america latina en un eventual mundo de bloques economicos

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS

PATRICIO MELLER

INTRODUCCION 25

1. BLOQUES ECONOMICOS 28

1. Aspectos conceptuales de los bloques económicos 28 2. Aspectos empíricos de bloques económicos potenciales 31 3. ¿Un mundo de bloques económicos? 39 4. El debate norteamericano 41

TI. MULTILATERALISMO Y POLITICA COMERCIAL ESTRATEGICA 43

1. El rol multilateralista del GATT 44 2. Política comercial estratégica 47 3. Los objetivos de la política comercial 49

III. ALTERNATIVAS PARA LOS PAISES LATINOAMERICANOS 51

1. Visión pesimista de la integración latinoamericana 51 2. El patrón de comercio latinoamericano 53 3. La Iniciativa las Américas para 58 4. Otras opciones 66

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 67

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS”

PATRICIO MELLEK

INTRODUCCION

Un mundo de bloques económicos es un contexto internacional factible que podría prevalecer a fines de la dccada del 90 y en el cual operaría un país latinoamericano. Este tema de los bloques económicos (BE) SC presta para la elaboración dc historias de horror en las que pueden suceder cosas terribles, o bien historias amorfas, en las que nada pasa. En todo caso, es relevante entender un entorno posible en el cual podría desenvolverse la economía chilena.

Un BE implica la disminución de barreras comerciales a los países miembros. Aun cuando no haya un aumento en las barreras comerciales para los países que no son miembros, lo anterior genera una posición relativamente mas ventajosa para los países miembros del BE. En otras palabras, los países no miembros de un BE encontrarán mayores dificultades en la exportación (al BE) de aquellos bienes que son competitivos con los bienes producidos por algún país del BE. Por otra parte, la constitución de un BE puede producir un aumento en el crecimiento económico del BE y, en consecuencia, un incrcmcnto dc sus importaciones; los países que exportan bienes no competitivos al BE experimentarán un crecimiento no ambiguo de éstas.

La constitución de un BE estimula el incremento comercial intra-BE; esto puede ser a expensas de una disminución del intercambio comercial con los países excluidos del BE. El gran dilema que presentaría un eventual mundo de BE es si eso conduciría a una mayor integración o a una mayor fragmentación del comercio mundial. Un BE viola el principio de no discriminación entre países; además, dado su gran tamaño relativo puede utilizar su poder de negociación para alterar favorablemente los términos de intercambio, y esto podría generar represalias dc otros BE. Una guerra comercial entre BE puede producir un juego de suma negativa, cn que los principales perdedores serían los países en desarrollo, incluyendo a los latinoamericanos.

* El autor agradece los valiosos comentarios de Andrea Butelmann, Pablo González y Raúl Sáe~ y la ayuda computacional de Sergio Lehmann y Jaime Soto.

26 PATRICIO MELLIJK

La evidencia empírica revela que ha habido un aumento porcentual sistemático en el comercio intra-Comunidad Económica Europea (CEE), superando recientemente el 60%. Se ha sugerido que ALCAN (Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte) sería la respuesta (o sena1 de advertencia) de Estados Unidos ante la constitución del BE europeo. Por otra parte, iconstituyen los BE (CEE y ALCAN) el mecanismo para dilicultar el acceso de los bicncs japoneses (y asiáticos en general)?, ¿reaccionarán Japón y el Sudeste Asiático formando su propio BE? ¿,Hay alguna lógica en el tipo de BE que se podría constituir?

Hay una interacción entre el surgimiento de BE y el debilitamiento en el funcionamiento del GATT, la pérdida del rol hegemónico de EE.UU. y la importancia relativa adquirida por la CEE y Japón inducirán una redetinición en el rol y la acción del GATT (y probablemente también en otros organismos multilaterales). Simultáneamente se observa una discusión política y económica paralela a la de los BE. En un mundo competitivo y comercialmente integrado, cualquier acción de un gobierno que favorezca a las empresas nacionales, le proporciona a éstas ventajas competilivas con respecto a las extranjeras; ésta parece ser una norma de comportamiento de los gobiernos europeos y japonés. En el debate interno norteamericano se ha cuestionado el rol inactivo del gobierno; se ha planteado que para que las empresas norteamericanas tengan una mejor opción para enfrentar competitivamente a las empresas japonesas y europeas se requiere una política comercial estratégica en que haya un rol activo del gobierno.

El problema de fondo en la discusión sobre BE y política comercial estratégica radica en la especificación de los países que serán los líderes en el siglo XXI; eso es lo que se está definiendo ahora (en la década del 90). Los BE y la política comercial estratdgica scrían los mecanismos para rcsolvcr favorablemente dicha polémica.

iCuáles son las alternativas de América Latina en este entorno internacional? Está por una parte la vieja aspiración sobre integración latinoamericana (i.e., la constitución del BE propio), la cual ha bido hasta ahora una cuestión primordialmente retórica; el comercio intrarregional latinoamericano apenas supera el 12%. Los mercados extrarregionales siguen siendo, en promedio, los más imporlantes para las exportaciones latinoamericanas.

Ha surgido una nueva alternativa, la Iniciativa para las Américas, la cual implica establecer una integración comercial latinoamericana junto con EE.UU. y Canadá. La presencia y el rol activo de EE.UU. podría lograr lo que hasta ahora no se ha conseguido; el acceso preferencial y permanente al mercado norteamericano es un incentivo muy atractivo para AmGrica Latina. Cabe seiialar que esta opción es económicamente más ventajosa para unos países latinoamericanos que para otros; éste es el caso de México. Siendo México parte dc ALCAN, las inversiones extranjeras irán preferentemente hacia allá; México gozará además de las ventajas de ser el primer país miembro de ALCAN. Aun cuando ALCAN, y la potencial inclusión de otros países latinoamericanos, no sra

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 27 .-

la panacea que resuelva todos los problemas económicos, a cada país de América Latina por separado le conviene tratar de incorporarse a ALCAN’. Un país pcqueíio que se integra comercialmente con un país grande ticnc una mayor ganancia relativa de bienestar (que cl país mayor). Adicionalmente, la incorporación de un país a ALCAN proporcionará una señal positiva a los inversionistas en general respecto al grado de madurez y estabilidad dc las reformas económicas, de manera análoga al sello de aprobación del FMI al programa macroeconómico de un país.

Pero los países latinoamericanos también ticncn que explorar otras opciones. Pequeños países asiáticos lograron aumentar sus exportaciones sin pertenecer a ningún BE y sin que utilizaran una Iniciativa para las Américas. Esto sugiere que si bien el contexto internacional desempeña un rol importante, hay factores internos que son necesarios para poder generar un boom exportador. Aun cuando un pais latinoamericano logre incorporarse a ALCAN, cl aumento de las exportaciones no será automático; se requicrcn agcntcs económicos con capacidad exportadora que produzcan bienes que puedan competir internacionalmente.

Por último, el aumento reciente de acuerdos comcrcialcs bilatcralcs y subrcgionales revela la factibilidad del uso de una opción nueva que es más flexible y que posee un gran potencial dinamizador. La canasta exportadora de algunos países latinoamericanos tiene una composición relativamente distinta cuando el mercado de destino es un país desarrollado u otro país latinoamericano; esto es particularmente válido para Chile en que SC exportan especialmente recursos naturales a los países desarrollados y predominantemente bienes manufacturados a los países latinoamericanos. Dado que existe conceptualmente hablando una restricción presupuestaria (no es posible hacerlo todo, y además hacerlo todo bien), ello obliga a privilegiar ciertos acuerdos bilaterales o subregionales en desmedro de otros; a este respecto, la geografía pareciera ser una variable crucial que determinaría cuáles debieran ser los acuerdos comerciales que habría que privilegiar. En el caso chileno (argentino), asf pareciera haberlo captado el sector privado; ha habido un incremento importante en las inversiones privadas realizadas por chilenos y argentinos cn SU

respectivo pais vecino; esto sugiere un mayor incremento futuro cn cl intercambio comercial recíproco. Para poder materializar este mayor intercambio futuro hay que facilitar el acceso fronterizo mutuo; cruzar la Cordillera de los Andes debiera ser tan rápido o tan lento como cruzar un semáforo de la calle Alameda o

de la calle 9 de Julio. Esto requiere la inversibn en infraestructura fronteriza y la simplificación y eliminación de las trabas burocráticas. Cuando en Europa se avanza a la eliminación de las fronteras entre los países no es posible que en América Latina aún se siga discutiendo, gastando recursos, y generando tensiones por líneas limítrofes que dentro de 100 años serán sólo una curiosidad de antiguos mapas geográlicos.

1 FAO seria similar a ser miembro del FMI, Banco Mundtal, RID y GAlT.

28 PATRICIO MELLER

La mayor integración de la economía nacional a la economía mundial genera presiones crecientes para incrementar sucesivamente el grado de integración (Lawrence, 1991); i. e., existe una retroalimentación posiliva en que la eficiencia aumenta a medida que se incrementa el grado de integración. Este fenómeno conduce a una clara pérdida de la autonomía nacional. Desde el punto de vista económico hay políticas e instrumentos que ya no pueden ser utilizados; pero adicionalmente se establece una jerarquía de prioridades cn que lo externo predomina sobre lo interno. La economía nacional comienza a tener un ancla externa de manera análoga a lo que sucedía (teóricamente) con el patrón oro; cuando haya que implementar un ajuste, éste tendrá que ser básicamente de naturaleza interna, lo cual puede implicar un costo social bastante elevado (la crisis chilena de 1982-83 es una buena ilustración de esto).

Pero existe otro problema de envergadura más profunda: la mayor integración a la economía mundial podría generar una pérdida de los valores propios. Ser multinacional se transformaría en una opción más elicientc que ser chileno. Esto tendría un aspecto positivo, particularmente para los trabajadores y los grupos dc bajos ingresos; las presiones externas inducirían la implementación de una legislación y regulación laboral y social similar a la prevaleciente en los países desarrollados (Tussie, 1991), lo cual incrementaría el nivel de bienestar dc dichos grupos. La cuestión central será sin duda cómo captar los beneficios y valores positivos que proporciona una mayor integración a la economía mundial y preservar simultáneamente la forma dc ser y los valores propios.

1. BLOQUES ECONOMICOS

En esta sección se examinan los aspectos teóricos y empíricos asociados a la eventual formación de bloques económicos. Un BE posee Cacetas positivas y negativas; un mundo de BE presenta dilemas complejos para aquellos países que no pertenecen a un BE. La actitud de EE.UU. es de particular rclcvancia para la constitución de un mundo de BE; es por ello que hay una subsección específica dedicada a este tema.

1. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LOS BLOQUES ECONOMICOS

En las relaciones comerciales internacionales se observan dos eventos íntimamente relacionados. Por una parte, hay un claro estancamiento en las discusiones de la Ronda Uruguay, esto ha llevado a cuestionar la factibilidad de que el GATT sea el mecanismo adecuado para resolver los problemas actuales del comercio internacional. Por otra parte, hay una creciente literatura y variados indicadores que sostienen que estamos yendo a un mundo dc BE; la negociación bilateral o intrarregional pareciera ser más eficicntc para la solución de las controversias comerciales.

En síntesis, si bien todos critican la noción y sugieren que hay que oponerse a su concreción, los BE constituirían el entorno internacional de la década del 90 no de jure pero sí de @fo (Dornbusch, 1990; Krugman, 1991; Vega, 1991). De

AMERICA LATINA EN UN EVEZVI’UAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 29

manera irónica, Hulbauer y Schott (1991) plantean que ya habría una constelación galáctica de BE con una estrella brillante (Comunidad Económica Europea, CEE), una estrella naciente (Area de Libre Comercio de America del Norte, ALCAN), una estrella en desintegración (el GATT), un agujero negro (la integración regional de América Latina) y un sistema planetario en formación (Japón y el Sudeste Asiático).

En estos momentos (comienzos de la década del 90), dos de los BE existentes, la CEE y el ALC (Area de Libre Comercio) entre Estados Unidos y Canada representan el 58% del comercio internacional; si SC agregara Japón y el Sudeste Asiático se alcanzaría un porcentaje superior al 75%. Resulta paradoja1 que mientras los países industriales estimulen la constitución de BE ante las trabas en las negociaciones del GATT, los países latinoamericanos ingresen al GATT y se manifiesten partidarios del libre comercio y del multilateralismo (Summers, 1991). Una interrogante particularmente válida para los países latinoamericanos está vinculada al efecto que va a tener esta constitución de BE sobre el comercio mundial, i. e., estos BE ivan a estimular o reducir el comercio con los países excluidos de dichos BE?; cn términos más generales, iva a haber una contribución positiva o negativa de los BE al comercio multilateral?

En el pasado, los BE habían adquirido una connotación negativa. En efecto, tanto en el siglo XIX como durante la Gran Depresión de la década del 30, la acción de los BE estuvo asociada a represalias y guerras comerciales, restricciones al comercio y al movimiento de capitales, fuertes incentivos para la autarquía (Irwin, 1992). En la actualidad, luego de varias décadas de un notable incremento del volumen de comercio internacional, existe consenso en torno al aumento de bienestar generado por el comercio entre países; aún más, la apertura externa y el libre comercio son principios que parecieran prevalcccr generalizadamente, y cuyos oponentes se exponen a ser considerados como retrógrados. De allí que en la argumentación utilizada en la constitución de los nuevos BE haya una insistencia en que éstos no estarían orientados a restringir el libre comercio; de esta manera se evita el debilitamiento o la generación de un conflicto con el GATI. Estos nuevos BE son asociaciones de países en que inicialmente hay una reducción en las barreras (tarifarias y no arancelarias) al comercio de bienes; estas franquicias posteriormente se extenderían al comercio de servicios, flujos de inversión y movimiento de factores productivos (capital y trabajo) (ver Hufbauer y Schott, 1991; y Vega, 1991). En consecuencia, la constitución de BE incrementaría el comercio entre países.

Un BE constituye un acuerdo comercial que incluye reducciones preferenciales de barreras y de restricciones para los países miembros del BE con respecto al resto del mundo. En consecuencia, en un BE se producen dos fenómenos distintos: (i) Hay una liberalización comercial asociada a la reducción de barreras; esto estimula la creación de comercio entre los países miembros del BE, en que ciertos bienes producidos domésticamente pasan a ser importados dc otro país miembro del BE. (ii) Se introduce una discriminación comercial, por cuanto los bienes que ingresan a un país miembro del BE enfrentan restricciones distintas según si provengan de países pertenecientes o no al BE; esto genera una

30 PATRICIO MELLER

desviación dc comercio, en que bienes que eran importados previamente de países no pertenecientes al BE pueden ser ahora sustituidos por importaciones provenientes de países miembros. Adicionalmente a lo anterior, los países que no pertenecen a un BE específico, pucdcn beneficiarse del mayor intercambio comercial generado por cl mayor crecimiento relativo potencial generado dentro del BE.

La creación de comercio implica un mejoramiento en la eficiencia asignativa de los recursos productivos, por cuanto los productores de cada país miembro del BE enfrentarán una mayor competencia de productores que poseen menores costos de producción. Por otra parte, la desviación de comercio puede generar un deterioro en la asignación de recursos por cuanto productores más ineficientes que son miembros del BE pueden sustituir a productores relativamente más eficientes que no pertenecen al BE. La literatura económica se ha concentrado en el análisis del aumento o pérdida de bienestar de un país miembro de un BE ante el predominio del efecto creación de comercio o desviación de comercio; i. e., la creación de un BE no garantiza necesariamente el incremento de bienestar para los países miembros del BE y/o para el resto del mundo (RM)2.

No obstante la controversia teórica creación/desviación de comercio, hay elementos que sugieren la existencia de ventajas económicas para los países que constituyen un BE (Dornbusch, 1990): (1) P ara los países miembros del BE hay ganancias de bienestar (debidas a la creación y desviación de comercio) a expensas del RM. Por ej., en el caso de la CEE, aun cuando se mantengan inalterables las restricciones externas a los países no pertenecientes a la CEE, la reducción de las barreras internas incrementa la competitividad entre los países miembros aumentando la eficiencia relativa de la CEE, esto estimula el aumento de las exportaciones e importaciones intra-CEE, i. e., suponiendo la existencia de economías de escala, externalidades y ventajas comparativas dinámicas, eventualmente las importaciones intra-CEE van a sustituir en términos relativos a las del RM. Lo anterior se acentúa ante mayores incrementos de inversión que serán realizadas preferentemente dentro de la CEE. (2) La constitución de un BE incrementa su poder de negociación en el mercado mundial, lo cual le permite inclinar los términos dc intercambio en su favor; resulta ingenuo pensar que un BE no va a utilizar favorablemente su mayor poder de negociación. Aún más, la percepción del BE de que tiene un mayor poder relativo de negociación induce a los agentes internos a presionar por aumentar las restricciones existentes

2 Para una discusión más profunda en tomo a los casos en los cuales el efecto creación de comercio supera (o no supera) al efecto dewiación de comercio ver De Melo, Panagariya y Rodrik (1992); en principio, un BE generaría un aumento de bienestar cuando (i) mayor sea la barrera inicial, (ii) menor sea la diferencia de costos de producción entre los países miembros del BE y el RM, (iii) menor sea la harrcra apost del BE con respecto al RM, (iv) más elástica sea la demanda de importaciones dc los países miembros del BE. Por otra parte, cn la teoría del “segundo mejor óptimo” (“sccond hest”) se demuestra que en un mundo cn el cual existen múltiples barreras cntre pahcs no hay razones a priori para sostener que restricciones no discriminatorias a las importaciones según países de origen sean económicamente superiores a arreglos comerclalcs discriminatorios; para las referencias pertmentesvcr Bhabwati (1992).

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 31

a países no pertenecientes al BE, para así mejorar de manera adicional los términos de intercambio. Lo anterior incentiva la constitución de otros BE como el mecanismo adecuado para neutralizar posibles deterioros en los respectivos términos de intercambio. Este tipo de fenómenos debilitaría profundamente el funcionamiento del GATT.

Krugman (1991, 1992) desarrolla un interesante modelo en que relaciona el número de BE con cl incremento de bienestar a nivel mundial. Para los dos casos extremos, en cuanto a número de BE, se generan incrementos del bienestar mundial; si el número de BE se reduce a 1, esto equivale a la situación de comercio multilateralmente libre; por otra parte, cuando hay muchos BE de igual tamaño relativo, ninguno va a tener un gran poder de negociación para inclinar los términos de intercambio a su favor. Lo anterior sugiere que habría una especie de relación de U invertida entre el número de BE y el nivel de bienestar mundial, en que el menor nivel de bienestar mundial se alcanza cuando el número de BE es 3. Si se considera la situación vigente, hay muchos elementos que sugieren la constitución de 3 BE: la CEE, el ALCAN, y Japón con el Sudeste Asiático; esto torna particularmente relevante el resultado obtenido por el modelo de Krugman (1991, 1 992)3.

En síntesis, en un mundo de BE podría generarse simultáneamente un aumento del bienestar de los países miembros de los BE con una disminución del bienestar a nivel mundial; los grandes perdedores serían los países excluidos de los BE.

2. ASPECTOS EMPIRICOS DE BLOQUES ECONOMICOS POTENCIAL.ES

Examinemos cn primera instancia la magnitud relativa de las exportaciones mundiales (cuadro Np 1). Las exportaciones de los países industriales (EE.UU., Japón, Canadá y la CEE) representan cerca del 67% de las exportaciones mundiales en 1990, estos paises industriales logran revertir, durante la década del 80, la disminución relativa (de su participación) cn las exportaciones mundiales que se observaba en el período 1960-80. Las exportaciones latinoamericanas exhiben una sistemática declinación en su participación relativa en las exportaciones mundiales a travds del período 1960-90; el porcentaje de 3,7% alcanzado cn 1990 es casi un 50% del porcentaje observado en 1960. Por otra parte, las exportaciones de los países del Sudeste Asiático (Taiwán, Corea, Hong Kong y Singapur) tienen un incremento relativo sistemático y muy signilicativo, aumentando su participación relativa a nivel mundial desde un l,l% (1960) a un 8,4% (1990). (Para las tasas de crecimiento de las exportaciones de cada región ver cuadro NP 2).

Es interesante observar los tamaños relativos de los 3 eventuales BE en relación a América Latina (cuadro NP 3). Supongamos que América Latina (AL) sea la unidad de referencia (respectiva) para efectos comparativos. En términos

3 Ver Lloyd (1992) una sugerencia para “testar” la hipótesis de la triple polarización mundial en BE.

32 PA’I‘RICIO MELLER

Cuadro NQ 1. Evolución de exportaciones mundiales (porcentajes)

Países Industriales Sudeste Asiático América Latina Resto

Total

1960 1970 1980 1990

72,5 69,4 56,3 66,9 Ll Ll 470 894 7,3 479 494 3,7

19,l 23,9 35,2 21,l

100,o 100,o loO, 100,o

Monto Total Bill. US$’ 124 282 1.954 3.188

NOta: Dentro dc los países industrializados se considera Estados Unidos, Canadá, CEE y Japón. Los países del Sudeste Asiático, son Hong-Kong, Taiwán, Singapur y Corea.

Fuente: 1960 World Tobles 1976, Banco Mundial. 1970-1969 Birection of Tm&, F.jv%.I.

1 Estos son billones norteamericanos (10 ).

Cuadro NQ 2. Crecimiento anual de las exportaciones regionales (porcentajes)

1960-70

Países Industriales 65 Sudeste Asiático ll,8 América Latina 24 Resto 994

Fuente: Intemationol Financio1 Statisdcs, F.M.I.

1970-80 1980-90

&7 491 20,8 10,o 9,s OS

15,4 -2,8

de PGB (Producto Gcogrático Bruto), se observa lo siguiente: EE.UU.-Canadá equivale a 6,3 AL, la CEE equivale a 6,3 AL, y Japón-Sudeste Asiático equivale a 3,6 AL. En términos de exportaciones, la CEE representa ll,5 AL, Japón-Sudeste Asiático representa 4,7 AL, y EE.UU.-Canadá representa 4,2 AL. Sin embargo, cuando se considera la población, la CEE corresponde a 0,85 AL; EE.UU.-Canadá corresponde a 0,68 AL, y Japón-Sudeste Asiático corresponde a 0,49 AL. El PGB per cápita dc EE.UU.-Canadá, Japón-Sudeste Asiático y CEE corresponden a 9,Z AL, 7,4 AL y 7,4 AL respectivamente. Las exportaciones per cápita de la CEE, Japón-Sudeste Asifitico, y EE.UU.-Canadá son iguales a 13,6 AL, 9,7 AL y 6,2 AL respectivamente.

En síntesis, considerando las variables económicas (PGB y exportaciones) el menor de los evcntualcs BE al menos cuadruplica la magnitud correspondiente para toda la región latinoamericana. En términos de variables correspondientes a nivel de desarrollo (PGB per cápita, cxportacioncs per cápita), cl promedio de

Cuadro W3. Magnitud de “bloques comerciales” potenciales - 1990 .2

F i-r

Población PGB PGBICap. Eqmtociones lqmiaciones Importaciones .!?qw~iCap. de América Latina

US$ z

MilL Bill lJS$’

CEE 344,0 5.995,9

Estados Unidos-Canadá 276,5 5.%2,4

Japón-Sudeste Asiático 197,3 3.419,9

América Latina 405,4 953,5

MercaSur 190,l 520,s

Pacto Andino 91,2 141,3

Centroamérica 22,3 21,l

Fuente: Direcfion uf Tm&, F.M.I. World Development Repon 1991, Banco Mundial.

1 Estos son billones norteamericanos (103.

US$

17.430

21.564

17.335

2.352

2.740

1.549

946

BilL US$’ Bil.! US$ ’ MilL US$

1.350,o 1.373,l 26.798,O

4%,5 631,5 59.218,O

553,4 498,6 10.335,6

116,9 89,3 14.362,5

46,3 29,l 6.052,s

30,9 17,s 3.287,l

4,l 599 1.765,6

3.924,3 d

1.795,7 F iz 2805,3 2805,3 2

2

2w4 2w4 8 2

z z

243,3 243,3 ; ;

338,s 338,s L? L?

w

34 PATRICIO MELLER

Gráfico Np 1. Magnitudes de 4 áreas geográficas

(1990)

Billones US$

‘Oo0 7 6000

5000

4000

3000

2000

1000

0 PGB Exportaciones

m CEE cl EE.UU.-Ganad&

b%# Japh-Sudeste Asla !$%% Ambrica Latina

Gráfìco NQ 2. Magnitudes de 3 áreas geográlicas latinoamericanas (1990)

Billones US$

looo Ra

600

600

PGB Exportaciones

&%8 America Latina 0 MercoSur @%% Pacto Andino

AMERICA LATINA EN UN EViSlUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 35

Gráfco Np 3. Magnitudes relativas de 4 áreas geográficas

ww

EE.UU.-Canadá 37%

America Latina 6%

EE.UU.-Ganad 23%

Población

CEE 64%

mnbxica Latina 5x

EE.UU.-Ca 20% ap6n-S”dcste A.

22%

Exportaciones

36 PATRICIO MELLER

AL equivale aproximadamente al 15% del promedio del valor correspondiente de los eventuales BE. Por otra parte, los 3 eventuales BE poseen magnitudes relativas similares.

Uno de los indicadores tradicionalmente utilizados para visualizar la tendencia a la eventual conformación de un BE es la magnitud del intercambio comercial intra-BE y el incremento relativo de éste. Los cuadros No 4, 5 y 6 proporcionan el destino relativo según mercados de destino de las exportaciones de la CEE, EE.UU.-Canadá, y Japón-Sudeste Asiático. Los resultados observados ilustran lo siguiente: (1) Las exportaciones de la CEE dirigidas a los países miembros de la CEE alcanzan al 60,4% (1990); en un período de 20 años (197090) ha habido un incremento sistemático del porcentaje relativo de las exportaciones intra-CEE. (2) Las exportaciones recíprocas dc EE.UU.-Canadá representan el 34% del total (1990); este porcentaje habría incrementado significativamente durante la década del 80 en relación a la década del 70. (3) Las intraexportaciones de Japón-Sudeste Asiático alcanzan un porcentaje inferior al 20% (1990); este porcentaje ha experimentado un importante incremento particularmente en la década del 80.

En síntesis, los resultados anteriores sugieren que de los 3 eventuales BE, la CEE exhibe una clara tendencia en dicha dirección; la magnitud relativa del comercio intra-BE es signiiicativamente elevada y sistemáticamente creciente. En el polo opuesto se encuentra Japón-Sudeste Asiático, en que la mayor parte de sus exportaciones (81%) tiene como destino los mercados de países no vinculados a dicha región. El grupo EE.UU.-Canadá está en una situación intermedia, pero bastante más próximo al caso de la CEE.

La descripción reciente ilustra una particularidad muy específica de los eventuales BE; la proximidad geográfica pareciera ser una variable central para

Cuadro NQ4. Destino de exportaciones de bloque Comunidad Económica Europea

(porcentajes)

1970 1980 1985 1990

EE.UU. - Canadá w 633 ll,2 73 CEE 49,9 55,7 54,4 60,4 Japón-Sudeste Asiático 291 2,o 23 4,2 América Latina 228 2,4 29 132 Resto 35,6 33,6 2877 26,3

Monto Total Bill. US$’ 116,8 691,3 649,6 1.350,o

Fuente: Direcrion of Trade, F.M.I. 1 Estos so” billones norteamericanos (d)

AMCRICA LATINA EN UN EVE?JTUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 57

Cuadro N” 5. Destino de exportaciones de Estados Unidos - Canadá (porcentajes)

1970 1980 1985 1990

EE.UU. - Canadá 32,s 26,5 38,O 34,0 CEE 23,2 23,3 17,8 20,6 Japón-Sudeste Asiático ll,3 12,4 14,8 18,9 América Latina 9,4 ll,5 9,s 60 Resto 23,6 26,4 19,6 18,5

Monto Total Bill. US$l 60,û

Fuente: Direction @rode, F.M.I. 1 Estos son billones norteameticanos (109).

288,5 303,9 496,s

Cuadro NQ 6. Destino de exportaciones de Japón - Sudeste Asiático (porcentajes)

1970 1980 1985

EE.UU. - Canadá 33,6 CEE ll,2 Japón-Sudeste Asiático ll,2 América Latina 3,4 Resto 4fx7

Monto Total Bill. U.S.@ 25,l

Fuente: Direcrion ofí’kxfe, F.M.I. 1 Estos son billones norteameticanos (109)

25,0 37,7 31,4 14,9 ll,7 17,3 12,6 14,2 20,6 3,2 321 292

44,3 33,2 2%5

204,6 291,2 553,4

la conformación de un BE. Esto ha llevado a Krugman (1992) a sostener que los países miembros de un BE siguen una tendencia “natural” de incremento de su intercambio comercial que está condicionado por la geografía; los BE y acuerdos comerciales exitosos serían aquellos que involucran a países vecinos o de una misma región geográlica. Pero aún más, incluso si no hubiera un acuerdo comercial explícito lo “natural” scría comerciar con los vecinos. Esta supuesta evolución “natural” en la constitución de un BE resulta particularmente sorprendente en este siglo XX, en cl cual ha habido un notable progreso en los medios de transporte y dc comunicación, los cuales supucstamcntc habrían transformado al planeta en una pequeña aldea; adicionalmente ha habido una gran reducción en los costos de transporte y de comunicación entre países y

38 PATRICIO MELLER

Gráfico Np4 Evolución del destino de las exportaciones de la CEE

(1990)

%

60 -

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

n- EE.UU.-Canada CEE Japh-Sudeste A. América Latina

m1970 01980 &z% 1990

Gráfico NQ 5. Evolución del destino de las exportaciones de EE.UU.-Canadá

% 40

35

30

25

20

15 i

10

5

0 L

EE.UU.-Canada

(1990)

CEE Japón-Sudeste A. América Latina

AMERICA LATINA EN UN EVENTUALMUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 3Y

continentes4. DC allí que Bergsten (1992b) y Bhagwati (1992) discrepen de la percepcihn sobre una evolución “natural” en el incremento del intercambio comercial entre países; la expansión comercial observada por Japón y el Sudeste Asiático ilustra una evolución disociada de la proximidad territorial geográfica. La tendencia “natural” SC observaría exclusivamente en la CEE y en EE.UU.-Canadá. Cabe señalar que hay algunos elementos de economía política (que se discutirán más adelante), adicionales a la geografía, que refuerzan la tendencia “natural” para la conformación de un BE.

3. LUN MUNDO DE RLOQUES ECONOMICOS?

La cuestión de fondo no cs discutir si los BE son buenos o malos, sino examinar cuáles son los factores que están incentivando la estructuración de BE (Krugman, 1992); ison los BE efectivamente una realidad?, iestamos yendo inevitablemente hacia un mundo de BE?

La conformación de la CEE constituye un buen ejemplo para examinar los

elementos que inducen la Cormación de un BE. Los bcncfícios estáticos y dinámicos del eventual mayor intercambio comercial no fueron los factores centrales para la constilución de la CEE; i.e., las causas fundamentales que inducen la formación de un BE son de naturaleza más profunda que factores puramente económicos. Volcker (1991) scñaka que la preocupación basica de Francia y Alemania era encontrar una solución definitiva al reiterado ciclo bélico y de rivalidades entre ambos países; los políticos alemanes y franceses centraron su discusión en detinir una visión global y de largo plazo sobre Europa y en cómo lograr su unidad. Esta fue la orientación básica; la CEE fue el mecanismo. En otras palabras, en un mundo en que existen estados soberanos que deciden lo que pasa dentro de sus fronteras pero no afuera, la integración comercial (e incluso cl

comercio internacional) es por definición un acto político” (Hirschman, citado por Kuttner, 1990). Los países que tienen mayor afinidad histórica y cultural van a tener mayor voluntad polftica para lograr implementar una integración comercial; ix., los países tienen en general distintos intereses económicos y sociales que sus socios comerciales, y es por ello que acuerdos de integración comercial entre países muy disímiles pueden generar tensiones en los valores del país más frágil. En otras palabras, no está acotado cl impacto que una integración comercial puede tener sobre la idiosincrasia y los valores nacionales; en países más afines dicho impacto es obviamente menor.

4 El flete oceánico medio y tasa portuaria se ha reducido al 30% entre 1920 y 1990; el costo pOï tonelada de carga cae de US$ 95 (1920) a USS 29 (1990). El costo medio de transporte aéreo cae de US$O,68 (1930) a USS 0,ll (1990), ie., se reduce al 16%. El costo de una llamada lelefónica (3 minutos) disminuye dc US$244,7 (1930) a USS 3,32 (1990), i. e., se reduce al 1,4%. Todas las cifras están expresadas en USS-19W. Ver Hufbauer (lYY1).

5 Aún más, el rtgimen de intercambio comercial constttuiría un mecanismo de economia política, no si510 para proteger a unos países de otros, sino que además, para proteger a un país de SUS propios grupos de inter& (Krugman, 1992).

40 PATRICIO MULLEK

La creación de la CEE, y su posterior evolución, en que ha incorporado sucesivamente más países europeos, y aparentemente lo seguirá haciendo en el futuro incluso con los países de Europa Oriental, gcncra tcmorcs tanto cn EE.UU. como en Japón; un BE grande como la Europa 1992 (eliminación de las fronteras internas a la movilidad de bienes, servicios y factores productivos) va a tener un gran poder de negociación, y un eventual BE europeo mayor aumentará aún más su poder de negociación. Sc dice que ALCAN (y la Iniciativa para las Américas) sería la respuesta (o una señal de advertencia) norteamericana a la CEE, la tecnología capital intensiva norteamericana se combinaría con la relativamente abundante mano de obra mexicana (de baja calificación) para enfrentar la futura competencia europea en que habría una combinación similar entre la tecnologfa (de Europa) occidental y el factor trabajo de Europa Oriental. Hay un aspecto sociopolítico adicional cn esta analogía; la integración económica tipo ALCAN o entre los países de Europa Occidental (CEE) y Oriental intenta reducir los flujos migratorios regionales, i.e., el libre comercio y la libre movilidad del capital (tecnología e inversiones) reducirían la movilidad del factor trabajo, induciendo así a la gente a quedarse en sus respectivos países (De Melo, er al., 1992).

Son reiteradas las declaraciones de gobernantes y políticos europeos respecto a que la finalidad de Europa 1992 no cs la creación de una fortaleza o de un club exclusivo; en este sentido se exhiben la reducción sistemática del arancel externo común y los múltiples acuerdos de cooperación firmados entre la CEE (y/o países miembros de la CEE) y otros países. Sin embargo, a medida que un BE se consolida, se incrcmcntan las presiones internas de grupos de interés que incurren en el síndrome “estos mercados son míos”; algo similar ha expresado el Presidente de la PIAT: “El mercado dc la CEE debe en primer lugar proporcionar ventajas a las compaíiías europeas; esto es algo en lo cual hay que insistir reiteradamente” (citado por Bhagwati, 1992). Esto se traduciría eventualmente en un aumento de las barreras no arancelarias a países excluidos de la CEE.

El aumento dc barreras y restricciones en un BE puede generar represalias de otro BE; una escalada de amenazas y/o represalias económicas puede conducir a una guerra comercial y a la disminución del comercio internacional; cada BE se transforma en una entidad autoprotcgida y discriminatoria. Por lo tanto, lo que está cn juego en este dcbatc sobre BE va bastante más allá que las ganancias de bienestar asociadas a la creaciómdesviación de comercio; esto puede definir el tipo de economía mundial de las próximas décadas. El debate sobre la evolución inevitable de la economía mundial hacia un mundo de BE puede transformarse en una profecía autocumplida (Bergsten, 1991b). Por ello resulta crucial una postura política madura de los líderes de los países industriales para evitar un juego de suma negativa, en que los principales perdedores serían los países en desarrollo; los acuerdos comerciales rcgionalcs debieran estar orientados a complementar y no a sustituir el comercio multilateral.


4. EL DEBATE NORTEAMERlCANO

Dado su gran tamaño relativo, la posición norteamericana será crucial para la evolución futura del intercambio comercial mundial; sobre este tema hay un intenso debate político y económico en EE.UU.h.

En el debate económico norteamericano sobre comercio internacional se superponen 4 principios distintos (Hutbauer, 1989): (1) A partir de la Segunda Guerra Mundial, EE.UU. ha sido el país promotor del libre comercio y del multilateralismo; en este sentido, EE.UU. ha sido el país más activo en respaldar al GATT como el mecanismo multilateral para inducir rebajas en las barreras comerciales. Por otra parte, siendo EE.UU. un BE en sí, nunca ha tenido como objetivo (económico) específico la constitución de un BE con otros países. (2) Ante las presiones específicas de productores internos, EE.UU. ha suscrito algunos acuerdos sectoriales orientados a proteger su mercado interno de un incremento “excesivo” de importaciones; ejemplos de esto scrían los sucesivos acuerdos multitibra (textiles), acero, y los acuerdos comerciales bilatcralcs (con Japón) sobre automóviles y semiconductores. (3) EE.UU. ha intensificado durante las décadas del 70 y del 80 el uso de represalias ante lo que ha denominado “comercio injusto”’ (” un air f trade”); para esto ha utilizado mecanismos de antidumping y sobretasas arancelarias para neutralizar practicas de precios “discriminatorios o injustos” supuestamente utilizados por algunos exportadores, o incluso ha amenazado con el uso de disposiciones legislativas (“Super 301”) que afectan a todo el comercio de un país específico. (4) El bilateralismo ha sido sugerido como un mecanismo más eficaz que cl GATT que debiera utilizar EE.UU. para inducir un comportamiento más aperturista por parte de los socios comerciales norteamericanos (Dornbusch, 1990).

El elevado y persistente déficit comercial norteamericano de la década del 80 ha acentuado la controversia interna en torno a la política comercial. Sin embargo, para la mayoría de los economistas, el desequilibrio comercial es un problema dc tipo macroeconómico que depende del desequilibrio interno cntrc ahorro e inversión; en consecuencia, la política comercial tendría un efecto reducido en la disminución del desequilibrio externo’.

No obstante lo anterior, se señala por otra parte que las empresas norteamericanas estan en clara desventaja con respecto a las empresas japonesas y europeas. Mientras estas últimas aprovechan las reducidas barreras y libre competencia existente en el mercado norteamericano, Japón y la CEE utilizan

6 Ver los distintos planteamientos económicos en las colecciones de artículos contenidos en Twentieth Centuy Fund Task Forte (1989), Lawrence y Schultze, eds., (1990), Federal Resave Bank of Kansas City(1991).

1 Esta terminología es reminiscente de aquélla prevaleciente en AL en la década del 60 sobre “comercio desigual”.

8 Aún más, hay estudios económicos que demuestran que las prácticas comerciales desleales de loi países competidores con EE.UU. no constituyen un factor causal importante del actual déficit comercial; incluso los políticos más partidarios de un incremento del proteccionismo norteamericano reconocen que las barreras comerciales externas sólo incidirían en un 15% en el nivel del desequilibrio comercial (Hufbauer, 1989). Para una discusión extensa sobre la estrategia económica norteamericana para eliminar el dCficit comercial ver Uergsten (1991a).

42 PATRICIO MELLER

variadas restricciones comerciales (barreras no arancelarias, canales discriminatorios dc distribución interna, cte.) para marginar a las cmprcsas norteamericanas de sus mercados domésticos; adicionalmente, las empresas japonesas y europeas reciben subsidios gubernamentales, lo cual incrementa notablemente su capacidad competitiva. Luego se concluye que la política comercial puede cumplir un rol importante para generar el acceso de las exportaciones norteamericanas a los mercados externos; en términos concretos, se sugiere una política comercial orientada a producir resultados en vez de una política comercial basada en reglas generales. Esto se traduce en la exigencia de un aumento específico de las importaciones norteamericanas por parte de aquellos países que poseen un superávit comercial con EE.UU. Por ej., Dornbusch (1990) plantea que la relativamente baja importación de bienes industriales en Japón sería consecuencia de una colusión entre el sector privado y el Gobiernog; esta colusión debería ser contrarrestada por la imposición de metas cuantitativas a Japón de importaciones norteamericanas.

Durante las décadas del 70 y del 80, EE.UU. ha incrementado sistemáticamente las medidas legislativas vinculadas al comercio exterior; esto es consecuencia de un cambio de actitud ante el mayor incremento (absoluto y relativo) de las importaciones en el mercado norteamericano. En efecto, cn cl período pre-1970 los subsidios y el dumping vinculados a las exportaciones eran percibidos como distorsiones económicas que perjudicaban tanto al país exportador como al importador. En la década del 70 hay un cambio dc percepción en EE.UU.; los subsidios y el dumping sólo perjudican al país importador, luego SC consideran como “comercio injusto”, lo cual implícitamente equivale a una especie de guerra comercial planteada por el país exportador; la implicancia de este cambio posibilita “la separación entre la ofensa y cl rcmcdio” (Hufbauer, 1989). En otras palabras, los mecanismos para contrarrestar los subsidios y el dumping ya no tienen por qué restringirse (como en el período prc-1970) a medidas específicas contra las importaciones (sobretasas y medidas antidumping) vinculadas al tamaño dc la distorsión; ahora se hace posible utilizar mecanismos de “reserva” del mercado doméstico para protcgcr la industria local. De esta forma, agentes económicos norteamericanos, utilizando el argumento moral contra las importaciones “injustas”, generaron una serie de represalias focalizadas contra bienes extranjeros. En síntesis, cstc argumento moral permite la utilización de otros instrumentos que complementan o sustituyen las medidas tradicionales de sobretasas y antidumping, para disminuir importaciones competitivas que desplazan a la producción local.

En la década del 80 se incrementaron los mecanismos dc rcprcsalia; a nivel micro se habla de “barreras injustas” a las exportaciones norteamericanas, y a

9 Eoste una marcada preferencia de los consumidores y productores japoneses por bienes japoneses. Las multinacionales japonesas utilizan primordialmente tecnología y bienes de capital japoneses: lo mismo sucede con los consumidores japoneses. Podría haber colusión en el lado pdurtivo. pero suponiendo que no hnyharrrm P” Inî c~mlec dî distrihuci6,,, no parece viable una colurtón rnaswa a nivel de los consumidores.

AMERICA LATINA EN UN EVENI-UAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 43

nivel más macro, se sugiere un rol más activo del Gobierno para abrir los mercados extranjeros (Hufbauer, 1989). La medida legislativa “Supcr 301” ha sido diseñada para contrarrestar prácticas comerciales sistemáticas que restringen el acceso de EE.UU. a todo el mercado nacional de un país determinado. Por ej., esta medida “Super 301” ha sido utilizada para exigir la eliminación de barreras comerciales tales como: discriminación en compras gubernamentales japonesas de satélites y supercomputadores, eliminación de las restricciones a empresas de seguros extranjeras en India, eliminación del sistema brasileño dc licencia de importaciones; en caso de que estas barreras no fueran eliminadas en un período de 12 a 18 meses, EE.UU. impondría represalias comerciales (Hufbauer, 1989).

En síntesis, EE.UU. ya no es la potencia hegemónica económica de hace dos a tres dCcadas; en aquel entonces EE.UU. estaba dispuesto a hacer concesiones comerciales asimctricas a cambio de lograr otros objetivos estratégico-políticos (Krueger, 1990). Ha sido una norma que las potencias hegemónicas sean las Iíderes en promover el libre comercio; Inglaterra en el siglo XIX y EE.UU. en el siglo XX. Pero actualmente EE.UU. no tiene el monopolio hegemónico en la esfera económica; en el intcrtanto, la CEE y el Japón-Sudeste Asiático han incrementado notablemente sus respectivas dimensiones económicas. Sin embargo, dado el aún gran tamaño relativo de la economía norteamericana, su poderlo político y militar y su rol histórico reciente, existen presiones internas y externas para que EE.UU. vele por el bienestar económico global y, en consecuencia, mantenga los principios del multilateralismo y del libre comercio; la opción alternativa de incremento del proteccionismo (“preocuparse sólo de sí mismo”) o de formación de un BE liderado por EE.UU. puede eventualmente generar una escala de represalias que conduzcan a una disminución del intercambio comercial. Hasta ahora EE.UU. ha propiciado el libre comercio y ha sido el principal orientador y promotor del GATT; pero SU

actitud futura va a depender crucialmente de lo que hagan a cstc rcspccto la CEE y Japón.

II. MULTILATERALISMO Y POLITICA COMERCIAL ESTRATEGICA

En esta sección se examinan específicamente dos opciones, no ncccsariamente excluyentes, que poseen los países en relación a su comercio exterior: multilateralismo y política comercial estratégica. En términos generales, existirían 3 distintas reglas del juego para el intercambio comercial global (Lawrence y Schultze, 1990)“: (1) El multilateralismo, vía GATT,

10 Para un planteamiento más extenso y profundo de cada una de estas 3 allernativas ver tiueger (1990), Dombusch (1990) y Tyxon (1990), y los respectivos comentarios y discusión contenidos en Lawrence y Schultze, eds. (19%).

44 PATRICIO MELLER

proporciona un marco global para establecer y mejorar un eventual sistema multilateral de libre comercio. (2) El bilateralismo, o regionalismo, puede sustituir o bien ser complementario al multilateralismo; esto correspondería al tema de los BE discutido en la sección anterior. (3) El comercio eslralégico justifica el uso de una política industrial para inccntivar sectores productores de tecnología de punta.

El debate en torno a estas reglas permite clarificar las opciones de política económica que son más convenientes para un país cspccífico. Además, el análisis de estas alternativas replantea el objetivo actual de la política comercial; este es el tema de la tercera subsección.

1. EL ROL MULTILATFRALISTA DEL GATIT

En la década del 30, ante el elevado desempleo interno generado durante la Gran Depresión, la mayoría de los países, industriales y cn desarrollo, incrementa sus barreras y controles del sector externo; el propósito era la eliminación de déticits comerciales bilaterales y la detención de la fuga de capitales. La elevación de barreras y restricciones, y tratamientos preferenciales, generó una escalada de represalias y contrarrepresalias comerciales que eventualmente condujo a la casi paralización del comercio internacional.

Con este precedente se crea el GATT (1947), cuyo objetivo consiste en promover un intercambio comercial multilateral, sin discriminaciones entre países, induciendo una reducción progresiva de barreras comerciales, y evitando la generación de un entorno de represalias y contrarrepresalias. El GATT logra una notable reducción en los niveles de aranceles de los países industriales y en desarrollo; ia tarifa promedio de los países industriales se reduce de un porcentaje que supera el 40% en la década del 40 a un nivel inferior al 5% en la dScada del 80. Adicionalmente cl GATT establece el principio dc la no discriminación (cláusula “nación mas favorecida”, NMF), impone restricciones al establecimiento de nuevas barreras comerciales, y establece un mecanismo de solución de disputas o controversias comerciales (Hulbauer, 1989; Schott, 1989; Invin, 1992).

La cláusula NMF implica que concesiones comerciales (i. ti>., reducción de aranceles) obtenidas a través de negociaciones bilaterales son automáticamente extendidas al resto de los países; de esta forma es posible consolidar, a nivel multilateral, una serie de acuerdos logrados a nivel bilateral, evitando así un tratamiento discriminatorio en las relaciones comerciales. Sin embargo, esto implica que hay “free riders” (“polizones”), i. e., hay países que se benefician de las reducciones de tarifas hechas por terceros, sin efectuar disminuciones recíprocas. En el contexto de la guerra fría, los países industriales (y particularmente EE.UU.) estaban interesados en la incorporación de los países en desarrollo (PED); para los PED, el ingreso al GATT durante las décadas del 50 al 70 no implicaba mayores obligaciones y los hacía beneficiarios de la cláusula NMF, en otras palabras, podría decirse que en el GATT operaba el principio de

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUES IXONOMICOS 45

discriminación positiva favorable para los PED, k., los PED eran parte del grupo de “free riders” ‘.

A medida que ciertos países “free riders” se van transformando cn competidores poderosos (como los países asiáticos) surgen dudas respecto a la lógica asimétrica implícita en la cláusula NMF. Por otra parte, el GATT permite el establecimiento de una excepción importante a la aplicación de la cláusula NMF; cuando un grupo de países constituye un mercado común o un área de libre comercio (ALC) en que eventualmente habrá una virtual eliminación de las barreras comerciales para los países miembros, es posible no hacer extensiva la cláusula NMF para el resto de los países; desde cl punto de vista del GATT, este conjunto de países correspondería eventualmente a uno solo. Esto es lo que sucede con la CEE, durante la Guerra Fría, EE.UU. estaba interesado cn que hubiera una Europa Occidental política y económicamente fuerte, y apoya esta excepción a la cláusula NMF.

Para evitar el problema del “free ridcr”, posteriormente los países han condicionado la aplicación de la cláusula NMF a la existencia de reciprocidad por parte de los países beneficiados; esto ha llevado a la implementación del principio condicional de NMF en que los beneficios comerciales sólo se aplican a los países que suscriben explícitamente el nuevo acuerdo comercial. Esto ha generado lo que SC ha denominado el problema de la “caravana” (“convoy problem”) en que el país más reticente es el que determina el ritmo de las negociaciones de las nuevas reducciones en las restricciones al comercio internacional (Wonnacott y Lutz, citado cn Schott, 1989).

Lo anterior ilustra parte de las dificultades existentes en las negociaciones en el GATT (Schott, í989; Dornbusch, 1990; Krugman, 1991, 1992). Con más de 100 países resulta difícil armonizar acuerdos comerciales; los avances son lentos y la regla de las negociaciones es la búsqueda del “mínimo común denominador” determinado gcncralmente por el país industrial (EE.UU., CEE, Japón) más reticente (el problema de la “caravana”), lo cual produce resoluciones frecuentemente insatisfactorias. Por otra parte, si bien cs efectivo que el GATT ha promovido una reducción de tarifas, ha habido paralelamente un incremento de barreras no arancelarias; además, han surgido nuevos tópicos muy complejos vinculados a la discusión comercial como el comercio de servicios y las compras gubernamentales. Esto torna bastante más engorroso y dificultoso los avances en las discusiones en el GATT. Por último, el GATT es un sistema institucional “impuesto por EE.UU. y creado según su propia imagen” (Krugman, 1991); en consecuencia, la pérdida de hegemonía de EE.UU. y la mayor importancia relativa de otros países que poseen una distinta institucionalidad (Japón y la CEE)12, entraban la negociación multilateral. Ahora que cxistcn 3 potencias

ll En los países latinoamericanos, cn cl período 1950.80, prevalecía la crítica a los países industriales por el escalonamiento tuifario según mayor valor agregado y por los acuerdos multifibra; pero por otra parte no se mencionan las ventajas proporcionadas por la cláusula NMF.

12 la institucionalidad norteamericana es un sistema Icgalista centrado cn reglas; este tipo de legalismo pareciera ser ineficaz para enfrentar la institucionalidad japonesa (ver Dornbusch,

46 PATRICIO MCLLIX

económicas con intereses distintos se paraliza la acción y direccionalidad del GAl-T13.

En síntesis, lo anterior sugiere que el GATT no sería actualmente el mecanismo más adecuado para neutralizar el aumento del proteccionismo observado en la década del 80 y para evitar las prácticas comerciales discriminatorias aplicadas por varios países; aún más, el GATT no dispone de los instrumentos apropiados para sancionar a los países infractores.

En consecuencia, se sugiere que el bilateralismo y acuerdos regionales constituirían mecanismos más eficientes de negociación comercial para lograr reducciones en las restricciones arancelarias y no arancelarias existentes cntrc países. Un acuerdo bilateral permite la concentración en un problema específico y buscar una solución que sólo requiere el acuerdo de dos participantes; además, estos dos países participantes pueden lograr un mayor nivel de comprensión mutua lo que les permite examinar con más profundidad y dctallc los problemas en discusión. Luego, si el objetivo final es la reducción de barreras comerciales, el bilateralismo podría ser la vta más eficiente para lograr aquello que actualmente no es posible hacer a través del GATT; iqué tiene de malo que se permita que la liberalización comercial proceda a dos velocidades distintas, una más rápida a nivel bilateral (o regional) y otra más lenta a nivel multilateral (GATT)? (Krugman, 1991).

La respuesta a la pregunta anterior fue discutida en la sección sobre BE; existe la siguiente duda crítica: itermina cvcntualmente el bilateralismo en el multilateralismo?, i. e., el bilateralismo iva a fragmentar o va a integrar la economía mundial?14 (Bhagwati, 1992). Como se discutió previamente, el bilateralismo o regionalismo puede generar una desviación de comercio de tal magnitud que las ganancias intrarregionales sean sobrepasadas por las pérdidas intcrregionales.

Por otra parte, a excepción del caso dc la CEE, hay poca evidencia de que los acuerdos bilaterales logren lo que no ha logrado el GATT; en efecto, la mayoría de los ALC se concentran en las reducciones tarifarias. Las barreras no arancelarias, las prácticas discriminatorias de compras gubernamentales y los subsidios agrícolas son generalmente eximidos de un ALC; una excepción en algunos aspectos lo constituye el ALC entre EE.UU. y Canadá. En síntesis, como lo señala Schott (1989), ha habido últimamcntc un deterioro con respecto a la confianza en el funcionamiento del GATT, y esta decepción ha generado un gran interés en el bilateralismo; esto es como aquel concurso de belleza en que habiendo visto solamente a la primera concursante hay quienes votan clc inmediato por la segunda (concursante).

1990; Krugman, 1991). 13 A nuestro juicio, lamentablemente, es poco lo que pueden hacer los países lalinoamericanos para

modificar esta situación. 14 Nótese que hay economistas norteamericanos que bugiercn que el bilateralismo sería la opciún

más conveniente para EEUU. por cuanto: (i) podría lograr mayores y mejores concesiones de sus socios comcrcialcs, e (ii) podría exclun a Japón de los acuerdos comerciales (Dornhusch, 1990, Krugman, i99i; .Summcrs, i99ij.


2. POLITICA COMERCIAL ESTRATEGICA

En un mundo competitivo y comercialmente integrado, cualquier política o medida que adopte un gobierno que disminuya los costos de producción de las empresas locales genera una ventaja relativa de éstas en el mercado mundial. Hay paises industriales que utilizan lo que se ha denominado política comercial estratdgica, que genera ventajas relativas a las empresas nacionales en un sistema multilateral competitivo. iQu& es lo que induce a ciertos países a adoptar una política comercial estratégica y cuál debiera ser la actitud del resto de los países?

Hay dos eleme$s conceptuales en los cuales se apoya la llamada política comercial estratégica : competencia imperfecta y externalidades.

En un mercado prevalece la competencia impcrfccta cuando hay empresas que obtienen utilidades superiores a las “normales”; esto se observa en industrias en las cuales hay altas barreras a la entrada (costos tijas relativamente elevados para iniciar la producción) y/o existencia dc retornos crecientes a escala. En este caso, aquellas empresas que se establecen primero tienen grandes ventajas adquiridas sobre las próximas empresas o futuras empresas competidoras potenciales.

Hay ciertas industrias modernas en las cuales, dados sus elevados costos fijos iniciales, sólo permiten la existencia de muy pocas empresas, aun considerando todo el planeta como el mercado potencial; un ej. a este respecto es la producción e instalacibn de satélites para tclccomunicaciones. Otro cjcmplo clásico en este tópico es la producción de grandes aviones de transporte; la competencia existente entre la cmpresa norteamericana Boeing y la europea Airbus ilustra el posible uso de la política comercial cstratfgica (Economist, septiembre 1990). La presencia simultanea de la Boeing y de la Airbus en la industria productora de aviones grandes generaría pérdida a ambas; en cambio, si una sola de ellas estuviera en dicho mercado, obtendría utilidades superiores a las normales. La decisión de cada empresa va a estar condicionada por lo que haga la empresa contraria; el negocio sólo es rentable si la otra no participa. Luego, si por ej. el gobierno europeo le proporcionara un subsidio a Airbus que cubriera su eventual pérdida en caso de que la Boeing también decidiera intervenir en el mercado, tendría claros incentivos para iniciar la actividad productiva; esto genera el eventual retiro de Boeing, y Airbus capta las utilidades extranormales y pucdc devolver posteriormente el subsidio recibido. En este caso la política comercial estratégica curopea permite que sea una empresa europea quien opere y capte las utilidades extranormales gcncradas en el mercado de producción de aviones grandes; i. e., la intervención del gobierno posibilita que las utilidades (cxtranormales) generadas por una actividad productiva sean captadas por empresas nacionales en dcsmcdro dc las cmpresas extranjeras. Un ejemplo que produce un resultado diametralmente opuesto es el caso del Concorde, en el cual las pdrdidas resultaron ser cuantiosas.

15 Para una presentación teórica Ionnal del IIUCYD enfoque de comercio mternacmnal ver Ilelpman y Kmgman (1986) y Krugman (1990). Lo s e ementos I teóricos básicos son slmhrcs a aquellos utilizados en la nueva teoría de crecimiento endógeno.

48 PATRICIO MELLER

El ejemplo anterior de Airbus sugiere que en ciertos casos las ventajas comparativas no están asociadas a la dotación de factores productivos existentes en el país; variables tales como la habilidad de un gobierno para proporcionar subsidios explícitos o implícitos pueden desempeñar un rol crucial.

En términos generales, los sectores productores de la tecnología moderna son considerados actualmente como grupos estratégicos; éstos generan sustanciales reducciones en los costos de producción tanto en su sector como en el resto de la economía. Los sectores tecnológicamente estratégicos generan una doble externalidad: por una parte aumentan la productividad de los otros sectores económicos, y por otra, estimulan la creación y generación de nuevas innovaciones tecnológicas.

Hay varias razones teóricas y prácticas para que un gobierno subsidie a los sectores tecnoli>gicamente estratégicos (STE) (ver referencias bibliográticas en Tyson, 1990): (1) Las externalidadcs gcncradas por estos STE al incrementar la productividad del resto de la economía implica que el sector privado no va a invertir la magnitud de recursos que es socialmente útil; de allí que se requiera un subsidio público para compensar la presencia de dicha externalidad. (2) Los STE poseen altos costos decrecientes debido a los elevados costos fijos involucrados en la investigación tecnológica, laboratorios, entrenamiento y calificación de capital humano, etc.; además, los STE tienen dificultades para internalizar ciertos beneficios generados por la investigación. Análogamcntc a lo mencionado previamente, existen grandes ventajas cn ser los primeros en estos mercados para aprovechar las economías de escala y copar un alto porcentaje de la demanda; de esta forma es posible recuperar parte de los costos fijos iniciales. El mercado es muy Icnto para dar estas señales, y de allí que sea necesario un apoyo gubernamental. (3) Puesto que la innovación tecnológica y el desarrollo de nuevas tecnologías son estimulados por la presencia de STE, los países que son los líderes en la tecnología moderna actual lo serán también en el futuro.

La racionalidad para el apoyo gubernamental de los STE implica que la asignación de recursos según el principio de las ventajas comparativas estáticas seria ineficiente por cuanto no considera las ventajas futuras que genera la producción de tecnologfa moderna en el presente.

En síntesis, el enfoque tradicional plantea que un país que implementa un régimen de libre comercio (asociado a mercados competitivos) logra una asignación eficiente de recursos de acuerdo a sus ventajas comparativas, (i. e., dotación existente de factores productivos). Esto es cuestionado por el nuevo enfoque de comercio estratégico, en que en un mundo en que hay competencia imperfecta, externalidades y en que existe gran movilidad del capital y del trabajo, las ventajas comparativas basadas en la dotación de factores productivos son relativamente reducidas; hay grandes ventajas en ser los primeros cn los STE y el factor crucial para las ventajas comparativas sería el uso de conocimiento tecnológico y la capacidad para generar dicho conocimiento. Esto significa que un país puede generar sus propias ventajas comparativas; dada la lentitud del mercado para proporcionar las scñales adecuadas en los STE y dadas las acciones realkadas por los gobiernos de otros países, es ineficiente que el


gobierno de un país específico adopte un rol neutral y pasivo en su política comercial.

Sin embargo, hay serios problemas con la implcmcntación de una política comercial estratégica (Hufbauer, 1989; Krueger, 1990): (1) Los requerimientos específicos dc información para implementar una política comercial estratégica son muy grandes; iquién sabe y cómo se sabe exactamente cuáles son los sectores estratégicos que hay que promover? La regla para seleccionar los sectores ganadores (en el futuro) simplemente no existe. Pero esto es equivalente a suponer que hay un conocimiento nulo; en efecto, hay cierto consenso respecto a cuáles serán los sectores lídcrcs de los próximos 20 años. (2) El estímulo de industrias para que adquieran ventajas comparativas dinámicas tiene costos y beneficios. Una parte visible de los costos está asociada al monto dc recursos fiscales utilizados; pero otra parte (menos visible) cuando se usan barreras a importaciones, involucra al resto de los sectores económicos que utilizan como insumo la producción generada por la industria que está siendo promovida; estos sectores restantes quedan en desventaja ante la competencia externa. Un ej. a este respecto lo constituye el caso de la industria de computadores de Brasil y Argentina. (3) Una política estratégica sectorial podría traducirse eventualmente en una disminución de la competencia en el sector elegido; la larga evidencia empirica existente muestra que los grandes beneficiados han sido generalmente los productores del sector promocionado en desmedro de los consumidores. “Las buenas intenciones iniciales del sector público pueden convertirse cn cl paraíso futuro de los intereses privados” (Lawrence y Schultze, 1990).

3. LOS OBJETIVOS DE LA POLITICA COMERCIAL

Los temas de las subsecciones anteriores, multilateralismo y política comercial estratégica inducen a revisar los objetivos actuales de las políticas referentes al comercio exterior. El estudio tradicional de comercio internacional incluye el análisis de los efectos de aranceles y cuotas sobre importaciones y subsidios e impuestos sobre exportaciones. Dado el gran incremento del volumen de comercio internacional y la gran integración global e interdependencia de los mercados nacionales, esto implica que actualmcntc todo tipo de política pública e intervención gubernamental afecta al comercio de un pafs; en consecuencia, hoy en día la política comercial incluye una variada gama de tópicos que abarca gran parte de la política económica y aspectos institucionales y legislativos de cada país.

En realidad, en torno a la política comercial hay varias discusiones paralelas en las esferas política y económica que se efectúan a veces de manera disociada. En términos esquemáticos, en los círculos políticos prevalece una posición mercantilistal’: las exportaciones son buenas y las importaciones son malas, pero

16 Krugman (1991) plantea que en el GAlTprevalece una posición mcrcantihsta ncomodcrna por cuanto se reconoce que si todos los países actuaran en lorma mercantilista scría un juego dc suma negativa; además, todos los países perciben que hay un juego de suma positiva al permitir un incremento del comercio recíproco.

SO PATRICIO MELLER

el benclicio generado por las cxportacioncs supera los costos generados por las importaciones. Desde el punto de vista económico conceptual podría plantearse justamente lo contrario; si el objetivo nacional es la maximización del bienestar social, lo cual estaría vinculado a la maximización del consumo nacional, las exportaciones serían un costo o mal) necesario para poder incrcmcntar nuestro

\7 consumo de bienes importados La motivación de la discusión política está condicionada por las mayores

presiones relativas dc los grupos de interés. En la mayoría de los países los productores y trabajadores son grupos que están mucho mejor organizados que los consumidores. En consecuencia, los subsidios a las exportaciones, barreras proteccionistas a las importaciones y presiones por un mayor tipo dc cambio, van a contar con la presión y el respaldo de los grupos organizados vinculados a la parte productiva; esto genera la percepción en la discusión política de que las exportaciones son buenas y hay que poner restricciones a las importaciones para estimular y proteger las fuentes de cmplco cxistcntcs. Por cl otro lado, la desorganización dc los consumidores impide que éstos planteen que su función de bienestar se ve afectada negativamente cuando tienen que pagar mayores impuestos para financiar los subsidios recibidos por los exportadores, o pagar mayores precios por los bienes nacionales que sustituyen a los bienes importados.

Se ha señalado que parte importante de la discusión actual sobre política comercial está focalizada en la creación de fuentes de trabajo; como lo sefiala Krugman (1992), el último viaje del Presidente Bush a Japón para lograr un mayor acceso a dicho mercado, tuvo como objetivo central la creación de empleos (“jobs, jobs, jobs”). La preocupación y reservas con respeclo a la apertura externa y al libre comercio han estado pcrmancntemente vinculadas a la posibilidad de pérdidas de puestos de trabajo en la economía local, generadas por el desplazamiento de la producción nacional por las importaciones competitivas. Es por esto que tradicionalmente la política comercial ha estado conectada con la creación o evitar la destrucción de fuentes dc trabajo; por esto los gobiernos han protegido los scctorcs wlncrablcs a la competencia externa, para así “ganar tiempo” y permitir que a través de un ajuste y readecuación dichos sectores eleven su productividad y puedan enfrentar posteriormente la competencia externa. Sin embargo, Dornbusch (1990) señala que cn realidad, cl debate comercial moderno está más bien focalizado en fuentes de ingreso y no en fuentes de empleo; el objetivo de fondo de la política comercial estratégica es la expansión de los STE, para así lograr la creación (presente y futura) de “buenos empleos con buenos I;alarios” (“good jobs and high wagcs”) que sean de naturaleza permanente .

17 Indudablemente hay agentes econ6micos nacionales cuy función de bienestar se mcrcmcnta al saher que hay muchos extranjeros que gomn consumiendo los exquisitos vmos, frutas y mariscos chilenos; sin embargo, quienes dejan de consumir estos hlenes internamcntc, o tienen que hacerlo pagando mayorca prccins. cxperimcntan la sensación contraria.

18 En algunos PED cxistc cierta aprchcns!ón con respecto al lihrc comercio por cuanto la especiali~aclón productiva SC oticntaría hacia aquellos bienes intcnwos cn mano dc ohra nn calificada, ix. SC ucarían “malos empleos con salanos halos”.

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAI~ MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 51

Este debate complejo sobre el objetivo dc la política comercial sería en el fondo un conflicto cntrc distintos tipos de capitalismo (Morici, 1991; Ilufbauer, 1989). El capitalismo norteamericano está rcalmcntc más influenciado por cl Zairsez-faire, en que corresponde al mercado y al sector privado la identificación dc los sectores productivos en los cuales hay que invertir y desinvertir; la intervención del gobierno en la economía es percibida como inhibidora de la competencia y, en consecuencia, perjudicial a la eficiencia y bienestar global. En cambio en el capitalismo “articulado” (o “colusionado”) japonés, los conglomerados privados (industriales) constituyen cl principal mecanismo asignador de recursos; el rol del gobierno es percibido como positivo, cooperando con cl sector privado para “descifrar las señales del mercado internacional”, canalizando las compras gubernamentales hacia los STE, y no interfiriendo con las prácticas discriminatorias de los conglomerados cuando Lstas implican una expansión de los STE (Morici, 1991& El capitalismo europeo sería más similar al japonCs que al norteamericano . Las diferencias entre ambos tipos de capitalismo (norteamericano y japonés-europeo) trascicndcn la relación económica gobierno-sector privado; incluyen además diferencias básicas en las relaciones intraempresa entre trabajadores y gerentes, y en la relación individuo-sociedad. En síntesis, son visiones distintas de lo que es y cómo debiera ser una sociedad de seres humanos.

III. ALTERNATIVAS PARA LOS PAISES LATINOAMERICANOS

La integración econbmica latinoamericana ha sido una aspiración permancntc de la región. En esta sección hay una revisión crítica sobre este tópico; el patrón gcncral dc comercio latinoamericano observado hasta ahora (1990) avala el pesimismo expresado. La Iniciativa para las Américas abre una perspectiva nueva; sin embargo, aún es prematuro para emitir juicios positivos o negativos. En consecuencia, hay que evitar la espera de la panacea que lo resuelve todo; es más constructivo incentivar la implementación de acuerdos bilaterales y subregionales.

1. VISION PESIMISTA DE LA INTEGRACION LATINOAMBl~ICANA

En el siglo pasado, inmediatamente finalizadas las guerras dc la independencia, surge la utopía de la integración latinoamericana. La creación del Mercado Común Europeo (MCE) en la década del 50 genera una respuesta imitativa en la región; Libre Comercio)”

en 1960 surgen ALALC (Asociación Latino-Americana de y el MCCA (Mercado Común Centro Amcricano)21.

Mientras el MCE evoluciona para transformarse cn la CEE, los acuerdos

19 Para una presentación y revisión del capitalismo “equitativo” escandinavo, ver Blomström y Meller (1YYO).

20 ALALC (posteriormente ALADI) incluye a los países de América del Sur y MCxico. 21 MCCA incluye a los 5 países centroamericanos.

52 PATRICIO MELLER

comerciales latinoamericanos constituyen fundamentalmente declaraciones retóricas de buenas intenciones. Ha habido múltiples reuniones y conferencias sobre integración latinoamericana; cn cada una dc cllas rcsurgc la ilusión y el optimismo, “ahora si que sí”, pero a nuestro juicio no se observan avances reales. Sin embargo, en el artículo de Sáez (en este libro) se proporciona una extensa gama de resoluciones y acuerdos logrados entre varios países latinoamericanos. No obstante lo anterior, las exportaciones intrarregionales alcanzan recientemente un nivel algo superior al 12% del total de las exportaciones latinoamericanas (1990).

Se han proporcionado variadas razones para explicar el fracaso de la integración latinoamericana (ver Vega, 1991; Nogués y Quintanilla, 1992): (1) La lógica de la integración latinoamericana ha estado orientada a cxtcndcr a nivel regional las políticas proteccionistas existentes a nivel nacional; la integración latinoamericana era percibida como la segunda fase (con mercados más amplios) de la estrategia sustituidora de importaciones. (2) El régimen de comercio exterior de cada país es bastante complejo, y resulta difícil su racionalización. Además, la negociación comercial a nivel regional pareciera no ser convergente; cada acuerdo que se logra para poder incrementar el intercambio comercial posee al menos dos cláusulas de salvaguardia que lo paralizan (cuando hay un “excesivo” incremento en las importaciones de un país). (3) Ha habido falta de voluntad política de los países latinoamericanos relativamente más grandes (Brasil, México, Argentina). En general, pareciera haber existido la percepción de que los mercados de los otros paises latinoamericanos son poco atractivos (tamaño reducido con bajo poder de compra); además, las canastas productivas de bienes industriales scrían sustitutivas y no complementarias, i e., “todos los países latinoamericanos producen los mismos bienes manufactureros”, entonces, ipara qué comerciar? Si ese tipo de razonamiento hubiera prevalecido en Europa, no se habría constituido la CEE22. (4) La falta de voluntad política estaría asociada en algunos casos a la presencia de regímenes militares en la región durante las décadas del 70 y del 80; de acuerdo a la lógica militar los países limítrofes son enemigos, luego, lo pertinente es protegerse de los vecinos y no integrarse con ellos23.

El shock de la deuda externa mostró las dificultades para formar un Club de Deudores Latinoamericanos. Este es un perfecto ejemplo del dilema del prisionero; cada país latinoamericano creyó que lograría mejores condiciones en la renegociación actuando solo (los países grandes confiaban en su mayor poder de negociación y los países chicos estimaban que las magnitudes relativamente reducidas de su deuda facilitaban la renegociación). El resultado final fue que la mayoría dc los países latinoamericanos terminó en el equilibrio de Nash, i.e.,

22 Los nuevos enfoques le6ricos de comercio internacional proporcionan la racionalidad para el

23 comercio entre paises similares; ver Helpman y Krugman (1986), Krugman (1990). Sin embargo, podría decirse en general que aun en los períodos en que ha habido un predominio de gobiernos democráticos, no se ha observado una situación radicalmente diferente; el reciente acercamiento argcntmo-brasilcao sugcnná un iwuro ma’s opttmista.


obteniendo un peor resultado que el que se habría conseguido cn el caso de haber actuado en forma coordinada. Este hecho ilustra que América Latina (en lo que respecta a cuestiones económicas) hasta ahora sólo ha estado unida en los mapas geográficos.

La rccicnte proliferación de varios ALC entre países latinoamericanos y la creación de MERCOSUR son una evidencia clara del fracaso dc los anteriores acuerdos de integración regional; en efecto, la integración latinoamericana no constituye un objetivo prioritario real para ningún país de la región. Pareciera prevalecer la opinión de que acuerdos bilaterales constituirían un mecanismo mas eficiente para lograr incrementar el comercio recíproco.

2. EL PATRON DE COMERCIO LATINOAMERICANO

A nivel regional, los mercados de destino de las exportaciones latinoamericanas presentan en la década del 90 una alta similitud relativa a aquélla observada en la década del 60 (cuadro NQ 7). En efecto, las exportaciones latinoamericanas a EE.UU.-Canadá constituían un 45% del total en 1960, porcentaje que se reduce por debajo del 34% en 1970 y 1980 para volver a superar el 44% a comienzos de la década del 90; las exportaciones latinoamericanas a la CEE aumentan desde un porcentaje relativo superior al 18% (1960) a casi el 32% (1970) para luego declinar hasta el 23% (1990); las

Gráfìco Np 6. Evolución del destino de las exportaciones latinoamericanas (196090)

” EE.UU.-Canadá CEE Japón-Sudeste A. América Latina

i%8 1960 0 1970 m 1980 @ii% 1990

54 PATRICIO .MELLER

Cuadro NQ 7. Destino de exportaciones de América Latina (porcentajes)

1960 1970 1980 1990

EE.UU.-Canadá 4479 33,9 32,6 441 CEE 18,4 31,8 23,6 22,9 Japón-Sudeste Asiático 278 579 53 828 América Latina 799 17,6 17,l 12,3 Resto WO 10,8 21,2 ll,8

Monto Total Mill. US$ 8.996 13.865 85.576 116.899

Fuente: 1960 Estudio Económico de América Latina, CEPAL. 1970-90 Direction of Tm&, F.M.I.

Cuadro NQ 8. Origen de las importaciones de América Latina (porcentajes)

1960 1970 1980 1990

EE.UU.-Canadá 46,5 42,8 CEE 20,1 24,8 Japón-Sudeste Asiático 335 6,4 América Latina 8,7 12,5 Resto 21,2 13,5

Monto Total Mil1.US.S 8.403 13.170

Fuente 1960 Ewdio lkonómico de América Latina, COPAL. 1970-90 Birecfion of Tm&, F.M.I.

37,0 45,l 18,ó 16,9 724 13,3

15,4 15,4 21,6 923

89.435 89.331

exportaciones intralatinoamcricanas, que representaban un porcentaje relativo del 8% (í%0), superan el 17% en 1970 y 1980, para declinar al 12% a comienzos dc la década del 90; las exportaciones latinoamericanas al Japón-Sudcstc Asiático aumentan su porcentaje relativo cercano al 3% (1960) hasta casi el 9% (1990).

La procedencia de las importaciones latinoamericanas tiene una estructura relativa similar a la de las exportaciones; cabe señalar que en la década del 80 hay ciertas variaciones cuantitativas asociadas a una mayor importancia relativa de América Latina (más del 15% de las importaciones provienen de la región) y del Japón-Sudeste Asiático (que representa más del 13% de las importaciones latinoamericanas en 1990) (ver cuadro N” 8).

Estos porcentajes globales sugieren que el mercado norteamericano (-canadiense) ha recuperado la importancia relativa que poseía en el pasado: en

AMERICA LATINA EN UN EVENIUAL MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 55

Grú~co N” 7. Destino exportaciones de 7 países latinoamericanos ww

% 60

i 60

40

20

0 rgentina Brasil Chile

0 Estadoa Unldos

Japón-Sudeate Aala

)lombia México

i!%# CEE

&#8 AmBrica Latina

Perú Venezuel

términos porcentuales (y absolutos), EE.UU. (-Canadá) sería equivalente al conjunto de los mercados de la CEE, América Latina y el Japón-Sudeste Asiático. Este resultado porcentual global es conveniente examinarlo a nivel de países latinoamericanos específicos~.

En efecto, más del 75% de las exportaciones mexicanas van hacia EE.UU.; otros tres países para los cuales el mercado norteamericano tiene una alta importancia relativa para las exportaciones son Venezuela (57,8%), Colombia (47,2%) y Ecuador (47,1%). Para los 4 países que constituirían MERCOSUR, EE.UU. representa menos del 26% dc las exportaciones totales, Chile se encuentra en una situación similar (ver cuadro Ne 9). Los cuadros Np 10 y 11 proporcionan información pertinente a exportaciones y otras magnitudes económicas para 11 paises latinoamericanos.

La estructura de las exportaciones latinoamericanas según tipo de bien experimenta cambios importantes en el período 1970-90. En cfccto, las

24 Para un desglose más detallado por país latinoamericano según tipo de bien exportado (manufacturas y recursos naturales) y su evolución en la década del 80, ver Meller (1988).

Cuadro NC 9. Destino de las exportaciones de ll países de América Latina - 1990 (millones de US$; %)

Argen- tina

Bolivia Brasil Chik

Estados Unidos 1.780 l%,l 8.284 1.517 (14.4) (18.4) (25.7) (17.8)

CEE 3.769 374 9.971 2.960 W.5) F.1) (30.9) (34.7)

Colom- Ecuador Mtico PlRll- Pellí bia guay

3.129 1.299,3 22.647 39,4 (47.2) (47.1) (755) (4.1) (”

1.734 262,8 3.047 269,4 951 (26.2) (95) (10.2) P.1) (28.5)

Japón- Sudeste Asiático 592 11.2 4.193 1.850

(4.8) (1.1) (13.0) (21.7)

América Latina 3.184 3.455 1.079 W.8) (10.7) (12.6)

Resto 3.027 114 6.363 1.132

(47 nO,5 1.780 3L5 568 (4.7) (5.9) (3.3) (17.0)

(lly 423,9 1.219 376,6 476 (15.4) (4.1) (39.3) (14.3)

6% 644 1.289 242 537

(” 2.022

(12.3)

51,s (3.0) (440

(2; 1.516 ( 9.2)

391 2.136

Monto Total Mill. US$ 12.353 1.063 32.266 8.539 6.624 2.7M) 29.982 959 3.341 1.694 16.414

Fuente: 1960 World Table 1976, Banco Mundial. l 1970-1989 Direcrion of Trade, F.M.I. t

Cuadro Np 10. Exportaciones Latinoamericanas

Crecimiento Anual .Eqonaciones CV’

ExportacionesJPGB (W’

Lkportaciones Exportaciones per cápita (US$ mill) (US$lpersona)

1960-70 1970-80 1980-90 1970 1980 1990 1990 1990

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Ecuador

M&iCO

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

621 Tl 5,4 9,9 9,4 18,5 12.354 382

931 -1,7 0,7 37,3 21,5 23,4 831 116

829 82 529 fw 833 12,5 31.414 209

3,s 7,4 694 ll,5 18,2 242 8.310 631

4,3 3>7 7,2 14,5 12,3 17,3 7.105 215

-1,8 15,l 121 15,5 25,l 22,4 2705 249

3,O 10,2 9,5 6,3 68 18,6 26.773 315

57 733 ll,9 15,s 13,9 31,4 1.275 298

L5 19,9 -1,l 221 19,o 18,P 3.276 152

3,1 5,9 3,3 16,5 21,7 30,3 1.635 528

2,6 -5,l 22 6475 31,5 42,7 17.278 876

Arrkrica Latina 3,9 26 5,4 17,l 12,8 19,o 121.747 288

Fuente: CEPAL. 1 Bienes y servicios en dólares de 1980.

58 PATRICIO MELLER

exportaciones de productos básicos (rcc~~rsos naturales, petróleo y productos agrícolas) disminuye su importancia relativa de un porcentaje superior al 80% (1970) a cerca del 58% (1990); por su parte, las exportaciones manufactureras se incrementan del 10,7% (1970) al 34,4% (1990) (cuadro NQ 12). Los países que poseen una mayor importancia relativa (en 1990) de bienes manufacturados exportados son Brasil (54%) México (45%) y Argentina (36%) (cuadro N” 13).

3. LA INICIATIVA PARA LAS AMERICAS

La Iniciativa para las Américas del Presidente Bush (junio, 1990) plantea la creación de un ALC a nivel del continente hemisférico; EE.UU. sugiere que la reducción dc barreras comerciales va a incrementar el bienestar de la región y el bienestar mundial.

Esta Iniciativa ha tenido una acogida muy positiva en América Latina; en efecto, 31 (dc 34) países de América Latina y cl Caribe han suscrito acuerdos marcos bilaterales con EE.UU. en el período de í8 meses (junio 1990-diciembre 1991).

Se ha sugerido que para facilitar la implementación de un acuerdo comercial se rcquicrcn 4 elementos (Schott, 1991a): (i) Nivclcs similares del ingreso per cápita de los países; ésta sería en general una variable indicativa de la similitud existente en aspectos económicos (reglamentación económica y de comercio exterior, reglamentación financiera y tratamiento a la inversión extranjera, etc.) y en diversas condiciones sociales (legislación laboral, red social, estándar educacional, etc.). (ii) Proximidad geográfica. (iii) Regímenes comerciales atines o compatibles. (iv) Correspondencia de voluntad política para la integración comercial. El primer elemento sugiere de inmediato la presencia de ciertas dificultades que podría generar el diferencial existente entre los niveles de ingreso per cápita que hay entre EE.UU. y los países latinoamericanos (ver cuadro NQ 2)25.

El alto interés de los países latinoamericanos por establecer un ALC con EE.UU. esta relacionado a diferenciales en los tamaños de mercado. El enfoque teórico tradicional plantea que un país pequeño o de menor desarrollo relativo que establece un intercambio comercial con un país grande (más desarrollado), obtiene mayores beneticios relativos; esto se debe a que el acceso (preferencial) del país pequeño a un mercado más grande le permite aprovechar economías de escala en la producción; adicionalmente, los cambios resultantes en los precios relativos (del aumento del intercambio comercial) serán superiores en el país pequeño que en el grande, con las consiguientes mayores variaciones relativas en los patrones de consumo y producción, lo cual gcncra supcriorcs ganancias de bienestar. Pero el país grande sabe que el país pequeiio gana relativamente más en un ALC; cntonccs, por esto exigirá “pagos compensatorios” para equilibrar las mayores ganancias relativas de bienestar (Helleiner, 1991). Por otra parte, los

2.5 Sobre una discusión más profunda y concreta de las dificultades que generaría un ALC entre paises con grandes difcrcncialcs dc Ingreso per cipita ver 1 luibauer y Schott (1992).

l> I5

Cuadro N” II. Magnitud de 11 países de América Latina - 1990 IC

ir País

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

M&iu,

Paraguay

PfXú

Uruguay

Venezuela

Población

MilL

32.3

1.2

150.4

13.2

32.3

10.3

86.2

4.3

21.7

3.1

19.7

PGB PGBICap. Fqrfaciones Importaciones Imponaciones de &rwrtlCap. América Latina

2

Mill. US$ Mill. US$ Mill. CJS$ US$ 3 n MilL lJS$ US$

93.260 2.887

4.480 622

414.060 2.753

27.790 2.105

41.120 1.273

10.880 1.056

237.750 2.758

5.260 1.223

36.550 1.684

8.220 2.652

48.270 2.450

12.353 4.078

1.063 802

32.266 22.440

8.539 7.596

6.624 5.496

2.760 2.007

29.982 32.687

959 1.193

3.34 1 2.627

1.694 1.317

16.414 6.688

1.387 1.387 382 382 5 5

385 385 1.192 1.192 m m

3.505 3.505 208 208 3 3 F F

1.734 1.734 650 650 : :

959 959 209 209 z z 8 8

300 263 Is

1.008 1.008 310 310 5 5 6 6

452 452 223 223 2 2

745 745 151 151 E E IL IL P P

709 709 547 547 !O !O z z =< =<

898 874 8 Lc

Fuer&: Direcrion of Trode. F.M.I. World Developmenr Repon 1992, Banco Mundial.

60 PATRICIO MELLER

Cuadro N’=’ 12. Estructura de las exportaciones de América Latina según tipo de bien

(porcentajes)

1970 1980 1990

Recursos Naturales X6 13,7 16,5 Petróleo 21,3 359 22,3 Prod. Agrícolas 31,3 21,6 18,8 Manufacturas 10,7 26,2 34,4 Resto 8,2 2,7 60 Total 100,O 100,O 100,o

Monto Total Mill. US$ 13.865 85.576 116.899

Fuente Estudios Económicos de AmCrica Latina, CEPAL.

Cuadro No 13. Estructura de las exportaciones según tipo de bien para ll países de América Latina - 1990

(porcentajes)

Pah Recursos Perrdleo Prod Manufachuas Resto Total Naturales Agrk

Argentina 154 394 42,l 36,l 3,O Bolivia 49,l W-J 244 54 21,l Brasil 15,0 w 21,6 54,l 923 Chile @,7 070 828 19,l 88 Colombia 774 a7 39,4 25.0 4,s Ecuador 2,4 56,l 27,3 11,s 2,7 MéXiCO 62 34,6 4,6 45,o 926 Paraguay 3,2 w x,2 60 13,6 Per6 56,0 671 15,6 18,O 4,3 Uruguay 38,6 WJ 10,9 38,0 12,5 Venezuela 65 16,l 134 W 60

100,O loo,0 loo,0 loo,0 loo,0 100,o loo,0 loo,0 lOO, 100,o 100,o

Fuente: Estudios Económicos de Amhica latina, CEPAL.

AMERICA LATINA EN UN EVENTUAL MUNDO DE BLOQUE!? ECONOMlCOS 61

Gráfico N” 8. Estructura de las exportaciones latinoamericanas (1970-1990)

urales

Manuí 1

Prod Agrícolas 31%

1970

Petróleo

Manufacturas 34%

L Recursos Nat 16%

WY Prod karícolas

LI r ales

19%

1990

62 PATRICIO ME1 .I ER

Gráfico Ne 9. Estructura de las exportaciones de 7 países latinoamericanos (1~)

% 1001

60

t

60

40

20

0 Argentina

%

Colombia México Perú

!$88 Recursos Naturales u Manufacturas

1OOr

80

60

40

20

0

Venezuela

Recursos Naturales Manufacturas

AMERICA LATINA EN UN EVEhTUAI. MUNDO DE BLOQUES ECONOMICOS 63

países pequeños están en desventaja relativa en un acuerdo bilateral por cuanto no disponen de los mecanismos adecuados para asegurar que el país grande cumpla el acuerdo en una instancia en que éste le genere inconvenientes; por esto, los mecanismos de resolución de disputas adquieren gran importancia para el país pequeño.

Desde el punto de vista pragmático un ALC con EE.UU. implica para un país latinoamericano lo siguiente (Morici, 1991; Vega, 1991; Schott, 1991b): (1) Lograr un acceso prefcrcncial a un gran mercado mundial; esto sería una especie de ancla real externa para la economía local, proporcionando un estímulo dinámico a los agentes nacionales. (2) Evitar reversiones futuras ad hoc de la política comercial norteamericana que podrían ser generadas por un aumento de las presiones internas proteccionistas (i.e., uso de regulaciones para enfrentar el llamado comercio “injusto” o “desleal”); esto permite establecer un horizonte dc largo plazo para la toma de decisiones de los inversionistas. (3) Contribuir a la reducción de barreras no arancelarias. (4) Creación de un entorno atractivo para la inversión extranjera, el ingreso de créditos cxtcrnos y la repatriación dc capilales2’.

Hay ciertos requerimientos de c;7mpatibilidad macroeconómica que exigen el establecimiento de un ALC exitoso . Los países involucrados debieran tener niveles similares de inflación del orden de 1 dígito y variaciones reducidas en el nivel del tipo de cambio real; adicionalmente, los impuestos a las transacciones del sector externo (ix., aranceles) debieran tener una importancia relativamente baja en la tributación total, para así poder acomodar más fácilmente la eventual desgravación arancelaria. En el caso de la mayoría de los países de la CEE (exceptuando Grecia y Portugal) y en EE.UU. y Canadá se observan inflaciones anuales inferiores al 6% y una importancia relativa de las tarifas aduaneras en la tributación total que es inferior al 4%; en el caso de los países de la CEE la variación del tipo de cambio real en un trienio (1988-90) es inferior al 7% (a excepción de España y Portugal), mientras que en EE.UU. y Canadá es inferior al 5% (ver cuadro NP 14). En los países latinoamericanos se observan magnitudes relativamente superiores (y a veces considcrablcmcntc superiores) a las descritas previamente. Esto revela las dificultades inherentes actualmente existentes para establecer un ALC exitoso entre un país latinoamericano y EE.UU., o bien, en general entre países latinoamericanos que poseen un tipo dc cambio real que experimenta elevadas fluctuaciones (cuadro NP 14)28.

No obstante lo anterior, la Iniciativa para las Américas ha conseguido dos logros importantes, sin haberse concretado (exceptuando el caso de México)

26

27 28

I!kte tipa de argumentaci6n sobre los múltiples beneficios que generaría un ALC con EE.UU. Contrasta con aqudlla existente en el pasado en que se sostenk? que dada la diferencia existente en los niveles relativos de desarrollo, EE.UU. obtendría siempre mayores beneficios relativos (por cuanto supuestamente iitendría mayores ventajas absolutas y relativas en todo!!), o bien, habría grandes impactos negativos en ambas economías. Para una discusión mzk profunda y extensa sobre este tema ver Tavares (1991). Obsérvese que Chile presenta valores similares a los de Grecia (miembm de la CIX) (ver cuadro NQ 14).

64 PATRICIO MELLER

Cuadro NQ 14. Indicadores macroeconómicos condicionantes para formar un ALC

Inflación Anual h4áxima variación (1991) anual en el tipo

(%)

Zmpuesto a transacciones sector externo

(jines de los 80) (‘5% de tributación

total)

I%n,dd”á” Unidos

CEE Bélgica Dinamarca Francia Alemania Grecia Irlanda Italia ~;;;jygo

Portugal España Remo Unido

México

Pacto Andino Bolivia Colombia Ecuador Perú Vcnczuela

Mercado Común Centroamérica El Salvador Guatemala Honduras Costa Rica Nicaragua

Cono Sur Brasil Argentina Uruguay $fYY

5:; 3,2

3’1 3:s

19,5

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21,l 37,2 n.d. 21,l 16,9

196 10,3 13,6 12,0 9,9

Fuente IMF, Intemotionol Financia1 Stoti~tim J. P. Morgan, World FinoncialMarkets. 1 IMF, Govemment Finance .Statistics Yearbook, 1990. 2 Fsta columna mide la mayor discrepancia existente entre los valores anuales máximos y mínimos

pertinentes para cada par de allos del trienio 1988.1990.

AMERICALATINAENUNEVENIWAI.MUNDODEBLOQUESECONOMICOS 65

ningún ALC entre un país latinoamericano y EE.UU.: (1) Se ha creado un foro para el diálogo económico entre EE.UU. y AL donde antes no lo había; además, esto revela aparentemente un cambio de actitud de EE.UU. con respecto a AL en cuanto a que podría haber ahora una conveniencia económica mutua a través del establecimiento de un mayor intercambio comercial; esto sustituye la visión norteamericana anterior respecto de AL que estaba fundamentalmente dirigida a la obtención de objetivos políticos y militares (Bouzas, 1991). (2) En menos de 2 años, la Iniciativa para las Américas ha actuado como un importante catalizador para inducir una reducción de aranceles y una racionalización del régimen de comercio exterior en numerosos países latinoamericanos equivalente a lo observado durante 30 años de retórica sobre integración latinoamericana. Luego, esto ha incentivado y permitido la iniciación de acuerdos bilaterales cntrc países latinoamericanos. Pero la interrogante de fondo seria klogrará la Iniciativa para las Américas lo que no consiguieron más de 30 afios de buenas intenciones en torno a la integración latinoamericana?

Aun considerando que la Iniciativa para las Américas no constituye la panacea para la solución de los problemas económicos de AL, hay varios dilemas y dudas básicas:

(1) El establecimiento de un ALC entre EE.UU. y México o de ALCAN, dado el diferencial de desarrollo existente, va a generar posibles problemas aún no percibidos; de allí que se sugiera gradualidad en este proceso para mini- mizar los costos de ajuste de los tres países involucrados (Morici, 1992). Luego, icuál será el tiempo de espera del país latinoamericano siguiente para suscribir un ALC con EE.UU.?; aún más, si se exceptúa a México, iexiste realmente en EE.UU. el interés y la voluntad política para cs- tablccer ALC con otros países latinoamericanos?, Icuáles son los incentivos económicos para EE.UU. para establecer un ALC con países latinoamericanos (exceptuando México y Brasil)? En otras palabras, tanto los beneficios como los costos de inclusión separada de países latinoamericanos (excepto México y Brasil) a un ALC son reducidos para EEUU., pero puede haber una gran oposición política interna (en EE.UU.) a ello; no es obvio cuál será la fuerza política que contrarrestará dicha oposición (Saborio, 1992).

(2) Suponiendo que se constituye el ALCAN (EE.UU., Canadá y México), icttál será el mecanismo de incorporación de nuevos miembros?, iestará restringido ~610 a países latinoamericanos o también podrán incorporarse países asiáticos?, ies posible suscribir un ALC bilateral con EEUU. (e incluso además separadamente con México y Canadá) independientemente de solicitar el acceso a ALCAN? Hay que tener presente que estaría cn la conveniencia de México (suponiendo que sea miembro de ALCAN) actuar como el mediador entre el resto de los países latinoamericanos y ALCAN; México obtiene beneficios políticos y económicos. Probablemente sea más equitativo y eficiente que se establezca una cláusula de acceso automático directamente a ALCAN (Morici, 1992; Lipsey, 1992).

66 PATRICIO MELLER

(3) La Alianza para el Progreso (Presidente Kennedy) de la década del 60 generó expectativas muy optimistas en la región que posteriormente no se concretaron; icuáles son los factores que sugieren un final distinto para la Iniciativa para las Américas (excluyendo a MCxico)? Después de la “década perdida de los 80” AL desca desesperadamente ver una tabla de salvación; tal vez esto explique la sobrerreacción de optimismo con que ha sido recibida la Iniciativa para las Américas. Sin lugar a dudas, ésta es una alternativa interesante y relevanlc para AL que es conveniente promover; pero, el principio básico de la diversificación de portafolio sugiere explorar y promover paralelamente otras alternativas.

4. OTRAS OPCIONES

Un país latinoamericano cualquiera no debiera limitarse a esperar la concreción de un ALC con EE.UU. como la única alternativa existente; el éxito exportador de los países del Sudeste Asiático fue realizado independientemente de la existencia de una Iniciativa para las Américas. La experiencia asiática se basa en la expansión de exportaciones manufactureras de la cual puede inferirse lo siguiente: (i) un PED pequeño puede penetrar en nichos e.&entesz9 en el mercado mundial de bienes industriales de consumo y bienes intermedios, (ii) un PED pequefio puede establecer un intercambio comercial exitoso con países industriales grandes o con BE, i.e., para un país pequeno no hay difcrcncia alguna si su socio comercial es un BE tipo CEE o un país grande como EE.UU. o Japón; lo importante es que no haya restricciones comerciales y que las reglas del juego sean claras.

Los países latinoamericanos debieran impulsar pequeñas y variadas medidas para estimular el comercio “natural”, i. e., con los países geográficamente vecinos; esto significa facilitar el contacto y la interacción entre los agentes de los distintos países latinoamericanos limítrofes. Por una parte, esto implica inversiones en infraestructura que reduzcan los costos de conexión entre países; costos de transporte terrestre entre países latinoamericanos vecinos que sean superiores a los costos de transporte marítimo o aéreo entre un país latinoamericano y EE.UU. revelan la existencia de una grave distorsión. Los organismos multilaterales (BID, Banco Mundial) dcbicran conceder recursos preferenciales para proyectos de infraestructura que resuelvan la distorsión previamente señalada; esto podría ser parte de proyectos específicos de inversión, y/o parte de un programa de ajuste sectorial o estructural que incluya la dcsrcgulación del transporte (bilateral recíproco) terrestre, marítimo y aéreo. Por otra parte, los países latinoamericanos tienen que desburocratizar las trabas

29 Ha habido mucha reiteración en la argumentación sobre expansión de exportaciones manufactureras de países latlnoameticanos respecto a encontrar nuwos nichos en el comercio internacional; a nuestro juicio en una primera etapa de exportactones manufactureras es más importante la :mitación que la innovación. Aunque disguste a los simpatirantes de la originalidad, es preciso reconocer que para un país latinoamericano la copia constituye el mejor mecanismo existente para eventualmente lograr ser mnovadorcs y creadores.


administrativas y restricciones existentes al movimiento de gente y de bienes; en las aduanas y puertos de control limítrofe (funcionando ininterrumpidamente 24 horas diarias todo el año) debieran estar las personas más amables y no las más desagradables. El tránsito a través de un paso fronterizo debiera ser tan expedito como aquél observado ante un semáforo dc un cruce de calles importantes de una ciudad.

Por último, antc la cvcntualidad de la constitución de un mundo de BE, SC ha sugerido que AL se convierta en el campeón del multilateralismo y que adopte un rol activo para revitalizar el GATT (Nogués y Quintanilla, 1992). Obviamente, a un país latinoamericano le conviene la preeminencia de un sistema multilateral de libre comercio, en que los eventuales posibles BE no impongan restricciones a países no miembros. Sin embargo, revela gran ingenuidad pretender que AL pueda lograr cn cl GATT lo que no han conseguido EE.UU., Japón y la CEE. Resultaría más provechoso y fructífero promover ALC bilaterales o entre varios países latinoamericanos; un ALC es un mecanismo de gran flexibilidad, rápido de establecer e implcmcntar, y que evita una discusión eterna y prolongada respecto de un arancel externo común. Un exitoso funcionamiento dc muchos ALC bilaterales, trilaterales, etc., puede ser la vía para establecer posteriormente acuerdos comerciales más complejos, e incluso, ¿por qué no?, inducir eventualmente la tan deseada integración latinoamericana.

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