AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018. QUEJOSA ... · auto de veinticuatro de noviembre de dos mil...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018. QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado

al rubro y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo directo.

Mediante escrito presentado el diecisiete de abril de dos mil diecisiete

ante la Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ********** por conducto de

su apoderado legal **********, solicitó la protección constitucional

contra la sentencia de nueve de marzo del citado año, dictada por la

Décima Sala Regional Metropolitana del mencionado Tribunal, en el

juicio de nulidad **********, en donde se reconoce la validez de las

resoluciones impugnadas señaladas en el juicio de nulidad citado.

Mediante auto de veintisiete de abril de dos mil diecisiete, el

Magistrado Presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito admitió la demanda, que se registró

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [2]

con el número **********. En sesión de nueve de noviembre del

mencionado año, el Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió que

carecía de competencia y ordenó remitir los autos al Décimo Quinto

Tribunal Colegiado de la misma materia, por haber conocido del

amparo directo D.A. **********, el cual se encuentra estrechamente

vinculado.

Por razón de turno correspondió conocer al Décimo Quinto

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y en

auto de veinticuatro de noviembre de dos mil diecisiete, la registró con

el número ********** y se avocó a su conocimiento. Previos los trámites

de ley, el Tribunal Colegiado dictó sentencia el trece de junio de dos

mil dieciocho en la que concedió el amparo para efectos solicitado

contra la sentencia reclamada.

SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la

anterior determinación, la parte quejosa, por conducto de su

apoderado legal, interpuso recurso de revisión en su contra mediante

escrito presentado el diez de agosto del año en curso, ante la Oficina

de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia

Administrativa del Primer Circuito.

En proveído de veinte de agosto siguiente, el Presidente de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión

que se registró con el número de expediente 5165/2018. Asimismo,

ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y

se enviara a esta Segunda Sala a efecto de que su Presidente dictara

el acuerdo de radicación respectivo, lo que se realizó el veintiocho de

septiembre de la presente anualidad.

Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo

vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.


CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión

de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,

de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y

21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

en relación con lo dispuesto en los Puntos Primero, Segundo y

Tercero del Acuerdo General Plenario 9/2015, toda vez que se

interpone contra una sentencia dictada en un juicio de amparo directo

en la que se plantea la inconstitucionalidad del artículo 57, fracción V,

de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo

previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de

la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así

como en el Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del

recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la

satisfacción de los siguientes requisitos:

1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito

que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles

siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.

2. Que en la sentencia recurrida:

a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se

establezca la interpretación directa de un precepto de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los

derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los

que el Estado Mexicano es parte; o bien


b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido

planteados en la demanda de amparo; y,

c) Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.

En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer

término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso

principal y la legitimación del promovente, para lo cual debe tenerse en

cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:

El recurso de revisión se promovió por ********** en su carácter

de apoderado legal de la parte quejosa, por lo que es dable sostener

que se promovió por parte legitimada para ello.

En cuanto a la oportunidad se advierte que la sentencia

recurrida se notificó personalmente a la parte quejosa el miércoles

once de julio de dos mil dieciocho, por lo que el plazo legal para la

interposición del recurso transcurrió del viernes trece de julio al

lunes trece de agosto del citado año1.

Entonces si la parte quejosa presentó el recurso de revisión en la

Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

Materia Administrativa del Primer Circuito, el viernes diez de agosto

de dos mil dieciocho, es dable concluir que es oportuna su

interposición.

Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la

procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se advierte que

en la especie subsiste un tema de constitucionalidad respecto al

artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, ya que ese punto jurídico fue planteado

1 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el jueves doce de julio de dos mil dieciocho y que se excluyen del cómputo relativo los días catorce y quince de julio; cuatro, cinco, once y doce de agosto, así como del dieciséis al treinta y uno de julio, por ser el primer período vacacional del mismo año, por haber sido inhábiles conforme a los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


desde la demanda de amparo, el Tribunal Colegiado

se pronunció al respecto y, en sus agravios, la ahora

parte recurrente combate esas consideraciones de

constitucionalidad de la sentencia.

Máxime que el referido tema de constitucionalidad es de

importancia y trascendencia, toda vez que permitiría a esta Segunda

Sala determinar si "la ausencia de una sanción para el caso de que la

resolución se dicte fuera del plazo de noventa días [contenido en el precepto

reclamado] vulnera el derecho fundamental de seguridad jurídica", aspecto

que es de gran entidad, aunado a que no existe criterio jurisdiccional

alguno que dé respuesta puntual a tal problemática.

TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de

examinar la materia del presente recurso, es importante tener

presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:

1. Orden de auditoría en materia de fiscalización y rendición

de cuentas de la Federación. Mediante oficio número ********** del

doce de julio de dos mil diez, el Auditor Especial de Desempeño de la

Auditoría Superior de la Federación comunicó al Secretario Ejecutivo

del entonces Instituto Federal Electoral, la orden para practicar la

auditoría ********** de tipo “Especial”, denominada "Verificación y

Monitoreo de la Transmisión de los Tiempos Oficiales en Materia Electoral", con

el fin de fiscalizar la gestión financiera para comprobar que las

acciones realizadas en el proceso de licitación, contratación y

operación de la Solución Integral para la Verificación y Monitoreo de la

Transmisión de los Tiempos Oficiales en Materia Electoral, se

ajustaron a la legislación y normativa aplicable.

El resultado de la auditoría practicada a la entidad fiscalizada

quedó asentada en el pliego de observaciones ********** de tres de

mayo de dos mil doce, en el que se determinaron diversas


irregularidades por un monto de USD ********** (********** dólares),

equivalentes a $********** (********** moneda nacional).

2. Fincamiento de responsabilidades resarcitorias. Mediante

oficio de dictamen técnico ********** del veintiuno de febrero de dos mil

trece, la Dirección General de Auditorías Especiales de la Auditoría

Superior de la Federación determinó que la entidad fiscalizada del

otrora Instituto Federal Electoral no había solventado las

irregularidades señaladas en el pliego de observaciones **********, por

lo que se promovió el fincamiento de responsabilidades

resarcitorias a los servidores públicos **********, **********, **********,

**********, **********, **********, así como a la persona moral **********.

3. Inicio del procedimiento de responsabilidades

resarcitorias. El cuatro de marzo de dos mil trece, el Director General

de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación emitió

el acuerdo de inicio del procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias, radicándolo con el expediente

********** al considerar que existían elementos suficientes para

presumir responsabilidad resarcitoria a cargo de los citados servidores

públicos y persona moral.

Por oficio ********** del cuatro de marzo de dos mil trece, se citó

a la empresa **********, a la audiencia de ley prevista en el artículo

57, fracción I, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación, la cual se celebró el cuatro de abril de dos mil trece

y el once de julio de dicho año, con la comparecencia de la referida

persona moral, quien ofreció pruebas en relación con los hechos e

irregularidades que se le atribuyeron, se tuvieron por admitidas y

desahogadas, así como formuló alegatos.

Mediante resolución y pliego definitivo de responsabilidades, del

uno de octubre de dos mil quince, emitidos por el Director General de


Responsabilidades de la Auditoría Superior de la

Federación, en el procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias número **********, se

determinó como responsables, entre otros, a la

empresa **********, del daño ocasionado al patrimonio del entonces

Instituto Federal Electoral por un monto de USD ********** (**********

dólares), equivalentes a $********** (********** moneda nacional), más

su actualización.

4. Demanda de nulidad y sentencia reclamada. Inconforme

con esas resoluciones, **********, por conducto de su apoderado legal,

así como las diversas personas morales **********, **********, **********,

y **********, a través de sus respectivos apoderados, promovieron

juicio contencioso administrativo en su contra, el que por razón de

turno tocó conocer a la Décima Sala Regional Metropolitana del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, donde el Magistrado

Instructor por auto del cuatro de enero de dos mil dieciséis, admitió la

demanda de nulidad sólo respecto de **********, y por lo que hizo a las

demás personas morales la desechó por advertir que carecían de

interés jurídico al no haber sido sancionadas por las resoluciones

impugnadas; por tanto, se registró bajo el número de expediente

********** y se ordenó emplazar al Director General de

Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación, con el

carácter de autoridad demandada.

Previos los trámites de ley, el nueve de marzo de dos mil

diecisiete, la Décima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal

de Justicia Administrativa dictó sentencia en la que reconoció la

validez de las resoluciones impugnadas, con base en las

consideraciones fundamentales siguientes:

Competencia de la autoridad demandada para emitir las

resoluciones impugnadas. En principio, estimó infundado el

primer concepto de impugnación de la demanda inicial, relativo


a la incompetencia de la autoridad que emitió las resoluciones

impugnadas, sobre la base de que el Director General de

Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación sí

expuso los preceptos constitucionales y legales suficientes para

sustentar sus facultades para emitir esas actuaciones, máxime

que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34, fracción

III, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la

Federación, está facultado para instruir por sí o a través de sus

directores de área, los procedimientos para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias.

Existencia de la donación de bienes informáticos al IFE.

Precisado lo anterior, la Sala responsable declaró infundados

los argumentos contenidos en los segundo, tercero y sexto

conceptos de impugnación de la demanda inicial, así como

primero y séptimo de la ampliación, cuya litis consistió en

determinar si las resoluciones impugnadas eran ilegales, ya que

la actora no realizó alguna donación al entonces Instituto

Federal Electoral.

Ello, ya que la donación se genera con la manifestación de la

voluntad y la precisión del objeto, sin que se exija como

condición para que surta efectos, el que se otorgue en escritura

pública, sino que bastaba con concurrir el referido

consentimiento del donante a entregar el bien donado y del

donatario de aceptarlo, para que se entendiera que existió la

transferencia de dicho bien, tal y como lo prevén los artículos

2332 y 3240 del Código Civil Federal.

Aunado a que, de conformidad con lo establecido con los

numerales 2341, 2342 y 2444 del referido código, la

formalización en escritura pública del contrato de donación sólo

implica una formalidad para la perfección del acto jurídico, sin

que impida que el acto no perfeccionado exista, surtiendo sus


efectos plenos y haya operado la transmisión

del dominio del bien.

Por otra parte, de la factura ********** y su anexo del treinta

y uno de diciembre de dos mil ocho, se advirtió que la

actora donó al entonces Instituto Federal Electoral, trescientos

servidores de la marca IBM, de los que destacó que en la

resolución impugnada la demandada señaló que con esa

factura se perfeccionó la donación onerosa, de conformidad con

el artículo 2340 del Código Civil Federal.

Máxime que la autoridad demandada valoró diversas

constancias para corroborar lo anterior, de las que destacó el

Acta de Recepción de Bienes Objeto del Contrato Plurianual,

contenido en el expediente técnico, de la que se evidenció que

la actora otorgó al citado Instituto en donación bienes

informáticos; aunado a que se realizaron las acciones y

gestiones para la donación de dichos bienes, así como su

entrega formal por parte de un representante de la promovente

(donatario) y el Director de Verificación y Monitoreo de la

Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del

Instituto Federal Electoral.

Con base en lo anterior, la autoridad determinó que sí existió la

donación, esto sin pasar por alto que de la factura **********

expedida por la actora a favor del entonces Instituto Federal

Electoral se respaldó un segundo pago del 25% (veinticinco por

ciento) del total del contrato plurianual de origen, por un monto

equivalente a $********** (********** moneda nacional), más el

15% (quince por ciento) del impuesto al valor agregado, lo cual

se efectuaba contra la entrega del 50% (cincuenta por ciento)

de los bienes detallados en el anexo respectivo, así como la

amortización del 30% (treinta por ciento) del total del contrato

según la factura ********** del cinco de diciembre de dos mil

ocho.

Y que la factura reseñada se expidió por $********** (**********

moneda nacional), y que amparaba el equipo entregado el


diecinueve de enero de dos mil nueve, entre otros, los 309

servidores informáticos precisados en el listado correspondiente

del que se advirtió que los bienes transmitidos por la actora por

concepto de compraventa son los mismos que fueron

transmitidos por la donación onerosa, los primeros bajo la

factura ********** y los segundos bajo la factura **********. Por lo

que, estableció al respecto que la actora sí realizó la donación

de los trescientos servidores informáticos y realizó su

compraventa.

Estimó que si bien la factura ********** se emitió por un pago

parcial por el monto total del contrato celebrado para la

adquisición de la solución integral para la verificación y

monitoreo de la transmisión de los tiempos oficiales en materia

electoral, lo cierto fue que los bienes que amparaban esa

factura ya formaban parte del patrimonio del entonces Instituto

Federal Electoral; por lo que, sostuvo, éste realizó un pago por

bienes que ya tenía en su patrimonio al haber sido donados por

la accionante.

Por ende, se desestimó la afirmación de la actora relativa a

que la resolución impugnada era ilegal, ya que el objeto del

contrato no era la venta de equipo informático y que por ello se

afectaba su esfera jurídica, puesto que no expidió la factura

********** para vender equipo informático, sino para que se le

pagara el segundo pago del contrato de origen.

Esto, toda vez que en el acto controvertido no se cuestionó el

objeto del contrato, sino la dualidad en el pago de trescientos

servidores; además de que en dicho contrato se advirtió que su

objeto consistió en la adquisición de la solución integral para la

verificación de los tiempos oficiales en materia electoral,

mientras que la demandada atribuyó a la promovente la

conducta de haber cobrado como parte de dicho servicio, los

trescientos servidores, cuando ya habían sido donados de


manera onerosa por ella misma al Instituto,

haciendo presumible la existencia de un daño

patrimonial a éste.

Ausencia de caducidad para el

procedimiento resarcitorio [inconstitucionalidad del

precepto 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación]. Precisado lo

anterior, la Sala desestimó el tercer concepto de impugnación

de la demanda inicial, al establecer que la Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación no prevé la caducidad

del procedimiento resarcitorio, sino sólo alude a que acordado

el cierre de la instrucción, la Auditoría Superior de la Federación

resolvería dentro de los noventa días hábiles siguientes sobre

la existencia o inexistencia de responsabilidades y fincaría, en

su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que

establecería la indemnización respectiva a los responsables, sin

que se contemplara alguna sanción porque la autoridad

excediera dicho plazo, constituyéndose en una norma

imperfecta. Por lo que no podría declararse nula la resolución

emitida fuera de dicho periodo de los noventa días naturales al

no preverlo así el legislador.

Indicó que en el caso no operaba la supletoriedad de la

caducidad, prevista en la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, al procedimiento de responsabilidad resarcitoria

previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de

la Federación, ya que si bien su artículo 64 señala que sobre

las cuestiones no previstas en esa legislación deberán

observarse, entre otras, las disposiciones del ordenamiento

citado en primer término, lo cierto es que, atendiendo a la

norma a suplir, la caducidad equivaldría a crear una

consecuencia jurídica que no previó el legislador.

Citó para sostener lo anterior, la jurisprudencia

PC.I.A. J/5 A (10a.) de rubro: "RESPONSABILIDADES

RESARCITORIAS. LA FIGURA DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL


ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO NO ES APLICABLE DE MANERA SUPLETORIA AL

PROCEDIMIENTO SEGUIDO PARA SU FINCAMIENTO, CONTENIDO EN

LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

(LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009).", así como

en la tesis 1ª. XXX/2013 (10a.) de rubro: "RESPONSABILIDAD

RESARCITORIA. EL ARTÍCULO 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE

FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN ABROGADA, AL NO

ESTABLECER UNA SANCIÓN A LA AUDITORÍA SUPERIOR SI NO

RESUELVE DENTRO DEL PLAZO SEÑALADO SOBRE SU EXISTENCIA O

INEXISTENCIA, NO VIOLA EL DERECHO DE SEGURIDAD JURÍDICA".

Por ende, acudir a la caducidad restaría eficacia a las

disposiciones que regulan el procedimiento resarcitorio, ya que

su objeto es lograr la indemnización por los daños y perjuicios

causados al erario público, lo que no se alcanzaría de aplicar la

figura de la caducidad.

Por otra parte, se desestimó el quinto concepto de impugnación

de la demanda inicial, sobre la base de que, observando el

control difuso, no procedía inaplicar el artículo 57, fracción V, de

la Ley Federal de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, pues el que no estableciera una sanción por no

emitirse la resolución dentro del plazo de noventa días que

prevé para ello, dentro del procedimiento de fincamiento de

responsabilidades resarcitorias, no provocaba que se infringiera

el derecho fundamental de seguridad jurídica, ya que estaba

justificada legislativamente esa circunstancia, considerando que

la instancia relativa es de relevancia para los intereses de la

colectividad que no puede dejarse de resolver, esto es, de

determinar si los presuntos responsables tienen o no

responsabilidad por los actos u omisiones cometidos y si debe

fincarse o no la indemnización. Decisión que se apoyó en la

tesis aislada 1ª. XXX/2013 (10ª.) de rubro: "RESPONSABILIDAD

RESARCITORIA. EL ARTÍCULO 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE


FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

ABROGADA, AL NO ESTABLECER UNA SANCIÓN A

LA AUDITORÍA SUPERIOR SI NO RESUELVE

DENTRO DEL PLAZO SEÑALADO SOBRE SU

EXISTENCIA O INEXISTENCIA, NO VIOLA EL DERECHO DE SEGURIDAD

JURÍDICA".

Violación a la garantía de audiencia. La Sala consideró

infundado el cuarto concepto de impugnación de la demanda

inicial, en relación con el diverso tercero de la ampliación, toda

vez que la autoridad demandada no infringió en perjuicio de la

actora su garantía de audiencia prevista en el artículo 14

constitucional, al no haber llamado a las distintas empresas que

junto con la promovente suscribieron el convenio de

participación conjunta para llevar a cabo el contrato plurianual

para la adquisición de la solución integral para la verificación y

monitoreo de la transmisión de los tiempos oficiales en materia

electoral, celebrado con el entonces Instituto Federal Electoral;

pues si bien esas empresas formaron parte del consorcio en el

que estaba la accionante, ésta era la empresa líder del mismo y

era la única facultada para cobrar las facturas, aunado a que

era la única cuya atribución estaba relacionada con la conducta

verificada en el procedimiento de fincamiento de

responsabilidades resarcitorias.

Se indicó que la autoridad demandada tampoco infringió la

garantía de audiencia de la actora, puesto que la auditoría de

origen se dirigió al entonces Instituto Federal Electoral, el que

durante el procedimiento correspondiente no solventó las

observaciones que se le efectuaron, determinándose un

presunto daño a esa institución, por lo que se inició el

procedimiento de fincamiento de responsabilidades

resarcitorias que sí se notificó a la accionante.

Violación al principio de no ser sancionado dos veces por

la misma conducta. Finalmente, se consideró infundado el

séptimo concepto de impugnación de la demanda inicial, puesto


que no se vulneró el principio non bis in ídem, en perjuicio de la

actora.

Es así, ya que las conductas que se analizaron en los

procedimientos jurisdiccionales civiles resueltos por órganos del

Poder Judicial de la Federación, eran distintas a la analizada

en la instancia de fincamiento de responsabilidades

resarcitorias, pues la materia de los primeros fue el posible

incumplimiento del contrato plurianual para la adquisición de la

solución integral para la verificación y monitoreo de la

transmisión de los tiempos oficiales en materia electoral,

mientras que en el segundo fue el doble pago recibido por la

actora, respecto de trescientos servidores que vendió al

entonces Instituto Federal Electoral, al haberse previamente

donado a esa institución por la promovente, y que, por tanto,

formaban parte de su patrimonio.

Por lo que los procedimientos jurisdiccionales no tenían el

alcance probatorio para desvirtuar la ilegalidad que se le

atribuyó a la accionante en la instancia de responsabilidad

resarcitoria, pues si bien en aquéllos se determinó que no

existió incumplimiento del contrato plurianual, ello no

desacreditaba que la actora había recibido un pago respecto de

bienes que previamente donó al Instituto auditado,

generándose un pago de lo indebido.

5. Sentencia de amparo. Inconforme con el anterior fallo, la

parte actora promovió amparo directo en su contra, que fue del

conocimiento del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, registrándose al efecto con el

número de expediente A.D. **********.

Previos los trámites de ley, el órgano colegiado dictó sentencia el

trece de junio de dos mil dieciocho, en la que determinó conceder el

amparo solicitado, atendiendo a las siguientes consideraciones


esenciales:

Constitucionalidad del artículo 57, fracción

V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación. En principio el órgano colegiado se

avocó al análisis de la constitucionalidad del citado precepto

jurídico. Al respecto, consideró que el precepto legal establece

que una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la

Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de

instrucción y que resolverá dentro de los noventa días naturales

siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad

resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de

responsabilidades en el que se determine la indemnización

resarcitoria correspondiente.

Esto es, que dicho numeral "no establece un plazo para el cierre de

instrucción y tampoco una consecuencia para el caso de que la

autoridad administrativa no resuelva dentro de los noventa días ahí

indicados".

Sin embargo, contrariamente a lo expuesto por la quejosa, los

aspectos destacados "no implican que la autoridad pueda actuar de

manera caprichosa postergando la terminación del procedimiento sin

causa justificada y dejando en estado de incertidumbre jurídica a los

destinatarios de la norma", si el cierre de la instrucción una vez

concluida la audiencia fuere ostensiblemente pospuesto sin

causa justificada; o la resolución no se dictara dentro del plazo

de noventa días.

En efecto, por un lado, el procedimiento que se analiza tiene

por objeto resarcir al Estado y a los entes públicos federales el

monto de los daños y perjuicios causados en su patrimonio, y

se creó para cumplir con los principios constitucionales de

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez con

que deben disponerse los recursos económicos estatales, "por

lo que es del interés de la colectividad que se resuelva si los

destinatarios tienen responsabilidad por los actos u omisiones


cometidos y si debe fincarse la indemnización correspondiente o no".

Así es, en virtud del mandato expreso previsto en los artículos

74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la

Federación tiene la facultad y obligación de incoar

procedimientos y determinar los daños y perjuicios que afecten

a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes

públicos federales, así como de fincar directamente a los

responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias

correspondientes.

En esa tesitura, de establecerse una consecuencia del alcance

que propone la quejosa respecto de las omisiones que hace

valer respecto de la ley controvertida, "se haría nugatorio el

contenido de los preceptos constitucionales ya mencionados, pues

imponen obligaciones a cargo de los destinatarios de la norma

fiscalizadora, así como la facultad y obligación conferidas a la entidad

fiscalizadora para sancionarlos en caso de hacer uso indebido de

recursos públicos".

Considerar lo contrario, esto es, que las omisiones que hace

valer la quejosa constituyen una causa eficiente de extinción de

facultades, "sería tanto como considerar que el poder sancionador del

Estado se ejerce discrecionalmente, quedando sujeto a la voluntad de

quienes tienen la facultad de imponer las sanciones".

Por otra parte, si bien el precepto tildado de inconstitucional no

establece como consecuencia de las omisiones que destaca la

quejosa el que el sujeto de la norma quede liberado de la

responsabilidad atribuida o que queden insubsistentes las

facultades del órgano fiscalizador, lo cierto es que "sí existen

consecuencias para el caso de que la autoridad encargada del

procedimiento sancionador postergue el cierre de la instrucción o el

dictado de la resolución de forma injustificada".

Se arriba a ese aserto, porque "ese tipo de conductas pueden dar


lugar a las sanciones disciplinarias

correspondientes", contenidas en el artículo 101

de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación.

Sobre tales premisas y de acuerdo a la referida interpretación

del artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, adminiculada con otros

preceptos aplicables a la materia, se conduce a considerar que

aquél no es inconstitucional, contrario a lo pretendido por la

quejosa, del principio de seguridad jurídica señalado en el

numeral 16 constitucional, al no establecer una sanción para el

caso de que la resolución correspondiente al procedimiento de

responsabilidad resarcitoria se dicte fuera del plazo de los

noventa días ahí previsto.

Análisis de las cuestiones de legalidad. Precisado lo anterior,

el Tribunal Colegiado consideró que era fundado el concepto

de violación en el cual se adujo que la Sala regional

responsable "realizó una inexacta determinación de la conducta

atribuida a la actora, así como un insuficiente análisis de las pruebas

exhibidas en el juicio de nulidad para arribar a esa determinación".

Es así, pues la Sala pasó por alto que el contenido de las

facturas ********** "no es suficiente para establecer que la aquí

quejosa recibió un pago indebido de trescientos servidores informáticos

que ya eran propiedad del entonces Instituto Federal Electoral", en

virtud de la donación que previamente respecto de esos bienes

habían realizado.

Puesto que debió examinar y valorar "la demás información

contenida en el expediente administrativo ********** exhibido en copia

certificada como prueba en el juicio anulatorio que contienen las

actuaciones que dieron origen a la resolución impugnada", por ende, a

la conducta atribuida a la accionante, para efecto de verificar

las operaciones advertidas en las citadas facturas y así llegar a

una determinación congruente y exhaustiva para resolver la litis

planteada en la especie, esto es, "para determinar si efectivamente


se advierte o no que la solicitante del amparo recibió a través de la

citada factura ********** un pago indebido respecto de bienes que no eran

objeto del contrato plurianual de origen".

Por tanto, resulta patente que la Sala Regional del

conocimiento violó el contenido del artículo 50 de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo, "al no haber

realizado en el fallo reclamado un análisis integral de las pruebas

aportadas en el juicio de nulidad", infringiendo así el principio de

exhaustividad y congruencia establecido en dicho numeral y,

por ende, vulneró en perjuicio de la peticionaria de amparo, los

derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica y

debida impartición de justicia, consagrados en los preceptos 14,

16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Atendiendo a lo anterior, el Tribunal Colegiado concedió el amparo y

protección de la Justicia Federal a la quejosa, para efecto de que la

Sala Regional responsable deje insubsistente la sentencia reclamada

y en su lugar dicte otra en la que:

(I) Reitere las consideraciones que no fueron desvirtuadas en el

presente fallo y analice la litis planteada en el juicio contencioso

para determinar si efectivamente se advierte o no que la actora

recibió a través de la factura **********, un pago indebido

respecto de bienes que no eran objeto del contrato plurianual

de origen y que ya formaban parte del patrimonio del entonces

Instituto Federal Electoral, tomando en consideración los

medios de prueba exhibidos, particularmente las actuaciones

contenidas en el expediente administrativo ********** presentado

en copia certificada; de acuerdo con los lineamientos expuestos

en esta ejecutoria; y

(II) Al estudiar esos aspectos, se pronuncie de manera fundada y

motivada, atendiendo a los principios de exhaustividad y

congruencia, examinando y valorando de manera completa las


pruebas respectivas, resolviendo con plenitud

de jurisdicción lo que en derecho proceda

respecto de la legalidad o ilegalidad de la

resolución impugnada.

CUARTO. Consideraciones y fundamentos. De los

antecedentes narrados, así como de los agravios formulados por la

parte recurrente -los cuales no se reproducen, ya que serán sintetizados al

analizar en lo individual los puntos jurídicos materia de la presente revisión-, se

advierte que la litis planteada en el presente recurso estriba en

determinar, sustancialmente, si el artículo 57, fracción V, de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es contrario al

derecho humano a la seguridad jurídica, por no contener una sanción

en caso de que la resolución del procedimiento de responsabilidad

resarcitoria se dicte fuera del plazo de los noventa días previsto en tal

precepto jurídico.

A juicio de esta Segunda Sala, el precepto impugnado no

vulnera el principio de seguridad jurídica y, para establecer las

razones de ello, debe tenerse en cuenta en principio, el contenido y

alcance de los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica,

posteriormente, se determinarán las razones por las que el artículo

combatido no los vulnera.

1. Principios generales del derecho humano a la legalidad y

seguridad jurídica. Este Alto Tribunal ha establecido que las

garantías de seguridad y legalidad jurídica consagradas en los

artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, son la

base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera

tal que lo que tutelan es que el gobernado "jamás se encuentre en una

situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión". En

ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica, en sentido

amplio, en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa

prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.


En efecto, todos los actos emanados del poder público deben de

realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho, de tal

suerte que el principio de legalidad se viene a constituir no sólo como

una garantía de seguridad jurídica que permite a los gobernados

evitar el abuso de la autoridad en el ejercicio del poder, sino, además,

es la fórmula de la dirección que el pueblo de un Estado, a través de

sus representantes, puede imponer a los órganos públicos.

Como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, en un Estado de Derecho "el principio de legalidad […] preside

la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas

competencias"2.

De ahí que el principio de legalidad proyecta su teleología en

dos vertientes: (I) el hecho de obtener la sumisión de todos los actos

estatales al conjunto de la normatividad vigente; y (II) el sometimiento

de todos los actos singulares y concretos a un régimen estricto de

seguridad jurídica.

Por ello, es válido afirmar que el principio de legalidad puede ser

entendido como "la cualidad de lo que es conforme al Derecho". La

legalidad expresa así la conformidad al Derecho y es sinónimo de

regularidad jurídica.

En esa inteligencia, uno de los mecanismos más útiles y seguros

para mantener el orden jurídico vigente en un Estado y, ofrecer de esa

manera a los administrados las condiciones necesarias que los

conduzcan a la justicia social y al bien común, lo es,

significativamente, la aplicación y observancia del principio de

legalidad.

De ahí que si el referido principio, significa entonces, el sistema

2 Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Serie C No. 137. Párrafo 187.


más amplio y protector de la seguridad jurídica de los

gobernados frente al actuar de la autoridad, y

particularmente frente a la administración pública, es

dable colegir que tal axioma constitucional ordena a

los operadores jurídicos, en especial los jueces, vigilar que "el acto

administrativo sea la consecuencia más clara de la sumisión de toda la función

de esta rama de gobierno, a un régimen de derecho".

Asimismo, para efectos del presente asunto, en cuanto al débito

estatal de establecer delimitaciones temporales al ejercicio del poder

púbico, como lo es el poder sancionatorio en materia administrativa,

debe tenerse en cuenta que esta Segunda Sala, al resolver el amparo

en revisión ********** determinó que el espíritu del artículo 14

constitucional no puede interpretarse en el sentido de que el legislador

ordinario deba ceñirse a un modelo procesal concreto, pues

evidentemente el Constituyente no tuvo la intención de someterlo a un

esquema procesal específico; "sino únicamente al deber de respetar los

elementos inherentes al derecho de audiencia".

De lo anterior se sigue que si un precepto ordinario prevé en su

texto "la posibilidad de que las partes sean llamadas al procedimiento relativo,

sean escuchadas, puedan ofrecer pruebas, se les permita alegar de buena

prueba y se establezca el deber de la autoridad de emitir la resolución

correspondiente, entonces, estará respetando las formalidades esenciales del

procedimiento" y, en consecuencia, cumpliendo plenamente con el

derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional, con

independencia del diseño procesal que el legislador ordinario haya

elegido.

Siendo que el precepto 14 de la Constitución General de la

República "no establece lineamiento alguno al legislador secundario con

relación al tiempo que debía otorgar a las etapas procesales para el debido

cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento", sino que

únicamente le impone el deber de que antes de privar a algún


gobernado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos

se siga un juicio ante un tribunal previamente establecido, en el que

han de cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que

son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa contra ese

acto privativo, "sin que ello implique la determinación de plazos con una

temporalidad específica ya que basta que el legislador prevea los tiempos

oportunos para esa defensa, quedando a su prudente arbitrio su extensión

temporal".

En ese sentido, acorde con el referido precedente de esta Sala,

el derecho humano a la seguridad jurídica no impone un deber al

legislador de plasmar una temporalidad o plazo concreto para el

desahogo del debido proceso, sino que bastará con que en la norma o

normas generales respectivas se prevean los tiempos oportunos para

esa defensa –emplazamiento, pruebas, alegatos y resolución–, pudiéndose

dejar a la libertad configurativa del órgano legislativo su extensión.

Pero en todo caso, la existencia de un plazo para el desarrollo y

culminación del procedimiento es un requisito indispensable para el

principio de seguridad jurídica, pues el actuar de la respectiva

autoridad debe encontrarse siempre limitado o acotado, de tal manera

que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados, no

resulte caprichosa o arbitraria.

Ello es así, porque en el ámbito concreto de la configuración

jurídica de los procedimientos sancionatorios, la garantía de seguridad

jurídica constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos

elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos

primordiales, a saber, que el justiciable pueda hacer valer sus

derechos y que la autoridad no incurra en arbitrariedades.

De ahí que si la garantía de seguridad jurídica se hace patente

en la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, entonces


las etapas y plazos que dividan y ordenen un

procedimiento deben acotarse a un tiempo razonable

para lograr el objetivo pretendido con ellos, pues de

no ser así, las facultades de verificación y

determinación de las autoridades serían arbitrarias, en contravención

a la garantía de seguridad jurídica.

En ese sentido, resulta inconcuso que la falta de plazo para

llevar a cabo un procedimiento, abre la posibilidad a la autoridad para

prolongar o dilatar caprichosamente y sin límite alguno dicho ejercicio

potestativo, no sólo en detrimento del particular, sino vulnerando uno

de los objetivos esenciales de la garantía de seguridad jurídica, esto

es, proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.

2. Regularidad constitucional del artículo impugnado.

Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que la parte recurrente

aduce en su primer agravio que es ilegal el fallo recurrido, pues

contrariamente a lo determinado por el Tribunal Colegiado del

conocimiento, el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, es a todas luces

inconstitucional, en virtud de que no establece una sanción a la

autoridad administrativa en caso de no dictar la resolución definitiva,

una vez que han transcurrido los noventa días naturales que establece

la ley, situación que afecta la esfera jurídica de los gobernados.

Es así, pues con ello el legislador permite que la Auditoría

Superior de la Federación se conduzca arbitrariamente y pueda dictar

la resolución respectiva en cualquier plazo. Tan es así, que en la

especie pasaron ochocientos diecisiete días para que la Auditoría

Superior de la Federación dictara la resolución que en derecho

correspondía, violando con ello la seguridad jurídica de la parte

quejosa, ya que dicha resolución se tenía que emitir después de los

noventa días siguientes a la presentación de alegatos.


A juicio de esta Segunda Sala resultan infundados los

anteriores motivos de disenso y, para establecer las razones de ello,

debe tenerse en cuenta que el artículo 57, fracción V, de la abrogada

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

–publicada el veintinueve de mayo de dos mil nueve–, establece lo siguiente:

"Artículo 57.- El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente:

[…]

V. Una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización resarcitoria correspondiente, a o a las personas responsables y notificará a éstos la resolución y el pliego definitivo de responsabilidades, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho pliego será notificado también a las entidades fiscalizadas involucradas, según corresponda.

Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes".

Como se desprende de la anterior cita, el precepto impugnado

no establece sanción alguna para el caso de que la Auditoría Superior

de la Federación no resuelva sobre la existencia o inexistencia de

responsabilidad resarcitoria, dentro de los noventa días naturales

siguientes al en que se haya cerrado la instrucción del Procedimiento

para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

A juicio de esta Segunda Sala, tal circunstancia no implica, por sí

misma, que exista transgresión a la garantía de seguridad jurídica de


los gobernados, pues debe tenerse en cuenta que el

artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, sí establece un límite

temporal infranqueable que debe observar la

autoridad administrativa para fincar responsabilidades e imponer

las sanciones respectivas a los sujetos obligados conforme al

procedimiento administrativo ya referido. En efecto, el precepto en

comento establece lo siguiente:

"Artículo 73.- Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones a que se refiere este Título prescribirán en cinco años.

El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

En todos los casos, la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley".

Como se desprende del anterior precepto la facultad de la

Auditoría Superior de la Federación, para fincar responsabilidades e

imponer las sanciones establecidas en la citada ley, prescribe en un

plazo de cinco años contados a partir del día siguiente al en que: (I) se

hubiere incurrido en la responsabilidad; o (II) en que hubiese cesado el

acto lesivo, si fue de carácter continuo.

Asimismo, aclara que tal plazo "se interrumpirá al notificarse el inicio

del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley", esto es, se

interrumpe –en realidad, se suspende– al notificarse el inicio del

Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades

Resarcitorias.

Al respecto, esta Segunda Sala advierte que la armonización o

interpretación conjunta de ambos preceptos, esto es, de los artículos

57, fracción V, y 73 de la abrogada Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación, admite un entendimiento que lo torna


de manera conforme al principio de seguridad jurídica, como se

demostrará a continuación.

En efecto, debe recordarse que la falta de un plazo específico

para un determinado procedimiento no generara en automático la

inconstitucionalidad de la norma que lo contemple, pues el legislador

puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos,

sin tener que relacionar en todo momento uno en lo individual para

cada procedimiento que exista en el orden jurídico, ya que basta con

tal limitación o acotación temporal para que se cumplimente con el

principio de seguridad jurídica.

Así, el plazo para la prescripción a que se refiere el artículo 73

de la abrogada Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación puede ser entendido de manera común para el dictado de

la resolución del procedimiento administrativo resarcitorio a que se

refiere el diverso 57, de la siguiente manera.

Como se ha señalado, el precepto 73 contiene un plazo de cinco

años para el ejercicio de las facultades sancionatorias de la Auditoría

Superior de la Federación y, al respecto, precisa que éste se

interrumpe al notificarse el inicio del Procedimiento para el

Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

Al respecto, esta Segunda Sala considera que ello debe

entenderse en el sentido que el plazo de cinco años contados a partir

del día siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan

cesados sus efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpe al

momento de notificar al presunto infractor el oficio mediante el cual se

le concede el derecho de audiencia, conforme al citado precepto 57

–esto es, cuando se notifica al presunto responsable el inicio del Procedimiento para

el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias en su contra–, y se reanuda

una vez concluida la audiencia respectiva –conforme lo señala la fracción


V del propio precepto 57– y por ende, deba procederse a

emitir la resolución que corresponda; momento en el

cual cesa la referida interrupción y, por ende, sigue

corriendo el “remanente” del plazo de cinco años,

debiendo entonces la autoridad dictar la determinación respectiva

antes de que fenezca tal término.

Siendo menester precisar que el referido plazo de cinco años

para la prescripción debe entenderse en sentido amplio: esto es, que

comprende no sólo el ejercicio de las facultades punitivas, sino

también la diversa consistente en la posibilidad de emitir la resolución

correspondiente dentro del procedimiento administrativo sancionador.

Es decir, que el ejercicio de la facultad sancionadora de la

Auditoría Superior de la Federación no se agota al iniciar el

procedimiento administrativo sancionatorio, sino cuando dicta la

resolución correspondiente, pues es en tal momento cuando, una vez

analizados los argumentos del presunto infractor, así como las

constancias que obran en el expediente, determina si ha lugar o no a

sancionar al interesado por la comisión de la infracción que se le

imputa.

En efecto, la interrupción del plazo a que se ha hecho referencia

no implica que se deje indefinida la temporalidad en que el

procedimiento administrativo sancionatorio debe culminar, ni que, una

vez dictada la resolución respectiva, se “reinicie” el plazo de cinco

años para sancionar al particular.

Por el contrario, la recta interpretación de los preceptos

normativos en estudio, implica que el plazo de cinco años a que se

refiere el precepto 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, se computa de la siguiente manera:

(I) Comienza a computarse a partir del día hábil siguiente al

en que se actualizó el supuesto de infracción o hayan


cesados sus efectos si fuese de carácter continuo;

(II) Se interrumpe a partir de la notificación al presunto

infractor del inicio del Procedimiento para el Fincamiento

de Responsabilidades Resarcitorias en su contra; y,

(III) Una vez que se hayan agotado las etapas del proceso,

esto es, culminado el lapso para que el presunto infractor

ejerza su derecho de audiencia, se reanuda el cómputo

del referido plazo, de ahí que la Comisión deberá dictar

la resolución respectiva antes de que éste culmine –

tomando en cuenta desde luego el tiempo ya transcurrido desde el día

hábil siguiente a la actualización del hecho infractor hasta el inicio del

procedimiento–.

Para aclarar lo anteriormente aseverado, resulta oportuno

ejemplificar tales supuestos de la siguiente manera. En un

determinado asunto, se realiza una conducta que es susceptible de

sanción conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de

la Federación: –por ende, comenzará a computarse el plazo de cinco años a partir

del día hábil siguiente–. La Auditoría Superior de la Federación, ejerce sus

facultades de fiscalización a los tres años siguientes al en que se

generó esa conducta.

Al cuarto año decide emplazar al supuesto infractor en

términos del precepto 57, fracción I, de la aludida ley, para que ejerza

su derecho de audiencia –momento en el cual se interrumpe el plazo–. Así,

una vez desahogado el procedimiento administrativo

sancionatorio, esto es, transcurrido el término para que el presunto

responsable manifieste lo que a su interés convenga, ofrezca pruebas

y formule alegatos en la audiencia respectiva relacionados con los

hechos que se les imputan, cesa la interrupción del plazo referido,

por lo que la Auditoría Superior de la Federación deberá emitir la


resolución respectiva dentro del plazo de un año –

que es el tiempo remanente de los cinco que empezaron a

computarse desde que se llevó a cabo el hecho infractor–.

Como se aprecia, el plazo de la prescripción para el ejercicio de

las facultades sancionatorias, es a su vez, la limitante o acotación

temporal para que la Auditoría Superior de la Federación dicte la

resolución respectiva con la que culmine el procedimiento

administrativo sancionatorio, por lo cual es dable colegir que el

precepto combatido es susceptible de interpretarse de tal manera que

sea conforme al principio de seguridad jurídica.

En suma, si como se ha visto la intelección del artículo 57,

fracción VI, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, admite un entendimiento que resulta conforme al principio

de seguridad jurídica, en tanto delimita la temporalidad en que una

persona puede ser sancionada conforme al referido ordenamiento

legal, fuerza es que este Alto Tribunal opte por dicha "interpretación

mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma

impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente,

permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico". Así lo prevé

la jurisprudencia 2a./J. 176/2010 intitulada: "PRINCIPIO DE

INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN"3.

En ese sentido, atendiendo a la interpretación conforme que se

ha desarrollado en la presente ejecutoria, esta Segunda Sala colige

que, contrario a lo aducido por la parte quejosa, el precepto 57,

fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, no vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que,

para el dictado de la resolución del procedimiento administrativo

sancionador, la Auditoría Superior de la Federación debe ceñirse a

las reglas de prescripción previstas en el diverso 73 de tal

3 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII. Diciembre de 2010. Página: 646. Novena Época.


ordenamiento legal, en los términos ya referidos.

Consecuentemente, resulta infundado el agravio de la

recurrente, pues como se ha expuesto, la referida autoridad no puede

decidir arbitrariamente y sin límite temporal alguno cuándo emitir la

resolución que resuelva el Procedimiento para el Fincamiento de

Responsabilidades Resarcitorias, pues como se ha expuesto, si bien

el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, no establece sanción alguna en caso de

que esa determinación no se emita en el plazo de noventa días a que

esa norma se refiere, lo cierto es que la autoridad sancionatoria no

podrá exceder del plazo de cinco años que establece el diverso

precepto 73 del propio ordenamiento legal, para imponer las

sanciones respectivas.

A similares consideraciones arribó esta Segunda Sala, al

resolver el amparo directo en revisión **********, en sesión de dieciséis

de mayo de dos mil dieciocho4.

Consecuentemente, al arribar a la anterior determinación, esta

Segunda Sala colige que, contrario a lo aducido por la parte

recurrente, no resulta aplicable, supletoriamente, la figura de la

caducidad a que se refiere el precepto 60 de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo.

Ello, por una parte, ante la inexistencia de disposición alguna

que establezca una consecuencia de tal naturaleza, y por otra,

tomando en cuenta la trascendencia de los pronunciamientos sobre

responsabilidades resarcitorias, los cuales son de orden público, de

donde se infiere que no puede atribuirse al incumplimiento de la

4 Por mayoría de tres votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), José Fernando Franco González Salas y Presidenta en funciones Margarita Beatriz Luna Ramos. El señor Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas, emitió su voto con reservas. Ausente el señor Ministro Eduardo Medina Mora I.


autoridad una consecuencia que la ley no prevé

expresamente, esto es: la caducidad.

En efecto, como se ha expuesto, es la diversa

figura de la prescripción a que se refiere el artículo 73 de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la que

constituye una condición objetiva necesaria para que se ejerza el

poder sancionador de la Auditoría Superior de la Federación, pues

para que la sanción administrativa sea válida en derecho, es preciso

no sólo que los actos realizados ameriten sanción, sino además, que

la sanción se imponga de conformidad con la norma de

procedimiento, y en el plazo exigido por la ley –dentro de cinco años al

día siguiente en que haya tenido lugar la conducta infractora o al en que hubiese

cesado el acto lesivo, si fue de carácter continuo–.

Así, el transcurso de ese plazo sin que se imponga la sanción,

determina la imposibilidad legal de efectuarlo, y si se ha hecho, se

produce la nulidad de la sanción impuesta, de modo que la

prescripción sancionadora determina la extinción de la

responsabilidad administrativa, dimanante de la comisión de una

infracción.

En estas condiciones, el único límite legal a la facultad que tiene

el Estado para imponer sanciones a los servidores públicos

infractores, consiste en que no haya operado la prescripción en

términos del artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, por lo que en modo alguno puede

considerarse que resulte aplicable, de manera supletoria, la diversa

figura de la caducidad al que se refiere el precepto 60 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo.

Sostener lo contrario, restaría eficacia al Procedimiento para el

Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias, aunado a que, para

que la facultad sancionadora de la autoridad competente pudiese ser


sujeta a la figura de la caducidad, era necesario que dicho supuesto se

hubiese previsto en la ley, lo cual en forma alguna aconteció. Siendo

que, como se ha reiterado, el único límite a la potestad sancionadora

administrativa del Estado en la especie es la figura de la prescripción

contenida en el artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación.

Ilustra lo anterior, de manera análoga, la jurisprudencia 2a./J.

206/2004, que es del tenor literal siguiente:

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CADUCA UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO DE TREINTA DÍAS HÁBILES PREVISTO POR EL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTE EN EL ÁMBITO FEDERAL HASTA EL 13 DE MARZO DE 2002. El procedimiento de responsabilidad administrativa, en cuanto tutela los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, es de pronunciamiento forzoso, pues su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe el interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público. Por tanto, la omisión de la autoridad sancionadora de dictar resolución dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción, previsto en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no produce la caducidad de la facultad para emitir aquélla, por no preverlo así alguna disposición y porque el único límite a la potestad sancionadora administrativa del Estado es la prescripción contenida en el artículo 78 de la ley mencionada, sin que lo anterior signifique que la autoridad tenga la facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación, pues el plazo de prescripción reinicia a partir de que se notifica al servidor público la incoación del procedimiento disciplinario relativo"5.

Finalmente, resta decir que el precepto reclamado tampoco viola

el principio de seguridad jurídica por el hecho de que “no contenga un

plazo expreso para que la autoridad cierre la instrucción del

5 Época: Novena Época. Registro: 179466. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Tomo XXI. Enero de 2005. Materia(s): Administrativa. Página: 576.


procedimiento administrativo”, tal y como lo aduce la

parte quejosa.

Lo anterior, pues a juicio de esta Segunda Sala,

el precepto 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, es claro al establecer que "[u]na vez

concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a

elaborar y acordar el cierre de instrucción". Es decir, que el cierre de

instrucción debe darse en forma inmediata a la conclusión de la

audiencia, pues con ello se agota en su totalidad el desahogo del

Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades

Resarcitorias y, por ende, el asunto se encuentra listo para su

resolución.

Es decir, de manera implícita el legislador estableció que la

fecha o plazo en que debe cerrarse la instrucción del

procedimiento administrativo es aquélla en que se haya concluido

la audiencia de mérito; de ahí que no asista razón a la parte quejosa.

Con independencia de lo anterior, esta Segunda Sala considera

menester aclarar que, en caso de que la Auditoría Superior de la

Federación no emita el acuerdo de cierre de la instrucción del

procedimiento sancionador, una vez concluida la audiencia a que se

refiere el precepto 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, ello en forma alguna implica que no deba

reanudarse el plazo de cinco años con el que cuenta tal autoridad para

sancionar a los sujetos obligados.

Es así, pues el acuerdo de cierre de instrucción constituye una

simple formalidad para dar por concluido el procedimiento

sancionatorio de mérito, por lo que, con independencia de la fecha de

emisión de tal acuerdo, esta Segunda Sala reitera la interpretación

armónica que se ha realizado de los preceptos 57, fracción V, y 73 de

la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en el


sentido de que el plazo de cinco años contados a partir del día

siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan cesados sus

efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpe al momento de

notificar al presunto infractor el oficio mediante el cual se le concede el

derecho de audiencia, conforme al citado precepto 57 y se reanuda

una vez concluida la audiencia respectiva; momento en el cual

debe cesar la referida interrupción y, por ende, sigue corriendo el

“remanente” del plazo de cinco años para dictar la determinación

respectiva.

Así, el límite temporal para el ejercicio e imposición de las

facultades sancionatorias de la autoridad administrativa, que establece

la figura de la prescripción, no se ve afectado por la “declaración

formal de que ha sido cerrada la instrucción”, sino por la

actualización material del desahogo, en su totalidad, del

procedimiento administrativo, esto es, ante la conclusión de la

audiencia a que se refiere el citado precepto 57.

De ahí que, con independencia de que la autoridad emita en una

fecha posterior a ello, el auto o acuerdo con el cual tiene por cerrada la

instrucción del procedimiento, lo cierto es que el plazo de cinco años

para la prescripción, se “reanuda” o “continúa corriendo”,

precisamente, al día en que se haya concluido la referida

audiencia, pues precisamente, es con esa actuación cuando el asunto

se encuentra en “estado de resolución”, por lo que no existe

justificación alguna por la cual pueda subsistir la interrupción de

ese plazo prescriptivo.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye

que el artículo 57, fracción V, de la abrogada Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, no vulnera el principio de

seguridad jurídica y, por ende, resulta infundado el primer motivo de


disenso expuesto por la parte recurrente.

2. Análisis de la donación al IFE [cuestiones

de legalidad]. Finalmente, esta Segunda Sala

considera que resulta inoperante el segundo agravio expuesto por la

parte quejosa en la cual pretende que este Alto Tribunal examine si,

efectivamente, el Tribunal Colegiado estudió adecuadamente de la

figura de la “donación” y, con base en ello, si fue correcto el sentido

del fallo recurrido respecto a que en la especie sí existió un acto de

donación.

Lo anterior, ya que atendiendo a la procedencia excepcional del

presente medio de defensa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

únicamente puede examinar cuestiones propiamente constitucionales;

por consiguiente, "si en el recurso se plantean, al lado de agravios sobre

constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un

precepto de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben

desestimarse por inoperantes".

Da sustento a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 53/98 intitulada:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON

INOPERANTES"6.

QUINTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, al

resultar infundados e inoperantes los agravios expuestos, lo

procedente es confirmar la sentencia recurrida.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a la parte

quejosa en los términos y para los efectos establecidos por el Tribunal

6 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Agosto de 1998. Página: 326. Novena Época.


Colegiado del conocimiento en la sentencia recurrida.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil

siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18

de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del

Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del

Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal

de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,

en esta versión pública se suprime la información considerada

legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos

supuestos normativos.

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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018. QUEJOSA ... · auto de veinticuatro de noviembre de dos mil...

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