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AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018 QUEJOSO Y RECURRENTE: JORGE OLVERA GARCÍA RECTOR DE LA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: ALFREDO URUCHURTU SOBERÓN ELABORÓ: MARIO RAFAEL SULVARAN VIÑAS

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al __________, emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 1050/2018, interpuesto por

Jorge Olvera García, en su carácter de Rector de la Universidad Autónoma

del Estado de México (UAEM), contra la sentencia dictada el 29 de

septiembre de 2017 por el Juzgado Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de

la Séptima Región, en el juicio de amparo indirecto 720/2017.

I. ANTECEDENTES

1. Contexto. El 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la

Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron

diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos en materia de combate a la corrupción, con el cual se creó el

Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).1

1 Artículo Único.- Se reforman los artículos 22, párrafo segundo, fracción II; 28, párrafo vigésimo, fracción XII; 41, párrafo segundo, fracción V, Apartado A, en sus párrafos segundo, octavo y décimo; 73, fracciones XXIV y XXIX-H; 74, fracciones II y VI, en sus párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto; 76, fracción II; 79, párrafos primero, segundo, actual tercero y sus fracciones I, en sus párrafos segundo, cuarto y quinto, II y IV, primer párrafo, y los actuales párrafos cuarto, quinto y sexto; 104, fracción III; se modifica la denominación del Título Cuarto para quedar "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con faltas administrativas graves o hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado"; 109; 113; 114, párrafo tercero; 116, párrafo segundo, fracciones II, en su párrafo sexto y V; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, incisos c), en su párrafo segundo, e), m) y n) y, BASE QUINTA; se adicionan los artículos 73, con una fracción XXIX-V; 74, con una fracción VIII, pasando la actual VIII a ser IX; 79, con un tercer y cuarto párrafos, recorriéndose los actuales en su orden; 108, con un último párrafo; 116, párrafo segundo, fracción II, con un octavo párrafo, recorriéndose el actual en su orden; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso c), con un tercer párrafo, recorriéndose el actual en su orden; y se deroga el segundo párrafo de la fracción IV, del actual párrafo tercero del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. […]

AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018

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2. En el marco del SNA, destaca la obligación que se le atribuyó a las entidades

federativas de establecer sistemas locales anticorrupción.2

3. En ese contexto, todas las entidades federativas de la República Mexicana

han reformado sus constituciones locales con la finalidad de establecer sus

respectivos sistemas y cumplir con el mandato constitucional en la materia.3

4. Reforma constitucional del Estado de México. El 24 de abril de 2017 se

publicó en la gaceta oficial del Estado de México, el decreto mediante el cual

se reformaron diversas disposiciones constitucionales relacionadas con el

Sistema Local Anticorrupción (SLA).4

5. Juicio de amparo.5 Inconforme, el Rector de la Universidad Autónoma del

Estado de México impugnó la inconstitucionalidad de los artículos 61, fracción

LIV y 130 de la constitución local6, en esencia, bajo los siguientes

argumentos:

2 Art. 113 de la Constitución Federal. […] Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción. Art. 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. El Sistema Nacional Anticorrupción se integra por: […] IV. Los Sistemas Locales, quienes concurrirán a través de sus representantes Art. 36 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones, funcionamiento de los Sistemas Locales atendiendo a las siguientes bases: […] 3 Sistema Nacional Anticorrupción http://sna.org.mx/sistemaslocales/ 4 DECRETO NÚMERO 202. ARTÍCULO ÚNICO. – Se reforman los artículos 52 en su segundo párrafo, 61 en sus fracciones XV, XVII, XVIII, XXI, XXXII en su segundo y tercer párrafo, XXXIII, XXXIV, XXXV y LIV, 77 en sus fracciones XII, XIII, XV y XIX, la denominación de la Sección Cuarta del Capítulo Tercero del Título Cuarto, 87, 123, 129 en su párrafo séptimo, la denominación del Título Séptimo, 130, 131, 133, 134, 147 primer párrafo. Se adicionan las fracciones VII al artículo 51, el párrafo tercero recorriéndose el actual tercero para ser cuarto del artículo 52, XV Bis, un tercer párrafo a la fracción XXXII recorriéndose los subsecuentes párrafos, LV y LVI al artículo 61, un segundo párrafo al artículo 106, el artículo 130 bis, un segundo párrafo al artículo 139 bis, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, para quedar como sigue: […] 5 Cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto 720/2017, del índice del Juzgado Primero de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales. Fojas 1 a 27. 6 Artículo 61.- Son facultades y obligaciones de la Legislatura: […] LIV. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los organismos a los que esta Constitución reconoce autonomía y que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, en términos que disponga la Ley.

Artículo 130.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, organismos autónomos, en los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a las y los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. Las y los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial, de intereses


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ante las autoridades competentes y constancia de presentación de la declaración fiscal y en los términos que determine la ley.

La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia.

Las y los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

I. Se aplicarán sanciones administrativas a las y los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley de la materia establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.

Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo, por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México y los órganos internos de control, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. Las demás faltas y sanciones administrativas que no sean calificadas como graves, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control, quienes substanciarán los procedimientos y en su caso aplicarán las sanciones correspondientes.

Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial del Estado, se regirá por lo previsto en el artículo 106 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.

La ley de la materia establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.

Las dependencias, organismos auxiliares del Ejecutivo Estatal, los órganos constitucionalmente autónomos y los ayuntamientos tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, para sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales, estatales y municipales, así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.

Las instituciones de seguridad pública tendrán su sistema de separación del servicio, de investigación y sanción disciplinaria, de conformidad con lo previsto en las leyes respectivas en congruencia con la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

II. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, impondrá a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas, inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública Estatal o Municipal o al patrimonio de las entidades públicas estatales o municipales. Las personas jurídico colectivas serán sancionadas en los términos de este párrafo cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona jurídico colectiva y en beneficio de ella.

También podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de las entidades públicas, estatales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves, en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva. Las leyes de la materia establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente y no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


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a) La fracción LIV del artículo 61 transgrede el principio de progresividad, al

constituir una intromisión al autogobierno de la Universidad, al establecer

como facultad de la legislatura local la designación del titular del Órgano

Interno de Control (OIC);

b) La Suprema Corte ha establecido que la autonomía universitaria implica

la facultad de las universidades de crear sus propios órganos de gobierno,

lo cual implica tener la dirección de un ente cuya administración goza de

autonomía plena, lo que significa que tiene la capacidad de actuar con

total independencia y libertad y tener la facultad de tomar decisiones por

sí mismo, sin la intervención o injerencia de un órgano ajeno;

c) Es un contrasentido que en la constitución local se disponga, por una

parte, que el Rector de la UAEM tiene la facultad de nombrar y remover

al contralor universitario y, por otra, que la legislatura local tiene la facultad

de designar al titular del OIC, lo cual implica una invasión injustificada e

inconstitucional en el régimen de la vida interior de la Universidad, puesto

que el artículo 3o de la Constitución Federal veda toda posibilidad de

intromisión en la participación de su autogobierno;

d) El legislador no explicó de manera motivada y justificada por qué se le

otorgó a la legislatura local la facultad para nombrar al contralor

universitario. Dicha medida no supera el test de razonabilidad;

e) El artículo 130 de la constitución local transgrede el principio de

autonomía universitaria porque otorga el carácter de servidores públicos

a los trabajadores de la universidad y hace competente a la Secretaría de

la Contraloría del Poder Ejecutivo y al Órgano de Fiscalización del Estado

de México, para investigar y substanciar las faltas administrativas graves

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba podrá formular denuncia ante el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

III. En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios que competan al ámbito local. La ley de la materia establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.

La responsabilidad del Estado y de los municipios por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, causen en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezca la ley.


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y con ello dota de competencia al tribunal administrativo

local para resolver dichas fallas, por lo que deja a los

órganos internos de control únicamente la competencia

para conocer únicamente de las faltas no graves.

f) Que si bien las facultades de autorregulación y autogobierno de las cuales

goza la UAEM no implican una disgregación del sistema jurídico nacional,

desde el momento en que la constitución local dota de facultades a

autoridades externas para sancionar faltas administrativas calificadas

como graves, implica una intromisión al principio de autonomía

universitaria. Máxime que en la legislación universitaria se encuentran

regulados dichos procedimientos.

6. El juez de Distrito dictó sentencia en la que, por un lado, sobreseyó en el juicio

y, por otro, negó el amparo a la quejosa esencialmente por las siguientes

consideraciones:

Sobreseimiento

a) Consideró que el artículo 130 de la constitución local no generaba ningún

perjuicio al quejoso porque solamente podía aplicársele cuando éste

incurriera en alguna responsabilidad frente al Estado y, en consecuencia,

se actualizaba la causal de improcedencia consistente en que “la norma

impugnada no afecte los intereses jurídicos o legítimos del quejoso”;

Estudio de fondo

b) Contrario a lo sostenido por la UAEM, la capacidad de decisión que se le

confiere a través de su autonomía y facultad de autogobierno, está

supeditada a los principios constitucionales que rigen la actuación de

cualquier órgano del Estado, sin que ello signifique su disgregación de la

estructura estatal, es decir, no implica inmunidad ni extraterritorialidad en

excepción del orden jurídico;

c) El principio de autonomía universitaria sólo tiene el alcance de que la

UAEM goce de independencia para determinar por sí sola, los términos y

condiciones en que se desarrollarán los servicios educativos que decida


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prestar, los requisitos de ingreso, promoción y permanencia de su

personal académico y la forma en que se administrará su patrimonio;

d) El artículo impugnado es constitucional porque regula aspectos

estructurales y competenciales en materia de combate a la corrupción en

el Estado de México, lo que obedece al cumplimiento de la reforma a la

Constitución General en la que se determinó que las legislaturas locales

deberían adecuar su ordenamiento jurídico;

e) Es incorrecto que se transgreda su derecho al autogobierno porque no se

irrumpe en las funciones de administración, control y vigilancia de su

patrimonio, ni mucho menos en las funciones motivo de su creación;

f) No puede soslayarse que en el carácter de organismo descentralizado

de la UAEM y al contemplarse en la cuenta pública como destinataria de

fondos públicos, debe actuar en concordancia con las disposiciones de

orden público, por tanto, el artículo impugnado tiene como finalidad

mejorar el esquema de control y supervisión de la gestión pública y con

ello hacer más efectiva la fiscalización de todos los organismos que

reciben financiamiento público;

g) Resulta constitucional la norma impugnada, puesto que se constriñe a

reproducir lo establecido en la Constitución General, misma que faculta al

Congreso de la Unión para designar a los titulares de los órganos internos

de control de los organismos constitucionales autónomos que ejerzan

recursos del presupuesto de egresos y, en consecuencia, no tiene efectos

regresivos, puesto que las finalidades perseguidas por el legislador

ordinario son objetivas y admisibles desde el punto de vista constitucional.

7. Recurso de revisión. En contra, la quejosa promovió recurso de revisión en

el que combatió las consideraciones del juez de distrito esencialmente bajo

los siguientes agravios:

Agravios dirigidos a combatir el sobreseimiento

a) Es incorrecto el sobreseimiento decretado, puesto que el juez de distrito

pierde de vista que la parte quejosa es la UAEM a través de su

representante legal y no el rector en su calidad de servidor público o

universitario;


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Agravios dirigidos a combatir el estudio de fondo

b) Es incorrecta la determinación del juez de distrito,

puesto que con base en los criterios del Tribunal

Constitucional sobre autonomía universitaria, la reforma

a la constitución local implica una limitación o transgresión a la facultad

de autorregulación y autogobierno, pues le impide la designación del

titular del OIC; por lo que resulta contradictorio que el Juez de Distrito por

un lado reconozca que la UAEM se rige por dicho principio y, por otro, que

la facultad atribuida al congreso local no lo transgrede;

c) Es cierto que la facultad de autogobierno se encuentra acotada al

principio de autonomía universitaria previsto en el propio texto

constitucional y que su ejercicio está condicionado a lo que establezcan

las leyes respectivas, pero el juez de distrito es omiso en precisar cómo y

dónde se regula, así como en qué consiste tal acotación, lo que se traduce

en una apreciación subjetiva, carente de soporte, pues en el artículo 3o

de la Constitución General, el constituyente no impuso ninguna acotación

a dicha facultad;

d) De conformidad con la constitución local, el Rector de la UAEM cuenta

con la facultad de nombrar al titular del OIC, por tanto, la norma

impugnada interrumpe dicha función competencial, siendo que al interior

de la Universidad no puede intervenir la legislatura local, pues eso implica

una restricción al autogobierno;

e) Determinar que son correctas las consideraciones del juez de distrito

implica admitir la existencia de una autonomía parcial, lo que resulta

incorrecto, toda vez que el Pleno de la Suprema Corte estimó que con la

finalidad de que la universidad pública cumpla con sus fines, se le debe

dotar de autonomía para establecer un sistema aislado del influjo de

intereses ajenos a la institución;

f) El hecho de que la UAEM sea parte de la administración pública estatal

no justifica injerencias externas, bajo el argumento de que la norma

impugnada regula aspectos estructurales y competenciales en materia de

combate a la corrupción en la entidad, pues para ello, el Estado cuenta

con un órgano de fiscalización, máxime que la propia Universidad cuenta


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con órganos de gobierno para sancionar las conductas de

responsabilidades universitarias y con la facultad para nombrar a sus

propios titulares;

g) Si bien, tanto la Constitución Federal, como la local facultan a los

respectivos congresos para nombrar a los titulares de los órganos

internos de control de los organismos autónomos, el juez de distrito omitió

distinguir que la autonomía universitaria cuenta con características

distintas a la de dichos órganos, como la autorregulación y el

autogobierno;

h) El argumento usado por el juez de distrito consistente en que tiene como

finalidad eficientar el combate a la corrupción, no es suficiente para

estimar constitucional la norma impugnada, puesto que el Estado cuenta

con un órgano fiscalizador para verificar el destino de los recursos, así

como el ejercicio de la potestad punitiva que en su caso pudiera iniciar

con motivo de la comisión de responsabilidades graves en el manejo de

los recursos públicos;

i) El principio fundamental de autonomía universitaria constituye un límite a

la actuación estatal que vincula a la legislatura local a no invadir la esfera

competencial de la UAEM para establecer y designar, tanto a sus

órganos, como a sus titulares;

8. El tribunal colegiado de circuito dictó sentencia en la cual: i) revocó el

sobreseimiento decretado por el juez de distrito, y ii) declaró procedente

someter a consideración de este Tribunal Constitucional que reasumiera su

competencia originaria, en virtud de que subsistía un problema de

constitucionalidad respecto de los artículos 130 y 61, fracción LIV de la

constitución local.7

9. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la

solicitud de reasunción de competencia 224/2018, en el sentido de reasumir

su competencia originaria para conocer del recurso de revisión.8

7 Fojas 116 a 139, del cuaderno relativo al amparo en revisión 495/2017, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 8 Solicitud de reasunción de competencia 224/2018, resuelta por unanimidad de 5 votos. La Sala determinó que la resolución del presente asunto permitiría establecer un criterio relativo al principio de autonomía universitaria en el que se dilucide acerca de:


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10. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación admitió a trámite el recurso y lo turnó al Ministro

Javier Laynez Potisek.9 El Presidente de la Segunda

Sala ordenó que ésta se avocara al conocimiento del

asunto.10

II. COMPETENCIA

11. En virtud de que mediante resolución de 14 de noviembre de 2018, esta

Segunda Sala determinó reasumir su competencia originaria para

conocer del recurso de revisión sujeto a su consideración; en consecuencia,

es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26, 83, 86 y 91 de la Ley de

Amparo; 10, fracción II, inciso a) y 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación; puntos Segundo, fracción III,

contrario sensu y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013; puesto que

en este asunto subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, aunado

a que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PROCEDENCIA, OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

12. Esta Segunda Sala estima innecesario analizar lo relacionado con la

procedencia, oportunidad y legitimación, porque el tribunal colegiado ya se

ocupó de ello.

I. La naturaleza jurídica de la universidad quejosa en relación con la de los diversos órganos constitucionales autónomos; es decir, precisar si una universidad autónoma debe considerarse un órgano constitucional autónomo para efectos de la disposición legal reclamada. II. Cuáles son los límites y alcances del carácter de autonomía que el Constituyente Permanente ha reconocido a las universidades públicas, como garantía institucional en el artículo 3°, fracción VII, de la Constitución Federal. III. Si el derecho al autogobierno de las universidades públicas se transgrede con la imposición de un sistema anticorrupción sobre los órganos de gobierno con los que cuentan tales instituciones de educación superior. IV. Si las personas que ejercen cargos de autoridad universitaria pueden considerarse servidores públicos y, por ende, sujetos de responsabilidad administrativa. 9 Acuerdo de 7 de diciembre de 2018. Fojas 53 a 55 del cuaderno relativo al amparo en revisión 1050/2018, del índice de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 10 Acuerdo de 22 de enero de 2019. Ibíd. Foja 88.


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V. ESTUDIO DE FONDO

13. Cuestión constitucional. Como se advierte de la síntesis de los conceptos

de violación, las consideraciones del juez de distrito y los agravios expuestos

en la revisión, las cuestiones de constitucionalidad que subsisten consisten

esencialmente en determinar 2 aspectos: i) si la facultad atribuida al congreso

local para designar al titular del OIC de la UAEM transgrede el principio de

autonomía universitaria, y ii) si otorgarle el carácter de servidores públicos a

los trabajadores de la universidad y otorgar facultades a autoridades externas

para investigar y sancionar responsabilidades administrativas es compatible

con dicho principio fundamental.

14. Precisado lo anterior, resulta oportuno señalar que por así estimarlo

conveniente para la estructura del presente asunto, se analizarán en primer

lugar, los agravios encaminados a combatir las consideraciones del juez de

distrito en torno a la constitucionalidad del artículo 61, fracción LIV de la

Constitución Política del Estado de México y, con posterioridad, los conceptos

de violación expuestos en contra del artíc ulo 130 de dicho ordenamiento,

mismos que no fueron analizados por el juez de distrito al haber sobreseído

en el juicio.

Estudio de los agravios en los que la recurrente controvierte las

consideraciones del Juez de Distrito mediante las cuales confirmó la

constitucionalidad del artículo 61, fracción LIV de la Constitución

Política del Estado de México

15. Los agravios de la recurrente son infundados y, en consecuencia,

insuficientes para revocar la ejecutoria del juez de distrito por las razones que

se exponen a continuación.

16. La quejosa señaló en sus conceptos de violación esencialmente que el

artículo 61, fracción LIV de la Constitución Política del Estado de México

transgrede en su perjuicio el principio fundamental de autonomía

universitaria, ya que faculta al congreso local para designar al titular del OIC

de la UAEM, lo que se traduce en una restricción a su facultad de

autogobierno, toda vez que el artículo 3o de la Constitución General le


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reconoce la facultad de gobernarse a sí misma, lo que

implica la posibilidad de nombrar y remover al Contralor

Interno.

17. En respuesta, el juez de distrito sostuvo, en esencia,

que la norma era constitucional porque tiene como finalidad mejorar el

esquema de control y supervisión de la gestión pública y con ello hacer más

efectiva la fiscalización de todos los organismos que reciben financiamiento

público y porque se constriñe a reproducir lo establecido en la Constitución

General, la cual faculta al Congreso de la Unión para designar a los titulares

de los órganos internos de control de los organismos constitucionales

autónomos que ejerzan recursos del presupuesto de egresos.

18. Dichas consideraciones fueron combatidas por la recurrente al sostener que

con base en los criterios en torno al principio de autonomía universitaria

desarrollados por este Alto Tribunal, resultaba incorrecta la determinación del

juez de distrito, pues las normas impugnadas transgreden la facultad de

autogobierno de la universidad, por lo que resulta contradictorio que por un

lado se reconozca que la UAEM se rige por dicho principio y, por otro, que la

facultad atribuida al congreso local no lo transgrede.

19. En términos generales, la recurrente sostiene que la facultad de autogobierno

que deriva del principio de autonomía universitaria bajo el cual se rige, tiene

el alcance de inhibir injerencias externas en materia de combate a la

corrupción, puesto que incluso en esa materia, la propia Universidad tiene

autonomía para elegir a los titulares de los órganos que se encarguen de ello.

20. Para estar en aptitud de responder tales argumentos, en primer lugar es

necesario acudir al contenido de la norma impugnada:

Artículo 61.- Son facultades y obligaciones de la Legislatura:

[…]

LIV. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros

presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los

organismos a los que esta Constitución reconoce autonomía y que ejerzan

recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, en términos que disponga

la Ley.


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21. De tal disposición normativa deriva la facultad de la legislatura local para

designar al titular del OIC de la UAEM, lo que en esta instancia no constituye

una cuestión controvertida, puesto que ya fue analizado por el juez de distrito

el interés jurídico de la quejosa para impugnarla, sin que dichas

consideraciones hubieran sido controvertidas. Es decir, con independencia

de que tal norma constitucional no haga referencia expresa a la UAEM y sólo

establezca de forma genérica a los organismos con autonomía reconocida en

dicha Constitución, no es un hecho controvertido que la Universidad pública

deba o no ser considerada un órgano constitucional autónomo y si en

consecuencia le es aplicable la norma.

22. Ahora bien, con la finalidad de determinar si le asiste la razón a la recurrente

en relación a que son incorrectas las consideraciones del juez de distrito

antes mencionadas, resulta oportuno desarrollar los estándares en materia

de autonomía universitaria y en materia anticorrupción.

Principio de autonomía universitaria

23. El artículo 3o de la Constitución Federal reconoce el principio de autonomía

universitaria que rige a las universidades públicas, en los términos siguientes:

Art. 3o.- […]

VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a

las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad

de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y

difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando

la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las

ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de

ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y

administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal

académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del

artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades

que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características

propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la

autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las

instituciones a que esta fracción se refiere;

24. Sobre dicho tópico, este Alto Tribunal ha desarrollado abundante doctrina

constitucional mediante la cual ha trazado los límites del principio de

autonomía universitaria, en particular, destacan los relativos i) a la naturaleza,

alcances y limitaciones de dicho principio, ii) a la facultad para otorgarla o


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reconocerla y, iii) a las atribuciones que la facultad de

autogobierno le confiere a las universidades.

i) Naturaleza, alcances y limitaciones

25. Esta Suprema Corte ha sostenido en diversos precedentes11 que las

universidades públicas autónomas son organismos descentralizados del

Estado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuya finalidad es

impartir educación pública, de conformidad con el artículo 3o constitucional.

26. En esos términos, las universidades públicas, como organismos del Estado,

no son un fin en sí mismas, sino que constituyen una de las garantías

institucionales del derecho humano a la educación superior y, en este sentido,

tienen un carácter instrumental dependiente del cumplimiento de sus

objetivos constitucionales, a saber: educar, investigar y difundir la cultura.

27. La autonomía universitaria prevista en la fracción VII del artículo 3° de la

Constitución Federal, consiste en la facultad de gobernarse a sí mismas,

respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y

discusión de las ideas; la posibilidad de fijar los términos de ingreso,

promoción y permanencia de su personal académico y la responsabilidad de

administrar su patrimonio, con la finalidad de lograr mayor eficacia en la

prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en su

libertad de enseñanza, sin que ello signifique su disgregación de la estructura

estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas

por el propio Estado, restringida a sus fines.

28. Es importante destacar que el sentido de la autonomía universitaria es

proteger el principio de libre enseñanza (libertad de cátedra, de investigación,

y de examen y discusión de las ideas), indispensable para la formación y

transmisión del conocimiento. En otras palabras, la autonomía universitaria

tiene como finalidad proteger las condiciones necesarias para la satisfacción

del derecho a la educación superior.

11 Destacan las consideraciones establecidas en el amparo en revisión 100/2016, que constituye uno de los criterios que conforma la reiteración que dio origen a la jurisprudencia 1a./J. 119/2017 (10a.), de rubro: AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. CONSTITUYE UNA GARANTÍA INSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR, POR LO QUE NO PUEDE SER UTILIZADA PARA RESTRINGIRLO.


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29. En definitiva, la autonomía universitaria es una garantía institucional del

derecho a la educación pública; de ahí que tenga un carácter exclusivamente

instrumental y no constituya, per se, un fin en sí misma. Dicho en otros

términos, la autonomía universitaria es un medio para lograr un fin: la

educación superior. Por lo que la autonomía universitaria es valiosa si y sólo

si -y en la medida en que- maximiza ese derecho humano.

30. Es fácil comprender lo anterior si se mira a la autonomía universitaria en

perspectiva histórica, pues el desarrollo de esta garantía institucional estuvo

vinculado a la necesidad de repeler la injerencia de poderes extraños a la

universidad, como los provenientes del poder político y eclesiástico, dos de

los principales escollos que históricamente ha enfrentado el desarrollo del

conocimiento.

31. A partir de la comprensión de la autonomía universitaria como una garantía

institucional del derecho a la educación superior es que puede entenderse su

contenido:

La facultad de darse sus propias normas (“autonormación”), esto es, la

de definir sus estatutos y regulaciones internas.

La potestad de autogobernarse, eligiendo de entre sus miembros a sus

propias autoridades y órganos de gobierno, definiendo los requisitos

para ingresar, permanecer y egresar de ella, etc.

La facultad de administrar su patrimonio, que implica la de establecer

distintos mecanismos de financiamiento y obtención de ingresos.

32. Sin embargo, dichas facultades de ninguna manera dotan a las universidades

de un régimen de excepcionalidad, extraterritorialidad o privilegio, que las

coloque en un supuesto de excepcionalidad o las sustraiga del respeto al

Estado de derecho, esto es, a los principios y normas del sistema jurídico.

33. Por el contrario, esas facultades no tienen un carácter absoluto, sino que

deben ejercitarse dentro del marco establecido por la Constitución y las leyes

del Estado, y sobre todo, de manera congruente con la finalidad constitucional

que están llamadas a garantizar, que es precisamente la plena efectividad del

derecho a la educación superior.

ii) Facultad para otorgar o reconocer la autonomía


15

34. Al respecto, el Pleno de este Tribunal Constitucional

ha establecido en términos muy precisos en quién recae

la facultad para otorgarle autonomía a las universidades

públicas, cuestión que será desarrollada en los párrafos

subsecuentes.12

35. El reconocimiento de autonomía a que se refiere la fracción VII, del artículo

3º constitucional, proviene de la reforma publicada en el Diario Oficial de la

Federación del nueve de junio de mil novecientos ochenta, cuya importancia

específica deriva en que eleva a la categoría de norma constitucional la

posibilidad de transformar las universidades e instituciones de educación

superior en autónomas, cuya iniciativa establece:

“…El artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos define nuestra vocación por la libertad, la solidaridad en la

independencia, la justicia y el desarrollo equitativo. Es, asimismo, el

mandato que impone el carácter democrático de nuestro sistema de vida,

fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de

los mexicanos.

La filosofía educativa rechaza postulados cerrados a toda posibilidad

dialéctica. Supone un sistema ajeno a fanatismos y prejuicios, abierto a

todas las corrientes del pensamiento universal y atento a la convicción

del interés general, a la comprensión de nuestros problemas y el

acrecentamiento de nuestra cultura.

Invocar a la autonomía universitaria es señalar la posibilidad que tienen

desde hace 50 años a nivel nacional estas comunidades de garantizar la

educación superior y ofrecerla al alcance del pueblo.

La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la

nación mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar

irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura

superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean

sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que

implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias

del Estado. Fortalecer estas instituciones arraigadas y obligadas con la

colectividad nacional e independientes entre sí es requisito

indispensable para el cumplimiento de su objeto.

12 Sobre este tema, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció al resolver la controversia constitucional 103/2003, de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 17/2005, de rubro: “AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. SÓLO PUEDE ESTABLECERSE MEDIANTE UN ACTO FORMAL Y MATERIALMENTE LEGISLATIVO.”


16

Las universidades e instituciones de educación superior que derivan su

autonomía de la ley, deberán responsabilizarse primeramente ante las

propias comunidades y en última instancia ante el Estado, del

cumplimiento de sus planes, programas, métodos de trabajo y de que

sus recursos han sido destinados a sus fines. La universidad se

consolidará de esta manera idóneamente para formar individuos que

contribuyan al desarrollo del país.

Las universidades públicas del país han solicitado que se legisle a nivel

constitucional para garantizar el ejercicio de su autonomía y precisar las

modalidades de sus relaciones laborales, con la finalidad de hacer

compatibles la autonomía y los fines de las instituciones de educación

superior con los derechos laborales de los trabajadores tanto

académicos como administrativos. El Gobierno de la República está

persuadido de que estas precisiones auxiliarán a que las universidades

cumplan cada día mejor sus finalidades y se superen académicamente

para que México pueda lograr su independencia científica y tecnológica.

[…]

36. Bajo esos postulados, del análisis de la fracción VII, del artículo 3º

constitucional se desprende que el Constituyente reconoció la existencia de

universidades autónomas; sin embargo, desde la indicada reforma

constitucional de mil novecientos ochenta, dicho reconocimiento se encuentra

sujeto a una reserva, consistente en que la autonomía se otorgue mediante

un acto formal y materialmente legislativo.

iii) Atribuciones que la facultad de autogobierno le confiere a las

universidades

37. Por último, esta Segunda Sala se ha ocupado de analizar en qué consisten

las atribuciones que la facultad de autogobierno le confiere a las

universidades públicas que gozan de autonomía.13

38. La autonomía de las universidades públicas deriva directamente de la

Constitución Federal y de las leyes por virtud de las cuales son creadas. Esa

autonomía les dota de capacidad, entre otras hipótesis, para tomar decisiones

definitivas ad-intra (al interior del cuerpo universitario), con independencia de

cualquier órgano exterior.

13 Por ejemplo, en el amparo en revisión 475/2016, resuelto en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, por mayoría de cuatro votos.


17

39. Con el propósito de cumplir su función, las

universidades públicas deben contar con un cúmulo de

competencias que el legislador, por reenvío expreso del

numeral 3°, fracción VII, de la Constitución General de la

República, establece en las leyes de creación de

aquéllos organismos. Ese bagaje de competencias las coloca como

instituciones públicas encargadas de llevar a cabo la función de impartición

de la educación y de la promoción de la investigación y la cultura, sin que sea

constitucional ni legalmente posible que reciban órdenes o instrucciones de

ningún órgano exterior en la toma de sus decisiones.

40. Las competencias que comprenden al principio de autogobierno, pueden ser

catalogadas, entre otras de la siguiente forma:

a) Competencias normativas

41. Para hacer efectiva la garantía institucional de autonomía universitaria, por

reenvío expreso del artículo 3°, fracción VII, de la Carta Magna, los cuerpos

legislativos deben establecer a favor de las universidades públicas,

competencias para que estos organismos puedan dictar normativa interna en

desarrollo de lo establecido en su ley de creación.

42. El objeto de esa atribución es que las universidades públicas estén en aptitud

de expedir la normativa que les permita regular todas las actividades

relacionadas con el servicio educativo y la promoción de la investigación y la

cultura.

b) Competencias ejecutivas

43. Las universidades públicas son titulares de todas las competencias ejecutivas

que correspondan al desarrollo y ejecución tanto de los principios

constitucionales consagrados en el artículo 3° de la Constitución Federal o en

cualquier otro precepto de la Ley Fundamental; como de las leyes expedidas

por los cuerpos legislativos y de las propias normas que aquéllas emiten.

Dentro de éstas encontramos la designación de los funcionarios de las

universidades.

c) Competencias de supervisión


18

44. Las universidades públicas cuentan con las facultades de inspección y control

con el fin de supervisar la actividad que desarrollan por sí, o por conducto de

facultades, colegios, bachilleres o cualquier otro órgano adscrito a la casa de

estudios.

45. Para desplegar esta competencia, las universidades pueden realizar

inspecciones y evaluaciones de tipo administrativo, académico, científico,

técnico, operativo, etcétera, a fin de comprobar que se estén respetando los

principios constitucionales, legales y universitarios que rigen a todo el sector.

d) Competencias parajudiciales

46. Otra de las competencias que las universidades públicas poseen para llevar

a cabo su autogobierno, es la atinente a la capacidad de dirimir conflictos que

surjan al interior de la universidad, de cualquier naturaleza, siempre que

constitucional o legalmente la solución de tales litigios no esté reservada a un

régimen jurídico específico que excluya al universitario.

Sistema Nacional Anticorrupción

47. Como se adelantó en el capítulo relativo a los antecedentes, las normas

impugnadas se publicaron en el contexto de las reformas a la Constitución

General con las cuales se creó el SNA. Lo anterior cobra una especial

relevancia, pues para poder responder frontalmente los argumentos del

quejoso, es necesario realizar algunas precisiones en torno a dicho sistema,

con la intención de dibujar un panorama general de su ingeniería

constitucional.

48. Cobra especial relevancia para este asunto la reforma que sufrió el artículo

113 constitucional14, en el cual se estableció, por un lado, que el SNA es la

14 Art. 113.- El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas: […]


19

instancia de coordinación entre las autoridades de todos

los órdenes de gobierno en materia anticorrupción y, por

otro, que las entidades federativas establecerán sus

sistemas locales anticorrupción con el objeto de

coordinar a las autoridades locales competentes en la

prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y

hechos de corrupción.

49. Con la finalidad de analizar la teleología de dicha reforma, conviene traer a

colación su exposición de motivos, de la cual destaca lo siguiente:

“Si bien en México existe un marco normativo que rige la conducta de

los servidores públicos y se han realizado grandes avances en su

implementación, […] el combate a la corrupción es una condición

indispensable para poder continuar el desarrollo de nuestro país en

todas sus esferas. Por tanto proponemos crear un Sistema Nacional

Anticorrupción (SNA), que se conformará por un Comité Coordinador, un

Consejo Nacional para la Ética Pública y un Comité de Participación

Ciudadana. Dicho Sistema se entenderá como un conjunto de

instituciones que con absoluta independencia, se coordinan entre sí para

cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección, combate

a la corrupción y promoción de la integridad.

[…]

La tarea consiste en desarrollar un sistema de rendición de cuentas

“horizontal”, en el cual el poder se dispersa, no existe un monopolio legal

de ninguna institución y cada una de ellas es individualmente

responsable. Es decir, un sistema de contrapesos diseñado para que

todos los órganos públicos, en sus tres niveles, y los servidores públicos

que los integran, sean responsables entre ellos y exista una real

rendición de cuentas. De esta forma, el Sistema podrá manejar los

conflictos de intereses en el sector público, dispersando eficazmente el

poder.

[…]

El cambio radica en la forma de implementación del Sistema. México, a

lo largo de los años, ha desarrollado el ejercicio público a través de un

sistema “vertical”, es decir, el ejercicio del poder y sus responsabilidades

no se comparten de igual forma en todos los niveles de gobierno, lo que

ha redundado en un sistema ineficiente. El Sistema Nacional

Anticorrupción que proponemos, busca crear un esquema en el que se

impongan límites y se vigile a los servidores públicos y a los particulares,

en su caso, estableciendo las bases necesarias para la exitosa

coordinación de las instituciones responsables de combatir la corrupción.

[…]

Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.


20

La prevención, la corrección y el combate a las prácticas de corrupción,

constituyen un aspecto de interés nacional que debe estar siempre

presente en la agenda pública, para la búsqueda de soluciones

integrales que abonen a la eliminación de esta problemática, que

desafortunadamente se encuentra presente en todos los órdenes de

gobierno.

[…]

Respetando el sistema federalista, se propone que cada Entidad

Federativa estará obligada a reproducir el sistema en su ámbito

respectivo, bajo las bases establecidas en la Constitución y en la Ley

General que regule el Sistema, debiendo observar además las políticas

acordadas por el Sistema Nacional Anticorrupción. La suma de

esfuerzos y propósitos comunes obligan a la uniformidad, reconociendo

y observando los ámbitos competenciales, con políticas, evaluaciones y

estrategias nacionales.

[…]

En consecuencia, el combate a la corrupción será una función a cargo

de la Federación, los Estados y Municipios, así como del Distrito Federal

y de los órganos político-administrativos de sus demarcaciones

territoriales, en sus respectivos ámbitos de competencia, y para su

ejercicio, los entes públicos federales, estatales y municipales contarán

con órganos internos de control, que tendrán las facultades que

determine la ley, para prevenir, corregir, investigar y sancionar los actos

u omisiones que constituyan faltas, responsabilidades administrativas

menores a la ley, así como para revisar el ingreso, egreso, manejo,

custodia y aplicación de recursos públicos. En el caso de aquellas faltas

administrativas que sean catalogadas como graves, podrán investigar y

sustanciar el procedimiento respectivo y, una vez concluidas las etapas

del procedimiento, deberán remitirlo al Tribunal competente para

resolución.

[…]

50. Por su parte, del dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la

Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en la parte relativa al

Sistema Nacional Anticorrupción, se destaca lo siguiente:

“Es así como se propone la modificación de diversas disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el

Sistema Nacional Anticorrupción como una instancia de coordinación

entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en

la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas

y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos

públicos.

[…]

Por lo anterior, esta Comisión dictaminadora conviene en establecer el

nombre de Sistema Nacional Anticorrupción, esto por considerar que el

combate a la corrupción es fundamental para alcanzar estándares de

integridad pública.


21

[…]

Esto es, el sistema nacional de fiscalización, en

términos del proyecto, se inscribe como un subsistema

consolidado y autónomo pero funcionando como eje

central y pilar fundamental del Sistema Nacional

Anticorrupción, de forma tal que las acciones

emprendidas por el Estado para prevenir y sancionar la

corrupción, no se llevarán a cabo de forma aislada o fragmentada, sino

como un sistema integral articulado para prevenir y sancionar las

responsabilidades administrativas y los hechos de corrupción, sea que

éstas deriven del ejercicio indebido de los recursos públicos o bien, del

incumplimiento de responsabilidades públicas que no se vinculan

necesariamente con la hacienda pública.

[…]

Así, por primera vez en México, contaremos con un sistema integral y

transversal, alejado de intereses personales, pues sus finalidades son

muy claras: generar mejores estándares en el servicio público y combatir

de manera definitiva los actos de corrupción.

[…]

De igual forma, la idoneidad de la medida también se justifica por su

alcance nacional: las entidades federativas deberán establecer sistemas

locales anticorrupción, aspecto derivado de las iniciativas dictaminadas.

Es así que estos sistemas locales servirán como mecanismos de

coordinación para el diseño, evaluación de políticas de educación,

concientización, prevención, detección y sanción de responsabilidades

administrativas y hechos de corrupción, así como la promoción de la

integridad pública.

[…]

Como ya ha sido expuesto, el Sistema pretende homologar acciones

entre los diferentes órdenes de gobierno para la generación de mayores

estándares de integridad pública y combate a la corrupción. No obstante,

este objetivo no podrá alcanzarse sin mecanismos de coordinación

efectivos. Con la finalidad de dotar al Sistema del marco jurídico

necesario para su adecuado funcionamiento, se considera indispensable

complementar el marco constitucional con la facultad del Congreso de la

Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de emitir una

ley general que establezca las bases de coordinación entre las

autoridades de los órdenes de gobierno competentes en las materias

objeto del presente dictamen.

51. En esas condiciones, resulta evidente que la finalidad de esa reforma

constitucional, consistió en la creación de una instancia de coordinación entre

todos los órdenes de gobierno, mediante la implementación de un sistema

que parte de un diseño constitucional con miras a hacer plenamente efectivo

el combate a la corrupción.


22

52. Resulta importante hacer notar que el legislador justificó la idoneidad de las

medidas legislativas en su alcance nacional y al respecto fue enfático al

señalar que las entidades federativas deberán establecer sistemas locales

anticorrupción que servirán como mecanismos de coordinación para el

diseño, evaluación de políticas de educación, concientización, prevención,

detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de

corrupción, así como la promoción de la integridad pública.

53. Esto adquiere una importancia fundamental para el entendimiento de los

sistemas locales anticorrupción, en virtud de que es con base en tales

premisas que se deben diseñar los sistemas de las entidades federativas y

es justamente en este punto donde resulta relevante el contexto bajo el cual

se realizaron las reformas a la Constitución del Estado de México.

54. También es importante hacer notar que las reformas constitucionales en la

materia tienen como finalidad el cumplimiento del Estado mexicano frente a

sus compromisos internacionales, puesto que México es parte de tres

importantes convenciones internacionales en materia de combate a la

corrupción15.

55. Una de ellas es la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual

fue suscrita por los Estados partes con la determinación de hacer todos los

esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el

ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción

específicamente vinculados con tal ejercicio, como se desprende del

preámbulo de dicho instrumento.

56. En sus artículos II y III se establecen los propósitos de la Convención y las

medidas preventivas cuya aplicabilidad deberá ser considerada por los

Estados partes para combatir la corrupción, como se advierte de su

literalidad:

Artículo II

Propósitos

Los propósitos de la presente Convención son:

15 A saber, i) la Convención para combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ii) la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y, iii) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).


23

1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de

los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para

prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y

2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los

Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las

medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y

erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las

funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados

con tal ejercicio.

Artículo III

Medidas preventivas

A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados

Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de

sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y

fortalecer:

1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado

cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar

orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación

y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos

en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y

sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las

autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función

pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a

preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en

la gestión pública.

2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de

conducta.

3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la

adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas

que rigen sus actividades.

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por

parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos

que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando

corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la

adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la

publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.

6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos

del Estado, que impidan la corrupción.

7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o

sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra

la corrupción de los Estados Partes.

8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos

particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo

la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los

principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.

9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos

modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas

corruptas.


24

10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales

y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades

mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que

reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de

activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que

permitan a su personal detectar actos de corrupción.

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de

las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a

prevenir la corrupción.

12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la

relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio

público.

57. De esas disposiciones se advierte que dentro de las obligaciones contraídas

por el Estado mexicano se encuentra la consistente en aplicar medidas,

dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener

y fortalecer, entre otras, órganos internos de control, así como las medidas y

sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades

competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que

tengan conocimiento.

58. Lo anterior se materializó mediante la reforma constitucional en materia de

combate a la corrupción, a través del diseño de un sistema nacional que se

constituye como una verdadera instancia de coordinación en el que todas las

partes juegan un papel relevante en el combate a la corrupción.

Análisis de los agravios

59. Como se adelantó, los agravios expuestos por la recurrente resultan

infundados, pues en términos de lo previamente desarrollados, el principio

de autonomía universitaria no tiene el alcance de inhibir que el Congreso del

Estado de México designe al titular del OIC de la UAEM, por las razones que

a continuación se desarrollan.

60. Como se vio, el principio de autonomía universitaria constituye una garantía

institucional que tiene como finalidad proteger las condiciones necesarias

para la satisfacción del derecho a la educación superior, por lo que su

carácter es exclusivamente instrumental y no constituye, per se, un fin en sí

mismo, y cuyo contenido abarca, sin duda, la facultad de autogobernarse.


25

61. Por lo que respecta a dicha facultad, se dijo que las

universidades cuentan con un cúmulo de competencias

que el legislador establece en sus leyes de creación y

que las coloca como instituciones públicas encargadas

de llevar a cabo la función de impartición de la educación

y de la promoción de la investigación y la cultura, sin que sea constitucional

ni legalmente posible que reciban órdenes o instrucciones de ningún órgano

exterior en la toma de sus decisiones.

62. Es importante recapitular brevemente que el principio de autonomía

universitaria constituye, en esencia, la facultad que tienen las universidades

públicas para gobernarse a sí mismas y cuya finalidad se resume en proteger

las condiciones necesarias para la satisfacción del derecho a la educación

superior.

63. Además, el contenido de dicho principio se integra por las facultades de

autonormación, autogobierno y administración de su patrimonio. Esto es

relevante en la medida en que el argumento toral de la recurrente consiste en

que la norma impugnada es contraria a la facultad de autogobierno bajo el

cual se rige la UAEM.

64. Sin embargo, dicho argumento resulta infundado toda vez que, como se

expuso anteriormente, la facultad de autogobierno de la UAEM consiste en la

posibilidad de tomar decisiones definitivas al interior de su estructura interna

ad-intra, con independencia de cualquier órgano exterior, siendo que el OIC

no forma parte de dicha estructura.

65. Es decir, conforme a lo analizado previamente en torno a los sistemas locales

anticorrupción, éstos constituyen una instancia de coordinación entre todos

los órdenes de gobierno, mediante la implementación de un sistema que parte

de un diseño constitucional con miras a hacer plenamente efectivo el combate

a la corrupción.

66. Lo anterior se traduce indiscutiblemente en que dichos sistemas no

pertenecen a la estructura interna de ninguna autoridad específica de los

órdenes de gobierno, sino que son una instancia de coordinación que orbita

alrededor de todos los sujetos obligados en la materia, como es el caso de la

UAEM. En otras palabras, la designación del titular del OIC, así como su


26

creación misma, no constituyen parte de las facultades de autogobierno de

dicha universidad, sino que conforma una estructura externa que pertenece

a una instancia coordinadora de creación constitucional, establecida con una

finalidad específica.

67. En consecuencia, no puede considerarse de ninguna manera que la creación

de un OIC que forma parte del sistema local anticorrupción, así como la

designación de su titular por parte de una autoridad ajena a la UAEM, en sí

mismas, constituyan una vulneración al principio de autonomía universitaria,

pues en todo caso, dicha vulneración sólo podría darse a través de las

facultades que en específico se le otorguen a dicho órgano. No obstante, en

el presente asunto no se están analizando las facultades del OIC, sino la

potestad del Congreso local para nombrar a su titular, misma que en los

términos hasta aquí precisados, no resulta inconstitucional.

68. Aunado a lo anterior, es importante hacer hincapié en que el principio de

autonomía universitaria no se traduce en la disgregación de las universidades

públicas de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios

y reglas predeterminadas en la propia Constitución General, restringida a sus

fines, tal como sucede en el caso del SNA.

69. En ese sentido, del análisis previamente realizado no se advierte de qué

manera la facultad constitucional que se le otorgó al congreso local para

designar al titula del OIC de la UAEM transgrede el principio de autonomía

universitaria bajo el cual se rige, pues, se insiste, consiste en la facultad de

gobernarse a sí mismas, respetando la libertad de cátedra e investigación y

de libre examen y discusión de las ideas; la posibilidad de fijar los términos

de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la

responsabilidad de administrar su patrimonio, con la finalidad de lograr mayor

eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se

fundamenta en su libertad de enseñanza.

70. Como ya se adelantó, no pasa desapercibido que este Alto Tribunal ha

sostenido que cuando se le otorguen facultades al OIC para vigilar funciones

sustantivas y adjetivas de la institución educativa, se atenta contra el principio

de autonomía universitaria, tal como se desprende de la tesis 2a. IX/2019

(10a.) de rubro: “UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO.


27

LOS ARTÍCULOS 50, 50 BIS, 50 TER, 50 QUÁTER, 50

QUINQUIES, PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO Y

CUARTO TRANSITORIOS, DE SU LEY ORGÁNICA

VIOLAN EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA

UNIVERSITARIA, AL ESTABLECER UN ÓRGANO

INTERNO DE CONTROL QUE VIGILA, EVALÚA Y CONFIRMA EL

CUMPLIMIENTO DE SUS FUNCIONES SUSTANTIVAS Y ADJETIVAS.”16

71. Sin embargo, en el caso a estudio, las facultades atribuidas al congreso local

no afectan las funciones sustantivas de la UAEM, puesto que sólo consisten

en la prerrogativa de designar a su titular y no en la determinación de las

funciones que en específico se le atribuyen a dicho órgano.

72. Para sustentar lo anterior es necesario retomar algunas consideraciones de

esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 311/2018, en el cual se

sostuvo que toda entidad, empresa u organismo realiza dos tipos de

funciones, tanto sustantivas, como adjetivas, para la consecución de sus

fines.

73. Las funciones sustantivas guardan relación directa con su objeto o giro.

Sustentan el propósito de la institución y constituyen la fuente de las demás

actividades de su estructura.

74. En tanto que las funciones adjetivas no están vinculadas con el objeto o giro

de la empresa o entidad, pero son necesarias para cumplir con él, pues le

brindan soporte.

75. Las universidades públicas también realizan estos dos tipos de funciones.

Dentro de las funciones sustantivas que realizan se encuentran, entre otras,

16 Texto: Los artículos mencionados violan el principio de autonomía universitaria en cuanto prevén la creación de un Órgano Interno de Control que tiene como objeto diseñar, preparar y procesar la información que permita vigilar, evaluar y confirmar el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Esto es, si bien es cierto que esa institución educativa está sujeta a las reglas del Sistema Nacional Anticorrupción derivado de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, también lo es que la forma en que el Poder Legislativo de la entidad implementó la manera en que habrán de fiscalizarse y controlarse los recursos públicos de la Universidad rebasa los fines del sistema y afecta su autonomía, al prever en su estructura un Órgano Interno de Control cuyo titular es nombrado por el Congreso del Estado, el cual tiene atribuciones, además, para vigilar funciones sustantivas y adjetivas de la institución educativa, lo que atenta contra el principio indicado, por virtud del cual ésta tiene facultades de autoformación y de autogobierno.


28

la docencia o actividad de enseñar, así como la investigación científica

orientada a la obtención de conocimientos y su aplicación para la solución de

problemas.

76. En esas condiciones, las funciones sustantivas de la UAEM se encuentran

enlistadas en el artículo los primeros dos párrafos del artículo 2º de la Ley de

la Universidad Autónoma del Estado de México, mismo que se transcribe a

continuación:

ARTICULO 2°. La Universidad tiene por objeto generar, estudiar, preservar, transmitir y extender el conocimiento universal y estar al servicio de la sociedad, a fin de contribuir al logro de nuevas y mejores formas de existencia y convivencia humana, y para promover una conciencia universal, humanista, nacional, libre, justa y democrática. La Universidad tiene por fines impartir la educación media superior y superior; llevar a cabo la investigación humanística, científica y tecnológica; difundir y extender los avances del humanismo, la ciencia, la tecnología, el arte y otras manifestaciones de la cultura. […]

77. Dicho lo anterior, resulta valido concluir que las facultades atribuidas al

congreso local no afectan sus funciones sustantivas, sino que en todo caso

se relacionan con sus facultades adjetivas, mismas que también se

encuentran reguladas en el precepto legal antes mencionado.17

78. No obstante, esta Segunda Sala ya se ha pronunciado en el sentido de

considerar que a las universidades públicas le resultan aplicables las reglas

del SNA, en virtud de que al menos parte de su patrimonio se integra por

recursos públicos, tal como se desprende de la tesis 2a. X/2019 (10a.), de

rubro y texto:

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO. LE

RESULTAN APLICABLES LAS REGLAS DEL SISTEMA NACIONAL

ANTICORRUPCIÓN. Por decreto publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 27 de mayo de 2015, se reformaron, adicionaron y

derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los

17 ARTICULO 2°. […] La Universidad tiene las siguientes atribuciones:

I. Expedir las normas y disposiciones necesarias a su régimen interior, conforme a la presente Ley y preceptos aplicables. […]

VII. Preservar, administrar e incrementar el patrimonio universitario. […]

XI. Las demás establecidas en esta Ley y otros ordenamientos.


29

Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la

corrupción, de donde surgió

el Sistema Nacional Anticorrupción, el cual, en términos

del artículo 113 de la Ley Suprema, es la instancia de

coordinación entre las autoridades de todos los órdenes

de gobierno competentes en la prevención, detección y

sanción de responsabilidades administrativas y hechos

de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.

Ahora, si de acuerdo con la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma

del Estado de Hidalgo, el patrimonio de esa institución educativa se

constituye, entre otros, por las aportaciones ordinarias y extraordinarias

que la Federación, el Estado y los Municipios le otorguen, se concluye

que es sujeto de ese Sistema, pues la circunstancia de que parte de su

patrimonio se integre por recursos públicos la obliga a observar las

reglas respectivas, siempre y cuando no se atente contra el principio de

autonomía universitaria reconocido por el artículo 3o. de la Constitución

Federal.

79. En las relatadas condiciones, para este Tribunal Constitucional la facultad que

se le atribuyó al congreso para designar al titular del OIC de la UAEM en la

Constitución local, no transgrede el principio de autonomía universitaria.

80. Lo anterior es así, en primer lugar, porque el artículo 61, fracción LIV de la

Constitución Política del Estado de México, es una réplica del artículo 74,

fracción VIII, de la Constitución General18, mismo que faculta a la Cámara de

Diputados para designar a los titulares de los órganos internos de control de

los organismos con autonomía reconocidos en la Constitución Federal.

81. La validez de la norma impugnada no radica simplemente en que se haya

reproducido el contenido de la Constitución General en la local, sino en el

hecho de que el artículo 74 antes referido, forma parte de las disposiciones

en materia de combate a la corrupción que fueron reformadas mediante

Decreto de 27 de mayo de 2015, cuya idoneidad se justificó en el dictamen

de la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso de la Unión por su

alcance nacional, puesto que las entidades federativas deberán establecer

sistemas locales anticorrupción.

18 Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: VIII.- Designar, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, y


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82. En ese sentido, si dentro del SNA se aprobó como una medida idónea para

alcanzar sus fines, el otorgamiento al Congreso de la Unión de la facultad

para designar a los titulares de los órganos internos de control de los

organismos que gocen de autonomía, resulta evidente que dicha medida

también es idónea para los sistemas locales anticorrupción.

83. Sobre este tema, en el Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales

del Congreso de la Unión se destaca lo siguiente:

Una vez analizados los mecanismos externos de combate a la

corrupción, el Dictamen propone fortalecer el régimen jurídico respecto

a los controles internos. Con la aprobación de las modificaciones

establecidas, los entes públicos federales, estatales y municipales, así

como del Distrito Federal y los órganos político administrativos de sus

demarcaciones territoriales, tendrán órganos internos de control

facultados para, en los términos que establezca la ley, prevenir, corregir

e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades

administrativas; para sancionar aquéllas distintas a las que son

competencia de los tribunales de justicia administrativa; revisar el

ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos; así

como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser

constitutivos de delito ante la fiscalía especializada en combate a la

corrupción a que se refiere esta Constitución.

Es así como la Constitución establecerá de forma expresa la obligación

de que el poder público, sin importar el orden de gobierno o la naturaleza

de la autoridad, esté sujeto a la prevención, corrección, investigación y

sanción de órganos especializados e inmediatos al ejercicio público.

En este sentido y con la finalidad de fortalecer las funciones de los

órganos de control internos de los organismos constitucionales

autónomos y en congruencia con la tendencia que recientemente ha

seguido el Poder Constituyente, se faculta a la Cámara de Diputados

para designar, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros

presentes, a los titulares de los órganos internos de control de dichos

organismos que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la

Federación. En atención a los criterios relativos a la aplicación retroactiva

de las normas jurídicas, incluso las constitucionales, esta dictaminadora

considera conveniente establecer que los titulares de dichos órganos

que se encuentren en funciones a la entrada en vigor de este Decreto,

continuarán en su encargo en los términos en los que fueron nombrados.

84. Así, resulta evidente que con la finalidad de fortalecer las funciones de los

órganos internos de control de los organismos constitucionales autónomos,

el Constituyente determinó atribuir la facultad a la Cámara de Diputados para


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la designación de los titulares de dichos órganos, ello, en

aras de fortalecer el régimen jurídico respecto a los

controles internos.

85. En conclusión, el artículo impugnado no transgrede

la facultad de autogobierno de las UAEM, sino que tiene como finalidad

fortalecer el régimen jurídico de los controles internos, otorgando al congreso

local la facultad para nombrar al titular del OIC de dicha institución, lo que

resulta acorde con el SNA.

86. Para esta Segunda Sala, resulta importante precisar que atendiendo al

carácter instrumental del principio de autonomía universitaria, el rol que juega

en torno al SNA y a los distintos sistemas locales, es el de una garantía

institucional que tiene como finalidad maximizar el derecho a la educación

superior, mediante el adecuado ejercicio de los recursos públicos que se le

asignan para tal efecto y que con base en la estructura de dicho sistema,

implica el establecimiento de órganos internos de control, incluso en las

Universidades que gocen de autonomía, cuyo titular puede ser nombrado por

el Congreso del Estado, al ser esta una facultad constitucionalmente válida.

Estudio relacionado con los conceptos de violación de la quejosa

mediante los cuales controvierte la regularidad constitucional del

artículo 130 de la Constitución Política del Estado de México

87. Toda vez que el tribunal colegiado de circuito revocó el sobreseimiento

decretado en la ejecutoria de amparo, resulta necesario entrar al análisis de

los conceptos de violación de la quejosa, mediante los cuales afirma que el

artículo impugnado es contrario al principio de autonomía universitaria.

88. Como se aprecia en la síntesis de sus conceptos de violación, la quejosa

aduce esencialmente que la inconstitucionalidad del precepto impugnado

radica en función de que otorga el carácter de servidores públicos a los

trabajadores de la universidad y porque hace competentes a órganos de la

administración pública y al tribunal administrativo para investigar y

substanciar las faltas administrativas graves, así como para resolver las

mismas.


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89. También sostuvo que desde el momento en que la constitución local dota de

facultades a autoridades externas para sancionar faltas administrativas

calificadas como graves, se transgrede el principio de autonomía

universitaria.

90. Los conceptos de violación esgrimidos por la quejosa son infundados, en los

términos que se desarrollan a continuación.

91. Para estar en aptitud de responder dichos argumentos, en primer lugar, es

necesario precisar que el artículo 130 de la Constitución local19 establece

19 Artículo 130.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, organismos autónomos, en los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a las y los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. Las y los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial, de intereses ante las autoridades competentes y constancia de presentación de la declaración fiscal y en los términos que determine la ley.

La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia.

Las y los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

I. Se aplicarán sanciones administrativas a las y los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley de la materia establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.

Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo, por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México y los órganos internos de control, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. Las demás faltas y sanciones administrativas que no sean calificadas como graves, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control, quienes substanciarán los procedimientos y en su caso aplicarán las sanciones correspondientes.

Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial del Estado, se regirá por lo previsto en el artículo 106 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.

La ley de la materia establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.

Las dependencias, organismos auxiliares del Ejecutivo Estatal, los órganos constitucionalmente autónomos y los ayuntamientos tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, para sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales, estatales y municipales, así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.

Las instituciones de seguridad pública tendrán su sistema de separación del servicio, de investigación y sanción disciplinaria, de conformidad con lo previsto en las leyes respectivas en congruencia con la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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esencialmente que para los efectos de las

responsabilidades de servidores públicos, se considera

como servidor público a toda persona que desempeñe

un empleo, cargo o comisión en los organismos

autónomos y establece las sanciones que les serán

aplicadas cuando incurran en responsabilidad administrativa, además se

establecen las facultades que para tal efecto se le atribuyen a diversas

autoridades, tales como los órganos internos de control o el Tribunal de

Justicia Administrativa del Estado de México.

92. Esta Segunda Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en relación a la

naturaleza de los trabajadores de las Universidades públicas y al respecto

sostuvo que ciertos trabajadores, con motivo de sus funciones y atendiendo

al cargo que ejercen pueden equipararse, e incluso, ser funcionarios públicos

en términos del SNA, pero que dicha situación no implica que todo trabajador

universitario tiene esa característica e, incluso, no todas las personas que

participan de la labor universitaria son trabajadores; tal es el caso de los

II. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, impondrá a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas, inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública Estatal o Municipal o al patrimonio de las entidades públicas estatales o municipales. Las personas jurídico colectivas serán sancionadas en los términos de este párrafo cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona jurídico colectiva y en beneficio de ella. También podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de las entidades públicas, estatales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves, en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva. Las leyes de la materia establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente y no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba podrá formular denuncia ante el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

III. En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios que competan al ámbito local. La ley de la materia establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.

La responsabilidad del Estado y de los municipios por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, causen en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezca la ley.


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miembros del Consejo Universitario, dentro de los que figuran profesionistas

que ocuparon el cargo de rectores de la Universidad y que pueden o no ser

parte de la actual comunidad universitaria, conferencistas, invitados y demás

académicos que participan en la institución y que no laboran en ella.20

93. Dichas consideraciones son aplicables al presente asunto en virtud de que la

norma que se impugna guarda perfecta armonía con el artículo 130 bis de la

Constitución local mismo que establece las bases del sistema local

anticorrupción, dentro de las cuales destaca que es la instancia de

coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes

en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas,

actos y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de

recursos públicos.21

94. En ese sentido, tal como lo establece el artículo 130 en su primera parte, la

calidad de servidor público sólo se encuentra relacionada con los efectos de

las responsabilidades administrativas, las cuales, con base en el propio

sistema anticorrupción del Estado de México, sólo le son aplicables a los

sujetos que ejerzan recursos públicos.

95. Por eso no debe entenderse que todo trabajador universitario es un servidor

público, pues no todos actúan por mandato de una ley en sentido formal, sino

que algunos lo hacen en términos de los estatutos internos. Además, los

trabajadores universitarios pueden desempeñar servicios profesionales de

dos tipos: de carácter académico o administrativo, y dependiendo de ello

realizan funciones totalmente diferentes, con características específicas y

desvinculadas entre sí.

20 Dichas consideraciones se plasmaron en el amparo en revisión 311/2018, resuelto por esta Segunda Sala en sesión de tres de octubre de dos mil dieciocho, por unanimidad de cuatro votos. 21 Artículo 130 Bis. El Sistema Estatal Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas, actos y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas y conforme a la ley respectiva: III. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema, en los términos que determine la ley: b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas, actos y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan. d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos.


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96. Sin que sea el caso determinar en esta sentencia la

naturaleza especifica de los distintos trabajadores de la

Universidad quejosa, porque la litis conformada en esta

instancia no se amplía a tal cuestión.

97. Ahora bien, tampoco le asiste la razón a la quejosa al sostener que la facultad

atribuida al OIC y al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México

para investigar y substanciar las faltas administrativas graves en materia de

responsabilidades administrativas trastoca el principio de autonomía

universitaria.

98. Lo anterior es así en virtud de que el artículo impugnado se limita a replicar

el diseño constitucional del SNA establecido en el artículo 109 de la

Constitución Federal, en relación a cuáles son las autoridades competentes

para conocer de las faltas graves en materia de responsabilidades

administrativas.22

99. En esas condiciones, se advierte que la competencia con la que se dotó, tanto

al OIC, como al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es

congruente con los fines y objetivos del SLA en la tarea de combate a la

corrupción y, en esa medida, se encuentran plenamente justificadas.

VI. DECISIÓN

100. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación resuelve,

22 Art. 109.- Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: […] III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente. Las demás faltas y sanciones administrativas, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control. Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se observará lo previsto en el artículo 94 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.


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PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la quejosa

en contra del artículo 130 de la Constitución Política del Estado de México.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos

a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto

concluido.

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