AMPARO EN REVISIÓN 347/2017 RECURRENTE: MAXCOM ... · La inminente ejecución de la multa impuesta...

AMPARO EN REVISIÓN 347/2017 RECURRENTE: MAXCOM TELECOMUNICACIONES, SOCIEDAD ANÓNIMA BURSÁTIL DE CAPITAL VARIABLE

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: SALVADOR ALVARADO LÓPEZ ELABORÓ: ESTEFANIA VEGA MARMOLEJO

VO.BO. MINISTRO:

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

COTEJADO:

V I S T O S; y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo. Por

escrito presentado el dieciocho de marzo de dos mil dieciséis, Maxcom

Telecomunicaciones, sociedad anónima bursátil de capital variable

solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de

las autoridades y por los actos siguientes.

AUTORIDADES RESPONSABLES 1. El Instituto Federal de Telecomunicaciones. 2. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 3. El Congreso de la Unión, a través de sus dos Cámaras: Cámara de Senadores y de Diputados.

AMPARO EN REVISIÓN 347/2017

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4. El C. Administrador de Declaraciones y Pagos “2”, de la Administración General de Recaudación del Servicio de Administración Tributaria. 5. El Administrador Local de Recaudación del Norte del Servicio de Administración Tributaria. ACTOS RECLAMADOS A. Del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Pleno, Dirección General de Verificación, Unidad de Cumplimiento, y cualquiera que haya intervenido en los procedimientos administrativos) se reclama:

a) La emisión de la resolución aprobada por el Pleno de dicho instituto en su V sesión extraordinaria celebrada el 26 de febrero de 2016, mediante Acuerdo P/IFT/EXT/260216/8, mediante el cual resolvió el procedimiento administrativo de imposición de sanciones iniciado mediante acuerdo de 11 de septiembre de 2015, dentro del expediente E-IFT.UC-SAN.0220/2015.

b) La imposición de la multa excesiva a MAXCOM en el Resolutivo Tercero de la Resolución aprobada por el Pleno en su V sesión extraordinaria celebrada el 26 de febrero de 2016 mediante Acuerdo P/IFT/EXT/260216/8, dictada dentro del expediente E-IFT.UC-SAN.0220/2015, por la cantidad de ********.

c) La violación de las formalidades esenciales del procedimiento administrativo de verificación de contenido en el expediente IFT/DF/DVG/246/2015.

d) La violación de las formalidades esenciales del procedimiento administrativo de imposición de sanciones contenido en el expediente número E-IFT.UC-SAN.0221/2015.

e) La omisión de individualizar la multa en función del procedimiento alterno previsto en el artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y su requerimiento de la declaración anual del ejercicio fiscal de 2014 de la quejosa al Servicio de Administración Tributaria.

f) La omisión de analizar la información exhibida en el Anexo 7 del escrito presentado el 9 de octubre de 2015 como desahogo de manifestar lo que corresponde en el procedimiento administrativo de imposición de sanciones del que deriva la resolución reclamada.

B. Del Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, se reclama:

-La discusión, emisión y aprobación de los artículos 298, inciso B), fracción III y 299, párrafo Primero, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce.


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-La modificación injustificada del rango de multa señalada en el artículo 298, inciso B), de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que había propuesto el Ejecutivo Federal.

C. Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama:

La iniciativa del “Decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión” donde propone un esquema de sanciones sobre ingresos acumulables basado en aquel regulado por la Ley Federal de Competencia Económica, conforme a la exposición de motivos del “Decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión”. La sanción, promulgación y publicación del “Decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce. En particular se reclaman los artículos 298, inciso B), fracción III y 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

D. Del C. Administrador de Declaraciones y Pagos “2”, de la Administración General de Recaudación del Servicio de Administración Tributaria se reclama:

La remisión, al Instituto Federal de Telecomunicaciones, de las constancias de las declaraciones normal y complementaria presentadas por MAXCOM correspondientes al ejercicio fiscal de 2014, mediante el oficio 400-01-02-00-00-2015-0153, de fecha 8 de diciembre de 2015, cuya existencia es del conocimiento de mi representada únicamente por referencia de la resolución reclamada, por lo que manifiesto que nunca fue notificado su contenido ya que nunca fue hecho del conocimiento de la quejosa.

E. Del Administrador Local de Recaudación del Norte del Servicio de Administración Tributaria, se reclama:

La inminente ejecución de la multa impuesta a MAXCOM en el Resolutivo Tercero de la Resolución aprobada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones en su V sesión extraordinaria


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celebrada el 26 de febrero de 2016 mediante Acuerdo P/IFT/EXT/26021/8, dictado dentro del expediente E-IFT.UC-SAN.0221/2015, por la cantidad de ********.

La quejosa narró los antecedentes del caso, señaló como

derechos transgredidos los contenidos en los artículos 1º, 6°, 13, 14,

16, 17, 20, apartado B, fracción I, 22, 23, 25, 26, 27, 28, párrafo

decimoquinto, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y formuló los conceptos de violación que estimó

pertinentes.

SEGUNDO. Trámite y resolución del juicio de amparo. La

demanda fue turnada al Juzgado Primero de Distrito en Materia

Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, donde en acuerdo de

veintinueve de marzo de dos mil dieciséis fue registrado bajo el

expediente 40/2016 y requerido a la quejosa exhibir dos copias del

escrito de demanda.

Desahogado el requerimiento, el treinta y uno de marzo de dos

mil dieciséis la Juez de Distrito admitió a trámite la demanda de

amparo, solicitó su informe justificado a las autoridades responsables,

dio la intervención correspondiente al Agente del Ministerio Público de

la Federación y fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia

constitucional.

Seguido el juicio por sus etapas procesales, el diez de octubre

de dos mil dieciséis la Juez emitió sentencia, en la que sobreseyó el

juicio por una parte y negó el amparo por la otra.

TERCERO. Interposición y trámite del recurso de revisión.

Inconforme con la resolución anterior, la quejosa interpuso recurso de

revisión.

El presidente del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en

Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones –órgano al que por razón de

turnó correspondió conocer del asunto– en acuerdo de quince de


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noviembre de dos mil dieciséis admitió a trámite el recurso y ordenó su

registro bajo el expediente RA 160/2016.

Asimismo, el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones

interpuso recurso de revisión adhesiva, el cual fue admitido en

acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis.

Derivado de la Reasunción de Competencia 36/2017, en la que

se determinó que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

asumiera su competencia originaria para conocer del recurso de

revisión 160/2016, el Tribunal Colegiado remitió el escrito de agravios

y la revisión adhesiva.

CUARTO. Trámite en la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. Recibidos los autos en esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación –mediante acuerdo de dieciocho de abril de dos mil diecisiete–,

su Presidente asumió la competencia originaria para conocer del

recurso de revisión, ordenó su registro bajo el expediente 347/2017, su

turno al Ministro José Fernando Franco González Salas y su envío a la

Sala de su adscripción.

En acuerdo de veintinueve de mayo de dos mil diecisiete, el

Presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de

la Nación determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y

ordenó remitir el expediente al Ministro ponente para la elaboración del

proyecto de resolución respectivo.

QUINTO. Publicación del proyecto de resolución. Este

proyecto de resolución fue publicado dentro del plazo y con las

formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo,

por abordar el problema de constitucionalidad de una disposición de

carácter general.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de estos


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recursos de revisión.1

SEGUNDO. Oportunidad. Es oportuno el recurso de revisión,

así como la revisión adhesiva.2

TERCERO. Legitimación. El recurso fue interpuesto por

persona legitimada para ello. De igual manera sucede con el recurso

de revisión adhesiva interpuesto por el Pleno del Instituto Federal de

Telecomunicaciones.3

CUARTO. Causas de improcedencia. El Juez de Distrito

estudió todas las causas de improcedencia y esta Segunda Sala no

advierte que en el caso sea aplicable alguna.

1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo vigente, así como por los diversos 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el punto primero, última parte, en relación con el tercero y cuarto, fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, pues fue interpuesto en contra de una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto en el que fue planteada la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, aunado a que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 La sentencia le fue notificada a la recurrente el once de octubre de dos mil diecisiete (página 951

del juicio de amparo), diligencia que surtió efectos legales al día siguiente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo; por lo que el plazo para interponer el recurso transcurrió del catorce al veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, sin contar los días quince, dieciséis, veintidós y veintitrés del mismo mes por ser inhábiles en términos del artículo 19 de la Ley de Amparo. Por tanto, si el escrito del recurso fue presentado el veintiséis de octubre de dos mil dieciséis, es inconcuso que el recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo de diez días establecido en el artículo 86 de la Ley de Amparo. Por otra parte, el recurso adhesivo interpuesto por el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones fue presentado en tiempo, porque el auto de admisión de la revisión principal le fue notificado a la autoridad aludida el dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis (página 58 del RA 160/2016), diligencia que surtió efectos legales el mismo día, de conformidad con el artículo 31, fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que el plazo de cinco días establecido en el artículo 82 de la misma ley transcurrió del diecisiete al veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis, sin tomar en cuenta los días diecinueve, veinte y veintiuno del mismo mes por ser inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la Ley de Amparo. En ese sentido, si la responsable interpuso el recurso adhesivo el veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, es oportuno. 3

El recurso de revisión principal fue interpuesto por Paulina Vallejo Larracilla, en su carácter de apoderada legal de Maxcom Telecomunicaciones a quien la Juez de Distrito le reconoció tal carácter en acuerdo de veintinueve de marzo de dos mil dieciséis (página 673 del cuaderno de amparo indirecto). Por otro lado, el recurso de revisión adhesiva interpuesto por el Director General de Defensa Jurídica del Instituto Federal de Telecomunicaciones fue interpuesto por persona legitima, en términos del artículo 9 de la Ley de Amparo y 55, fracciones II y III, del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones.


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QUINTO. Antecedentes. Previo al estudio de los problemas

jurídicos es necesario relatar los antecedentes del caso, que son los

siguientes.

1. El veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, la

Secretaría de Comunicaciones y Transportes otorgó a favor de

Maxcom, sociedad anónima bursátil de capital variable, antes Amaritel,

sociedad anónima de capital variable, un título de concesión para

instalar, operar y explotar una red pública de telecomunicaciones para

prestar el servicio de telefonía pública en diversas localidades del

territorio nacional.

2. El catorce de julio de dos mil catorce, fueron publicados en el

Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del

Estado Mexicano, por las cuales se reforman, adicionan y derogan

diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y

radiodifusión.

3. El quince de abril de dos mil quince, fue notificado a la

recurrente el oficio IFT/225/UC/DG-VER/0755/2015 emitido por el

Director General de Verificación de la Unidad de Cumplimiento del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, mediante el cual dicha

unidad inició la visita de inspección y verificación.

4. Por oficio IFT/225/UC/DG-VER/2813/2015, el Director General

de Verificación comunicó a Maxcom la conclusión del procedimiento

de inspección y verificación.

5. Mediante acuerdo de once de septiembre de dos mil quince el

Titular de la Unidad de Cumplimiento del Instituto Federal de

Telecomunicaciones inició al procedimiento administrativo de

imposición de sanción por incumplir lo dispuesto en las Condiciones

A.4 Compromisos de cobertura de la Red, del Anexo A; B.3.

Compromisos de la cobertura de la Red y; B.7. Operación y Calidad de

los servicios, del Anexo B, de su título de concesión.

6. Seguido el procedimiento respectivo, el veintiséis de febrero


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de dos mil dieciséis fue emitida la resolución correspondiente, en la

cual fue interpuesta a la empresa recurrente una multa por la cantidad

de ********, por incumplir con lo dispuesto en la condición B.7,

Operación y calidad de los servicios del Anexo B de su título de

concesión.

7. Inconforme, Maxcom promovió juicio de amparo indirecto en

donde planteó la inconstitucionalidad de los artículos 298, inciso B),

fracción III y 299, párrafo primero, de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión porque a su juicio transgreden el

principio de proporcionalidad por prever multas excesivas contrarias al

artículo 22 constitucional.

Los conceptos de violación relacionados con el problema de

constitucionalidad formulados por la quejosa, en síntesis son los

siguientes.

El artículo 22 constitucional impone la obligación al

legislador de tipificar las conductas a inhibir, como de establecer las

sanciones a dichas conductas, a partir de un mínimo y hasta un

máximo, para que ese parámetro no signifique una multa excesiva en

relación al bien jurídico tutelado, sobre la base de las posibilidades

económicas del infractor y la gravedad de la conducta.

No existen parámetros objetivos que le permitan al Instituto

Federal de Telecomunicaciones individualizar el grado de afectación

con motivo del incumplimiento, ya que de los índices de calidad por los

que fue sancionado únicamente no dio cumplimiento a dos de ellos,

por lo que el legislador tuvo que regular sanciones mínimas acordes a

la gama de conductas sancionables, a fin de que el parámetro mínimo

no sea excesivo en relación a las conductas previstas en los títulos de

concesión.

El legislador tuvo que tomar en cuenta las posibilidades

económicas de los infractores para evitar que la multa sea gravosa,

exorbitante y excesiva.

Los artículos 298, inciso B), fracción III y 299, párrafo


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primero, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

violan el artículo 22 de la Constitución Federal, pues son

desproporcionales de acuerdo al bien jurídico tutelado, ya que los

parámetros sancionatorios deben ser acordes a las conductas

previstas en los títulos de concesión en materia de

telecomunicaciones.

Se viola el principio de proporcionalidad al imponer una

sanción mínima del 1% sobre ingresos acumulables sin considerar el

alcance de los bienes jurídicos protegidos.

Las conductas tipificadas no corresponden a las

posibilidades económicas del infractor, al estar calculada en sus

ingresos acumulables, por lo que la sanción es confiscatoria por

excesiva.

Los artículos reclamados son inconstitucionales por

establecer una sanción imprevisible, debido a que al calcularse las

multas con base en los ingresos acumulables impiden a la empresa

quejosa prever las consecuencias de sus actos.

No existe justificación objetiva para establecer el rango de la

multa entre un 1% y 3% de los ingresos acumulables del infractor,

aunado a que existe una diferenciación en el artículo 299 de la ley

reclamada al contemplar la posibilidad de imponer multas con base en

salarios mínimos.

Finalmente, es incorrecta e inconstitucional la modificación

del rango de la multa señalada en el artículo 298 inciso b) de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión propuesto por el

Ejecutivo Federal por parte de los legisladores.

8. El diez de octubre de dos mil dieciséis, la Juez sobreseyó por

una parte y por la otra negó el amparo, bajo las siguientes

consideraciones.

Es inoperante el argumento referente a que el legislador

debió regular sanciones mínimas acordes a cada supuesto


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de hecho que se pueda presentar, a partir de su caso

particular, porque la constitucionalidad de una disposición

general deriva de sus propias características, en razón de

todos sus destinatarios, y no de que uno de ellos pueda

tener determinados atributos o se encuentre en una

situación particular.

Es infundado el argumento referente a que las multas son

excesivas, porque del análisis sistemático de los artículos

298 y 301 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión se determina válidamente que, por un lado,

la multa oscila entre un mínimo y un máximo y, por otro,

que para determinar qué porcentaje de ese rango se debe

aplicar al infractor se deberán considerar la gravedad de la

infracción provocada, la capacidad económica del infractor,

la reincidencia y, en su caso, las atenuantes de la sanción,

como el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que

dieron origen al procedimiento sancionatorio.

De la interpretación sistemática de los artículos 298, inciso

B), fracción III, y 299 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión se advierte que no

son desproporcionales respecto al bien jurídico tutelado,

debido a que el fin es garantizar la prestación de los

servicios de telecomunicaciones, con apego a lo

establecido en las condiciones del título de concesión y las

disposiciones aplicables a la materia.

En relación a que la sanción fue calculada con base en

ingresos acumulables tampoco vuelve inconstitucionales

los artículos reclamados, pues de la exposición de motivos

se advierte que el legislador regula sanciones equitativas y

proporcionales a los ingresos de los infraccionados para

que no se tornaran excesivas ni rebasaran su capacidad

económica.

No se transgrede el artículo 22 de la Constitución porque

ya que la medida de apremio no constituye una apropiación


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violenta de la todos los ingresos acumulables del

concesionario o de una parte significativa de ellos sin título

legítimo y sin contraprestación, que es lo que prohíbe la

Constitución, sino únicamente se trata de un parámetro del

1% al 3% de dichos ingresos a los que será acreedor en la

multa por incumplimiento a las condiciones establecidas en

su título de concesión.

Es infundado que la multa establecida en los artículos

reclamados sea imprevisible, porque la normativa sanciona

aquellas conductas que infringen los parámetros

delimitados en el título de concesión, por tanto, al momento

en el que le es otorgado al concesionario el título de

concesión, éste se obliga a cumplirlo.

En ese sentido, se permite al concesionario conocer las

consecuencias de su actuar, porque en el artículo 298

reclamado fue previsto como infracción el incumplimiento

de las obligaciones contenidas en el título de concesión o

autorización, es decir, sanciona aquellas conductas que

infringen las condiciones delimitadas en tal concesión o

autorización, respecto de los cuales la quejosa está

obligada a su observancia y cumplimiento, con lo cual se

cumple con el principio de previsibilidad.

De la exposición de motivos de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión se advierte que se

estableció la figura de porcentajes de ingresos, ya que

estos permiten imponer sanciones de manera equitativa,

porque incluso la sanción máxima será proporcional a los

ingresos del infractor, mientras que en el esquema de

sanciones basada en salarios mínimos se corre el riesgo

de que al momento de imponer la sanción sea de una

magnitud mayor a los ingresos del concesionario o

autorizado.


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Por tanto, el esquema de salarios mínimos únicamente se

aplicaría en el caso que no se cuente con la información de

los ingresos del infractor.

Asimismo, es infundado el argumento de la quejosa al

pretender evidenciar la discrepancia del artículo 299

porque, por un lado, el hecho de graduar la multa en

porcentajes no torna excesiva la multa impuesta y, por otro,

dicho artículo no establece un trato desigual entre los

sujetos destinatarios de la disposición, ya que éstos no se

sitúan por igual en las hipótesis normativas relacionadas.

Finalmente, es inoperante el estudio de la modificación del

rango de la multa debido a que la quejosa se limita a

realizar afirmaciones sin sustento alguno o conclusiones no

demostradas, las cuales no pueden considerarse un

verdadero razonamiento.

9. En contra de dicha sentencia la quejosa interpuso este recurso

de revisión; asimismo, el Director General de Defensa Jurídica del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, en representación del Pleno

de ese órgano, interpuso recurso de revisión adhesiva.

SEXTO. Agravios. La sociedad recurrente formuló en síntesis

los siguientes argumentos de constitucionalidad.

Primero. El argumento de inconstitucionalidad de los artículos

298, inciso B), fracción III, y 299 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión no depende de su

situación particular, sino de las propias características de la

ley, pues el legislador estableció un parámetro mínimo

excesivo que imposibilita graduar la sanción de acuerdo con

el estándar de calidad de los servicios de telecomunicaciones.

El rango mínimo de la multa fijado en el 1% sobre los ingresos

acumulables es desproporcional porque el bien jurídico

afectado es menor al monto mínimo de la sanción, es decir,

que los bienes jurídicos en materia de telecomunicaciones


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pueden llegar a tener un valor menor al 1% de los ingresos

acumulables de los concesionarios.

La finalidad de establecer índices de calidad mínimos es

mantener un estándar de calidad a los servicios de

telecomunicaciones, lo que no implica que se deje de prestar

el servicio público de telefonía, por lo que el impacto de aquel

en la prestación del servicio es mínimo, de ahí que la sanción

sea desproporcional.

Segundo. Lo resuelto por la Juez de Distrito en cuanto a

limitar el análisis de ponderación a un solo bien jurídico

tutelado en materia de telecomunicaciones es incorrecto, ya

que el legislador debió fijar parámetros mínimos y máximos

amplios a fin de incluir los posibles bienes jurídicos que el

Poder Ejecutivo estuvo interesado en proteger en su iniciativa.

Tercero. La multa prevista en los artículos impugnados es

desproporcional por calcularse sobre los ingresos

acumulables, ya que aquellos no revelan su verdadera

capacidad económica; en todo caso, la utilidad fiscal hace un

reflejo más preciso de la capacidad de pago de los infractores.

El legislador debió diseñar un modelo de sanciones acorde a

la materia de telecomunicaciones, con el fin de regular

sanciones eficientes en beneficio de los consumidores de los

servicios.

La fijación mínima del 1% sobre sus ingresos acumulables sí

puede afectar considerablemente el patrimonio del infractor,

ya que los ingresos acumulables no reflejan realmente su

riqueza, sino que es la utilidad fiscal la que muestra la

verdadera capacidad económica del contribuyente.

Cuarto. Las conductas tipificadas fueron establecidas por un

órgano ajeno al Poder Legislativo, lo que trae como

consecuencia que se regularan sanciones de manera


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sesgada sin considerar el alcance de los bienes tutelados por

la legislación.

Quinto. Los artículos impugnados establecen una sanción

imprevisible, la cual, viola el principio de tipicidad debido a

que no puede establecerse el monto de la multa que se les

impondrá en caso de cometer una infracción con base en los

ingresos acumulables.

Sexto. No hay justificación objetiva por parte de las

autoridades legislativas para la imposición del parámetro

mínimo regulado en el artículo 298, inciso B), fracción III, de la

ley reclamada, ya que no hubo un análisis de por qué se

cambió el porcentaje propuesto por el Ejecutivo Federal en su

iniciativa consistente en una multa del 0.51% al 1% sobre los

ingresos acumulables.

Séptimo. La Juez de Distrito no analizó debidamente el

argumento relativo a que es inconstitucional la homologación

del esquema de sanciones diseñado para competencia

económica y en materia de telecomunicaciones, dado que no

tutelan el mismo bien jurídico, por lo que no es dable que se

repita el esquema de sanciones basadas en ingresos

acumulables.

SÉPTIMO. Estudio. Los problemas jurídicos que esta Segunda

Sala abordará son los relacionados con la constitucionalidad de los

artículos 298, inciso B), fracción III y 299 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión.

En ese sentido, no serán abordados los agravios vertidos en la

revisión adhesiva interpuesta por el Pleno del Instituto Federal de

Telecomunicaciones porque en términos de los artículos 87 y 94 de la

Ley de Amparo, a esa autoridad solo corresponde la defensa de los

actos que le fueron reclamados que en el caso son los actos de

aplicación.


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Aclarado lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo

189 de la Ley de Amparo y por cuestión de metodología, en primer

lugar se dará contestación a los agravios identificados como sexto y

cuarto.

En ese sentido, la recurrente señala que las conductas tipificadas

fueron establecidas por un órgano ajeno al Poder Legislativo, lo que

trae como consecuencia que se regularan sanciones de manera

sesgada sin considerar el alcance de los bienes tutelados por la

legislación.

Dicho argumento es infundado porque de la exposición de

motivos de la iniciativa de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión de fecha dos de diciembre de dos mil ocho, se advierte

lo siguiente.

“…Por lo que respecta al apartado de infracciones y sanciones establecido en el Título XIII debe quedar claro que se incorpora con claridad la verificación y el procedimiento para imponer sanción de acuerdo a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y que su intencionalidad versa sobre las repercusiones que tendrá la infracción de esta Ley, de tal suerte que el daño que se causa por la infracción o ilícito administrativo, a la administración, a la colectividad, a los individuos o al interés general tutelados por la Ley, tiene como consecuencia jurídica el castigo consistente en la sanción administrativa. Tratándose de las telecomunicaciones, las normas sancionatorias son de dos tipos, preventivas y correctivas, que buscan inhibir la conducta indebida o castigar al operario que no cumpla o atente contra las disposiciones establecidas en la Ley…”.

Por su parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de

Comunicaciones y Transportes, de Radio, Televisión y Cinematografía

y de Estudios Legislativos de cuatro de julio de dos mil catorce, se

expresó lo siguiente.

[…] La Iniciativa propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, homologándolo al esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia


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Económica. El esquema de salarios mínimos solo aplicará en el caso que no se cuente con la información de los ingresos del infractor. Se clasifican las conductas infractoras en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. En un apartado diferente, se clasifican las conductas que ameritan la revocación de la concesión, ya sea de manera inmediata o cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario por lo menos en dos ocasiones por cualquiera de las causas previstas en dicho apartado. Para la graduación del monto de la sanción, propone que se atienda a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y, en su caso, a la reincidencia, en cuyo caso se podrá duplicar. […] El artículo 28 constitucional prevé que la ley se establezca un esquema efectivo de sanciones. Para cumplir dicho mandato constitucional, el presente Proyecto de Decreto propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, a fin de homologarlo con el esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica, aunado a que con el esquema basado en salarios mínimos se corría el riesgo que al momento de imponer la sanción, ésta podría ser de tal magnitud que se excedería incluso, los ingresos del infractor. Los porcentajes de ingresos permiten imponer sanciones de manera equitativa, ya que la sanción que se llegue a imponer, incluso la máxima, será proporcional a los ingresos del infractor, lo que evita que llegue a ser ruinosa, tal como lo prohíbe el artículo 22 constitucional. Las sanciones por porcentajes de ingresos evitan la posibilidad de excesos en el cálculo del monto de la sanción y al mismo tiempo cumplen su función de ser ejemplares, a fin de inhibir la comisión de nuevas infracciones. Para establecer sanciones por porcentajes, se debe contar con la información de los ingresos del infractor, por ello se prevé la facultad del Instituto de requerir al infractor tal información con apercibimiento que de no proporcionarlo, se optará por un esquema de salarios mínimos, el cual se diseñó en función de ingresos. Además, en el presente Proyecto de Decreto establece que las conductas infractoras se clasifican en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. […]


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Con respecto a los porcentajes de sanción, estas Comisiones Dictaminadoras establecieron un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión. Es importante señalar que sobre este aspecto el Secretariado de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos respecto del régimen de sanciones opinó de la siguiente forma:

"El Secretariado de la OCDE celebra que el régimen de sanciones contemple penalidades ajustadas a los ingresos del operador. Sin embargo, las penalidades máximas son relativamente bajas (5% de los ingresos anuales para las empresas de telecomunicaciones, según se estipula en el artículo 296 E, Y 2.5% para las de radiodifusión, de acuerdo con el artículo 306 C). Recomendamos aumentar las multas a 10% o 15% y que sean armonizadas para las empresas tanto de telecomunicaciones como de radiodifusión, en concordancia con el espíritu "convergente" de la Ley."

Si bien la recomendación de la OCDE es la imposición de sanciones elevadas, estas Comisiones Dictaminadoras, bajo un criterio que atiende a la necesidad de dar instrumentos al órgano regulador para hacer cumplir sus determinaciones y regular adecuadamente a los regulados, pero también, considerando que las multas no deben ser de tal magnitud que su imposición impacte en la economía de los infractores: optaron por un sistema intermedio entre los montos propuestos en la iniciativa del Ejecutivo Federal y los montos recomendados por la OCDE, plasmándolos de un mínimo a un máximo, considerándolos suficientes para ser efectivos, correspondiendo a la autoridad su graduación atendiendo a las circunstancias del caso. Sobre este tema, se realizó una revisión amplia de la iniciativa del Ejecutivo Federal. Por principio, las modificaciones incluidas en el presente dictamen revisan diversos supuestos de sanción que propiciaban inseguridad jurídica, ya fuera porque estaban redactados en forma incompleta o equívoca, bien porque podían poner en duda el ejercicio de los derechos humanos de libertad de expresión y al derecho a la información, o bien porque era necesario reubicar algunos supuestos a fin de reagruparlos en otros incisos y así dar mayor proporcionalidad a las multas que lleguen a imponerse. Correlativamente, se han revisado integralmente los montos de las sanciones, en el sentido de incrementar en todos los casos los porcentajes punibles respecto de los ingresos de las personas que incumplan la legislación aplicable, lo que inhibirá con mayor fuerza cualquier conducta presuntamente infractora por parte de los particulares.


18

Como se mencionó, una de las preocupaciones más importantes de estas Comisiones en materia de sanciones "es que las mismas no sean un instrumento represivo o inhibitorio contrario al derecho humano a la libertad de expresión consagrado en nuestra Constitución y que incluso fue objeto de reforzamiento en la reforma en materia de telecomunicaciones del 2013, así como evitar que, por medios indirectos o a través de interpretaciones subjetivas de buena o mala fe por parte de la autoridad, se vulnere, limite o restrinja este derecho humano esencial, que además ha sido determinante en la evolución política y democrática del país […]

Finalmente, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de

Comunicaciones y de Radio y Televisión de ocho de julio de dos mil

catorce, se manifestó lo siguiente.

[…] De acuerdo con el mandato constitucional, la ley deberá contemplar un sistema efectivo de sanciones, para ello, estas Comisiones Dictaminadoras consideraron adoptar primordialmente un sistema de sanciones basado en porcentajes de ingresos, como ha sido apuntado. En la Minuta se reconoce que existen conductas que deben ser sancionadas de manera diferenciada a fin de que la sanción logre su efectividad, es decir, ser ejemplar y al mismo tiempo disuadir al infractor, por ello, se establecieron para algunos casos sanciones basadas en salarios mínimos y para otros sanciones con base en los ingresos que se obtuvieron adicionalmente, por causa de la comisión de la infracción e incluso, en algunos casos se prevé la posibilidad del apercibimiento. Con respecto a los porcentajes de sanción, en la Iniciativa se establece un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión. [...]

De las transcripciones se advierte que fue el Poder Legislativo

quien realizó una revisión amplia de la iniciativa del Ejecutivo Federal y

modificó diversos supuestos de sanción que propiciaban inseguridad

jurídica, ya fuera porque estaban redactados en forma incompleta o

equivocada, porque podían poner en duda el ejercicio de los derechos

humanos de libertad de expresión y al derecho a la información, o


19

bien, porque era necesario reubicar algunos supuestos a fin de

reagruparlos en otros incisos y así dar mayor proporcionalidad a las

multas que lleguen a imponerse.

Por lo que, en consecuencia, fueron los legisladores quienes

establecieron los porcentajes correspondientes a cada conducta

tipificada bajo clasificación de leves a graves, de ahí que el argumento

respecto a que fue un órgano ajeno el que estableció dichas

conductas es infundado.

Ahora, por lo que hace al sexto agravio, relativo a que no existió

una justificación objetiva por parte de las autoridades legislativas para

la imposición del parámetro mínimo regulado en el artículo 298, inciso

B), fracción III, de la ley reclamada, ya que no hubo un análisis de por

qué se cambió el porcentaje propuesto por el Ejecutivo Federal

consistente en una multa del 0.51% al 1% sobre los ingresos

acumulables, es infundado.

Lo anterior porque esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

tiene como criterio que para el caso de actos de autoridad legislativa el

requisito de fundamentación se satisface cuando aquella actúa dentro

de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere,

mientras que la motivación se colma cuando las leyes que emite se

refiere a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente, salvo

en los casos en que se da un trato desigual a supuestos de hechos

equivalentes.4

4 “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LEYES QUE DAN TRATO DESIGUAL A

SUPUESTOS DE HECHO EQUIVALENTES. NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LO ESTABLEZCA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de actos de autoridad legislativa, el requisito de fundamentación se satisface cuando aquélla actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le confiere y la motivación se colma cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente. Asimismo, la Segunda Sala de ese Alto Tribunal ha establecido que el principio de igualdad, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio deriva un mandamiento vinculante para el legislador ordinario, que le exige dar trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual. Por tanto, dada la posición constitucional del legislador, en virtud de su legitimidad democrática, no se exige que toda diferenciación normativa deba ser justificada en la exposición de motivos o bien, en todo el proceso legislativo, sino que es suficiente


20

Por lo tanto, en el caso el Poder legislativo no tenía por qué

justificar la imposición del parámetro mínimo impugnado por la

recurrente.

Por otro lado, en cuanto al agravio señalado como primero, en el

que se sostiene la inconstitucionalidad del artículo 298, inciso B),

fracción III, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

debido a que se establece un parámetro mínimo excesivo que

imposibilita graduar la sanción de acuerdo con el estándar de calidad

de los servicios de telecomunicaciones.

El contenido del artículo es el siguiente.

Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: A) […]

B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: […] III. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación, o […]

que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable. De lo anterior se concluye, que dicha justificación objetiva y razonable, deberá ser valorada por el órgano de control, ya sea con base en lo expuesto en el proceso legislativo, o bien, con lo expresado en el propio texto de la ley, a efecto de contar con elementos suficientes que le permitan determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos reclamados: de ahí que, no será inconstitucional de suyo la norma jurídica que contenga un mandamiento que dé trato desigual a supuestos de hecho equivalentes, cuando el legislador no exprese las razones para ese trato diferenciado en la iniciativa, en los dictámenes, o en general en el proceso legislativo, si resulta un hecho notorio, derivado del texto de la ley, la finalidad que persigue la disposición respectiva, toda vez que fue el propio cuerpo legislativo el que en el ordenamiento jurídico de que se trate, ha consagrado esas razones.” Época: Novena Época, Registro: 167712, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Marzo de 2009, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. XXVII/2009, Página: 470.


21

De dicho artículo se advierte que el incumplimiento de las

obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización

emitida por el Instituto Federal de Telecomunicaciones a un

concesionario, producirá una sanción de entre el 1% y el 3% sobre la

base de los ingresos totales del concesionario.

Sin embargo, la fracción impugnada no puede analizarse

aisladamente, pues a efecto de verificar si la sanción impuesta entre el

1% y 3% sobre ingresos del recurrente es desproporcional al bien

jurídico que tutela debe atenderse al artículo en su conjunto.

En ese sentido, es conveniente precisar cuáles son las

conductas que sanciona la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión y con qué monto se calculan las multas

correspondientes.

Conducta Sanción aplicable Fundamento legal

Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información

Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso A), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados


Artículo 298, inciso A), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley


Artículo 298, inciso A), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet

Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad


Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones


22

No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación


Artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros

Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso C), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad


Artículo 298, inciso C), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable


Artículo 298, inciso C), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones


Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones

No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia


Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones

Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios


Artículo 298, inciso C), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones

No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones

Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso D), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Ejecutar actos que Multa por el equivalente del Artículo 298, inciso


23

impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello

2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado

D), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente


Artículo 298, inciso D), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos


Artículo 298, inciso D), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones

No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios


Artículo 298, inciso D), fracción V, de la Ley de Telecomunicaciones

Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto


Artículo 298, inciso D), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones

Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto


Artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización

Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora

Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.

Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora

Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones


24

Ahora, para responder el planteamiento relativo a que la conducta

sancionada es desproporcional al bien jurídico protegido debe tenerse

en consideración dicho bien y lo expresado en el proceso legislativo de

tal ordenamiento.

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión tiene por

objeto regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro

radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a

la infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la

comunicación satelital, la prestación de los servicios públicos de

interés general de telecomunicaciones y radiodifusión y la

convergencia entre éstos, los derechos de los usuarios y las

audiencias y el proceso de competencia y libre concurrencia en estos

sectores,5 para la consecución de los fines y el ejercicio de los

derechos establecidos en los artículos 6º, 7º, 27 y 28 de la

Constitución General.

De conformidad con la interpretación hecha por el Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de

inconstitucionalidad 26/2006 respecto del artículo 27 constitucional, el

espectro radioeléctrico es un bien de uso común que, en términos de

la Ley General de Bienes Nacionales está sujeto al régimen de

dominio público de la Federación, lo cual implica que para su

aprovechamiento se requiere concesión, autorización o permiso

otorgados conforme a las condiciones y requisitos legalmente

establecidos6.

Ello implica que ese bien requiere una protección especial por

parte del Estado, por lo cual, el eventual incumplimiento de las

disposiciones relacionadas con su protección exige el establecimiento

de sanciones tendentes a su salvaguarda y a desincentivar su

afectación.

5 Conforme a su artículo 1°.

6 “ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. FORMA PARTE DEL ESPACIO AÉREO, QUE CONSTITUYE

UN BIEN NACIONAL DE USO COMÚN SUJETO AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN, PARA CUYO APROVECHAMIENTO ESPECIAL SE REQUIERE CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O PERMISO” (Novena Época, Registro: 170757, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 65/2007, Página: 987).


25

Es decir, la imposición de sanciones respecto de conductas que

atenten en contra del espectro radioeléctrico tiene una justificación

constitucional consistente en la protección de un bien limitado y

propiedad de la nación cuyo aprovechamiento está reglado por la ley

de telecomunicaciones.

En ese sentido, la ley de telecomunicaciones protege diversos

derechos y bienes jurídicos previstos y tutelados constitucionalmente;

por ende, las conductas que atenten en contra de esos derechos y

bienes exigen el establecimiento de sanciones que guarden relación

con el bien jurídico protegido.

Ahora, en el proceso legislativo de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión se advierte, en lo que interesa, lo

siguiente.

El sistema de sanciones se estructuró sobre la base de la

gravedad de las infracciones, para lo cual el legislador estableció

sanciones menos graves para las conductas que estimó de menor

trascendencia y sanciones mayores para las infracciones más

graves.

El legislador estableció conductas específicas, las cuales

describió expresamente en el artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones.

El sistema de sanciones atiende a porcentajes bajos —respecto

de los sugeridos por la OCDE—, pero en razón de una base

amplia como lo es el ingreso acumulado del infractor, con lo cual

se busca inhibir las conductas prohibidas.

En la estructuración del sistema sancionatorio el legislador

identificó cinco grupos de sanciones.

En cuanto al último de los aspectos indicados, esto es, la creación

de cinco grupos distintos de sanciones, estos pueden identificarse del

modo siguiente.


26

Importe de la sanción (multa) Fundamento legal

1. Entre el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso A), fracciones I, II y III.

2. Entre el 1% y hasta el 3% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso B), fracciones I, II, III y IV.

3. Entre el 1.1.% y hasta el 4% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso C), fracciones I, II, III, IV, V y VI.

4. Entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII.

5. Entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso E), fracciones I y II

A efecto de analizar la proporcionalidad de la disposición en el

caso concreto, es indispensable verificar la relación existente entre la

conducta atribuida a la quejosa y la sanción impuesta; sin embargo,

previo a ello es necesario hacer algunas consideraciones respecto del

principio de proporcionalidad de las sanciones.

De conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos7, toda pena debe ser proporcional al

delito sancionado; regla aplicable para todas las disposiciones que

establezcan sanciones con independencia de la materia de que se

trate, pues en realidad lo que se procura es la proporcionalidad entre

la conducta y la sanción aplicable.

El principio de proporcionalidad de las sanciones busca que exista

una relación razonable entre la conducta reprochable y la sanción

procedente en razón de la gravedad y efectos que cada conducta

produce, de tal suerte que cuando la irregularidad es de gran

trascendencia, la sanción sea considerablemente proporcional y, por

7 Art. 22.- Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes,

los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. …”


27

tanto, que sea significativa; al contrario, si la conducta infractora es

menor, entonces la sanción igualmente tendrá que ser inferior.

Precisado lo anterior, de la lectura integral del artículo 298 de la

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se advierte que el

legislador previó cinco grupos de sanciones, las cuales deben ser

calculadas sobre los ingresos acumulables del infractor.

En el primer grupo de sanciones que oscilan entre el 0.01% y

hasta 0.75% de los ingresos acumulables del infractor se sancionan

infracciones de menor trascendencia o impacto para las

telecomunicaciones, las cuales no afectan directamente la utilización o

aprovechamiento del espectro radioeléctrico, es decir, se trata de

infracciones de carácter meramente formal o técnico, como lo es la

presentación extemporánea de avisos, reportes, documentos o

información, o bien, el incumplimiento de las obligaciones de registro.

El segundo grupo de los montos de sanción oscila entre el 1% y el

3% de los ingresos acumulables y corresponde a infracciones cuya

trascendencia deja de ser meramente formal o de carácter técnico,

pues se imponen respecto de conductas que afectan los derechos de

terceros, el desacato a lo dispuesto por la autoridad o la inobservancia

de la normativa aplicable; infracciones de mayor entidad jurídica y, por

tanto, las multas procedentes son superiores a las previstas en el

primer grupo.

El tercer grupo de sanciones oscila entre el 1.1% y el 4% de los

ingresos acumulables y se impone respecto de conductas que afectan

la prestación de los servicios y no generan condiciones de

competitividad, o bien, de conductas dañinas para la salud de las

personas, así como el desacato a las obligaciones impuestas en la ley

y relacionadas específicamente con la colaboración de la justicia.

El cuarto grupo de sanciones establecidos entre el 2.01% y el 6%

de los ingresos acumulables del infractor está previsto para

infracciones que afectan la calidad de los servicios de

telecomunicaciones o aquellas que generen falta de condiciones de

competitividad, afecten el derecho a la privacidad de las


28

comunicaciones, generen ventajas económicas y falta de

competitividad.

Finalmente, en el quinto grupo se imponen las infracciones más

altas, del 6.01% y al 10% de los ingresos acumulables del infractor, y

corresponde a las conductas que se busca a toda costa no sucedan y

de hacerlo, que la sanción sea totalmente inhibitoria de nuevas

infracciones de esa índole, pues esas conductas se consideran como

las que mayor afectación en el espectro radioeléctrico y en la

prestación de los servicios de telecomunicaciones, como lo es la

suspensión injustificada del servicio o el uso indebido de ese bien finito

y limitado de la Nación.

De las consideraciones expuestas se concluye que es infundado

el argumento de la quejosa, pues el mínimo de la sanción que prevé la

fracción III del artículo impugnado es proporcional con el bien jurídico

tutelado.

Lo anterior ya que la conducta reprochada consistió en incumplir

lo dispuesto en la condición B.7, Operación y calidad de los servicios

del Anexo B del título de concesión de la recurrente; conducta que

pertenece al segundo grupo en donde se protege los derechos de

terceros y la observancia de las disposiciones emitidas por la

autoridad.

Infracciones que si bien no son tan graves, pues el legislador

previó multas más altas a otras conductas, tampoco son de aquellas

contempladas en el primer grupo las cuales son meramente formales o

técnicas, por tanto el porcentaje establecido para la falta cometida por

la quejosa no es desproporcional, sino es acorde con el bien jurídico

que protege la Ley Federal de Telecomunicaciones.

Ello porque como incluso la quejosa lo reconoce en su escrito de

agravios, la finalidad de establecer índices de calidad mínimos es

mantener un estándar de calidad a los servicios de

telecomunicaciones, lo que si bien no implica que se deje de prestar el

servicio público de telefonía, lo cierto es que impacta en el servicio que

reciben los usuarios, es decir, se afectan los derechos de terceros, en


29

ese sentido el impacto de aquel en la prestación del servicio es

significativo, de ahí que la sanción sea proporcional.

En efecto, para que la disposición analizada sea contraria al

artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos se requiere de una relación entre la conducta imputada, la

afectación producida y la sanción aplicable, la cual acontece en la

especie, pues entre las consecuencias producidas por la conducta

reprochada y la sanción aplicable existe una vinculación directa a la

afectación sufrida en el bien jurídico tutelado.

Por otra parte, en cuanto al segundo agravio, a juicio de esta

Segunda Sala es cierto lo sostenido por la recurrente en el sentido de

que el análisis de proporcionalidad no puede hacerse respecto de un

solo bien jurídico tutelado en materia de telecomunicaciones; sin

embargo, el argumento parte de una premisa incorrecta al sostener

que el legislador no fijó parámetros mínimos y máximos amplios que

incluyeran los bienes jurídicos que se pretender proteger, pues como

se refirió, sí fueron establecidos tales bienes jurídicos protegidos y

fueron clasificados aquellos, clasificando las conductas de acuerdo a

su gravedad y la afectación que causan a la colectividad.

Ahora, para estudiar el tercer agravio relativo a que la

desproporcionalidad de la multa radica en que debe calcularse con

base en los ingresos acumulables del infractor, lo que no refleja su

verdadera capacidad económica, pues en todo caso debe atenderse a

la utilidad fiscal es infundado, debe tenerse en cuenta lo establecido

en el artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, el cual es del tenor siguiente.

Artículo 299. Los ingresos a los que se refiere el artículo anterior,

serán los acumulables para el concesionario, autorizado o persona

infractora directamente involucrado, excluyendo los obtenidos de una

fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si

estos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los

efectos del Impuesto Sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que

se haya incurrido en la infracción respectiva. De no estar disponible,

se utilizará la base de cálculo correspondiente al ejercicio fiscal

anterior.


30

El Instituto podrá solicitar a los concesionarios, autorizados o persona

infractora, la información fiscal necesaria a que se refiere este artículo

para determinar el monto de las multas señaladas en el artículo

anterior, pudiendo utilizar para tal efecto los medios de apremio que

esta Ley establece.

En el caso de aquellos infractores que, por cualquier causa, no

declaren o no se les hayan determinado ingresos acumulables para

efectos del Impuesto Sobre la Renta o que habiéndoseles solicitado

no hubieren proporcionado la información fiscal a que se refiere el

artículo que antecede, se les aplicarán las multas siguientes:

I. En los supuestos del artículo 298, inciso A), multa hasta por el

equivalente a ocho millones de veces el salario mínimo;

II. En los supuestos del artículo 298, inciso B), multa hasta por el

equivalente a cuarenta y un millón de veces el salario mínimo;

III. En los supuestos del artículo 298, inciso C), multa hasta por el

equivalente a sesenta y seis millones de veces el salario mínimo, y

IV. En los supuestos del artículo 298, incisos D) y E), multa hasta por

el equivalente a ochenta y dos millones de veces el salario mínimo.

Para calcular el importe de las multas referidas a razón de días de

salario mínimo, se tendrá como base el salario mínimo general diario

vigente en el Distrito Federal del día en que se realice la conducta o

se actualice el supuesto.

En atención a lo previsto en el primer párrafo del artículo

transcrito, las multas a que se refiere el artículo 298 de ese

ordenamiento se calculan con base en el ingreso acumulable del

concesionario, autorizado o persona infractora; disposición que la

recurrente considera violatorio de lo previsto en el artículo 22

constitucional porque, para no ser excesivo, esas sanciones deberían

atender a la utilidad fiscal (ingresos totales menos deducciones

autorizadas menos pérdidas fiscales).

Al respecto cabe precisar que el concepto de utilidad fiscal

corresponde al resultado de restar de los ingresos totales del

contribuyente, las deducciones autorizadas y, en su caso, las pérdidas


31

fiscales; esto es, se trata de un concepto relacionado con los

impuestos directos (aquéllos que gravan la fuente de riqueza del

contribuyente) con base en el cual se determina la verdadera

capacidad contributiva que tiene cada contribuyente para aportar al

gasto público.

Por su parte, el concepto de ingreso acumulable a que se refiere

el artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones consiste en la

totalidad de los ingresos percibidos por el contribuyente, incluyendo

aquellos por bienes, servicios y créditos8.

Como se advierte, el ingreso acumulable se identifica con la

capacidad contributiva en la medida que se trata de una potencialidad

absoluta o amplia, relacionada con la titularidad de medios

económicos o riqueza para hacer frente a cualquier tipo de necesidad

u obligación, mientras que la utilidad fiscal corresponde solo a una

parte de aquella capacidad o ingreso.

Con base en lo anterior, esta Sala considera que los agravios

aducidos son inoperantes, por las razones que a continuación se

expresan.

En primer término, es importante precisar que si bien la recurrente

aduce violación a lo dispuesto en el artículo 22 constitucional por

estimar excesiva la base de la multa que prevén los preceptos

reclamados (ingreso acumulable), de la lectura a los conceptos de

violación y a los agravios se advierte que en realidad pretende

demostrar la falta de proporcionalidad de ese elemento.

Lo anterior porque considera que al cuantificarse las sanciones

con base en el ingreso acumulable no se atiende a la verdadera

capacidad del sujeto, pues para que ello ocurra sería necesario

atender a la utilidad fiscal (ingreso acumulable menos deducciones

autorizadas, menos pérdidas fiscales), lo que denota que realidad

pretende evidenciar la falta de relación entre la base para sancionar y

la capacidad del infractor; aspecto que en está encaminado a

8 Conforme con el artículo 16 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente.


32

demostrar la falta de proporcionalidad entre esos elementos (relación

entre base y la capacidad del sujeto).

Ahora en el artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley Federal

de Telecomunicaciones y Radiodifusión fue establecido que incumplir

con las obligaciones o condiciones previstas en la concesión o

autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación,

se sancionarán por el Instituto Federal de Telecomunicaciones con

multa entre el 1% y 3% de los ingresos del concesionario o autorizado.

Por su parte, en el primer párrafo del artículo 299 reclamado fue

previsto que los ingresos a que se refiere el diverso 298 serán los

acumulables.

También es importante indicar que el artículo 1° de la Ley Federal

de Telecomunicaciones y Radiodifusión materia de análisis dispone

que su objeto es el de regular el uso, aprovechamiento y explotación

del espectro radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones,

el acceso a la infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la


interés general de telecomunicaciones y radiodifusión y la


audiencias y el proceso de competencia y libre concurrencia en estos

sectores, para que contribuyan a los fines y al ejercicio de los

derechos establecidos en los artículos 6, 7, 27 y 28 de la Constitución

Federal.

Se trata entonces de un ordenamiento federal correspondiente a

la materia de las telecomunicaciones, que no regula cuestión alguna

de carácter tributario.

Precisado lo anterior, como se anunció, los argumentos aducidos

por la quejosa son inoperantes porque buscan evidenciar que la

sanción consistente en multa calculada con base en ingresos

acumulables prevista en los preceptos reclamados, transgrede el

artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, concretamente el

principio de proporcionalidad; sin embargo, no se trata de una


33

disposición normativa de carácter tributario y, por ende, los

planteamientos hechos valer en ese sentido son equivocados.

En efecto, es verdad que el artículo 299 utiliza el concepto

ingresos acumulables para el cálculo de la multa que a su vez prevé el

diverso 298, inciso B), del propio ordenamiento reclamado; no

obstante, su mención se entiende como un parámetro de carácter

económico porque es un referente del resultado de la actividad que

lleva a cabo el sujeto sancionado. En otras palabras, corresponde a un

dato económico producto de la actividad que realiza el sujeto de la ley.

Esto explica que el legislador acudiera a ese concepto porque se

convierte en la herramienta con base en la cual la autoridad

administrativa puede llevar a cabo una valoración objetiva para la

determinación de una sanción consistente en multa.

Si partimos de esa base, se tiene que el uso de este término en la

ley reclamada no obedece a razones de carácter fiscal, sino que es un

parámetro objetivo, real y regulado9; características que lo hacen

razonable y, por lo tanto, un instrumento que no permite a la autoridad

administrativa calcular la multa a que se refiere el artículo 298, inciso

B), con base en criterios subjetivos o discrecionales.

Lo anterior implica que acudir a la figura de ingreso acumulable

brinda seguridad jurídica a los sujetos del ordenamiento porque en

caso de aplicación de una sanción de carácter económico con apoyo

en los artículos reclamados, la autoridad partirá de una base objetiva y

real, con lo que se evitan decisiones arbitrarias.

En consecuencia, la referencia a ingresos acumulables no

significa que el examen de la disposición deba llevarse a cabo en los

términos que plantea la recurrente, es decir, respecto de figuras

propias del derecho fiscal, ya que el uso de ese concepto no es de

carácter tributario y, por lo mismo, no rige lo dispuesto por el artículo

31, fracción IV constitucional.

9 Esto porque el ingreso acumulable se encuentra regulado en la Ley del Impuesto sobre la Renta.


34

Al respecto, es aplicable en lo conducente la tesis que se

reproduce a continuación.

MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR

LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL

ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar

en cuenta la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad

tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones,

porque son de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a

normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales

principios el argumento relativo resulta inoperante.

De acuerdo con lo razonado, debe declararse inoperantes los

agravios aducidos en contra del artículo 299 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión, en cuanto incluye el concepto de

ingreso acumulable.

Por otro lado, el agravio sintetizado en quinto lugar debe

declararse infundado, ello ya que la recurrente afirma que en los

artículos impugnados fue establecida una multa imprevisible en

transgresión del principio de tipicidad, pues no se puede regular el

monto de la infracción con base en los ingresos acumulables.

Como preámbulo debe indicarse que de los principios de legalidad

y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos deriva el

principio de tipicidad, conforme el cual la conducta o infracción debe

preverse en una ley en sentido formal y material, lo que exige el

establecimiento claro y preciso de los elementos necesarios para que

las personas estén en posibilidad de conocer en forma cierta sobre la

conducta que puede generar una sanción.

En ese sentido, el artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión fue prevista

expresamente la conducta a sancionar consistente en “…No cumplir

con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o

autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación,

o…” mientras que el artículo 299 establece textualmente que la multa


35

a la que se refiere el artículo que le precede se calculara con base en

los ingresos acumulables y, en caso de no contar con dicha

información se hará de acuerdo a los salarios mínimos.

Es decir, lo anterior evidencia que no se vulnera el principio de

tipicidad porque el legislador estableció expresamente conductas que

de actualizarse provocarían la imposición de una multa.

Sin que la disposición normativa sea inconstitucional porque no

prevé exactamente un monto, pues fue establecido un porcentaje

mínimo y un máximo, el cual deberá aplicarse por la autoridad

competente en atención a las particularidades del caso; sin embargo,

la sanción establecida en los artículos impugnados no varía, pues está

delimitada entre 1% y el 3% de los ingresos acumulables del infractor,

lo que le da certeza jurídica a aquel.

Finalmente, respecto el séptimo agravio en el que se aduce que la

Juez de Distrito no se pronunció respecto del argumento referente a

que la homologación del esquema de sanciones diseñado para

competencia económica y en materia de telecomunicaciones es

inconstitucional porque no tutelan el mismo bien jurídico es fundado.

De la lectura integral de la sentencia recurrida se advierte que la

Juez de Distrito no atendió dicho planteamiento, por lo que esta

Segunda Sala procede a su análisis.

La quejosa señaló en la demanda de amparo que el sistema de

sanciones establecido en la Ley Federal de Telecomunicaciones no

puede homologarse al establecido en la Ley Federal de Competencia

Económica, ya que ambas legislaciones protegen bienes jurídicos

diferentes, por lo que no le son aplicables las mismas condiciones.

Que el legislador debió crear un sistema de infracciones acorde a

la materia de telecomunicaciones con el fin de beneficiar a los

consumidores de los servicios.

Dichos argumentos son infundados, por las siguientes razones.


36

Lo infundado del planteamiento es que si bien las legislaciones

comparadas protegen bienes jurídicos diferentes, ello no vuelve en sí

inconstitucional la disposición, pues de la revisión del proceso

legislativo se advierte que una de las razones para homologar el

sistema de infracciones fue desincentivar de una manera más eficaz la

práctica de conductas que afectarían de alguna manera el servicio de

telecomunicaciones.

Así, se estableció que las multas no se fijarían acorde a salarios

mínimos porque ello no impactaría en los infractores, sino que se

buscó mermar en el ánimo de los concesionarios a efecto de que no

realizaran alguna conducta de las sancionadas por dicha legislación

calculando el monto de la multa sobre la totalidad de sus ingresos.

En ese sentido, el hecho de que ambos sistemas se calculen

sobre la base de ingresos acumulables no es inconstitucional, pues

cada ley regula conductas diferentes a efecto de proteger la materia

corresponde, sin que ello implique que la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión proteja lo mismo que la Ley

Federal de Competencia Económica.

En efecto, las multas dispuestas en la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión protegen el fin constitucional de

regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro

radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a

la infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la


interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y la


audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en estos

sectores

Por su parte, la Ley Federal de Competencia Económica protege

la libre concurrencia y la competencia económica, así como previene,

investiga, castiga y elimina los monopolios, las prácticas monopólicas,

las concentraciones ilícitas, las barreras a la libre concurrencia y la

competencia económica, y demás restricciones al funcionamiento

eficiente de los mercados, de ahí que su argumento sea infundado.


37

OCTAVO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado de

Circuito. Con base en lo expuesto y con fundamento en el artículo 95

de la Ley de Amparo10 y el punto cuarto, fracción I, inciso B) del

Acuerdo General 5/201311, se reserva jurisdicción al Segundo Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones para

que se ocupe de los temas de legalidad restantes, así como de los

agravios expuestos en la revisión adhesiva interpuesta por el Instituto

Federal de Telecomunicaciones, pues dicho análisis no corresponde a

esta Segunda Sala sino al órgano jurisdiccional que tuvo conocimiento

del asunto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

Maxcom Telecomunicaciones, sociedad anónima bursátil de capital

variable, en contra de los artículos 298, inciso B), fracción III, y 299 de

la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por las

razones expuestas en el considerando séptimo de esta sentencia.

TERCERO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado de

Circuito que tuvo conocimiento del recurso de revisión, en términos de

lo establecido en el considerando octavo de esta sentencia.

10

Artículo 95. Cuando en la revisión concurran materias que sean de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de un tribunal colegiado de circuito, se estará a lo establecido en los acuerdos generales del Pleno de la propia Corte”. 11

CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando:(…) B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito; (…)”.


38

NOTIFÍQUESE con testimonio esta resolución, devuélvanse los

autos del juicio de amparo al tribunal de origen y en su oportunidad

archívese este toca.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II,

111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de

Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo

de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del

Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión

pública se testa la información considerada legalmente como reservada o

confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

AMPARO EN REVISIÓN 347/2017 RECURRENTE: MAXCOM ... · La inminente ejecución de la multa impuesta...

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