traducen

en producción insuficiente, baja

productividad, relaciones de inter-

cambio desfavorables y niveles de

vida inaceptables...9

En consecuencia, uno de losprincipales objetivos de la reformaes propiciar la compactación deparcelas para que las unidadesproductivas alcancen un tamañoque asegure su capitalización yviabilidad.

Tanto en la pequeña propiedad como

en la ejidal se necesitan opciones

para alcanzar las escalas técnicas y

económicas de la moderna unidad

agropecuaria y forestal... Por eso la

reforma debe estimular la compac-

tación y las asociaciones en cada

uno de los tipos de propiedad y en-

tre ellos para asegurar su capitali-

zación y viabilidad.10

Sobre el segundo punto, seconsidera que la falta de inversiónen la agricultura tiene que ver conla inseguridad en la tenencia de latierra. Dicha “inseguridad” expli-caría la insuficiente participacióndel sector privado en la capitali-zación del sector.

La inversión de capital en las ac-

tividades agropecuarias tiene hoy

pocos alicientes debido en parte a la

falta de certeza para todas las formas

de tenencia que se deriva de un sis-

tema obligatorio para el Estado de

reparto abierto y permanente; tam-

bién por las dificultades de los cam-

pesinos, mayoritariamente mini-

fundistas, para cumplir con las

condiciones que generalmente re-

quiere la inversión...11

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Reformas al artículo 27 constitucional

Es claro que uno de los objetiv-os centrales de las reformas es dargarantías y seguridad a la pro-piedad privada de la tierra. Coneste fin, no solamente se termina elreparto agrario, sino que se con-solida la existencia del sector em-presarial, permitiendo el cultivo dela “pequeña propiedad ganadera”y reglamentando la existencia delas sociedades mercantiles de ca-rácter agrícola.

La apuesta que se hace al desa-rrollo de la agricultura empresarialse basa en un doble supuesto:1. que la garantía de la propiedad

privada de la tierra es condiciónnecesaria y suficiente para queel capital privado invierta en laactividad agrícola;

2. que el sector campesino (segúnla versión oficial, sinónimo deminifundismo, ineficienciaproductiva, descapitalización ypobreza) es incapaz de enfrentarla reconversión productiva queexige la reactivación del sector.Sin embargo, algunos análisisdel comportamiento reciente de

la actividad agrícola cuestio-nan la viabilidad de esta apuesta.

En primer lugar, es significa-tivo el hecho de que, a pesar de laimportante contracción del créditoen la última década, la producciónde granos básicos no sólo no se hareducido, sino que se ha incremen-tado. Con respecto al maíz se ob-serva que, en relación con el año de1980, en 1990 se aumentó tanto lasuperficie cosechada (.04%) comoel rendimiento por hectárea (13%),lo que implicó un crecimientoen la producción de este grano de2 261 000 toneladas (18%). Por suparte, durante el periodo de refe-rencia, el crédito asignado por Ban-rural para este cultivo se redujotanto en términos de la superficiehabilitada (-1 766 000 hectáreas)como en el monto total de créditos(-2 194 millones de pesos de 1974).Es decir, mientras en 1980 el 30%de la superficie cosechada de maízfue habilitada por Banrural, en1990 solamente el 6% recibió cré-dito. En este último año no sólo no

se reduce la producción sinoque se incrementa.

El mismo fenómeno se observaen los cultivos de frijol y trigo. En elprimer caso, la producción se in-crementó en un 38% (la superficiecosechada creció en un 16% y elrendimiento por hectárea en un40%) mientras que la superficiehabilitada se redujo en un 62% (en1980 se habilitó al 32% de la su-perficie cosechada y el 1990 sólo al12%). En el caso del trigo, la produc-ción crece en un 41% (la superficiecosechada aumentó en 23% y elrendimiento por hectárea en un.4%), mientras que la superficieque recibió crédito se redujo en un16% (en 1980 se habilitó al 42% dela superficie cosechada y en 1990al 28% (ver cuadro 8).

Evidentemente, como el retirode Banrural no tuvo un efecto ca-tastrófico sobre la producción debásicos, es cuestionada la eficienciade este organismo en la asigna-ción del crédito. Al margen de estaproblemática, también

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importa saber cuáles han sido losproductores capaces de seguirproduciendo en el contexto de laaguda descapitalización que hasufrido el sector agropecuario na-cional en las últimas décadas.

Desgraciadamente, la infor-mación estadística disponible nopermite determinar el peso de cadaforma de tenencia (social, comu-nal y privada) y el tipo de productor(empresarial y campesino) sobrecada línea de producción agrícola.La última fuente disponible a nivelnacional es la Encuesta NacionalAgropecuaria Ejidal ENAE, levan-tada por el INEGI en 1988. Los re-sultados de dicha encuesta indicanque del total de los 27 302 núcleosagrarios (inclusive ejidos y comu-nidades) el 83% se dedican a laagricultura. El promedio de la su-perficie de labor que maneja cadaejidatario es de 7.6 hectáreas. Deltotal de la superficie de labor ejidal(20 307 289 ha) el 84 por ciento esde temporal y el 16% de riego.Respecto a la estructura de cultivos,se indica que el 84% de los núcleosagrarios del sector social siembragranos básicos como cultivo prin-cipal (77% maíz y 7% frijol, trigo,arroz y sorgo) (ver cuadros 9 y 10).

Estos datos, si bien no permi-ten sacar conclusiones a nivel delsector agropecuario, sí dan la opor-tunidad de ubicar al grueso de lasunidades de producción de cultivosbásicos.

Respecto al comportamientoglobal de la producción agrícola,un análisis reciente muestra queel débil incremento (2.6%) al-canzado en el periodo 1977-1979/1984-1985 se originó básicamentepor una expansión de la superfi-cie cosechada, que alcanzó el 2.2%anual, aportando con ello casi el80% del valor adicional que logróla producción agrícola.12 Los ren-dimientos permitieron elevar laproducción, sin embargo, su con-tribución a la tasa de crecimiento

total sólo representó la mitad de lalograda con la superficie total.

Desde otra perspectiva, si seobserva el crecimiento de la pro-ducción agrícola y se distingue laproducción alimentaria de la noalimentaria, la producción de ex-portación de aquella que se destinaal consumo interno, y la produc-ción de las áreas de riego de las detemporal, observamos lo siguiente:

El crecimiento de la producciónagrícola durante el periodo 1977-1978/1984-1985 es el resultadodel incremento en la producción delos cultivos no alimentarios (-1.1%).

Por otra parte, con respecto a laproducción destinada al consumointerno y a la exportación, seobserva que la primera duplicó sucrecimiento entre 1977-1978 y1984-1985 en relación con el pe-riodo 1964-1966/1977-1978. Encontraste, el sector de exportacióntuvo un crecimiento negativo(-4.6%) en 1976-1978 y 1984-1985.

Finalmente, otro de los hechosrelevantes del último periodo(1977-1978/1985-1985) es la bajatasa de crecimiento registrada enla producción agrícola que provie-ne de las áreas de riego, cuyo nivelsólo alcanzó el 2% en promedio poraño, mientras que en las áreas detemporal dicha tasa alcanzó unaexpansión superior al 3% anual.13

Los datos anteriores permitenformular la siguiente hipótesis: sibien la crisis del sector agrícolapermea a todos los subsectores, esprecisamente la agricultura campe-sina ubicada en las áreas de tem-poral y en la que domina la produc-ción para el consumo interno debásicos la que ha logrado mantenercierto dinamismo. Por el contrario,la agricultura empresarial, situadaen las áreas de riego y en la que do-mina la producción de exportaciónno alimentaria, es la que proba-blemente tenga mayores dificulta-des para mantener su producción.14

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Reformas al artículo 27 constitucional

Esta diferencia en las respues-tas productivas del sector campe-sino y empresarial podría explicar-se por las distintas condiciones deexistencia de cada sector. En elcaso de la agricultura campesina,la producción responde sobre todoa los requerimientos de consumo,o sea a la reproducción del trabajode la unidad doméstica. Esto últimoobedece a la limitación de recursosproductivos como a la falta de al-ternativas que tiene la mano deobra familiar para emplearse. Am-bos elementos (escasez —en calidady cantidad— de recursos produc-tivos y subempleo del trabajo fa-miliar) actúan sobre las condi-ciones de producción del sectorcampesino imponiendo una rela-tiva rigidez a las alternativas téc-nico productivas. Por un lado, notiene la capacidad económica (deintervenir, de ampliar la escalade la producción, de incorporarnuevas técnicas productivas, etc.)para reaccionar frente a los in-centivos del mercado y, por otro,no puede abandonar la producciónagrícola, ya que ésta constituye unelemento irrenunciable dentro desus estrategias de supervivencia.De esta manera, el deterioro de lascondiciones de financiamiento ydel nivel de los precios de los pro-ductos agrícolas, lejos de propiciarel abandono de la actividad, pudohaber orillado a los agricultores aintensificar su producción.

Por su parte, la producción delsector empresarial responde al in-centivo de la rentabilidad. En prin-cipio, la empresa agrícola posee lacapacidad económica y productivapara reaccionar frente a las seña-les del mercado en general, y enparticular a los instrumentos depolítica económica. El límite de surespuesta estaría condicionado porun nivel suficiente de rentabilidad.Cabría suponer que en la medidaen que este sector ha capitalizadolos beneficios de la política agrícolainstrumentada en décadas ante-riores, la restricción en el gasto

público durante los últimos años(crédito, inversión, subsidios) gol-peó los niveles de rentabilidad,propiciando la disminución de laparticipación del sector empresa-rial en el campo.

Estas reflexiones, aunque par-ciales e insuficientes, sugieren quela apuesta que se hace al sectorempresarial no carece de riesgos.En primer lugar, nada permite su-poner que la garantía de la tenenciade la tierra y la posibilidad de queel sector privado tenga acceso a laexplotación (y/o apropiación) dela propiedad social, sean medidassuficientes para convertir a la acti-vidad agrícola en un negocio queatraiga la inversión privada masi-vamente.

En segundo lugar, la actualpolítica de descorporativización yapertura comercial enfrenta a losproductores nacionales a la compe-tencia internacional en condicionesde profunda desigualdad. En estecontexto, sería difícil que la inver-sión privada se orientara a salvarlas desventajas corporativas (tantonaturales como técnicas) que opo-nen a los productores nacionalescon el exterior. Por el contrario, ca-bría esperar que éste tendiera aconcentrarse en aquellas regionesque cuentan con la infraestructuray los recursos naturales adecua-dos para rentabilizar su inversión.Desde esta perspectiva cabría pre-guntarse:

¿Qué pasará con aquellas tie-rras de temporal que no sean sus-cestibles de convertirse al riego paraproducir hortalizas y/o frutales?

¿Qué sucederá con las zonasagroecológicas en las que la pro-ducción de básicos es más viable ycuya tecnificación, sin embargo,no competir en el mercado inter-nacional?

¿Qué ocurrirá cuando el mer-cado de productos de exportaciónse sature, y como consecuencia losprecios de estos bienes caigan?

Es claro que las reformas alartículo 27 constitucional tende-rán a agudizar el proceso de po-larización socioeconómica queprevalece en el agro nacional. Porun lado, en las regiones más favo-recidas es posible que los recur-sos agrarios tiendan a concentrarseen manos del sector privado, almismo tiempo que se realice unproceso de tecnificación y recon-versión productiva. Por otro lado,en las regiones con recursosagroecológicos de menor calidad ycarentes de infraestructura pro-ductiva, la inversión privada en-contraría pocos alicientes paraintervenir. En estas zonas, si bienlos productores tendrían mayoresposibilidades de conservar la pro-piedad y/o el usufructo de susparcelas, es poco probable quepuedan introducir cambios tecno-lógicos importantes. En este caso,el cierre de los agricultores a laproducción de autoconsumo, e in-clusive el abandono del cultivo dela tierra, podría ser la tendenciadominante.

En términos productivos seríadifícil determinar los alcances delproceso de modernización del sec-tor agropecuario. Para esto, habríaque ver si los incrementos de pro-ductividad y rentabilidad que selograran en ciertas regiones com-pensarían el deterioro y abandonode la actividad agropecuaria enlas zonas menos favorecidas. Sinembargo, desde el punto de vistasocioeconómico es claro que enesta apuesta el sector campesinotiene mucho qué perder y poco quéganar. Por un lado, el que se logrereactivar la producción agrope-cuaria no significa que el exceden-te generado llegue a manos de lospequeños productores (y/o de losjornaleros agrícolas); por otro,la reforma al artículo 27 legaliza laposibilidad de que la economíacampesina pierda el control tantode la posesión de la tierra como delproceso productivo.

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Ana Paula de Teresa

Desde esta perspectiva, el prin-cipal problema del programa demodernización no es el logro de unincremento en el PIB agropecuario,pues es posible que tanto el flujo derecursos (a través de créditos e in-versiones del sector privado) en lasmejores tierras del sector social,como el cultivo de la “pequeña pro-piedad ganadera” tengan, en unprimer momento, un efecto posi-tivo sobre la actividad sectorial. Elproblema consiste en cómo sedistribuirá el producto generadoentre los distintos agentes econó-micos. Esta es precisamente la in-terrogante a la que no respondenni el programa de modernización nila reforma a la legislación agraria.En ambos casos se enfatiza la nece-sidad de reactivar la producciónsectorial sin que exista una preocu-pación por crear mecanismos quepermitan la retención del exce-dente en manos de los productoresdirectos. En este contexto, si bienes posible que la modernizaciónproductiva se realice exitosamenteen ciertas áreas, es muy probableque la situación de miseria en quevive el grueso de la población ruralno encuentre solución.

Conclusiones

Las reformas al artículo 27 cons-titucional son parte de un procesomás amplio que, por un lado,redefine el papel de la agriculturaen el modelo de desarrollo nacionaly, por otro, modifica las condicionesde existencia e interacción de losdistintos agentes económicos.

En un contexto de apertura co-

mercial y liberalización económi-ca, la incapacidad productiva quedesde hace 25 años vive el sectoragropecuario constituye un cuellode botella para el desarrollo na-cional. Ante la imposibilidad deseguir subsidiando la producciónsectorial, el Estado plantea la re-forma al artículo 27 constitucional.Dicha reforma es ante todo un me-canismo para inducir la inversiónprivada en el campo y orientar lacompactación de la superficie ejidalen unidades de mayor tamaño.

En términos estrictos, la reformaal artículo 27 no ataca directamen-te al ejido, ya que los ejidatariospueden determinar si les convie-ne o no asumir las modificacionesque marca la ley. Sin embargo, sí lohace indirectamente al permitir laenajenación de la tierra. En estepunto es importante distinguir elfenómeno de la privatización (quepodría generalizarse rápidamen-te, dado que es requisito para ga-rantizar el flujo de recursos haciala actividad agrícola a través delcrédito) del fenómeno de la compra-venta de tierras (que tendería aproducirse paulatinamente y enla medida en que los ejidatarios sevieran “obligados” a ceder su pro-piedad al sector privado). Por otrolado, declarar el fin del repartoagrario impide la reproducción delejido, lo que conduce a la desapa-rición del ejido, en el largo plazo yen la medida en que se traslade lapropiedad del sector social al sec-tor privado.

La apertura comercial y las re-formas al artículo 27 constituyenel marco económico y jurídico en elque deberá desarrollarse el pro-

ceso de modernización del sectoragropecuario. Aunque es difícilprever la respuesta de los distintosagentes económicos, cabría esperarque la liberalización del mercadode tierras tuviera, en un primermomento, un impacto favorablesobre la producción sectorial, orien-tando la inversión privada hacialas actividades susceptibles de ren-tabilizarse. En otras palabras, esposible que se propicie la reconver-sión tecnológica y productiva delsector.

Sin embargo, el crecimiento delPIB agropecuario no necesariamenteimplicaría un mejoramiento en lascondiciones de vida de la poblaciónrural. Por un lado, solamente lasáreas que cuentan con infraestruc-tura y condiciones agroecológicasfavorables serían incorporadas alproceso de modernización, ya quees en éstas donde el capital tendríamejores posibilidades para hacermás rentable su inversión. Laszonas de bajo potencial produc-tivo quedarían al margen de esteproceso. Por otro lado, nada ga-rantiza que los productores directosconserven sus recursos y retenganel excedente. Por el contrario, la re-forma al artículo 27 abre la posi-bilidad de que el sector campesinopierda el control tanto del procesoproductivo como de la tierra.

Desde esta perspectiva, no esdifícil imaginar que frente a unrestringido proceso de concentra-ción económica y de desarrollo re-gional se genere un amplio procesode exclusión y degradación pro-ductiva. Bien podría ser éste elnuevo mundo rural que nos ofrecela modernización.

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Reformas al artículo 27 constitucional

Notas

1 Dicho proceso no sólo afecta alsector rural sino que involucrala transformación del modelo dedesarrollo nacional (relaciónEstado-capital, agricultura-in-dustrial y la inserción de la eco-nomía nacional en la divisióninternacional del trabajo.

2 Este trabajo se elaboró en di-ciembre de 1991, antes de laaprobación de la ley reglamen-taria. Por lo tanto, solamentehacemos referencia a las modi-ficaciones generales al artículo27 constitucional.

3 Por un lado, esta intervención seexpresaba como una influenciaindirecta a través de los contro-les no arancelarios sobre lasimportaciones y exportaciones,que desconectaba en gran me-dida a los precios internos res-pecto de las tendencias interna-cionales, así como por medio delos controles sobre los preciosde bienes finales de origen agrí-cola, y los subsidios al productor.Por otro lado, se manifestaba enuna intervención directa sobrealgunos de los productos agrí-colas (granos básicos y oleagi-nosas), a través de la fijación deprecios de garantía y de meca-nismos de regulación de merca-dos. Desde mediados de los añossesenta la producción de bienessujetos a precios de garantía re-presentaba aproximadamente lamitad de la producción agríco-la total.

4 CESPA, “Sector Agropecuario yResto de la Economía”, documen-

to mimeografiado, febrero de1990, pág. 37.

5 Cepal, Economía Campesina...,Siglo XXI, México, 1982, pág. 229.

6 Antonio Turrent, “Estimación delpotencial productivo actual delmaíz y frijol en la repúblicamexicana”, documento mimeo-grafiado, Colegio de Posgra-duados, Chapingo, México, 1981.

7 Esto no descarta la posibilidadde que en ciertos casos la ventalegal de la tierra pueda resultarmuy ventajosa. Este sería el caso,por ejemplo, de aquellos ejidosque se localizan en la periferiade las zonas urbanas y donde elvalor de la tierra ya no corres-ponde al de su uso agrícola.

8 La tipología de productores ela-borada por la CEPAL, muestra queefectivamente existe una co-rrespondencia entre las formasde producción y la tenencia de latierra. Del total de la superficiede labor campesina, 66.3%(8 393 millones de ha) corres-ponde a tierras ejidales, mientrasque sólo 33.7% (4 266 millonesde ha) es propiedad privada. Elobjetivo principal de esta tipo-logía es distinguir entre las uni-dades agrícolas de produccióncampesinas y empresariales. Elcriterio central para determinarcuáles eran “unidades campe-sinas” fue seleccionar aquellasque basaban su producción enla fuerza de trabajo familiar, ysólo marginalmente contratabanmano de obra. Por otro lado sedefinieron varios tipos de necesi-dades para las familias campe-sinas, para después determinar

a qué unidades les era posiblesatisfacer cada tipo de necesi-dades y, de acuerdo con esto,construir los diferentes estratos.Para una definición precisa delos conceptos y metodología em-pleados, consultar la segundaparte del trabajo: CEPAL, Eco-

nomía campesina y agricultura

empresarial, Siglo XXI, México,1982, pág. 123.

9 La Jornada, “Explicación de Mo-tivos: los fundamentos de la re-forma”, Inciso 2: Las nuevas rea-lidades demandan una reformade fondo, segundo párrafo, pág.IV, 10 de noviembre de 1991.

10 Ibid., Inciso 3: La propuesta dela reforma al artículo 27 consti-tucional, pág. VI.

11 Ibid., tercer párrafo, pág. IV.12 Durante el periodo 1979-1983

se anexan 2.3 millones de hec-táreas de tierra marginales.

13 CESPA, Ibid. pág. 15.14 Cabe aclarar que los datos

presentados, si bien permitenplantear el problema, de ningu-na manera son los suficientespara comprobar la validez de estahipótesis. Para ello, sería nece-sario desarrollar una investiga-ción más profunda (por línea deproducto y de región) acerca delcomportamiento productivode las distintas formas de pro-ducción que se encuentran pre-sentes en el campo. Por el mo-mento, la falta de información nopermite desarrollar este tipo deanálisis y habrá que esperar losresultados del censo agropecua-rio de 1991 para poder realizarlo.