AMPARO EN REVISIÓN 157/2020 QUEJOSO: … · 2020. 8. 11. · AMPARO EN REVISIÓN 157/2020 3...

AMPARO EN REVISIÓN 157/2020 QUEJOSO: **********(RECURRENTE PRINCIPAL). RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTOR GENERAL JURÍDICO DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.

PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIO: LUIS ENRIQUE GARCÍA DE LA MORA SECRETARIO AUXILIAR QUE ELABORÓ: ARTURO NAZAR ORTEGA COLABORÓ: RAÚL BRINDIS HERNÁNDEZ

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de

_____________.

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación y trámite de la demanda de

amparo indirecto. Mediante escrito presentado el veintiocho de

enero de dos mil diecinueve 1 , en la Oficina de Correspondencia

Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la

Ciudad de México, el**********por conducto de su apoderado legal

**********, promovió juicio de amparo indirecto contra los actos

reclamados y autoridades responsables siguientes:

a) Del Auditor Superior de la Federación, la aprobación del

“Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización

Superior de la Cuenta Pública 2018”, concretamente, los

1Constancia obtenida y consultada el dieciséis de julio de dos mil veinte de sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx.

AMPARO EN REVISIÓN 157/2020

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numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, la primera, de “Control Interno y

Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la

segunda, de ‘Gestión Financiera’, tipo ‘Cumplimiento

Financiero’, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial

de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.

b) Del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero,

Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del

Gasto Federalizado y Titular de la Unidad de

Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y

Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la

Federación de la Cámara de Diputados, la aprobación y

rúbrica del ordenamiento que antecede.

c) Del Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría

Superior de la Federación, la emisión de los oficios

**********de veintiséis de febrero de dos mil diecinueve

y **********de veinticinco de marzo de dos mil

diecinueve.

Por razón de turno correspondió conocer de dicho asunto al

Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad

de México, registrándolo con el número **********, y admitiéndolo

mediante auto de ocho de febrero de dos mil diecinueve2.

2 Auto consultado el dieciséis de julio de dos mil veinte en sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx.


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Mediante oficios ingresados en la Oficialía de Partes de ese

órgano jurisdiccional los días diecinueve y veinte, ambos de febrero

de dos mil diecinueve, las autoridades responsables interpusieron

dos recursos de queja en contra del referido proveído, a lo cual recayó

el auto de veinte de febrero de dos mil diecinueve3, en el que se les

dio trámite y se suspendió el procedimiento.

Así, por auto de siete de marzo de dos mil diecinueve4, se tuvo

al Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito, quien conoció de los recursos de queja **********y

**********, remitiendo resoluciones de diez de abril de dos mil

diecinueve, en donde los declaró infundados.

Con esto, en acuerdo de veintinueve de abril de dos mil

diecinueve5, la Juez de Distrito reanudó el procedimiento y entre otras

cuestiones, admitió a trámite las ampliaciones de demanda

presentadas por la quejosa, requirió a las autoridades responsables

para que rindieran su informe con justificación, dio la intervención que

legal compete a la agente del Ministerio Público de la Federación

adscrita; y, fijó nueva fecha y hora para la celebración de la audiencia

constitucional.

SEGUNDO. Sentencia del Juzgado. Posteriormente, a través

de la sentencia emitida en audiencia constitucional de fecha el trece

de junio de dos mil diecinueve, la Juez de Distrito del conocimiento

determinó:

“R E S U E L V E:

PRIMERO. SE SOBRESEE en el juicio de amparo, respecto de los actos precisados en el considerando segundo, en términos de

3 Ibídem. 4 Ibídem. 5 Ibídem.


4

los argumentos vertidos en los diversos tercero y quinto de esta sentencia. SEGUNDO. LA JUSTICIA DE LA UNIÓN NO AMPARA NI PROTEGE AL ********** por los actos precisados en el considerando segundo, por los motivos y fundamentos expuestos en el último considerando de esta sentencia.”

Como conceptos de violación el quejoso planteó los siguientes

argumentos:

1. La Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para auditar a **********, porque no recibe recursos públicos aprobados en Ley de Ingresos ni como parte del Presupuesto de Egresos, pues su patrimonio se integra por las aportaciones efectuadas por los patrones al Fondo para la Vivienda; por lo tanto, el instituto solo funge como administrador de aquellos recursos que pertenecen a los trabajadores.

2. En razón de ello, se vulneran en su perjuicio los artículos 74, fracción VI, y 123, apartado A, fracción XII, constitucionales, pues al no manejar, custodiar, controlar, ni utilizar ese tipo de recursos, no puede ser considerada como una entidad sujeta de ser fiscalizada, conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

3. El Instituto quejoso sostiene que constituye una institución autónoma de la Administración Pública Federal, esto es, no forma parte de la estructura del Ejecutivo Federal; puesto que surge de manera directa por mandato constitucional en términos del segundo párrafo de la fracción XII apartado A del artículo 123 constitucional, por lo que aduce que no está sujeta a los controles que se aplican a cualquier organismo descentralizado.

4. De ahí que el patrimonio del Instituto solo se conforma por recursos de carácter privado y no por recursos públicos federales, por lo que no está sujeto a auditoria ya que se rige por su propia ley, sin que ello signifique que no sea sujeto de control y supervisión interna y/o externa, ya que en todo caso,


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tales cuestiones competen a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a la Asamblea General, Consejo de Administración, Comisión de Vigilancia, Comité de Auditoría, entre otros.

5. Al ser autónomo de la Administración Pública Federal porque se integra por representantes gubernamentales, de los trabajadores, así como de los patrones, sólo se encargan de administrar los recursos que pertenecen a los trabajadores y no propiamente de la Federación.

6. De conformidad con el artículo 5, último párrafo, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, su patrimonio es de naturaleza privada, pues se integra con las aportaciones que realizan los patrones al Fondo Nacional de Vivienda en beneficio de sus trabajadores, los cuales por mandato constitucional administra para otorgar créditos a favor de ellos, quienes son los propietarios de esos recursos; por lo que al no estar contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación o Presupuesto de Egresos de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación no puede fiscalizar dichos recursos.

7. A pesar de la naturaleza de contribución de las aportaciones de seguridad social, en términos del artículo 2, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, ello no implica que sean recursos públicos, ya que forman parte del patrimonio propiedad de los trabajadores, pues dicha naturaleza se sustenta solo por la facultad económica coactiva que el Estado confirió al Instituto quejoso para exigir el pago forzoso de las aportaciones en cuestión.

8. El gobierno federal solo tiene un papel tutelar de los derechos a la vivienda del trabajador que protege el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, ya que una vez que el patrón cumple con su obligación de pago de la contribución (aportación de seguridad social), ésta se canaliza al Fondo Nacional de Vivienda, por lo que la contribución se transforma a recursos propiedad de los trabajadores, que solo administra.

9. Concluye que sí se encuentra sujeto a fiscalización pero por la Secretaría de Hacienda y no por la Auditoría de la Federación, pues los recursos que le permiten llevar a cabo sus funciones son los establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos, los Planes de Labores y Financiamientos, Plan Financiero a cinco años y sus actualizaciones; así como el Presupuesto de


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Gastos de Administración, Operación y Vigilancia; aprobados por ejercicio fiscal por la Asamblea General y el Consejo de Administración, sin que le sea otorgada suficiencia presupuestal o recurso alguno por parte de la Federación para cumplir con su objeto.

La Juez de Distrito en el Considerando Quinto6 estudió las

causales de improcedencia al tenor de las siguientes

consideraciones:

1. Advirtió de oficio que respecto de los actos reclamados, consistentes en la emisión de los oficios **********de veintiséis de febrero de dos mil diecinueve y **********de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve, por el Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo, pues cesaron en sus efectos.

2. Con base en la jurisprudencia 2a./J. 59/99 de rubro: “CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL.”, determinó que mediante oficios ingresados en la Oficialía de Partes de ese órgano jurisdiccional el dieciséis y veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve, el Auditor Superior de la Federación exhibió copia certificada de los diversos oficios números **********y **********, ambos de tres de mayo de dos mil diecinueve, mediante los revocó los oficios reclamados y, en vía de consecuencia, quedaron sin efectos los requerimientos de información y documentación que contienen.

3. De ahí que ante la insubsistencia (revocación) de los oficios

de mérito cesaron sus efectos; por lo que, dejaron de existir jurídicamente y las cosas volvieron al estado que tenían antes de la violación constitucional por la parte quejosa.

6 Fojas 14 a 26 de la resolución de amparo indirecto ************ consultada y obtenida el dieciséis de julio de dos mil veinte del portal sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx.


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4. Por lo tanto, sobreseyó al actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo, con fundamento en el artículo 63, fracción V, de dicha legislación, respecto de los oficios **********de veintiséis de febrero y **********de veinticinco de marzo, ambos de dos mil diecinueve, reclamados al Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.

5. Respecto de la causa de improcedencia invocada por las autoridades responsables, prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, al afirmar que el acto reclamado no afecta la esfera jurídica de la parte quejosa, porque no le genera un perjuicio o le priva de un beneficio, siendo que tenían la facultad de aprobar sin restricción alguna, el Programa Anual de Auditoría para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho y llevar a cabo la revisión y fiscalización de ésta; se desestimó.

6. Lo anterior conforme a la jurisprudencia P./J. 135/2001 de rubro: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.”

7. En lo tocante a la causa de improcedencia prevista en la

fracción XXIII del artículo 61, en relación con el diverso 107, fracción III, inciso b), propuesta bajo el argumento de que el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho no causa perjuicio a la parte quejosa, porque su aprobación forma parte de las etapas del proceso de fiscalización de las cuentas públicas, previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, resultando un acto intraprocesal de no imposible reparación; se calificó infundada.

8. Así fue, porque derivado de la publicación del programa anual respectivo, la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará de manera directa los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, por lo que del análisis del Programa reclamado se advierte que la parte quejosa **********se encuentra incluida en éste, a fin de que se le practiquen las autorías de desempeño y de cumplimiento, resultando que, de manera directa se le


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fiscalizarán los recursos que tenga destinados y que ejerza, lo que incide en su patrimonio.

9. En torno a la causa de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el numeral 7, ambos de la Ley de Amparo, consistente en la parte quejosa no acreditó una afectación a su patrimonio, pues, el acto reclamado solo implica la programación del ejercicio de sus facultades de fiscalización y por tanto, carece de legitimación para promover el juicio de amparo; resultó infundada.

10. Esto, ya que una persona moral oficial puede promover el juicio de amparo, cuando exista una afectación patrimonial, es decir, una vulneración a alguna de las facultades, competencias o derechos que se comprenden dentro de su patrimonio, lo cual puede traducirse en términos monetarios; y además, dicha afectación debe darse en una situación jurídica en la que se encuentre en un plano de igualdad con los particulares, esto es, de manera subordinada frente a otra autoridad que con imperio le impone un acto de forma unilateral.

Las consideraciones (Considerando Sexto7 de la sentencia

recurrida) de la Juez de Distrito para negar el amparo respecto de

los numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la

Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho, fueron

las siguientes:

1. Calificó infundados los conceptos de violación, ya que en primer lugar, la parte quejosa reclama el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías para la quejosa Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de ‘Gestión Financiera’, tipo ‘Cumplimiento Financiero’, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve, el cual, fue aprobado por el Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados de conformidad con los artículos 47 y 89, fracción

7 Fojas 26 a 88 ibídem.


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IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

2. De conformidad con el artículo 79, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la Federación es el órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, dotado de autonomía técnica y de gestión, y es la encargada de fiscalizar los ingresos, egresos y deuda; las garantías que otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como, realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

3. El propósito esencial de la Auditoría Superior de la Federación es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público.

4. Lo anterior, evidencia que la fiscalización de los recursos públicos federales no abarca solo aspectos relacionados con la cuenta pública propiamente, sino todos aquellos rubros en que se destinen, apliquen o ejerzan ese tipo de recursos.

5. La Auditoría Superior de la Federación tiene en lo que interesa, la atribución de fiscalizar de manera directa, entre otros, los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

6. La facultad contenida en el artículo 47 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación está acotada a que se trate de ingresos, egresos, deuda y garantías provenientes del Gobierno Federal; se refiera al manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así sobre el desempeño de programas de índole federal; es decir, las potestades de fiscalización no pueden realizarse respecto de recursos que no provengan de la Federación.


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7. Con base en el Amparo en revisión 1927/20058 del Pleno de este Alto Tribunal, se estimó que la Constitución Federal constriñe a los particulares que reciben una encomienda de la Administración Pública Federal a observar algunas de las obligaciones que tiene todo servidor público, a fin de que el manejo de los fondos y recursos federales que tengan que aplicar al destino para el cual se les comisionó, se lleve a cabo conforme a las directrices establecidas.

8. De modo que, las atribuciones de fiscalización pueden ejercerse sobre particulares, siempre que tengan a su cargo alguna actividad que les haya encargado la administración y estén involucrados recursos federales.

9. En ese mismo sentido, con base en Solicitud de ejercicio de la facultad 3/20079, se señaló que el Pleno del Alto Tribunal de la Nación puso de relieve que las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación siempre están relacionadas con la gestión financiera y el ejercicio del gasto público federal, pues, aun tratándose de la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, se enfoca a la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas de rango federal.

10. A partir de lo anterior, la Juez de Distrito consideró que la Auditoría Superior de la Federación puede fiscalizar a cualquier ente, sea público o privado, siempre que ejerza, aplique o se le destinen recursos públicos; no obstante, esta facultad está limitada a los recursos que tengan dicha naturaleza y relacionada con la gestión financiera, entendida como las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, realizan las entidades fiscalizadas para captar, recaudar u obtener recursos públicos, conforme a la Ley de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la

8 Fallado en sesión de diez de octubre de dos mil seis por unanimidad de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza y Presidente en funciones Góngora Pimentel. Ausentes los Ministros Díaz Romero y Azuela Güitrón, por estar cumpliendo con comisión de carácter oficial y el Ministro Gudiño Pelayo, previo aviso dado a la Presidencia. 9 Fallada en sesión de veintiuno de abril de dos mil ocho por mayoría de siete votos. Ausentes: Genaro David Góngora Pimentel, Mariano Azuela Güitrón y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Sergio A. Valls Hernández.


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Federación, así como las demás disposiciones aplicables, para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto de Egresos y las demás disposiciones aplicables; y, el ejercicio del gasto público federal.

11. En segundo lugar, precisó la naturaleza de la entidad quejosa mediante una interpretación del contenido de los artículos 123, apartado A, fracción XII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los artículos 2o., 3o., 5o., y 43 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y 136 a 138 de la Ley Federal del Trabajo.

12. De dicha interpretación sostuvo que el **********es un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para adquisición, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus viviendas.

13. Por ello, el patrimonio del Instituto se integra por las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporciona el Gobierno Federal; las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste; los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas; los bienes y derechos que adquiera por cualquier título; y, los rendimientos que obtenga de la inversión de recursos; en el entendido de que las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores.

14. De igual forma, indicó que el Instituto quejoso administrara los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; de ahí que, los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto, deberán ser transferidos a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto y los recursos excedentes deberán invertirse en los valores que determine el Consejo de Administración, a cargo del Gobierno Federal e instrumentos de la Banca de Desarrollo, en términos de lo previsto en el artículo 16 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

15. En relación con el patrimonio del Instituto quejoso se advierte que comparte una naturaleza pública y privada; y, bajo este último supuesto, en apariencia, se ubican las aportaciones de


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los patrones a la subcuenta de vivienda, ya que como señala la propia ley que lo rige, dichas cantidades son patrimonio de los trabajadores.

16. Así, dilucidó la naturaleza de las aportaciones que realizan los patrones al Fondo Nacional de la Vivienda, consistente en el cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y concluyó que la fracción II del artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, señala que las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley, a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado, siendo que las aportaciones que los patrones realizan al Fondo Nacional de Vivienda constituyen contribuciones.

17. Partiendo de que las contribuciones son cargas que realiza el gobernado de manera obligatoria, para que el Estado se allegue de los recursos necesarios y cumpla con sus fines, sostuvo que del análisis del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de noviembre de dos mil diecisiete, advirtió que en el rubro de cuotas y aportaciones de seguridad social, únicamente se reportaron ingresos por concepto de Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores; en tanto, por lo que hace a las aportaciones para el Fondo de Vivienda (Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores) se señaló como ingreso la cantidad de $0.00 (cero pesos).

18. No obstante, ello no desnaturaliza su calidad de contribución que tiene, ni el fin social y público para el cual está destinado, pues, aunque tampoco existe un rubro en el Presupuesto de Egresos de la Federación sobre cómo gastar dichas aportaciones, por mandato constitucional (fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Carta Magna) estos recursos tiene un fin específico, es decir, están destinados al servicio público de la previsión social en beneficio de la población.

19. Lo anterior, ya que durante su administración por parte de la parte quejosa, la inversión de dichos recursos permite el


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otorgamiento de un sistema de financiamiento para la adquisición de habitaciones y, a su vez, benefician en forma particular a cada trabajador, lo que lleva a mejorar las condiciones de vida de la clase trabajadora de la población.

20. Sin que lo anterior, implique que por rigor técnico las aportaciones al Fondo de Vivienda no queden comprendidas dentro del concepto de "gasto público", pues, ese destino o fin se encuentra claramente sustentado en la fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, que es de igual rango que la fracción IV del artículo 31, de dicho ordenamiento legal; por lo que, es evidente que la norma constitucional regula el origen y destino de las aportaciones de seguridad social.

21. De ahí, refirió que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios judiciales, que el señalamiento de que con las contribuciones se deba cubrirse los gastos públicos prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional, no constituye una prohibición para que los tributos se destinen desde su origen, por disposición de las legislaturas o la propia Carta Magna, a cubrir un gasto en especial siempre que éste sea en beneficio de la colectividad, pues, en todo caso, la prohibición a que alude dicho precepto, no es otra que la de que las contribuciones se destinen a fines diferentes a los del gasto público.

22. En ese tenor, adujo que con base en el amparo en revisión 153/9810, del Pleno de este Alto Tribunal, se señaló que a pesar de que las aportaciones al Fondo Nacional de Vivienda son patrimonio del trabajador; ello no modifica su destino al gasto público, ni el fin social que tienen.

23. Así, el carácter de contribuciones obligatorias de las aportaciones al referido Fondo de Vivienda, se reafirma por el hecho de que el legislador concedió carácter fiscal a esas aportaciones, por lo que, al Instituto quejoso se le constituyó como un organismo fiscal autónomo, es decir, está facultado para determinar, liquidar, requerir pagos, recibir, pagos, cobrar y, en su caso, ejecutar las aportaciones patronales y los descuentos omitidos, entre otros, lo que evidencia que los patrones están constreñidos a cumplir de manera imperativa con su obligación de contribuir al gasto público, en específico, al rubro correspondiente de seguridad social, prevista, como

10 Fallado en sesión de veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho por 11 votos.


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se ha señalado, de manera directa por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

24. Bajo ese contexto, el Instituto quejoso tiene un patrimonio propio, el cual, se encuentra integrado entre otros conceptos, por las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal, conforme lo prevé el artículo 5, fracción I, de la Ley del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, que son recursos públicos federales; naturaleza que también comparten las aportaciones que realizan los patrones al Fondo de Vivienda, a pesar de que son patrimonio de los trabajadores, puesto que constituyen contribuciones y, por ende, recursos públicos, destinados al gasto público de seguridad social.

25. En ese orden de ideas, determinó que no asistía la razón a la parte quejosa al sostener que la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados carece de competencia para incluirla como sujeto de fiscalización y, derivado de ello, practicarle las auditorias denominadas, la primera, “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS, contenidas en el Programa reclamado.

26. Razonó que si la parte quejosa, con independencia de su naturaleza jurídica (pues, la fiscalización incide sobre entes públicos o privados), recibe, maneja, aplica y destina recursos públicos como son las aportaciones de vivienda que constituyen contribuciones (en las que desde luego deben incluirse los montos que obtenga de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas), aun cuando sean propiedad de los trabajadores; es incuestionable que sí es sujeto de fiscalización, en términos del artículo 47 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, tal como lo señala el Programa reclamado y por ende, de manera alguna existe transgresión al artículo 74, fracción VI, y 123, apartado A, fracción XII, constitucionales.

27. Añadió que tampoco asiste la razón a la parte quejosa al señalar que al no asignársele recurso federal alguno mediante la Ley de Ingresos de la Federación o en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la responsable carece de competencia para usar su facultad de fiscalización, porque del


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contenido del Programa reclamado se advierte que la Auditoría se fundó en el citado artículo 47, que como se apuntó, no versa en estricto sentido sobre la revisión de la cuenta pública, en la que debe confrontarse los dos ordenamientos citados y verificarse que los recursos se hayan destinado o ejercido conforme a lo que ahí se indique, sino que basta con que manejen recursos públicos.

28. Así las cosas, el fin con el que fue creado la Auditoría Superior de la Federación es, para verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público.

29. En otra cuestión adujo que al tener un fin social y el deber de garantizar un derecho social (vivienda) debe incluso ajustarse a las políticas, programas y directrices que el Gobierno Federal determine, siempre que vayan acorde con su naturaleza o que en su caso, así lo señale alguna disposición legal.

30. Ahora bien, la Juez Distrito agregó que no pasaba desapercibido que existan otros recursos diferentes que constituyan el patrimonio del Instituto quejoso y no tengan la característica de ser recursos públicos federales, es decir, que sean de naturaleza privada, sobre los cuales, la Auditoría Superior de la Federación, en principio, no tiene facultad para fiscalizarlos, con lo que pueden existir casos en los que exista una íntima conexión entre ingresos públicos y privados, aunque a fin de verificar el correcto ejercicio, aplicación y destino de los recursos públicos, es posible que la Auditoria de la Federación los tome en consideración al ejercer su facultad de fiscalización, con ciertas limitantes.

31. Cuestión que explicó a partir de lo considerado en la Controversia constitucional 84/200411 del Pleno de este Alto Tribunal, en el sentido de que es posible estimar que sí existe una clara diferencia entre los recursos públicos y privados, por lo que la Auditoría Superior de la Federación no puede fiscalizar los segundos.

32. Por lo que, en caso de no ser nítida dicha diferencia, sí es posible fiscalizar en su conjunto ambos recursos, sin que ello implique que respecto de los naturaleza privada puedan realizarse observaciones o que, derivado de su mal manejo se

11 Fallada en sesión de catorce de agosto de dos mil seis por unanimidad de once votos.


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finquen responsabilidades o denuncias ante las instancias correspondientes, no obstante lo anterior, en el caso concreto, dilucidar qué recursos de la parte quejosa son estrictamente privados, escapa al análisis constitucional, porque ello no constituye el problema a resolver; aunado a que, en su caso, una vez desplegadas las conductas o los requerimientos de información o documentación que la Auditoría Superior de la Federación realice, la parte quejosa de estimar que le casen agravio, estará en posibilidad de promover los medios de defensa correspondientes.

33. Por ende, una vez que se materialice la facultad de fiscalización cuestionada, puede discutirse si ésta se ajusta a los propios límites que ella tiene, si lo requerido es pertinente y razonable en relación con lo que se debe verificar o si se está interfiriendo en el ejercicio de una función que solo le compete de forma autónoma, especializada y exclusiva de la parte quejosa; máxime, que atendiendo a la autonomía técnica que tiene la Auditoría Superior de la Federación, puede decidir sobre la planeación, programación, ejecución, informe y seguimiento en el proceso de la fiscalización superior.

TERCERO. Recurso de revisión principal y adhesivo.

Inconforme con la anterior sentencia, **********, delegado en

términos del artículo 9 de la Ley de Amparo del Instituto del

Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

interpuso recurso de revisión, el cual se tuvo por recibido

mediante auto de dos de julio de dos mil diecinueve12.

Remitido el referido recurso por medio del oficio

**********13 de fecha cinco de julio de dos mil diecinueve, al

Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito, se admitió por auto de diez de julio de dos mil

12 Constancia consultada y obtenida el diecisiete de julio de dos mil veinte del portal http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx. 13 Ibídem.

http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx

http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelCentralDeConsultas.aspx


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diecinueve 14 registrándolo con el número de expediente

**********.

Por su parte mediante escrito de diecisiete de julio de dos

mil diecinueve, el Director General Jurídico de la Auditoría

Superior de la Federación, en representación del Titular de la

Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del

Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial

de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y

Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,

Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria

Superior de la Federación, interpuso revisión adhesiva, la cual

se admitió por auto de dos de agosto de dos mil diecinueve15.

Posteriormente, mediante escrito de once de noviembre

de dos mil diecinueve 16 presentado en la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación, **********, delegado del **********,

solicitó a este Alto Tribunal ejerciera la facultad de atracción

para resolver el Amparo en revisión **********del índice del

Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito.

A lo cual, mediante auto de trece de noviembre de dos mil

diecinueve 17 el Tribunal Colegiado en cuestión proveyó lo

conducente en cuanto al trámite.

14 Ibídem. 15 Ibídem. 16 Ibídem así como de la consulta efectuada al Portal Ponencias. 17 Ibídem.


18

Con base en lo anterior, por oficio **********18 de veinte de

noviembre de dos mil diecinueve, el Secretario General de

Acuerdos de este Alto Tribunal, remitió expediente integrado

con motivo del escrito de solicitud de facultad de atracción, el

cual se tramitó como Solicitud de Reasunción de

Competencia 351/2019 por así disponerlo la normativa

aplicable, lo anterior para que en sesión privada de esta

Segunda Sala se determinara lo conducente.

Así las cosas, a partir de la certificación de treinta de

enero de dos mil veinte19, se obtiene que esta Segunda Sala

hizo constar que una vez que se puso a consideración de la

Sala el referido expediente, en sesión privada de veintinueve de

enero de la presente anualidad, la Ministra y Ministros

integrantes de este órgano colegiado acordaron por unanimidad

de votos reasumir la competencia originaria respecto del

Amparo en revisión **********del índice del Décimo Primer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito.

Finalmente, no se soslaya que también mediante oficio de

veinticinco de noviembre de dos mil diecinueve, el Director

General Jurídico de la Auditoría Superior de la Federación, en

representación del Titular de la Auditoría Superior de la

Federación, y como delegado del Auditor Especial de

Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño; del

Auditor Especial del Gasto Federalizado, y del Titular de la

18 Obtenido del expediente electrónico Solicitud de Reasunción de Competencia 351/2019 del índice de esta Segunda Sala. 19 Obtenida del expediente electrónico Amparo en revisión 157/2020 del índice de esta Segunda Sala consultado en el Portal de Ponencias.


19

Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,

Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria

Superior de la Federación, también solicitó a este Alto Tribunal

ejerciera la facultad de atracción para resolver el presente

recurso de revisión así como el diverso Amparo en Revisión

**********del índice del Octavo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito20.

CUARTO. Trámite del recurso de revisión principal y

adhesivo en esta Suprema Corte de Justicia. Efectuado lo anterior,

por acuerdo del Ministro Presidente de dieciocho de mayo de dos mil

veinte, se registró para su control bajo el número 157/2020, y el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó

reasumir competencia originaria, por lo que lo turnó para su estudio a

la señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa.

QUINTO. Avocamiento. En acuerdo de (se ajustará en el

engrose), el Presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte

de Justicia se avocó al conocimiento del asunto y ordenó remitir el

expediente a la Ministra ponente para la elaboración del proyecto de

resolución correspondiente.

SEXTO. Publicación del proyecto en la red. De conformidad

con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo, el

proyecto de resolución se publicó en la misma fecha en que se listó

para verse en sesión; y,

20 Al cual le recayó la Solicitud de Reasunción de Competencia 355/2019 de la cual se determinó la misma decisión de reasumirla en la misma sesión privada de veintinueve de enero del presente y que es materia del Amparo en Revisión 167/2020 turnado al Ministro Luis María Aguilar Morales.


20

C O N S I D E R A N D O.

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver

el presente recurso de revisión.21

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. La presentación del

recurso de revisión hecho valer por el Instituto recurrente se llevó a

cabo dentro del término de diez días a que se refiere el artículo 86,

de la Ley de Amparo.

En efecto, la sentencia recurrida se notificó por lista el catorce

de junio de dos mil diecinueve22 al **********, la cual surtió efectos al

día hábil siguiente en términos de lo dispuesto en el artículo 31,

fracción II de la Ley de Amparo, por lo que el término de diez días a

que se contrae el diverso 86, transcurrió del martes dieciocho de junio

al lunes uno de julio de dos mil diecinueve, descontando de ese

cómputo los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y

treinta de junio de dos mil diecinueve por ser inhábiles; por lo que si

el oficio se presentó el primero de julio del año en cita23, es inconcuso

que se interpuso oportunamente.

21 Con fundamento en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83, 86 y 91 de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), y 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en el Punto Segundo, fracción III, aplicado en sentido contrario y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece. 22 Toda vez que en la sentencia de amparo se determinó que la notificación se efectuara por medio de lista. Lo anterior se corrobora en la liga https://www.dgepj.cjf.gob.mx/internet/expedientes/ExpedienteyTipo.asp. 23 Como se advierte del sello del escrito de agravios obtenido de del expediente electrónico Amparo en revisión 157/2020 del índice de esta Segunda Sala consultado en el Portal de Ponencias.

https://www.dgepj.cjf.gob.mx/internet/expedientes/ExpedienteyTipo.asp


21

Por lo que hace a la legitimación de esa autoridad, la revisión

fue suscrita por persona legitimada para ello, pues **********, es

delegado en términos del artículo 9 de la Ley de Amparo del **********.

Tratándose de la revisión adhesiva se tiene que el acuerdo del

Tribunal Colegiado por el que se admitió la revisión principal, se

notificó personalmente a la autoridad responsable, Auditoria Superior

de la Federación, el once de julio de dos mil diecinueve24, surtiendo

efectos ese mismo día conforme al artículo 31, fracción I de la Ley de

Amparo, por lo que el término de cinco días a que se contrae el

numeral 82 de la Ley de Amparo, transcurrió del viernes doce de julio

al jueves dieciocho de julio de dos mil diecinueve, sin tomar en cuenta

los días trece y catorce del mes y anualidad en comento por ser

inhábiles; por lo que si el escrito de agravios adhesivos se presentó

en la oficina de Correspondencia Común de los Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el día

diecisiete de ese mes25, el cual fue posteriormente recibido en el

Colegiado el uno de agosto. Es de concluirse que se interpuso en

tiempo a pesar de que el escrito no se presentó ante ese órgano

jurisdiccional, ello para salvaguardar el acceso a la tutela judicial

efectiva y aplicando por analogía el criterio sustentado por esta

Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 136/2019 (10a.), que a

continuación se reproduce:

“RECURSO DE RECLAMACIÓN CONTRA ACUERDOS DEL PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. SU PRESENTACIÓN ANTE ÓRGANOS JURISDICCIONALES QUE CONOCIERON EN PREVIA INSTANCIA, INTERRUMPE EL PLAZO PARA SU INTERPOSICIÓN [ABANDONO DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 33/2016 (10a.)]. De conformidad con

24 Tal como se desprende del sello de acuse visible en la constancia de notificación suscrita por la Actuaria adscrita al Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Obtenida y consultada el diecisiete de julio de dos mil veinte en http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelDeNotificacionesPorParte.aspx. 25 Ibidem.

http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelDeNotificacionesPorParte.aspx

http://sise.cjf.gob.mx/sise/ExpedienteElectronico/PanelCentralDeConsultas/PanelDeNotificacionesPorParte.aspx


22

la interpretación al Acuerdo General Número 12/2014 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que originó la jurisprudencia 2a./J. 82/2018 (10a.), se definió que la finalidad de esa normativa es generar una herramienta favorable para los justiciables a efecto de que los medios de defensa de la competencia de este Alto Tribunal que por error se presenten ante autoridad jurisdiccional distinta, sean remitidos dentro del día siguiente a aquel en que se recibieron mediante el uso del Módulo de Intercomunicación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (MINTERSCJN), para evitar su extemporaneidad y así salvaguardar el acceso a la tutela judicial efectiva. En concordancia con ello, la interpretación del artículo 104 de la Ley de Amparo conforme a ese derecho humano reconocido por el precepto 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos citado, lleva a concluir que al no establecer en ninguno de sus párrafos la obligación de interponerlo directamente ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, entonces el presupuesto de presentación ante la autoridad emisora del acuerdo reclamado no resulta aplicable de manera particular a este medio de impugnación, y así se favorece en una forma más amplia a los justiciables en su derecho de acceso a la tutela judicial, quienes podrán presentarlo ante los órganos jurisdiccionales que conocieron en previa instancia, siempre y cuando lo hagan dentro del plazo de 3 días que establece el artículo 104 de la Ley de Amparo, pues de no entenderlo así se impone una restricción no prevista en la norma reglamentaria y que pondría de manifiesto una limitación regresiva”. (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, jurisprudencia, libro 71, octubre de 2019, tomo II, 2a./J. 136/2019 (10a.), página 1511, registro digital 2020756).

Asimismo, quien suscribió el recurso está legitimado para ello,

pues lo llevó a cabo el Director General Jurídico de la Auditoría

Superior de la Federación, en representación del Titular de la

Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor

Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de

Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la

Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y

Sistemas, autoridades todas de la Auditoria Superior de la

Federación.

TERCERO. Agravios del recurso principal. Indica el

recurrente que contrario a lo sostenido por el A quo, las aportaciones


23

hechas por el patrón al ********** en favor de sus trabajadores no

constituyen recursos públicos susceptibles de fiscalización por parte

de la Auditoría Superior de la Federación, porque al momento que el

patrón realiza dichas aportaciones pasan a formar parte del

patrimonio del trabajador y adquieren una naturaleza privada, por lo

que no pueden considerarse como recursos federales.

En efecto, la Auditoria Superior de la Federación no puede

fiscalizar los recursos que administra ya que no se catalogan como

recursos públicos a partir de un argumento extensivo o de asimilación,

por lo que al hacerlo el A quo contraria lo dispuesto en los artículos

16, 74, fracción VI y 123, Apartado A, fracción XII constitucionales.

Adverso a lo sostenido en la sentencia, sí resulta relevante la

naturaleza de las aportaciones de los patrones a favor de sus

trabajadores, sin que pueda asimilarse a la naturaleza jurídica del

Instituto Mexicano del Seguro Social.

La Juez de Distrito basa su negativa de amparo en que los

recursos que administra el Instituto recurrente son de carácter público

y por tanto susceptibles de ser fiscalizados por la Auditoria Superior

de la Federación, ya que con base en su criterio su naturaleza pública

deriva de su origen como contribución y que tal carácter perdura hasta

en tanto los administre, resultando que pierde de vista que dicha

naturaleza solamente la tienen en tanto las mismas se cobran a los

patrones, pues una vez que estas entran al patrimonio del Instituto se

individualizan en cada una de las cuentas de sus trabajadores.

Esto es, constituyen recursos que forman parte del patrimonio

propiedad de los trabajadores de conformidad con los artículos 5 y

29, fracción II de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda

para los Trabajadores.


24

Contrario a lo sostenido por el A quo su naturaleza sí cambia,

es decir muta, una vez que cumple su objetivo recaudatorio y pasa a

formar parte del patrimonio de los trabajadores.

Dada la naturaleza de las aportaciones de seguridad social

(contribuciones a cargo de personas que son sustituidas por el Estado

en el cumplimento de obligaciones fijadas por la ley en materia de

seguridad social, en este caso otorgamiento de vivienda), dichas

contribuciones se hacen en favor de los trabajadores, de ahí que

estas por mandato constitucional (primer párrafo de la fracción XII,

Apartado A, de la Constitución) formen parte del patrimonio propiedad

de los trabajadores, de ahí que no hay duda que las aportaciones de

los patrones se hacen en favor de los trabajadores y son ellos los

propietarios.

No se trata de una simple apariencia como lo sostiene el A quo,

ya que los recursos no aparecen en el Presupuesto de Egresos de la

Federación ni en la Ley de Ingresos de la Federación, dado que todos

los recursos del Estado se contabilizan y si con toda intención no

aparecen en tales ordenamientos jurídicos es claro que la razón

radica en que se trata de recursos privados.

Así, una vez que el Instituto recauda las aportaciones de los

patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, no pueden estimarse como recursos federales pues no

pasan a pertenecer al Estado o la Federación como sucede con otras

contribuciones.

De ahí que las aportaciones que administra el Instituto si bien

tienen el carácter de fiscal, lo cierto es que lo son únicamente para su

cobro, más no para su ejercicio, pues el gasto público al que están


25

destinadas no puede ser otro que la integración del Fondo Nacional

de la Vivienda para los Trabajadores.

Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que en el

artículo 1, Punto 2, numerales 1 y 01, de la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, se establece

que la Federación percibirá por concepto de aportaciones para

Fondos de Vivienda y por aportaciones, así como abonos retenidos a

trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de Vivienda para

los Trabadores, la cantidad de cero pesos, es decir, que dichas

aportaciones no son recibidas a nombre de la Federación.

En consecuencia la facultad primaria o básica de la Auditoria

Superior de la Federación para revisar la cuenta pública verificando

el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales no

puede incluir a las aportaciones recaudadas por el Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por más que tengan

el carácter de contribuciones, ya que, se insiste, una vez recaudadas

no constituyen fondos ni recursos federales.

Tampoco podría ejercer su atribución evolucionada, consistente

en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los

programas federales, toda vez que la obtención de los créditos

baratos y suficientes para adquirir en propiedad habitaciones para los

trabajadores no constituye un programa de Gobierno Federal

establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir

no constituye un gasto, sino se trata de una obligación de seguridad

social.

Aunado a ello, al tener el instituto recurrente una constitución

tripartita, no pertenece a la administración pública centralizada ni

paraestatal, por lo que al ser creado por mandato constitucional, no

puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación.


26

CUARTO. Materia de la litis. Únicamente será materia de la

litis en el presente recurso de revisión, la negativa del amparo

decretada por el A quo respecto de la inconstitucionalidad de los

numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la

Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, publicado en el

Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.

QUINTO. Antecedentes. Los hechos más relevantes del caso

son los que se sintetizan a continuación.

El ocho de enero de dos mil diecinueve, de conformidad con los

artículos 47 26 y 89, fracción IV 27 , de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, la Auditoría Superior de la

Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,

expidió el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización

Superior de la Cuenta Pública de dos mil dieciocho, que en lo que

interesa señala:

26 Artículo 47.- La Auditoría Superior de la Federación fiscalizará, conforme al programa anual de

auditoría que deberá aprobar y publicar en el Diario Oficial de la Federación, directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México; asimismo, fiscalizará directamente los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. La Auditoría Superior de la Federación revisará el origen de los recursos con los que se pagan los sueldos y salarios del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en dichos órdenes de gobierno, para determinar si fueron cubiertos con recursos federales o locales, en términos de lo dispuesto en el artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal y las disposiciones aplicables. Para tal efecto la Auditoría Superior de la Federación determinará en su programa anual de auditorías la muestra a fiscalizar para el año correspondiente.

27 Artículo 89.- El Titular de la Auditoría Superior de la Federación tendrá las siguientes

atribuciones: (…) IV. Aprobar el programa anual de actividades, el programa anual de auditorías y el plan estratégico, que abarcará un plazo mínimo de 3 años. Una vez aprobados serán enviados a la Comisión para su conocimiento;


27

PODER LEGISLATIVO

AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACION

PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018.

Al margen un logotipo, que dice: Auditoría Superior de la Federación.- Cámara de Diputados.

PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2018

Con fundamento en los artículos 47 y 89 fracción IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la

Unión, publica el PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA

CUENTA PÚBLICA 2018.

(…)

INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES

297 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores Control Interno y Gobernanza Desempeño 297-DS

298 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores Gestión Financiera

De

Cumplimiento 298-DS

(…)

El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, se puede

modificar durante el periodo de ejecución.

El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, fue aprobado

por el Auditor Superior de la Federación el 19 de diciembre de 2018.

Ciudad de México, a los diecinueve días del mes de diciembre de dos mil dieciocho.- Aprobó: el Auditor

Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares Páramo.- Rúbrica.- El Auditor Especial de

Cumplimiento Financiero, Gerardo Lozano Dubernard.- Rúbrica.- El Auditor Especial de Desempeño,

Agustín Caso Raphael.- Rúbrica.- El Auditor Especial del Gasto Federalizado, Emilio Barriga Delgado.-

Rúbrica.- El Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, Jaime

Bolaños Cacho Guzmán.- Rúbrica.

Inconforme con ello, el veintiocho de enero siguiente, el

**********, promovió juicio de amparo indirecto reclamando

sustancialmente los numerales 297 y 298, así como los oficios por

medio de los cuales se le requirió información y documentación con

él relacionada.

La juez de Distrito sobreseyó en el juicio por cuanto hace a los

oficios por cesación de sus efectos y negó el amparo en lo tocante a

los mencionados numerales; acorde con lo señalado en los párrafos

que anteceden.


28

En desacuerdo con ello, el instituto quejoso promovió recurso

de revisión y posteriormente solicitó a esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación ejercer su facultad de atracción para resolverlo.

Por lo que la Ministra y los Ministros de esta Segunda Sala en

la reasunción de competencia 351/2019, decidieron conocer del

recurso de revisión **********, del índice del Décimo Primer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEXTO. Estudio. Devienen infundados los planteamientos

propuestos por el recurrente principal, en atención a las siguientes

consideraciones.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya ha definido

tanto la naturaleza como la finalidad de las aportaciones que recibe

el instituto recurrente por parte de los patrones, concluyendo que al

formar parte de la seguridad social son contribuciones dirigidas

al gasto público, por lo que evidentemente constituyen recursos

de esa índole.


29

Ciertamente, al analizar el artículo 2o28.del Código Fiscal de la

Federación y 3029 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la

28 (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1985)

Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: (…) II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. (…) (REFORMADO, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1988) Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social. 29 (REFORMADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1983)

ARTICULO 30.- Las obligaciones de efectuar las aportaciones y enterar los descuentos a que se refiere el Artículo anterior, así como su cobro, tienen el carácter de fiscales. (REFORMADO, D.O.F. 24 DE FEBRERO DE 1992) El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en su carácter de organismo fiscal autónomo, está facultado, en los términos del Código Fiscal de la Federación, para: (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 22 DE JULIO DE 1994) I.- Determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos, así como calcular su actualización y recargos que se generen, señalar las bases para su liquidación, fijarlos en cantidad líquida y requerir su pago. Para este fin podrá ordenar y practicar, con el personal que al efecto designe, visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones, requiriéndoles la exhibición de libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone esta Ley. (REFORMADO POR LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 2000) Las facultades del Instituto para comprobar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, así como para determinar las aportaciones omitidas y sus accesorios, se extinguen en el término de cinco años no sujeto a interrupción contado a partir de la fecha en que el propio Instituto tenga conocimiento del hecho generador de la obligación. El plazo señalado en este párrafo sólo se suspenderá cuando se interponga el recurso de inconformidad previsto en esta Ley o se entable juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. (REFORMADO, D.O.F. 24 DE FEBRERO DE 1992) La prescripción de los créditos fiscales correspondientes se sujetará a lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación; (…) El Instituto deberá abonar a la subcuenta de vivienda del trabajador el importe de las aportaciones recibidas conforme a este artículo, así como los intereses determinados de


30

Vivienda para los Trabajadores, obtuvo que las aportaciones

patronales son contribuciones, por la calificación formal que de

ellas hace el primero de los preceptos citados al concebirlas

como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas

que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las

obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad

conformidad a lo previsto en el artículo 39, que correspondan al período de omisión del patrón. En caso de que no se realice el abono dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de cobro efectivo, los intereses se calcularán hasta la fecha en que éste se acredite en la subcuenta de vivienda del trabajador; (REFORMADA, D.O.F. 24 DE FEBRERO DE 1992) III. Realizar por sí o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cobro y la ejecución correspondiente a las aportaciones patronales y a los descuentos omitidos, sujetándose a las normas del Código Fiscal de la Federación; (REFORMADA, D.O.F. 6 DE ENERO DE 1997) IV.- Resolver en los casos en que así proceda, los recursos previstos en el Código Fiscal de la Federación relativos al procedimiento administrativo de ejecución, así como las solicitudes de prescripción y caducidad planteadas por los patrones; (…) (REFORMADO, D.O.F. 22 DE JULIO DE 1994) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto, indistintamente, sancionarán aquellos casos en que el incumplimiento de las obligaciones que esta Ley establece, origine la omisión total o parcial en el pago de las aportaciones y el entero de los descuentos, en los términos del Código Fiscal de la Federación. (ADICIONADO, D.O.F. 22 DE JULIO DE 1994) Previa solicitud del Instituto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Instituto Mexicano del Seguro Social y las autoridades fiscales locales, en los términos de los convenios de coordinación que al efecto se celebren, indistintamente y conforme a las disposiciones legales aplicables, están facultados para determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos. Para estos efectos, podrán ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones y requerir la exhibición de los libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone esta Ley. (ADICIONADA, D.O.F. 6 DE ENERO DE 1997) VI.- Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de esta Ley y demás disposiciones relativas, para lo cual podrá aplicar los datos con los que cuente, en función del último mes cubierto o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que goza como autoridad o bien a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales; …


31

social, o de las personas que se benefician en forma especial por

servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado,

pues las aportaciones son gastos de previsión social y tienen su

origen en la obligación que el artículo 123, apartado A, fracción XII30,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le

impone a los patrones de proporcionar habitaciones cómodas e

higiénicas a sus trabajadores, obligación que se cumple a través

de tales aportaciones que son administradas por el instituto a fin de

establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los

trabajadores crédito barato y suficiente.

De igual forma indicó, que el ********** constituye un

organismo fiscal autónomo, investido de la facultad de

determinar créditos a cargo de los sujetos obligados y de

cobrarlos sujetándose a las normas del Código Fiscal de la

Federación, por lo que en su actuación debe observar las mismas

30 (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 18 DE JUNIO DE 2008)

Art. 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. (REFORMADO, D.O.F. 18 DE JUNIO DE 2008) El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: (ADICIONADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 5 DE DICIEMBRE DE 1960) A.- Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: (…) XII.- Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.


32

limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de

proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público31.

Así también, ha señalado que los artículos 5o.32 y 29, fracción

II33, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

31 Jurisprudencia: P./J. 35/98 de rubro y datos: “INFONAVIT. LAS APORTACIONES

PATRONALES TIENEN EL CARÁCTER DE CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.”(Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 195855, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Julio de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 35/98, Página: 28). 32 (REFORMADO, D.O.F. 6 DE ENERO DE 1997)

ARTICULO 5o.- El patrimonio del Instituto se integra: I.- Con las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal; II.- Con las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste, los cuales se determinarán en los términos de los reglamentos respectivos; III.- Con los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas; IV.- Con los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y V.- Con los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este artículo. Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores. 33 ARTICULO 29.- Son obligaciones de los patrones:

(…) (REFORMADA, D.O.F. 6 DE ENERO DE 1997) II.- Determinar el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y efectuar el pago en las entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del Instituto, para su abono en la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los trabajadores previstas en los sistemas de ahorro para el retiro, en los términos de la presente Ley y sus reglamentos, así como en lo conducente, conforme a lo previsto en la Ley del Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo. En lo que corresponde a la integración y cálculo de la base y límite superior salarial para el pago de aportaciones, se aplicará lo contenido en la Ley del Seguro Social. Estas aportaciones son gastos de previsión de las empresas y forman parte del patrimonio de los trabajadores. (…) Es obligación del patrón pagar las aportaciones por cada trabajador mientras exista la relación laboral y subsistirá hasta que se presente el aviso de baja correspondiente. Si se comprueba que dicho trabajador fue inscrito por otro patrón, el Instituto devolverá al


33

Trabajadores, en cuanto establecen que las aportaciones patronales

formarán parte del patrimonio de los trabajadores y no del instituto,

no violan el principio tributario de destino al gasto público,

consagrado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues de esta

forma por una parte, se garantiza que todo trabajador resulte

beneficiado con las aportaciones patronales, aunque no llegue a

hacer uso de los créditos que la administración del Fondo Nacional

de la Vivienda otorgue a los trabajadores, es decir, se consigue con

ello un beneficio directo y total para la clase trabajadora, lo cual

repercute en un beneficio social que tiende a lograr las

condiciones de bienestar deseadas para la población y, si bien en

este aspecto podría no quedar comprendido, con rigor técnico, dentro

del concepto de gasto público; sin embargo ello se encuentra

claramente sustentado en la fracción XII del apartado A, artículo

123 de la Constitución de igual rango que el artículo 31, fracción

IV y, además, de aplicación preferente en cuanto a los problemas

abordados, por ser la norma constitucional específica que regula

las aportaciones de seguridad social.

Aunado a que, al preverse la administración de tales

aportaciones por el ********** hasta en tanto se actualicen las hipótesis

legales de entrega al trabajador, se están destinando al servicio

público de previsión social en beneficio de la población, ya que

la administración de dichos recursos permite el otorgamiento de

un sistema de financiamiento barato para la adquisición de

habitaciones en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado

A, fracción XII, de la propia Constitución, respetándose en este

patrón omiso, a su solicitud, el importe de las aportaciones pagadas en exceso, a partir de la fecha de la nueva alta;


34

aspecto, además, el principio de la fracción IV de su artículo 31 que

exige que las contribuciones se destinen al gasto público34.

Así también, existen criterios en el sentido de que la Ley del

Infonavit, contiene todos los elementos de un tributo, como son

sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y fecha de pago por lo que no

transgrede el principio de legalidad tributaria35; que el instituto

34 Jurisprudencia P./J. 100/98 de rubro y datos: “INFONAVIT. LOS ARTÍCULOS 5o. Y

29, FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL INFONAVIT, REFORMADOS MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, NO VIOLAN EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE DESTINO AL GASTO PÚBLICO.”(Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 194878, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/98, Página: 199). 35 Jurisprudencia P./J. 97/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. LA LEY

VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE Y LOS ORDENAMIENTOS RELACIONADOS, CONTIENEN TODOS LOS ELEMENTOS DE UN TRIBUTO, POR LO QUE NO TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL. Del análisis armónico de las disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, vigentes a partir del primero de julio de mil novecientos noventa y siete, y ordenamientos relacionados, se concluye que sí se establecen todos los elementos del tributo de que se trata, pues el sujeto se encuentra consignado en el artículo 29, fracciones I y II, donde se señala que son obligaciones de los patrones determinar el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre los salarios de los trabajadores a su servicio y efectuar el pago en las entidades receptoras que actúan por cuenta y orden del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para su abono en la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los trabajadores. En relación con el objeto, entendido como lo que se grava o está sujeto a imposición, se establece en el artículo 29, fracción II, párrafo primero, que las aportaciones del cinco por ciento a cargo del patrón, serán sobre el salario de los trabajadores a su servicio. La base se encuentra prevista en el artículo 29, fracción II, que remite a la Ley del Seguro Social respecto a la integración y cálculo de la base y límite superior salarial para el pago de las aportaciones por parte de los patrones, además de que el artículo quinto transitorio del decreto de referencia, indica que "el límite será de conformidad con lo establecido en la Ley del Seguro Social que entró en vigor el primero de julio de mil novecientos noventa y siete, en la parte correspondiente a los seguros de invalidez y vida, cesantía en edad avanzada y vejez", por lo que es acorde con el artículo 27 de la Ley del Seguro Social. Respecto a la tasa o tarifa, el propio artículo 29, fracción II, de la invocada ley, estatuye que el monto de las aportaciones será del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores al servicio del patrón. En cuanto al lugar, el numeral 29, fracción II, indica que el pago de las aportaciones patronales deberá efectuarse en las unidades receptoras que actúen por cuenta y orden del instituto y, en términos del artículo 30, fracción II, el instituto está facultado para "recibir en sus oficinas a través de las unidades receptoras, los pagos que deban efectuarse conforme a lo


35

tiene facultades para liquidar las aportaciones omitidas, con lo

que se refuerza la posibilidad de alcanzar su objetivo36; y que la

caducidad de sus facultades fiscalizadoras opera para realizar

descuentos al salario de los trabajadores, derivados de los préstamos

que otorga, a fin de cumplir con los principios de seguridad y

certeza jurídica, evitando la actuación arbitraria de la autoridad37.

previsto por este artículo". Por último, en relación con la fecha de pago, el precepto 35 del citado cuerpo normativo, indica que "el pago de las aportaciones y descuentos señalados en el artículo 29, será por mensualidades vencidas a más tardar los días diecisiete del mes inmediato siguiente". En esa tesitura, las disposiciones legales establecen todos los elementos de la contribución mencionada, por lo que no se viola el principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.”(Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 194888, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 97/98, Página: 191). 36 Tesis aislada P. CVIII/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. EL

INSTITUTO TIENE FACULTADES PARA LIQUIDAR LAS APORTACIONES OMITIDAS. Del artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, obligación que cumplen mediante sus aportaciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que tiene el carácter de organismo fiscal autónomo; por otro lado, la referida obligación de efectuar aportaciones así como su cobro tienen el carácter de fiscal de conformidad con el artículo 30 de la ley de dicho instituto, en consecuencia, éste puede liquidar las aportaciones omitidas sin que dicha facultad contravenga el citado dispositivo constitucional, pues únicamente viene a reforzar la posibilidad de alcanzar su objetivo.”(Datos de Localización: Época: Novena Época Registro: 194892, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. CVIII/98, Página: 247).

37 Jurisprudencia 2a./J. 162/2012 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT.

LA CADUCIDAD DE SUS FACULTADES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 30, FRACCIÓN I, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, OPERA PARA REALIZAR DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES DERIVADOS DE LOS PRÉSTAMOS QUE AQUÉL OTORGA. Los artículos 29 a 35 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, entre otros, regulan las obligaciones del patrón relacionadas con las aportaciones que entera al fondo de vivienda y los descuentos que hace al salario de los trabajadores que se destinen al pago de abonos para cubrir préstamos otorgados por el citado Instituto, confiriéndoles a ambos un carácter fiscal, además de dotar a aquél de facultades de comprobación fiscal para lograr su exigibilidad, de modo que, por igualdad de razón, la figura de la caducidad de las facultades del Instituto para determinar las aportaciones omitidas prevista en el artículo 30, fracción I, segundo párrafo, de la ley citada, debe entenderse aplicable a los descuentos en el salario de los trabajadores destinados al pago de abonos para cubrir préstamos que entera el patrón al Instituto, si se toma en cuenta que tal facultad no puede ser indefinida, sino que debe estar acotada a un tiempo prudente a fin de cumplir con los principios de seguridad y certeza jurídica, evitando la actuación arbitraria de la autoridad.”(Datos de Localización: Época: Décima Época, Registro: 2002540


36

En diverso aspecto debe señalarse, que el Instituto recurrente

debe guardar relaciones de coordinación con los otros órganos

del Estado y se encuentra subordinado al Poder Ejecutivo Federal

como organismo público descentralizado. Por lo que opuesto

a lo aseverado en los agravios sí es sujeto de fiscalización por

parte de la Auditoría Superior de la Federación.

El artículo 8o. de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de

la Vivienda para los Trabajadores dispone lo siguiente:

“ARTICULO 8o.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, fijará las bases para determinar las organizaciones nacionales de trabajadores y patrones que intervendrán en la designación de los miembros de la Asamblea General.”

De lo anterior se aprecia con claridad que el propio Ejecutivo,

a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, fijó las

bases para determinar las organizaciones nacionales de

trabajadores y patrones que intervienen en la designación de los

miembros de la Asamblea General, que es el órgano supremo de

dicho Instituto, que entre los miembros que la conforman, 15 son

representantes del Ejecutivo Federal y que entre las funciones de

dicho órgano están la de examinar y, en su caso, aprobar dentro

de los tres últimos meses del año el presupuesto de ingresos

y egresos del Instituto para el siguiente año; examinar y

Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, Materia(s): Laboral, Constitucional, Tesis: 2a./J. 162/2012 (10a.), Página: 1072).


37

aprobar los estados financieros e informes que presenten a la

Comisión de Vigilancia y demás órganos del Instituto; por lo que

resulta patente que no tiene esa autonomía característica de un

órgano constitucional autónomo, ya que el mismo ejecutivo,

establece la forma en que se designarán los miembros del

mencionado órgano.

Por su parte, el artículo 1o de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, establece las bases de la

organización de la Administración Pública Federal, centralizada y

paraestatal, al señalar lo siguiente:

“ARTICULO 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal. (REFORMADO, D.O.F. 11 DE AGOSTO DE 2014) La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

Así, la Administración pública paraestatal se compone por

los organismos descentralizados, las empresas de participación

estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones


38

auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de

seguros y de fianzas y los fideicomisos.

Por su parte, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, establece lo siguiente:

“(REFORMADO, D.O.F. 14 DE MAYO DE 1986) ARTICULO 45.- Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.”

El artículo en comento, dispone que son organismos

descentralizados de la administración pública paraestatal las

entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión

o del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio

propios.

Siendo que mediante Decreto publicado el pasado 24 de

abril de 1972 en el Diario Oficial de la Federación, se expidió la

Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, a través de la cual se creó un organismo de

servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio,

denominado **********.

Relacionado con ello, el artículo 14 de la Ley Federal de

Entidades Paraestatales, establece que son organismos

descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo

dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,


39

cuyo objeto sea la realización de actividades correspondientes a

las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio

público o social y, la obtención o aplicación de recursos para

fines de asistencia o seguridad social, al establecer lo

siguiente:

“ARTÍCULO 14.- Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.”

Finalmente, el quince de Agosto de dos mil diecinueve, se

publicó en el Diario Oficial de la Federación, la relación de

Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal, en

donde en el rubro de Organismos descentralizados no

sectorizados, en el punto setenta y uno se menciona al

**********.

Todo lo cual pone de manifesto que opuesto a lo aseverado

por el recurrente, sí forma parte de la Administración Pública

Federal.

Este Alto Tribunal también ha establecido que las aportaciones

que el patron entere al instituto recurrente son patrimonio de los

trabajadores, aunque ni éstos ni sus beneficiarios pueden disponer


40

libremente de aquéllos pues, al efecto, deben observar las

modalidades establecidas en la legislación aplicable, lo que evidencia

que los recursos respectivos no son disponibles de manera

indiscriminada, sino que sólo se entregarán en los supuestos y bajo

las condiciones establecidas en la ley.

Y que esta medida encuentra una justificación

constitucionalmente válida en el fin perseguido por el Fondo

Nacional de la Vivienda, que no sólo beneficia al trabajador sino

a la familia en su conjunto, además de que garantiza el interés

social y el orden público pues, en función de su reinversión, los

recursos del Instituto favorecen a la colectividad ya que mientras

estén bajo el resguardo del Instituto, aun cuando formen parte del

patrimonio de los trabajadores, son indisponibles para éstos y para

sus beneficiarios38.

En diverso aspecto, con independencia de la naturaleza

alegada por el instituto recurrente, también existen criterios que

señalan que la Auditoría Superior de la Federación cuenta con

atribuciones constitucionales y legales para revisar, auditar,

fiscalizar, investigar y requerir información a cualquier persona

pública o privada, relacionada con el manejo de los recursos

públicos.

38 Tesis aislada 2a. XXXIV/2014 (10a.) de rubro y datos siguientes: “INFONAVIT. EL

ARTÍCULO 67 DE LA LEY RELATIVA, AL NO PERMITIR QUE SE AFECTEN LOS FONDOS DE LA SUBCUENTA DE VIVIENDA DE LOS TRABAJADORES PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LOS ALIMENTOS NO VULNERA EL TEXTO CONSTITUCIONAL.” (Datos de Localización: Época: Décima Época, Registro: 2006189, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. XXXIV/2014 (10a.), Página: 1006).


41

En efecto, se señaló que conforme al artículo 79 39 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría

39 (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015)

Art. 79.- La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (ADICIONADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública. … N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo: (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 26 DE MAYO DE 2015) I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley. (REFORMADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016) También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. En los términos que establezca la ley fiscalizará, en coordinación con las entidades locales de fiscalización o de manera directa, las participaciones federales. En el caso de los Estados y los Municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la Federación, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales. Asimismo, fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. (REFORMADO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 2008)


42

Superior de la Federación cuenta con las siguientes atribuciones: 1.

Realizar auditorías de regularidad, como una atribución primaria o

básica de revisión de cuenta pública, consistente en verificar que el

manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de

la Unión y de los entes públicos federales, se realicen con estricto

apego al presupuesto de egresos y a la normatividad vigente; esta

facultad se ejerce mediante la comprobación de que los gastos

coincidan con los recursos asignados; 2. Realizar auditorías

operacionales o de gestión, como atribución evolucionada,

consistente en verificar el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los programas federales; por virtud de esta facultad

puede revisar que la planeación en el ejercicio de los recursos haya

Las entidades fiscalizadas a que se refiere el párrafo anterior deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les sean transferidos y asignados, de acuerdo con los criterios que establezca la Ley. (…) (REFORMADA, D.O.F. 30 DE JULIO DE 1999) III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y (…) N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán los auxilios que requiera la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la Ley. …


43

sido adecuada, a partir de la constatación del cumplimiento de las

metas plasmadas en los programas, es decir, de la verificación de los

resultados que arrojó el ejercicio de los recursos con motivo de los

programas federales, pero siempre con base en los indicadores

aprobados en el presupuesto anual correspondiente; 3. La atribución

resolutiva, consistente en que una vez realizada la revisión

correspondiente puede emitir una determinación en la que se

contengan recomendaciones, observaciones u órdenes; y, 4. La

atribución sancionatoria, en tanto puede fincar de manera directa

responsabilidad por el indebido manejo de los recursos públicos.

Todo ello vinculado necesariamente al ejercicio de recursos en un

determinado año40.

Relacionado con ello acorde con los artículos 74, fracción II41

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 442,

40 Tesis aislada P. XXIII/2009 de rubro y datos siguientes: “AUDITORÍA SUPERIOR DE

LA FEDERACIÓN. ALCANCE DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES.”(Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 167573, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Administrativa, Tesis: P. XXIII/2009, Página: 15). 41 Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

(…) (REFORMADA, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) II.- Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley; 42 Artículo 4.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por: I. Auditoría Superior de la Federación: el órgano técnico de fiscalización de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a que se refieren los artículos 74, fracciones II y VI y 79 y 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. Auditorías: proceso sistemático en el que de manera objetiva se obtiene y se evalúa evidencia para determinar si las acciones llevadas a cabo por los entes sujetos a revisión se realizaron de conformidad con la normatividad establecida o con base en principios que aseguren una gestión pública adecuada; (…) IX. Entes Públicos: Los Poderes Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos, los órganos jurisdiccionales que no formen parte del Poder Judicial, las dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, y sus homólogos de las


44

entidades federativas, los municipios y alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades, la Procuraduría General de la República y las fiscalías o procuradurías locales, las empresas productivas del Estado y sus subsidiarias, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control sobre sus decisiones o acciones cualquiera de los poderes y órganos públicos citados; (…) XI. Entidades fiscalizadas: los entes públicos; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos, fondos o fideicomisos, públicos o privados, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales o las participaciones federales, no obstante que sean o no considerados entidades paraestatales por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aun cuando pertenezcan al sector privado o social y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en pago directo o indirectamente recursos públicos federales o participaciones federales, incluidas aquellas personas morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus fines; (…) XVI. Fiscalización superior: la revisión que realiza la Auditoría Superior de la Federación, en los términos constitucionales y de esta ley; (…) XVII. Gestión Financiera: las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, realizan las entidades fiscalizadas para captar, recaudar u obtener recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos, así como las demás disposiciones aplicables, para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto de Egresos y las demás disposiciones aplicables; …


45

1443, 1744, 3745, 3846 y 8947 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, la entidad de fiscalización superior de la

43 Artículo 14.- La fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto:

I. Evaluar los resultados de la gestión financiera: (…) c) Si la captación, recaudación, administración, custodia, manejo, ejercicio y aplicación de recursos federales, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, y si los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos, fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier acto que las entidades fiscalizadas, celebren o realicen, relacionados con el ejercicio del gasto público federal, se ajustaron a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios, o ambos, en contra de la Hacienda Pública Federal o, en su caso, del patrimonio de los entes públicos de la Federación; (…) II. Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas: a) Realizar auditorías del desempeño de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economía en el cumplimiento de los objetivos de los mismos; (…) III. Promover las acciones o denuncias correspondientes para la imposición de las sanciones administrativas y penales por las faltas graves que se adviertan derivado de sus auditorías e investigaciones, así como dar vista a las autoridades competentes cuando detecte la comisión de faltas administrativas no graves para que continúen la investigación respectiva y promuevan la imposición de las sanciones que procedan, y 44 Artículo 17.- Para la fiscalización de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la

Federación tendrá las atribuciones siguientes: I. Realizar, conforme al programa anual de auditorías aprobado, las auditorías e investigaciones. Para la práctica de Auditorías, la Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar información y documentación durante el desarrollo de las mismas. (…) III. Proponer, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la Ley Federal de Archivos las modificaciones a los principios, normas, procedimientos, métodos y sistemas de registro y contabilidad; las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, gasto y deuda pública; así como todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías; (…) V. Practicar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, conforme a los indicadores establecidos en el Presupuesto de Egresos y tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, regionales, operativos anuales, y demás programas de las entidades fiscalizadas, entre otros, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y, en su caso, el uso de recursos públicos federales;


46

VI. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren captado, recaudado, custodiado, manejado, administrado, aplicado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes; además, con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; VII. Verificar que las operaciones que realicen las entidades fiscalizadas sean acordes con la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las leyes Federal de Deuda Pública, General de Partidos Políticos; Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación; de Asociaciones Público Privadas, de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad y de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, las correspondientes a obras públicas y adquisiciones de las entidades federativas, y demás disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables a estas materias; … X. Requerir a terceros que hubieran contratado con las entidades fiscalizadas obra pública, bienes o servicios mediante cualquier título legal y a cualquier entidad o persona física o moral, pública o privada, o aquellas que hayan sido subcontratados por terceros, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria del ejercicio de recursos públicos a efecto de realizar las compulsas correspondientes; XI. Solicitar, obtener y tener acceso a toda la información y documentación, que a juicio de la Auditoría Superior de la Federación sea necesaria para llevar a cabo la auditoría correspondiente, sin importar el carácter de confidencial o reservado de la misma, que obren en poder de: a) Las entidades fiscalizadas; b) Los órganos internos de control; c) Las entidades de fiscalización superior locales; d) Los auditores externos de las entidades fiscalizadas; e) Instituciones de crédito, fideicomisos u otras figuras del sector financiero, y f) Autoridades hacendarias federales y locales. La Auditoría Superior de la Federación tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o confidencial cuando esté relacionada directamente con la captación, recaudación, administración, manejo, custodia, ejercicio, aplicación de los ingresos y egresos federales y la deuda pública, estando obligada a mantener la misma reserva, en términos de las disposiciones aplicables. Dicha información solamente podrá ser solicitada en los términos de las disposiciones aplicables, de manera indelegable por el Titular de la Auditoría y los auditores especiales a que se refiere esta Ley. … XII. Fiscalizar los recursos públicos federales que la Federación haya otorgado a entidades federativas, municipios y alcaldías de la Ciudad de México, fideicomisos,


47

fondos, mandatos o, cualquier otra figura análoga, personas físicas o morales, públicas o privadas, cualesquiera que sean sus fines y destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado; (…) XVII. Promover y dar seguimiento ante las autoridades competentes para la imposición que (sic) las sanciones que correspondan a los servidores públicos federales, de las entidades federativas, de los municipios y de las alcaldías de la Ciudad de México; y los particulares, a las que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presentará denuncias y querellas penales; (…) XXI. Podrá solicitar a las entidades fiscalizadas información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos, para la planeación de la fiscalización de la Cuenta Pública. Lo anterior sin perjuicio de la revisión y fiscalización que la Auditoría Superior de la Federación lleve a cabo conforme a lo contenido en la fracción II del artículo 1 de esta Ley; (…) XXV. Comprobar la existencia, procedencia y registro de los activos y pasivos de las entidades fiscalizadas, de los fideicomisos, fondos y mandatos o cualquier otra figura análoga, para verificar la razonabilidad de las cifras mostradas en los estados financieros consolidados y particulares de la Cuenta Pública; XXVI. Fiscalizar el financiamiento público en los términos establecidos en esta Ley así como en las demás disposiciones aplicables; (…) 45 Artículo 37.- La Auditoría Superior de la Federación dará cuenta a la Cámara en los

informes individuales de las observaciones, recomendaciones y acciones y, en su caso, de la imposición de las multas respectivas, y demás acciones que deriven de los resultados de las auditorías practicadas. 46 Artículo 38.- La Auditoría Superior de la Federación informará a la Cámara, por

conducto de la Comisión, del estado que guarda la solventación de observaciones a las entidades fiscalizadas, respecto a cada uno de los Informes individuales que se deriven de las funciones de fiscalización. (…) El informe semestral se elaborará con base en los formatos que al efecto establezca la Comisión e incluirá invariablemente los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública y en un apartado especial, la atención a las recomendaciones, así como el estado que guarden las denuncias penales presentadas y los procedimientos de responsabilidad administrativa promovidos en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y esta Ley. Asimismo deberá publicarse en la página de Internet de la Auditoría Superior de la Federación en la misma fecha en que sea presentado en formato de datos abiertos conforme a lo establecido en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y se mantendrá de manera permanente en la página en Internet. (…) 47 Artículo 89.- El Titular de la Auditoría Superior de la Federación tendrá las siguientes

atribuciones:


48

… IV. Aprobar el programa anual de actividades, el programa anual de auditorías y el plan estratégico, que abarcará un plazo mínimo de 3 años. Una vez aprobados serán enviados a la Comisión para su conocimiento; (…) VIII. Expedir aquellas normas y disposiciones que esta Ley le confiere a la Auditoría Superior de la Federación; así como establecer los elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías, tomando en consideración las propuestas que formulen las entidades fiscalizadas y las características propias de su operación; (…) XI. Solicitar a las entidades fiscalizadas, servidores públicos, y a los particulares, sean éstos personas físicas o morales, la información que con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública se requiera; XII. Solicitar a las entidades fiscalizadas el auxilio que necesite (sic) para el ejercicio expedito de las funciones de revisión y fiscalización superior; XIII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la Federación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente Ley y del Reglamento Interior de la propia Auditoría Superior de la Federación; (…) XVIII. Autorizar, previa denuncia, la revisión durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores conforme lo establecido en la presente Ley; (…) XIX. Concertar y celebrar, en los casos que estime necesario, convenios con las entidades fiscalizadas y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, municipios y las alcaldías en la Ciudad de México, con el propósito de apoyar y hacer más eficiente la fiscalización, sin detrimento de su facultad fiscalizadora, la que podrá ejercer de manera directa; así como convenios de colaboración con los organismos nacionales e internacionales que agrupen a entidades de fiscalización superior homólogas o con éstas directamente, con el sector privado y con colegios de profesionales, instituciones académicas e instituciones de reconocido prestigio de carácter multinacional; (…) XXIII. Instruir la presentación de las denuncias penales o de juicio político que procedan, como resultado de las irregularidades detectadas con motivo de la fiscalización, con apoyo en los dictámenes técnicos respectivos. Preferentemente lo hará cuando concluya el procedimiento administrativo; (…)


49

Federación tiene diversas facultades relacionadas con la cuenta

pública, entre las que destacan las de revisar y fiscalizar a

cualquier persona pública o privada, siempre que reciban,

recauden, administren, manejen o ejerzan recursos o ingresos

públicos federales48.

Así como verificar que las operaciones, cálculos, métodos y

disposiciones legales aplicados sean correctos, con el fin de

investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna

irregularidad o conducta ilícita en la administración de los

recursos públicos federales; ello, dada la íntima conexión entre

los ingresos públicos y privados correspondientes, lo cual

justifica que la fiscalización pueda llevarse a cabo, únicamente para

verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para

separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a las leyes o

reglas respectivas, además de que conserva todas sus facultades

de fiscalización respecto de los ingresos públicos que deriven,

XXXI. Rendir un informe anual basado en indicadores en materia de fiscalización, debidamente sistematizados y actualizados, mismo que será público y se compartirá con los integrantes del Comité Coordinador a que se refiere la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y al Comité de Participación Ciudadana. Con base en el informe señalado podrá presentar desde su competencia proyectos de recomendaciones integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, por lo que hace a las causas que los generan; (…) 48 Jurisprudencia P./J. 123/2006 de rubro, texto y datos siguientes: “CUENTA PÚBLICA.

LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS. De los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se advierte que la entidad de fiscalización superior de la Federación tiene diversas facultades relacionadas con la cuenta pública, entre las que destacan las de revisar y fiscalizar a cualquier persona pública o privada, siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos o ingresos públicos federales obtenidos; por tanto, la Auditoría Superior de la Federación no puede ejercer esas facultades respecto de recursos estrictamente particulares o privados.”(Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173935, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 123/2006, Página: 878).


50

una vez realizada la separación de los privados e identificado su

monto.49

Finalmente, también se ha dicho que eso se corrobora de lo

señalado en el diverso numeral 134 50 constitucional, siempre y

49 Jurisprudencia P./J. 125/2006 de rubro, texto y datos siguientes: “INGRESOS

PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES, MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS PRIVADOS SEAN CORRECTOS. De los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se advierte que la entidad de fiscalización relativa tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicados sean correctos, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración de los recursos públicos federales. En congruencia con lo anterior, se concluye que la Auditoría Superior de la Federación tiene atribuciones para auditar el rubro "DTA" descrito en el artículo 16 de la Ley Aduanera, dada la íntima conexión entre los ingresos públicos y privados que contiene, lo cual justifica que la fiscalización pueda llevarse a cabo sobre todo ese apartado, únicamente para verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a dicha Ley Aduanera o las reglas de miscelánea fiscal aplicables, además de que conserva todas sus facultades de fiscalización respecto de los ingresos públicos que deriven -derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado-, una vez realizada la separación de los privados e identificado su monto.”(Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173918, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 125/2006, Página: 881). 50 (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

Art. 134.- Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. (REFORMADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016) Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo precedente. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 26, Apartado C, 74, fracción VI y 79 de esta Constitución. (…) (REFORMADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016) El manejo de recursos económicos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de


51

cuando el requerimiento correspondiente se encuentre

debidamente fundado y motivado y debe circunscribirse a la

información de la cuenta pública que esté revisando y a los

hechos que esté investigando, en relación con actos y contratos

relacionado con los recursos públicos fiscalizados51.

Teniendo presente lo que antecede, es por lo que se considera

que son infundados los agravios vertidos por el recurrente, en los

que básicamente señala que las aportaciones que recibe por parte

de los patrones no constituyen recursos públicos o federales, sino

que son privados, así como que atendiendo a su naturaleza no forma

parte de la Administración Pública Federal.

dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo. (…) (REFORMADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016) Los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. (…) 51 Tesis aislada 2a. LXXVI/2019 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “AUDITORÍA

SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA REQUERIR INFORMACIÓN DE CUALQUIER PERSONA FÍSICA O MORAL A FIN DE INVESTIGAR EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS. Acorde con los artículos 74, 79 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el citado órgano de fiscalización tiene atribuciones para verificar que los recursos públicos sean usados conforme a lo previsto en los programas y presupuesto correspondientes y, para ello, puede requerir información de cualquier persona física o moral que tenga relación con esos recursos, a fin de dilucidar si existe o no una irregularidad, un mal manejo o, en su caso, la comisión de alguna conducta ilícita. No obstante, la facultad del ente fiscalizador para requerir información no es genérica e ilimitada, pues debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 16 constitucional, por lo que el requerimiento correspondiente debe estar fundado y motivado y debe circunscribirse a la información de la cuenta pública que esté revisando y a los hechos que esté investigando, en relación con actos y contratos en los que participó el particular relacionado con los recursos públicos fiscalizados.”(Datos de Localización: Época: Décima, Registro: 2021196, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 73, Diciembre de 2019, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. LXXVI/2019 (10a.), Página: 565).


52

En tanto que como se ha visto -adverso a lo señalado-, al

constituir dichas aportaciones contribuciones destinadas a la

seguridad social en su vertiente de vivienda, evidentemente

constituyen recursos públicos; aunado a que sí forma parte de la

administración pública federal, máxime cuando la Auditoría Superior

de la Federación cuenta con facultades para revisar, auditar,

fiscalizar, investigar y requerir información de cualquier persona

pública o privada, relacionada con el manejo de tales peculios.

De ahí que válidamente pueda concluirse que dicho

organismo sí puede auditar o fiscalizar al instituto recurrente, al

estar constituido parte de su patrimonio con recursos federales y

además, sí formar parte de la Administración Pública Federal; por lo

que procede en la materia de la revisión confirmar la sentencia

recurrida.

SÉPTIMO. SIN MATERIA REVISIÓN ADHESIVA. En atención

a lo que antecede, sin que resulte necesario el resumen y análisis de

los argumentos vertidos, lo procedente es declarar sin materia el

recurso de revisión adhesivo interpuesto por el el Director General

Jurídico de la Auditoría Superior de la Federación, en representación

del Titular de la Auditoría Superior de la Federación, y como

delegado del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor

Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y

Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,

Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria Superior

de la Federación atento a su calidad accesoria del principal que

resultó infundado52.

52 Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de rubro y texto siguientes:

“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN


53

Por lo expuesto y fundado, se;

RESUELVE:

PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta

Segunda Sala, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege al

**********, en contra de los numerales 297 y 298 del Programa Anual

de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero

de dos mil diecinueve.

TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva en términos

del último considerando.

NOTIFÍQUESE; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad,

archívese el presente toca como asunto concluido.

MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.” [Datos de ubicación: Época: Novena Época, Registro: 171304, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Septiembre de 2007, Materia(s): Común, Página: 552.]


54

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

NAZ/rbh

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