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$: AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1498/2018 QUEJOSA Y … · 2018-09-17 · de lo dispuesto en el diverso ordinal 63, fracción V, de la Ley de Amparo. En contra de tal sentencia, la recurrente$
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1498/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE: PROCURADURÍA AMBIENTAL Y DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN NOMBRE DE DICHA PROCURADURÍA, Y EN REPRESENTACIÓN DEL INTERÉS LEGÍTIMO DE LOS HABITANTES DE LA CIUDAD DE MÉXICO

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: NORMA PAOLA CERÓN FERNÁNDEZ

Vo. Bo.

V I S T O S; Y R E S U L T A N D O:

(…)

C O N S I D E R A N D O:

(…)

SEXTO. Estudio de los agravios. Con el fin de dar claridad al

tema que se dilucidará en este recurso de revisión, resulta oportuno

reiterar que la demanda de amparo directo fue presentada por el

Subprocurador de Asuntos Jurídicos de la Procuraduría Ambiental y del

Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México,

a nombre de esa Procuraduría y en representación del interés legítimo

de los habitantes de la Ciudad de México, en defensa de su derecho a

un medio ambiente sano y a un ordenamiento territorial adecuado para

su desarrollo, salud y bienestar.

Al respecto, el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó que

era improcedente el juicio de amparo directo promovido por la citada

Procuraduría Ambiental como persona moral oficial, en representación

del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México, pues en

términos del artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, el juicio

de amparo es un mecanismo de control constitucional para proteger a

los gobernados contra la acción u omisión del Estado que sea lesiva de

sus derechos humanos, por lo que en términos de lo dispuesto en los

artículos 5°, fracción I, y 7° de la Ley de Amparo, el quejoso carecía de

legitimación para promover el juicio de amparo directo, en tanto no

acudió al juicio de amparo en defensa de sus intereses patrimoniales,

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sino que lo hizo en representación de un interés legítimo de los

habitantes de esta ciudad.

Por lo que en consecuencia, determinó sobreseer en el juicio, al

actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 61,

fracción XXIII, en relación con los diversos 1, 6, y 7 de la ley de la

materia, consecuentemente procedía sobreseer en el juicio, en términos

de lo dispuesto en el diverso ordinal 63, fracción V, de la Ley de Amparo.

En contra de tal sentencia, la recurrente hacer valer que no se

realizó un análisis exhaustivo e interpretativo de lo dispuesto en el

artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución General, en

relación con la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del

Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, relativos a la

representación que tiene de los habitantes de la Ciudad de México en

el juicio de origen; así como que la interpretación realizada por el

Tribunal respecto del artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la

Constitución General, limita la facultad legal de la Procuraduría a

representar el interés legítimo de los habitantes de la ciudad de México.

Ahora bien, a fin de emprender el estudio de los agravios

formulados, resulta necesario analizar el contenido de los artículos 103,

fracción I, y 107, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con

los diversos 5, fracción I, y 7 de la Ley de Amparo, que establecen:

Constitución Federal

“Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda

controversia que se suscite

I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que

violen los derechos humanos reconocidos y las garantías

otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por

los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea

parte;

(…)”

“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de

esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral,

se sujetarán a los procedimientos que determine la ley

reglamentaria, de acuerdo a las bases siguientes:


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I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia

de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce

ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o

colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los

derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte

su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su

especial situación frente al orden jurídico.

Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales

judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir

ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera

personal y directa;

(…)”

Ley de Amparo

“Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un

derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo,

siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados

violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente

Ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su

esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su

especial situación frente al orden jurídico.

El interés simple, en ningún caso, podrá invocarse como interés

legítimo. La autoridad pública no podrá invocar interés legítimo.

El juicio de amparo podrá promoverse conjuntamente por dos o

más quejosos cuando resientan una afectación común en sus

derechos o intereses, aun en el supuesto de que dicha

afectación derive de actos distintos, si éstos les causan un

perjuicio análogo y provienen de las mismas autoridades.

Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales

judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso

deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte

de manera personal y directa;


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La víctima u ofendido del delito podrán tener el carácter de

quejosos en los términos de esta Ley.”

“Artículo 7. La Federación, los estados, el Distrito Federal, los

municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar

amparo por conducto de los servidores públicos o

representantes que señalen las disposiciones aplicables,

cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su

patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se

encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las

garantías que en esta ley se exige a las partes.”

De los artículos que anteceden se advierte que los Tribunales

de la Federación resolverán toda controversia que se suscite, por

normas generales, actos u omisiones, de la autoridad que violen los

derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su

protección por la Constitución Federal, así como por los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

Esas controversias se deben sujetar al procedimiento que

establece la Ley de Amparo, conforme a las bases que prevé el

artículo 103 de la Constitución Federal, el cual estatuye que el juicio

de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley de Amparo prevé que tiene

ese carácter de parte agraviada “(…) quien aduce ser titular de un

derecho o de un interés legítimo individual o colectivo”, con lo que se

atribuye a la persona el derecho constitucional de acudir al juicio de

amparo tanto en defensa de su interés jurídico en sentido estricto,

como de su interés legítimo, en su caso.

La reforma al artículo 107 constitucional, de seis de junio de dos

mil once, incluyó el concepto de “interés legítimo” que otorga mayores

posibilidades para acudir al juicio de amparo, dejando de lado la

exigencia de acreditar, necesariamente, la afectación a un derecho

subjetivo.


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Sin embargo, en materia de actos o

resoluciones provenientes de tribunales judiciales,

administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso

deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de

manera personal y directa.

En ese contexto, la parte quejosa en un juicio de amparo debe

acreditar, según corresponda, que la ley o acto de autoridad

reclamado afecta su interés jurídico o legítimo, esto es, que le

produce un afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de

manera directa (interés jurídico) o en razón de su especial situación

frente al orden jurídico (interés legítimo).

Así, quien promueva un juicio de amparo respecto de actos no

jurisdiccionales, por afectación a su interés legítimo, no está exento

de demostrar la afectación que le produzca el acto reclamado en lo

individual o como parte de una colectividad.

Y si el acto o resolución reclamada proviene de una autoridad

jurisdiccional, el quejoso debe ser titular de un derecho subjetivo que

le afecte de manera personal y directa.

Concomitante a ello, específicamente, el artículo 7° de la Ley

de Amparo antes transcrito, establece la posibilidad de que las

personas morales públicas pueden solicitar amparo, pero únicamente

cuando la norma general, el acto o la omisión reclamados, afecten su

patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren

en un plano de igualdad con los particulares.

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación ha sostenido que las personas morales oficiales pueden

actuar con un doble carácter: a) como entes dotados de poder público

y, b) como personas morales de derecho privado.

En el primer caso, su acción proviene del ejercicio de facultades

estatales de las que se encuentran investidos, mientras que en el

segundo, obran en condiciones similares a los particulares, esto es,

contraen obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza

y en la misma forma que los individuos, lo que significa que las

personas morales oficiales, por regla general, tratándose de asuntos


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del orden civil en el que sean demandadas, al incorporarse con esta

calidad en el juicio, quedan en la misma situación que el particular y,

por ende, actúan como personas de derecho privado, de manera que

contra las determinaciones que les sean desfavorables, pueden

promover juicio de amparo.

Es decir, cuando la potestad pública ocurre en demanda de

amparo a través de uno de sus órganos, por considerar lesionado el

ejercicio de sus funciones por un acto del mismo poder, sin que su

esfera patrimonial sufra alguna alteración a la que se refiere el artículo

7° de la Ley de Amparo, resulta improcedente el juicio de amparo

porque en tal supuesto los actos reclamados sólo afectan el ejercicio

de la función pública.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

se pronunció en relación con ello en la jurisprudencia 2a./J. 128/2017

(10a.), visible en la página mil veintidós, tomo II, libro cuarenta y siete,

correspondiente a octubre de dos mil diecisiete, de la Décima Época

de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación de título,

subtítulo y texto siguientes:

“PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE

LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO

EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD, CON INDEPENDENCIA

DE LAS VIOLACIONES QUE ADUZCAN. La excepción

contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo es de aplicación

estricta y constituye el único fundamento para que las personas

morales oficiales promuevan el juicio de amparo. En esa tesitura,

si el objeto del juicio constitucional es resolver toda controversia

suscitada por actos u omisiones de la autoridad que violen los

derechos humanos, no puede hacerse extensivo a las personas

de derecho público, sino cuando opere la excepción a esta regla,

es decir, cuando actúan como cualquier particular y en defensa

de su patrimonio; de ahí que cuando lo hacen en su carácter de

autoridad carecen de legitimación para promover el amparo, con

independencia de la naturaleza sustantiva o adjetiva de las

violaciones que pretendan hacer valer ante el Juez o tribunal

federal, pues el indicado medio de control constitucional no debe

operar para resolver controversias entre organismos públicos, ni

como un simple recurso de casación, sino para la eficaz

protección de los derechos humanos reconocidos por el Estado


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mexicano; habida cuenta que, siendo en esencia los

derechos humanos restricciones al poder público,

queda al margen de toda discusión que la autoridad

no goza de éstos.”

En este sentido, si bien el artículo 7° de la Ley de Amparo autoriza

que las personas morales oficiales puedan ocurrir en demanda de

amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que

señalen las disposiciones aplicables, eso sucede sólo cuando la norma

general, un acto u omisión que se reclame, afecte su patrimonio

respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano

de igualdad con los particulares.

Ello, pues el amparo está previsto, por regla general, sólo para

gobernados y procede a petición de parte agraviada; por tanto,

necesariamente el promovente debe ser titular de algún derecho

fundamental que estime vulnerado por un acto de autoridad.

Así, los actos que realizan los órganos de Estado como entidad

soberana, en su calidad de imperio y en un nivel de supra-

subordinación, no son impugnables por los propios órganos de la

administración pública (personas morales oficiales) en el juicio de

amparo.

Ahora bien, en el caso, a fin de determinar con qué carácter

intervino la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del

Distrito Federal, ahora Ciudad de México, en el juicio de nulidad de

origen y por ende, si puede ocurrir a promover un juicio de amparo

directo, es importante señalar que la autoridad promovente figuró como

parte actora en el juicio natural –en representación del interés legítimo

de los habitantes de la Ciudad de México– reclamando diversos actos

relativos al certificado de zonificación de uso de suelo, licencia de

construcción, dictamen para constitución de un polígono de actuación,

de impacto urbano, de impacto ambiental, entre otros, respecto del

predio ubicado en la calle ********** Avenida **********, colonia **********,

delegación **********, Ciudad de México, con cuenta catastral **********

y el procedimiento por medio del cual fueron emitidos tales actos.

La demanda que promovió la autoridad ahora quejosa, en la vía

contencioso administrativa, se fundó, entre otros preceptos, en el


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artículo 5, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental

y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal vigente al momento

de la presentación de la acción (once de enero de dos mil dieciséis),

que dice:

“Artículo 5o. Corresponde a la Procuraduría el ejercicio de las

siguientes atribuciones:

(…)

XX. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales, las acciones

necesarias para representar el interés legítimo de las personas

que resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u

omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones,

incumplimientos o falta de aplicación de las disposiciones en

materia ambiental y del ordenamiento territorial, de conformidad

con las normas que en cada caso resulten aplicables; (…)”

Como se advierte, en dicho precepto se establece que la

Procuraduría tiene como atribuciones ejercer ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del entonces Distrito Federal y otros

órganos jurisdiccionales, las acciones necesarias para representar el

interés legítimo de las personas que resulten o puedan resultar

afectadas por actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan

implicar violaciones, incumplimientos o falta de aplicación de las

disposiciones en materia ambiental y del ordenamiento territorial.

Es decir, de acuerdo a la normatividad que rige en la materia, la

Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de

México, como parte actora en el juicio natural, no actuó bajo ninguno

de los supuestos conforme los que pueden actuar las personas

morales oficiales, esto es, a) como ente dotado de poder público o

bien, b) como persona moral de derecho privado.

Ello, pues como puede advertirse, en la instancia de origen no

intervino como persona moral oficial con carácter de imperio en un plano

de supra a subordinación y por ello no se trata de un juicio de amparo

en el que el acto reclamado afecte el ejercicio de las funciones públicas

de la autoridad promovente; ni así tampoco actuó como sujeto de

derecho privado en defensa de un interés patrimonial y, por ende, no

podría exigírsele que el acto que pretende reclamar en amparo afecte

su patrimonio, esto es, no se trata de un caso en el que la autoridad


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intervenga como como sujeto de derecho privado en

términos del artículo 7° de la Ley de Amparo.

Ahora, una vez establecido que la autoridad promovente no

intervino en el juicio de origen como sujeto de derecho privado en

defensa de sus intereses patrimoniales, ni los actos impugnados derivan

de una relación jurídica que de origen implique su intervención como

persona moral oficial con carácter de imperio; sino que la demanda de

acción pública en la vía ordinaria la promovió en representación del

interés legítimo de los habitantes del entonces Distrito Federal, esto es,

en defensa de los derechos ambientales y territoriales de las personas

que resulten o puedan resultar afectadas por el acto o resolución

impugnada; luego, resulta necesario identificar, entonces, cuál es el

carácter con el que intervino en el juicio de nulidad dicha Procuraduría

Ambiental y si, por ende, tiene legitimación para promover un juicio de

amparo directo en las circunstancias señaladas, para lo cual es

importante diferenciar lo que se entiende por “legitimación procesal

activa” y “representación”.

La legitimación procesal activa es la potestad legal para acudir a

un órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación

del juicio o de una instancia y se produce cuando la acción es ejercitada

en el juicio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que

se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o

porque cuente con la representación legal de dicho titular.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 75/97 de la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en

la página trescientos cincuenta y uno, tomo VII, correspondiente a enero

de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época, del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta de rubro y texto siguientes:

“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por

legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para

acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la

tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le

conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el

derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso

por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la

legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese


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derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se

produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que

tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien

porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque

cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación

ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras

que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia

favorable.”

En cambio “representar”, de acuerdo con Osvaldo Alfredo

Gozaíni, “significa defender una situación jurídica subjetiva en nombre

y representación del individuo afectado”, esto es, la representación de

una persona física o jurídica supone que en nombre de ella actúa

alguien autorizado por ley o por contrato, con el fin de solucionar la

capacidad de ejercicio que por alguna razón no pudiera ejecutar por sí

misma, o que pudiendo hacerlo, delega en otro voluntariamente la

facultad de actuación.1

De acuerdo con el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de

Investigaciones Jurídicas, la representación “es un fenómeno jurídico

que implica la actuación a nombre de otro, en el campo del derecho”, es

decir, que supone que “una persona que no es a quien corresponden

los intereses jurídicos en juego, ponga su actividad, su ‘querer’, al

servicio de tales intereses ajenos, realizando un acto jurídico a nombre

de la persona a quien representa”, por lo que las declaraciones del

representante producen sus efectos directamente para el

representado.2

Además de que la persona física o moral puede delegar en otra

voluntariamente la facultad de actuación, también por ley se puede

establecer la representación de una persona.

Específicamente para determinar quién tiene legitimación activa

para efectos del juicio de amparo, los ya transcritos artículos 107,

fracción I, de la Constitución Política y 5° de la Ley de Amparo,

establecen que el quejoso es aquél quien aduce ser titular de un

1 Gozaíni, Osvaldo Alfredo, Legitimación, capacidad y representación en el juicio. Problemas de articulación del Código Civil y Comercial de la Nación con los Códigos Procesales en lo Civil y Comercial, Argentina, Rubinzal-Culzoni Editores, 2018, pp. 597 y 684. 2 Diccionario jurídico mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, tomo VIII, pp. 22-23, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1175/3.pdf

https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1175/3.pdf


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derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o

colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u

omisión reclamados, violan sus derechos previstos en

la Constitución Política, así como en los tratados internacionales de los

que el Estado mexicano sea parte.

Asimismo, de estos preceptos se desprende que tratándose de

actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales,

administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser

titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y

directa, es decir, en el caso del juicio de amparo directo, la parte quejosa

deberá acreditar que tienen interés jurídico para promoverlo.

En cuanto a la representación, el artículo 6° de la Ley de Amparo

dispone que el juicio puede promoverse por la persona física o moral a

quien afecte la norma general o el acto reclamado en términos de la

fracción I del numeral 5° de ese mismo ordenamiento, y que el quejoso

puede hacerlo por sí, por su representante legal o por su apoderado o

por cualquier persona en los casos previstos en esa ley. Para mayor

claridad, a continuación se transcribe el párrafo primero de ese

precepto:

“Artículo 6o. El juicio de amparo puede promoverse por la persona

física o moral a quien afecte la norma general o el acto reclamado

en términos de la fracción I del artículo 5o. de esta Ley. El quejoso

podrá hacerlo por sí, por su representante legal o por su

apoderado, o por cualquier persona en los casos previstos en esta

Ley”.

Ahora bien, en el presente caso y derivado de todo lo hasta aquí

expuesto, esta Segunda Sala considera que como la Procuraduría

Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la ahora Ciudad de México,

como parte actora en el juicio natural, no actuó bajo ninguno de los dos

supuestos con los que pueden actuar las personas morales oficiales,

sino que lo hizo en representación del interés legítimo de los habitantes

de esta ciudad; debe concluirse que la misma lo hizo bajo la figura

de una representación “sui géneris”, pues se debe partir de la base

que esa Procuraduría, a través de la Subprocuraduría de Asuntos

Jurídicos, acudió al juicio natural como parte actora en su calidad de

“representante” de los intereses de otros (habitantes de la ciudad), esto


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es, su intervención en el juicio de origen implicó la actuación a nombre

de otros en el campo del derecho, lo que se traduce en una

representación “sui géneris”, es decir, no tradicional, por la forma en que

le están dadas dichas facultades conforme a la normatividad que rige el

acto reclamado.

En efecto, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento

Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, está legitimada

para ejercer la acción pública en representación del interés legítimo de

los habitantes de esa ciudad, en términos del artículo 106 de la Ley de

Desarrollo Urbano del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, vigente

al momento de la presentación de la acción (uno de enero de dos mil

dieciséis), el cual disponía textualmente:

“Artículo 106. Las personas físicas o morales o los órganos de

representación ciudadana, que se consideren afectados por

construcciones, cambios de uso del suelo o cambios del destino

del suelo u otros aprovechamientos de inmuebles que

contravengan lo establecido en esta Ley, en su Reglamento, en

el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal y en los

Programas, podrán ejercer acción pública ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Para dar trámite a la acción pública, bastará que se presente por

escrito y que se indiquen los hechos, las presuntas infracciones

cometidas, los datos de la autoridad o autoridades presuntamente

infractoras, el nombre y domicilio del actor, así como los medios

de prueba con que cuenten.”

De este numeral se desprende que los órganos de representación

ciudadana que se consideren afectados por construcciones, cambios de

uso o del destino del suelo u otros aprovechamientos de inmuebles que

contravengan las leyes de la materia, podrán ejercer acción pública ante

el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ahora

Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México.

En efecto, el Procurador Ambiental y del Ordenamiento Territorial

del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, se debe considerar uno

de los órganos de representación ciudadana a que hace referencia esa

disposición, toda vez que de acuerdo con su legislación está legitimado

para ejercer la acción pública en representación del interés legítimo de


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los habitantes de esa ciudad, con fundamento en los

siguientes preceptos, vigentes al momento de la

presentación de la acción pública (uno de enero de dos

mil dieciséis):

Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento

Territorial del Distrito Federal

“Artículo 2o. La Procuraduría, como autoridad ambiental, es un

organismo público descentralizado de la Administración Pública

con personalidad jurídica, patrimonio propio, y autonomía

operativa y financiera para el buen desempeño de sus funciones,

que tiene por objeto la defensa de los derechos de los

habitantes del Distrito Federal a disfrutar de un ambiente

adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, mediante la

promoción y vigilancia del cumplimiento de las

disposiciones jurídicas en materia ambiental y del

ordenamiento territorial, conforme a las atribuciones que se

le otorgan en el presente ordenamiento.”

“Artículo 5o. Corresponde a la Procuraduría el ejercicio de

las siguientes atribuciones:

(…)

XX. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

del Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales, las

acciones necesarias para representar el interés legítimo de

las personas que resulten o puedan resultar afectadas por

actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan implicar

violaciones, incumplimientos o falta de aplicación de las

disposiciones en materia ambiental y del ordenamiento

territorial, de conformidad con las normas que en cada caso

resulten aplicables; (…)”

“Artículo 15 Bis 5. La Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos,

tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

XIV. Designar, autorizar, delegar en los servidores públicos

adscritos a la unidad, facultades para presentar denuncias,

contestar demandas, denuncias, querellarse, comparecer en

audiencias y en todo tipo de diligencias y actuaciones


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jurisdiccionales y administrativas; ofrecer pruebas, interponer

recursos y, en general, realizar todo tipo de actos tendientes

a:

a) La representación del interés legítimo de las personas, que

resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u

omisiones que implique o puedan implicar violaciones,

incumplimiento o falta de aplicación de las disposiciones, en

materia ambiental y del ordenamiento territorial en el Distrito

Federal.

(…)

XV. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

del Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales o

administrativos, las acciones necesarias para:

a) Representar el interés legítimo de las personas, que

resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u

omisiones, que implique o puedan implicar violaciones,

incumplimiento o falta de aplicación de las disposiciones en

materia ambiental y del ordenamiento territorial en el Distrito

Federal, de conformidad con las normas que en cada caso

resulten aplicables; (…)”

Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del

Ordenamiento Territorial del Distrito Federal

“Artículo 2. Para efectos del presente Reglamento, además de

las definiciones y referencias que se contienen en la Ley Orgánica

de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, se

entenderá por:

(…)

XVIII. Interés legítimo: Situación especial de las personas para

activar la actuación pública en aras de que se declare o constituya

un derecho, se imponga una sanción, se solucione un conflicto o

bien tenga el interés contrario a ello; se defienda el interés público

y la protección del orden jurídico contenidos en las disposiciones

jurídicas en materia ambiental y del ordenamiento territorial del

Distrito Federal.

(…)

XXX. Representación del interés legítimo: Atribución de la

Procuraduría para ejercer ante órganos jurisdiccionales acciones


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de defensa de los derechos ambientales y territoriales

de la población del Distrito Federal.”

“Artículo 51. La o el Procurador(a), además de las facultades

previstas en los artículos 54 y 71 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública del Distrito Federal, y el artículo 10 de la

Ley tendrá las siguientes:

(…)

XII. Representar el interés legítimo ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Distrito Federal y otros

órganos jurisdiccionales y formular las políticas

institucionales para el ejercicio de esta atribución por parte

de las unidades administrativas de la Procuraduría; (…)”

“Artículo 53. Además de las atribuciones previstas en el artículo

15 Bis 5 de la Ley, corresponde a la Subprocuraduría de

Asuntos Jurídicos:

(…)

VII. Representar en los términos establecidos en la Ley y el

Reglamento el interés legítimo en cualquier procedimiento judicial

o administrativo, en coordinación con los otros subprocuradores,

quienes podrán instruir a los servidores públicos de su

adscripción, a fin de comparecer y representar sus intereses ante

cualquier autoridad; (…)”

“Artículo 108. La Procuraduría en cualquier momento de sus

procedimientos, solicitará a las autoridades competentes la

revocación y cancelación de licencias, autorizaciones, permisos,

certificados y registros, de conformidad con las siguientes reglas

generales:

I. Cuando por cualquier medio se allegue de elementos que

permitan concluir que los actos administrativos fueron emitidos en

virtud del dolo o mala fe del particular, la solicitud de revocación

se hará directamente por la Subprocuraduría que lleve la

investigación respectiva, a la autoridad que lo emitió, y

II. Cuando la ilicitud del acto administrativo de que se trate no sea

responsabilidad del particular, se solicitará a la autoridad que lo


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emitió que dé inicio al juicio de lesividad correspondiente, en el

cual la Procuraduría podrá intervenir como tercero perjudicado.

Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría determine

procedente, a través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos,

iniciar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Distrito Federal, la acción correspondiente en representación del

interés legítimo de la población en materia ambiental y del

ordenamiento territorial en los términos previstos en el presente

Reglamento.”

De los artículos antes transcritos se desprende que:

i) la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del

Distrito Federal, ahora Ciudad de México, tiene por objeto la defensa de

los derechos de los habitantes de la ciudad a disfrutar de un medio

ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;

ii) entre las atribuciones tanto de la Procuraduría como de la

Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, está la de ejercer ante el

Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ahora Tribunal de Justicia

Administrativa de la Ciudad de México, y ante otros órganos

jurisdiccionales, las acciones necesarias para representar el interés

legítimo de las personas que resulten o puedan resultar afectadas por

actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones,

incumplimientos o falta de aplicación de las disposiciones en materia

ambiental y del ordenamiento territorial; y,

iii) que tanto la Procuraduría como la Subprocuraduría de Asuntos

Jurídicos tienen la facultad de representar el interés legítimo de las

personas que resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u

omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones, incumplimiento

o falta de aplicación de las disposiciones en materia ambiental y del

ordenamiento territorial en la Ciudad de México, de conformidad con las

normas que resulten aplicables.

Lo anterior muestra que, tanto la Procuraduría Ambiental y del

Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México como la

Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, están legalmente facultadas

para representar el interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de

México en caso de que resulten afectados por actos, hechos u


17

omisiones que impliquen o puedan implicar

violaciones, incumplimientos o faltas de aplicación de

las disposiciones en materia ambiental y del

ordenamiento territorial.

Esta facultad es acorde precisamente con el objeto de la

Procuraduría, esto es, con la defensa de los derechos de los habitantes

de la Ciudad de México a disfrutar de un ambiente adecuado para su

desarrollo, salud y bienestar.

En este sentido, cuando el Procurador Ambiental y del


ejerce una acción pública ante el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Distrito Federal, ahora Tribunal de Justicia

Administrativa de la Ciudad de México, no acude a solicitar la nulidad

de un acto que emitió en su carácter de autoridad sino como

representante del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de

México, esto es, desprovisto de su carácter de autoridad y como

representante “sui géneris” de la parte actora.

Ahora bien, de acuerdo con el cuarto párrafo de la fracción I del

artículo 5° de la Ley de Amparo, tratándose, entre otros supuestos, de

resoluciones provenientes de tribunales administrativos, el quejoso

debe aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera

personal y directa.

Sin embargo, ello no es obstáculo para concluir que en el presente

caso la parte quejosa tiene legitimación para promover el amparo

directo, pues el derecho subjetivo de una persona, tratándose de la

impugnación de actos o resoluciones provenientes de una autoridad

jurisdiccional, necesariamente está vinculado con el carácter de parte

que pueda tener en el juicio, ya que jurídicamente son las partes

quienes asumen la titularidad del derecho que se aduce violado.

Por tanto, si tal precepto refiere a que tratándose de resoluciones

jurisdiccionales, pueden promover juicio de amparo las partes que

tengan interés jurídico, y la quejosa asumió la calidad de parte actora

en el procedimiento natural, por virtud de lo dispuesto en la Ley

Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial

del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), que faculta a la autoridad


18

promovente para que asuma en el juicio administrativo la defensa de los

derechos ambientales y territoriales de las personas que resulten o

puedan resultar afectadas por el acto o resolución impugnada; tal

atribución legal la legitima para promover el juicio de amparo

directo, como parte actora, por ser la titular del derecho litigioso

que reconoce el orden jurídico local.

Máxime que en el caso, el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, en la

sentencia dictada el veintiuno de junio de dos mil dieciséis, declaró

infundada la causal de improcedencia invocada por las autoridades

demandadas relativa a que la parte actora no contaba con interés

legítimo para promover el juicio de nulidad, señalando al respecto que

dicha Procuraduría contaba con facultades para instaurar mecanismos,

instancias y procedimientos administrativos que procuren el

cumplimiento y la defensa del medio ambiente y del desarrollo urbano,

por lo que sí tenía legitimación para actuar en representación del interés

legítimo de los habitantes de esta ciudad.

Esto es, el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Distrito Federal, ahora Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad

de México, reconoció que la Procuraduría Ambiental y del


a través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, acudió a esa

instancia como representante del interés legítimo de los habitantes de

esa ciudad.

En este sentido, si a la Procuraduría Ambiental del Ordenamiento

Territorial del Distrito Federal, de la ahora Ciudad de México, en el juicio

natural se le reconoció esa representación “sui géneris”, es decir, que

actuó como representante del interés legítimo de los habitantes de la

Ciudad de México, ello constituye un motivo más para considerar que

está legitimada para promover el juicio de amparo directo, por ser la

única titular del derecho subjetivo que se aduce violado en la instancia

ordinaria, en virtud de que sus representados obtuvieron una sentencia

desfavorable a sus intereses.

Además, concluir lo contrario, es decir, que la Procuraduría

Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, a

través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, no puede promover

juicio de amparo en representación del interés legítimo de los habitantes


19

de la Ciudad de México, se dejaría a los residentes de

esta ciudad en estado de indefensión, ya que no

existiría algún medio de defensa en contra de la

sentencia dictada por la Sala Superior del ahora Tribunal de Justicia

Administrativa.

En efecto, los habitantes de la ciudad de México quedarían en

estado de indefensión, en virtud de que el único medio de defensa que

tiene a su alcance la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento

Territorial de la Ciudad de México, de considerarla en su calidad de

autoridad, sería el recurso de revisión, el cual de acuerdo con el artículo

140 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

del Distrito Federal, vigente al momento en que se presentó la

demanda3, sólo procede cuando: i) la resolución que se dicte afecte el

interés fiscal o el patrimonio del Distrito Federal, ahora Ciudad de

México; ii) se trate de la interpretación de leyes o reglamentos; iii) se

trate de las formalidades esenciales del procedimiento; iv) se fije el

alcance de los elementos constitutivos de las contribuciones; v) por

violaciones procesales cometidas durante el juicio siempre que afecten

las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo; o por

violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias; vi) el

negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo el recurrente

razonar tal circunstancia; vii) se trate de resoluciones en materia de

responsabilidades administrativas de los servidores públicos o la ley que

resulte aplicable y viii) el valor del negocio exceda veinte veces el salario

mínimo general vigente elevado al año en el Distrito Federal, ahora

Ciudad de México, al momento de emitirse la resolución de que se trate.

3 El artículo 119 de la Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México establece los supuestos en los que las autoridades podrán interponer recurso de revisión (“Artículo 119. Contra las resoluciones del Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior a que se refiere el artículo anterior, las autoridades podrán interponer el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente por conducto de la Sala Superior, mediante escrito dirigido a dicho Tribunal dentro del término de 15 días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación respectiva, en los casos siguientes: I. Cuando la resolución que se dicte afecte el interés fiscal o el patrimonio de la Ciudad de México; II. Cuando se trate de la interpretación de leyes o reglamentos; III. Cuando se trate de las formalidades esenciales del procedimiento; IV. Cuando se fije el alcance de los elementos constitutivos de las contribuciones; V. Por violaciones procesales cometidas durante el juicio siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo; o por violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias; VI. Cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo el recurrente razonar tal circunstancia; VII. Cuando se trate de resoluciones en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos o la ley que resulte aplicable; y VIII. Cuando el valor del negocio exceda de 7,200 veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, al momento de emitirse la resolución de que se trate”).


20

Y dado que este asunto no encuadraría en alguno de los

supuestos previamente señalados, la Procuraduría Ambiental y del

Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México no podría interponer

ese recurso en contra de la resolución de la Sala Superior que afectara

los intereses de los residentes de la ciudad, lo que iría en contra de su

objeto, es decir, de la defensa de los derechos de los habitantes de la

ciudad a disfrutar un medio ambiente adecuado para su desarrollo,

salud y bienestar, así como de la obligación del Estado de promover,

respetar, proteger y garantizar el derecho a un medio ambiente sano

para el desarrollo y bienestar de los justiciables que establece el artículo

4° de la Constitución Federal.

En relación con lo anterior, es fundamental recordar que el juicio

de amparo fue concebido como un medio de defensa constitucional para

proteger a los particulares contra la acción del Estado que sea

perjudicial a sus derechos humanos, los cuales constituyen auténticas

restricciones al poder público para salvaguardar los derechos

fundamentales de aquéllos.

De tal forma que la demanda de amparo promovida sería acorde

con la finalidad para la que fue creado el juicio de amparo, toda vez que

la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad

de México únicamente está representando los intereses de los

habitantes de la ciudad, es decir, lo que se pretende al promover este

medio de control constitucional, es la defensa del derecho fundamental

a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar de los

residentes de la zona aledaña al predio ubicado en la la calle **********

Avenida **********, colonia **********, delegación **********, Ciudad de

México.

No obsta a lo anterior que en el amparo directo en revisión

1460/2015, esta Segunda Sala concluyó que la Procuraduría Ambiental

y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal carecía de

legitimación para promover el juicio de amparo en representación del

interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México; ello, pues es

importante señalar que en ese caso dicha autoridad presentó la

demanda de amparo en su carácter de tercera interesada4 en el juicio

4 En dicha sentencia se resolvió lo siguiente: “…Consecuentemente, del texto del artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado el seis de junio de dos mil once, y de la interpretación sistemática de los artículos 5° y 7° de la nueva


21

de nulidad en el que acudió a defender la legalidad de

un acto administrativo emitido por diversas

autoridades en ejercicio de sus funciones de derecho

público, y no despojada de imperio; en cambio, en este caso, como ya

se vio, esa Procuraduría promovió el juicio de nulidad en representación

del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México, esto es,

como representante de la parte actora, cuyos supuestos son diferentes.

En ese orden de ideas, con base en lo hasta aquí expuesto y

contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado del conocimiento, esta

Segunda Sala arriba a la convicción de que la Procuraduría Ambiental

y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de

México, sí tiene legitimación activa para promover el juicio de

amparo directo en representación del interés de los habitantes de

la Ciudad de México, por ser su legítimo representante.

Cabe destacar que similar criterio sostuvo este órgano

constitucional al resolver el amparo directo 25/2018, respecto del cual

ejerció su facultad de atracción, en sesión de (se ajustará en engrose),

por (se ajustará en engrose) de votos.

Finalmente, es importante mencionar que esta Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación únicamente se está

pronunciando respecto del supuesto en el que la Procuraduría

Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora

Ciudad de México, ejerce una acción pública ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ahora Ciudad de

México, en representación del interés legítimo de los habitantes de esa

ciudad derivado de una denuncia por incumplimiento de las

disposiciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial de la

Ciudad de México, sin prejuzgar sobre alguna otra facultad que tenga

conferida dicha autoridad.

Ley de Amparo, se concluye que las autoridades que tienen el carácter de terceras en el procedimiento contencioso administrativo federal o local, carecen de legitimación para promover amparo, pues el único supuesto en el que las personas morales públicas pueden solicitar amparo, es cuando la norma general, un acto u omisión afecte en su patrimonio respecto de las relaciones jurídicas en la que se encuentran en un plano de igualdad con los particulares, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado; lo que no ocurre cuando en el referido procedimiento sólo actúan como parte tercera en defensa o contra de la legalidad de un acto administrativo emitido por diversas autoridades en ejercicio de sus funciones de derecho público, pero no despojado de imperio.”


22

Consecuentemente, al ser ilegal la interpretación que efectuó el

Tribunal Colegiado del conocimiento respecto del artículo 107, fracción

I, de la Constitución Federal, procede revocar la sentencia recurrida y

devolverle los autos del juicio de amparo directo, para que, sin aplicar

la causa de improcedencia que en ella invocó, resuelva con libertad de

jurisdicción dicho juicio.

Sin que sea obstáculo lo dispuesto en el artículo 93, fracción V, de

la Ley de Amparo, en el sentido de que si quien recurre es el quejoso,

el órgano jurisdiccional que conozca de la revisión examinará los

agravios y si estima que son fundados, analizará la sentencia recurrida

y dictará la que corresponda; pues en la especie, la materia del recurso

de revisión contra sentencias dictadas en juicios de amparo directo debe

limitarse a las cuestiones propiamente constitucionales, sin comprender

otras, salvo aquéllas vinculadas con la interpretación de la norma

general controvertida en dicho juicio, según se advierte de lo dispuesto

en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, párrafo segundo, de la Ley

de Amparo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

(…)

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos

al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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