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AMPARO EN REVISIÓN 888/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE ADHERENTE: ********** RECURRENTES PRINCIPALES: **********

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: JORGE JIMÉNEZ JIMÉNEZ

Vo.Bo.

Sr. Ministro.

Ciudad de México la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en la sesión de ___________, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelven los autos relativos al juicio de amparo en

revisión 888/2018, interpuesto por ********** (las recurrentes en adelante),

contra la sentencia dictada el 31 de octubre de 2017, en el juicio de amparo

********** del índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de

Zacatecas.

PRIMERO. Hechos. Circunstancias del caso. De la revisión efectuada a las

constancias de autos, destacan los siguientes hechos:

********** (la quejosa en lo que sigue), es una sociedad mercantil cuyo objeto

social es, entre otros, producir y explotar cerveza mediante la compra, venta,

comercialización y distribución de la misma, refrescos y agua embotellada,

gasificada o no, así como fabricar y comercializar hielo1.

El 31 de diciembre de 2016, se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno

de Zacatecas, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, la Ley de

Ingresos del Estado de Zacatecas, el Presupuesto de Egresos del Estado de

Zacatecas y el Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos

fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017.

SEGUNDO. Procedimiento. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

9 de febrero de 2017 en la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito en el Estado de Zacatecas, la quejosa solicitó el amparo

1 Personalidad que se tiene por reconocida a través de la copia certificada del instrumento notarial número

**********, de 2 de febrero de 2017, pasado ante la fe del Notario Público Número ********** de la Ciudad de

México. Cuaderno de pruebas.

AMPARO EN REVISIÓN 888/2018

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y protección de la Justicia Federal, contra las siguientes autoridades y actos

reclamados2:

1. De la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado de Zacatecas, la

discusión, aprobación y expedición del Título Segundo, Capítulo Primero

Impuestos Ecológicos, en particular los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17,

18, 19, 20, 21, fracción II, 22, fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.

La Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017,

en específico el artículo 1, en lo relativo a las cantidades que percibirá esa

entidad para tal periodo.

El presupuesto de Egresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio 2017,

particularmente los artículos 8 y 16, en lo relativo a las cantidades que

erogará el Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas para ese periodo.

2. Del Gobernador del Estado de Zacatecas, la sanción, promulgación y

publicación de lo precisado en el punto anterior.

Asimismo, la emisión y publicación del Decreto Gubernativo mediante el cual

se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio

fiscal de 2017, en particular el artículo 5.

3. Del Gobernador, Secretario de Finanzas, Subsecretario de Ingresos,

Director de Ingresos, Director de Fiscalización y Director de la Oficina

Recaudadora correspondiente al Municipio de Calera de Víctor Rosales,

todos del Estado de Zacatecas, en su carácter de autoridades ejecutoras, se

reclaman todos los efectos y consecuencias, presentes y futuros, de las

normas reclamadas en términos de los numerales 1 y 2 que anteceden, así

como su aplicación y ejecución.

La quejosa señaló como derechos violados los reconocidos en los artículos 1,

4, 5, 13, 14, 16, 22, 25, 27, párrafos cuarto y quinto, 31, fracción IV, 73,

fracciones VII, XXIX y XXX, 108, 109, 113, 114, 115, fracción III, 116, 123,

124 y 133 de la Constitución Federal, narró los antecedentes de los actos

reclamados y expresó 32 conceptos de violación.

Trámite de la demanda de amparo. Mediante proveído de 15 de febrero de

2017, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Zacatecas, registró la

demanda con el número de expediente **********, la admitió a trámite y

2 Juicio de Amparo **********, fojas 19 a 376.


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ordenó a las autoridades responsables que rindieran sus

respectivos informes justificados3.

Una vez rendidos los informes de las autoridades

responsables, el 19 de octubre de 2017, el Juez del conocimiento inició la

audiencia constitucional4.

Sentencia del juicio de amparo. Seguido el trámite del juicio, el 31 de

octubre de 2017, el Juez Segundo de Distrito en Estado de Zacatecas dictó

sentencia en la que concedió el amparo a la quejosa5.

Interposición del recurso de revisión. Inconformes con la resolución

anterior, por escrito presentado el 21 de noviembre de 2017 ante el juzgado

del conocimiento, el representante legal del ********** y el Director de

**********, ambos del Estado de Zacatecas, interpusieron recursos de

revisión6.

Trámite del recurso ante el tribunal colegiado. El 8 de diciembre de 2017,

el Presidente del Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito tuvo por

recibidos los autos del juicio de amparo ********** y los escritos por los que las

recurrentes interpusieron los recursos de revisión; los cuales admitió y

registró con el número de expediente **********7.

Interposición de la revisión adhesiva. La quejosa interpuso revisión

adhesiva mediante escrito presentado el 8 de enero de 2018 ante la Oficina

de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Zacatecas8.

Mediante proveído de 8 de marzo de 2018, el Presidente del Tribunal

Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, en cumplimiento al oficio ********** de

26 de febrero de 2018, determinó que el Tribunal Colegiado de Circuito del

Centro Auxiliar de la Séptima Región, con residencia en Acapulco, Guerrero,

apoyara en el dictado de sentencias al mencionado tribunal, por lo que

ordenó el envío del presente asunto al señalado órgano jurisdiccional9, donde

quedó registrado con el número **********.

Resolución del tribunal colegiado. En sesión de 4 de mayo de 2018, el

tribunal Colegiado mencionado resolvió carecer de competencia legal para

3 Ibidem, fojas 385 a 387. 4 Ibidem, fojas 1529 a 1531. 5 Ibidem, fojas 1532 a 1548. 6 Amparo en Revisión **********, fojas 2 a 139. 7 Ibidem, fojas 218 y 219. 8 Ibidem, fojas 227 a 241. 9 Ibidem, foja 251.


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conocer del recurso de revisión respecto del tema de invasión de esferas

competenciales de un Estado a la Federación, por lo que ordenó la remisión

de los autos, sus anexos así como el recurso de revisión adhesiva a este

máximo Tribunal para que asumiera su competencia para conocer de los

mismos10.

Solicitud de reasunción de competencia. El 19 de septiembre de 2018,

esta Segunda Sala resolvió reasumir su competencia para conocer del

amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado de Circuito del

Centro Auxiliar de la Séptima Región en Acapulco, Guerrero.

Trámite del amparo en revisión. Mediante acuerdo de 10 de octubre de

2018, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por recibidos los autos y

registró el toca con el número de expediente 888/2018, asimismo este

Máximo Tribunal se declaró competente para conocer de los recursos de

revisión principal y adhesiva que hacen valer las recurrentes y la quejosa11.

Avocamiento. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación se avocó al conocimiento del asunto por acuerdo de 30 de octubre de

2018, dictado por el Presidente de la misma, quien ordenó se remitiera el

expediente a la Ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán12.

TERCERO. Aspectos procesales. Competencia. Esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para

conocer del presente asunto13.

CUARTO. Oportunidad. No será necesario analizar la oportunidad de la

interposición de los recursos de revisión principal y adhesivo, en virtud de que

el tribunal colegiado del conocimiento ya se pronunció al respecto14.

QUINTO. Legitimación. No se analizará la legitimación de los recursos de

revisión principal y adhesivo15, en razón de que el tribunal colegiado del

conocimiento concluyó que se interpusieron por parte legítima.

10 Ibidem, fojas 260 a 273. 11 Toca del Amparo en Revisión 888/2018, fojas 234 a 236. 12 Ibidem, foja 283. 13 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 83, de la Ley de Amparo; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Primero y Tercero del Acuerdo General 5/2013, del

Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de dos 2013; toda vez

que se interpone en contra de una sentencia dictada por un juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto en el

que se planteó la inconstitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, fracción II, 22,

fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. 14 Amparo en revisión **********, fojas 218, 219 y 242. 15 Ídem.


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SEXTO. Procedencia. Los recursos de revisión principal y

adhesivo son procedentes16.

SÉPTIMO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

A continuación se hace referencia a los conceptos de violación, la sentencia

recurrida y los agravios hechos valer en el recurso de revisión principal.

Demanda de amparo. La quejosa formuló 32 conceptos de violación en los

que planteó la inconstitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17,

18, 19, 20, 21, fracción II, 22, fracción II, 23, fracción II, y del 24 al 36, de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas; los argumentos respectivos se

sintetizarán en el apartado de estudio correspondiente cuando sea necesario.

Sentencia recurrida. En el considerando cuarto, el juez de Distrito

desestimó la causal de improcedencia aducida por el Director de

Fiscalización y Subsecretario de Ingresos, ambos de la Secretaría de

Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas, relativa a que la solicitante

de amparo no acreditó su interés jurídico. Ello, en atención a que la quejosa

sí acreditó la extracción de agua del subsuelo y, debido a la actividad que

desempeña, la emisión de gases a la atmósfera, ubicándose en el supuesto

de los artículos reclamados.

En el considerando quinto, el juzgador llevó a cabo el estudio de los

conceptos de violación esgrimidos, donde la quejosa sostuvo que son

inconstitucionales los artículos reclamados que prevén los impuestos

ecológicos, porque son violatorios de lo que establecen los numerales 14 y

16, en relación con el 73, fracciones XXIX, apartado 2, y XXX, de la

Constitución, al invadir la esfera de facultades reservadas al Congreso de la

Unión.

Al respecto, declaró esencialmente fundados los motivos de disenso y

suficientes para conceder la protección constitucional solicitada contra la

discusión, aprobación y promulgación, en los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16,

17, 18, 19, 20, 21, 22, fracción II, 23, fracción II, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31,

32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que

prevén el impuesto ecológico.

Para ello, transcribió los preceptos tildados de inconstitucionales de donde

advirtió los elementos del tributo cuestionado: objeto, sujeto, base, cuota y

época de pago; y, una vez hecho lo anterior, apuntó que en 2 de sus

16 En virtud de que se interponen contra una sentencia dictada en la audiencia constitucional por un juez de Distrito

en la que se analizó la constitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, fracción II, 22,

fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. De modo que se surten los

extremos del punto tercero, en relación con el segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013.


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elementos esenciales la norma impugnada invade la competencia de la

Federación para legislar tanto en materia de impuestos, como en materia de

ecología, al establecer el objeto 1) y los sujetos 2) del impuesto en estudio,

pues:

[…] la emisión de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen

al suelo, subsuelo y agua en el territorio del estado, y que la base gravable del impuesto

sea la zona afectada por sustancias contaminantes resultantes de actividades

realizadas en ramas de la industria y por empresas cuya regulación se encuentra

expresamente reservada al Congreso de la Unión.

Asimismo, refirió que:

Es del común conocimiento que las actividades conllevan a la emisión de sustancias

contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo y aguas

en el territorio del estado, sin que se establezca un registro de contaminantes, dado que

así no existe motivo alguno que justifique [que] la base gravable del impuesto sea la

zona afectada por la sustancias de contaminantes pues se trata de una situación que no

refleja efectivamente el grado de contaminación emitido por los contribuyentes, pues se

trata de una consecuencia de la actividad gravada que además no puede atribuirse con

certeza a los contribuyes, ya que la regulación se encuentra expresamente reservada al

Congreso de la Unión, resulta inconcuso que los preceptos legales reclamados invaden

la facultad exclusiva de la Federación para imponer contribuciones en materia de

ecología.

En mérito de lo anterior, concedió el amparo a la quejosa para el efecto de

que la autoridad en razón de sus funciones esté vinculada a dar cumplimiento

a la ejecutoria, no le aplique, en lo presente ni en lo futuro, los artículos 1, 2,

5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, fracción II, 23, fracción II, 24, 25, 26,

27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, hasta en tanto no sean reformados los citados numerales.

En consecuencia del estudio realizado, el único resolutivo de la sentencia fue

conceder el amparo a la quejosa.

OCTAVO. Actualización de causal de improcedencia advertida de oficio.

En el asunto que se examina se actualiza la causal de improcedencia prevista

en el artículo 61, fracción XII17, de la Ley de Amparo, dado que respecto a los

artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, la quejosa no acreditó su interés jurídico para impugnarlos.

17 “Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

[…]

XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la

fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación

posterior al inicio de su vigencia;

[…]”.


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Si bien es cierto que la peticionaria de amparo en el capítulo

de actos reclamados de su demanda de amparo no señaló

como tales a los invocados numerales, no menos resulta

también que en los conceptos de violación cuarto, sexto y

décimo primero, formuló argumentos contra los artículos 6 al 36, 8 al 34 y 6 y

8, respectivamente, de manera que atendiendo al principio de análisis integral

del libelo de amparo, se deben de tener como actos reclamados. Apoya este

aserto la jurisprudencia 2a./J. 55/9818.

Los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, establecen, respectivamente, lo siguiente:

[…]

Del Impuesto por Remediación Ambiental

en la Extracción de Materiales

DEL OBJETO

Artículo 8. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como: agregados pétreos, andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil. Para efectos de este artículo la extracción deberá realizarse por medio de trabajos a cielo abierto en el territorio del Estado. En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias a que hace referencia el artículo 4 de la Ley Minera. Para efectos de este artículo se entiende como: I. Agregados Pétreos: los materiales granulares sólidos inertes que se emplean en los firmes de las carreteras con o sin adición de elementos activos y con granulometrías adecuadas; se utilizan para la fabricación de productos artificiales resistentes, mediante su mezcla con materiales aglomerantes de activación hidráulica (cementos, cales, entre otros) o con ligantes asfálticos; y II. Rocas: el granito, la roca volcánica, el mármol, el ónix, roca travertino, rocas sedimentarias y demás rocas para la construcción.

DE LOS SUJETOS Artículo 9. Son sujetos del pago de este impuesto las personas físicas, las personas morales o unidades económicas que dentro del territorio del Estado extraigan del suelo y subsuelo materiales que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los componentes del terreno, tales como: agregados pétreos, andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil.

DE LA BASE

18 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, agosto de 1998, página 227, de

rubro: “ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO

PARA DETERMINARLOS”.


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Artículo 10. La base para el cálculo de este impuesto será el volumen de metros cúbicos de material extraído en términos del artículo anterior.

DE LAS CUOTAS Artículo 11. El impuesto a que se refiere este capítulo se causará por cada metro cúbico que se extraiga de los materiales objeto de la contribución con base en el tipo de material extraído y las cuotas siguientes:

DEL PAGO Artículo 12. Los contribuyentes sujetos de este impuesto, efectuarán sus pagos, a más tardar el día 17 del mes siguiente a que realicen u ocurran las actividades a que se refiere el artículo 8 de esta Ley, mediante declaración que presentarán en las formas y medios autorizados por la Secretaría, según lo dispuesto en el Código. Los contribuyentes deberán proporcionar la información que se les solicite en las formas que al efecto apruebe la Secretaría.

DE LAS OBLIGACIONES Artículo 13. Son obligaciones de los contribuyentes de este impuesto, además de las establecidas en el Código, las siguientes: Las personas físicas y morales o unidades económicas que para efecto de impuestos federales tengan su domicilio fiscal en otras entidades, pero que realicen las actividades a que se refiere este capítulo, deberán registrar como domicilio fiscal estatal, el lugar en donde se originen sus actos; Presentar las declaraciones del impuesto y enterar y pagar el impuesto correspondiente en la forma y los términos previstos en esta sección; Registrarse o empadronarse en la oficina recaudadora que corresponda al lugar de la ubicación de los terrenos explotados; Llevar un libro de registros de extracción en el que se hará constar diariamente la cantidad en metros cúbicos de material que se extraiga del suelo y subsuelo; Presentar los avisos, datos, documentos e informes que les soliciten las autoridades fiscales en relación con este impuesto, dentro de los plazos y en los lugares señalados al efecto; Poner a disposición de las autoridades competentes, para los efectos del ejercicio de sus facultades de comprobación, los informes, documentos, registros y comprobantes que le sean solicitados, en relación con la determinación y pago de este impuesto, así como del resto de las obligaciones a su cargo en términos del presente Capítulo; y

MATERIAL CUOTA

Agregados Pétreos $ 24.11

Andesita $ 35.72

Arcillas $ 14.50

Arena $ 17.59

Caliza $ 15.56

Cantera $ 18.29

Caolín $ 456.01

Grava $ 11.25

Riolita $ 24.64

Rocas $ 399.67

Piedras y sustrato o capa fértil $ 11.25


9

Las demás que señale la ley y los ordenamientos fiscales aplicables. […]

Ahora, como se vio, la quejosa combatió en amparo, entre

otros, los citados preceptos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

a partir de su entrada en vigor, esto es, como normas autoaplicativas,

ofreciendo en el juicio constitucional de origen las siguientes probanzas a

efecto de acreditar su interés jurídico:

1. Documental pública consistente en el instrumento público número **********

de 2 de febrero de 2016, otorgado ante la fe de la licenciada **********, titular

de la Notaría ********** de la Ciudad de México, con el que se acredita el

poder general para pleitos y cobranzas otorgado por la quejosa al suscrito.

2. Documental pública consistente en las escrituras públicas números

**********; **********,*********; ********** y **********, mediante las cuales se

hace constar la propiedad de la planta de la quejosa

3. Documentales públicas consistentes en copias certificadas de 13 títulos de

concesión para extraer agua subterránea, otorgados por la Comisión

Nacional del Agua, según las resoluciones y títulos siguientes:

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

- **********

4. Documentales privadas consistente en original de los Informes trimestrales

de extracción de agua subterránea y declaración de derechos

correspondiente, de 27 de abril, 27 de julio, 28 de octubre de 2016, así como

de 30 de enero de 2017.


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5. Documental pública consistente en original con firma electrónica del

permiso de descarga de agua residual tratada otorgado por lo Comisión

Nacional del Agua, al amparo de la resolución **********.

6. Documental pública consistente en copias certificadas de los recibos de

pago efectuados al Municipio de Calera de Víctor Rosales, por concepto de

disposición de residuos en el relleno sanitario correspondiente al periodo de

enero a diciembre de 2016.

7. Documental pública consistente en copia certificada del Reporte de

Resultados sobre el análisis de las emisiones de calderas –en particular, para

depósito y almacenamiento de residuos–.

8. Documental pública consistente en la resolución de 20 de mayo de 2016

emitida por la Comisión Nacional del Agua, mediante la cual se informa la

conclusión del procedimiento fiscalizado que se practicó a la quejosa por uso

o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación como cuerpos

receptores de las descargas de aguas residuales, relativos al ejercicio 2014 y

primer semestre de 2015.

9. Documental pública consistente en la escritura pública número **********,

pasada ante la fe del Notario Público número ********** del Estado de

Zacatecas, licenciado **********, mediante el cual se hizo constar el contrato

de cesión de derechos de forma parcial y con carácter definitivo a título

gratuito, un volumen de ********** metros cúbicos anuales de agua en favor

del municipio de Calera de Víctor Rosales.

10. Documental pública consistente en el "Certificado de Industria Limpia"

emitido por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, expedido el

19 de abril de 2016.

11. Documental pública consistente en el "Certificado de Excelencia

Ambiental" emitido por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,

expedido en junio de 2016.

12. Documental pública consistente en copia certificada del Informe trimestral

de las concentraciones promedio diaria y mensual de los parámetros de

calidad del agua residual tratada y declaración de derechos correspondiente,

de 27 de abril de 2016.

13. Documental pública consistente en original y anexos de la carta mediante

la cual ********** asume y acepta expresamente la obligación solidaria por la

quejosa y por la cantidad de **********.


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14. Documentales consistentes en diversas notas

periodísticas que se relacionan con todos los antecedentes y

conceptos de violación hechos valer con el escrito inicial de

demanda, en suma demuestran la procedencia de esa

demanda, de la suspensión provisional y definitiva solicitada, así como la

inconstitucionalidad de los artículos reclamados de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas.

15. Documentales consistentes en registros, comprobantes, resultados de

laboratorio y bitácoras.

16. Documental consistente en el permiso ********** emitido por la Dirección

de Desarrollo Económico y Social del Municipio de Calera de Víctor Rosales

para el depósito de residuos.

Los citados medios de convicción fueron valorados por el juez de primer

grado para desestimar la causal de improcedencia alegada por las

autoridades responsables, relativa a que la quejosa no ostentaba interés

jurídico para impugnar los referidos preceptos. Ello, porque a criterio del juez

de amparo, la quejosa acreditó desempeñar una actividad de producir

explotar (sic) cervezas, envases y demás artículos complementarios, en la

fábrica con sus anexos o departamentos y agencias que tiene establecidos

dentro y fuera de la ciudad, que con motivo de ello las normas reclamadas

implican la extracción y descarga de agua en depósitos ubicados dentro

del territorio de Zacatecas, así como la emisión de gases a la atmósfera

del estado.

No obstante lo expuesto, cabe señalar que el juez de amparo en ningún

momento se pronunció respecto al impuesto por remediación ambiental

en la extracción de materiales, contenido en los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y

13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, por lo que este Alto

Tribunal considera que, al margen de que la quejosa formulara conceptos de

violación con ellos y los haya impugnado a partir de su entrada en vigor, es

decir, como autoaplicativos, se encontraba obligada a acreditar su interés

jurídico, pues de otra forma no se satisface un requisito de procedibilidad

imprescindible de la acción de amparo e impide emitir un pronunciamiento en

cuanto al fondo del asunto.

Así, los enlistados medios de convicción ofrecidos por la peticionaria de

amparo no son idóneos para acreditar su interés jurídico para impugnar los

señalados numerales por su sola entrada, ya que no comprueba que se haya

ubicado en alguno de los supuestos relativos a la extracción del suelo y

subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza que los


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componentes que los terrenos, aun cuando constituyan una serie de

elementos relacionados con ellos, que es precisamente lo que grava el

mencionado tributo.

Por tanto, si la quejosa no acreditó su interés jurídico para impugnar los

artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, a partir de su entrada en vigor, esto es, como autoaplicativos,

entonces no es posible emprender su estudio de constitucionalidad.

En consecuencia, con fundamento en el artículo 63, fracción V, de la Ley de

Amparo, lo procedente es sobreseer en el juicio respecto a los artículos 8, 9,

10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en

2017, al no haberse acreditado el acto de aplicación que legitimara a la

quejosa a impugnarlos en el juicio de amparo.

Así, la litis en el presente asunto únicamente versa por lo que se refiere a los

artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,

29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas

vigente en 2017, a los que se hará referencia en esta ejecutoria como a los

preceptos reclamados o expresiones similares.

Los preceptos reclamados establecen lo siguiente:

LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS.

TÍTULO PRIMERO GENERALIDADES

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular los ingresos que la Hacienda Pública Estatal tiene derecho a percibir para atender los gastos y cumplir las obligaciones de gasto público en su administración, organización y prestación de servicios públicos. En la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas se establecerán los ingresos que anualmente se proyectan percibir conforme a las contribuciones, productos y aprovechamientos que se establecen en la presente Ley. Artículo 2. Para efectos de esta Ley se entenderá como: I. Aprovechamientos: los señalados y definidos como tal en el Código; II. Base gravable: es el monto gravable sobre el cual se determina el pago del impuesto; III. Base seca: al terreno sin agua o líquidos, que se hubieran añadido ya sea por medios naturales o artificiales; IV. Código: al Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios; V. Contribuciones: aquellas señaladas y definidas conforme a la clasificación a que hace referencia el Código;


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VI. Cuota: cantidad de dinero que se pagará para cubrir una contribución; VII. Estado: al Estado de Zacatecas y su delimitación territorial en términos del artículo 8 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas;

VIII. Estímulo: beneficio económico que se otorga a aquellos contribuyentes que se ubiquen en los supuestos previstos en esta Ley; IX. Fuentes fijas: son las fuentes industriales estacionarias que generan emisiones desde puntos estacionarios (por ejemplo, chimeneas o respiraderos). X. Ley de Hacienda: Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas; XI. Objeto: es la actividad o cosa que la Ley señala como el motivo del gravamen, de tal manera que se considera como el hecho generador del impuesto; XII. Productos: los señalados y definidos como tal en el Código; XIII. Secretaría: la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas; XIV. Sujeto o sujetos: personas físicas, personas morales y cualquier entidad económica que conforme a la ley se encuentren ubicadas en las hipótesis de ley como obligadas al pago de contribuciones; XV. Tasa o Tarifa: es la cantidad de dinero que se deberá de pagar por concepto de un impuesto en específico a cargo del sujeto; y XVI. Unidades Económicas: las empresas, las sucesiones, los fideicomisos y las asociaciones en participación a que se refiere la Ley General de Sociedades Mercantiles o cualquiera otra forma de asociación, que realicen los actos y actividades previstos como supuestos causa de los impuestos establecidos en esta Ley, que no se encuentre reconocida como persona jurídica conforme a la legislación civil del estado. Artículo 3. En lo no previsto en la Ley de Hacienda se aplicarán, de manera supletoria, las disposiciones contenidas en la legislación fiscal de la Entidad y las disposiciones del derecho común vigentes en el Estado, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal. Las infracciones cometidas a las disposiciones contenidas en la presente Ley serán sancionadas de conformidad con el Código. Artículo 4. El pago de los impuestos previstos en la Ley de Hacienda se realizará en la forma y términos previstos en el artículo 32 del Código. Para la determinación y pago de las contribuciones con sus accesorios, las cantidades correspondientes se ajustarán al múltiplo de pesos más próximo, inferior o superior, según corresponda. Artículo 5. Las obligaciones a que hace referencia esta Ley deberán cumplirse por los sujetos de las contribuciones con independencia de las demás obligaciones que establezcan otras disposiciones fiscales federales o estatales aplicables en materia fiscal o administrativa.

TÍTULO SEGUNDO DE LOS IMPUESTOS

CAPÍTULO PRIMERO Impuestos Ecológicos


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SECCIÓN I Generalidades

Artículo 6. El objetivo y finalidad de estos impuestos es que la Hacienda Pública del Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido por los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, a través del establecimiento de figuras impositivas que al mismo tiempo incentiven cambios en la conducta de los sujetos obligados para que favorezcan a la salud pública. Artículo 7. Para efectos de este Capítulo serán aplicables de manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal. […]

SECCIÓN III De la Emisión de Gases a la Atmósfera

DEL OBJETO

Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a la atmósfera de determinadas sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y que afecten el territorio del mismo. Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión directa o indirecta de bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea unitariamente o de cualquier combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por provocar calentamiento global.

DE LOS SUJETOS Artículo 15. Son sujetos y están obligados al pago de este impuesto, las personas físicas, las personas morales y las unidades económicas residentes en el Estado o los residentes fuera del Estado, que tengan instalaciones o fuentes fijas en las que se desarrollen las actividades que determinan las emisiones a la atmósfera gravadas por este impuesto en el territorio del Estado. También quedan comprendidos como sujetos de este impuesto, la Federación, el Estado y los Municipios, los organismos descentralizados federales, estatales y municipales, las empresas de participación estatal mayoritaria de carácter federal y estatal, las empresas de participación municipal mayoritaria, los fideicomisos constituidos por dependencias y entidades de la administración pública federal, por el Estado y por los Municipios, así como las personas de derecho público con autonomía derivada de la Constitución Federal o del Estado.

DE LA BASE

Artículo 16. Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas. Para la determinación de la base gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere y, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.


15

Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases establecidos en el artículo 14 de esta Ley en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la tabla siguiente:

GASES EFECTO INVERNADERO

COMPOSICIÓN MOLECULAR

EQUIVALENCIA CO2

Bióxido de carbono CO2 1

Metano CH4 23

Óxido nitroso N2O 296

Hidrofluoro-carbonos

HFC-23 12,000

HFC-125 3,400

HFC-134a 1,300

HFC-152a 120

HFC-227ea 3,500

HFC-236fa 9,400

HFC-4310mee 1,500

Perfluoro-carbonos

CF4 5,700

C2F6 11,900

C4F10 8,600

C6F14 9,000

Hexafluoro de azufre SF6 22,200

DE LA CUOTA

Artículo 17. El impuesto se causará en el momento que los contribuyentes realicen emisiones a la atmósfera, gravadas por este impuesto que afecten el territorio del Estado, aplicando una cuota impositiva por el equivalente a 250 pesos por tonelada emitida de bióxido de carbono o la conversión del mismo, establecida en el artículo anterior.

DEL PAGO Artículo 18. A cuenta de este Impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que se presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo, mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la Secretaría. Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este Impuesto a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de este impuesto del ejercicio que corresponda. Lo anterior se establece, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente.

DE LAS OBLIGACIONES

Artículo 19. Los contribuyentes estarán obligados a presentar aviso de inscripción ante la Secretaría y llevar un Libro Registro de Emisiones Contaminantes, que estará a disposición de la Secretaría y de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente del Gobierno del Estado de Zacatecas, para efectos de la gestión del mismo y como medio de control, vigilancia y seguimiento del cumplimiento de la normativa medioambiental. En el Libro Registro de Emisiones Contaminantes se consignarán los datos siguientes:


16

I. Volumen y tipología del combustible, así como materias primas consumidas y/o producidas; II. Composición química básica del combustible consumido y/o producido; III. Cálculo de las emisiones a la atmósfera realizado en cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley; IV. En su caso, datos de concentración resultantes de los monitores o mecanismos de control o de medición instalados; y V. Cualquier otro que se establezca mediante publicación reglamentaria por parte de la Secretaría o de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.

SECCIÓN IV De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua

DEL OBJETO

Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado.

DEL SUJETO Artículo 21. Son sujetos de este impuesto las personas físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen los actos o actividades establecidas en el artículo anterior.

DE LA BASE GRAVABLE Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en: I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente: a) Suelos contaminados por hidrocarburos: Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: “Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación”.

Contaminante Cantidad de miligramos por kilogramo,

base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno.

Benceno 6

Tolueno 40

Etilbenceno 10

Xilenos (suma de isómeros) 40

Benzo[a]pireno 2

Dibenzo[a,h]antraceno 2

Benzo[a]antraceno 2

Benzo[b]fluoranteno 2

Benzo[k]fluoranteno 8

Indeno (1 ,2,3-cd)pireno 2


17

b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio. Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán

conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”.

Contaminante Cantidad en miligramos por kilogramo,


Arsénico 22

Bario 5400

Berilio 150

Cadmio 37

Cromo Hexavalente 280

Mercurio 23

Níquel 1600

Plata 390

Plomo 400

Selenio 390

Talio 5,2

Vanadio 78

II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente: Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: “Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales” a) Contaminantes en aguas residuales básicos:

Contaminante Cantidad de miligramos por litro, por

metro cúbico

Grasas y Aceite 25

Sólidos Suspendidos Totales 60

Demanda Bioquímica de Oxígeno 5 60

Nitrógeno Tota 25

Fósforo Total 10

b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:


metro cúbico

Arsénico 0.1

Cadmio 0.1

Cianuro 1

Cobre 4

Cromo 0.5

Mercurio 0.005

Níquel 2

Plomo 0.2

Zinc 10


18

Para efectos de esta Sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda.

DE LA CUOTA Artículo 23. El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes: I. Suelo y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción I de esta Ley; y II. Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción II de esta Ley. Artículo 24. Si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas en este artículo la cuota se pagará por cada contaminante. Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes. Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.

DEL PAGO Artículo 25. El pago de este impuesto deberá efectuarse mediante declaración mensual, dentro de los primeros diecisiete días naturales del mes siguiente al que corresponda dicha declaración, en cualquier oficina recaudadora de rentas de la Secretaría o en la forma y términos que se establezcan en el Código, utilizando las formas aprobadas para tal efecto.

DE LAS OBLIGACIONES

Artículo 26. Los contribuyentes sujetos al pago del Impuesto por la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua a que se refiere esta Sección, deberán cumplir con las siguientes obligaciones: I. Presentar aviso de inscripción ante la Secretaría; II. Llevar un registro específico de las sustancias contaminantes mencionadas en esta Sección, que sean adquiridas y utilizadas en los procesos de producción, su uso y destino, así como las cantidades que en estado físico sólido, semisólido o líquido se emitieron al suelo, subsuelo o agua; y III. Realizar las pruebas mensuales de muestreo previstas en las Normas Oficiales Mexicanas establecidas en el artículo 22 de esta Ley. Artículo 27. Para determinar la base gravable las autoridades fiscales podrán considerar: I. Los libros y registros sea cual fuera su denominación, que los sujetos obligados al pago del impuesto deban llevar conforme a las disposiciones legales sean de carácter fiscal, mercantil o para dar cumplimiento a las Normas Oficiales Mexicanas en materia de ecología y medio ambiente; y


19

II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción anterior, las autoridades fiscales podrán estimar el Impuesto por la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua, a partir de las Manifestaciones de Impacto Ambiental, Cédulas de Operación Anual y demás documentos de carácter ambiental que los contribuyentes se encuentren obligados a presentar ante la Secretaría del Medio Ambiente y

Recursos Naturales, así como ante la Secretaría de Agua y Medio Ambiente del Estado, correspondiente al último ejercicio fiscal que se hubieran presentado.

SECCIÓN V Del Impuesto al Depósito o

Almacenamiento de Residuos

DEL OBJETO Artículo 28. Es objeto de este impuesto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, situados en el Estado. Para efectos de esta Sección se considera residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.

DE LOS SUJETOS Artículo 29. Son sujetos de este impuesto las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en vertederos públicos o privados.

DE LA BASE Artículo 30. Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado que sea generados durante un mes de calendario o fracción del mismo.

DE LA CUOTA Artículo 31. El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privado se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados.

DEL PAGO

Artículo 32. El impuesto determinado deberá ser enterado mensualmente por las personas físicas y morales, así como las unidades económicas dentro de los primeros diecisiete días del mes siguiente a su vencimiento.

DE LAS OBLIGACIONES Artículo 33. Los contribuyentes sujetos al pago del Impuesto originado por el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados a que se refiere esta Sección, deberán cumplir con las siguientes obligaciones: I. Presentar aviso de inscripción ante la Secretaría; y II. Llevar un registro específico de los residuos en el que se identifique la cantidad en toneladas y el lugar de depósito o almacenamiento, así el señalamiento de si fue depositado o almacenado en un vertedero público o privado y su ubicación.


20

Artículo 34. Para determinar la base gravable las autoridades fiscales podrán considerar: I. Los libros y registro sea cual fuera su denominación, que los sujetos obligados al pago del impuesto deban llevar conforme a las disposiciones legales sean de carácter fiscal, mercantil o para dar cumplimiento a las normas en materia de ecología y medio ambiente; y II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción anterior las autoridades fiscales podrán estimar la cantidad de los residuos depositados o almacenados las cantidades de los mismos conforme a la información que se obtenga de otras autoridades, terceros, estudios científicos o tecnológicos, considerando el tipo de actividades realizadas por el contribuyente y la producción o venta del periodo en el que se causó la contribución.

SECCIÓN VI Estímulos y Destino de los Impuestos

Artículo 35. Para efectos de lo establecido en las Secciones III, IV y V de este Capítulo, cuando exista una disminución de los contaminantes objeto de los impuestos y esta sea equivalente a un 20 por ciento o más entre un año fiscal y otro, se efectuará una reducción en un 20 por ciento del impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución. Para la procedencia del estímulo, los contribuyentes deberán acreditar ante la Secretaría, las reducciones efectivas a través de la documentación que contable y jurídicamente sea procedente. Artículo 36. Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los Impuestos establecidos en este Capítulo, se destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico e incluirán las de coinversión con el Gobierno Federal o algún otro mecanismo financiero que permita potenciar estos recursos, en los rubros siguientes: I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud; II. Obras, infraestructura, mejoramiento, restauración o remediación del equilibrio ecológico; III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables; IV. Desastres Naturales, contingencias ambientales, sequías, ciclones, sismos, entre otros; V. Generación de proyectos para desarrollo sustentable y sostenible; VI. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo; y VII. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8 de la Ley General de Cambio Climático. […]

NOVENO. Estudio de fondo. En la medida en que el juez de amparo

concedió la tutela federal a la quejosa contra los preceptos reclamados, la

ruta metodológica a seguir para el examen de los agravios formulados implica

determinar si existe o no invasión de esferas competenciales reservadas al


21

Congreso de la Unión por parte la Legislatura del Estado de

Zacatecas, al establecer los impuestos impugnados, de

manera que solo en caso de que no sea así, se procederá al

estudio tanto de los agravios formulados en la revisión

adhesiva como de los conceptos de violación que se dejaron de analizar por

el juez de primer grado.

INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LA

FEDERACIÓN

SÍNTESIS DE LOS AGRAVIOS

Tanto la Legislatura del Estado de Zacatecas como el Gobernador de dicha

Entidad Federativa, a través de sus respectivos representantes, en sus

recursos de revisión formulan consideraciones previas a sus agravios,

relativas al marco normativo que rige la emisión de los preceptos

impugnados; el diseño del sistema tributario; la intensidad del escrutinio en

materia tributaria; la razonabilidad de la implementación de los impuestos y

las facultades con las que cuenta para tal efecto.

La citada Legislatura en su primer agravio, que en realidad es el único,

aduce que la sentencia recurrida infringe los principios de exhaustividad y

congruencia, ya que no se encuentra apegada a derecho, pues fue emitida en

contravención a la Constitución, en particular a los artículos 4, 24, 28 y 73,

fracción XXIX-G.

Lo anterior, porque es necesario se efectúe una interpretación conforme de

los preceptos reclamados, la cual se fundamenta en el diverso principio de

conservación legal, esto es, una presunción general de validez de las normas

que tiene como propósito la conservación de las leyes, al tratarse de un

método que opera antes de estimar constitucional o inconvencional un

precepto legal, lo que supone que dicha interpretación está limitada por dos

aspectos, uno subjetivo y otro objetivo.

Señala que los impuestos ecológicos declarados inconstitucionales en la

sentencia recurrida, tienen como sustento la Constitución Federal, la Ley

General del Equilibrio y la Protección al Ambiente, y la Ley General de

Cambio Climático.

En la Constitución Federal, porque acorde a lo dispuesto en su artículo 73,

fracción XXIX-G, la materia ambiental es concurrente entre la Federación, las


22

Entidades Federativas y los Municipios, tal y como se reconoció en la

jurisprudencia P./J. 115/2012 (9a.)19.

En la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, porque

conforme a lo dispuesto en los artículos 21, párrafo primero, y 22, párrafo

primero, en el ámbito de sus competencias, los referidos niveles de gobierno

pueden implementar instrumentos económicos que incentiven el

cumplimiento de objetivos de política ambiental, entendiéndose por tales

instrumentos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal,

financiero o de mercado, mediante los cuales se asuman los beneficios y

costos ambientales que generen sus actividades económicas.

En la Ley General de Cambio Climático, ya que en su artículo 30, fracción III,

se establece que las autoridades de los niveles de gobierno señalados, en el

ámbito de sus competencias, implementarán acciones para, entre otras

cuestiones, proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de

recursos, para destinarlos a la reubicación de asentamientos humanos más

vulnerables ante los efectos del cambio climático.

En ese orden de ideas, para mitigar el cambio climático se han adoptado

alternativas de instrumentos de mercado, los cuales deben tener las

características (i) ser complementarios a las acciones de mitigación; (ii) que

contribuyan a mejorar la regulación de las acciones de mitigación; (iii) que

sean metas políticas de protección ambiental y potencial para mitigar cada

sector; (iv) que sean instrumentos adecuados que atiendan las circunstancias

de los particulares y (v) que existan aspectos legales e institucionales que

definan las responsabilidades de las autoridades competentes.

En consecuencia, se estableció la necesidad de tomar en cuenta los diversos

instrumentos de mercados existentes que sean aplicables a cada sector,

porque cada uno varía en un determinado contexto, así la Federación, las

Entidades Federativas y la Ciudad de México cuentan con instrumentos

económicos de mercado, financieros y fiscales, para incentivar el

cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio

climático.

Así, no existe reserva expresa para la Federación en su poder tributario para

establecer impuestos como los impugnados como tampoco existe restricción

específica que impida el ejercicio del poder tributario del Estado de

19 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro X, julio de 2012, tomo 1, página 346, de

rubro: “PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO

ECOLÓGICO. LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATALES Y MUNICIPALES TIENEN FACULTADES

CONCURRENTES EN ESTA MATERIA, EN TÉRMINOS DE LA LEY GENERAL QUE EXPIDA EL

ÓRGANO LEGISLATIVO FEDERAL”.


23

Zacatecas, sino todo lo contrario, pues existen disposiciones

expresas que lo permiten y se encuentra previstas en el

artículo 30, fracción II, y artículo décimo transitorio de la Ley

General de Cambio Climático. Al respecto citó la

jurisprudencia P./J. 142/200120.

Arguye que el impuesto ecológico a la emisión de contaminantes en el agua

tiene como objeto la descarga de ese tipo de sustancias en el agua en el

territorio del Estado de Zacatecas, siendo que su base gravable, respecto de

la contaminación señalada en el artículo 22, fracción II de la Ley de Hacienda

de Zacatecas, se refiere a la cantidad de metros cúbicos de agua afectados y

las cuotas se establecen de conformidad con las sustancias presentes en las

aguas residuales, para lo cual se establecen las cantidades de miligramos por

litro que representan una unidad de contaminantes en metros cúbicos de

agua afectados, contrariamente a lo se dijo en la sentencia recurrida.

Así, el objeto del tributo en relación con la contaminación del agua se integra

por la descarga de aguas residuales que causen una afectación en el Estado

de Zacatecas, lo cual conlleva a dos posibilidades de su objeto: (1) que

incluye las aguas de dominio de la Nación; o (2) se limita a las aguas que

sean objeto de la potestad de las Entidades Federativas, siendo esta última,

sí se considera que se busca desincentivar en el Estado de Zacatecas y, por

ende, debe entenderse que las aguas reguladas son las que competen a su

entidad, aunando a que teniendo como directriz que no todas las aguas son

del dominio de la Nación, sino que por exclusión algunas de ellas competen

al orden estatal.

En consecuencia, el impuesto en comento tiene una interpretación válida que

resulta conforme con el artículo 27 constitucional, por lo que no existe una

razón objetiva que derive de su inconstitucionalidad.

Considera que el juez de Distrito dejó de advertir que los impuestos

ecológicos previstos en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no

regulan la actividad, producción y consumo de cerveza en sí, sino que a

través de ellos se establece una política de protección del medio ambiente,

por lo que su interpretación lesiona la soberanía local y afecta que el Estado

atienda la obligación a la protección de la salud y un medio ambiente sano

que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezca a la

salud pública.

20 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 1042, de rubro:

“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS

CARACTERÍSTICAS GENERALES”.


24

Señala que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas en su artículo 36

estableció expresamente el destino de la recaudación generada con motivo

de los impuestos ecológicos, lo cual resulta acorde con lo dispuesto en el

artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución en relación con lo

expresamente dispuesto en el artículo 21, primer párrafo, fracciones I y IV, de

la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, así como los

artículos 8, fracción II, y 30, fracción III, de la Ley General de Cambio

Climático.

Por su parte, el Gobernador del Estado de Zacatecas en su único agravio

señala que en la sentencia recurrida los razonamientos giraron respecto del

impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, más de

manera superficial en lo relativo al impuesto a la emisión de gases a la

atmósfera y nunca al impuesto de depósito o almacenamiento de residuos,

pero declaró la inconstitucionalidad de los tres gravámenes, en violación a los

principios de exhaustividad y congruencia.

Asimismo, apunta que en la sentencia recurrida se debe llevar a cabo una

interpretación conforme, fundamentada en el principio de conservación legal,

pues se llevó a cabo una interpretación abstracta y sesgada contraria a la

Constitución, específicamente en sus artículos 28, primer párrafo; 4, quinto

párrafo; 25, primer párrafo; y 73, fracción XXIX-G, en relación con los

artículos 7, fracciones I a IV, VI a VIII, X, XI, XIII, XV y XXI; 21, primer párrafo,

22, primer párrafo, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección

al Ambiente, así como 26, fracción I, inciso c); 30, primer párrafo, fracción III;

y décimo transitorio de la Ley General de Cambio Climático.

Por otra parte, refiere que la materia ambiental es facultad concurrente de la

Federación y las Entidades Federativas, en términos del artículo 73, fracción

XXIX-G, constitucional, de ahí que en el ámbito de sus competencias, los tres

órdenes de gobierno, podrán desarrollar y aplicar instrumentos económicos,

definidos como los mecanismos normativos y administrativos de carácter

fiscal para proponer e impulsar la recaudación y obtención de recursos para

destinarlos a la protección del medio ambiente, conforme a lo establecido en

los artículos 21, primer párrafo, y 22, primer párrafo, ambos de la Ley General

de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como el artículo 30,

primer párrafo, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático.

Resalta que se trata de una facultad concurrente no reservada al Congreso

de la Unión, máxime que los tres impuestos ecológicos se circunscriben a

ámbitos de aplicación territorial del Estado de Zacatecas y no existe reserva

expresa para la Federación en dicho poder tributario, además de que

tampoco hay restricción específica que impida su ejercicio, sino por el


25

contrario, existe disposición expresa que lo permite y prevé en

el artículo 30, fracción III, y artículo décimo transitorio de la

Ley General de Cambio Climático.

ANÁLISIS DE LOS AGRAVIOS

Los reseñados agravios resultan sustancialmente fundados y suficientes

para revocar la sentencia sujeta a revisión.

Como se vio al resumir la sentencia recurrida, el juez de Distrito concedió el

amparo a la quejosa por considerar, en esencia, que al establecer la

Legislatura del Estado de Zacatecas los preceptos reclamados invadió la

esfera de competencias reservada a la Federación en 2 de sus elementos,

como lo son el objeto y los sujetos.

Por tal motivo, lo primero que tiene que determinarse es el contexto

normativo constitucional de los tipos de facultades tributarias de cada uno de

los niveles de gobierno en el Estado mexicano, para así estar en condiciones

de determinar por qué le asiste razón a las recurrentes.

Esta Suprema Corte desde sus primeros pronunciamientos

jurisprudenciales21, ha sostenido que una interpretación sistemática de los

preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina

que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la

estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales son las

siguientes:

a) Concurrencia impositiva de la Federación y los Estados en la mayoría de

las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII22, y 12423);

b) Reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación

como limitación a la facultad tributaria de los Estados (artículo 73, fracción

XXIX24) y

21 Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 151-156, Primera Parte, página 149, de

rubro: “IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL.

COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA

DECRETARLOS”. 22 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

[…]”. 23 “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios

federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas

competencias”. 24 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

XXIX. Para establecer contribuciones:

1º. Sobre el comercio exterior;


26

c) Restricciones expresas al poder tributario de los Estados (artículos 117,

fracciones IV, V, VI y VII25 y 11826).

En ese contexto, se puede concluir que la regla general es que tanto la

Federación como las Entidades Federativas concurran en sus facultades para

el establecimiento de tributos; la excepción es la atribución concreta,

exclusiva y explícita de fuentes de imposición a gravar por la Federación y,

finalmente, las prohibiciones expresas al respecto para las Entidades

Federativas.

Pues bien, partiendo de la regla general aludida, debe determinarse si existe

o no una facultad concurrente entre la Federación y la Legislatura del Estado

de Zacatecas para establecer los preceptos reclamados. Para tal efecto debe

precisarse que la forma en cómo se abordará dicha problemática será a partir

de la vía deductiva, consistente en que si no existe una reserva expresa a la

Federación para establecer tributos como los contenidos en los artículos

impugnados ni tampoco una limitación expresa a las Entidades Federativas

para tal fin, entonces se advertirá la existencia de una facultad concurrente.

2º. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del

artículo 27;

3º. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

4º. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

5º. Especiales sobre:

a). Energía eléctrica;

b). Producción y consumo de tabacos labrados;

c). Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

d). Cerillos y fósforos;

e). Aguamiel y productos de su fermentación; y

f). Explotación forestal;

g). Producción y consumo de cerveza.

Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la

ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en

sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.

[…]”. 25 “Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

[…]

IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía

nacional o extranjera.

VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya

exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que

acompañe la mercancía.

VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos

por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto

de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.

[…]”. 26 “Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre

importaciones o exportaciones.

II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.

III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan

inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República”.


27

Del análisis del artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución,

no se advierte que la Federación, a través del Congreso de la

Unión, tenga una facultad exclusiva y reservada para

establecer contribuciones sobre la Emisión de Gases a la

Atmósfera (artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas) ni sobre la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y

Agua (artículos 20 a 27 de la invocada ley) ni sobre el Depósito o

Almacenamiento de Residuos (artículos 28 a 34 del ordenamiento citado).

En efecto, conforme al artículo 1427 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, el impuesto sobre la emisión de gases a la atmósfera tiene por

objeto la emisión de determinadas sustancias generadas en los procesos

productivos que se desarrollan en dicha Entidad Federativa y que afecten su

territorio, precisándose qué se considera emisión a la atmósfera.

Por su parte, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2028 de la referida Ley

de Hacienda, el impuesto sobre la emisión de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, tiene por objeto la emisión de tales sustancias que se

depositen, desechen o descarguen en el suelo, subsuelo y agua.

Por su parte, el artículo 2829 de la Ley de Hacienda mencionada, prescribe

que el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos tiene por objeto

dicho depósito o almacenamiento en vertederos públicos o privados

situados en el Estado de Zacatecas, señalando qué se considera residuo.

Así, atendiendo al diseño normativo de los referidos impuestos se advierte

que no inciden ni versan sobre alguna de las materias impositivas que de

manera reservada y en exclusiva tiene la Federación, previstas en el artículo

73, fracción XXIX, de la Constitución, esto es, los preceptos legales que

contienen los referidos impuestos no gravan ni tienen por objeto el comercio

exterior (1); el aprovechamiento o explotación de la atmósfera, suelo,

subsuelo o aguas nacionales (2); las instituciones de crédito o sociedades de

seguro (3); los servicios públicos concesionados o explotados directamente

27 “Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a la atmósfera de determinadas sustancias generadas en

los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y que afecten el territorio del mismo.

Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión directa o indirecta de bióxido de

carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea

unitariamente o de cualquier combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y

que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por provocar calentamiento

global”. 28 “Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o

descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado”. 29 “Artículo 28. Es objeto de este impuesto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o

privados, situados en el Estado.

Para efectos de esta Sección se considera residuo cualquier material generado en los procesos de extracción,

beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo

nuevamente en el proceso que lo generó”.


28

por la Federación (4); ni tampoco buscan establecer una contribución

especial (5) sobre energía eléctrica (a); la producción o consumo de tabacos

labrados (b); la gasolina y otros productos derivados del petróleo (c); los

cerillos y fósforos (d); el aguamiel y productos de su fermentación (e); la

explotación forestal (f), o la producción y consumo de cerveza (g).

De especial relieve resultan los supuestos relativos a la facultad de la

Federación para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento o

explotación de la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales (2) y sobre

la producción y consumo de cerveza (5 g), dado que el juez de amparo

estimó inconstitucionales los preceptos reclamados porque, a su parecer, el

objeto y sujeto de los impuestos analizados tienen injerencia en esas

facultades.

Sin embargo, tal y como lo ponen de relieve la revisionista, los preceptos

reclamados no invaden facultad reservada ni exclusiva alguna de la

Federación.

Ello es así, porque contrariamente a lo que argumentó la quejosa y el juez de

Distrito estimó fundado, los preceptos reclamados no establecen impuestos

sobre el aprovechamiento o explotación de la atmósfera, suelo, subsuelo o

aguas nacionales. Por el contrario, dichos numerales establecen impuestos

cuyo objeto o materia gravable lo constituye la emisión o el depósito o el

almacenamiento de determinadas sustancias que inciden –negativamente–

sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales.

Adicionalmente, la premisa de partida de la argumentación del juez de

amparo resulta inexacta para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos

reclamados, en la medida en que equivoca los vocablos “legislar” y “expedir

leyes”, contenidos en el artículo 73, fracciones X y XXIX-G, de la

Constitución, con el diverso “establecer contribuciones”, previsto en la

fracción XXIX del mismo numeral fundamental.

El artículo 73, fracciones X30 y XXIX-G31, de la Constitución, establecen,

respectivamente, la facultad del Congreso de la Unión para “legislar”, entre

30 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia,

industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía

eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.

[…]”. 31 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las

entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en

el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del

equilibrio ecológico.


29

otras cosas, sobre sustancias químicas, así como la de

“expedir leyes” que establezcan la concurrencia de facultades

de los distintos niveles de gobierno, en el ámbito de sus

respectivas competencias, en materia de protección al

ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Por su parte, la fracción XXIX del artículo 7332 constitucional, prevé la facultad

expresa, reservada y exclusiva del Congreso para establecer contribuciones

sobre determinadas materias o fuentes impositivas.

Así, el empleo de los términos “legislar” o “expedir leyes” y “establecer

contribuciones”, permite inferir que la intención del Constituyente fue separar,

en 2 apartados, aspectos distintos de la materia competencial del Poder

Legislativo Federal: en general, consistente en la función legislativa, y el

concreto, concerniente a la imposición de contribuciones.

Por tanto, si la mencionada fracción XXIX señala en forma precisa sobre qué

materias o actividades solo la Federación puede fijar tributos, entre las que no

se encuentra la relativa a la emisión de gases a la atmósfera; de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de

residuos, es inconcuso que el establecimiento de contribuciones en dicha

materia no es facultad exclusiva de la Federación, sino concurrente con la de

las Entidades Federativas a través de sus respectivas Legislaturas Locales,

en el caso, con la Legislatura del Estado de Zacatecas. En tal sentido resulta

aplicable la tesis aislada P. XV/200333.

No es óbice a lo anterior lo dispuesto en el párrafo final de la fracción

últimamente citada, en cuanto prevé la participación a las entidades

federativas de las contribuciones especiales en los términos de la ley federal

secundaria y la de aquéllas a sus Municipios conforme a su normatividad

local, pues de ello no se sigue una prohibición a dichas entidades para

legislar en determinadas materias, sino solo al aspecto de las contribuciones

especiales, lo que constituye una regla de carácter excepcional que tiene

como finalidad que la Federación conceda alguna participación de aquellas

contribuciones a los Estados que, por la materia aludida, son propias del

poder federal.

[…]”. 32 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

XXIX. Para establecer contribuciones:

[…]”. 33 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, septiembre de 2003, página 33, de

rubro: “JUEGOS CON APUESTAS Y SORTEOS. LA FACULTAD PARA IMPONER CONTRIBUCIONES

EN ESTA MATERIA CORRESPONDE TANTO A LA FEDERACIÓN COMO A LAS ENTIDADES

FEDERATIVAS POR SER DE NATURALEZA CONCURRENTE”.


30

La anterior interpretación se fundamenta en el principio de no redundancia

constitucional, pues los tributos exclusivamente federales son los

enumerados en la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución, por lo que

la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva el poder

tributario exclusivo de la Federación para establecer contribuciones sobre

cualquier cuestión propia de la materia que se regula. Es decir, el hecho de

que exclusivamente la Federación pueda legislar sobre alguna materia no

significa que los Estados o la Ciudad de México no puedan ejercer sus

atribuciones tributarias sobre determinados sujetos u objetos reglamentados

por una norma de carácter federal. Estas consideraciones encuentran

respaldo en la tesis aislada 1a. CCXXIV/200934.

En ese contexto, y de diversa forma a lo que estimó el juez federal, la forma

en que están redactados los preceptos reclamados, no implica ni que los

sujetos ni que el objeto de los impuestos impugnados comprendan en forma

general las industrias y actividades que con motivo de sus procesos de

extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,

control o tratamiento de agua, depositen en el territorio del Estado de

Zacatecas, esto es, las actividades e industrias de producción y consumo de

cervezas.

Lo anterior es así, en la medida en que, como se dijo, los preceptos

reclamados no gravan ni tienen por objeto la producción y consumo de

cervezas, por el contrario, la materia gravable sobre la que versan es, como

también se señaló, la emisión o el depósito o el almacenamiento de

determinadas sustancias que inciden sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o

aguas nacionales.

Corrobora lo expuesto, la disposición expresa del artículo 73, fracción XXIX-

G, de la Constitución, que establece las facultades concurrentes de la

Federación, Entidades Federativas, Ciudad de México y Municipios, en el

ámbito de sus respectivas competencias –las tributarias por ejemplo– en

materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio

ecológico. En tal sentido es aplicable la jurisprudencia P./J. 142/200135.

34 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, diciembre de 2009, página 275, de

rubro: “COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO

REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN

DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA

FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA

DE LA MATERIA QUE SE REGULA”. 35 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 1042, de rubro:

“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS

CARACTERÍSTICAS GENERALES”.


31

Por ello, y en consonancia con la invocada disposición

constitucional es que deben interpretarse los artículos 21,

párrafo primero36, y 22, párrafos primero y segundo37, de Ley

General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,

ya que la Legislatura del Estado de Zacatecas en el ámbito de sus

competencias tributarias concurrentes con la Federación, emitió las

disposiciones reclamadas como instrumentos económicos que incentiven el

cumplimiento de sus objetivos de política ambiental, y dentro de los referidos

instrumentos de carácter fiscal tuvo a bien establecer los impuestos sobre la

emisión o el depósito o el almacenamiento de determinadas sustancias que

inciden sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales.

No es obstáculo a lo expuesto lo previsto en el numeral 22 del ordenamiento

invocado, pues aun cuando se refiere expresamente a que se consideran

instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que

incentiven el cumplimiento de los objetivos de política ambiental, ello no

implica que dentro de dichos instrumentos no se deban considerar a las

contribuciones o tributos en materia ambiental.

Ciertamente, de la interpretación literal, armónica y teleológica de dicho

precepto, se concluye que el legislador únicamente enunció como uno de los

instrumentos económicos de carácter fiscal a los estímulos fiscales, pero esto

no quiere decir que tales instrumentos se agoten en ellos, ya que al

establecerlos buscó hacer efectivos 2 principios: el de que quien contamine

asuma los costos de su actividad (1) y el de que quien invierta en la

conservación ecológica sea incentivado (2). Ello, tal y como se advierte de la

exposición de motivos de la iniciativa por la que se introdujo el invocado

precepto38. 36 “Artículo 21. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,

diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la

política ambiental, y mediante los cuales se buscará:

[…]”. 37 “Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter

fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que

generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.

Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de

los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente

recaudatorios.

[…]”. 38 “Exposición de motivos

Cámara de Diputados

México, Distrito Federal, 15 de octubre de 1996

[…]

Instrumentos económicos

Hasta el momento, la aplicación de la normatividad ambiental se ha basado casi exclusivamente en el sistema

regulatorio tradicional de permisos, inspecciones y sanciones. Este sistema debe ser complementado con otro tipo de

instrumentos, con el propósito de conseguirlos objetivos de la política ambiental. Por ello, las modificaciones que se

proponen prevén la incorporación de una sección dedicada a los instrumentos económicos, como medios para

conseguir los objetivos de la política ambiental.

En la iniciativa se definen los instrumentos económicos como los mecanismos normativos y administrativos de

carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos


32

Corrobora dicho aserto, que el citado artículo 22, párrafo segundo, de Ley

General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su parte final

prescribe que en ningún caso los instrumentos económicos de carácter fiscal

tendrán fines exclusivamente recaudatorios, lo que lleva a concluir que sea

través de contribuciones o tributos, en sus distintas categorías o especies, los

que también puedan considerarse como instrumentos del mencionado tipo,

pero evitando que únicamente se establezcan con el objetivo de allegarse de

recursos, dado que, como lo consideró el legislador, debe buscarse el

cumplimiento del principio de quien contamina pague.

En la misma tesitura debe leerse el artículo 30, fracción II39, de la Ley General

de Cambio Climático, que dispone que en el ámbito de sus competencias

–incluidas las fiscales–, los distintos niveles de gobierno implementarán

acciones para, dentro de otras cuestiones, proponer e impulsar mecanismos

de recaudación y obtención de recursos con el fin de destinarlos a la

reubicación de asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del

cambio climático.

Por ende, conforme a los mencionados artículos tanto de la Ley General de

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente como de la Ley General de

Cambio Climático, la Legislatura del Estado de Zacatecas ejerció sus

facultades tributarias concurrentes para emitir los preceptos reclamados y,

consecuentemente, los impuestos que en ellos se contienen, por lo que,

ambientales que generan sus actividades económicas y se les incentiva para realizar acciones que favorezcan al

ambiente. Asimismo se determina la facultad de la Federación, los estados y el Distrito Federal, para diseñar,

desarrollar y aplicar instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política

ambiental.

El desarrollo sustentable y una política ecológica eficiente y efectiva requieren que el sistema de precios conlleve de

manera plena información ambiental sobre las consecuencias, beneficios y costos de decisiones de producción y de

consumo. Esto puede lograrse a través del uso de instrumentos económicos que tiendan a hacer compatibles las

decisiones privadas con los intereses colectivos de protección ambiental y desarrollo sustentable.

Los instrumentos económicos constituyen un mecanismo idóneo para hacer efectivos dos principios de la política

ambiental: el que indica que quien contamine, haga un uso excesivo de recursos naturales o altere los

ecosistemas, debe asumir los costos inherentes a su conducta y el que señala que quien conserve los recursos e

invierta en la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe recibir, por ello,

un estímulo o una compensación.

Además, los instrumentos económicos pueden abrir espacios de oportunidad para el logro de objetivos ambientales,

permitir una mayor equidad social y una real solidaridad intergeneracional en la distribución de costos y beneficios

asociados a la política ambiental.

Lejos de sustituir al resto de los instrumentos de política ambiental, los instrumentos económicos podrán utilizarse

en conjunción con otros, como pueden ser las normas oficiales mexicanas y el ordenamiento ecológico del territorio,

especialmente cuando se trate de observar umbrales o límites en determinados ámbitos territoriales, de tal manera

que se garanticen la integridad y el equilibrio de los ecosistemas y la salud de la población.

[…]”. 39 “Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las

entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la

adaptación conforme a las disposiciones siguientes:

[…]

III. Proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos, para destinarlos a la protección y

reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático;

[…]”.


33

contrariamente a lo que resolvió el juez de amparo, su

emisión no invade competencia alguna de la Federación.

Por las consideraciones vertidas, lo procedente es revocar la

sentencia recurrida y, consecuentemente, la concesión de amparo otorgada

por el juez de amparo, por lo que con fundamento en el artículo 93 de la Ley

de Amparo, esta Segunda Sala procede al estudio de los restantes conceptos

de violación formulados por la quejosa.

En similar sentido se ha pronunciado el Pleno de este Tribunal Constitucional

al resolver la controversia constitucional 56/2017, en sesión de 11 de febrero

de 2019, por unanimidad de 10 votos.

AGRAVIOS DE LA REVISIÓN ADHESIVA

EXTRACTO Y ESTUDIO

En los agravios primero y segundo, la recurrente adherente formula

argumentos tendentes a reforzar las consideraciones del juez de amparo por

las que estimó fundados los conceptos de violación relativos a la transgresión

del principio de invasión de esferas de la Federación por parte del Estado de

Zacatecas al emitir la Ley de Hacienda analizada.

Los referidos agravios resultan infundados en razón de las consideraciones

antes vertidas, pues, como se dijo, no existe violación al señalado principio de

invasión de esferas competenciales por los motivos precisados.

ESTUDIO DE LOS RESTANTES ARGUMENTOS RELACIONADOS CON

LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE INVASIÓN DE ESFERAS

COMPETENCIALES

Si bien se dejaron sin efecto las consideraciones manifestadas por el juez de

Distrito para conceder el amparo por violación al principio de invasión de

esferas competenciales de la Federación bajo los argumentos contenidos en

los conceptos de violación primero, segundo, cuarto y trigésimo de la

demanda de amparo, existen diversos conceptos de violación en los cuales

se hace valer la transgresión a dicho principio pero desde una perspectiva

distinta a lo analizado, por lo que en aras de cumplir con los principios de

congruencia, exhaustividad y completitud que rige a las sentencias de

amparo, este Supremo Tribunal se hace cargo de dichos planteamientos.

INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LA

FEDERACIÓN PORQUE PREVINO EN LA EMISIÓN DE LA LEY FEDERAL

DE DERECHOS QUE GRAVA LAS AGUAS DE LA NACIÓN


34

RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS

En el concepto de violación tercero, la quejosa aduce, en esencia, que las

disposiciones reclamadas transgreden los artículos 73, fracción VII, y 124 de

la Constitución, pues la Legislatura del Estado de Zacatecas no tiene

facultades para establecer impuestos ecológicos, sino que ello corresponde,

en todo caso, a la Federación.

Lo anterior, porque conforme a los artículos 6, fracción I, y 9 de la Ley

General de Bienes Nacionales, se sujetan al régimen de dominio público, los

subsuelos, suelos y aguas nacionales, por lo que el establecimiento de

contribuciones sobre ellos está a cargo de autoridades federales.

Así, no obstante que existan subsuelos, suelos y aguas de la Nación que no

se consideraron bienes nacionales, ello no implica que los Estados se

encuentren facultados para establecer contribuciones sobre ellos. En efecto,

en tales supuestos, los mismos se considerarán de dominio público cuando

en ellos se viertan aguas contaminantes, pues por tratarse de protección al

ambiente, la obligación de pago de derechos existe con el fin de lograr un

adecuado uso y aprovechamiento de los bienes nacionales en materia de

recursos naturales.

De esa forma, si la Federación ejerció la facultad contenida en el artículo 73,

fracción VI, de la Constitución al expedir la Ley Federal de Derechos, en la

cual se encuentran reguladas las actividades que se pretenden gravar con los

artículos reclamados emitidos por la Legislatura del Estado de Zacatecas, es

inconcuso que ésta no puede ejercer facultad impositiva alguna, pues al

haberse utilizado por la Federación ya no lo pueden hacer los Estados.

A fin de evidenciar lo anterior, señala la quejosa que la Ley Federal de

Derechos establece que los particulares pagarán derechos por el uso y

aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación, así como por

los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.

Así, si las actividades que se pretenden gravar mediante los preceptos

reclamados emitidos por la Legislatura del Estado de Zacatecas, ya se

encuentran gravadas por la Ley Federal de Derechos, es evidente que no

puede hacerlo en los términos del artículo 124 de la Constitución.

Además, por lo que hace a la emisión de gases de efecto invernadero,

también existe a nivel federal un impuesto que de forma indirecta pretende

desincentivar la emisión de dichos gases contaminantes, a través de gravar

los combustibles fósiles de los cuales derivan dichos gases.


35

Cierto, entre los productos y servicios que la Ley del Impuesto

Especial sobre Producción y Servicios grava, se encuentra la

enajenación de gasolinas y combustibles fósiles, cuya

combustión es la responsable en gran medida de la emisión

de los gases de efecto invernadero que el impuesto de la emisión de gases a

la atmósfera pretende gravar, no obstante se trate de un rubro cuya

competencia pertenece a la Federación, obligando además a los

contribuyentes residentes en el Estado de Zacatecas, a una clara doble

tributación.

Similares argumentos formuló la quejosa en una parte de su concepto de

violación vigésimo segundo, por lo que por economía procesal y en aras de

reiteraciones innecesarias, se tienen por reproducidos.

Por otra parte, en el concepto de violación décimo séptimo, la peticionaria

de amparo alega, en síntesis, que los preceptos reclamados son omisos en

considerar que su objeto puede tratar sobre cuerpos propiedad de la Nación,

por lo que entonces la Legislatura de Zacatecas carece de competencia para

establecerlos.

Por tal motivo, debieron excluirse del impuesto sobre la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y aguas, las aguas nacionales, en términos

del artículo 27 de la Constitución y de la Ley de Aguas Nacionales, al

corresponder a una competencia federal.

EXAMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Los motivos de disenso formulados resultan infundados.

Ello es así, en la medida en que la quejosa parte de una premisa inexacta,

consistente en que la Federación al expedir la Ley Federal de Derechos

ejerció la facultad exclusiva contenida en el artículo 73, fracción VII40, de la

Constitución, por lo que la Legislatura de Zacatecas no tiene competencia

para emitir las disposiciones reclamadas y, por ende, los impuestos en ellas

contenidos.

Empero, la facultad impositiva de la Federación prevista en la invocada

porción normativa constitucional, no es exclusiva ni implica que, una vez

ejercida, la materia gravable no pueda ser motivo de la diversa facultad

tributaria de los Estados o, incluso, de los Municipios.

40 “Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

[…]”.


36

Ello es así, porque al preverse en la fracción VII del artículo 73 constitucional,

que el Congreso tiene la facultad para imponer las contribuciones necesarias

para cubrir el presupuesto, únicamente establece el poder tributario que en

general tiene para establecer contribuciones sobre diversas fuentes distintas

de las reservadas y previstas en la diversa fracción XXIX del mismo numeral,

por lo que esta última no puede limitar a la primera41, ya que no debe

olvidarse que en materia impositiva no existe una delimitación radical entre la

competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo que parte

de la regla general de facultades concurrentes.

Consecuentemente, y al margen de que la Federación haya expedido la Ley

Federal de Derechos en cuyos artículos 192, fracciones II y III42, 194-O,

fracciones I y II43, 194-T, fracciones I y II44, y 27645, se establecen distintos

41 Apoya esta conclusión la tesis aislada del Pleno, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen

26, primera parte, página 35, que establece: “CONGRESO DE LA UNIÓN, FACULTADES

CONSTITUCIONALES DEL, PARA CUBRIR EL GASTO PÚBLICO. Es inexacto que la fracción XXIX del

artículo 73 constitucional limite a la VII del mismo precepto que faculta al Congreso a imponer las contribuciones

que sean necesarias para cubrir el presupuesto; y si esta fracción ha de relacionarse con otra, no es precisamente con

la XXIX del artículo 73, sino con la II del artículo 65 de la propia Constitución, que faculta al mismo Congreso para

examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos que sean necesarios para

cubrirlo. No puede considerarse la facultad exclusiva para legislar en determinadas materias, como lo es la

enunciada en la referida fracción XXIX del artículo 73, como una limitación al Congreso de la Unión para

establecer los impuestos aun federales que sean indispensables para cubrir el gasto público; se trata de una facultad

en el ámbito federal en materia de impuestos especiales que por su competencia requiere una legislación federal

uniforme en toda la República, que limita las facultades impositivas de los Estados, pero no las del Congreso de la

Unión”. 42 “Artículo 192. Por el estudio, trámite y, en su caso, autorización de la expedición o prórroga de títulos de

asignación o concesión, o de permisos o autorizaciones de transmisión que se indican, incluyendo su posterior

inscripción por parte de la Comisión Nacional del Agua en el Registro Público de Derechos de Agua, se pagará el

derecho de servicios relacionados con el agua, conforme a las siguientes cuotas:

Cuota

Sin ajuste Con ajuste

[…]

II. Por cada permiso de descarga de aguas

residuales provenientes de procesos

industriales a un cuerpo receptor, incluyendo

su registro $5,333.52 $5,334

III. Por cada permiso de descarga de aguas

residuales, distintas a las que prevé la fracción

anterior, incluyendo su registro $1,777.74 $1,778

[…]”. 43 “Artículo 194-O. Por el otorgamiento de la licencia ambiental única para la prevención y control de la

contaminación de la atmósfera, a las fuentes fijas de jurisdicción federal que emitan olores, gases o partículas

sólidas o líquidas a la atmósfera, se pagará el derecho de prevención y control de la contaminación, conforme a las

siguientes cuotas:

Cuota


I. Por la recepción y evaluación de solicitud

de licencia $ 2,653.50 $ 2,653

II. Actualización de la licencia de

funcionamiento o de la licencia ambiental $ 1,326.75 $ 1,327

[…]” 44 “Artículo 194-T. Por la evaluación de cada solicitud y, en su caso, autorización de las siguientes actividades en

materia de residuos peligrosos, se pagará el derecho de prevención y control de la contaminación, conforme a las

siguientes cuotas:

Cuota


I. Operación de unidades para la recolección

y transporte de residuos peligrosos $ 4,205.54 $ 4,206


37

hechos imponibles que versan sobre aguas residuales,

residuos peligrosos, y prevención y control de la

contaminación de la atmósfera, lo cierto es que no existe

impedimento constitucional para que la Legislatura del Estado

de Zacatecas, en el ejercicio de sus facultades concurrentes en materia

tributaria, válidamente pueda emitir las disposiciones reclamadas que

contienen los impuestos denominados “ecológicos”.

A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a que en la Ley del

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, específicamente en sus

artículos 2, fracción I, incisos D) y H)46, y 2-A, fracciones I a III47, se

II. Instalación y operación de centros de acopio

y almacenamiento de residuos peligrosos $ 4,203.28 $ 4,203

[…]”. 45 “Artículo 276. Están obligados a pagar el derecho por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la

Nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales, las personas físicas o morales que descarguen

en forma permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y

demás depósitos o corrientes de agua, así como los que descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren en

terrenos que sean bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, en términos de lo

dispuesto en esta Ley.

El pago del derecho a que se refiere este artículo no exime a los responsables de las descargas de aguas residuales de

cumplir con los límites máximos permisibles establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas y con las condiciones

particulares de sus descargas, de conformidad con la Ley de Aguas Nacionales”. 46 “Artículo 2. Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas y cuotas

siguientes:

I. En la enajenación o, en su caso, en la importación de los siguientes bienes:

[…]

D) Combustibles automotrices:

1. Combustibles fósiles Cuota Unidad de medida

a. Gasolina menor a 92 octanos 4.16 pesos por litro.

b. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 3.52 pesos por litro.

c. Diésel 4.58 pesos por litro.

2. Combustibles no fósiles 3.52 pesos por litro.

[…]

H) Combustibles Fósiles Cuota Unidad de Medida

1. Propano 5.91 centavos por litro.

2. Butano 7.66 centavos por litro.

3. Gasolinas y gasavión 10.38 centavos por litro.

4. Turbosina y otros kerosenos 12.40 centavos por litro.

5. Diesel 12.59 centavos por litro.

6. Combustóleo 13.45 centavos por litro.

7. Coque de petróleo 15.60 pesos por tonelada.

8. Coque de carbón 36.57 pesos por tonelada.

9. Carbón mineral 27.54 pesos por tonelada.

10. Otros combustibles fósiles 39.80 pesos por tonelada de

carbono que contenga

el combustible.

Tratándose de fracciones de las unidades de medida, la cuota se aplicará en la proporción que corresponda a dichas

fracciones respecto de la unidad de medida de que se trate.

Cuando los bienes a que se refiere este inciso estén mezclados, la cuota se calculará conforme a la cantidad que en la

mezcla tenga cada combustible.

Las cantidades señaladas en el presente inciso, se actualizarán anualmente y entrarán en vigor a partir del 1 de enero

de cada año, con el factor de actualización correspondiente al periodo comprendido desde el mes de diciembre del

penúltimo año hasta el mes de diciembre inmediato anterior a aquél por el cual se efectúa la actualización, mismo

que se obtendrá de conformidad con el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación. La Secretaría de Hacienda

y Crédito Público publicará el factor de actualización en el Diario Oficial de la Federación durante el mes de

diciembre de cada año.

[…]” 47 “Artículo 2-A. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción I, incisos D), y H), en la enajenación de

gasolinas y diésel en el territorio nacional, se aplicarán las cuotas siguientes:


38

establecen distintos tributos por lo que se pretenden gravar los combustibles

fósiles, de los cuales derivan los gases que inciden en la atmósfera, ya que

dichos gravámenes tienen como contribuyente formal a Petróleos Mexicanos

(PEMEX), y no a todos los consumidores que puedan adquirir dichos

combustibles, tal y como lo consideró esta Segunda Sala al fallar los amparos

en revisión 827/2015, 905/2015 y 424/2016, en sesión de 10 de enero de

2018.

Así, el hecho de que potencialmente se presente una situación de doble

tributación o yuxtaposición de facultades impositivas sobre la misma fuente

gravable tanto por la Federación y como por las Entidades Federativas, en sí

mismo no torna inconstitucionales los preceptos reclamados. Al respecto

resulta aplicable la jurisprudencia P. 2348.

De ese modo, al no encontrarse reservada por el artículo 73, fracción XXIX,

de la Constitución, a la Federación la facultad tributaria de establecer

contribuciones sobre medio ambiente, se concluye que también pueden

ejercerlas las Entidades Federativas o la Ciudad de México en los ámbitos de

sus respectivas competencias, conforme al numeral 124 de la Ley

Fundamental49.

En ese contexto, no asiste razón a la quejosa cuando alega en el concepto de

violación décimo séptimo que debieron excluirse las aguas nacionales del

objeto de los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas, dado

que, como se vio, la Federación no tiene facultad exclusiva alguna para

gravarlas, sino se trata de una facultad concurrente con los Estados.

INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LOS

MUNICIPIOS

En otra porción del concepto de violación vigésimo segundo, la impetrante

de amparo arguye, de manera destacada, que la hacienda municipal se

conformará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como

de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su

favor.

I. Gasolina menor a 92 octanos 36.68 centavos por litro.

II. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 44.75 centavos por litro.

III. Diésel 30.44 centavos por litro.

[…]” 48 Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo I, primera parte-1, enero-junio de 1988, página 139, de

rubro: “DOBLE TRIBUTACIÓN. EN SÍ MISMA NO ES INCONSTITUCIONAL”. 49 “Artículo. 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios

federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas

competencias”.


39

Por tal motivo, los Municipios cuentan con facultades

expresas y reservadas, por lo que no pueden ser ejercidas

por las Entidades Federativas, tal y como acontece con la

emisión de los preceptos reclamados emitidos por la

Legislatura del Estado de Zacatecas, pues contrarían lo dispuesto en el

artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución.

De esa forma, si el derecho por descarga de aguas residuales, conforme al

invocado precepto constitucional en la parte correspondiente, está reservado

a los Municipios, resulta contrario a la Constitución que el Estado de

Zacatecas pretenda establecer y cobrar un impuesto sobre cuestiones que

solo le competen a los Municipios.

En efecto, es claro que los Municipios tienen reservados los servicios

públicos relacionados con el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento

y disposición de aguas residuales, por lo que ningún Estado, incluido el de

Zacatecas, está en posibilidad de establecer contribuciones para cobrarlas

estatalmente.

En el diverso vigésimo sexto concepto de violación, la quejosa aduce, en

esencia, que los artículos reclamados violan el artículo 115, fracción III, inciso

c), de la Constitución, dado que es facultad exclusiva de los Municipios, el

depósito o almacenamiento de residuos sólidos urbanos, por lo que la

Legislatura del Estado de Zacatecas no tiene competencia para establecer

impuestos sobre dicha fuente de riqueza.

Que refuerza lo anterior, lo dispuesto en los artículos 5, fracciones XXIX y

XXXIII, y 10 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los

Residuos, en donde se establece un concepto de residuos y las facultades de

los Municipios al respecto.

ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Los reseñados argumentos devienen infundados.

Conforme al artículo 115, fracciones III, incisos a) y c), y IV50, de la

Constitución, los Municipios tienen a su cargo, entre otras, las funciones y 50 “Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo,

democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y

administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

[…]

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a). Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

[…]

c). Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

[…]


40

servicios públicos de tratamiento y disposición de aguas residuales, así

como la limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de

residuos. Además, la hacienda pública municipal se constituye por los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las

contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Estatales establezcan

en su favor y, en todo caso, de las contribuciones de la propiedad

inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y

mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los

inmuebles. De igual forma, de los ingresos derivados de la prestación de

servicios públicos a su cargo.

Así, contrariamente a lo que aduce la quejosa, los preceptos reclamados no

invaden la competencia de los Municipios del Estado de Zacatecas, pues no

versan sobre la función o servicio público del tratamiento y disposición de

aguas residuales, ni de la limpia, recolección, traslado, tratamiento y

disposición final de residuos que tienen atribuidos los Municipios.

Por el contrario, como se precisó, el objeto o materia gravable de los

impuestos contenidos en los preceptos reclamados, lo constituye la emisión

o el depósito o el almacenamiento de determinadas sustancias que inciden

sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales del territorio del

Estado de Zacatecas.

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que

les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo

caso:

a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad

inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el

cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones

relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,

montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c). Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los

incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones

o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los

bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes

sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o

propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas

aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y

construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas

públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles,

y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores

públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por

quien ellos autoricen, conforme a la ley.

[…]”


41

Cabe señalar que esta Suprema Corte, en la jurisprudencia

P./J. 6/200051, sostuvo que de la interpretación armónica,

sistemática y teleológica del artículo 115, fracción IV, de la

Constitución, se concluye que dicha disposición no tiende a

establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda

municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que

quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que,

por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos

que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que

también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición

fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda

municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido

régimen de libre administración hacendaria.

Así, esta Suprema Corte ha arribado a la conclusión de que en el caso de la

hacienda municipal existe un poder tributario compartido entre el Estado y los

Municipios en el proceso de fijación de los tributos previstos en el artículo

115, fracción IV, de la Constitución, toda vez que conforme a dicho precepto

el poder tributario originalmente reservado para el órgano legislativo,

conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se

complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de

fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí

que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta

se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso

suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que

tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal

de las contribuciones que tiene a su cargo. Estas consideraciones se

encuentran cristalizadas en la jurisprudencia P./J. 111/200652.

En ese tesitura, se concluye que, como se precisó, al ser concurrentes las

facultades impositivas del Estado de Zacatecas con las de la Federación y

también con las de los Municipios, es constitucionalmente válida la emisión

de los preceptos reclamados, ya que no gravan ningún servicio o función

pública municipal. Es aplicable al caso la tesis aislada sustentada por la

extinta Tercera Sala de esta Suprema Corte53.

51 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, febrero de 2000, página 514, de rubro:

“HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN

HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”. 52 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página 1129, de

rubro: “HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA

FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y

EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN”. 53 Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo II, primera parte, julio-diciembre de 1988, página 198,

de rubro: “AGUAS DEL SUBSUELO, DERECHOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE.

CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 227, FRACCIÓN II, INCISO a), DE LA LEY FEDERAL DE


42

Robustece la referida conclusión, la disposición expresa del segundo párrafo

del artículo 115, fracción IV, de la Constitución, en el que se establece la

prohibición a la Federación para que a través de las leyes que emita, se

pretenda limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones

sobre la propiedad inmobiliaria y la función o servicio público del tratamiento y

disposición de aguas residuales, así como de la limpia, recolección, traslado,

tratamiento y disposición final de residuos que tienen atribuidas los

Municipios. Prohibición que alcanza la posibilidad de establecer exenciones

sobre dichas contribuciones, ya que en caso de hacerlo tanto la Federación

como los Estados, torna inconstitucional esa actuación legislativa. Al respecto

es aplicable la jurisprudencia P./J. 44/200354.

De esa forma, resulta constitucionalmente admisible que al ser concurrentes

tanto las facultades tributarias de la Federación, las Entidades Federativas y

los Municipios, como las facultades en materia de protección al ambiente y de

preservación y restauración del equilibrio ecológico, la Legislatura del Estado

de Zacatecas haya establecido los preceptos reclamados, por lo que no

existe invasión de esfera alguna al respecto.

Así, el hecho de que en los artículos 5, fracciones XXIX y XXXIII55, y 1056 de

la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, se

establezca qué se entiende por residuos y cuáles son las facultades de los

Municipios al respecto, debe entenderse en el marco de las facultades

concurrentes antes señaladas, tal y como se advierte del artículo 1, fracción

III57, del mismo ordenamiento invocado.

DERECHOS VIGENTE EN 1985, EN CUANTO CUMPLE CON LOS PRINCIPIOS DE

PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD, RESPECTO A AGUAS DEL SERVICIO MUNICIPAL”. 54 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, agosto de 2003, página 1375, de

rubro: “MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO

QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS

CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE

AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL”. 55 “Artículo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por:

[…]

XXIX. Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o

semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado

o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás ordenamientos

que de ella deriven;

[…]

XXXIII. Residuos Sólidos Urbanos: Los generados en las casas habitación, que resultan de la eliminación de los

materiales que utilizan en sus actividades domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o

empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos o en la vía pública que

genere residuos con características domiciliarias, y los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos,

siempre que no sean considerados por esta Ley como residuos de otra índole;

[…]” 56 “Artículo 10. Los municipios tienen a su cargo las funciones de manejo integral de residuos sólidos urbanos, que

consisten en la recolección, traslado, tratamiento, y su disposición final, conforme a las siguientes facultades:

[…]” 57 “Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos que se refieren a la protección al ambiente en materia de prevención y gestión integral de

residuos, en el territorio nacional.


43

ESTUDIO DE LOS RESTANTES CONCEPTOS DE

VIOLACIÓN

La metodología para el análisis de los restantes conceptos de

violación formulados implica que se examinen de diversa a la que fueron

planteados. Ello, en atención a que, conforme a la jurisprudencia P./J.

77/9958, el examen del derecho a la legalidad tributaria es previo a los demás

de justicia fiscal, dado que de no respetarse, no es factible proceder al

análisis de la proporcionalidad y equidad de una contribución cuyos

elementos no están expresamente establecidos en una ley formal y material.

Así, en primer término se estudiarán los conceptos de violación por los que se

hizo valer la violación al principio de legalidad tributaria y seguridad

jurídica (sexto, séptimo, décimo noveno, vigésimo, vigésimo tercero,

vigésimo séptimo, vigésimo octavo, vigésimo noveno y trigésimo primero),

para después atender a los argumentos relativos a violaciones al

procedimiento legislativo (décimo cuarto), ley privativa (décimo),

irretroactividad de la ley (décimo), confianza legítima (noveno), fines

extrafiscales (quinto, séptimo y décimo quinto), confiscatoriedad (décimo),

deberes de la función pública (décimo primero), derecho al medio

ambiente (décimo tercero), proporcionalidad tributaria (octavo, décimo

octavo, vigésimo primero y vigésimo quinto) y equidad tributaria (décimo

segundo, vigésimo cuarto, trigésimo primero y trigésimo segundo).

LEGALIDAD TRIBUTARIA Y SEGURIDAD JURÍDICA

INDEFINICIÓN DEL OBJETO DEL IMPUESTO A LA EMISIÓN DE GASES

A LA ATMÓSFERA Y SUSTANCIAS CONTAMINANTES EN EL SUELO,

SUBSUELO Y AGUA

COMPENDIO DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

En el sexto concepto de violación y una parte del séptimo, la quejosa alega,

fundamentalmente, que los preceptos reclamados transgreden los referidos

principios, en razón de que se encuentran dirigidos a personas o sustancias

Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto garantizar el derecho de toda persona al

medio ambiente sano y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la generación, la valorización

y la gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial; prevenir la

contaminación de sitios con estos residuos y llevar a cabo su remediación, así como establecer las bases para:

[…]

III. Establecer los mecanismos de coordinación que, en materia de prevención de la generación, la valorización y la

gestión integral de residuos, corresponden a la Federación, las entidades federativas y los municipios, bajo el

principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos;

[…]” 58 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, agosto de 1999, página 20, de rubro:

“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL EXAMEN DE ESTA GARANTÍA EN EL JUICIO DE AMPARO, ES

PREVIO AL DE LAS DEMÁS DE JUSTICIA FISCAL”.


44

que en términos de la normativa ambiental aplicable no contaminan o no son

nocivas, por lo que se afecta el derecho al ambiente, en su vertiente de

“quien contamina paga”, pues con motivo del estado de incertidumbre que

generan los citados preceptos, queda al arbitrio de la autoridad fiscal el cobro

de los impuestos en ellos contenidos.

Lo expuesto, porque el desarrollo de la actividad la quejosa es una industria

limpia, al cumplir con la normatividad ambiental aplicable y al contar con

diversos programas internos en favor de la ecología, lo que además se ha

reconocido por las autoridades competentes.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, se grava la emisión de sustancias que se emitan a la

atmósfera y que afecten el territorio de dicha Entidad Federativa. Así, el

artículo 3 de la Ley General de Equilibrio Ecológico dispone qué se entiende

por contaminante.

En el caso, las sustancias que emite la quejosa en su actividad de producción

de cervezas, cumplen con las normas aplicables por las autoridades

competentes, por lo que no existe afectación al territorio del Estado de

Zacatecas.

Ciertamente, en términos de los preceptos reclamados se considera

sustancia contaminante la emisión de bióxido de carbono (la que no

contamina), pues la quejosa utiliza energías renovables, tal como el biogás,

sustancia que no contamina.

Así, en el proceso de fermentación de cerveza, las emisiones que se generan

no aumentan el potencial calentamiento global de la superficie terrestre, ya

que el carbono emitido tiene su origen en el proceso fotosintético que se lleva

a cabo durante el desarrollo de las materia primas agrícolas que son fuente

de carbohidratos para la fermentación.

En el caso de las calderas que utiliza la parte quejosa para el proceso de la

elaboración, el encendido de las mismas, se realiza mediante la utilización de

biogás. Así, el artículo 3, fracción XVI, inciso f), de la Ley de Transmisión

Energética proporciona una definición de las energías renovables, dentro la

que se encuentran los bioenergéticos que determine la Ley de Promoción y

Desarrollo de los mismos. Conforme a este ordenamiento, en su artículo 2,

fracciones II y IV, se establece qué es un bioenergético y qué es el biogás.

Por lo que el biogás no es dañino al ambiente, esto es, no contamina.


45

Por otra parte, en el caso del artículo 20 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, grava la emisión de

sustancias contaminantes en el suelo, subsuelo y agua en el

territorio de dicha Entidad Federativa.

Sin embargo, el citado precepto resulta impreciso en cuanto al objeto del

impuesto, pues no distingue si se trata de aguas de jurisdicción federal, lo

que genera incertidumbre en los sujetos que realizan descargas en aguas

federales, como la quejosa.

Lo anterior, porque la quejosa en los procesos de producción de cerveza

realiza descargas únicamente en cuerpos de jurisdicción federal, es decir,

aun cuando se realicen dentro de los límites territoriales del Estado de

Zacatecas, no podría ni deben incluirse dentro del objeto del tributo local.

El artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece

como objeto del impuesto, el depósito o almacenamiento de residuos en

vertederos públicos o privados situados en el Estado de Zacatecas,

señalando qué se considera residuo.

Sin embargo, el legislador perdió de vista que el objetivo y la finalidad de ese

tipo de impuestos, es decir, la protección de la salud y el medio ambiente,

pues existen residuos que no necesariamente contaminan y por ende, no

podrían ser objeto del impuesto.

Lo anterior, porque residuo no equivale a contaminante, por lo que podría

haber los que lo sean, pero existen los que no lo son. Así se genera

incertidumbre jurídica en los sujetos como la quejosa. Incluso, acorde con lo

dispuesto en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la

Prevención y Gestión Integral de los Residuos, no se advierte que un residuo

sea contaminante.

EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS FORMULADOS

Los sintetizados conceptos de violación resultan inoperantes e infundados.

Son inoperantes los argumentos relativos a que el desarrollo de la actividad

la quejosa es una industria limpia, al cumplir con la normatividad ambiental

aplicable y al contar con diversos programas internos en favor de la ecología,

por lo que no existe afectación al territorio del Estado de Zacatecas, dado que

utiliza biogás.


46

Lo inocuo de tales planteamientos reside en que pretende demostrar la

inconstitucionalidad de los preceptos reclamados a partir de su situación

particular, pues el núcleo de sus argumentos consiste en que cumple con la

normativa en materia medioambiental, lo que no es idóneo para evidenciar la

transgresión de los principios de legalidad tributaria y seguridad jurídica

previstos en la Constitución. Al respecto resultan aplicables las

jurisprudencias 2a./J. 88/200359 y 2a./J. 71/200660.

Por otra parte, resulta infundado el argumento relativo a que el artículo 2061

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que establece el impuesto

sobre la emisión de sustancias contaminantes en el suelo, subsuelo y agua

en el territorio de dicha Entidad Federativa, es impreciso en cuanto a su

objeto, al existir la posibilidad de que sean aguas o cuerpos de jurisdicción

federal.

Esta Suprema Corte ha sostenido que el principio de legalidad en materia

tributaria in nuce consiste en que en una ley formal y material se establezcan

los elementos esenciales del tributo (sujeto, objeto, base, tasa, época de

pago y exenciones), de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad

de la autoridad exactora ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título

particular, sino que el contribuyente pueda, en todo momento, conocer de

forma cierta su obligación de contribuir para los gastos públicos del Estado, y

a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de

observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada

causante62.

La interpretación del principio de legalidad tributaria en la jurisprudencia de

esta Suprema Corte ha evolucionado para sostener que tiene un carácter

relativo, aplicable únicamente a los elementos cuantitativos del tributo (base o

tasa), lo que implica que basta un acto normativo primario del legislador que

marque un límite de contenido para que el resto de circunstancias

válidamente puedan abordarse por otras fuentes normativas, dentro de éstas,

en primer lugar, el reglamento y, en subsecuentes lugares, por ejemplo, en

59 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, octubre de 2003, página 43, de

rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A

DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA

SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA”. 60 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 215, de

rubro: “NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU

CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR

DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN”. 61 “Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o

descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado”. 62 Al respecto es aplicable la jurisprudencia, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 91-96,

primera parte, página 173, de rubro: “IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE,

CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.


47

las reglas generales administrativas. Al respecto son

aplicables las tesis aisladas P. CXLVIII/9763 y P. XLII/200664.

Además, conforme al artículo 31, fracción IV, de la

Constitución, el criterio para cumplir con la obligación de contribuir lo

constituye la residencia del contribuyente, esto es, el lugar dentro del territorio

nacional en el que se encuentre para efectos fiscales. Así, esta Segunda Sala

ha sostenido, en la tesis aislada 2a. VII/200765, que el principio de

territorialidad de las leyes fiscales deriva del diverso de legalidad.

En ese contexto, lo desacertado del argumento formulado por la quejosa

radica en que, como se vio, en el caso de los impuestos analizados existe

una facultad impositiva concurrente entre la Federación, el Estado y los

Municipios, de manera que, contrariamente a lo que aduce la peticionaria de

amparo, no existe imprecisión en el objeto del impuesto a la emisión de

sustancias contaminantes en el suelo, subsuelo y agua, previsto en el artículo

20 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, dado que la emisión de

las referidas sustancias debe realizarse, esto es, desecharse o descargase,

en el territorio66 de dicha Entidad Federativa, con lo cual se satisface el

principio de legalidad tributaria.

Lo expuesto, al margen de que el depósito, desechamiento o descarga de

sustancias contaminantes pueda realizarse en aguas de jurisdicción federal,

dado que el establecimiento de los preceptos que contienen el impuesto de

que se trata deriva de una facultad concurrente, de manera que no existe

impedimento constitucional alguno para que la Legislatura de Zacatecas

pueda emitir los preceptos reclamados, ya que gravan la emisión de

sustancias contaminantes per se en el territorio del Estado de Zacatecas, es

decir, en su suelo, subsuelo o agua, con independencia del régimen federal,

estatal o municipal al que se encuentren sujetos legalmente.

Por otra parte, pero en el mismo orden de ideas, tampoco tiene razón la

quejosa cuando aduce que el legislador perdió de vista el objetivo y la

finalidad del impuesto ecológico contenido en el artículo 28 de la Ley de

63 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI, noviembre de 1997, página 78, de

rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY”. 64 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, mayo de 2006, página 15, de rubro:

“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ES DE CARÁCTER RELATIVO Y

SÓLO ES APLICABLE TRATÁNDOSE DE LOS ELEMENTOS QUE DEFINEN A LA CUANTÍA DE LA

CONTRIBUCIÓN”. 65 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, marzo de 2007, página 711, de

rubro: “TERRITORIALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. SU FUNDAMENTO DERIVA DEL PRINCIPIO

DE LEGALIDAD CONSTITUCIONAL”. 66 La Constitución del Estado de Zacatecas en su artículo 8 establece: “Artículo 8. La extensión y los límites del

territorio del Estado de Zacatecas son los fijados de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos. Las entidades federativas con las que tiene colindancia geográfica son Aguascalientes,

Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León y San Luis Potosí”.


48

Hacienda del Estado de Zacatecas, al existir residuos que no contaminan y

que no pueden ser objeto de dicho gravamen.

Lo errado de su argumento radica en que el legislador al diseñar el sistema

tributario cuenta con un amplio margen de configuración normativa

respetando en todo momento los principios y derechos fundamentales

contenidos en la Constitución. Es aplicable al respecto la jurisprudencia 1a./J.

159/200767 y la tesis aislada 2a. LXXX/200868.

Por tal motivo, en el ejercicio de tal diseño no le es exigible al legislador que

contemple “todas” las circunstancias o vicisitudes de la materia que pretenda

gravar, o que ejerza su poder tributario de manera “holística”, sino simple y

sencillamente que en la configuración del ordenamiento fiscal prevea los

elementos esenciales de la contribución en una ley formal y material, por lo

que el derecho a la legalidad tributaria no tiene ese alcance.

El principio de legalidad tributaria en relación con el grado de definición de los

elementos del tributo implica que este Supremo Tribunal ha declarado

contrarios al mismo, aquellos conceptos confusos o indeterminables para

definir los elementos mencionados; de ahí que el legislador no pueda prever

fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición absoluta de un

concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ellos se dejaría

abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas las que

generen la configuración de los tributos y que se produzca el deber de pagar

impuestos imprevisibles, o bien que se origine el cobro de impuestos a título

particular o que el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en

que debe contribuir al gasto público. Este criterio se encuentra contenido en

la jurisprudencia P./J. 106/200669.

Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 140/2017 (10a.)70, ha

considerado que la seguridad jurídica constituye uno de los pilares sobre el

cual descansa el sistema fiscal mexicano, y tutela que el gobernado no se

encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado

de indefensión.

67 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de 2007, página 111, de

rubro: “SISTEMA TRIBUTARIO. SU DISEÑO SE ENCUENTRA DENTRO DEL ÁMBITO DE LIBRE

CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA, RESPETANDO LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES”. 68 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 447, de

rubro: “JUSTICIA TRIBUTARIA. NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE SUS PRINCIPIOS”. 69 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página 5, de

rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE DICHO PRINCIPIO EN RELACIÓN CON EL

GRADO DE DEFINICIÓN QUE DEBEN TENER LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL

IMPUESTO”. 70 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 47, octubre de 2017, tomo II, página 840, de

rubro: “PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL. SU CONTENIDO ESENCIAL”.


49

En ese sentido, el contenido esencial del derecho a la

seguridad jurídica en materia fiscal radica en poder tener

pleno conocimiento sobre la regulación normativa prevista

en la ley y sobre sus consecuencias. De esta forma, las

manifestaciones concretas del principio aludido se pueden compendiar en la

certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad; la primera, a su

vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, esto es, que tenga un

desarrollo suficientemente claro, sin ambigüedades o antinomias, respecto de

los elementos esenciales de la contribución y la certidumbre sobre los

remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse

con las previsiones de las normas; y la segunda, principal, mas no

exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía

normativa.

Así, el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que

considera residuo a cualquier material generado en los procesos de

extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,

control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el

proceso que lo generó; permite saber a qué atenerse el contribuyente

respecto al objeto del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos,

pues permite comprender con pleno conocimiento –aunque en cierto grado

genérico– cuál es la materia gravable.

No es obstáculo a lo expuesto, que la quejosa alegue la distinción semántica

entre residuo y contaminante, al no ser sinónimos, ya que, como se vio, el

artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece un

concepto lo suficientemente claro e inteligible de lo que debe entenderse por

residuo para efectos del impuesto estatal.

A la misma conclusión se arriba por lo que refiere al argumento relativo a que

del artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la Prevención y Gestión

Integral de los Residuos, no se advierte que residuo sea equivalente a

contaminante.

Ello es así, por 2 razones. Primero porque el principio de seguridad jurídica

no implica que exista identidad entre los conceptos normativos que respecto

al término residuo existan en 2 o más ordenamientos, es decir, en la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas y en la Ley General para la Prevención y

Gestión Integral de los Residuos. Y segundo, porque el concepto de residuo

establecido en el 5, fracción XXIX, de este último ordenamiento, únicamente

tiene aplicación en el objeto y ámbito de dicha legislación, es decir, en la

materia administrativa, no tributaria, de protección al ambiente en el territorio


50

nacional, con el fin de garantizar el derecho a un ambiente sano y propiciar el

desarrollo sustentable de los diversos tipos de residuos.

REMISIÓN NORMATIVA DE UNO DE LOS ELEMENTOS DEL IMPUESTO

DE EMISIÓN DE SUSTANCIAS CONTAMINANTES AL SUELO,

SUBSUELO Y AGUA

SINTESIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

En el concepto de violación décimo noveno, la peticionaria de amparo alega,

de manera destacada, que el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, transgrede el principio de legalidad tributaria, en razón de que

para determinar la base del impuesto, es decir, la cantidad de contaminantes

emitidos conforme a las muestras, se tiene que acudir a las normas oficiales

mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004

y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012.

Es decir, por cada espacio de subsuelo, suelo y agua, se gravará conforme a

la cantidad de sustancias contaminantes que se obtengan de muestreos,

determinándose como “contaminación” los indicadores previstos en las

citadas normas oficiales.

Así, el legislador local optó por configurar como base gravable del impuesto,

lo dispuesto en las normas oficiales mexicanas, relativas a la medición del

grado de sustancias contaminantes emitidas en el medio ambiente, lo que

claramente resulta contrario al derecho de seguridad jurídica.

De esa forma, al delegar en los titulares de la Secretaria de Medio Ambiente y

Recursos Naturales facultades propias del órgano legislativo, como lo es

definir uno de los elementos esenciales del tributo (base imponible), se deja a

los contribuyente en estado de incertidumbre, transgrediéndose, además, el

principio de legalidad tributaria.

Lo anterior, porque conforme a la disposición que se analiza se deja abierta la

posibilidad de que en cualquier momento, sin preceder un proceso legislativo

que requiera la creación de un tributo, los referidos titulares de la Secretaria

mencionada, puedan emitir nuevas normas oficiales administrativas,

modificando de manera irrestricta la base del impuesto, lo que deviene

inconstitucional.

No pasa desapercibido la existencia de cláusulas habilitantes a las

autoridades administrativas con la finalidad de regular una materia concreta y

específica; sin embargo, en el caso, la remisión que hace el artículo 22 de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no constituye una cláusula


51

habilitante ni puede considerarse válida constitucionalmente,

ya que se deja en manos de una autoridad administrativa el

establecimiento de la base del tributo, lo que transgrede el

principio de legalidad y seguridad jurídica.

Máxime que los indicadores previstos en las normas oficiales mexicanas

señaladas no son acordes con lo dispuesto en el artículo reclamado, pues los

primeros no atienden a los grados de contaminación que se pueden

determinar, sino se trata de metodologías para remediar las concentraciones

previas en dichas normas oficiales, es decir, éstas únicamente prevén un

grado de concentración por cada contaminante, que se considera límite para

que el responsable que afecta el área de que se trate, proceda a su

remediación.

Así, de la comparación de los indicadores previstos en el artículo 22 de la Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas con las normas oficiales mexicanas

indicadas, se concluye que no coinciden, por lo que no pueden resultar

óptimas para fijar la base del impuesto, al no atender a criterios de

contaminación conforme al grado de sustancias de contaminantes.

Además, como se advierte del artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, la mecánica del impuesto no es clara en establecer la forma en

la que se calcula y grava la actividad pretendidamente contaminante, sino

únicamente señala parámetros de contaminación en miligramos por

kilogramo o mililitros por litro, sin establecer una relación respecto a la

actividad contaminante, o sea, la base es la cantidad de metros cuadrados o

cúbicos que se afecten por sustancias contaminantes.

A fin de evidenciar lo anterior, a manera de ejemplo señala la quejosa que el

sujeto A contamina con 6 miligramos de benceno por kilogramo (mg/kg), un

terreno de 100 metros cuadrados (m2), por lo que tendrá que pagar $25 de

cuota. En cambio, el sujeto B que contamina en la misma cantidad y con la

misma sustancia en un terreno de 200 metros cuadrados, pagará la cantidad

de $50 de cuota.

Así, las disposiciones que regulan el impuesto no son claras en establecer la

forma en cómo se calcula y grava la actividad contaminante, ya que el sujeta

A pagará menos que el sujeto B, no obstante que ambos contaminaron con la

misma cantidad del mismo contaminante, diferenciándose únicamente en la

extensión de sus terrenos.


52

ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Los argumentos de mérito resultan infundados.

Esta Segunda Sala ha señalado que el solo hecho de que la autoridad fiscal

tenga injerencia en la circunstancia relativa al cálculo de un elemento de las

contribuciones no implica per se que se violente el principio de legalidad

tributaria, pues basta que en la ley se establezca un procedimiento o

mecanismo que dicha autoridad debe seguir con precisión atendiendo al

fenómeno a cuantificar, que se impida su actuación arbitraria y el

contribuyente sepa a qué atenerse. Estas consideraciones se contienen en la

jurisprudencia 2a./J. 111/200071.

Precisando el alcance del principio de legalidad cuando el legislador habilita a

una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide

en el monto de la base gravable o en la cuantía de una obligación, esta

Suprema Corte ha sostenido que debe distinguirse si la actividad

encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del

mercado (primer supuesto), o bien constituye un valor que por la naturaleza

del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico

con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis

comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto

de la respectiva obligación tributaria (segundo supuesto). En el primer caso

no existe violación al citado principio, en la medida que el valor se fija por el

mercado, por lo que la autoridad solo captura dicho valor de la realidad

económica. En cambio, en el segundo supuesto, para cumplir con el

mencionado principio, sí es necesario que se prevea un procedimiento para

obtener dicho valor, dadas las variaciones del mismo en el tiempo y para

obtenerlo no basta levantar un dato en un mismo momento, sino es necesario

realizar un ejercicio de comparación, por lo que para acotar el arbitrio de la

autoridad en dicho ejercicio debe preverse el procedimiento respectivo. Estas

consideraciones encuentran sustento en la jurisprudencia 2a./J. 155/200672.

En la especie, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

es del tenor literal siguiente:

71 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, diciembre de 2000, página 392, de

rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN

ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA

CONSTITUCIONAL”. 72 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, página 196, de

rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE

ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE

UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA”.


53

Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:

I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente: a) Suelos contaminados por hidrocarburos:

Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación’.

Contaminante Cantidad de miligramos por kilogramo,


Benceno 6

Tolueno 40

Etilbenceno 10


Benzo[a]pireno 2

Dibenzo[a,h]antraceno 2

Benzo[a]antraceno 2



Indeno (1 ,2,3-cd) pireno 2

b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio. Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’

Contaminante Cantidad en miligramos por kilogramo,


Arsénico 22

Bario 5400

Berilio 150

Cadmio 37

Cromo Hexavalente 280

Mercurio 23

Níquel 1600

Plata 390

Plomo 400

Selenio 390

Talio 5,2

Vanadio 78

II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:


54

Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales’ a) Contaminantes en aguas residuales básicos:


metro cúbico

Grasas y Aceite 25

Sólidos Suspendidos Totales 60

Demanda Bioquímica de Oxígeno 5 60

Nitrógeno Tota 25

Fósforo Total 10

b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:


metro cúbico

Arsénico 0.1

Cadmio 0.1

Cianuro 1

Cobre 4

Cromo 0.5

Mercurio 0.005

Níquel 2

Plomo 0.2

Zinc 10

Para efectos de esta Sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo

representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros

cúbicos de agua afectados según corresponda.

Como puede verse, en el diseño normativo del dispositivo legal transcrito el

legislador del Estado de Zacatecas señaló expresamente que la base del

impuesto sobre emisiones contaminantes al suelo, subsuelo y agua, lo

constituye la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos

de agua afectados, según sea el caso, con sustancias contaminantes que se

emitan o viertan desde la instalación o instalaciones o fuentes fijas,

expresadas en una concreta unidad de medida, a saber, miligramos por

kilogramo, base seca, obtenidos de las muestras que se realicen conformes

a los normas oficiales mexicanas señaladas, en el caso del suelo y

subsuelo, y miligramos en litros para agua, que se obtengan en los

términos de las citadas normas oficiales.

Así, como puede verse la base imponible del tributo que grava la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua del Estado de Zacatecas, se

estableció por el legislador en la Ley de Hacienda de dicha Entidad

Federativa.

De ese modo, la remisión normativa que existe para determinar la base

imponible a las normas oficiales mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996,


55

NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-

SEMARNAT/SSA1-2012, no trasgrede el principio de

legalidad tributaria, ya que en la Ley de Hacienda mencionada

existió un acto normativo primario por parte del legislador,

pues al ser relativo dicho principio y aplicable a los elementos cualitativos de

las contribuciones (base), es factible que exista la intervención de otras

fuentes normativas, como en el caso lo son las normas oficiales mexicanas

aludidas, toda vez que precisamente en ellas se prevén los elementos,

procedimientos, mecanismos y metodologías que la autoridad fiscal debe

seguir con precisión para efectos de integrar la base imponible.

Ciertamente, la NOM-001-SEMARNAT-1996, publicada en el Diario Oficial de

la Federación el 6 de enero de 1997, establece “los “límites máximos

permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en

aguas y bienes nacionales”, teniendo por objetivo, de conformidad con el

apartado 1, proteger su calidad y posibilitar sus usos. Asimismo, el apartado 2

versa sobre las referencias, que consiste en todas las normas oficiales

mexicanas que tiene relación con las descargas de aguas residuales. En su

apartado 3, se establecen una serie de definiciones para efectos de la

aplicación de la citada norma. En el apartado 4 de especificaciones se

prevén, entre otras cosas, los valores máximos de contaminantes, los

indicadores para determinar la contaminación por patógenos, por parásitos,

las obligaciones de los responsables de aguas residuales, las fechas de

cumplimiento de las descargas, entre otras cuestiones. De particular relieve

resulta el apartado 5 en donde se establece que para determinar los valores y

concentraciones de los parámetros mencionados, se deben aplicar los

métodos de prueba previstos en el apartado 2, pudiendo solicitar el

responsable de la descarga a la Comisión Nacional del Agua, la aprobación

de métodos de prueba alternos, lo que de aprobarse pueden ser autorizados

a otros responsables de descargas. El apartado 6 se refiere a la facultad de

verificación de la citada Comisión mediante muestreo y análisis de las

descargas de aguas residuales. En el apartado 7 se refiere a la no

existencia del grado de concordancia con normas y recomendaciones

internacionales. Finalmente, el apartado 8 se refiere a la bibliografía.

Por su parte, la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, publicada en el medio de

difusión oficial el 2 de marzo de 2007, establece los “criterios para determinar

las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico,

bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo,

selenio, talio y/o vanadio”, al igual que la anterior, cuanta con diversos

apartados. El apartado 1 se refiere a su objetivo. El apartado 2 a su campo

de aplicación, relativo a las personas físicas o morales que deban

determinar la contaminación de un suelo con materiales o residuos que


56

contengan las sustancias contaminantes antes señaladas. El apartado 3 se

refiere a las referencias, que al igual que la anterior norma, señalan las

distintas normas oficiales mexicanas que resultan necesarias para su

aplicación. El apartado 4 establece las definiciones, dentro de las que

destacan los diferentes tipos de concentración. El apartado 5 se refiere a las

especificaciones, destacando las generales para extensiones menores o

iguales a 1000 metros cuadrados (5.1) y las generales para extensiones

mayores a 1000 metros cuadrados, con presencia de contaminantes (5.2). El

apartado 6 establece la evaluación de conformidad por parte de las

distintas autoridades y órganos competentes para efectos de la norma oficial.

El apartado 7 se refiere a la no existencia del grado de concordancia con

normas y recomendaciones internacionales, ni tampoco con normas

mexicanas.

La NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 10 de septiembre de 2013, versa sobre “límites máximos

permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la

caracterización y especificaciones para la remediación”. Al igual que las

anteriores normas oficiales mexicanas, se estructura de apartados. El

apartado 1, se refiere a su objetivo. El apartado 2 precisa su campo de

aplicación, consistente en su obligatoriedad en todo el territorio nacional

para quienes resulten responsables de contaminación en los suelos con

hidrocarburos. El apartado 3 hace alusión a las referencias, consistentes en

las normas oficiales mexicanas necesarias para su aplicación. El apartado 4

establece las definiciones. El apartado 5 se refiere a las abreviaturas. El

apartado 6 prescribe los límites máximos permisibles. El apartado 7

establece los lineamientos para el plan de muestreo en la

caracterización. El apartado 8 prevé las especificaciones ambientales

para la remediación. El apartado 9 se refiere a la evaluación de la

conformidad a cargo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.

El apartado 10 se refiere al grado de no concordancia con normas

internacionales.

De la relatoría de las normas oficiales mexicanas mencionadas, se advierte

que con la remisión normativa contenida en el artículo 22 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, en ningún momento se está delegando

en una autoridad administrativa Federal, como lo es la Secretaría del Medio

Ambiente y Recursos Naturales, la facultad de determinar la base del

impuesto que grava la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua.

Ello, porque, como se dijo, fue el legislador del Estado de Zacatecas quien

estableció en la Ley de Hacienda cuál es la base del referido impuesto.

Además si bien es cierto que existe la posibilidad de modificación de las


57

normas oficiales mexicanas a las que hace remisión, no

menos cierto resulta también que dicha posibilidad no implica

que el mencionado elemento esencial del impuesto (base), se

modifique de manera irrestricta por la autoridad fiscal, toda

vez que atendiendo a la materia que se pretende gravar, por una parte, el

legislador estatal integró –atendiendo al principio de economía legislativa–

varios de los elementos (tablas) de las aludidas normas oficiales mexicanas

en el precepto reclamado y, por otra, el actuar de la citada autoridad se limita

a tomar en consideración los parámetros, procedimientos y metodologías

previstos en las normas oficiales citadas y las que se pudieran emitir, con lo

que se salvaguarda el principio de legalidad tributaria en los términos 2a./J.

155/2006.

Sin que la remisión normativa mencionada constituya lo que en la

jurisprudencia de este Alto Tribunal se ha denominado “cláusula habilitante”,

toda vez que el legislador estatal no emitió un acto formalmente legislativo

mediante el cual habilitara a una autoridad administrativa para emitir reglas

generales que regulen una materia concreta y específica, precisándole bases

y parámetros generales. En tal sentido es aplicable la tesis aislada P XXI/

200373.

Por el contrario, la actuación del legislador estatal consiste en, como se dijo,

una remisión normativa a un ordenamiento expedido por una autoridad

administrativa que permite complementar la base del impuesto a la emisión

de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, al establecer elementos,

parámetros, procedimientos y metodologías aplicables para determinar de

mejor manera la base gravable. Cobra aplicación al caso la jurisprudencia

1a./J. 110/2017 (10a.)74.

En el mismo sentido, el hecho de que los indicadores de las normas oficiales

mexicanas a las que remite el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, no coincidan con los indicadores de contaminantes contenidos

en el mismo, no evidencia la transgresión al principio de legalidad tributaria.

Ciertamente, esa circunstancia pone de relieve que el legislador local

estableció en un ordenamiento formal y materialmente legislativo la base del

impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y que

únicamente realizó la remisión normativa a las referidas normas oficiales

73 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de

rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS”. 74 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 48, noviembre de 2017, tomo I, página 128,

de rubro: “AGUAS NACIONALES. LA REMISIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 231 DE LA LEY

FEDERAL DE DERECHOS A LA NORMA OFICIAL MEXICANA NOM-011-CNA-2000, NO VIOLA EL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA”.


58

mexicanas en aras de que se tomaran en cuenta los elementos, parámetros,

procedimientos y metodologías que giran en torno a los contaminantes.

Por ello, al igual que lo dicho precedentemente, el principio de legalidad

tributaria no tiene el alcance de que exista una identidad absoluta, a manera

de espejo, entre los indicadores para determinar los contaminantes

contenidos en 2 o más ordenamientos, toda vez que, como también se dijo,

cada ordenamiento tiene un distinto ámbito de aplicación, por una parte, las

normas oficiales mexicanas se aplican en el ámbito del derecho

administrativo, por otra parte, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, es aplicable en el ámbito del derecho tributario estatal. De esta

forma, no existe razón constitucional, legal ni lógica de la pretendida identidad

que arguye la impetrante de amparo.

Es más, de la simple comparación que se realice entre la tabla de

contaminantes prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas75 y en la tabla “3” de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo de 2007, que

establece “los límites máximos permisibles para hidrocarburos específicos en

suelo”76, se advierte que los contaminantes son esencialmente los mismos. 75

Contaminante

Cantidad de miligramos por kilogramo, base seca,

por cada cien metros cuadrados de terreno

Benceno 6

Tolueno 40

Etilbenceno 10


Benzo[a]pireno 2

Dibenzo[a,h ]antraceno 2

Benzo[ a ]antraceno 2



Indeno (1 ,2,3-cd)pireno 2

76 “TABLA 3.- Límites máximos permisibles para hidrocarburos específicos en suelo

HIDROCARBUROS

ESPECÍFICOS

USO DE SUELO PREDOMINANTE

(mg/kg BASE SECA) MÉTODO ANALÍTICO

Agrícola,

forestal,

pecuario y de

conservación

Residencial y

recreativo

Industrial

y

comercial

Benceno 6 6 15 NMX-AA-141-SCFI-2007

Tolueno 40 40 100 NMX-AA-141-SCFI-2007

Etilbenceno 10 10 25 NMX-AA-141-SCFI-2007

Xilenos (suma de isómeros) 40 40 100 NMX-AA-141-SCFI-2007

Benzo[a]pireno 2 2 10 NMX-AA-146-SCFI-2008

Dibenzo[a,h ]antraceno 2 2 10 NMX-AA-146-SCFI-2008

Benzo[ a ]antraceno 2 2 10 NMX-AA-146-SCFI-2008

Benzo[b]fluoranteno 2 2 10 NMX-AA-146-SCFI-2008

Benzo[k]fluoranteno 8 8 80 NMX-AA-146-SCFI-2008


59

En efecto, las diferencias que existen en la regulación

normativa prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas y la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004,

publicada en el medio de difusión oficial el 2 de marzo de

2007, es que en esta última además de clasificar el uso de suelo

predominante (mg/kg base seca) en agrícola, forestal, pecuario y de

conservación –como también lo hace la norma estatal– prevé el residencial y

recreativo y el industrial y comercial, estableciendo el método analítico para

determinar el contaminante conforme a diversas normas oficiales mexicanas.

Por ende, inversamente a lo que alega la quejosa, la remisión normativa que

el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas realiza a las

normas oficiales mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-

SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, sí resulta

óptima para establecer los elementos, parámetros, procedimientos y

metodologías para determinar la base del impuesto a la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua.

Tampoco asiste razón a la quejosa cuando arguye que el artículo reclamado

no establece claramente la forma en cómo se calcula y grava la emisión de

contaminantes.

Ello es así, ya que, opuestamente a lo alega la quejosa, el artículo 22 de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, al señalar los parámetros de

contaminación en miligramos por kilogramo o mililitros por litro, únicamente

los está tomando de las normas oficiales mexicanas NOM-147-

SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012.

Ciertamente, conforme al apartado 5 de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-

2004, “cuando el suelo que se presume contaminado tiene una superficie

menor o igual a 1,000 m2, el responsable procederá a remediar a las

concentraciones de referencia totales (CRT) señaladas en la Tabla 1 o a

seguir cualquiera de las metodologías descritas” en la citada norma. Esto es,

el parámetro para determinar la superficie contaminada es el metro

cuadrado en una extensión menor o igual a 1,000. En la tabla 1 se clasifica

el uso de suelo en agrícola, residencial, comercial o industrial,

determinándose el contaminante en miligramos por kilogramo77.

Indeno (1 ,2,3-cd)pireno 2 2 10 NMX-AA-146-SCFI-2008

[…]” 77

TABLA 1

Concentraciones de referencia totales (CRT) por tipo de uso de suelo.


60

En la NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, en la tabla 2 se establecen los

límites máximos permisibles para fracciones de hidrocarburos en el suelo, y el

parámetro para determinar el uso de suelo predominante también es en

miligramos por kilogramo78. Lo mismo ocurre en la tabla 3 en la que se

establecen los límites máximos permisibles para contaminantes

(hidrocarburos específicos79).

A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere al parámetro de

miligramos por litro, en razón de que el mismo se encuentra contenido en la

diversa NOM-001-SEMARNAT-1996. Efectivamente la tabla 2 establece los

Contaminante Uso agrícola/residencial

/comercial

(mg/kg)

Uso industrial

(mg/kg)

Arsénico 22 260

Bario 5 400 67 000

Berilio 150 1900

Cadmio 37 450

Cromo Hexavalente 280 510

Mercurio 23 310

Níquel 1 600 20 000

Plata 390 5 100

Plomo 400 800

Selenio 390 5 100

Talio 5,2 67

Vanadio 78 1000

NOTA:

a. En caso de que se presenten diversos usos del suelo en un sitio, debe considerarse el uso que predomine.

b. Cuando en los programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano no estén establecidos los usos

del suelo, se usará el valor residencial.

78

TABLA 2.- Límites máximos permisibles para fracciones de hidrocarburos en suelo

FRACCIÓN DE

HIDROCARBUROS

USO DE SUELO PREDOMINANTE

(mg/kg BASE SECA)

MÉTODO ANALÍTICO

Agrícola,

forestal,

pecuario y de

conservación

Residencial y

recreativo

Industrial y

comercial

Ligera 200 200 500 NMX-AA-105-SCFI-2008

Media 1 200 1 200 5 000 NMX-AA-145-SCFI-2008

Pesada 3 000 3 000 6 000 NMX-AA-134-SCFI-2006

NOTA 1:

1. Para usos de suelo mixto, deberá aplicarse el límite máximo permisible más estricto, para los usos de suelo

involucrados.

79 La tabla 3 antes citada.


61

límites máximos permisibles para contaminantes básicos80 y

la tabla 3 prescribe los límites máximos permisibles para

metales pesados y cianuros81, en ambos casos se determina

que el parámetro para determinar tales límites se cifra en

miligramos por litro.

Ahora, si el litro es una unidad de volumen, y éste a su vez se mide a través

del metro cúbico, de acuerdo con el sistema internacional de unidades,

adoptado mediante la norma oficial mexicana NOM 008-SCFI-2002, Sistema

General de Unidades de Medida, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 27 de noviembre de 2002; resulta entonces apegado a derecho

que el legislador haya tomado esa unidad de medida en el artículo 22 de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, para efectos de establecer tanto

los contaminantes en aguas residuales básicos o los contaminantes en aguas

residuales ocasionados por metales pesados y cianuros, como las cantidades

por gramos por litro.

80

81


62

De esa forma, no es cierto que, como lo pretende hacer valer la quejosa, no

exista relación entre los parámetros cifrados en miligramos por kilogramo o

en mililitros por litro, con la cantidad de metros cuadrados o cúbicos que se

afectan con las sustancias contaminantes, porque, como incluso con el

ejemplo que cita la peticionaria de amparo, se da muestra de que lo

determinante como base del impuesto a la emisión de contaminantes en el

suelo, subsuelo y agua, no es la cantidad de contaminante, sino el área o el

volumen, medido en metros cuadrados o cúbicos que se afecta con la

sustancia contaminante.

Ciertamente, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas es

categórico al señalar que la base del impuesto a la emisión al suelo, subsuelo

o agua, es la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de

agua afectados con sustancias contaminantes que se emitan o viertan

desde la o las instalaciones o fuentes fijas.

Lo expuesto encuentra lógica en que la sola existencia de una sustancia per

se no la torna contaminante, sino solo cuando entra en contacto con el medio

ambiente (suelo, subsuelo o agua) y produce una serie de reacciones físicas

y químicas, y acontecimientos posteriores a ellas que lo afectan, por lo que es

justamente la superficie o volumen que se afecta lo que resulta relevante,

dado que existen sustancias cuyo potencial de contaminación es mayor con

independencia de la cantidad que se utilice.

LOS VALORES NUMÉRICOS DE LAS TABLAS Y LAS CUOTAS DE LOS

PRECEPTOS RECLAMADOS, RESULTAN ARBITRARIOS

COMPENDIO DE LOS ARGUMENTOS

En el concepto de violación vigésimo la quejosa alude, en lo fundamental, a

que los valores numéricos contenidos en el artículo 22 de la Ley de Hacienda

del Estado de Zacatecas, se fijaron arbitrariamente por el legislador según las

características en que pueda ubicarse cada contribuyente, es decir,

dependiendo del tipo de contaminante que emita para determinar la cantidad

de miligramos por kilogramo, base seca por cada 100 metros cuadrados o

bien de miligramos por litro, por metro cúbico.

Así, la fijación de los valores para determinar la afectación en los parámetros

referidos y que constituyen elementos indispensables para determinar el

monto a pagar con motivo del impuesto a la emisión de contaminantes en el

suelo, subsuelo y agua, carece de la debida fundamentación y motivación

legal, pues de ningún ordenamiento, ya sea exposición de motivos, iniciativa

de ley o dictamen camaral, se desprenden las razones jurídicas que tomó en

cuenta el legislador local para la asignación de tales valores, por lo que se le


63

deja en incertidumbre. Esto es, no se advierten las razones

por las que el legislador estimó aplicables las normas oficiales

mexicanas señaladas, cuando la finalidad de éstas no es

determinar zonas afectadas, sino límites permisibles en la

materia que regulan.

Además, la fijación de las cuotas establecidas en el artículo 23 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas también resulta arbitraria, por lo que se

transgrede el principio de legalidad tributaria, ya que no existe razón alguna

para establecer la cuota de $25.00 por cada 100 metros cuadrados afectados

con las sustancias contaminantes y la cuota de $100.00 por cada metro

cúbico de agua afectado con las señaladas sustancias.

Sin embargo, no se explica por qué en el caso del suelo y subsuelo es cada

100 metros cuadrados afectados que se causará la cuota de $25.00, y por

qué en el caso del agua resulta ser totalmente diferente, pues en dicho caso

se aplicará una cuota de $100.00 por cada metro cúbico afectado.

Además, la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica se hace

más evidente cuando las autoridades fiscales con base en las normas

oficiales mexicanas citadas, determinarán la cantidad de metros cuadrados o

cúbicos que se encuentran contaminados por sustancias que fueron vertidas

o emitidas por la quejosa, cuando dichas normas oficiales no sirven para

calcular la zona afectada ni tampoco existe algún método que determine

previamente si la superficie se encontraba contaminada y en qué medida

antes de que la quejosa realizara sus actividades supuestamente

contaminantes.

Similares argumentos formula la solicitante de la tutela federal en el concepto

de violación vigésimo séptimo, pero dirigidos a la cuota del impuesto al

depósito o almacenamiento de residuos contenida en el artículo 31 de la Ley

del Estado de Zacatecas.

Lo anterior, porque a su parecer no existe ningún fundamento, ya sea en la

exposición de motivos, iniciativa de ley o dictamen camaral, del que se

desprenden las razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador local para

establecer la cuota en cantidad de $100.00. Mucho menos se advierte por

qué dicha cantidad se aplica por tonelada, y no otra medida menor o inclusive

mayor es la idónea para cumplir con la finalidad del impuesto mencionado.

Por otra parte, hace valer la transgresión al principio de legalidad y seguridad

jurídica a partir de que el legislador estatal en el artículo 28 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, varió el concepto de residuo contenido en


64

el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la Prevención y Gestión

Integral de los Residuos, por lo que debe prevalecer este último, en atención

al principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 de la Ley

Fundamental.

Análogos argumentos hace valer la quejosa en su concepto de violación

vigésimo noveno, por lo que se refiere a la tabla de valores numéricos

contenida en el artículo 16 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

que establece la base del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera,

toda vez que no existe ningún fundamento, ya sea en la exposición de

motivos, iniciativa de ley o dictamen camaral, del que se desprenden las

razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador local para establecer

dichos valores, sino que los asignó de manera arbitraria. De igual forma y por

las mismas razones, argumenta que la cuota $250.00 por tonelada emitida de

bióxido de carbono o la conversión del mismo, se fijó arbitrariamente.

Por otra parte, alega que la atmósfera pertenece a la Federación, por lo que

resulta ilegal que el impuesto de que se trata grave situaciones que no dañan

el territorio del Estado de Zacatecas.

Que dada la ambigüedad y redacción utilizada por el legislador estatal en

cuanto al objeto del impuesto, queda al arbitrio de la autoridad fiscal la

determinación del gravamen, aun cuando esté contaminando territorio de la

Federación. Además de que se incluye en la base del impuesto, gases que

no dañan la atmosfera, como el biogás que utiliza la quejosa.

En una parte del concepto de violación trigésimo primero, la impetrante de

amparo alega, en esencia, que las disposiciones reclamadas, principalmente

las que establecen el impuesto a la emisión de gases, transgreden el principio

de legalidad y seguridad jurídica, dado que no se establece el procedimiento

y la metodología a través del cual se determine la cuantía de los gases

emitidos a la atmósfera.

Que no es obstáculo a lo anterior, que en el artículo 16 impugnado se prevea

que se podrá tomar como referencia el último Registro de Emisión y

Transparencia de Contaminantes, así como el reporte de emisiones del

Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua, pues no

todos los contribuyentes tienen obligación de llevar dichos registros o, en su

caso, no los tienen actualizados, lo que implica que las emisiones que

conforman la base del impuesto no correspondan a los gases realmente

emitidos.


65


Los sintetizados argumentos devienen infundados e

inoperantes.

Contrario a lo que arguye la quejosa, los valores contenidos en el artículo 16

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no violan el principio de

legalidad ni seguridad jurídica al no ser fijados de manera arbitraria.

El principio de legalidad tributaria se encuentra muy relacionado con los

diversos principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad o

prohibición del exceso. Este último consiste en hacer mesurable la actuación

pública, buscando que cada medida que se adopte en el ejercicio del poder

estatal sea equilibrada y razonable, libre de todo capricho o abuso; así, dicho

principio impone la justicia en la medición de los medios que se dispongan en

relación con un fin determinado, una “adaptabilidad” que transforme el efecto

de la actividad impositiva pública objeto de esa actividad. Es una regla de

equilibrio de la acción impositiva del Estado dirigida a un objeto determinado,

es decir, vincula la medida de comparación a un objeto justificador de la

imposición, colectivamente relevante, valorando las consecuencias de la

imposición según sus efectos, atendiendo al objeto de aquélla. En tal sentido

es aplicable la tesis aislada 1a. CLXXXI/2013 (10a.)82.

En la especie, la elección de los valores para determinar la base del impuesto

para la emisión de gases a la atmósfera no transgrede los principios de

legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en la medida en

que conforme al Protocolo de Kyoto, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 24 de noviembre de 2000, anexo 183, los gases de efecto

invernadero son, esencialmente, los mismos que se contienen en el artículo

1684 de la Ley de Hacienda de Estado de Zacatecas, incluso, en su

82 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 1, página 525, de

rubro: “COMPROBANTES FISCALES. EL ARTÍCULO 29-C, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO FISCAL DE

LA FEDERACIÓN, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

(LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004)”. 83 “Anexo A

Gases de efecto invernadero

Dióxido de carbono (Co2)

Metano (CH4)

Óxido nitroso (N2O)

Hidrofluorocarbonos (HFC)

Perfluorocarbonos (PFC)

Hexafluoruro de azufre (SF6)

[…]”. 84 “Artículo 16. Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen

desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.

Para la determinación de la base gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa de

las emisiones que genere y, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias

de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así


66

composición molecular, adicionándose en este último precepto su

equivalencia en CO2, lo que revela que, inversamente a lo que aduce la

quejosa, la fijación de tales valores no resulta arbitraria, pues el legislador

estatal, en la exposición de motivos de los numerales por los que se

establece el impuesto a la emisión de gases a la atmosfera, acudió

expresamente a dicha fuente normativa internacional al manifestar que “[e]l

medio ambiente es un derecho humano que está garantizado en normas

internacionales de las que México es parte, como el Protocolo de Kyoto…”85.

En efecto, acorde a lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución y 32 y

33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, acudiendo al

sentido literal de la expresión “gases de efecto invernadero” y a sus distintos

tipos, así como al contexto en el que se emitió el Protocolo de Kyoto, se

concluye que se refieren a la misma materia a que se refiere el artículo 16 de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. Al respecto es aplicable la tesis

aislada 2a. CLXXI/200286.

En ese sentido, también de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133

de la Ley Fundamental, se colige que el legislador estatal al establecer el

precepto tildado de inconstitucional, observó, como no podía ser de otra

manera, el referido tratado internacional (Protocolo de Kyoto), en aras de dar

respaldo normativo a la base del impuesto a la emisión de gases

como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio

Ambiente.

Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases establecidos en

el artículo 14 de esta Ley en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el

factor relacionado conforme a la tabla siguiente:

Gases efecto invernadero Composición molecular Equivalencia co2


Metano CH4 23



HFC-23 12,000

HFC-125 3,400

HFC-134a 1,300

HFC-152a 120

HFC-227ea 3,500

HFC-236fa 9,400

HFC-4310mee 1,500

Perfluoro-carbonos

CF4 5,700

C2F6 11,900

C4F10 8,600

C6F14 9,000

Hexafluoro de azufre SF6 22,200

85 Gobierno del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Periódico Oficial, núm. 105, tomo CXXVI, 31 de diciembre

de 2016, p. 13. 86 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, diciembre de 2002, página 292, de

rubro: “TRATADOS INTERNACIONALES. SU INTERPRETACIÓN POR ESTA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN AL TENOR DE LO ESTABLECIDO EN LOS ARTÍCULOS 31 Y 32 DE LA

CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS (DIARIO OFICIAL DE LA

FEDERACIÓN DEL 14 DE FEBRERO DE 1975)”.


67

contaminantes a la atmósfera. Cobra aplicación al caso la


Asimismo, los valores contenidos en el artículo 22 de la Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas tampoco violan el principio de legalidad

ni seguridad jurídica al no ser fijados de manera arbitraria.

Lo anterior, en la medida en que el legislador local en la exposición de

motivos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, al proponer la

creación de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera y a la emisión

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, fue explícito en señalar que la base

imponible, se determinó considerando lo previsto en las normas oficiales

mexicanas NMX-AA-118-SCFI-2001, NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-

147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, además

de que estas normas oficiales mexicanas se integraron en el texto mismo del

precepto combatido.

Así, como se ha visto, las citadas normas oficiales mexicanas establecen los

valores en miligramos por kilogramo o en miligramos por litro, para determinar

tanto los límites máximos de contaminantes en los suelos y aguas como los

criterios para determinar las concentraciones de remediación en suelos por

determinados contaminantes.

De esa forma, la regulación normativa contenida en las referidas normas

oficiales mexicanas versa sobre aspectos técnico-operativos relacionados

con la contaminación del suelo y agua, y con las formas en cómo proceder a

remediar las consecuencias de ella. Dichas normas oficiales mexicanas –

como reglas generales administrativas– se emitieron por parte de una

autoridad administrativa (Secretaría del Medio Ambiente y Recursos

Naturales) en ejercicio de la cláusula habilitante que el legislador estableció88

en el artículo 32 bis, fracciones I, IV y V89, de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal.

87 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, febrero de 2007, página 738, de

rubro: “TRATADOS INTERNACIONALES. ADMITEN DIVERSAS DENOMINACIONES,

INDEPENDIENTEMENTE DE SU CONTENIDO”. 88 En cuanto a dicha habilitación normativa a una autoridad administrativa, es aplicable la tesis aislada 2a. V/99,

Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, enero de 1999, página 116, de rubro:

“NORMAS OFICIALES MEXICANAS. LA ATRIBUCIÓN CONCEDIDA AL DIRECTOR GENERAL DE

NORMAS DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL, PARA EXPEDIRLAS,

CONTENIDA EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA DEPENDENCIA, NO VULNERA LOS

PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 16, 49 Y 73, FRACCIÓN X, DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL”. 89 “Artículo 32 bis. A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales corresponde el despacho de los

siguientes asuntos:

I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios

ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;

[…]


68

En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus

actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su

estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos

al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél

enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas.

Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores

denominados “cláusulas habilitantes”, que constituyen actos formalmente

legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del

Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia

concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que

encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno

estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para

enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar

cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas,

adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las

disyuntivas con agilidad y rapidez.

Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un

fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y

demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente

dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del

principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha

habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se

considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la

arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el

control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de

exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley. Las

anteriores consideraciones se encuentran cristalizadas en la tesis aislada P.

XXI/ 200390.

Si bien el establecimiento de cláusulas habilitantes se ha originado

principalmente en el ámbito del derecho administrativo, ello no quiere decir

que en otros ámbitos no se haya presentado. Por lo que aquí importa, esta

IV. Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y

municipales, normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente;

sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna

silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales

peligrosos y residuos sólidos y peligrosos;

V. Vigilar y estimular, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las

leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio ambiente, aguas,

bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y pesca; y demás materias competencia de la Secretaría, así

como, en su caso, imponer las sanciones procedentes;

[…]”. 90 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de

rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS”.


69

Suprema Corte ha tenido ocasión de advertir su existencia

tanto en el ámbito del derecho presupuestario91 como en el

del derecho tributario.

Este Supremo Tribunal se ha pronunciado en torno a que el fundamento

constitucional de tales cláusulas habilitantes reside en los artículos 73,

fracción XXX, y 90 de la Ley Fundamental, que prevén, por una parte, la

facultad (residual e implícita) del Congreso de la Unión para expedir toda

clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las

facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer

efectivas todas las demás facultades concedidas por el mismo texto

constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la Administración

Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica

que expida el mismo Congreso, que regulará la distribución de los negocios

del orden administrativo y definirá las bases generales de creación de los

órganos administrativos. En este sentido es aplicable la tesis aislada 1a.

XXII/2012 (10a.)92.

Cabe señalar que la consecuencia o el producto final del ejercicio de las

facultades normativas conferidas en una cláusula habilitante lo constituyen

las denominadas reglas generales administrativas, sobre las cuales también

este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse. Al

respecto, ha señalado que dichas reglas constituyen una categoría de

ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino

que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y

operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los

constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la

administración pública93.

Además, debe destacarse que esta Suprema Corte ha establecido que

existen diferencias entre las reglas generales administrativas, los

reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el Presidente de la

República94; que la cláusula habilitante con fundamento en la cual se expiden

91 Al respecto consúltese la jurisprudencia 2a./J. 97/2008, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 404, de rubro: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2006. SU ARTÍCULO 9, FRACCIÓN III,

CONSTITUYE UNA CLÁUSULA HABILITANTE”. 92 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro V, febrero de 2012, tomo 1, página 649, de

rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS

ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS”. 93 Tesis aislada P. XIV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de

2002, página 9, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO

DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN

CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER

PÚBLICO”. 94 Tesis aislada P. XV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de

2002, página 6, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS


70

no constituye una delegación de facultades legislativas95 ni tampoco que

pugna con el principio de distribución de atribuciones de los órganos

públicos96 y que las reglas emitidas con base en la Ley Aduanera no

transgreden los artículos 89, fracción I, y 92 de la Constitución97.

En ese contexto, como se ha precisado, la remisión normativa que realizó el

legislador local en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, a las normas oficiales mexicanas, no transgrede los principios de

legalidad tributaria, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en

razón de que, como se vio, únicamente incorporó en dicho precepto, en

cumplimiento al principio de economía legislativa, los parámetros,

procedimientos y metodologías previstos en las normas oficiales citadas para

efectos de determinar la base del impuesto a la emisión de contaminantes en

el suelo, subsuelo y agua, lo cual se justifica en atención a que el legislador

local no cuenta con los elementos técnico-operativos y científicos para poder

determinar los contaminantes, los límites permitidos y todos los aspectos

relativos a su remediación, por lo que es válido que se permita la injerencia

de otra fuente normativa –como las citadas normas oficiales– emitida por la

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, la cual cuenta con

atribuciones y facultades para emitir las citadas normas oficiales mexicanas.

Por otra parte, pero en la misma tesitura, tampoco asiste razón a la quejosa

cuando aduce que las cuotas de los impuestos previstos en los artículos 17,

23 y 31 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se fijaron

arbitrariamente por el legislador local.

Lo desacertado de sus argumentos radica en que el artículo 31, fracción IV,

de la Constitución, establece que el objetivo del sistema tributario es

contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados o Ciudad de

México y Municipios, dentro de un marco legal que sea proporcional y

equitativo, por ello se afirma que dicho sistema se integra por diversas

SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE

LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES

DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA”. 95 Tesis aislada P. XII/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de

2002, página 8, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL

CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE

EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS”. 96 Tesis aislada P. XIV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de

2002, página 9, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO

DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN

CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER

PÚBLICO”. 97 Tesis aislada P. XIII/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de

2002, página 5, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I,

INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE

AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN

MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL”.


71

normas, a través de las cuales se cumple con el mencionado

objetivo asignado constitucionalmente.

Ahora, la creación del citado sistema, por disposición de la

Constitución Federal, está a cargo del Poder Legislativo de la Unión o, en su

caso, de los Poderes Legislativos de las Entidades Federativas de acuerdo

con sus Constituciones, por lo que debe reconocérsele al legislador un

aspecto legítimo para definir el modelo y las políticas tributarias que en cada

momento histórico cumplan con sus propósitos de la mejor manera, sin pasar

por alto que existen ciertos límites que no pueden rebasarse sin violentar los

principios constitucionales, la vigencia del principio democrático y la reserva

de ley en materia impositiva.

En tal virtud, debe señalarse que el diseño del sistema tributario, a nivel de

leyes, pertenece al ámbito de facultades legislativas y que, como tal, lleva

aparejado un margen de configuración política –amplio, mas no ilimitado–,

reconocido a los representantes de los ciudadanos para establecer el

régimen legal del tributo, por lo que el hecho de que en un determinado

momento los supuestos a los que recurra el legislador para fundamentar las

hipótesis normativas no sean aquellos vinculados con anterioridad a las

hipótesis contempladas legalmente, no resulta inconstitucional, siempre y

cuando con ello no se vulneren otros principios constitucionales. Estas

consideraciones se sustentan en la jurisprudencia 1a./J. 159/2007.

Asimismo, en principio, existe una amplia libertad configurativa hacia el

legislador para establecer las tasas o tarifas impositivas, tal y como se ha

reconocido en la jurisprudencia 1a./J. 77/201198. De manera que esa misma

deferencia al legislador debe concederse en el caso de fijación de las cuotas

fijas o variables del tributo, de manera que para analizar su actuación a la luz

del principio de legalidad tributaria y su interacción con el diverso de

seguridad jurídica en su vertiente de certeza manifestada en un suficiente

desarrollo normativo, esta Suprema Corte ha sostenido, como se dijo, que el

legislador no debe prever fórmulas que representen, prácticamente, la

indefinición de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con

ello se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades

administrativas quienes generen la configuración de los tributos, o bien, que

el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe

contribuir al gasto público.

Sin embargo, este Alto Tribunal no ha sostenido que en cumplimiento al

principio de legalidad tributaria, el legislador esté obligado, adicionalmente, a 98 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIV, agosto de 2011, página 118, de

rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. EL LEGISLADOR CUENTA CON UN MARGEN

AMPLIO DE CONFIGURACIÓN, AL DEFINIR LAS TASAS Y TARIFAS”.


72

tutelar los diversos principios de proporcionalidad y equidad, como si aquél

fuera una meta-garantía constitucional que se infringiría siempre que se

faltara a la proporcionalidad o a la equidad aunque, desde luego, el legislador

debe velar por que no se violen los principios mencionados en último término,

sin que ello derive del principio de legalidad tributaria. Las anteriores

consideraciones se encuentran plasmadas en la tesis aislada P.

LXXVI/201099.

De igual forma, esta Segunda Sala ha sostenido en la tesis aislada 2a.

LXII/2013 (10a.)100, que para verificar si determinada prestación pública

patrimonial viola el principio de legalidad tributaria por considerar que su base

gravable no está debidamente establecida, debe partirse del análisis de la

naturaleza jurídica de la contribución relativa, pues si constituye un gravamen

de cuota fija puede prescindirse de ese elemento cuantificador del tributo, sin

que ello implique una violación al indicado principio de justicia fiscal, al ser la

propia ley la que proporciona la cantidad a pagar, por lo que el gobernado

conocerá en todo momento la forma en que debe contribuir al gasto público;

en cambio, si se trata de un impuesto de cuota variable, debe verificarse que

el mecanismo conforme al cual se mide o valora la capacidad contributiva

descrita en el hecho imponible, no dé margen al comportamiento arbitrario o

caprichoso de las autoridades exactoras, sino que genere certidumbre al

causante sobre la forma en que debe cuantificar las cargas tributarias que le

corresponden, independientemente de que el diseño normativo pueda infringir

algún otro postulado constitucional.

En el caso, en el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera la cuota

impositiva es por el equivalente a $250.00 por tonelada emitida de bióxido de

carbono o la conversión del mismo (artículo 17).

En el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, para

el suelo y subsuelo, se establece la cuota equivalente a $25.00 por cada 100

metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes; y para el

agua la cuota equivalente a $100.00 por cada metro cúbico afectado con las

sustancias contaminantes (artículo 23).

El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos

o privados, se causara aplicando una cuota de $100.00 por tonelada de

residuos depositados o almacenados en los citados vertederos (artículo 31).

99 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIII, enero de 2011, página 56, de

rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL ALCANCE DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL NO

TUTELA QUE LA DEBIDA DEFINICIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE UN TRIBUTO SE

HAGA BAJO UN ENTORNO PROPORCIONAL Y EQUITATIVO”. 100 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XXIII, agosto de 2013, tomo 2, página

1325, de rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL EN

RELACIÓN CON LA BASE GRAVABLE DE LAS CONTRIBUCIONES”.


73

Así, resulta palmario y evidente que los artículos 17, 23 y 31

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establecen

una cuota fija aplicable a la base gravable de cada uno de los

objetos que se pretenden hacer tributar con los impuestos a la

emisión de gases a la atmósfera, a la emisión de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de residuos.

Consecuentemente, puede prescindirse de la justificación en la fijación de la

cuota fija como elemento cuantificador del tributo, sin que ello implique una

violación a los principios de legalidad tributaria, seguridad jurídica e

interdicción de la arbitrariedad, ya que es la propia Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas, en los artículos objeto de litis constitucional, la que

proporciona la cantidad a pagar, por lo que el contribuyente tiene pleno

conocimiento de la forma en que debe contribuir al gasto público.

De igual forma, resulta infundado el argumento por el que la peticionaria de

amparo aduce que las normas oficiales mexicanas señaladas no sirven para

calcular la zona afectada por los contaminantes.

Ello es así, porque como se ha puesto de relieve, las citadas normas oficiales

mexicanas establecen los parámetros, procedimientos y metodologías, para

determinar el grado de afectación que causan en sus límites máximos los

contaminantes en ellas previstos, por lo que sí son instrumentos idóneos para

tal efecto.

Por otra parte, deviene inoperante el argumento relativo a que no existe

ningún método que determine previamente si la superficie se encontraba

contaminada y en qué medida antes de que la quejosa realizara sus

actividades supuestamente contaminantes.

Lo inocuo de su argumento reside en que parte de una premisa falsa,

consistente en que los preceptos reclamados establecen un impuesto sobre

la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, a partir de que la

zona afectada se encuentre completamente impoluta o libre de

contaminación, lo cual no es así, tal y como lo manifestó el legislador local en

la exposición de motivos de la iniciativa por la que se establecieron dichos

numerales, al expresar lo siguiente:

De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua

Para comprender la importancia de este impuesto en primer término debemos

considerar que la contaminación del suelo es una degradación de la calidad del suelo

relacionada con la presencia de sustancias químicas. Se define en términos generales

como el aumento en la concentración de compuestos químicos, de origen n humano o


74

derivado de la actividad del hombre, que provoca cambios perjudiciales y reduce su

empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza.

Se habla de contaminación del suelo cuando se introducen sustancias o elementos de

tipo sólido, líquido o gaseoso que provocan un daño en las plantas, la vida animal y la

salud humana.

El suelo puede contaminarse de diversas formas: cuando se rompen tanques de

almacenamiento subterráneo, cuando se utilizan pesticidas, por filtraciones del

alcantarillado y pozos ciegos, o por acumulación de productos industriales o

radioactivos.

Los productos químicos que suelen relacionarse con la contaminación y que son de los

que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo,

solventes, pesticidas y otros metales pesados. Este fenómeno está vinculado muy de

cerca con el grado de industrialización e intensidad del uso de productos químicos.

Las consecuencias por la presencia de químicos en el suelo y subsuelo afecta en un

primer momento a las plantas, pues éstas se encuentran en contacto directo con el

suelo. Así pues, las plantas a través de sus raíces pueden absorber las sustancias

nocivas lo que les ocasiona la muerte. Si un animal consume hierba contaminada por

efecto del suelo corre el riesgo de enfermar y dependiendo del tipo y cantidad de

contaminantes puede morir. Cabe señalar que los animales, en el caso de Zacatecas

típicos de la región como los tuzos y perritos de la pradera, pueden entrar en contacto

directo con el suelo contaminado al excavar sus madrigueras, por lo que es posible que

los contaminantes se inhalen a través del polvo.

Ahora bien, es posible que el metabolismo de los microorganismos que habitan en el

suelo se altere y esto provoque consecuencias en las cadenas alimentarias, con efectos

graves en las especies depredadoras.

Al ser Zacatecas un productor Agrícola corre un riesgo más, pues si un suelo agrícola

está contaminado, ocasiona que los cultivos se pudran y de esta manera disminuye el

rendimiento de los cultivos y el suelo pierde su protección natural contra la potencial

erosión.

De acuerdo con el tipo de contaminante al que una persona se expone, puede contraer

alguna enfermedad. Por ejemplo, el plomo, el cromo, los pesticidas y los herbicidas son

potentes cancerígenos, y el benceno tiene incidencia en algunos casos de leucemia.

Otros efectos dañinos consisten en fatigas, dolores de cabeza, náuseas, irritación en los

ojos y erupciones en la piel, pero es importante considerar que la exposición directa al

suelo contaminado con sustancias muy tóxicas puede ocasionar la muerte.

Al emitirse al suelo y subsuelo sustancias contaminantes nocivas se afecta la salud de

los seres humanos por medio del contacto directo con el suelo o bien, por inhalación de

los contaminantes vaporizados o elevados por ventiscas suspendiéndolas en el aire.

Asimismo, hay probabilidades de contraer enfermedades cuando las sustancias se

infiltran desde el suelo hacia las fuentes de agua subterránea usadas para el consumo.

Ahora bien, para atender los problemas de salud, al campo, a la infraestructura, la

educación entre otros, es necesario que el estado cuente con recursos que le permita

atender estas obligaciones como consecuencia de la contaminación citada, motivo por


75

el cual se propone la creación del Impuesto a la Emisión de Contaminantes

al Suelo, Subsuelo y Agua, lo que redundará de igual forma a la

responsabilidad sobre el manejo de diversas sustancias que ocasionan un

daño a la salud y al medio ambiente el cual será aplicable a las personas

físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el

territorio del Estado de Zacatecas, independientemente del domicilio fiscal del

contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen

esa emisión de contaminantes101.

[…]

De la transcripción de mérito se advierte que el legislador fue enfático

respecto a la contaminación del suelo, subsuelo y agua del Estado de

Zacatecas, por lo que en ningún momento puede partirse, como lo hace la

quejosa, de que no existe ningún método que determine previamente si la

superficie se encontraba contaminada y en qué medida antes de que

realizara sus actividades supuestamente contaminantes, pues precisamente

porque ya existía un estado de contaminación en el territorio de la

mencionada Entidad Federativa, el legislador estableció el impuesto que

analiza.

Por ende, si como se dijo, el concepto de violación formulado por la quejosa

parte de una premisa falsa, entonces resulta inoperante. Al respecto es

aplicable la jurisprudencia 2a./J 108/2012 (10a.)102.

Tampoco asiste razón a la solicitante de la tutela federal cuando alega que se

viola el principio de legalidad y seguridad jurídica al haberse variado en el

artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, el concepto de

residuo contenido en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la

Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

Lo anterior, porque como ya se dijo, el principio de legalidad tributaria no

tiene la cobertura relativa a que deba existir coincidencia entre los

ordenamientos que regulen la materia ambiental, ni siquiera atendiendo un

principio de congruencia normativa, ya que, como también se precisó su

ámbito de aplicación es distinto, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas

es un ordenamiento de contenido exclusivamente tributario o fiscal, y la Ley

General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, es un cuerpo

normativo que regula los aspectos de derecho administrativo de la materia

ambiental. Por tal motivo es que, como también ya se vio, existen facultades

concurrentes tanto en el ámbito tributario como en el administrativo.


de 2016, pp. 22 y 23. 102 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XIII, octubre de 2012, tomo 3, página

1326, de rubro: “AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN

PREMISAS FALSAS”.


76

Adicionalmente, es cierto que en amparo contra normas generales es factible

que su inconstitucionalidad se derive de la contradicción con otras de igual

jerarquía, con lo que se evidencia la transgresión al derecho a la seguridad

jurídica.

Ello, porque los actos de autoridad de creación y vigencia de normas

generales pueden combatirse en el juicio de amparo, con base en la

infracción de exigencias que deben respetar, como las derivadas del proceso

legislativo establecidas en la Constitución, o incluso aquellas derivadas del

respeto al derecho fundamental de seguridad jurídica que comprende los

denominados sub-derechos de legalidad, fundamentación, motivación,

competencia, irretroactividad y audiencia, cuya violación puede demostrarse

no solo a través de la exposición de una contradicción directa con el texto

fundamental, sino mediante las incongruencias en el orden jurídico que

revelen transgresión a ese derecho, como la contradicción entre normas

secundarias, lo que implica vulneración indirecta al texto constitucional.

Empero, en ese último supuesto, el examen de las normas jurídicas relativas

debe sustentarse no únicamente en afirmaciones tocantes a la

incongruencia entre leyes secundarias, sino también en la precisión de los

derechos fundamentales trasgredidos, y en la demostración de que la norma

aplicada es la que viola el orden constitucional y no exclusivamente el

ordenamiento jurídico utilizado como parámetro comparativo para

derivar la incongruencia o carencia de facultades, pues solo de esa

manera se podría demostrar que se aplicó en el acto reclamado una ley

inconstitucional, de otra manera, por más inconstitucional que resultara la

norma comparativa no aplicada, no podría concederse la protección federal.

Las anteriores consideraciones se encuentran contenidas en la jurisprudencia

1a./J. 104/2011103.

En el asunto que se examina, el argumento de la quejosa gira en torno a que

de la comparativa entre los conceptos de residuos contenidos en el artículo

28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y 5, fracción XXIX, de la

Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, no existe

identidad o, por lo menos, similitud, por lo que estima que se conculca el

derecho a la seguridad jurídica.

Sin embargo, su planteamiento no es óptimo para evidenciar un estado de

incertidumbre jurídica que le ocasione por sí mismo el artículo 28 invocado,

ya que, como se precisó con antelación, el concepto de residuo contenido en

103 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 50,

de rubro: “AMPARO CONTRA LEYES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTAS PUEDE DERIVAR

DE LA CONTRADICCIÓN CON OTRAS DE IGUAL JERARQUÍA, CUANDO SE DEMUESTRE

VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”.


77

ese precepto, es lo suficiente inteligible para que el

contribuyente tenga plena certeza respecto a cuál es el objeto

del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos.

De esa manera, la simple alusión comparativa al concepto de residuo

contenido en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la

Prevención y Gestión Integral de los Residuos, para efectos de evidenciar

una supuesta inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas, no tiene los méritos propios para tal fin.

Tampoco tiene razón la quejosa cuando alega que al pertenecer la atmósfera

a la Federación, se viola el principio de legalidad al gravar situaciones que no

dañan el territorio del Estado de Zacatecas.

Lo desacertado de su manifestación radica en que si bien conforme al artículo

27, párrafo cuarto, de la Constitución, son bienes de dominio de la Nación, el

espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije

el Derecho Internacional, y dentro de dicho espacio se puede incluir a la

atmósfera; no menos resulta también que, como se vio, existe una facultad

concurrente de la Federación y las Entidades Federativas para establecer

contribuciones ecológicas sobre la atmósfera, pues debe precisarse que un

aspecto es el régimen constitucional y administrativo del espacio aéreo como

bien de uso común, en los términos del artículo 7, fracción I, de la Ley de

Bienes Nacionales, y otro aspecto muy distinto es el tributario o contributivo,

por lo que la atmósfera puede ser una fuente de gravamen tanto por la

Federación como por los Estados, como en el caso, el Estado de Zacatecas a

través de los artículos 14 a 19.

Así, no existe ambigüedad en la redacción del artículo 14 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, al establecer como objeto del gravamen

la emisión de gases a la atmósfera, las emisiones de determinadas

sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en esa

Entidad Federativa y que afecten a su territorio.

Finalmente, deviene inoperante el argumento por el que la quejosa aduce que

en la base del impuesto aludido se incluyen gases que no dañan la

atmósfera, como el biogás que utiliza. Lo inocuo de su argumento se

encuentra, como ya se dijo, en que hace valer la inconstitucionalidad de los

preceptos reclamados a partir de su situación particular.

A la misma conclusión de inoperancia se arriba por lo que se refiere al

concepto de violación trigésimo primero, por el que se hace valer que no

existe un procedimiento o metodología para determinar la cuantía de los


78

gases emitidos a la atmósfera, pues no todos los contribuyentes tienen

obligación de llevar dichos registros o, en su caso, no los tienen actualizados.

Lo anterior es así, en razón de que dicho concepto de violación parte de una

premisa hipotética (no todos los contribuyentes tienen la obligación de llevar

los registros necesarios para determinar la cuantía de carga contaminante de

las emisiones gravadas o, que no tienen actualizados dichos registros);

propuesta argumentativa que no es útil para evidenciar la transgresión a la

Ley Fundamental. Apoya esta conclusión la jurisprudencia 2a./J. 88/2003104.

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

SÍNTESIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

En el concepto de violación décimo cuarto la quejosa arguye, en esencia,

que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas resulta inconstitucional, al

transgredir los artículos 14 y 16 de la Constitución, dado que al emitirla la

legislatura local violó el proceso que rige la creación o modificación de la ley,

pues no se publicó la discusión que se hubiere dado en sede legislativa sobre

la iniciativa respectiva, lo que se demuestra con la aprobación idéntica y casi

automática de la misma.

Lo anterior, porque, por ejemplo, de la orden del día de la Gaceta

Parlamentaria No. 0040, de 15 de diciembre de 2016, se advierte la “lectura

del dictamen relativo a la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas”, sin embargo, la comisión encargada de dictaminar dicha ley solo

se pronunció en relación con el impuesto estatal a la venta final de bebidas

alcohólicas.

Posteriormente, de la orden del día de la citada Gaceta No. 0041 del día

referido, se desprende la discusión y aprobación del dictamen de la citada

Ley de Hacienda; no obstante, no se advierte que se hubiera publicado la

discusión y votación o aprobación de la ley, sino que únicamente se limita a

señalar los puntos a tratar en la sesión.

La Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas se publicó el 31 de diciembre

de 2016, entrando en vigor al día siguiente, eliminando el impuesto estatal a

la venta final de bebidas alcohólicas, sin que en las referidas Gacetas se

advierta la publicación de algún tipo de discusión, motivación o votación al

respecto.

104 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, octubre de 2003, página 43, de

rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A

DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA

SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA”.


79

Así, existe una clara violación al proceso legislativo y al

principio de democracia deliberativa, vulnerando los derechos

fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, porque se

impide a la quejosa conocer el procedimiento legislativo a que

tiene derecho, así como también se le impide tener certeza de que no está

frente a una decisión arbitraria del Estado de Zacatecas.

Ello porque en el caso no solo se violó la obligación de publicidad de la

deliberación y votación de la ley en su integridad, sino que en la prisa de las

autoridades responsables se eliminó un impuesto contenido en la iniciativa y

en el dictamen, sin que para ello se expresara o se hiciera público algún tipo

de modificación o razonamiento.

Todo lo expuesto resulta trascendente porque impide conocer de manera

precisa y contundente la voluntad del órgano legislativo en cuanto a la

aprobación de la citada ley, lo que vulnera los principios de democracia

deliberativa, publicidad, legalidad y certeza jurídica.

ESTUDIO DE LOS MOTIVOS DE DISENSO

Los argumentos resumidos son infundados.

Contrario a lo que señala la quejosa, el procedimiento legislativo de creación

de los preceptos reclamados no transgrede los principios de democracia

deliberativa, publicidad, legalidad y seguridad jurídica.

Ciertamente, en la orden del día de la Gaceta Parlamentaria número 0040, de

15 de diciembre de 2016, la comisión encargada de dictaminar la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, en las consideraciones a la iniciativa de

la misma, manifestó:

MATERIA DE LA INICIATIVA. Emisión de la nueva Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. VALORACIÓN DE LA INICIATIVA Los Legisladores que integramos esta Comisión Legislativa consideramos que dada la importancia de la iniciativa que se estudia, y para una mayor claridad de nuestros argumentos, dividir la valoración de esta propuesta, de conformidad con los siguientes

C O N S I D E R A N D O S :

PRIMERO. COMPETENCIA. Esta Comisión de Presupuesto y cuenta Pública es competente para estudiar la iniciativa de Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, presentada ante esta Soberanía Popular por el titular del Ejecutivo del Estado, así como para emitir el dictamen correspondiente, de conformidad con lo establecido en los artículos 124 fracción VI, 125 y 132 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas.


80

SEGUNDO. EL SISTEMA TRIBUTARIO. Los Legisladores que integramos esta Comisión Legislativa consideramos necesario expresar la alta responsabilidad que implica la revisión y análisis de la presente iniciativa, no solo porque en ella se establecen los instrumentos de la política fiscal del Gobierno del Estado, sino también, y sobre todo, porque forma parte del conjunto de ordenamientos legales denominado Paquete Económico 2017, cuyo objetivo es la modernización del sistema tributario del estado. En principio, consideramos necesario partir de la definición de dos términos fundamentales sistema tributario y política fiscal: […] Conforme con lo expresado, estimamos conveniente señalar que la Ley de Hacienda vigente data del año 2000, en ese entonces, Zacatecas tenía una población de 1,354,000 habitantes; para 2015, de acuerdo con el INEGI, hay un total de 1,579,209, de los que 808,841 son mujeres y 707,368 son hombres. Para otros estados, el aumento de 200,000 habitantes no sería una cifra elevada, sin embargo, para Zacatecas es importante, pues ese número de personas requiere de servicios públicos y otros satisfactores a cargo del gobierno, ya sea estatal o municipal; además de ello, el crecimiento de las zonas urbanas ha generado una presión constante en esa materia. En el mismo sentido, debemos reconocer que el desarrollo económico en nuestro estado es notable, pues resulta evidente para los Legisladores que suscribimos el presente dictamen el avance constante que se ha dado en estos últimos 15 años, principalmente en el sector minero. Las transformaciones de nuestro estado son palpables también en el aspecto cultural, en el ámbito ecológico; las tradiciones se modifican, los jóvenes, las mujeres exigen jugar el papel que les corresponde en la sociedad. En este amplio contexto social, debemos reconocer, que el Gobierno se ha visto rebasado por circunstancias sociales como las señaladas; ante el crecimiento poblacional y la exigencia de satisfactores, no ha existido una política fiscal moderna, que le permita a la autoridad obtener mayores ingresos para su satisfacción. Han pasado quince años, y las leyes fiscales del estado han permanecido inalteradas y se ha legislado, prácticamente, respecto de los rubros “recomendados” por el Gobierno Federal, lo que sin duda ha significado una camisa de fuerza para el desarrollo de nuestro estado y el establecimiento de un sistema tributario estatal moderno y eficaz. Lo anterior es evidente, si observamos la estructura de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada el 30 de diciembre de 2000 en el Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado, integrada por 75 artículos, distribuidos en los siguientes títulos y capítulos: […] De los 75 artículos que la conformaban, 36 de ellos regulaban los impuestos y el resto, 39, los derechos; es decir, sin pretender extraer conclusiones sin datos concretos, tan solo en el aspecto cuantitativo, la citada Ley parecía estar diseñada, únicamente, para el cobro de los derechos por los servicios otorgados por el Gobierno del Estado. Los impuestos previstos en la citada Ley eran cinco: Impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, impuesto sobre servicios de hospedaje, impuesto para la Universidad Autónoma de Zacatecas, Impuesto sobre nóminas y el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.


81

Los impuestos citados continúan vigentes y los elementos que los integran no han sido modificados, lo que significa que el sistema tributario del estado ha permanecido estático durante 15 años. En tal sentido, consideramos que un sistema tributario moderno debe estar sustentado, primero, en una autoridad fiscal eficaz y eficiente, con personal

altamente especializado; segundo, por un conjunto impositivo equilibrado, integrado por los tributos indispensables para que el Estado cumpla con sus funciones; y, finalmente, una base de contribuyentes lo suficientemente amplia para la obtención de ingresos. Por supuesto, todo ello conlleva la necesidad de una legislación moderna, en la cual se precisen las facultades y obligaciones de las autoridades fiscales, los elementos de los diversos tributos, así como los derechos y obligaciones de los contribuyentes. De conformidad con lo anterior, como Legisladores debemos reconocer el rezago en materia fiscal y, por lo tanto, la necesidad de adecuarla a las circunstancias actuales de nuestro Estado y, además, al marco constitucional vigente en el país. Con base en ello, consideramos pertinente señalar que coincidimos con los objetivos formulados por el Ejecutivo del Estado en la iniciativa que se estudia, en el sentido de ejercer las facultades residuales previstas en nuestra Carta Magna para las entidades federativas y que, por diversas circunstancias, no han sido utilizadas en ejercicios anteriores. Virtud a lo expresado, resulta indispensable propiciar los cambios que se requieren en nuestra entidad y elegir soluciones novedosas para resolver los problemas que, actualmente, se encuentran presentes en la sociedad zacatecana. La iniciativa propuesta por el Gobernador del Estado prevé instrumentos modernos de recaudación de ingresos para permitirle, y facilitarle, el cumplimiento de sus funciones; además, debemos recordar que la Ley de Hacienda que se estudia forma parte de un conjunto de ordenamientos fiscales, mediante los cuales se crea un sistema tributario estatal moderno. Conforme con ello, estudiada la iniciativa como parte de un conjunto, resulta claro que en ella se precisan los instrumentos fundamentales de la política fiscal del Estado: los tributos –impuestos, derechos, productos y aprovechamientos– y sus formas y mecanismos de pago. Además de ello, debemos expresar que la iniciativa prevé el uso de herramientas actuales, con el fin de determinar las bases de los impuestos ecológicos, como el Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, o las Normas Oficiales relacionadas con los contaminantes del suelo y subsuelo. Esto constituye, también, una diferencia con el sistema tributario vigente, donde la autoridad fiscal sólo era un “cobrador de servicios”; las exigencias del nuevo sistema radican, además, en la obligación a cargo del Gobierno del Estado de destinar los ingresos obtenidos de los impuestos ecológicos a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico. Sobre el particular, debemos expresar que una determinación similar no está prevista en la ley vigente, lo que constituye, sin duda, una novedad, pues se establece, con claridad, el destino específico de un grupo de impuestos pagados al Estado. TERCERO. LOS IMPUESTOS VERDES. La novedad principal en la propuesta del Ejecutivo es, sin duda, la creación de los llamados impuestos verdes, los que han sido definidos en la forma siguiente: […] En la iniciativa se propone la creación de los siguientes impuestos:


82

Impuesto por Remediación Ambiental en la Extracción de Materiales;

De la Emisión de Gases a la Atmósfera;

De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua;

Impuesto al Depósito o Almacenamiento de Residuos.

Todos ellos tienen como objetivo fundamental incentivar el cuidado y protección del medio ambiente, finalidad que usualmente le era asignada, como exclusiva, a las autoridades estatales y que con estos nuevos tributos se distribuye, también, entre los particulares cuyas actividades afectan los ecosistemas de nuestro estado. La protección al ambiente tiene rango constitucional, pues en febrero de 2012, el artículo 4 de nuestra Carta Magna fue reformado para establecer lo siguiente: […] Esta obligación a cargo del Estado se encontraba prevista, ya, en el artículo 30 de nuestra Constitución local, publicada el 11 de julio de 1998, prácticamente en los mismos términos; con base en esta disposición estatal se emitió, el 31 de marzo de 2007, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Zacatecas. En tal ordenamiento se prevén obligaciones, exclusivamente, a cargo del Gobierno del Estado y los Municipios; la participación de los particulares se reduce, casi, al pago de las multas por cometer acciones que afecten el medio ambiente. Los Legisladores que integramos esta Comisión de Dictamen consideramos que, en tales condiciones, difícilmente puede establecerse una política de protección al medioambiente eficaz y con resultados concretos; virtud a ello, estimamos adecuado el uso de otros instrumentos que incentiven la participación de los particulares en dicha tarea. Sobre el particular, debemos expresar que el Diccionario Panhispánico de Dudas, define el término medioambiente en los términos siguientes: […] Entendido de esta forma, resulta claro que la protección del medioambiente no solo es responsabilidad del gobierno, sino también de los particulares, pues todos, de una forma o de otra, modificamos con nuestra actividad el entorno natural en el que vivimos. Virtud a ello, no solo en nuestro carácter de legisladores sino también como habitantes de un medioambiente específico, consideramos adecuada la creación de los denominados impuestos verdes que se proponen en la iniciativa que hoy se dictamina de manera positiva105. […]

De lo antes transcrito se advierte que, de diversa forma a lo que alega la

quejosa, la comisión encargada de dictaminar la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, no solo se pronunció respecto al impuesto estatal a la venta

final de bebidas alcohólicas, por el contrario, fue explícita en dictaminar los

105 Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, Gaceta parlamentaria, No. 0040, tomo IV, 15 de diciembre de 2016,

primero periodo ordinario, primer año, pp. 296 a 302.


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denominados “impuestos verdes” que, al final del día, hoy se

contienen en los preceptos reclamados.

Es cierto que en la orden del día de la Gaceta Parlamentaria

número 0041, de 15 de diciembre de 2016, se incluyó en el punto número 7,

la discusión y aprobación, en su caso, del dictamen relativo a la iniciativa de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, y en el citado medio de

publicación del Poder Legislativo de esa Entidad Federativa no se publicó la

discusión y aprobación de la citada ley, sino únicamente lo relativo a la

iniciativa con proyecto de punto de acuerdo por el que se exhorta al

Gobernador de ese Estado para que en el decreto de subsidios y facilidades

administrativas que emita para el ejercicio fiscal 2017, considere la inclusión

de bonificaciones a favor de los sujetos de los impuestos ecológicos.

Sin embargo, esa ausencia de publicación en la Gaceta Parlamentaria no

implica que no se haya discutido la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, dado que del Diario de los Debates del Poder Legislativo del

Estado de Zacatecas106, número 0041, se advierte que el mismo 15 de

diciembre de 2016, a las 17:43 horas, dentro del punto 6 de la orden del día,

se incluyó la Discusión y aprobación en su caso, del Dictamen relativo a

la Iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.

Al abordar ese punto en la orden del día, al interior del citado órgano

legislativo se manifestó lo siguiente:

LXII LEGISLATURA PRIMER PERÍODO ORDINARIO PRIMER AÑO A C T A de la Sesión Ordinaria de la Honorable Sexagésima Segunda Legislatura del Estado, celebrada el día 15 de diciembre del año 2016, a las 17 horas con 43 minutos, dentro del Primer Período Ordinario de Sesiones, correspondiente al Primer Año de su Ejercicio Constitucional. […]

106 Conforme al artículo 20, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas vigente

en 2016, fecha en que se aprobó la Ley de Hacienda de esa Entidad Federativa, respecto al Diario de Debates,

establece lo siguiente: “Artículo 20. Las atribuciones de la Legislatura con relación a los asuntos internos son:

[…]

XI. Crear el Diario de los Debates y la Gaceta Parlamentaria, y actualizarlos en los términos que señale el

Reglamento.

El Diario de los Debates es el órgano oficial en el que se publicará la fecha y el lugar en que se verifique la sesión, el

orden del día, el nombre del presidente que presida, el acta de la sesión anterior, la versión escrita de las discusiones

en el orden en que se desarrollaron; además, se agregará un ejemplar de la Gaceta Parlamentaria al acta

correspondiente de la fecha en que se llevó a cabo la sesión respectiva. Solo se podrá solicitar a la presidencia de la

Mesa Directiva, se inserten de manera íntegra al Diario de los Debates, aquellos documentos que no hayan sido

publicados en la Gaceta Parlamentaria a solicitud de algún diputado, siempre y cuando se haya aprobado su

inclusión en el orden del día, autorizado lo anterior se podrá dar cuenta de un resumen o síntesis de su contenido por

quien corresponda.

[…]”.


84

EL DIP. PRIMER SECRETARIO.- Le informo, Presidenta, que tenemos Quórum Legal, existiendo 21 Diputados presentes. LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputado Secretario. Habiendo Quórum Legal, y conforme a lo establecido por los artículos 57 de la Constitución Política del Estado; 71, 74, 75, 79, 98, 101, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado; y 20, 77 y 78 de nuestro Reglamento General, da inicio esta Sesión. Esta Presidencia pone a consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente Orden del Día: […] 6. Discusión y aprobación en su caso, del Dictamen relativo a la Iniciativa de Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. […] LA DIP. PRESIDENTA.- Muchas gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el informe de la Secretaría, y con fundamento en lo establecido por los artículos 63 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 125 de nuestro Reglamento General, se declara aprobado en lo particular con las modificaciones propuestas, y se le dará el trámite correspondiente, con la reserva presentada. Siguiendo con el Orden del Día, y conforme a lo establecido por los artículos 59 de nuestra Ley Orgánica y 120 de nuestro Reglamento General, pasamos ahora a la discusión y aprobación en su caso, del Dictamen relativo a la Iniciativa de Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. Se somete a discusión en lo general el dictamen referido; los oradores que quieran intervenir, favor de inscribirse ante esta Presidencia. LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Geovanna Bañuelos, en contra. EL DIP. MEDINA LIZALDE.- Luis Medina, en contra. LA DIP. PRESIDENTA.- ¿Alguien más? Geovanna, ya la tengo, y Luis Medina. ¿Alguien más? Se cierra el registro; tiene el uso de la voz, la Diputada Geovanna, para hablar en contra; por cinco minutos, Diputada. LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Esta es, no tengo duda, la Sesión más importante que habremos de celebrar en esta Legislatura; y probablemente, la más importante que habrá de desarrollar el Poder Legislativo durante el quinquenio de Alejandro Tello, ¿por qué lo considero de esa manera?, en esta breve Sesión habremos no solamente de darle el tiro de gracia a los zacatecanos con una nueva deuda disfrazada de refinanciamiento o reestructuración, sino que también habremos de darles como regalo una nueva carga de impuestos, porque a eso se refiere la Ley de Hacienda que se está discutiendo en este momento, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, impuestos de nueva creación y el aumento en impuestos que ya existían en nuestra legislación estatal. Tenía preparada alguna breve explicación de lo que consiste cada uno de ellos, impuestos ecológicos divididos en cuatro vertientes, impuesto adicional para infraestructura, impuesto estatal a la venta final de bebidas alcohólicas, de un 4.5%; impuesto sobre la nómina, que ya existe, se cobra el 2 y se va a aumentar si se aprueba esta ley, que seguramente así será, al 2.5%; impuesto sobre adquisición de bienes muebles, impuesto para la UAZ en aumento del 5 al 10%, entre otros aspectos normativos que habré de señalar en futuro momento. Me siento como en los tiempos de Antonio López de Santa Anna, su alteza serenísima, como se le llama, que llegó a poner impuestos hasta por las ventanas de las viviendas, prácticamente a este extremo nos está haciendo llegar el actual gobierno; impuestos ecológicos que ustedes mismos a través de una torpeza legislativa, que no la produce más que la celeridad de darle, rendirle buenos resultados al patrón, que es el Gobernador, describieron de una manera en la que yo no lo pude haber hecho mejor, a través de una exhortativa, de la que hace unos minutos, la Diputada Julia Olguín le dio lectura en tribuna; y me voy a atrever a citarlo textualmente, porque respecto a los impuestos ecológicos, en este documento los mismos aliados al gobierno exponen que, pese a que se pueda encuadrar en una circunstancia atribuible al pago de este impuesto, cuya actividad ordinaria y voy a leer


85

textual: encuadrar en la hipótesis jurídica que daría origen al pago del tributo, su capacidad contributiva se ve limitada, dado a que el oficio que desarrollan constituye su modo de vida; es decir, su única fuente de ingresos para subsistir y mantener a su familia, porque aún y cuando se ubiquen en el hecho generador del tributo, su condición económica les dificultaría cumplir oportunamente con el pago. ¿Qué quiere decir todo

esto?, que ustedes aprobaron una ley, y con todo respeto, Diputado Arturo López de Lara, a nosotros nos entregaron y conocimos el dictamen en la Sesión que se celebró en la mañana; vean el contenido solamente de esta ley, que es la Ley de Hacienda, es muy complejo que en el transcurso de una hora que se nos dio como receso para celebrar esta segunda Sesión, se pueda analizar y preparar votos en particular de toda la batería de leyes, que ustedes por consigna hoy están sometiendo a consideración del Pleno, y que habrán de imponer al pueblo zacatecano; esto es solo lo que se refiere a los impuestos ecológicos, ustedes mismos hoy se están contradiciendo, nos conceden la razón a quienes hemos argumentado que los impuestos ecológicos no solamente afectarán a las mineras, también afectarán a todos los ladrilleros, a los materialistas, a los transportistas, que se dedican de manera modesta y honrada a ganarse una forma de vida honesta. El Impuesto adicional para la Infraestructura, que los invito a que me contesten en qué consiste, porque ni quienes la redactaron, ni quienes la dictaminaron saben en qué consiste este impuesto. Impuesto Estatal a la venta final de bebidas alcohólicas, que ya generó las primeras reacciones del sector de empresarios, una primer conferencia de prensa en la que se han manifestado Gerardo Ancina Martínez, Director General a nivel Nacional de la Comisión para la Industria de Vinos y Licores, junto con Jorge Roberto Sanders Muñoz, quien es el encargado de la Asociación de Centros de Esparcimiento Social del Estado de Zacatecas, por la gravedad en lo que habrá de afectar este impuesto no solamente a quienes lo consumen, sino lo que es mucho más grave, a quienes lo producen y que en el Estado tenemos muchas regiones plenamente identificadas, como: Pinos, Jalpa, Tlaltenango, muchas regiones de los cañones, que se dedican a la producción del mezcal, entre otras medidas… LA DIP. PRESIDENTA.- Diputada, concluya, por favor. LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Impuesto sobre la Nómina; le pido que me permita, Diputada, casi concluyo. Impuesto sobre la Nómina que se habrá de incrementar del 2 al 2.5%, y que va a afectar absolutamente a todos los trabajadores, y que no sé si conozcan a la letra lo que dice, porque en relación a este impuesto se propone eliminar exenciones para determinar la base grabable [sic] como pensiones y jubilaciones, indemnizaciones, pagos por gastos funerarios, gastos de representación y viáticos, aportaciones al SAT, al ahorro, premios por asistencia y puntualidad, pagos de tiempo extraordinario, entre otros; otra vez, la clase trabajadora va a pagar los platos rotos. Y en una futura intervención voy a continuar con este tema, porque falta el Impuesto sobre Adquisición de Bienes Muebles, el Impuesto para la UAZ, que es una manzana envenenada, como ya se ha comentado… LA DIP. PRESIDENTA.- Concluya, Diputada, por favor… LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Entre otros aspectos normativos tan absurdos, como el intentar regular o hacer que se obligue el pago de contribuciones por el uso de medios electrónicos. Es cuanto, Diputada Presidenta. LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada. Tiene el uso de la voz, el Diputado Luis Medina Lizalde, hasta por cinco minutos. EL DIP. MEDINA LIZALDE.- Hoy mismo, la prensa informa que la Reserva Federal del Gobierno de los Estados Unidos ha incrementado la tasa de interés por 0.25. Termina la etapa de los intereses bajos, fue una etapa en donde nuestro país se endeudó irresponsablemente, porque junto con la época de bajos intereses se vivió un prolongado tiempo de auge petrolero; el asunto es que ahorita la deuda pública de nuestro país es una bomba de tiempo, la propia Secretaría de Hacienda ha estado llamando a los Estados a que no sean irresponsables, a que ya no sigan contratando deuda, y ahora se está imponiendo, con la complicidad de esta Legislatura, la política de


86

tapar hoyos abriendo hoyos. El concepto de refinanciamiento, fue el mismo que invocaron para que Zacatecas entrara a la lista de Estados deudores; el nombre del refinanciamiento nos metió en el abismo financiero en que nos encontramos, y en la búsqueda barroca de sólo ilusiones, ahora se habla de un Impuesto Ecológico del que las transnacionales mineras se van a burlar, porque tienen los recursos para acudir al amparo, tienen los nexos, tienen las relaciones, y pesan más en el ánimo de la justicia de este país que el propio Gobierno del Estado; sin embargo, los que no se van a poder zafar de la responsabilidad de pagar impuestos, son los zacatecanos que se dedican a actividades extractivas o contaminantes; es cierto que nuestro Estado es un Estado muy contaminado, vean la ciudad de Fresnillo y sus jales, vean Vetagrande, vean Noria de Ángeles, los mantos acuíferos están llenos de arsénico, el Pedernalillo ha sido denunciado por los científicos como un gravísimo foco de contaminación, pero el mismo Partido que hace propaganda diciendo que el que contamina paga, ahora viene a apoyar una propuesta consistente en que el que contamina paga impuestos, no multas, hay una gran diferencia en pagar impuestos, a pagar multas; si el Estado cumpliera con su deber y aplicara la legislación de protección al ambiente, descubriría que puede gestionar la observancia de la ley respecto a los delitos ambientales, que se podría aplicar la ley de salud, que también se ocupa, en los efectos dañinos sobre la población de la industria contaminante. Por eso, es imposible apoyar el alza de impuestos, además de su impertinencia en estos momentos. […] LA DIP. PRESIDENTA.- Concluya, Diputado. […]

LA DIP. PRESIDENTA.- Concluida la lista de oradores, esta Presidencia pregunta a la Asamblea, si considera que el dictamen o asunto se encuentra suficientemente discutido en lo general; quienes estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo en forma económica; y solicito a la Primera Secretaria, tome nota de la votación e informe el resultado. Quienes estén a favor…En contra… Abstenciones… LA DIP. PRIMERA SECRETARIA.- Le informo, Diputada Presidenta, que por mayoría de los Diputados presentes, se considera que el asunto se encuentra suficientemente discutido en lo general. LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el resultado de la votación, se declara suficientemente discutido en lo general; y consecuentemente, se somete a votación nominal iniciando por mi derecha; y solicito a la Segunda Secretaria, dé cuenta del resultado de la votación. GONZÁLEZ MARTÍNEZ GUADALUPE.- A favor. GEOVANNA BAÑUELOS.- En contra. LUIS MEDINA LIZALDE.- En contra. ROY BARRAGÁN.- A favor. GUSTAVO URIBE.- A favor. FLORES ESCOBEDO GUADALUPE CELIA.- A favor. LORENA OROPEZA.- Abstención. OSVALDO ÁVILA.- A favor. ISADORA SANTIVÁÑEZ.- A favor. CARLOS PEÑA.- A favor. SAMUEL REVELES CARRILLO.- Abstención.


87

OMAR CARRERA PÉREZ.- En contra. SANTIAGO DOMÍNGUEZ.- Abstención. BORREGO ESTRADA MÓNICA.- En contra.

LYNDIANA BUGARÍN.- A favor. DÁVILA RAMÍREZ.- A favor. ROMÁN LIRA GUADALUPE NALLELI.- A favor. OLGUÍN SERNA JULIA ARCELIA.- A favor. ADOLFO ZAMARRIPA.- A favor. ARTURO LÓPEZ DE LARA.- A favor. HERNÁNDEZ VACA PATRICIA MAYELA.- A favor. JORGE TORRES MERCADO.- A favor. FELIPE CABRAL.- A favor. GONZÁLEZ NAVA JOSÉ MARÍA.- A favor. CRUZ DE LIRA ISAURA.- En contra. AGUIRRE BORREGO IRIS.- Abstención. ORTEGA CORTÉS MARÍA ELENA.- En contra. CASTORENA BERRELLEZA NORMA ANGÉLICA.- A favor. LA DIP. SEGUNDA SECRETARIA.- Le informo, ciudadana Presidenta, que la votación queda de la siguiente manera: a favor 18 votos, en contra 06, y abstenciones 04. LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el resultado de la votación, y con fundamento en lo establecido por los artículos 61 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 122 fracción X de nuestro Reglamento General, se declara aprobado el dictamen en lo general. Esta Presidencia, con fundamento en los artículos 62 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 124 de nuestro Reglamento General, pregunta a la Asamblea, si algún Diputado desea reservar artículos o parte del dictamen… LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Diputada Presidenta, disculpe, solamente para confirmar, aprobado el dictamen con solo 18 votos, ¿qué no se requiere mayoría calificada?... LA DIP. PRESIDENTA.- Para éste no, Diputada, se requiere mayoría simple. LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Gracias107. […]

De lo reproducido se concluye que, opuestamente a lo que arguye la

peticionaria de amparo, sí existió discusión del dictamen de la iniciativa de la

107 Visible en http://www.congresozac.gob.mx/o/13371, fecha de consulta 8 de noviembre de 2018

http://www.congresozac.gob.mx/o/13371


88

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, interviniendo 2 diputados.

Asimismo, al momento de dar por concluida la lista de oradores, se consideró

que el dictamen fue suficientemente discutido, pues solo intervinieron los

citados diputados, por lo que se procedió a la votación nominal, la cual dio

como resultado 18 votos a favor, 6 en contra y 4 abstenciones, precisándose

que no se requiera mayoría calificada para su aprobación, procediéndose,

además, a formular algunas reservas al respecto por parte de algunos

artículos de la citada legislación.

Así, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61108 de la Constitución

Política del Estado de Zacatecas y 44109 de la Ley Orgánica de la Ley

Orgánica del Poder Legislativo del citado Estado, no existió ninguna violación

al procedimiento legislativo, ya que existió la iniciativa (I) de la Ley de

Hacienda por parte del Ejecutivo Estatal; el Dictamen (II) de la Comisión de

Presupuesto y Cuenta Pública; la Discusión (III) por parte de la LXII

Legislatura con quorum legal de 22 diputados; la votación y aprobación (IV)

del dictamen con 18 votos a favor, 6 en contra y 4 abstenciones, y finalmente

se ordenó su remisión (V) al mencionado Ejecutivo para su publicación.

De ese modo, no existió violación alguna al procedimiento legislativo ni al

principio de democracia deliberativa en perjuicio de la quejosa, pues la

emisión de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas se ajustó a los

parámetros constitucionales y legales establecidos para tal efecto. Por ende,

no se vulneraron de ninguna manera los derechos a la legalidad y seguridad

jurídica de la quejosa. Al respecto es aplicable la jurisprudencia P./J.

78/2006110.

Tampoco existió transgresión alguna al derecho de la publicidad que aduce

violado la quejosa, ya que conforme al artículo 8111 de la Ley Orgánica del

Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, el Diario de los Debates en donde

quedó asentada la discusión de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

es un registro público de información, de manera que la peticionaria de 108 Artículo 61. Cuando un proyecto de ley sea presentado a la Legislatura, después de su primera lectura pasará

inmediatamente a la comisión legislativa que corresponda y se seguirá el procedimiento que la ley establece. 109 “Artículo 44. El procedimiento legislativo ordinario se conforma de las siguientes fases:

I. Iniciativa;

II. Dictamen de la comisión;

III. Discusión en el Pleno;

IV. Votación y aprobación; y

V. Remisión al Poder Ejecutivo”. 110 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 7, de rubro:

“VALOR AGREGADO. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE

REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO

OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS

PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS”. 111 “Artículo 8. La Legislatura instrumentará un registro de todas las sesiones que se denominará Diario de los

Debates, el cual será público con excepción de las discusiones y documentos relacionados con las sesiones privadas.

[…]”


89

amparo tuvo a su alcance la consulta y verificación de la

información contenida en el citado diario con respecto a la Ley

de Hacienda, por lo que pudo conocer de manera precisa y

contundente la voluntad del órgano legislador al respecto. Por

identidad de razón cobra aplicación la jurisprudencia P./J. 51/2010112.

LEY PRIVATIVA

RESUMEN DE LOS MOTIVOS DE QUEJA

En una parte del concepto de violación décimo, la quejosa combate,

medularmente, que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas en materia

de impuestos ecológicos constituye una norma privativa, en tanto que el

cobro de dichos impuestos se agota en realidad en un número

predeterminado de casos.

Así, lo cierto es que tanto los artículos reclamados de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas como el artículo 5, numeral I, del Decreto Gubernativo

mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas

para el ejercicio fiscal de 2017, son normas jurídicas que carecen de las

características de generalidad y abstracción, ya que en realidad se refieren a

personas individualmente determinadas, cuya vigencia –si bien parece de

tracto sucesivo– se agotaría en sus causas y motivos cuando el hecho

público y notorio del problema de las finanzas del Estado quede superado.

Máxime que en dicho Decreto se establecen excepciones a los denominados

impuestos ecológicos.


Los sintetizados argumentos resultan infundados.

El análisis doctrinario de la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en cuanto al concepto de leyes especiales contenido en el

artículo 13 de la Constitución, conduce necesariamente a estas conclusiones:

a) La ley es privativa, si la materia de que se trata desaparece después de

aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano;

b) La ley es también privativa cuando menciona individualmente

(nominalmente) a las personas a las que se va aplicar;

112 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, abril de 2010, página 1599, de

rubro: “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN AL DECRETO NÚMERO 187, POR EL

QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 25 Y 120 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

LIBRE Y SOBERANO DE DURANGO. NO VULNERA LAS GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO Y

LEGALIDAD, NI LOS PRINCIPIOS EN QUE SE FUNDA LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA”.


90

c) La ley no es privativa cuando se aplica sin consideración de especie o de

personas a todos los casos que previene;

d) La ley no es privativa cuando comprende a un determinado número de

individuos; y

e) Las leyes relativas a cierta clase de personas no son disposiciones

privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o

lleguen a encontrarse en la clasificación establecida113.

A partir de las anteriores directrices, este Tribunal Constitucional ha precisado

la diferencia existente entre las leyes privativas y las leyes especiales. Las

leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente

designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después

de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia,

encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de

igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a

una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones

o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características

de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las

personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están

dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado,

además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso

concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los

supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado

precepto constitucional. Estas consideraciones encuentran sustento en la


En ese contexto, los artículos 14 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado

Zacatecas, no son una ley privativa proscrita por el artículo 13 de la

Constitución, dado que tanto los denominados impuestos ecológicos como

los estímulos y destino de los mismos, no desaparecen después de aplicarse

a los supuestos que les den origen, así como tampoco aluden

individualmente a una persona en concreto.

Ciertamente, la emisión de gases a la atmósfera y de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, así como el depósito o almacenamiento de residuos, son

hechos que al actualizarse darán origen a los impuestos contenidos en los

preceptos reclamados, de modo que no desaparecerán después de aplicarse,

113 Sala Auxiliar, Séptima Época, jurisprudencia, informe 1969, página 58, de rubro: “LEYES PRIVATIVAS,

CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE”. 114 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VII, marzo de 1998, página 7, de rubro:

“LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES”.


91

sino que se aplicarán cuantas veces se verifiquen por parte

de los sujetos que los realicen, sujetos que no se encuentran

determinados nominalmente, sino en forma genérica, ya que

con independencia de su actividad, al realizar los referidos

hechos se generará la obligación de pago de los impuestos mencionados, es

decir, no se atiende a aspectos subjetivos al establecerlos.

Por el contrario, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en los

numerales tildados de inconstitucionales, es una ley especial, porque, como

se dijo, se aplica a un número indeterminado de personas relacionadas

precisamente con los hechos relativos a la emisión de gases a la atmósfera y

de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como el depósito o

almacenamiento de residuos, pues estos acontecimientos se encuentran

investidos de las características de generalidad, abstracción y permanencia,

dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las

hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas

individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive

después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores

en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas.

Robustece la consideración previa, que el Decreto Gubernativo mediante el

cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el

ejercicio fiscal de 2017, se encuentra dirigido a un número indeterminado de

sujetos que, por una parte, sean contribuyentes de los denominados

impuestos ecológicos y, por otra parte, se ubiquen en los supuestos

normativos previstos en el citado decreto, lo que revela la generalidad,

abstracción e impersonalidad de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas.

IRRETROACTIVIDAD

SÍNTESIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

En otra parte del concepto de violación décimo, la solicitante de la tutela

federal aduce, en esencia, que los preceptos reclamados resultan

inconstitucionales, dado que se pretende afectar la situación jurídica creada

por la quejosa por su operación en el Estado de Zacatecas con anterioridad a

la Ley de Hacienda del citado Estado, es decir, se aplican en su perjuicio de

manera retroactiva.

Lo anterior, porque las disposiciones y ordenamientos federales que invocó

en su demanda de amparo, señaladamente las normas oficiales y aquellos

que en materia de derecho, además de que delimitan el marco jurídico que

rige actividades económicas de la quejosa aun realizándose en los límites


92

geográficas del Estado de Zacatecas, han creado situaciones jurídicas y han

otorgado derechos que no puedes ser vulnerados por una ley posterior como

lo es la Ley de Hacienda de la mencionada Entidad Federativa.

EXAMEN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Los argumentos formulados devienen infundados.

El principio de irretroactividad de la ley se ha analizado por este Tribunal

Constitucional a partir de dos teorías. La primera de los componentes de la

norma y la segunda de los derechos adquiridos. Respecto a esta última, en

términos generales, esta Suprema Corte ha establecido que no es idónea en

materia tributaria en atención a que los contribuyentes no tienen el derecho

adquirido a pagar siempre sobre una misma base o tasa, porque contribuir a

los gastos públicos es una obligación de todos consagrada en la Constitución

y no un derecho adquirido. A este respecto es aplicable la jurisprudencia P./J.

105/99115.

De acuerdo con la teoría de los componentes de la norma, según lo dispuesto

en las jurisprudencias P./J. 87/97116 y P./J. 123/2001117, toda norma jurídica

contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza,

ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones

correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en

posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto

y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede

suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo.

Lo anterior acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia

son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta

forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una

disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden

presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de

la norma jurídica.

Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las

siguientes hipótesis:

115 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 27, de

rubro: “CONTRIBUCIONES. LAS LEYES QUE LAS INCREMENTAN NO VIOLAN LA GARANTÍA DE

IRRETROACTIVIDAD”. 116 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI, noviembre de 1997, página 7, de

rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE

LOS COMPONENTES DE LA NORMA”. 117 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV, octubre de 2001, página 16, de

rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE

LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.


93

a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se

actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia

establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal

posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o

esa consecuencia sin violar el principio de irretroactividad, atento a que fue

antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los

componentes de la norma sustituida.

b) El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias

consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza

el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna

norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.

c) También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las

consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia,

no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos

después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización

estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un

plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas

consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición

tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no

realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las

modalidades señaladas en la nueva ley.

d) Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por

diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la

norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya

realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar el

principio de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos

componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la

norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no

puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos

habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y,

consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su

relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.

En la especie, tanto las normas oficiales mexicanas (NOM-001-SEMARNAT-

1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-

2012) a las que hacen referencia los artículos impugnados como la

legislación en materia ambiental (Ley General de Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente, la Ley General de Cambio Climático, Ley General de

Bienes Nacionales, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los

Residuos) que adujo violada en su perjuicio la quejosa porque estimaba que


94

existe una violación al principio de invasión de esferas competenciales, lo

cual no fue así, no le otorgaban derecho alguno a no ser gravada

impositivamente que hubiera ingresado en su esfera jurídica y que implicara

que no existía la posibilidad de afectarla, además de que, como se ha dicho,

la teoría de los derechos adquiridos para evidenciar la retroactividad de una

norma no es aplicable al ámbito de la leyes tributarias.

Ahora, desde la teoría de los componentes de la norma, las disposiciones

reclamadas no lesionan el principio de irretroactividad previsto en el artículo

14 de la Ley Fundamental, ya que no regulan situaciones acontecidas

previamente a la entrada en vigor de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017, pues antes de dicho ejercicio no

existía ningún dispositivo legal que estableciera algún impuesto ecológico.

Esta Suprema Corte en la tesis aislada 1a. CXV/2013 (10a.)118 y la doctrina

más autorizada al respecto (Albert Hensel), han establecido que el hecho

imponible consiste en el conjunto de presupuestos abstractos contenidos en

las normas tributarias materiales y cuya concreta concurrencia (realización

del hecho imponible) provoca la aplicación de determinadas consecuencias

jurídicas. El hecho imponible es el reflejo del concreto “hecho de la realidad”.

Sólo cuando se constate la existencia de hechos de la vida jurídica o

económica que puedan subsumirse en los presupuestos de hecho habrá

nacido una obligación tributaria; sólo entonces llega a nacer el crédito

tributario del Estado. Así, la actualización del hecho imponible tiene como

consecuencia el nacimiento de la obligación tributaria que se traduce en el

pago del tributo o contribución.

Los elementos del hecho imponible son dos: el objetivo y subjetivo. El

elemento objetivo se divide a su vez en tres aspectos: el material, el

espacial y el temporal. El aspecto material reside en el supuesto fáctico que

releva la riqueza que se quiere gravar y que origina el nacimiento de la

obligación tributaria. El aspecto espacial se refiere al lugar en donde se

aplicará la ley que establece el hecho imponible. El aspecto temporal gira en

torno al momento en que nace o surge la obligación tributaria, a partir de

cuándo produce sus efectos y cuál es la ley aplicable para su cumplimiento.

En el asunto que se examina, acorde a lo dispuesto en los artículos 14 al 33

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, están obligadas al pago de

los impuestos por la emisión de gases a la atmósfera, por la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como por el depósito o

almacenamiento de residuos, las personas físicas, morales o unidades

118 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XIX, abril de 2013, tomo 1, página 960,

de rubro: “HECHO IMPONIBLE Y SUPUESTO NORMATIVO DE RETENCIÓN. CONCEPTOS DE”.


95

económicas que en el territorio de dicha Entidad Federativa

que realicen las referidas actividades gravadas.

En los mencionados preceptos encontramos los hechos

imponibles de los referidos impuestos, consistentes en que los sujetos

(personas físicas, morales o unidades económicas, elemento subjetivo)

realicen un determinado acto (emisión, depósito o almacenamiento, aspecto

material del elemento objetivo) de un elemento en específico (gases,

contaminantes o residuos, aspecto material del elemento objetivo)

generados a partir de alguna actividad realizada en un específico lugar

(territorio del Estado de Zacatecas, aspecto espacial del elemento objetivo),

a partir de un momento determinado, ejercicio fiscal de 2017 en el cual entró

en vigor la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas (aspecto temporal).

De ese modo, del simple análisis que se realice a los preceptos impugnados

se advierte que establecen un supuesto y una consecuencia, esto es, cuando

se emitan gases a la atmósfera o contaminantes al suelo, subsuelo o agua,

así como se depositen o almacenen residuos, en el territorio del Estado de

Zacatecas, los sujetos que hayan realizado dichos supuestos tendrán la

obligación de pago de los impuestos respectivos. Por ende, no existe

violación alguna al principio de irretroactividad de la ley.

CONFIANZA LEGÍTIMA


En el concepto de violación noveno la solicitante de la tutela federal aduce,

fundamentalmente, que las disposiciones impugnadas violan el derecho a la

seguridad jurídica en relación con el principio de protección y confianza

legítima, pues de manera por demás arbitraria, injustificada y abrupta se

pretende cambiar la forma de funcionamiento de la industria de mi

representada (producción y venta de cerveza), so pretexto de superar una

crisis financiera del Estado de Zacatecas y afirmando que con ello se busca

reducir la realización de actividades que se consideran nocivas para el medio

ambiente.

Lo anterior es así, pues de forma súbita y sin la debida planeación respecto

del posible impacto económico que los llamados “impuestos ecológicos”

tendrían, las autoridades responsables pretenden que los contribuyentes

dedicados a diversos sectores de la industria que incurran en las practicas

gravadas que pretenden desincentivar, modifiquen su proceso productivo a

fin de no incurrir en dichas contribuciones.


96

Si bien se manifestó el fin de proteger al medio ambiente con los impuestos

mencionados, también se pasó por alto que varias de las actividades que se

pretenden desincentivar constituyen la base ineludible de la actividad de las

empresas en sus procesos productivos y parte de las principales actividades

económicas del Estado de Zacatecas, por lo que dejarlas de efectuar les

resulta prácticamente imposible, sin que con anterioridad a la entrada en

vigor, se hubiere gravado su ejercicio.

ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Los sintetizados motivos de queja resultan inoperantes.

Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.)119, consideró

que el derecho a la seguridad jurídica, previsto en los artículos 14 y 16 de la

Constitución, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en

una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de

indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en “saber a qué

atenerse” respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la

autoridad, tal y como se sostiene en la jurisprudencia 2a./J. 140/2017

(10a.)120.

Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de

señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una

de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares,

sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo

derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no

incurra en arbitrariedades.

De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una

manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción

o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso

de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona

interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden

modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que

así lo exija el interés público.

Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo

Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices

119 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 59, octubre de 2018, tomo I, página 847, de

rubro: “CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD”. 120 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 47, octubre de 2017, tomo II, página 840,

de rubro: “PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL. SU CONTENIDO

ESENCIAL”.


97

dependiendo de si se pretende invocar frente a actos

administrativos o actos legislativos.

Sumado a lo expuesto, en la tesis aislada 2a. XXXIX/2017

(10a.)121, esta Segunda Sala estimó que el principio de confianza legítima en

relación con los actos legislativos, debe invocarse bajo la perspectiva de

irretroactividad de las normas consagrada en el artículo 14 de la Constitución,

porque pretender tutelar meras expectativas de derecho contra los actos

legislativos equivaldría a la congelación del derecho, a su inmovilización total

o parcial y el consecuente cierre definitivo a los cambios sociales, políticos o

económicos, lo cual sería contrario al Estado de derecho democrático y a la

facultad que, en éste, tiene el legislador de ajustar la norma a las cambiantes

necesidades de la sociedad y de la realidad.

Además, específicamente en el ámbito tributario, su diseño por vía de leyes

es facultad del Congreso de la Unión y, por ende, conlleva un margen amplio

de libertad de configuración, de modo que no existe un derecho

constitucionalmente tutelado para que el sistema tributario permanezca

inmodificable y estático, sino por el contrario, resulta indispensable para el

poder público adaptar la normativa fiscal al contexto económico, tanto

nacional e internacional, así como a las necesidades públicas.

Aunado a ello, la modificación de las normas tributarias tiene, por regla

general, un fin de interés público que es preponderante al interés particular de

cada contribuyente, pues con base en el principio de generalidad tributaria se

tutela el interés del Estado en la percepción de ingresos, que es un interés

público encaminado a atender necesidades sociales relevantes con amplio

respaldo o tutela constitucional, así como la necesidad de basar la

contribución de los ciudadanos para sostener los gastos públicos en criterios

de solidaridad.

Por tanto, la confianza legítima no tiene el alcance de oponer al legislador

meras expectativas de derecho para cuestionar la regularidad constitucional

de los actos en los que se determina el establecimiento, modificación o

supresión de regulaciones en materia de contribuciones, debido a la

imposibilidad del contribuyente de contar con la esperanza de que una tasa,

tarifa e incluso un régimen de tributación permanezcan inmodificables hacia

el futuro.

En ese orden de ideas, si ya se determinó que las disposiciones reclamadas

no transgreden en perjuicio de la quejosa el principio de irretroactividad de la 121 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 40, marzo de 2017, tomo II, página 1387,

de rubro: “CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO

RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS”.


98

ley previsto en el artículo 14 constitucional, entonces resulta que los

planteamientos relativos a que se viola el diverso principio de confianza

legítima se tornan inoperantes.

Una razón más para considerar inoperantes los conceptos de violación de

mérito resulta ser que los argumentos de la quejosa parten de una premisa

falsa, pues giran en torno a que se pretende cambiar la forma de

funcionamiento de la producción y venta de cerveza, lo cual, por una parte, es

una situación particular y, por otra, al analizar la competencia de las

facultades de la Federación y de los Estados, se concluyó que los preceptos

reclamados no establecen impuestos a la producción y consumo de cerveza.

FINES MERAMENTE RECAUDATORIOS

En el quinto concepto de violación la quejosa hace valer, fundamentalmente,

que los llamados impuestos ecológicos violentan los principios establecidos

para los fines extrafiscales en materia de salvaguarda al derecho humano al

medio ambiente, por lo que transgreden los artículos 4 y 25 de la

Constitución.

Ello, porque las autoridades responsables señalaron que el fin extrafiscal de

los citados impuestos es la protección al medio ambiente, así como la

consecuencia de la política ambiental; sin embargo, ese pretendido fin solo se

percibe por lo que se refiere a la denominación del “título” de los impuestos,

pero no resulta material, ni real ni concreto.

En efecto, de la lectura de la exposición de motivos, de la parte relativa al

“destino de los impuestos”, así como del texto de los preceptos reclamados y

de su objeto, se advierte que en realidad tienen un fin meramente

recaudatorio, ya que: los ingresos recaudados no serán destinados

exclusivamente a la protección del derecho humano al medio ambiente (I);

gravan una actividad por sí misma, en abierta contravención al artículo 25

de la Constitución (II) y, establecen un precio por contaminar (III).

Así, la creación de impuestos ecológicos evidentemente deriva de las

adversidades financieras del Estado de Zacatecas y no de la protección del

derecho humano al medio ambiente. Ello porque en la exposición de motivos

se manifestó que esa Entidad Federativa requería de implementar

mecanismos que incrementaran la recaudación, toda vez que es una de las

que menos aprovechamiento realiza de sus poderes tributarios.

Confirma lo anterior, la referencia a la reforma que se realizó a la Ley de

Coordinación Fiscal en 2007, de la que el Estado de Zacatecas se queja


99

porque se afectó particularmente los recursos de dicha

Entidad, pues es uno de los Estados donde la industria

minera obtiene mayor cantidad de metales preciosos, pero

cuya contribución es de carácter federal, por lo que no existe

retribución directa a la mencionada Entidad.

Abona a esa finalidad recaudatoria de los impuestos ecológicos, que en el

capítulo de “destino de los impuestos” de la exposición de motivos y de los

preceptos reclamados, se disponga que los ingresos que se obtengan de la

recaudación solo se destinarán de manera prioritaria, pero no única o

necesaria, a la atención del medio ambiente.

Así, los llamados impuestos ambientales no tienen el efecto de incentivar una

reducción en los contaminantes, ni están apoyados en un análisis del daño

ambiental a resarcir, ni hacen referencia a los cuerpos receptores para

asimilar la concentración de contaminantes, vaya, ni siquiera se ocupa en

definir qué es contaminante o nocivo en esos casos, como sí sucede en las

leyes generales emitidas por la Federación. En otras palabras, los impuestos

ecológicos no tienen congruencia con la protección al medio ambiente, pues

no buscan su protección, ni tampoco existió un intento por fundarlos y

motivarlos suficientemente.

Por otra parte, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas omite estimular la

economía, tal y como lo ordena el artículo 25 constitucional, pues como se

señala en la exposición de motivos, su objetivo es evitar que los

contribuyentes que se dedican a esta actividad lo hagan sin límites. Máxime

que en dicha exposición de motivos no se insinúa tenga como motivo la

reparación o remediación de los efectos dañinos causados al ambiente.

Además, el legislador local en la exposición de motivos manifestó que los

instrumentos administrativos de control de emisiones de contaminantes no

atribuyen infracciones o delitos ecológicos a los agentes contaminantes, por

lo que consideró necesario emitir los instrumentos tributarios, pues son

eficientes para controlar la contaminación ambiental.

Sin embargo, los motivos señalados por el legislador carecen de fundamento

y motivo por lo siguiente:

La regulación propuesta por la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no

repara el problema del que parte –no establecer infracciones y delitos

ecológicos–, pues los impuestos establecen ciertas cuotas, sin ocuparse de

castigar o desincentivar a los agentes contaminadores, ya que solo se

establece un precio para, por ejemplo, emitir gases a la atmósfera. O sea, la


100

consecuencia de emitir gases es el pago de una cantidad de dinero y no el

castigo a los agentes contaminadores.

Por otra parte, y a diferencia de lo indicado en la exposición de motivos de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, la Ley General de Cambio

Climático, establece que se sancionará con multas económicas, fijadas entre

500 y 3,000 días de salario mínimo vigente en Ciudad de México, a los

responsables de fuentes emisoras de contaminantes, quienes tienen la

obligación de entregar un reporte a la Secretaría del Medio Ambiente y

Recursos Naturales. En caso de entregar información falsa, la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente aplicará una multa de 3,000 a 10,000 días

en salario mínimo indicado.

La Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su

artículo 171 prevé sanciones administrativas en caso de incumplimiento a sus

preceptos. Dichas sanciones pueden implicar multas –que van de los 30 a los

50,000 días de salario mínimo o de la unidad de medición aplicable–, la

cláusula temporal o definitiva, total o parcial del establecimiento, en caso de

incumplimiento de los plazos, medidas correctivas o de urgente aplicación; en

casos de reincidencia o desobediencia reiterada; asimismo, el arresto por 36

horas, decomiso de instrumentos o la suspensión o revocación de

concesiones o licencias, en caso de existir. Imponiéndose multas por cada

día que transcurra sin obedecer al mandato ordenado.

Dichas sanciones se imponen tomando en cuenta los daños que se hubieran

producido o puedan producirse en la salud pública; la generación de

desequilibrios ecológicos; la afectación a los recursos naturales o de la

biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los

límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable.

Por ello, los instrumentos administrativos de control de emisión de

contaminantes sí atribuyen infracciones o delitos ecológicos a los agentes

contaminadores, lo cuales, contrariamente a lo que se señala en la

exposición de motivos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no

son aplicables solo cuando el daño está hecho, sino también en casos

preventivos que buscan evitar el posible daño ecológico y ambiental.

Así, el impuesto de la emisión de gases contaminantes no fortalece la

conciencia y la responsabilidad ambiental de las personas, sino que le pone

un precio a la posibilidad de emitir gases a la atmósfera, pues respecto a los

fines extrafiscales aludidos por el legislador local, se encargan las leyes

generales emitidas por la Federación.


101

La misma conclusión se obtiene en el caso del impuesto al

depósito o almacenamiento de residuos, ya que su fin es

eminentemente recaudatorio y viola el artículo 25 de la

Constitución, al no incentivar conducta alguna que provea una

mayor protección al ambiente que las actividades que grava, considerando

que es posible que existan otros métodos diversos en procesos de

producción.

El indicado fin se corrobora no solo con la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, sino con el Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan

estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017,

pues en él se señala que al ser los impuestos ecológicos nuevos

instrumentos jurídicos de recaudación de los que no existen antecedentes en

el país. Es decir, es evidente que más allá de la denominación, nada tienen

de ecológicos los citados impuestos, pues son recaudatorios.

Similares argumentos propone la peticionaria de amparo en una porción del

concepto de violación octavo, por lo que por economía procesal se tienen por

reproducidos como si a la letra se encontraren insertos.

EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS

Los conceptos de violación formulados resultan infundados e inoperantes.

Para arribar a la anterior conclusión, es necesario traer a cuenta la exposición

de motivos de la iniciativa por la que se establecieron los preceptos

reclamados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. […] Impuestos Ecológicos: La creación de los Impuestos Ecológicos que se proponen, se basa en la concurrencia impositiva entre la federación y las entidades federativas. Esa concurrencia es la regla general tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las potestades que no están expresamente conferidas a la federación, se entienden reservadas a los estados. Ello implica que al no existir exclusividad de la federación ni en la CPEUM, ni en la Ley de Coordinación Fiscal para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, lo que se traduce en la viabilidad jurídica de su implementación. Existe concurrencia impositiva para el caso del impuesto ambiental que se propone toda vez que, aunado a las concurrencias que existen entre la federación y el Estado de Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la concurrencia impositiva que prevalece en tanto, a nivel constitucional, no existe reserva expresa para la federación en esta materia, ni restricción específica que impida el ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas, como se muestra en las siguientes consideraciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya voz indica:


102

COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS. ACUERDO A LA SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES. FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Con la presente iniciativa en ningún momento se pretende invadir el ámbito de la competencia federal en materia ambiental, pues el que nos ocupa prevé la imposición de impuestos a la contaminación es de carácter concurrente, como se estableció anteriormente, el cual se fortalece con lo establecido en los artículos de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, siguientes: […] Asimismo, el artículo 30 fracción III de la Ley General de Cambio Climático establece lo siguiente: Como se puede observar, queda totalmente fundado y motivado lo relativo a las facultades para que el Estado de Zacatecas pueda implementar los impuestos ecológicos que se describen en la presente iniciativa. Lo expuesto al momento, nos permite establecer que el objetivo de estos Impuestos Ecológicos es que el Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido por el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezcan a la salud pública. En las generalidades de los citados impuestos se establece que le serán aplicables de manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal. […] De la Emisión de Gases a la Atmósfera. El medio ambiente es un derecho humano que está garantizado en normas convencionales de las que México es parte, como el Protocolo de Kioto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 12 párrafo 2, inciso b; el Convenio de Viena para la Capa de Ozono (Entrada en vigor para México el 22 de septiembre de 1988); y el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadores de la Capa de Ozono (Entrada en vigor para México el 1 de enero de 1989). De esta forma, el Protocolo de Kyoto -que enmienda a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, formulada durante la Tercera Conferencia de las Partes en 1997- en vigor desde 2005, firmado por 180 países, entre ellos México, prevé la necesidad de reducir los gases que producen el efecto invernadero a niveles cercanos a los existentes en el año 1990. Con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, México requiere de reformas económicas basadas en el desarrollo económico sustentable, respetuoso del ambiente y socialmente más justo. En su actual fase, y de acuerdo con el principio de derecho ambiental internacional relativo a las responsabilidades comunes pero diferenciadas de


103

los países que forman parte de la Convención, México tiene la responsabilidad de generar un nuevo modelo económico de desarrollo, que implica la promoción de una economía verde baja en carbón, un modelo de crecimiento desvinculado lo más posible de la generación y emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera, y que tienda a disminuir los daños a los habitantes de nuestro país y al planeta en su conjunto.

En estos términos, México ha asumido los compromisos previstos en el Protocolo de Kyoto, por lo que ha cumplido con la creación de un sistema nacional de estimación de emisiones, conocido como Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero que, incluso, sigue las metodologías determinadas por el propio Protocolo. México, desde el año 2007, cuenta también con el programa denominado “Estrategia Nacional de Cambio Climático” y tiene compromisos internacionales para reducir las emisiones de bióxido de carbono en 30% para el año 2020 y en 50% para el año 2050. Esta H. Soberanía Popular, deberá coincidir con esta propuesta, bajo el criterio de que Zacatecas debe contribuir y participar en los compromisos que la República ha contraído para lograr una mejor calidad en nuestro medio ambiente que redunde en mejor calidad de vida de los Zacatecanos. Respecto de dicho inventario nacional de emisiones, cabe destacar que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal presenta Informes Anuales del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) en el que se integra la información de los gases contaminantes emitidos a la atmósfera. De acuerdo con la más cualificada doctrina económica, en política ambiental son necesarios los instrumentos administrativos y fiscales (command and control and incentives bases), por lo que se hace inexcusable la implementación de normas administrativas o registros administrativos que establezcan los parámetros de contaminación permitidos por la autoridad administrativa, en el caso mexicano, es relevante el papel que juegan las Normas Oficiales Mexicanas o los Registros que tienen las Secretarías del sector tanto a nivel Federal como Estatal. Los instrumentos administrativos permiten instrumentar mecanismos de control de emisiones contaminantes sin que el agente contaminador cometa alguna infracción o delito ecológico. Por eso es necesario que los instrumentos administrativos como las Norma Oficiales Mexicanas, (NOMS) o, en el caso particular, el RETC en los niveles Federal, Estatal y Municipal, se combinen con los instrumentos tributarios, pues, de esta manera, los instrumentos fiscales serán eficientes en la persuasión de la contaminación atmosférica y, además, permiten registrar o medir el nivel de contaminación que realiza el contribuyente. Es así que, para el establecimiento de este impuesto, se requiere la intervención de un órgano técnico que mida las emisiones de bióxido de carbono y metano, y la autoridad competente es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, por lo que se creó el RETC con fundamento en el artículo 111 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En este mismo sentido, se requiere la autorización de la autoridad administrativa Federal para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción Federal que emitan gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 111 Bis de la Ley General mencionada. Por otro lado, en atención a lo establecido en el artículo 109 Bis de la Ley General en comento, la Secretaría, los Estados, el Distrito Federal –hoy Ciudad de México- y los Municipios deberán integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos de su competencia, así como de aquellas sustancias que determine la autoridad correspondiente. De lo anterior deriva, que la Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable del Estado de Zacatecas, tenga facultades para integrar un registro de


104

emisiones y transferencia de contaminantes al aire en los bienes y zonas de jurisdicción local, así como fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales o de servicios siempre que no estén comprendidos en el artículo 111 Bis de la citada Ley General. La información que se vierta en los registros será pública y declarativa, además se integrará con datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes, reportes, licencias, permisos y concesiones que en materia ambiental se tramiten ante la Secretaría o autoridad competente del Gobierno del Distrito Federal -hoy Ciudad de México-, de los Estados y, en su caso, de los Municipios. En dicho sentido, por mandato legislativo (artículo 109 Bis, segundo párrafo de la Ley General), las personas físicas y morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios para la integración del registro. Dicha información se integrará con datos desagregados por sustancia y por fuente, anexando nombre y dirección de los establecimientos sujetos a registro. De acuerdo con esta argumentación, cabe aclarar que la utilización del RETC a niveles Federal, Estatal y Municipal, no transgrede el principio de reserva de ley tributaria. Respecto a los Registros Estatales y Municipales, el artículo 109 Bis de la Ley General que hemos citado, establece en la distribución de competencias la concurrencia a las Entidades Federativas para prevenir y controlar la contaminación provocada por las emisiones de humos, gases, partículas sólidas, ruido, vibraciones, energía térmica o lumínica, olores, generados por establecimientos industriales, así como por fuentes móviles que circulen en la entidad. Con los argumentos jurídicos señalados en los párrafos que anteceden, se acredita que el Estado de Zacatecas es competente para sentar las bases en prevención y control de la contaminación del aire, agua y suelo de conformidad con la Ley General multicitada. En este mismo sentido, el Estado de Zacatecas está facultado para establecer las bases de la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimiento industriales y por fuentes móviles, que conforme a lo establecido en la Ley General, no sean de competencia Federal. Lo anterior revela la necesidad imperiosa y urgente de que el Estado de Zacatecas implemente acciones que contrarresten el efecto nocivo que tienen las actividades contaminantes en las que se emiten gases a la atmósfera y que afectan a los habitantes y el ambiente de la Entidad. A nivel nacional, las políticas ambientales se han orientado al establecimiento de estímulos y subsidios para reducir la contaminación ocasionada por las actividades humanas, o bien, a la imposición de sanciones y multas cuando tales límites se exceden. Asimismo, dichas sanciones y multas se establecen cuando el desastre, el daño o la afectación ambiental, en ocasiones irreparable, se produce. Es importante señalar a esta H. Legislatura, que con fecha 6 de junio de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Cambio Climático, constituyendo una ley innovadora que da a México un marco para coordinar las capacidades de los tres órdenes de Gobierno, del sector privado y de la sociedad civil, para hacer frente a los efectos del calentamiento global, a los cuales nuestro país es, particularmente, vulnerable. En consecuencia, en este proyecto se toman en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos siguientes, en los que se establecen y fijan las siguientes potestades: Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo […] Potestad para establecer Registros La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el artículo 75 que:


105

[…] Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo […]

Potestad Tributaria y recaudatoria de las entidades federativas […] Potestad para establecer Registros La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el artículo 75 que: […] En este mismo sentido, el artículo 77 de la Ley General de Cambio Climático establece que […] Y el artículo 87 de la mencionada Ley, señala que: […] De la lectura de los citados dispositivos de Ley, podemos observar que se define un nuevo marco institucional, muy importante en nuestro País, que establece la concurrencia competencial de la Federación, Entidades Federativas y Municipios en la aplicación de políticas y de medidas en materia de cambio climático, que otorga plena potestad a las entidades federativas para promover reformas legales y administrativas con el objeto de lograr una mayor recaudación para apoyar la implementación de acciones para enfrentar las circunstancias que surjan motivo del cambio climático. No obstante, la facultad impositiva del Estado, como Potestad Constitucional concurrente, la tiene el Estado como ha quedado motivado en líneas anteriores. Por otra parte, cabe señalar que este impuesto pretende gravar las emisiones de gases a la atmósfera siguientes: bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, los dos primeros tienen una mayor incidencia en cuanto al volumen de emisiones y, por tanto, por lo que, hace al efecto contaminante de los mismos. En términos de todo lo antes expuesto con anterioridad, es que se propone la creación de la contribución de "Emisiones de Gases a la Atmósfera", consistente en fortalecer la concienciación y la responsabilidad ambiental de las personas físicas, morales y unidades económicas que realizan actividades empresariales, que repercuta en favor del desarrollo sustentable. Para precisar el alcance y naturaleza de esta contribución, es importante destacar a esta H. Soberanía, que es precisamente la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la que establece que se debe elaborar y actualizar un Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), al que ya se ha hecho referencia en párrafos precedentes. Éste, se debe integrar con los reportes de las emisiones y transferencias de contaminantes realizados por las industrias sujetas a regulación federal y por las sujetas a regulación estatal y/o municipal (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por sus siglas LGEEPA, artículo 109 bis), para que se integre la base de datos nacional, la Federación y los Estados y/o Municipios podrán firmar acuerdos de colaboración para la transferencia de la información.


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La LGEEPA establece qué industrias están bajo jurisdicción Federal, y el resto lo está bajo jurisdicción Estatal o Municipal (Art. 111 bis), el mismo artículo declara la existencia de un Reglamento que establecerá los subsectores industriales pertenecientes a las ramas industriales mencionadas en el artículo y que estarán sujetos a la legislación federal en materia de emisiones. En el artículo 113 de la LGEEPA se establece que en las emisiones a la atmósfera se deben acatar los límites definidos por los reglamentos o las Normas Oficiales Mexicanas y el Artículo 111 faculta a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por sus siglas: “SEMARNAT”, para expedir Normas Oficiales Mexicanas para establecer los límites máximos permisibles de emisiones y los umbrales emisiones y/o concentración para que una empresa esté obligada a reportar sus emisiones al RETC Federal o Estatal/Municipal. También el artículo 18 del Reglamento de la LGEEPA establece que las substancias sujetas a reporte y sus umbrales serán definidas en normas oficiales mexicanas. De esta manera, la actualización de las listas de sustancias químicas a ser reportadas al RETC y los umbrales de reporte se establecerán en Normas Oficiales Mexicanas, lo que permite incorporar de manera más ágil a la normatividad, los avances del conocimiento científico sobre los potenciales daños a la salud y los ecosistemas. Por su parte, las Normas Oficiales Mexicanas que definen que substancias deben reportarse y sus umbrales de reporte, lo deben hacer con base a los criterios de: persistencia ambiental, bioacumulación, toxicidad, teratogenicidad, mutagenicidad o carcinogenicidad y, en general, por sus efectos adversos al ambiente. Estos umbrales consisten en un compromiso sustentado en criterios técnicos entre el impacto potencial en la salud o el ambiente de una sustancia química y las cargas que se le imponen a la industria y a las agencias reguladoras para generar y mantener el RETC. Las sustancias químicas a reportar y sus umbrales están establecidas en la NMX-AA-118-SCFI-2001. Cada sustancia tiene su umbral específico, por lo que una empresa deberá incluir en su informe anual, llamado Cédula de Operación Anual (COA) cada una las sustancias que emita o transfiera y que se encuentren enlistadas en la NMX-AA-118-SCFI-2001 y que excedan los umbrales correspondientes. En la actualidad son 104 compuestos químicos y la norma están en proceso de revisión durante el cual se pueden agregar más compuestos. Elementos del Impuesto Sobre Emisiones de Gases a la Atmósfera. De acuerdo con todo lo anterior, con la adición a la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que se propone, se establece como OBJETO de este Impuesto las emisiones de gases a la atmósfera generadas en las actividades comerciales o industriales que la propia Ley define. La propuesta de decreto establece cuáles son los gases que se considerarán como sustancias contaminantes de la atmósfera, esto es, bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, lo cual atiende a su peligrosidad en la salud de las personas, a las altas cantidades de emisión y a su elevada contribución a que se genere el efecto invernadero. El impuesto se pagará aplicando la cuota de 250 pesos a cada tonelada de emisiones registradas. Esta cuota es congruente con la establecida a nivel internacional para gravámenes de esta índole y refleja el daño generado, en términos monetarios, de cada tonelada de gases emitida a la atmósfera (o, igualmente, el beneficio en términos monetarios que la sociedad deja de percibir por cada tonelada de gases emitida a la atmósfera). Para determinar el monto del impuesto, se empleó un análisis del beneficio neto derivado de una serie de estrategias para reducir las emisiones de gases.


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Cabe señalar que la contribución no es onerosa si consideramos que estudios de Derecho Comparado, indican que en otros países se prevé el cobro de un impuesto semejante conforme a lo siguiente: CANADÁ La Columbia Británica estableció en julio de 2009 un impuesto sobre el

carbono de 15 $CAN (alrededor de 9,65 €) por tonelada de CO2 que fue aumentando gradualmente 5$CAN cada año hasta los 30$CAN, (sobre 19.30 €) en el año 2012. DINAMARCA La tasa ascienda a 12 euros (en promedio) por tonelada de CO2, con tasas reducidas para algunas industrias. SUIZA La cuota es una cantidad de 12 francos por tonelada de CO2, (7,91 €) en 2008, 24 francos, (15.82 €) en 2009, 36 francos (23.72 €) en enero del año 2010. AUSTRALIA La cuota del impuesto es de 23 dólares locales (alrededor de 25 dólares) por emisión de una tonelada de dióxido de carbono a partir del 1 de julio del año 2012. Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas. Para la determinación de la base imponible el contribuyente la determinará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere o, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente. Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases objeto de este impuesto en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la tabla siguiente:

Gases efecto invernadero

Composición molecular Equivalencia co2


Metano CH4 23



HFC-23 12,000

HFC-125 3,400

HFC-134a 1,300

HFC-152a 120

HFC-227ea 3,500

HFC-236fa 9,400

HFC-4310mee 1,500

Perfluoro-carbonos

CF4 5,700

C2F6 11,900

C4F10 8,600

C6F14 9,000

Hexafluoro de azufre

SF6 22,200

A cuenta de este Impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que se presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo, mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la Secretaría. Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este Impuesto a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la


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que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de este impuesto del ejercicio que corresponda. Lo anterior, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente. Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que realicen los hechos generados de la contribución, para dar muestra de la generalidad en el tributo al emitir gases a la atmosfera, sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía. De igual manera en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución. De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua Para comprender la importancia de este impuesto en primer término debemos considerar que la contaminación del suelo es una degradación de la calidad del suelo relacionada con la presencia de sustancias químicas. Se define en términos generales como el aumento en la concentración de compuestos químicos, de origen humano o derivado de la actividad del hombre, que provoca cambios perjudiciales y reduce su empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza. Se habla de contaminación del suelo cuando se introducen sustancias o elementos de tipo sólido, líquido o gaseoso que provocan un daño en las plantas, la vida animal y la salud humana. El suelo puede contaminarse de diversas formas: cuando se rompen tanques de almacenamiento subterráneo, cuando se utilizan pesticidas, por filtraciones del alcantarillado y pozos ciegos, o por acumulación de productos industriales o radioactivos. Los productos químicos que suelen relacionarse con la contaminación y que son de los que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo, solventes, pesticidas y otros metales pesados. Este fenómeno está vinculado muy de cerca con el grado de industrialización e intensidad del uso de productos químicos. Las consecuencias por la presencia de químicos en el suelo y subsuelo afecta en un primer momento a las plantas, pues éstas se encuentran en contacto directo con el suelo. Así pues, las plantas a través de sus raíces pueden absorber las sustancias nocivas lo que les ocasiona la muerte. Si un animal consume hierba contaminada por efecto del suelo corre el riesgo de enfermar y dependiendo del tipo y cantidad de contaminantes puede morir. Cabe señalar que los animales, en el caso de Zacatecas típicos de la región como los tuzos y perritos de la pradera, pueden entrar en contacto directo con el suelo contaminado al excavar sus madrigueras, por lo que es posible que los contaminantes se inhalen a través del polvo. Ahora bien, es posible que el metabolismo de los microorganismos que habitan en el suelo se altere y esto provoque consecuencias en las cadenas alimentarias, con efectos graves en las especies depredadoras. Al ser Zacatecas un productor Agrícola corre un riesgo más, pues si un suelo agrícola está contaminado, ocasiona que los cultivos se pudran y de esta manera disminuye el rendimiento de los cultivos y el suelo pierde su protección natural contra la potencial erosión.


109

De acuerdo con el tipo de contaminante al que una persona se expone, puede contraer alguna enfermedad. Por ejemplo, el plomo, el cromo, los pesticidas y los herbicidas son potentes cancerígenos, y el benceno tiene incidencia en algunos casos de leucemia. Otros efectos dañinos consisten en fatigas, dolores de cabeza, náuseas,

irritación en los ojos y erupciones en la piel, pero es importante considerar que la exposición directa al suelo contaminado con sustancias muy tóxicas puede ocasionar la muerte. Al emitirse al suelo y subsuelo sustancias contaminantes nocivas se afecta la salud de los seres humanos por medio del contacto directo con el suelo o bien, por inhalación de los contaminantes vaporizados o elevados por ventiscas suspendiéndolas en el aire. Asimismo, hay probabilidades de contraer enfermedades cuando las sustancias se infiltran desde el suelo hacia las fuentes de agua subterránea usadas para el consumo. Ahora bien, para atender los problemas de salud, al campo, a la infraestructura, la educación entre otros, es necesario que el estado cuente con recursos que le permita atender estas obligaciones como consecuencia de la contaminación citada, motivo por el cual se propone la creación del Impuesto a la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua, lo que redundará de igual forma a la responsabilidad sobre el manejo de diversas sustancias que ocasionan un daño a la salud y al medio ambiente el cual será aplicable a las personas físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado de Zacatecas, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen esa emisión de contaminantes. En cuanto a este impuesto se determinó la base considerando las Normas Oficiales Mexicanas siguientes: NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: “Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación”; NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”, NOM-001-SEMARNAT-1996: “Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales” Concluyendo señalar como base la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas según sea el caso en: Para suelo y subsuelo en miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de

muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo a lo siguiente:

a) Suelos contaminados por hidrocarburos: Previendo esta iniciativa de ley, que las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la NORMA Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: “Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación”. b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.


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De igual manera se prevé en esta iniciativa de ley, que Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con

base en lo siguiente: Previendo esta iniciativa de ley que las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cúbico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: “Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales” Para efectos de este Impuesto, se entenderá que los valores presentados representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda. El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes: Suelo y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada

cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes.

Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes.

Dado que existen contaminantes complejos por su composición se prevé que si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas la cuota se pagará por cada contaminante. Asimismo para el caso de suelo y subsuelo, por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes. En cuanto a los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes. Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que realicen Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua objeto de la contribución, para provocar así la generalidad en el tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía. De igual manera, en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución. Impuesto al Depósito o Almacenamiento de Residuos Dentro de los problemas sociales de nuestro País, en la actualidad uno de los principales es el manejo adecuado de residuos en cualquiera de sus formas y de sus clasificaciones, desde el año 2003 se emitió la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos que regula la prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos


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urbanos y de su manejo especial, además señala distintas acciones de la prevención de la contaminación y remediación de sitios con dicha clase de residuos. En México, según datos reportados por el portal de “Centro Mexicano de Derecho Ambiental” A. C., se producen 10 millones de metros cúbicos de basura cada mes depositados en más de 50 mil tiraderos de basura legales y clandestinos.

El problema es cada vez más grave porque ha aumentado la actividad industrial y genera muchos productos que son tóxicos o muy difíciles de incorporar a los ciclos de los elementos naturales, por sus características y composición. En no pocas ocasiones los productos químicos acumulados en vertederos, que después han sido recubiertos de tierra y utilizados para construir viviendas sobre ellos, han causado serios problemas en las viviendas y en la salud de las personas. Hasta hace poco tiempo los residuos sin importar su tipo o clasificación se depositaban, sin más, en vertederos, ríos, mares, lotes baldíos, terrenos abandonados o cualquier otro lugar que se encontrara cerca. En las sociedades agrícolas y ganaderas se producían muy pocos residuos no aprovechables. Con la industrialización y el desarrollo, han aumentado la cantidad y variedad de residuos que se generan. Durante varios decenios los residuos se han seguido eliminando por el simple sistema del vertido. Se hacía esto incluso con la cada vez mayor cantidad de sustancias químicas tóxicas que se producen. Pero se han ido comprobando, con el transcurso del tiempo, las graves repercusiones para la higiene y la salud de las personas, las plantas, los animales, y los importantes impactos negativos sobre el ambiente que tiene este sistema de eliminación de residuos. En este contexto para efectos ejemplificativos, la industria minera genera residuos que comúnmente se denominan relave (jale o cola) que son un conjunto de desechos tóxicos derivados de los procesos mineros de la concentración de minerales, usualmente constituido por una mezcla de rocas molidas, agua y minerales de ganga, (o sin valor comercial), aunque también se encuentran bajas concentraciones de metales pesados, tales como, cobre, plomo, mercurio y metaloides como el arsénico. Los procesos de recuperación de minerales son solo parcialmente eficientes y por tanto, un porcentaje de los minerales que se desea extraer, permanece en los jales mineros. Estos procesos de recuperación o extracción de minerales también pueden concentrar minerales no deseados. Los relaves contienen altas concentraciones de químicos y elementos que alteran el medio ambiente, por lo que deben ser transportados y almacenados en «tranques o depósitos de relaves» donde lentamente los contaminantes se van decantando en el fondo y el agua es recuperada mayoritariamente, y otra parte se evapora. El material queda dispuesto como un depósito estratificado de materiales sólidos finos. El manejo de relaves es una operación clave en la recuperación de agua y para evitar filtraciones hacia el suelo y napas subterráneas, ya que su almacenamiento es la única opción. Para obtener una tonelada de concentrado se generan casi 30 toneladas de relave o residuos. Como resultado de los procesos de molienda, las grandes rocas que contienen los minerales se convierten en las partículas pequeñas de los jales mineros. Estas partículas de material fino a medio (limoso arenoso), de los jales mineros ahora pueden fácilmente ser suspendidas en la atmósfera mediante la acción del viento y ser dispersadas a través del medio ambiente en forma de partículas de polvo. Este polvo de los jales mineros puede contener altas concentraciones de materiales potencialmente peligrosos. Debe considerarse que el polvo de los jales mineros puede afectar la salud humana por sus características físicas (p.ej., las partículas de tamaño pequeño se inhalan y depositan en los pulmones de forma más eficiente), y porque este polvo contiene una cantidad de substancias que son potencialmente peligrosas. Algunos contaminantes son


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más bioaccesibles (solubles en los fluidos humanos y disponibles para ser absorbidos por el cuerpo), que otros y tienen un mayor potencial para causar problemas de salud. Las personas pueden ser expuestas a los contaminantes en los jales mineros a través de:

El contacto con la piel

La ingestión (comer polvo)

La inhalación (respirar polvo) En materia de residuos sólidos urbanos en el Estado de Zacatecas no hay labores fundamentales para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos, la infraestructura con la que contamos se llama “Tiraderos” y en algunos casos “Rellenos Sanitarios Municipales”, lo que conforma no sólo la práctica insuficiente del cuidado ambiental, perjudicando de manera inmediata a la población, que en no pocos casos, se encuentra viviendo a poca distancia de estos depósitos de basura y a largo plazo daña el ecosistema , de ahí la necesidad de contar con recursos fiscales que permitan atender estas obligaciones de gasto en atención a la salud e infraestructura para un mejor ambiente. Partiendo de la definición de residuo prevista en el artículo 3 fracción XXXII de la Ley General de Equilibrio y la Protección al Ambiente que señala como residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó. En este contexto, el Impuesto que nos ocupa plantea como sujetos a las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado de Zacatecas, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en vertederos públicos o privados. Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado de Zacatecas generados durante un mes de calendario o fracción del mismo. El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privado se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados. Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que en razón de sus actividades realicen el Depósito o Almacenamiento de Residuos objeto de la contribución, para provocar así la generalidad en el tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía. De igual manera como en otras fuentes de tributación propuestas en esta iniciativa, en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución. Extra fiscalidad y Destino de los impuestos de los Impuestos Ecológicos: La implementación de contribuciones de carácter ecológico, deben ir acompañadas de un fin extrafiscal, motivo por el cual en la iniciativa de Ley que se propone contempla lo siguiente: - Para efectos de lo establecido en las Secciones III, IV y V del Capítulo I de la iniciativa de Ley cuando exista una disminución de los contaminantes objeto de los impuestos, sea de un 20% o más entre un año y otro, se efectuará una reducción en un 20% del


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impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución. - Para la procedencia del estímulo los contribuyentes deberán acreditar ante la Secretaría, las reducciones efectivas, a través de la documentación que contable y jurídicamente sea procedente.

Destino de los impuestos: Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los Impuestos Ecológicos, se destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico e incluirán las de coinversión con el Gobierno Federal o algún otro mecanismo financiero que permita potenciar estos recursos, en los rubros siguientes: I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud; II. Obras, infraestructura, mejoramiento o restauración del equilibrio ecológico; III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables; IV. Desastres Naturales, contingencias ambientales por sequías, ciclones, sismos, entre otros; y V. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo. VI. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8 de la Ley General de Cambio Climático122. […]

De la extensa cita de la exposición de motivos de los preceptos reclamados

contenidos en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se advierte que

el legislador local tomo en consideración para emitirlos, lo siguiente:

a) Partió de la concurrencia impositiva entre la Federación y los Estados para

establecer impuestos ecológicos.

b) Estableció como objetivo de los impuestos ecológicos que el Estado de

Zacatecas contara con los recursos que le permitieran atender su obligación

de proteger la salud y el medio ambiente sano, prevista en el artículo 4 de la

Constitución.

c) En el caso del impuesto a la emisión de gases contaminantes a la

atmósfera, tomó en cuenta los diversos tratados internacionales existentes en

materia del derecho al medio ambiente. Asimismo, hizo alusión al Registro de

Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), cuyos informes

anuales se presentan por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos

Naturales; así como a la legislación nacional en la materia y a las

experiencias de derecho comparado.


de 2016, pp. 9 a 11 y 13 a 29.


114

d) Tratándose del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo

y agua, señaló en términos generales en qué consiste la contaminación y la

situación que priva en el Estado de Zacatecas. También acudió a la

normativa administrativa nacional (normas oficiales mexicanas) por medio de

la cual se mide la contaminación.

e) Por lo que se refiere al impuesto al depósito o almacenamiento de

residuos, también acudió a la legislación general en materia federal; a la

situación que se presenta en el caso de sustancias generadas de

determinadas actividades industriales y a su toxicidad; a las enfermedades

que se presentan con motivo de dichas sustancias.

f) Señaló como fin extrafiscal adicional que cuando exista una disminución de

contaminantes objetos de los impuestos, en 20% o más entre un año y otro,

se efectuará una reducción en un 20% del impuesto que le corresponda

pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución.

Estableciendo que debe acreditarse la reducción de dichos contaminantes

con los documentos idóneos.

g) Estableció que el destino de los ingresos recaudados prioritariamente se

dirigirían a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico,

buscando potenciar los ingresos mediante cualquier mecanismo financiero,

señalando los rubros a considerar.

Ahora, conforme a la jurisprudencia P./J. 18/91123, las contribuciones además

del propósito fiscal o recaudatorio para sufragar el gasto público pueden tener

servir accesoriamente como instrumentos eficaces de política pública que el

Estado tenga interés en impulsar, orientando, encauzando, alentando o

desalentando ciertas actividades o usos sociales, según se consideren útiles

o no, para el desarrollo armónico del país, mientras no se violen los derechos

fundamentales que rigen el tributo.

Así, conforme a la tesis aislada P. CIV/99124, la existencia de un fin

extrafiscal, entendido éste como un objetivo distinto al recaudatorio que se

pretende alcanzar con el establecimiento de una determinada contribución no

puede convertirse en un elemento aislado que justifique la violación a los

principios de justicia tributaria consagrados por el artículo 31, fracción IV, de

la Ley Fundamental. Los fines extrafiscales son exclusivamente otros

123 Octava época, Semanario Judicial de la Federación, tomo VII, junio de 1991, página 52, de rubro:

“CONTRIBUCIONES. FINES EXTRAFISCALES”. 124 Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, diciembre de 1999, página 15, de

rubro: “CONTRIBUCIONES. LOS FINES EXTRAFISCALES NO PUEDEN JUSTIFICAR LA

VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICAS DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.


115

elementos que debe analizar el órgano de control para

determinar la constitucionalidad o no de un determinado

precepto.

Además, de acuerdo con la jurisprudencia 1a./J. 46/2005, esta Suprema

Corte estableció que corresponde al legislador manifestar expresamente los

fines extrafiscales en el proceso legislativo de creación de una

contribución125.

En ese contexto, contrariamente a lo que arguye la quejosa, en el caso

resultan palmarios los fines extrafiscales que se buscó por el legislador local

con el establecimiento de los preceptos reclamados.

Cierto, el creador normativo dentro de los motivos para emitir la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, señaló, de manera destacada, el fin

relativo a la protección del derecho fundamental a la salud y al medio

ambiente, previstos en los artículos 4 y 25 de la Constitución.

De esa manera, no es cierto, como lo afirma la peticionaria de amparo, que la

finalidad de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera y

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como el impuesto de depósito y

almacenamiento de residuos, sea meramente recaudatoria; por el contrario,

el legislador local fue diáfano en señalar tanto en la exposición de motivos

como en el texto del artículo 6126 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, que el objetivo y fin de los impuestos ecológicos es que dicha

Entidad Federativa cuente con recursos que le permitan atender su

obligación a la protección de la salud y a un medio sano para la

población. Obligación que encuentra anclaje en el artículo 2, apartado B,

fracción III127, de la Constitución Federal y que resulta correlativa al derecho a

125 Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, mayo de 2005, página 157, de rubro:

“FINES EXTRAFISCALES. CORRESPONDE AL ÓRGANO LEGISLATIVO JUSTIFICARLOS

EXPRESAMENTE EN EL PROCESO DE CREACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES”. 126 “Artículo 6. El objetivo y finalidad de estos impuestos es que la Hacienda Pública del Estado cuente con

recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la

población, de conformidad con lo establecido por los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, a través del establecimiento

de figuras impositivas que al mismo tiempo incentiven cambios en la conducta de los sujetos obligados para que

favorezcan a la salud pública”. 127 “Artículo. 2. La Nación Mexicana es única e indivisible.

[…]

B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los

indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas

necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y

comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la

obligación de:

[…]

III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional,

aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante

programas de alimentación, en especial para la población infantil.


116

la salud y al medio ambiente previsto en el numeral 4, párrafos cuarto y

quinto128, de la misma Ley Fundamental y que a nivel local se encuentra

previsto en los artículos 26, párrafo primero, y 30, párrafo primero129, de la

Constitución de Zacatecas.

Así, la finalidad extrafiscal buscada con el establecimiento de los preceptos

reclamados y de los impuestos en ellos contenidos, no solo es nominal ni

únicamente se advierte de su denominación, sino que es real, material y

concreta, ya que encuentra asidero en los referidos preceptos de la

Constitución.

En efecto, la finalidad extrafiscal buscada con los impuestos contenidos en

las disposiciones reclamadas per se implica que lo que se buscó el legislador

local no es propiamente recaudar ingresos, sino establecer una medida

legislativa para, por una parte, hacer efectivos los derechos a la salud y a un

medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas, además

de cumplir con su obligación de asegurar el acceso efectivo a los servicios de

salud y, por otra, cumplir con los compromisos internacionales celebrados por

el Estado mexicano para abatir el cambio climático; sin embargo, ello no

conlleva a que el legislador no haya previsto recaudar ingresos en razón de

que, por definición, toda contribución tiene inmersa esa finalidad.

La anterior conclusión se robustece si se atiende a que los impuestos

analizados, por una parte, buscan hacer efectiva la responsabilidad de los

sujetos destinatarios de los mismos de afrontar los costos de su actividad que

generen una afectación al medio ambiente y a la salud de la población, por lo

que en la medida en que se cumpla esta finalidad, si bien no se recaudarán

menos ingresos, sí se podrán destinar a rubros con ella relacionados en aras

de paliar la situación que se genera con motivo de su afectación; en cambio,

no obstante dicha finalidad, de no cumplirse ésta, los ingresos a recaudar

serían mayores y, por otra parte, que los sujetos destinatarios de tales

[…]” 128 “Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la

familia.

[…]

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los

servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad

general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el

respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos

de lo dispuesto por la ley.

[…]” 129 “Artículo 26. Todo individuo tiene derecho a la alimentación, la salud, la asistencia social, la vivienda, el

descanso, la cultura física, la práctica del deporte y la recreación; la protección de sus bienes, la paz y la seguridad

pública.

[…]

Artículo 30. Todo individuo tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y sano que propicie el

desarrollo integral de manera sustentable.

[…]”


117

impuestos al disminuir los contaminantes que se generen con

motivos de sus actividades, una vez que se haya acreditado

ello, se reducirá porcentualmente el impuesto a pagar en el

ejercicio siguiente a esa disminución de contaminantes.

Con base en lo expuesto, la estructura de los impuestos a la emisión de

gases a la atmósfera y a la de contaminantes en el suelo, subsuelo y agua,

así como al depósito o almacenamiento de residuos, se encuentra

impregnada de la finalidad extrafiscal antes referida, ya que el legislador

consideró conveniente gravar la emisión de sustancias contaminantes y el

depósito y almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados del

Estado de Zacatecas, tomando en cuenta los parámetros, procedimientos y

metodologías previstos en normas oficiales mexicanas, esto es, la base

imponible del gravamen permite modular la carga tributaria del contribuyente,

pues se aplicará la cuota respectiva a la cuantía de carga contaminante de

las emisiones generadas que se realicen desde la o las instalaciones o

fuentes expresadas en toneladas; a la cantidad en metros cuadrados de

terrero o metros cúbicos de agua afectados con sustancias contaminantes

que se emitan desde las instalaciones o fuentes fijas, así como a la cantidad

en toneladas de residuos.

De esa forma, pues, el legislador busca, por una parte, desde un punto de

vista negativo, que no se utilicen o que se utilicen en menor cantidad

determinados tipos de sustancias o que no se generen o que se generen en

menor medida determinado tipo de residuos en el desarrollo de las

actividades de los sujetos destinatarios de los impuestos analizados y, por

otra, desde una perspectiva positiva, que se paguen los costos por los sujetos

que emiten sustancias contaminantes o depositan o almacenan residuos, así

como, en su caso, reducir los referidos impuestos cuando exista una

disminución en su emisión, depósito o almacenamiento.

Así, inversamente a lo que alega la quejosa recurrente, los impuestos

contenidos en las disposiciones impugnadas no tiene como finalidad principal

la fiscal, sino solo de manera secundaria buscan recaudar ingresos, pues su

principal finalidad es extrafiscal, consistente en garantizar el derecho a la

salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las

personas.

Máxime que en el caso, el legislador local para hacer efectivos los invocados

derechos, no solo con base en la Constitución Federal, sino incluso en los

mismos tratados internacionales a los que hizo alusión en su exposición de

motivos y en las leyes generales también invocadas, puede utilizar el sistema


118

tributario para allegarse de recursos que le permitan cumplir con tales

derechos y con su obligación de garantizarlos.

Tampoco asiste razón a la quejosa cuando manifiesta que la finalidad de los

impuestos contenidos en los numerales reclamados se advierte porque los

ingresos recaudados no serán destinados exclusivamente a la protección

del derecho humano al medio ambiente (I); gravan una actividad por sí

misma, en abierta contravención al artículo 25 de la Constitución (II) y,

establecen un precio por contaminar (III).

Por lo que se refiere al primer punto (I), carece de razón la impetrante de

amparo porque la premisa de partida de su argumento es inexacta y,

consecuentemente, su conclusión también, dadas las siguientes

consideraciones.

Esta Suprema Corte ha realizado una precisión conceptual a efecto de acotar

los ámbitos en que pueden contemplarse la vinculación entre fines fiscales y

extrafiscales, distinguiendo entre las contribuciones –medios– para allegarse

de recursos y éstos en sí mismos. Las contribuciones tienen fines fiscales y

extrafiscales. Los recursos derivados de esas contribuciones siempre tendrán

un fin distinto al fiscal. Estas razones encuentran fundamento en la


En adición a lo expuesto también debe distinguirse entre los fines fiscales o

extrafiscales de la contribución y el destino presupuestal de los recursos que

se obtienen por concepto de contribuciones. En efecto, de conformidad con el

artículo 73, fracción VII, constitucional, el Congreso de la Unión tiene la

facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el

presupuesto. Esa necesidad en el establecimiento de la contribución

responde, por lo general, a exigencias fácticas de carácter social, económico

o de política pública que requieren ser satisfechas mediante la obtención de

recursos, lo que implica que tanto las contribuciones –con independencia de

sus fines fiscales o no– como los recursos que se obtienen de ellas deben

destinarse a cubrir el presupuesto de egresos, pues éste es el instrumento

normativo a través del cual se realiza el gasto público, cuyo fundamento se

encuentra en los artículos 31, fracción IV, y que se rige por los principios

previstos en el artículo 134 de la Constitución, siendo su contenido esencial

atender al bien común y a la justicia social. Esta interpretación se robustece

con lo dispuesto en el artículo 126 constitucional que prescribe una

prohibición para realizar pago alguno que no esté comprendido en el

presupuesto o en una ley posterior.

130 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página

506, de rubro: “FINES FISCALES Y EXTRAFISCALES”.


119

Así, lo errado del planteamiento de la quejosa se encuentra

en que confunde el fin –ciertamente– extrafiscal (garantizar el

derecho a la salud y a un medio ambiente sano para el

desarrollo y bienestar de las personas) que persiguen los

impuestos establecidos en las disposiciones combatidas, con el destino de

los recursos que se recauden por ellos, que en su opinión, no se dirige

exclusivamente a la protección del derecho fundamental al medio ambiente.

Así, ni el derecho a que las contribuciones se destinen al gasto público ni

alguno de los derechos contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la

Constitución, tienen el alcance que pretende darles la quejosa, ya que ello

implicaría coartar la facultad del legislador para señalar el destino de ingresos

fiscales a específicos gastos y la facultad del Ejecutivo para poder ejecutar el

gasto público, pues en ambos casos traería como consecuencia etiquetar –

por utilizar una expresión– los ingresos derivados de contribuciones al fin que

se buscó con su establecimiento, lo que haría prácticamente nula la facultad

de ejercer y ejecutar el gasto público conforme a los planes y programas

presupuestales establecidos.

Por lo antes expuesto, el solo hecho de que el legislador local haya

manifestado como motivación de las disposiciones reclamadas el fin

extrafiscal de proteger los derechos fundamentales a la salud y al medio

ambiente, sí resulta ser un elemento para juzgar su constitucionalidad.

Cabe señalar que la regla general aludida tiene excepciones, como ocurre en

el caso, en donde el legislador desde la exposición de motivos y con

posterioridad al emitir las disposiciones reclamadas, específicamente en el

numeral 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, estableció como

directriz que los recursos que se obtuvieran por los denominados impuestos

ecológicos, se destinaran prioritariamente en las áreas de mayor afectación

ambiental y de rezago económico, incluyendo las de coinversión con

cualquier mecanismo que permita potenciar los recursos, enunciando

determinados rubros (obras, infraestructura, inspección y vigilancia de fuentes

fijas contaminantes, contingencias ambientales, generación de proyectos de

desarrollo sustentable, vivienda, entre otros), pero sin que esa enunciación

implique que se torne inconstitucional el destino y aplicación de los ingresos

obtenidos por tales impuestos en otros rubros, ya que la prioridad en su

destino debe entenderse como preferencia ante otras necesidades sociales,

de manera que una gran parte, no la totalidad, de los ingresos obtenidos se

ejerzan en los mencionados rubros; de otro modo, como se dijo, se limitaría el


120

manejo y la ejecución del gasto público. Al respecto es aplicable la


Así, las manifestaciones que el legislador local realizó en la exposición de

motivos de la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en

donde hizo referencia a la situación económica de las finanzas públicas y a

las distintas actividades (como la minería y la agricultura) que se desarrollan

en dicha Entidad Federativa, deben entenderse como parte del entorno

social, político y económico que tomó en consideración para, a la par de

buscar proteger el derecho a la salud y al medio ambiente, establecer los

denominados impuestos ecológicos, sin que dichas referencias por sí mismas

generen su inconstitucionalidad.

Por tal motivo, los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas,

discrepantemente a lo que alega la quejosa, sí tienen por efecto incentivar

una reducción de contaminantes, pues el legislador local además de buscar

tutelar los derechos a la salud y al medio ambiente, también estableció una

reducción impositiva a los sujetos de los impuestos ecológicos, siempre y

cuando acrediten a través de los medios idóneos, una disminución en la

emisión de sustancias contaminantes o en el depósito o almacenamiento de

residuos.

En cuanto al argumento relativo a que los preceptos reclamados establecen

un impuesto a una actividad en sí misma, por lo que se viola el artículo 25 de

la Constitución (II), tampoco asiste razón a la quejosa.

De conformidad con el artículo 25 de la Constitución, corresponde al Estado

la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y

sustentable, el cual debe ser útil para fortalecer la soberanía nacional y su

régimen democrático, en el que se utilice al fomento como un instrumento de

crecimiento de la economía, del empleo y para lograr una justa distribución

del ingreso y de la riqueza, y que permita el pleno ejercicio de la libertad y

dignidad de los individuos, grupos y clases sociales protegidos por la Carta

Magna, por lo que el ente estatal planeará, coordinará y orientará la actividad

económica, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que

demande el interés general en el marco de libertades otorgado por la propia

Ley Fundamental.

Asimismo, el citado precepto constitucional establece que al desarrollo

nacional concurrirán, con responsabilidad social, los sectores público, privado

y social, así como cualquier forma de actividad económica que contribuya al 131 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 1116, de

rubro: “GASTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE JUSTICIA FISCAL RELATIVO GARANTIZA QUE LA

RECAUDACIÓN NO SE DESTINE A SATISFACER NECESIDADES PRIVADAS O INDIVIDUALES”.


121

desarrollo nacional; que el sector público tendrá, en exclusiva,

el control y propiedad de las áreas estratégicas que señala la

Constitución, y podrá participar con los sectores privado y

social, en el impulso de las áreas prioritarias; que bajo

criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las

empresas sociales y privadas, con sujeción a las modalidades que dicte el

interés público, así como al uso de los recursos productivos, donde se

atienda al beneficio general, cuidando su conservación y el medio ambiente, y

que en la ley se alentará y protegerá la actividad económica de los

particulares, y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del

sector privado contribuya al desarrollo económico social.

En congruencia con lo anterior, al ser los fines extrafiscales, razones que

orientan a las leyes tributarias al control, regulación y fomento de ciertas

actividades o sectores económicos, matizando sus objetivos con un equilibrio

entre la rectoría estatal y las demandas del interés público, se concluye que

el indicado artículo 25 constitucional constituye uno de los fundamentos de

dichos fines, cuya aplicación debe reflejarse en la ley, sus exposiciones de

motivos, o bien, en cualquiera de sus etapas de formación. Las anteriores

consideraciones se encuentran contenidas en la jurisprudencia 1a./J.

28/2007132.

En ese contexto jurisprudencial es infundado el argumento de la quejosa, en

razón de que el legislador local no omitió tomar en consideración la economía

del Estado de Zacatecas (empresas de los sectores social y privado), pues

como se advierte de la exposición de motivos de creación de los numerales

tildados de inconstitucionales, consideró las diversas actividades económicas

que se realizan en su territorio, teniendo en cuenta que, en algunos, tales

actividades generan situaciones contaminantes que atentan contra los

derechos a la salud y al medio ambiente, por lo que, como se dijo, buscó

atribuir costos al desarrollo de actividades contaminantes, así como generar

incentivos en caso de disminuir los índices respectivos.

Ahora, la circunstancia de que el legislador hiciera alusión a las actividades

en general o en particular que se desarrollan en el Estado de Zacatecas, no

fue para gravarlas en sí mismas, sino para entender que su ejercicio conlleva

consecuencias que afectan el derecho a la salud y al medio ambiente, por lo

que estimó necesario que dichas consecuencias se sometan a tributación

mediante los impuestos ecológicos.

132 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, marzo de 2007, página 79, de

rubro: “FINES EXTRAFISCALES. LAS FACULTADES DEL ESTADO EN MATERIA DE RECTORÍA

ECONÓMICA Y DESARROLLO NACIONAL CONSTITUYEN UNO DE SUS FUNDAMENTOS”.


122

Así, cuando el legislador local hizo alusión en la exposición de motivos de los

preceptos reclamados a que se hace “inexcusable la implementación de

normas administrativas o de registros administrativos que establezcan

parámetros de contaminación permitidos por la autoridad administrativa”, por

lo que dichos instrumentos permiten establecer “mecanismos de control de

emisiones contaminantes sin que el agente contaminador cometa alguna

infracción o delito ecológico”; se está refiriendo no a que no existen

infracciones o delitos en las leyes generales respectivas, como parece

entenderlo la quejosa, sino a que en el cumplimiento de las normas oficiales

mexicanas existentes y aplicables al respecto, así como a la existencia del

Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), no se

generarán infracciones o delitos ecológicos.

Por ende, los motivos señalados por el legislador no resultan carentes de

sentido, dado que al emitir la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, tuvo

en cuenta la regulación legal y administrativa existente en materia federal

respecto a la contaminación del medio ambiente, por lo que en consonancia

con ella y atendiendo a la distribución de competencias concurrentes que

existe al respecto, estimó emitir los preceptos reclamados en los que se

contienen los impuestos ecológicos, de forma que dicho ordenamiento

tributario, contrario a lo que estima la quejosa, no es el medio idóneo para

castigar a los agentes contaminadores, pues ya existe la invocada normativa

administrativa para tal efecto; lo que sí buscó con los impuestos analizados

es desincentivar y persuadir de que se emitan sustancias contaminantes o se

depositen o almacenen residuos.

En cuanto al punto III, es cierto que los impuestos a la emisión de sustancias

contaminantes a la atmósfera, suelo, subsuelo y agua, así como al depósito y

almacenamiento de residuos, implican, en términos coloquiales, un precio por

contaminar, o sea, el pago de una cantidad de dinero y no el castigo a los

agentes contaminadores.

Pero también es cierto que el principio de que “quien contamina paga”, o un

precio por contaminar en expresión de la quejosa, ha encontrado recepción

en el derecho mexicano, ya que válidamente puede anclarse, entre otros

preceptos, en el artículo 4, párrafo quinto133, de la Constitución, y en la Ley

General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en particular su

133 “Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la

familia.

[…]




[…]”


123

artículo 22, tal y como se puso de relieve al interpretar su

exposición de motivos.

De esa manera, no debe extrañar que el sistema tributario

sirva precisamente para poner en práctica el referido principio, pues aunque

se hizo alusión al mismo en el ámbito del derecho administrativo, no existe

impedimento constitucional ni legal, para que se aplique al ámbito del

derecho tributario, por el contrario, es en éste en donde puede cobrar mayor

virtualidad y eficacia.

No obstante lo expuesto, lo que no es cierto es que el sistema tributario sirva

–como parece entenderlo la quejosa– para establecer infracciones y

sancionar a los agentes contaminantes, en la medida en que su función es,

por regla general, allegarse de recursos para satisfacer las necesidades

sociales y colectivas de la población. Para prever infracciones y sanciones,

como se dijo, ya existe toda una normativa legal y administrativa emitida por

la Federación.

Robustece la anterior conclusión, la amplia argumentación que realiza la

quejosa respecto a las distintas sanciones existentes tanto en la Ley General

de Cambio Climático como en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente.

En esa tesitura, resultan inoperantes todos los argumentos formulados por la

quejosa mediante los que pretenden poner de relieve la prioridad de la

regulación legal y administrativa emitida por la Federación respecto a la

contaminación sobre lo dispuesto en los preceptos impugnados de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, en virtud de que parten de una premisa

falsa.

AUSENCIA DE FINES EXTRAFISCALES CONFORME A LINEAMIENTOS

INTERNACIONALES

RESUMEN DE LOS MOTIVOS DE DISENSO

En el séptimo concepto de violación la quejosa argumenta, en síntesis, que

la “guía para la creación de políticas fiscales, tributación ambiental”

(Environmetal taxation, a Guide for Policy Markers) y a las buenas prácticas

en política de recaudación ambientes emitidas por la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no puede dejarse de

apreciar que los mal llamados impuestos ecológicos no cumplen con tales

políticas, ya que no buscan combatir los efectos de la contaminación, sino

que se establecieron con el objetivo de obtener una recaudación adicional.


124

Además, las disposiciones impugnadas, por ejemplo, en el caso del impuesto

a la emisión de gases a la atmósfera, se obliga a su pago sin que en algún

momento se establezcan límites permitidos para la emisión de dichos gases,

como sí lo hacen las leyes generales emitidas por la Federación, por lo que

se califica toda actividad de emisión como contaminación, pasando por alto

que solo las conductas nocivas deben ser disminuidas, pero que no pueden

considerarse como tales por su sola realización, pues ello dependerá de la

posibilidad o necesidad que tenga un país para su reducción o eliminación.

Lo anterior, pues como lo ha reconocido la Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre el cambio climático, no cualquier país puede adoptar

la carga de limitar la emisión de gases efecto invernadero, sino que ello

depende de diversos factores, tales como el tipo de energía en que se

sostiene su industria, el desarrollo de su economía, los recursos a su alcance,

entre otros.

Que conforme a la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, se

reconoce que dependerá de los países la carga de reducción contaminante

que cada uno de ellos podrá sostener y a lo que podrá limitarse,

reconociendo de manera reiterada la complicación que para los países en

vías de desarrollo, como México, de comprometerse a dichas reducciones,

pues el desarrollo de sus economías emergentes se ve íntimamente

relacionada con el desarrollo industrial que implica en gran parte emisiones

de contaminantes tanto en tierra como en agua, por lo que los países

desarrollados deberán ser tolerantes y quienes desarrollen mayores

compromisos de la reducción.

En ese orden de ideas, la simple emisión de gases de efecto invernadero o

de sustancias no es suficiente para que se consideren contaminantes, sino

que deben establecerse determinados límites máximos y parámetros que, de

alcanzarse, sí podrán ser considerados nocivos, pues atendiendo a la

realidad del país, determinadas actividades son requeridas para el desarrollo

de su industria que no deben ser calificadas de manera arbitraria como

contaminantes.

ESTUDIO DE LOS ARGUMENTOS

Los referidos conceptos de violación resultan inoperantes e infundados.

Devienen inoperantes los argumentos relativos a que tomando en cuenta la

“guía para la creación de políticas fiscales, tributación ambiental”

(Environmetal taxation, a Guide for Policy Markers) y las “buenas prácticas”

en política de recaudación ambiental emitidas por la Organización para la


125

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no puede

dejarse de apreciar que los mal llamados impuestos

ecológicos no cumplen con tales políticas.

Lo inidóneo de tales planteamientos reside en que la denominada “guía” y las

“buenas prácticas” de la referida organización, no constituyen un instrumento

internacional que haya firmado ni, por ende, al que se haya obligado el

Estado Mexicano, conforme al procedimiento constitucional previsto para tal

efecto, por lo que no resultan vinculantes en los términos del artículo 133 de

la Ley Fundamental.

Por el contrario, la referida “guía” y las “buenas prácticas” son solo un

documento emitido por la organización de mérito que constituye únicamente

una opinión –sin obligatoriedad constitucional o legal alguna– sobre la

tributación del medio ambiente, pero sin que el Estado mexicano ni alguna de

sus Entidades Federativas o Municipios, se encuentre compelidos a su

observancia. Al respecto es aplicable la tesis aislada 1a. CCXVI/2014

(10a.)134.

Es verdad que esta Suprema Corte ha reconocido el carácter de fuente de

interpretación de los comentarios al modelo de Convenio de la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico, sobre la renta y sobre el

patrimonio, tal y como se concluye de la la tesis aislada P. XXXVI/2009135.

Empero, ello no implica ni conlleva a que cualquier opinión que emita la

referida organización vincule al Estado mexicano y mucho menos a este

Tribunal Constitucional. Máxime que conforme a la Convención de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, a la que

ciertamente pertenece México, en su artículo VI, numeral 3136, establece que

ninguna decisión será obligatoria para algún miembro hasta que no

haya sido incorporado a su ordenamiento jurídico conforme a las

134 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 6, mayo de 2014, tomo I, página 539, de

rubro: “DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. SUS DISPOSICIONES,

INVOCADAS AISLADAMENTE, NO PUEDEN SERVIR DE PARÁMETRO PARA DETERMINAR LA

VALIDEZ DE LAS NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, AL NO CONSTITUIR UN

TRATADO INTERNACIONAL CELEBRADO POR EL EJECUTIVO FEDERAL Y APROBADO POR EL

SENADO DE LA REPÚBLICA”. 135 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, julio de 2009, página 91, de rubro:

“RENTA. LOS COMENTARIOS AL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE

EL PATRIMONIO, EMITIDOS POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL

DESARROLLO ECONÓMICOS, SON UNA FUENTE DE INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES

DE LOS TRATADOS BILATERALES QUE SE CELEBREN CON BASE EN AQUÉL, EN MATERIA DEL

IMPUESTO RELATIVO”. 136 “Artículo VI.

[…]

3. Ninguna decisión será obligatoria para miembro alguno hasta que no haya sido incorporada a su ordenamiento

jurídico conforme a las disposiciones de su procedimiento constitucional. Los otros miembros podrán acordar que

tal decisión se aplique provisionalmente a ellos”.


126

disposiciones de su procedimiento constitucional. Lo que en el caso de

la mencionada “guía” y “buenas prácticas” no ha acontecido.

Por otra parte, son infundados los restantes argumentos formulados, en

virtud de que, contrariamente a lo que alega la quejosa, las disposiciones

reclamadas sí establecen los límites permitidos para la emisión de gases y

sustancias contaminantes.

En efecto, como se vio, los numerales impugnados no solo remiten a las

distintas normas oficiales mexicanas relativas a los elementos, parámetros y

metodologías para determinar los límites máximos de contaminación, sino

que también incorporan en su texto los citados límites, expresados mediante

cuadros en donde se establecen tanto los gases de efecto invernadero como

las sustancias contaminantes.

Así, no toda la emisión de gases a la atmósfera o de sustancias

contaminantes al suelo, subsuelo o agua, dará origen a la obligación tributaria

establecida por los impuestos denominados ecológicos, sino solo una vez

que se hayan rebasado los límites señalados en los preceptos reclamados.

De esa forma, existe una sectorización de la regulación normativa en materia

medioambiental tanto por parte de las leyes generales y normas oficiales

mexicanas expedidas por la Federación, que regulan los aspectos de derecho

administrativo en esa materia, como de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, que en el ámbito del derecho tributario prevé hechos imponibles

mediante los cuales se busca tutelar el derecho a la salud y al medio

ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas.

Adicionalmente, la quejosa no tiene razón en la lectura del artículo 3137 de la

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ya

137 “Artículo 3

PRINCIPIOS

Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se

guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:

1. Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la

base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas

capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta

a combatir el cambio climático y sus efectos adversos.

2. Deberían tomarse plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias especiales de las Partes

que son países en desarrollo, especialmente aquellas que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del

cambio climático, y las de aquellas Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, que tendrían que

soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la Convención.

3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio

climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la

falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y

medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar

beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos

contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de


127

que, de diversa forma a lo que entiende, no es cierto que

únicamente los países desarrollados pueden adoptar la

obligación de reducir los gases de efecto invernadero.

Efectivamente, la citada Convención, en su punto 1, establece el deber de las

partes (todas) de proteger el sistema climático bajo ciertos criterios, pero

señalando que los países desarrollados deberán tomar la iniciativa en lo que

respecta al combate del cambio climático y sus efectos adversos. Asimismo,

el punto 2 parte de la distinta situación en la que se encuentran los países

desarrollados y los que no los son. El punto 3 establece las medidas de

precaución y las políticas para combatir el cambio climático, las cuales

deberán ser eficaces en función de sus costos para asegurar beneficios al

menor costo posible, tomando en cuenta las circunstancias particulares de

cada una de las partes. En el punto 4 se reconoce el derecho de las partes al

desarrollo sostenible sin dejar de lado el crecimiento económico, siendo este

último esencial para tomar medidas que combatan el cambio climático.

Finalmente, el punto 5 prevé el principio de cooperación entre las partes para

el desarrollo sostenible y el crecimiento económico.

Así, resulta un despropósito que la quejosa alegue que únicamente los países

desarrollados pueden adoptar la obligación de reducir los gases de efecto

invernadero, ya que conforme al artículo 3 de la Convención aludida, es un

deber de todas las partes, de modo que cuando se refiere a que los países

desarrollados deberán tomar la iniciativa en lo que respecta al combate del

cambio climático y sus efectos adversos, ello no implica que sean los únicos,

sino solo los primeros para tal efecto, porque también los países que no son

desarrollados tienen que cumplir con tal deber.

Así, si el Estado mexicano, incluidas las Entidades Federativas y Municipios

que lo conforman, son partes del citado Convenio, tienen el deber de

combatir los efectos del cambio climático, por lo que no es factible alegar una

supuesta calificación del Estado mexicano, y en el caso del Estado de

Zacatecas, como un “país en desarrollo” o “en vías de desarrollo”, para no

cumplir con tal deber.

efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático

pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.

4. Las Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo. Las políticas y medidas para proteger el

sistema climático contra el cambio inducido por el ser humano deberían ser apropiadas para las condiciones

específicas de cada una de las Partes y estar integradas en los programas nacionales de desarrollo, tomando en

cuenta que el crecimiento económico es esencial para la adopción de medidas encaminadas a hacer frente al cambio

climático.

5. Las Partes deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional abierto y propicio que

condujera al crecimiento económico y desarrollo sostenibles de todas las Partes, particularmente de las Partes que

son países en desarrollo, permitiéndoles de ese modo hacer frente en mejor forma a los problemas del cambio

climático. Las medidas adoptadas para combatir el cambio climático, incluidas las unilaterales, no deberían

constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción encubierta al comercio

internacional”.


128

Por el contrario, concederle razón a la quejosa implicaría que conforme al

artículo 25, párrafo cuarto138, de la Constitución, se le relevara de su

responsabilidad social de concurrir al desarrollo económico so pretexto de

una pretendida, y no probada, incapacidad de una Entidad Federativa del

Estado Mexicano para combatir el cambio climático, lo cual resulta poco

menos que inaceptable, máxime que también tiene responsabilidad social en

la conservación del medio ambiente.

En la misma línea de pensamiento debe interpretarse lo dispuesto en la Carta

de la Organización de las Naciones Unidas, dado que en dicho instrumento

internacional no se establece limitación alguna para poder establecer tributos

que tengan una finalidad medioambiental, ni mucho menos una pretendida

distinción basada en el desarrollo o no de un país, como lo alega la

peticionaria de amparo, para poder hacer frente al cambio climático.

DISPARIDAD ENTRE LOS INGRESOS OBTENIDOS DE LOS IMPUESTOS

“ECOLÓGICOS” Y LOS GASTOS A QUE SE DESTINAN EN EL

PRESUPUESTO


En el concepto de violación décimo quinto, la solicitante de la tutela federal

aduce, en esencia, que conforme al artículo 1 de la Ley de Ingresos del

Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017, se establece que se

percibirá la cantidad de $1,230,000,000.00, por concepto de impuestos

ecológicos, conforme al apartado 1.5, de dicha ley.

No obstante lo expuesto, del apartado relativo de la citada Ley de Ingresos,

las cantidades correspondientes a los numerales 1.5.1, 1.5.2, 1.5.3 y 1.5.4,

en total suman $930,000,000.00, es decir, $300,000,000.00, menos de lo que

se señala en el numeral 1.5, de la mencionada legislación.

Además, del Presupuesto de Egresos de la Federación se advierte que las

asignaciones correspondientes a salud y al medio ambiente, son mucho

menores de lo que se pretende recaudar con los mal llamados impuestos

ecológicos, tal y como se aprecia del artículo 17 de dicho Presupuesto, en el

que se establece, en el rubro correspondiente, que a la Secretaría de Salud

138 “Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y

sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el

fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el

pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta

Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor

crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.

[…]

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el

sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

[…]”


129

se destinarán $724,460.00 y a la Secretaría del Agua y Medio

Ambiente $363,935,660.00, por lo que resulta evidente el fin

recaudatorio de los mencionados impuestos y a la vez se

denota que no estarán destinados al gasto público.

Además, conforme a la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas, se tiene

proyectado recaudar la cantidad $35,033,593,697.00, sin embargo en el

Presupuesto de Egresos para la misma Entidad Federativa, se prevé un

gasto de $35,030,593,697.00, por lo que existe una inexplicable diferencia

$3,000,000.00, cantidad que se desconoce a qué será destinada, lo que

evidencia que no se destinará al gasto público, por lo que se viola el principio

de vinculación al gasto público y disciplina financiera, rompiéndose el

esquema de destino, manejo eficiente y fiscalización de recursos públicos,

previsto en el artículo 134 constitucional.


Los reseñados argumentos resultan infundados.

Lo anterior, porque, como se dijo, la quejosa confunde el fin extrafiscal que

persiguen los preceptos impugnados, con el destino de los recursos

obtenidos por los mismos.

Ciertamente, esta Suprema Corte, al analizar el principio de anualidad de las

contribuciones, ha señalado que la Ley de Ingresos de la Federación o de los

Estados, constituye un catálogo de contribuciones, cuya vigencia, por regla

general, es anual139, existiendo la posibilidad de que se modifiquen las leyes

tributarias específicas antes de concluir su anualidad, ya que dicha ley solo

establece un estimado o aproximado a recaudar, pues existe la posibilidad de

que varíe la cifra originalmente contemplada. Al respecto es aplicable la

jurisprudencia P./J. 14/92.140.

En concordancia con lo expuesto, este Alto Tribunal también ha señalado que

conforme al artículo 126 de la Constitución, se colige el principio de

flexibilidad del Presupuesto de Egresos de la Federación, en la medida en

que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté contemplado

en dicho presupuesto o en una ley posterior.

En ese entorno, se concluye que no existe alguna disposición constitucional

ni principio alguno que obligue a la correspondencia o identidad absoluta o

139 Jurisprudencia 127, Sexta Época, Apéndice de 1988, parte I, página 231, de rubro: “LEYES DE INGRESOS”. 140 Octava Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 52, abril de 1992, página 10, de rubro:

“LEYES FISCALES. PUEDEN EXPEDIRSE, REFORMARSE O DEROGARSE DURANTE EL

TRANSCURSO DEL AÑO”.


130

exacta entre los ingresos que se prevén recaudar en la Ley de Ingresos y los

gastos a realizar contemplados en el Presupuesto de Egresos, pues como se

dijo, por una parte, los ingresos a recaudar son un estimado que puede variar

por una multiplicidad de factores y, por otra, justamente por tal razón, es

factible modificar los gastos que se tenían contemplados, siempre y cuando

sea mediante una ley posterior.

De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o

reformar las Leyes de Ingresos y partiendo de una identificación o

correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la

excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en

el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una

excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los

existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente141.

Así, el hecho de que no exista concordancia entre el monto total a recaudar

por impuestos ecológicos previsto en el artículo 1142 de la Ley de Ingresos del

Estado de Zacatecas para 2017, con el monto estimado por cada uno de los

citados impuestos establecido en los puntos 1.5.1 a 1.5.4 del mismo

ordenamiento, no conlleva a que los ingresos obtenidos no se destinen al

gasto público y, consecuentemente, las disposiciones reclamadas se tornen

inconstitucionales, ya que el monto a recaudar es una proyección que puede

sufrir modificaciones, por lo que constitucionalmente es permisible su ajuste,

sin que la sola diferencia genere la contravención a la Ley Fundamental.

A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a las asignaciones

previstas en el artículo 17143 del Presupuesto de Egresos del Estado de

141 Tesis aislada, Pleno, Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo II, primera parte, julio-diciembre

de 1988, página 20, de rubro: “IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS”. 142 “Artículo 1. En el ejercicio fiscal 2017, el Estado de Zacatecas, percibirá los ingresos provenientes de impuestos,

derechos, productos, aprovechamientos, participaciones, fondos de aportaciones federales, convenios, ingresos

derivados de financiamientos e incentivos en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

Concepto Importe $ 35,033,593,697

1 IMPUESTOS $ 2,278,160,077

[…] […] […] […]

1.5 Ecológicos $ 1,230,000,000

1.5.1 Por Remediación Ambiental en la

Extracción de Materiales 400,000,000

1.5.2 De la Emisión de Gases a la Atmósfera. 130,000,000

1.5.3 De la Emisión de Contaminantes al

Suelo, Subsuelo y Agua 200,000,000

1.5.4 Al Depósito o Almacenamiento de

Residuos 200,000,000

[…] […] […] […]

[…] 143 Artículo 17. Las asignaciones previstas en este Decreto, de acuerdo con la Clasificación Administrativa se

distribuyen conforme a lo siguiente:

Concepto Asignación Presupuestal

Poder Ejecutivo


131

Zacatecas para 2017, para la Secretaria de Salud y la

Secretaría del Agua y Medio Ambiente, pues la cuestión

relativa a que no coincidan los montos atribuidos con el monto

que se estimó recaudar por los impuestos ecológicos, no vicia

de inconstitucionalidad las disposiciones reclamadas que los contienen, dado

que, como se dijo, el derecho del destino al gasto público previsto en el

artículo 31, fracción IV, de la Constitución, en el caso, se cumple con la

directriz que previó el legislador local al establecer determinados rubros a los

cuales se destinarán prioritariamente los ingresos obtenidos de la

recaudación de los impuestos ecológicos. Aunado a que otras Secretarías,

además de las indicadas, podrán tener intervención en el cumplimiento de

dicha directriz del legislador.

Por ende, una posible diferencia entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de

Egresos, ambos del Estado de Zacatecas, no conlleva necesariamente a que

se transgreda el derecho al destino del gasto público previsto en el artículo

31, fracción IV, de la Constitución, por parte de las disposiciones reclamadas.

CONFISCACIÓN Y EXPROPIACIÓN


En otra parte del concepto de violación décimo, en síntesis, arguye la

quejosa que las disposiciones reclamadas son inconstitucionales, porque en

realidad tienen alcances confiscatorios y, en todo caso, expropiatorios,

además de que los impuestos en ellas previstos no cumplen con los

principios que rigen las contribuciones.

Lo anterior, porque las citadas figuras se encuentran previstas en los artículos

22, 27 y 31, fracción IV, de la Constitución, respectivamente, refiriéndose a la

relación que tienen los particulares frente al Estado y las facultades que tiene

éste para actuar frente a aquéllos.

Así, mediante los impuestos ecológicos previstos en los artículos reclamados,

se pretende que de las autoridades del Estado de Zacatecas, despojen a la

quejosa de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, sin juicio

alguno, lo que entraña una confiscación o una expropiación, en ambos casos

sin derecho y, en el segundo, sin la debida indemnización correspondiente.

[…] […]

Secretaría de Salud $724,460.00

[…] […]

Secretaría del Agua y Medio Ambiente $363,935,660.00

[…] […]

[…]


132

Así, las disposiciones reclamadas revisten por lo mismo el carácter de una

pena transcendental, en virtud de las condiciones y prerrogativas específicas

de ciertas personas, ya que la consecuencia económica que establecen,

consistente en el pago de las cuotas que prevén, resulta exorbitante y

desproporcionado.

No cabe duda de ello, pues las autoridades responsables, imponen aunque

sea en una ley, restricciones excesivas al uso de los bienes productivos de la

quejosa, y a su legítima explotación y disfrute, no solo en su perjuicio, sino

también en perjuicio de quienes laboran en la industria y que dependen de

ella, con el objeto de sanear las finanzas públicas del Estado de Zacatecas, lo

que se traduce en una apropiación violenta por parte de la autoridad de la

totalidad o parte de los bienes de una persona sin causa legítima.

De cualquier forma, sino fuese confiscatorio el acto de despojar de sus

derechos y prerrogativas a la quejosa, entonces se trata de una expropiación

que, en todo caso, requiere la existencia de una causa de utilidad pública

específica debidamente acreditada, que se realice mediante la indemnización

al particular afectado, lo que no sucede con los artículos impugnados que

establecen los impuestos ecológicos.


Los reseñados motivos de queja resultan infundados.

Conforme a los criterios jurisdiccionales de esta Suprema Corte emitidos en

diversa épocas, al juzgar leyes tributarias bajo el argumento de que resultan

confiscatorias, se puede concluir que la constante en su interpretación

consiste en que la contribución se aplique a la totalidad o a la mayor parte del

patrimonio de los contribuyentes144. Al respecto es aplicable la jurisprudencia

P./J. 104/99145.

Así, contrariamente a lo que alega la peticionaria de amparo, los preceptos

reclamados y los impuestos en ellos contenidos, no la despojan de sus

bienes, propiedades o derechos, sin juicio previo, pues únicamente

establecen impuestos denominados ecológicos que prevén una cuota a

pagar, sin que este solo hecho revele por sí mismo y de manera notoria o 144 Al respecto consúltense las siguientes tesis aisladas: Segunda Sala, tesis aislada, Quinta Época, Semanario

Judicial de la Federación, tomo LXXXII, página 963, de rubro: “IMPUESTO A PROPIETARIOS DE FINCAS,

NO ES CONFISCATORIO EL DECRETO QUE LO ESTABLECE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE

GUANAJUATO)”. Pleno, tesis aislada, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 109-114,

primera parte, Página 180, de rubro: “TELEFONOS. IMPUESTO SOBRE INGRESOS POR SERVICIOS

TELÉFONICOS. NO ES CONFISCATORIO”. 145 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 5, de

rubro: “ACTIVO DE LAS EMPRESAS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY QUE ESTABLECE EL

IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL”.


133

evidente que los referidos impuesto se apliquen a la totalidad

o a la mayor parte de los bienes de la quejosa, por lo que

no pueden considerarse confiscatorios en términos del

artículo 22 constitucional.

Asimismo, tampoco resulta aplicable el concepto de confiscación que esta

Suprema Corte ha establecido en la tesis aislada P. LXXIV/96146, dado que

los preceptos reclamados en momento alguno prescriben, de ninguna

manera, la apropiación violenta por parte de las autoridades del Estado de

Zacatecas, de la totalidad o de una parte significativa, de los bienes de la

quejosa, pues cabe señalar que los dispositivos impugnados se emitieron con

fundamento en la Constitución de esa Entidad Federativa (título legítimo), por

lo que no se exige contraprestación alguna.

Tampoco los artículos reclamados contemplan una expropiación. Ello es así,

dado que existe diferencias radicales entre la expropiación y los impuestos,

pues mientras la primera consiste en que a través de leyes de la Federación

o de los Estados, por causa de utilidad pública, se procede a la ocupación de

la propiedad privada, obteniendo el afectado una indemnización por la cosa

expropiada de acuerdo con lo que establece la fracción VI, párrafo segundo

del artículo 27 de la Carta Magna; los segundos constituyen la materia de la

obligación de todos a contribuir a los gastos públicos de la Federación, como

del Estado y Municipio en que residan, sin que el contribuyente obtenga una

indemnización como contraprestación, tal como se desprende de la fracción

IV, del artículo 31 de la Constitución. Al respecto es aplicable la tesis aislada

P. VI/92147.

Muchos menos puede considerarse que los preceptos combatidos

contemplan una pena trascendental o inusitada, ya que los impuestos

denominados ecológicos en ellos contenidos, no se identifican con una

sanción penal ni, mucho menos, con aquellas que se les denomina así

porque se aplican a personas distintas del condenado; tampoco pueden

considerarse esas modalidades de los impuestos referidos como penas

inusitadas como las de mutilación, infamia, marcas, azotes, palos o

tormentos, las que están constitucionalmente prohibidas.

146 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo III, mayo de 1996, página 55, de rubro:

“CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS”. 147 Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo IX, enero de 1992, página 22, de rubro: “ACTIVO DE

LAS EMPRESAS, LEY DEL IMPUESTO AL. NO CONSTITUYE UNA EXPROPIACIÓN”.


134

DEBERES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

SÍNTESIS DE LOS ARGUMENTOS

En el concepto de violación décimo primero, la peticionaria de la tutela

federal argumenta, fundamentalmente, que los preceptos reclamados

transgreden el principio de seguridad jurídica, en razón de que la situación de

hecho que las autoridades responsables pretenden solucionar con la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, proviene del incumplimiento de los

deberes y principios de la función pública, inclusiva de las normas dictadas en

el marco del Sistema Nacional de la Corrupción.

Lo expuesto, porque las razones en que se sustentan la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas y los preceptos impugnados, develan las profundas

ineficiencias del gasto y ejercicio de los recursos públicos, pero sobre todo, la

inexistente activación, hasta ahora, de los mecanismos para que el gobierno

de dicha Entidad Federativa, sancione las desviaciones de los recursos

públicos.

En lugar de ello, ante la omisión de ejercer los principios rectores y

disposiciones del Sistema Nacional Anticorrupción, el gobierno del Estado de

Zacatecas optó por establecer impuestos, desproporcionales, excesivos,

inequitativos y trascendentales, por lo que se incumplen los deberes y

principios previstos en los artículo 108, 109, 113, 114, 116, 133 y demás

aplicables de la Constitución; los artículos I a VII, IX, XI y XII, de la

Convención Interamericana de la Corrupción, 1, 2, 5, 7, fracción IV, 36 y

demás relativos de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, así

como diversos numerales de la Ley General de Responsabilidades

Administrativas.

ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS

Los compendiados conceptos de violación resultan inoperantes.

Lo anterior, por 2 razones: la primera porque giran en torno a una premisa

fáctica –sin comprobar– que no es idónea para evidenciar la transgresión de

la Constitución por parte de los preceptos reclamados contenidos en la Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas. La segunda porque se trata de meras

afirmaciones sin fundamento, pues parten de la base de la aplicación del

Sistema Nacional Anticorrupción, el cual, de manera palmaria, no cobra

aplicación. Al respecto es ilustrativa al caso la jurisprudencia 1a./J.

81/2002148.

148 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, diciembre de 2002, página 61, de

rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU


135

DERECHO A LA SALUD Y A UN MEDIO AMBIENTE SANO

RESUMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

En los conceptos de violación octavo (en parte) y décimo

tercero la impetrante de amparo alega, fundamentalmente, que los preceptos

reclamados transgreden los derechos a la salud y a un medio ambiente sano,

contemplados en el artículo 4 de la Constitución, por lo que deben someterse

a un test de proporcionalidad, ya que los impuestos establecidos no son

eficaces para protegerlo; desincentivan desproporcionadamente diversas

actividades lícitas, sin beneficio alguno; se afecta el derecho a la propiedad;

vulneran la sustentabilidad, el fomento económico y la competitividad, y violan

la seguridad jurídica.

EXAMEN DE LOS PLANTEAMIENTOS

Los motivos de queja compendiados son inoperantes.

Ello es así, en la medida en que el derecho a la salud y el derecho a un

medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas,

únicamente es aplicable a los gobernados personas físicas y no a las

personas morales, como la quejosa.

Ello es así, pues como lo ha sostenido esta Suprema Corte en la tesis aislada

P. I/2014149, si bien el vocablo “persona” contenido en el artículo 1 de la

Constitución comprende a las personas morales, la titularidad de los

derechos fundamentales dependerá necesariamente de la naturaleza del

derecho en cuestión y, en su caso, de la función o actividad de aquéllas.

En esa medida, el juez constitucional deberá determinar, en cada caso

concreto, si un derecho les corresponde o no pues, si bien existen derechos

que sin mayor problema argumentativo pueden atribuírseles, por ejemplo, los

de propiedad, de acceso a la justicia o de debido proceso, existen otros que,

evidentemente, corresponden solo a las personas físicas, al referirse a

aspectos de índole humana como son los derechos fundamentales a la salud,

a la familia o a la integridad física.

Pero además, existen otros derechos respecto de los cuales no es tan claro

definir si son atribuibles o no a las personas jurídicas colectivas, ya que, más

allá de la naturaleza del derecho, su titularidad dependerá del alcance y/o

ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS

O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO”. 149 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 3, febrero de 2014, tomo I, página 273, de

rubro: “PERSONAS MORALES. LA TITULARIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES QUE LES

CORRESPONDE DEPENDE DE LA NATURALEZA DEL DERECHO EN CUESTIÓN, ASÍ COMO DEL

ALCANCE Y/O LÍMITES QUE EL JUZGADOR LES FIJE”.


136

límites que el juzgador les fije, como ocurre con el derecho a la protección de

datos personales o a la libertad ideológica.

Lo expuesto no implica que en el caso de que atendiendo a la naturaleza del

derecho y a la función o actividad de las personas jurídicas, es decir, a las

distintas modulaciones del derecho en el caso concreto, una vez que se

determine su titularidad, no se deba interpretar bajo el principio pro personae

o más favorable a la persona, tal y como este máximo Tribunal lo ha

sostenido en la jurisprudencia P./J. 1/2015150.

En ese contexto, esta Segunda Sala al fallar los amparos en revisión

441/2015, 845/2015 y 876/2015, en los que verificó la constitucionalidad de

diversos preceptos de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y

Servicios, concluyó que el derecho a alimentación que se consideraba

transgredido, no es aplicable a las personas morales o jurídicas, dado que, en

esencia, atendiendo a su naturaleza, se trata de un derecho individual y

social de las personas físicas, no así de las personas jurídicas, pues éstas no

tienen la necesidad de alimentarse, al tratarse de una ficción legal creada por

el hombre para la consecución de fines determinados, que de otra forma no

se podrían alcanzar, de modo que constituye un instrumento al servicio de los

intereses de las personas que las crearon. Sin que tal interpretación implique

que las personas físicas que integran a una persona jurídica no tengan el

derecho fundamental a la alimentación en los términos que lo establece el

artículo 4, párrafo tercero, de la Constitución, sino solo que esa ficción legal

que conformaron per se no puede tenerlo.

En la misma línea de intelección, esta Segunda Sala también ha estimado, en

la jurisprudencia 2a./J. 73/2017 (10a.)151, que si bien el artículo 1 de la

Constitución establece la tutela de derechos humanos a todas las personas,

lo que comprende no solo a las físicas, consideradas en su calidad de seres

humanos, sino también a las jurídicas, ello se circunscribe a los casos en que

su condición de entes abstractos y ficción jurídica se los permita, ya que es

evidente que no pueden gozar de la totalidad de los derechos privativos del

ser humano, como ocurre con el derecho a la dignidad humana, del que

derivan los diversos a la integridad física y psíquica, al honor, al libre

desarrollo de la personalidad, al estado civil y el propio derecho a la dignidad

personal, que son inherentes al ser humano como tal.

150 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 16, marzo de 2015, tomo I, página 117, de

rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. ES APLICABLE

RESPECTO DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS QUE SEAN

TITULARES LAS PERSONAS MORALES”. 151 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 43, junio de 2017, tomo II, página 699, de

rubro: “DIGNIDAD HUMANA. LAS PERSONAS MORALES NO GOZAN DE ESE DERECHO”.


137

En la especie, las disposiciones reclamadas contenidas en la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no pueden violar

en perjuicio de la quejosa, el derecho a la salud y a un medio

ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas,

dado que las personas morales o jurídicas –como la quejosa– no gozan del

atributo personalísimo de la salud –ausencia de enfermedad– que ostentan

las personas físicas, como tampoco tienen derecho a disfrutar de un medio

ambiente sano para su desarrollo y bienestar, pues carecen de existencia

física en la realidad que pudiera verse beneficiada o afectada por una medida

legislativa que genere consecuencias sobre tal derecho; por el contrario,

dicho derecho implica para las personas morales o jurídicas una

responsabilidad social, como se ha sostenido en la jurisprudencia P./J.

136/2008152.

Asimismo, resultan inoperantes los conceptos de violación por los que se

hace valer la transgresión al derecho de libertad de trabajo previsto en el

artículo 5 de la Constitución y al derecho a la propiedad privada contenido en

el artículo 27 de la Ley Fundamental.

Ello es así, en razón de que parten de la falsa premisa consistente en que

resultan desproporcionados a la luz de un test de razonabilidad, ejercicio

interpretativo que no se realizó, pues la quejosa no es titular de los derechos

a la salud y a un medio ambiente sano que propuso como estándares

constitucionales para realizar dicho test. En tal sentido es aplicable la

jurisprudencia 2a./J 108/2012 (10a.), ya citada.

PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA

AUSENCIA DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA


En una parte del concepto de violación octavo la quejosa aduce, en esencia,

que los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas transgreden el

principio de proporcionalidad tributaria, en la medida en que el legislador al

diseñar su objeto de ninguna manera constituye un elemento que refleje

capacidad contributiva, pues al no existir un fin ecológico no hay un

parámetro para calcular la medida de riqueza.

Ello, porque los preceptos reclamados no reflejan riqueza susceptible de ser

gravada a la luz de los impuestos ecológicos en ellos contenidos, ya que no

152 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, octubre de 2008, página 61, de

rubro: “SALUD. EL DERECHO A SU PROTECCIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 4o., TERCER

PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ES UNA

RESPONSABILIDAD SOCIAL”.


138

tienen la naturaleza extrafiscal de incentivar el cuidado del medio ambiente,

sino que buscan recaudar de forma agresiva, tal y como se desprende de la

exposición de motivos que les dio origen, por lo que se les deja en

inseguridad jurídica a los contribuyentes.

Así, al no existir una relación directa con el fin para el cual fueron creados los

impuestos previstos en los artículos impugnados, existiendo una mera

intención recaudatoria disfrazada de fines extrafiscales, se viola el principio

de capacidad contributiva.

Conforme a la exposición de motivos de los artículos reclamados, estos se

sustentan en el artículo 4 constitucional, por lo que al ser impuestos

medioambientales se debe respetar el principio de “quien contamina paga”.

En el caso de los impuestos ecológicos la capacidad contributiva será medida

atendiendo al principio de “quien contamina paga”, esto es, dicha capacidad

se verá reflejada en razón de que el impuesto se determine conforme a lo que

realmente contaminan los contribuyentes.

De esa manera, al encontrarse dirigidos a la generalidad de las personas los

impuestos contenidos en los preceptos reclamados no respetan ni permiten

que los contribuyentes paguen conforme a lo que realmente contaminan, por

lo que no se atiende a su verdadera capacidad contributiva.

Así, la base impositiva debía de dirigirse necesariamente a los sujetos que

contaminan; sin embargo, ello no es así, pues la base de los impuestos

impugnados se dirige a cuestiones ajenas a la contaminación, dado que

únicamente se busca gravar una actividad o hecho que por sí mismo no

refleja capacidad contributiva alguna.

En efecto, el hecho imponible de los preceptos reclamados no se vincula con

la conducta contaminadora o el problema ambiental que se pretende

combatir, sino que –por el contrario– se considera el simple motivo de

obtener recursos, por lo que los impuestos mencionados no tienen ningún fin

extrafiscal.

Tampoco puede pasarse por alto que la tasa de los impuestos de que se trata

debería ser proporcional al daño ambiental ocasionado; empero, las tasas de

dichos impuestos se determinan dependiendo de factores diversos que no

tienen relación con el daño que se causaría al medio ambiente.


139

Conforme a la jurisprudencia 2a./J. 193/2009153, aplicada de

manera analógica, en el caso se está frente a tributos que no

tienen por finalidad remediar el impacto ambiental, dado que

se dejan de advertir los principios rectores en materia

ambiental.

ESTUDIO DE LOS ARGUMENTOS

Los reseñados conceptos de violación resultan infundados e inoperantes.

Para dar respuesta a los aludidos planteamientos debe señalarse que los

preceptos reclamados establecen impuestos que tanto las responsables

como la quejosa han denominado “ecológicos”, de ahí que resulte obligado

verificar si efectivamente puede atribuírseles dicha naturaleza o si por el

contrario en realidad no lo son.

De esa forma, la interrogante a responder es: ¿cómo determinar si los

impuestos que se analizan son o no ecológicos? La respuesta a dicha

pregunta es a partir del análisis del diseño normativo de su hecho imponible.

Son aplicables por analogía la tesis aislada Plenaria154, la jurisprudencia 2a.

19/2003155 y la tesis aislada 1a. XXXVI/2012 (10a.)156.

Así, en la medida en que en el diseño normativo del hecho imponible de una

contribución, en cualquiera de sus distintas categorías (impuestos, derechos,

contribuciones de mejoras o aportaciones de seguridad social), el legislador

tome en consideración algún acontecimiento o actividad que incida o tenga

relación con el medio ambiente (en su dimensión colectiva o individual) a

partir de un índice o parámetro objetivo que lo contamine o, en su caso, de

que se busque evitar, mitigar o reducir la contaminación, así como de asumir

los costos de las conductas contaminantes realizadas, de manera general,

podrá considerarse que se trata de una contribución ecológica.

153 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, diciembre de 2009, página 316, de

rubro: “VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA EN EL DISTRITO FEDERAL. EL NUMERAL

III.8 DEL CAPÍTULO 3 DE LOS PROGRAMAS RELATIVOS AL SEGUNDO SEMESTRE DE LOS

AÑOS 2006 Y 2007, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”. 154 Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 79, primera parte, página 28, de rubro:

“TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA

JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O

INCLUSO LA LEY”. 155 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, marzo de 2003, página 301, de

rubro: “INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME

A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU

ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON

INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO”. 156 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VI, marzo de 2012, tomo 1, página 277,

de rubro: “INGRESOS PÚBLICOS. EL ANÁLISIS DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS

DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE LOS PREVÉN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN, NO IMPLICA QUE SE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO

NI QUE SE ESTABLEZCAN PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS O CONTRIBUCIONES

VÍA INTERPRETACIÓN”.


140

Del contenido del derecho fundamental a un medio ambiente sano se

desprende la obligación de todas las autoridades del Estado de garantizar la

existencia de un medio ambiente sano y propicio para el desarrollo humano y

el bienestar de las personas. Tal mandato vincula tanto a los gobernados

como a todas las autoridades legislativas, administrativas y judiciales,

quienes deben adoptar, en el marco de sus competencias, todas aquellas

medidas necesarias para la protección del ambiente. Estas consideraciones

se encuentran plasmadas en la tesis aislada 1a. CCXLVIII/2017 (10a.)157.

Esta Segunda Sala ha sostenido, en la tesis aislada 2a. III/2018 (10a.)158, que

el derecho fundamental a un medioambiente sano, no se agota con el simple

mandato de que las autoridades estatales –y los particulares también– se

abstengan de afectar indebidamente el ambiente –deber de "respetar"–, sino

que conlleva también la diversa obligación de tomar todas las medidas

positivas tendentes a protegerlo en contra de los actos de agentes no

estatales que lo pongan en peligro –deber de “proteger”–.

El deber del Estado de ofrecer protección en contra de los abusos cometidos

por agentes no estatales, forma parte del fundamento mismo del régimen

internacional de derechos humanos, y dicho deber exige que el Estado

asuma una función esencial de regulación y arbitraje de las conductas de los

particulares que afecten indebidamente el medio ambiente, por ejemplo,

adoptando medidas apropiadas para prevenir, investigar, castigar y reparar

esos abusos mediante políticas adecuadas, actividades de reglamentación y

sometimiento a la justicia.

En ese contexto, como se dijo líneas atrás, mediante la libre configuración del

sistema tributario también es factible constitucionalmente que el legislador

trace líneas de actuación a través del establecimiento de contribuciones

(como medidas necesarias positivas) que tengan como objetivo proteger el

medio ambiente a partir del combate a su contaminación o, como se dijo

también, a buscar evitarla, mitigarla o reducirla a partir de determinados

índices o parámetros, así como a asumir los costos derivados de las

conductas contaminantes realizadas, pero nunca con fines meramente

recaudatorios, es decir, para contribuir a los gastos públicos de la Federación,

Entidades Federativas, Ciudad de México o Municipios en que se resida.

Aunque, como se dijo, por definición, toda contribución tiene inmersa la

finalidad de recaudar recursos. De ahí la particularidad de los gravámenes

ecológicos o medio ambientales. 157 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación, libro 49, diciembre de 2017, tomo I, página 411, de rubro:

“DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU CONTENIDO”. 158 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 50, enero de 2018, tomo I, página 532, de

rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. EL ESTADO TIENE LA OBLIGACIÓN

DE TOMAR LAS MEDIDAS POSITIVAS TENDIENTES A PROTEGERLO CONTRA ACTOS DE

AGENTES NO ESTATALES”.


141

Por tanto, un destino presupuestal distinto a la protección del

medio ambiente podría provocar la ilegalidad del uso de

dichas contribuciones, más no su inconstitucionalidad, ya que,

como se dijo, existe una clara diferencia entre los fines

extrafiscales de una contribución y su destino presupuestal. Máxime que en el

caso, como también se vio, existe un fin extrafiscal en el establecimiento de

los impuestos contenidos en los preceptos reclamados, así como el destino

presupuestal de los recursos obtenidos con los mismos, se encuentra

acotado a que se destinen prioritariamente a las áreas de mayor afectación

ambiental y de rezago económico.

Esto es, por medio de una particular categoría tributaria el legislador puede

buscar el fomento de determinadas conductas o, por el contrario, que no se

realicen determinadas actividades o, en caso de que se lleven a cabo, se

modifique la forma en que se despliegan, mediante el uso, por ejemplo, de

prácticas más amigables con el medio ambiente.

En una palabra, mediante la tributación medioambiental el Estado mexicano a

través del legislador busca alcanzar determinada finalidad conductista de los

contribuyentes, en aras de proporcionar a toda persona el derecho a un

medio ambiente sano y a cumplir con su deber de respeto a este derecho.

En el caso, el diseño normativo del hecho imponible del impuesto a la

emisión de gases a la atmosfera, se prevé en los artículos 14 al 19 de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, del cual se advierte que su

elemento subjetivo se conforma de personas físicas, personas jurídicas o

unidades económicas, residentes o no en el Estado pero que tengan

instalaciones o fuentes fijas en su territorio. Su elemento objetivo (material) se

refiere a la realización de un acto determinado (emisión a la atmósfera de

gases efecto invernadero en procesos productivos) en los procesos

productivos que se desarrollen en el territorio del Estado de Zacatecas

(espacial), a partir del ejercicio fiscal de 2017, que entró en vigor dicha ley

(temporal).

El hecho imponible del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, se establece en los artículos del 20 al 27 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, el cual se encuentra configurado de la

siguiente forma: elemento subjetivo se conforma de personas físicas,

personas jurídicas o unidades económicas que en el territorio de dicho

Estado, independiente de su domicilio fiscal, por sí mismas o a través de

intermediarios. Su elemento objetivo (material) versa sobre un acto en

concreto (emisión de determinadas sustancias contaminantes en

instalaciones o fuentes fijas) por la realización de cualquier actividad


142

económica en el territorio del Estado de Zacatecas (espacial) a partir del

ejercicio fiscal de 2017, que entró en vigor dicha ley (temporal).

Por su parte, el hecho imponible del impuesto al depósito o

almacenamiento de residuos, se encuentra establecido en los artículos 28

al 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, siendo su elemento

subjetivo las personas físicas, personas jurídicas o unidades económicas,

residentes o no en el Estado; su elemento objetivo (material) una actividad

determinada (depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos

o privados) realizada en cualquier actividad económica en el territorio del

Estado de Zacatecas (espacial), a partir del ejercicio fiscal de 2017, que entró

en vigor dicha ley (temporal).

Así, como puede verse, los impuestos aludidos válidamente pueden ostentar

el nomen iuris de ecológicos, en razón de que el diseño normativo de su

hecho imponible versa sobre la protección al medio ambiente buscando

disminuir, mitigar o reducir la contaminación a partir de determinadas

conductas contaminantes, como lo son; la emisión a la atmósfera de gases

de efecto invernadero; la emisión de sustancias contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, o el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos

públicos.

Así, los índices o parámetros objetivos que tomó en cuenta el legislador de

Zacatecas para medir las conductas contaminantes descritas y que afectan el

medioambiente, son la producción de determinados elementos, tales como,

en el caso del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, de los gases

efecto invernadero (bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluro-

carbonos, perfluro-carbonos y hexafluoro de azufre); en el impuesto a la

emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, las sustancias

contaminantes [en el caso de suelos contaminados por hidrocarburos:

benceno, tolueno, etilbenceno, xilenos (suma de isómeros), benzo[a]pireno,

dibenzo[a,h]antraceno, benzo[a]antraceno, benzo[b]fluoranteno,

benzo[k]fluoranteno, indeno (1,2,3-cd) pireno; en el caso de suelos

contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente,

mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio; en el caso de

contaminantes en aguas residuales básicos: grasas y aceites, sólidos

suspendidos totales, demanda bioquímica de oxígeno 5, nitrógeno total,

fósforo total, y en el caso de contaminantes en aguas residuales, ocasionado

por metales pesados y cianuros: arsénico, cadmio, cianuro, cobre, cromo,

mercurio, níquel, plomo, zinc]; y en el supuesto del impuesto al depósito o

almacenamiento de residuos, cualquier material generado en específicos

procesos cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que

lo generó.


143

Corrobora la naturaleza de impuestos ecológicos contenidos

en las disposiciones reclamadas, la finalidad extrafiscal que

persiguen, ya que, como se puso de manifiesto, con su

establecimiento el legislador pretende cumplir con su

obligación de proteger la salud y otorgar un medio ambiente sano a los

gobernados mediante el destino prioritario de los ingresos que por ese

concepto se recauden, finalidad extrafiscal que, como se manifestó en la tesis

aislada 1a. XX/2009159, aporta elementos adicionales para el estudio de su

constitucionalidad.

Máxime que la protección del medio ambiente es un objetivo

constitucionalmente válido que sí ha servido para justificar el establecimiento

de barreras técnicas a la importación, como se ha sustentado en la tesis

aislada 1a. CCCXXXII/2013 (10a.)160, con mayor razón es una finalidad que

justifica la emisión de impuestos ecológicos. Así, solo en un medio ambiente

sano es factible de propiciar las condiciones para cumplir con el derecho a la

salud, pues de ese modo se evidencia la dimensión subjetiva del derecho al

medio ambiente sano. En tal sentido es aplicable la tesis aislada 1a.

CCXCII/2018 (10a.)161.

Vistos ya en sus rasgos generales cómo es que debe determinarse si nos

encontramos ante una contribución ecológica y que en el caso de los

impuestos impugnados así lo es, ahora debemos señalar que, como toda

contribución, debe cumplir con los derechos fundamentales contenidos en el

artículo 31, fracción IV, de la Constitución, es decir, con la capacidad

contributiva, equidad, legalidad y destino al gasto público. Al respecto es

aplicable la tesis aislada 2a. LXXX/2008162.

Así, de particular relieve resulta examinar cómo se cumple con el principio de

proporcionalidad, en su vertiente de capacidad contributiva, tratándose de los

impuestos ecológicos.

159 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, enero de 2009, página 551, de

rubro: “FINES EXTRAFISCALES Y DE POLÍTICA FISCAL. CUANDO PERSIGUEN UNA FINALIDAD

AVALADA POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

APORTAN ELEMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE UN

PRECEPTO”. 160 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XXVI, noviembre de 2013, tomo 1,

página 531, de rubro: “PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. CONSTITUYE UN OBJETIVO

LEGÍTIMO DEL ESTADO MEXICANO PARA ESTABLECER BARRERAS TÉCNICAS A LA

IMPORTACIÓN”. 161 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 61, diciembre de 2018, tomo I, página 308,

de rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU DIMENSIÓN COLECTIVA Y

TUTELA EFECTIVA. 162 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 447, de

rubro: “JUSTICIA TRIBUTARIA. NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE SUS PRINCIPIOS”.


144

De entrada conviene mencionar que para examinar el cumplimiento del

derecho fundamental a la proporcionalidad tributaria debe atenderse a la

naturaleza y particularidades de cada contribución, ya sea que se trate de un

impuesto, de un derecho, de una aportación de seguridad social o de una

contribución de mejoras. Esto de conformidad con lo dispuesto en la

jurisprudencia P. 44163.

El derecho a la proporcionalidad tributaria consiste en que los sujetos pasivos

de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su

respectiva capacidad contributiva. Lo que significa que para que un gravamen

sea proporcional, se requiere que el hecho imponible del tributo establecido

por el Estado, refleje una auténtica manifestación de capacidad económica

del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de contribuir a los

gastos públicos.

Ahora bien, tomando en consideración que todos los presupuestos de hecho

de los impuestos deben tener una naturaleza económica en forma de una

situación o de un movimiento de riqueza y que las consecuencias tributarias

son medidas en función de esta riqueza, debe concluirse que es necesaria

una estrecha relación entre el hecho imponible y la base gravable a la que se

aplica la tasa o tarifa del impuesto. Estos asertos se encuentran contenidos

en la jurisprudencia P./J. 109/99164.

El derecho a la proporcionalidad tributaria implica que exista congruencia

entre el tributo y la capacidad contributiva que se pretende gravar con el

mismo, tal y como lo establece la jurisprudencia P./J. 10/2003165.

Pero la capacidad contributiva, entendida como el contenido esencial del

derecho a la proporcionalidad tributaria, no se manifiesta de la misma manera

en todas las contribuciones, pues aparece en forma directa e inmediata en los

impuestos directos, como los que recaen en la renta o el patrimonio, porque

son soportados por personas que perciben, son propietarias o poseedoras de

ellos, mientras que en los indirectos la capacidad tiene un carácter mediato

como la circulación de bienes, la erogación, el gasto y el consumo, ya que

parten de la previa existencia de una renta o patrimonio, y gravan el uso final

de toda la riqueza a través de su destino, gasto o tipo de erogación que

refleja indirectamente dicha capacidad; luego, para determinar si una 163 Octava Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, núm. 25, enero de 1990, página 42, de rubro:

“PROPORCIONALIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES. DEBE DETERMINARSE ANALIZANDO LAS

CARACTERISTICAS PARTICULARES DE CADA UNA”. 164 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 22, de

rubro: “CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR

A LOS GASTOS PÚBLICOS”. 165 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, mayo de 2003, página 144, de

rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL TRIBUTO

Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES”.


145

contribución cumple con el citado derecho, es necesario

atender a la naturaleza de dicho tributo a fin de conocer la

forma como se manifiesta y modifica la capacidad

contributiva. Estas consideraciones encuentran sustento en la


Los anteriores lineamientos jurisprudenciales han servido para juzgar la

constitucionalidad de algunas categorías tributarias que han tenido como

finalidad extrafiscal la protección del derecho a la salud o el derecho al medio

ambiente sano. Como botón de muestra sirven los amparos en revisión

441/2015, 845/2015 y 876/2015, en los cuales esta Segunda Sala analizó el

impuesto especial sobre producción y servicios que se estableció por la

enajenación e importación de alimentos no básicos con alta densidad

calórica, cuya finalidad extrafiscal consistió en proteger el derecho a la salud

y el derecho a la alimentación. En el caso del derecho a un medio ambiente

sano, esta Segunda Sala al fallar el amparo en revisión 815/2015, se

pronunció sobre el impuesto especial sobre producción y servicios que se

previó por la enajenación e importación de plaguicidas.

Sin embargo, el análisis de esos casos no versó sobre contribuciones

ecológicas en el sentido indicado líneas atrás, ya que su hecho imponible no

se encontraba diseñado tomando en consideración algún elemento del medio

ambiente, pues su aspecto material ponía énfasis en la enajenación o

importación de determinados productos (alimentos o plaguicidas), más bien

su finalidad extrafiscal consistía en proteger el derecho a la salud y al medio

ambiente sano.

Por tal motivo, no es posible aplicar a raja tabla los criterios jurisprudenciales

sobre cómo se ha entendido el principio de proporcionalidad, en su vertiente

de capacidad contributiva, en tratándose de las contribuciones ecológicas,

pues los casos analizados no han tenido por objeto contribuciones de ese

tipo, sino más bien sobre impuestos (directos e indirectos) que han tenido

como finalidad extrafiscal la protección del derecho a la salud y del derecho al

ambiente sano.

Ahora, en el caso de impuestos ecológicos la forma en cómo se cumple el

principio de proporcionalidad, en su vertiente de capacidad contributiva, es a

través de índices indirectos u objetivos de riqueza que revelen las

actividades que generen contaminantes y cuya utilización se busque evitar,

mitigar o reducir. O en otras palabras, tratándose de contribuciones

166 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 1129, de

rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. PARA DETERMINAR SI UNA CONTRIBUCIÓN

CUMPLE CON ESE PRINCIPIO, ES NECESARIO ATENDER A SU NATURALEZA PARA

ESTABLECER LAS FORMAS COMO SE MANIFIESTA LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA”.


146

ecológicas la potencialidad real de contribuir al gasto público se evidencia a

partir de la actividad contaminante que se genera en algún proceso

productivo o actividad económica.

Lo anterior es así, en la medida en que al estar inmerso el medio ambiente en

el diseño del hecho imponible de las contribuciones ecológicas, no es factible

y sería contrario a la lógica de las cosas, que la aptitud a contribuir al gasto

público se midiera a partir de índices directos y subjetivos de riqueza, como

en el caso de los impuestos sobre la renta o al patrimonio.

Por el contrario, el principio de proporcionalidad, vía capacidad contributiva,

se cumple en el caso de los impuestos ecológicos atendiendo a la capacidad

contaminante del contribuyente que realice alguna actividad que produzca

un desequilibrio en el medio ambiente porque en la realización de sus

actividades use determinados productos contaminantes o genere de

sustancias contaminantes, a partir, como se dijo, de determinados

parámetros o índices, pues sería absurdo sostener que la contaminación por

sí misma refleje capacidad contributiva.

A mayor abundamiento, sería un contrasentido y opuesto a todo el programa

tributario constitucional, pensar que el principio de proporcionalidad, en su

vertiente de capacidad contributiva, en el caso de los impuestos ecológicos,

tiene que revelar la riqueza a gravar como si se tratara de un impuesto

directo, cuando es precisamente la materia gravable y el fin extrafiscal que se

busca con su establecimiento, lo que exige romper los moldes tradicionales y

anacrónicos del citado principio, por lo que debe acudirse a un nuevo

entendimiento del mismo, en la materia de que se trata, a través del principio

“quien contamina paga”.

Es aquí en donde debe tenerse en consideración que la capacidad

contaminante del contribuyente, como concreción del principio de

proporcionalidad en el caso de contribuciones ecológicas, se vincula

indefectiblemente con el principio de “quien contamina paga”, que ha

encontrado recepción en la legislación mexicana, como se puso de

manifiesto.

Pero dicho principio (“quien contamina paga”) no debe entenderse como el

fundamento del ejercicio del poder tributario, sino simple y sencillamente una

manifestación específica para concretar, modular y dar contenido al derecho

a la proporcionalidad tributaria en el ámbito del derecho tributario medio

ambiental, a través de la capacidad (contributiva) contaminante del

contribuyente.


147

El artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente, de manera implícita alude a dicho

principio, al establecer que se consideran instrumentos

económicos los mecanismos normativos y administrativos de

carácter fiscal, mediante los cuales las personas asumen los costos

ambientales que generan sus actividades económicas, incentivándolos a

realizar acciones que favorezcan el ambiente.

Con independencia de la génesis económica del principio de “quien

contamina paga” (internalización de las externalidades negativas)167, su

anclaje normativo en la Ley Suprema se encuentra en su artículo 4, párrafo

quinto168, puesto que el daño y deterioro del ambiente generan

responsabilidad fiscal ambiental para quien lo provoque en los términos de

la ley.

Asimismo, el principio de “quien contamina paga” también ha encontrado

recepción en el ámbito normativo internacional. La Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) fue pionera en establecerlo

como un principio básico en materia ambiental. En la Recomendación del

Consejo sobre Principios Rectores sobre Aspectos Económicos

Internacionales de las Políticas Ambientales, de 26 de mayo de 1972,

manifestó lo siguiente:

[…] A. Principios rectores a) Asignación de costos: el principio de quien contamina paga 2. Los recursos ambientales en general son limitados y su uso en actividades de producción y consumo puede llevar a su deterioro. Cuando el costo de este deterioro no se tiene en cuenta adecuadamente en el sistema de precios, el mercado no refleja la escasez de dichos recursos tanto a nivel nacional como internacional. Por lo tanto, las medidas públicas son necesarias para reducir la contaminación y alcanzar una mejor asignación de recursos garantizando que los precios de los bienes que dependen de la calidad y/o cantidad de recursos ambientales reflejen más de cerca su escasez relativa y que los agentes económicos involucrados reaccionen en consecuencia. 3. En muchas circunstancias, para garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable, la reducción de la contaminación más allá de cierto nivel no será práctica o incluso necesaria en vista de los costos involucrados.

167 En economía se atribuye la creación de impuestos a partir de dicho principio a Arthur C. Pigou, al respecto véase

Pigou, Arthur, “The Economics of Welfare”, 1920, Library of Economics and Liberty. Visible en:

http://www.econlib.org/ library/NPDBooks/Pigou/pgEW0.html, Fecha de consulta 19 de enero de 2019. 168 “Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la

familia.

[…]




[…]”


148

4. El principio que se utilizará para asignar los costos de las medidas de prevención y control de la contaminación para alentar el uso racional de los escasos recursos ambientales y para evitar distorsiones en el comercio internacional y la inversión es el llamado “Principio de quien contamina paga”. Este principio significa que el contaminador debería asumir los gastos de llevar a cabo las medidas antes mencionadas decididas por las autoridades públicas para garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras, el costo de estas medidas debe reflejarse en el costo de los bienes y servicios que causan contaminación en la producción y/o consumo. Dichas medidas no deberían ir acompañadas de subsidios que crearían distorsiones significativas en el comercio internacional y la inversión. 5. Este Principio debería ser un objetivo de los países Miembros; sin embargo, puede haber excepciones o arreglos especiales, particularmente para los períodos de transición, siempre que no conduzcan a distorsiones significativas en el comercio internacional y la inversión169. […] (Énfasis y subrayado añadidos)

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en la

Recomendación del Consejo sobre la Aplicación del Principio de Quien

Contamina Paga, de 14 de noviembre de 1974, señaló lo siguiente:

[…] III. RECOMIENDA que: 1. Los países miembros continúan colaborando y trabajando en estrecha colaboración en la lucha por la observancia uniforme del Principio de quien contamina paga, y por lo tanto, como regla general, no deberían ayudar a los contaminadores a asumir los costos del control de la contaminación, ya sea mediante subsidios, impuestos ventajas u otras medidas; […]

(Énfasis y subrayado añadidos)

En el ámbito europeo, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en

su artículo 191, reconoce expresamente el principio de “quien contamina

paga” como uno de los rectores en materia ambiental, al efecto dispone:

Artículo 191 1. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: — la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, — la protección de la salud de las personas, — la utilización prudente y racional de los recursos naturales, — el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. y en particular a luchar contra el cambio climático. 2. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. […]


169 https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0102 (fecha de consulta 15 de enero de 2019)

https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0102


149

En el ámbito internacional, la Declaración de Río sobre el

Medio Ambiente y el Desarrollo emitida por la Conferencia de

las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,

acoge el principio “quien contamina paga” en su artículo 16,

que establece lo siguiente:

[…]

Principio 16

Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos

ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que

el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación,

teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las

inversiones internacionales.

[…]


En ese contexto, no asiste razón a la quejosa cuando aduce que los

preceptos reclamados transgreden el principio de proporcionalidad tributaria,

pues diversamente a lo que alega, el legislador local al diseñar el objeto de

los impuestos reclamados, sí tomó en cuenta algún elemento que revela la

capacidad contributiva que se quiere hacer tributar.

Ciertamente, el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera tiene por

objeto, según lo dispuesto en el artículo 8, párrafo primero, de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, las emisiones a la atmósfera de

determinadas sustancias generadas en los procesos productivos que se

desarrollen en dicha Entidad Federativa y que afecten el territorio de la

misma.

Como puede verse, el legislador no gravó la emisión de gases a la atmósfera

por sí misma, sino a partir de que se emitan gases de efecto invernadero

(atendiendo a su composición molecular y a su equivalencia en CO2) como

consecuencia de que se desarrollen procesos productivos, cualesquiera

que sean, en el Estado de Zacatecas y que afecten su territorio.

Así, lo que se pretende gravar por parte del legislador local es la actividad

contaminante de generar emisiones a la atmósfera de gases de efecto

invernadero que se realice en cualquier proceso productivo que se

desarrolle en el Estado de Zacatecas y que afecten su territorio.


150

Cualquier proceso productivo que se lleve a cabo en el Estado de Zacatecas,

se compone de una serie de etapas en las cuales se utilizan determinadas

materias primas, insumos, técnicas de elaboración y maquinaria, con la

finalidad de obtener un producto. Son justamente los procesos productivos

los que resultan una manifestación indirecta de riqueza que se tomó en

cuenta para establecer el objeto del impuesto a la emisión de gases a la

atmósfera.

En efecto, si la finalidad de todo proceso productivo que se desarrolla en el

Estado de Zacatecas es que se elabore un producto que se pretende

comercializar, el legislador local, válidamente, acudió a ese índice de riqueza

para gravar no el proceso productivo, sino las actividades contaminantes que

se realicen en el mismo y que generan emisiones de gases de efecto

invernadero a la atmósfera, afectando el territorio de dicha Entidad

Federativa.

Debe señalarse que el legislador al diseñar el objeto del impuesto que se

analiza, estableció un vínculo entre cualquier proceso productivo que se

desarrolle en el Estado de Zacatecas y la generación de gases de efecto

invernadero (como actividad contaminante), lo que permite advertir que la

capacidad contributiva que se considera digna de gravar por el legislador

local, consiste en las emisiones a la atmósfera de gases de efecto

invernadero a partir de los procesos productivos que les dan origen por la

utilización de máquinas, procesos industriales o cualquier otra técnica que

genere la emisión de dichos gases, y que afecten su territorio, lo que pone de

manifiesto que es la capacidad contaminante de los sujetos del impuesto

que se desarrolla en los procesos productivos, lo que permite hacer efectivo

el principio de quien contamina paga.

Por tal motivo, la capacidad contributiva en el caso del impuesto a la emisión

de gases a la atmósfera, se mide a partir de la capacidad contaminante que

revelen los contribuyentes al desempeñar cualquier actividad contaminante

en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas y

que afecte su territorio.

De esa forma, las personas físicas o jurídicas, o las unidades económicas

que desarrollen procesos productivos, cualquiera que sea, y que como

consecuencia de dichos procesos emitan gases de efecto invernadero en el

Estado de Zacatecas, afectando su territorio, se encontrarán obligadas a

pagar el impuesto que se examina.

A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere al impuesto por la

emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua. El artículo 20 de la


151

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece que el

objeto de dicho gravamen consiste en la emisión de

sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o

descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio de ese

Estado.

A primera vista parecería que el legislador local únicamente tomó en

consideración como manifestación de riqueza que busca hacer tributar, la

emisión de sustancias contaminantes. Sin embargo, si bien se mira lo que

revela capacidad contributiva es la actividad contaminante que genera la

emisión de sustancias contaminantes.

Así es, debe señalarse que la sola existencia de las sustancias

contaminantes que se encuentran establecidas en el artículo 22 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, no es lo que se busca gravar por el

legislador local, sino su emisión a partir de cualquier actividad económica que

las genere.

Lo anterior es así, pues si con motivo de cualquier actividad económica que

se realice en el Estado de Zacatecas se genera la emisión de las

mencionadas sustancias contaminantes y se depositan, desechan o

descargan en el suelo, subsuelo o agua del territorio de dicha Entidad

Federativa, se estará obligado al pago del impuesto.

Corrobora lo expuesto, que conforme al artículo 21 de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas, son sujetos del impuesto las personas físicas o

morales, las unidades económicas que en el territorio del Estado, con

independencia de su domicilio fiscal, bajo cualquier título, por sí mismas o a

través de intermediarios, generen la emisión de sustancias contaminantes

con motivo de cualquier actividad económica.

Ello es así, porque las sustancias contaminantes, para efectos de la

determinación del impuesto, no son objeto del tributo, sino precisamente su

emisión como resultado de que se utilicen u ocupen por parte de los

contribuyentes en cualquier actividad económica que realicen.

De ese modo, es la capacidad contaminante que realice cada uno de los

contribuyentes en cualquier actividad económica y que produzca la emisión

de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen en el

territorio del Estado de Zacatecas, la que permite cumplir con el principio de

capacidad contributiva, puesto que la actividad económica constituye un

índice indirecto de la riqueza de los contribuyentes del tributo.


152

Ahora, es cierto que el artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, no establece expresamente que la emisión de sustancias que se

busca hacer tributar se realice con motivo de cualquier actividad económica;

sin embargo, no menos cierto resulta también que dicha conclusión se

desprende de la naturaleza misma del diseño del hecho imponible del tributo

que se examina, pues atendiendo al principio ontológico de la prueba, que

consiste en que lo ordinario se presume y lo extraordinario se prueba, como

regla general, puede concluirse que la emisión de sustancias

contaminantes se genera a partir de actividades económicas, que no se

produjera tendría que acreditarse. En este sentido es aplicable la

jurisprudencia 1a. CCCXCVI/2014 (10a.)170.

De igual forma, en el caso del impuesto al depósito o almacenamiento de

residuos, el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

prevé como objeto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos

públicos o privados, situados en el Estado.

En una primera aproximación parecería que el legislador no vinculó el objeto

del impuesto, esto es, el depósito o almacenamiento de residuos en un

específico lugar y territorio, a una manifestación de riqueza. Empero, el

artículo 29 del ordenamiento invocado establece quiénes son los sujetos del

tributo, precisando que lo son las personas físicas o morales, así como las

unidades económicas residentes o no en el territorio de dicho Estado,

generadoras del residuo.

Es justamente la generación de un residuo derivado de la realización de una

actividad económica, y que dicho residuo se deposite o almacene en

vertederos públicos del Estado de Zacatecas, lo que constituye el objeto del

impuesto, pues, se reitera, no es posible entender, por la lógica de las cosas,

que el índice o parámetro de riqueza que se quiera gravar sean lo residuos

per se, ya que éstos no revelan riqueza alguna.

Por el contrario, el legislador local fue explícito en la exposición de motivos de

la ley que contienen los preceptos reclamados, en tomar en cuenta las

distintas actividades económicas que se realizan en el Estado de Zacatecas,

y que conllevan actividades o conductas contaminantes.

En el caso del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y

agua y del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, el legislador

estatal en la citada exposición de motivos señaló como actividades

económicas que se desarrollan en el Estado de Zacatecas, a la minería, la 170 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 12, noviembre de 2014, tomo I, página 706,

de rubro: “CARGA DE LA PRUEBA. SU DISTRIBUCIÓN A PARTIR DE LOS PRINCIPIOS LÓGICO Y

ONTOLÓGICO”.


153

agricultura y a la industria en general, de ahí que a partir de

los procesos y procedimientos que implican el despliegue de

cada una de esas actividades, procedió al establecimiento del

objeto de tales gravámenes.

Por tanto, en el caso del impuesto al almacenamiento o depósito de residuos,

el indicador de riqueza resulta ser el almacenamiento o depósito de residuos

en vertederos públicos o privados situados en el Estado de Zacatecas,

generados como consecuencia de cualquier actividad económica que se

realice.

Así, en el caso de los 3 impuestos analizados (a la emisión de gases a la

atmósfera; a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al

depósito o almacenamiento de residuos), el legislador del Estado de

Zacatecas buscó que los procesos productivos y las actividades económicas

que se realizan en dicha Entidad Federativa, que generen actividades

contaminantes, sean manifestaciones indirectas de riqueza para gravar estas

últimas.

De ese modo, el legislador estatal estimó, por una parte, establecer la

responsabilidad fiscal ambiental de los contribuyentes en el caso de

realizar las actividades contaminantes que gravan los impuestos contenidos

en los numerales tildados de inconstitucionales y, por otra parte, contar con

los recursos que le permitan cumplir con su obligación de proteger los

derechos a la salud y a un medio ambiente sano de la población de

Zacatecas, para lo cual destinará prioritariamente los ingresos que se

recauden por dichos gravámenes a las áreas de mayor afectación ambiental

y de rezago económico, incluidas la coinversión con el Gobierno Federal o

algún otro mecanismo financiero que permita potenciar esos recursos,

enlistando ejemplificativamente algunos de los rubros en el artículo 36 de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.

En esa tesitura, no asiste razón a la quejosa en cuanto a que los impuestos

contenidos en los numerales reclamados no tienen una naturaleza extrafiscal,

sino recaudatoria, porque, como se ha visto, sí gravan una manifestación

indirecta de riqueza a partir de las actividades contaminantes que se realizan

en los procesos productivos o actividades económicas en el territorio de

Zacatecas, aunado a que buscan que los contribuyentes utilicen materias

primas, insumos, técnicas de elaboración o maquinaria que sean más

amigables con el ambiente, de forma tal que al reducir las emisiones de

gases de efecto invernadero; de sustancias contaminantes o el depósito o

almacenamiento de residuos, se previó un estímulo fiscal consisten en una

reducción del 20% del impuesto respectivo.


154

En consecuencia, sí existe una relación directa entre los impuestos

analizados y la finalidad para la cual fueron creados, por lo que no son

meramente recaudatorios ni se viola el principio de capacidad contributiva en

su manifestación de capacidad contaminante, pues, por el contrario, se hace

efectivo el principio de “quien contamina paga”, como, incluso, la quejosa lo

hace valer.

Así, los impuestos analizados se encuentran dirigidos a todo el universo de

sujetos que realicen la actividad contaminante que se estableció como objeto

de los mismos, atendiendo a su capacidad contaminante que se refleja en los

procesos productivos o actividades económicas que realizan en el Estado de

Zacatecas, ya que como se desarrolló previamente el hecho imponible de los

tributos en cuestión sí se vincula con la conducta contaminadora que genera

una afectación al ambiente.

Por otra parte, resulta inoperante el argumento relativo a que la tasa de los

impuestos examinados debería ser proporcional al daño causado, pues

opuestamente a lo que se arguye, en los 3 impuestos analizados no se aplica

una tasa, sino una cuota, de conformidad con los numerales 17, 23 y 31, de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, por lo que no es factible

proceder al análisis de ese argumento al derivar de una premisa falsa.

La misma calificativa de inoperancia debe otorgarse al argumento tendente a

poner de relieve que conforme a la jurisprudencia 2a./J. 193/2009, los tributos

no tienen una finalidad de remediar el impacto ambiental; ello, porque, como

lo aduce la impetrante de amparo y se evidenció en esta ejecutoria, los

referidos impuestos no tienen esa finalidad, de manera que a nada práctico

conduciría emitir mayor pronunciamiento al respecto.

INCONGRUENCIA ENTRE OBJETO Y BASE DE LOS IMPUESTOS

EXTRACTO DE LOS ARGUMENTOS

En los conceptos de violación décimo octavo y vigésimo quinto la

peticionaria de amparo alega, de manera destacada, que el objeto de los

impuestos impugnados no guarda relación con su base, es decir, no existe

una estrecha relación entre ambos.

El artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado Zacatecas, que establece el

impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, dispone

que su objeto es la emisión de dichas sustancias; sin embargo, el numeral 22

del mismo ordenamiento, prevé que la base del impuesto es la cantidad de

metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados.


155

Así, al no guardar congruencia el objeto y la base del

impuesto, no refleja capacidad contributiva, pues se calcula

sobre una base que nada tiene que ver con su objeto, por lo

que se estaría pagando un impuesto irreal conforme a

situaciones que no se vinculan con la actividad gravada.

En efecto, se pretende que la base gravable del citado impuesto se determine

conforme a un área de terreno afectada por la emisión de contaminantes, y

no por la cantidad de sustancias efectivamente emitidas.

En un fragmento del concepto de violación trigésimo primero, la peticionaria

de amparo aduce, en síntesis, que al no existir una metodología para la

medición de los gases de efecto invernadero es evidente que el impuesto

resulta desproporcional, puesto que el monto a pagar se determina conforme

a una cuantía de gases que no reflejan las actividades que realiza y los gases

que realmente se emiten con motivos de éstas.


Los argumentos formulados son infundados.

Inversamente a lo que alega la quejosa, no existe incongruencia entre el

objeto y la base de los impuestos contenidos en los preceptos reclamados, tal

y como se procede a demostrar.

El Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido en la jurisprudencia P./J.

72/2006171, que el hecho imponible de las contribuciones, consiste en el

presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para

configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la

obligación tributaria, dicho elemento reviste un carácter especial entre los

componentes que integran la contribución, toda vez que no solo constituye el

presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además,

sirve como elemento de identificación de la naturaleza del tributo, pues en

una situación de normalidad, evidencia e identifica la categoría de la

contribución a la que pertenece, de ahí que esta situación de normalidad

tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento

y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto

o actividad denotativa de capacidad contributiva, el segundo representa la

magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la

determinación en cantidad líquida de la contribución.

171 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 918, de

rubro: “CONTRIBUCIONES. EN CASO DE EXISTIR INCONGRUENCIA ENTRE EL HECHO Y LA

BASE IMPONIBLES, LA NATURALEZA DE LA MISMA SE DETERMINA ATENDIENDO A LA BASE”.


156

En ese orden de ideas, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y

la base gravable, normalmente nos llevará a una imprecisión respecto del

aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues ante dicha

distorsión, el hecho imponible atiende a un objeto, pero la base mide un

objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la

base imponible, pues siendo el tributo una prestación dineraria, debe tomarse

en cuenta que la base es la que sirve para la determinación pecuniaria del

tributo, por lo que será el referido elemento el que determine la naturaleza de

la contribución.

En el caso de contribuciones o tributos ecológicos también debe existir esa

relación de congruencia entre el hecho imponible que dé origen a la

obligación de pagarlos y la base que mide el objeto de gravamen.

Es en el anterior entorno jurisprudencial y argumentativo que se analizarán

los argumentos del concepto de violación formulado por la peticionaria de

amparo.

El artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas prevé como

objeto del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, las emisiones de

gases de efecto invernadero en los procesos productivos que se desarrollen

en el referido Estado y que afecten su territorio.

A su vez, el numeral 16 del mismo ordenamiento señala que la base del

impuesto es la cuantía de carga contaminante de las emisiones que se

realice desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.

Ahora para advertir la congruencia entre el objeto y la base del impuesto

mencionado cabe formular la siguiente pregunta: ¿cómo se miden las

emisiones de gases de efecto invernadero (objeto)? La respuesta a esta

pregunta es a través de la unidad de medida tonelada.

Cierto, el legislador local estableció que para la determinación de la base

gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa

de las emisiones que genere y, en su caso, como referencia el último

Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal,

así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a

cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.

Pero esa medición o estimación directa de las emisiones se determinará a

partir de las toneladas emitidas, por lo que se realiza la conversión de los


157

gases de efecto invernadero en bióxido de carbono,

multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor

correspondiente.

De esa forma, si el objeto del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera,

son las emisiones de gases de efecto invernadero generadas en procesos

productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas y que afecten su

territorio, resulta congruente que ese objeto se mida a partir de un índice o

parámetro como lo es la tonelada (unidad de medida), a través de la medición

o estimación directa conforme al procedimiento señalado en el referido

precepto.

Por tanto, resulta inoperante el argumento de la quejosa referente a que no

existe una metodología para la medición de gases, por lo que el impuesto

respetivo resulta desproporcional. Ello es así, porque el impuesto de que se

trata no tiene por objeto la medición de los gases de efecto invernadero por sí

misma, sino solo establece un procedimiento para que dichos gases se

conviertan en bióxido de carbono multiplicando la tonelada del tipo de gas

emitido por el factor relacionado conforme a la tabla prevista en el artículo 16

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.

El artículo 20 del ordenamiento invocado señala como objeto del impuesto a

la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, la emisión de

sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen al suelo,

subsuelo o agua en el territorio del Estado de Zacatecas.

El artículo 22 dispone que será la base del impuesto en comento, la cantidad

de metros cuadros de terreno o de metros cúbicos de agua afectados, según

corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o viertan desde

las instalaciones o fuentes fijas, expresadas para suelos y agua dependiendo

de la sustancia contaminante.

Así, al igual que en el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, el

legislador del Estado de Zacatecas, en el impuesto a la emisión de sustancias

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, consideró que la forma en que se

debe medir su objeto es a través de la unidad de medida metros cuadrados

o metros cúbicos. Por tal motivo, se advierte que existe congruencia entre el

objeto del impuesto y la base imponible.

No es obstáculo a lo expuesto, que la quejosa arguya que la base del

impuesto se determine conforme a un área de terreno afectada por la emisión

de sustancias contaminantes, y no por la cantidad de sustancias

efectivamente emitidas.


158

Lo desacertado del argumento formulado reside en que el objeto del impuesto

no únicamente grava la emisión de sustancias contaminantes, sino que se

depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio

del Estado de Zacatecas, toda vez que la sola existencia de sustancias

contaminantes no resulta trascedente para efectos del impuesto, sino su

interacción –negativa– con el suelo, subsuelo o agua del Estado de

Zacatecas, por lo que a partir de la porción afectada por las mismas, medida

en metros cuadros o cúbicos, es lo que dará origen al pago del impuesto, con

independencia de las sustancias “efectivamente vertidas”, como lo alega la

quejosa.

Por último, el artículo 28 de la Ley en cita, establece que el objeto del

impuesto al depósito o almacenamiento de residuos es dicho depósito o

almacenamiento en vertederos público o privados situados en el Estado de

Zacatecas. El numeral 30 del ordenamiento en comento prevé que la base

del impuesto es la cantidad en tonelada de residuos depositados o

almacenados.

De ese modo, la congruencia entre el objeto y la base del impuesto que se

analiza se advierte porque la unidad de medida de los residuos es a partir de

la tonelada.

Así, como se dijo, sí existe congruencia entre el objeto y la base de los

impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas, por lo que sí se

refleja la capacidad contributiva, entendida como capacidad contaminante,

que se quiere gravar por el legislador del Estado de Zacatecas,

materializando el principio “quien contamina paga”.

Lo anterior, pues como se ha visto, en cada uno de los casos analizados se

acude a un índice o parámetro (tonelada, metro cuadrado o metro cúbico)

para medir el objeto gravable (emisión de gases, emisión de sustancias

contaminantes, depósito o almacenamiento de residuos), lo que permite

satisfacer la exigencia del derecho a la proporcionalidad tributaria contenido

en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.

EQUIDAD TRIBUTARIA

DESIGUALDAD O INEQUIDAD RESPECTO DE CONTRIBUYENTES QUE

NO ESTÁN SUJETOS AL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO DE

ZACATECAS



159

En el concepto de violación décimo segundo, la solicitante

de la tutela federal arguye, en esencia, que las disposiciones

reclamadas transgreden el derecho a la igualdad y equidad

tributaria, previstos en los artículos 1 y 31, fracción IV, de la

Constitución, ya que establecen tratos desiguales ante supuestos idénticos,

sin justificación objetiva y razonable para ello.

Lo anterior, porque con motivo de la naturaleza local de las disposiciones

impugnadas, no obstante que existan contribuyentes que realicen emisiones

de gases de efecto invernadero, emitan sustancias contaminantes al suelo,

subsuelo o agua, o depositen o almacenen residuos, por el solo hecho de no

estar sujetos a la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, ya sea por

residir en una localidad distinta o por cualquier otras causa, estarán exentos

de dichos impuestos, sin advertir que contaminan igual o más, inclusive parte

del mismo territorio de esa Entidad Federativa.

Así, no existe razón lógica jurídica válida que justifique dicha distinción, pues

tanto los contribuyentes del Estado de Zacatecas como aquellos que no

residen en dicho Estado, como los de San Luis Potosí o de Aguascalientes,

por ejemplo, podrán efectuar actividades industriales respecto del objeto que

se busca gravar.

EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS

El sintetizado concepto de violación resulta inoperante.

En principio, conviene precisar que los argumentos expuestos no se

analizarán desde la perspectiva del principio de igualdad contenido en el

artículo 1 de la Constitución, en razón de que versan sobre el ámbito

específico del principio de equidad tributaria contenido el numeral 31, fracción

IV, de la Ley Fundamental, ya que se refieren a una supuesta desigualdad de

trato entre 2 tipos de contribuyentes respecto a la aplicación de los impuestos

contenidos en las disposiciones reclamadas. Al respecto es aplicable la


Ahora, para emprender un juicio de igualdad o equidad tributaria es necesario

contar con un punto de comparación, es decir, con algún parámetro que

permita medir a las personas, objetos o magnitudes entre las cuales se afirma

172 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, enero de 2007, página 231, de

rubro: “EQUIDAD TRIBUTARIA. CUANDO SE RECLAMA LA EXISTENCIA DE UN TRATO

DIFERENCIADO RESPECTO DE DISPOSICIONES LEGALES QUE NO CORRESPONDEN AL

ÁMBITO ESPECÍFICO DE APLICACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO, LOS ARGUMENTOS RELATIVOS

DEBEN ANALIZARSE A LA LUZ DE LA GARANTÍA DE IGUALDAD”.


160

existe un trato desigual, en razón de que el derecho a la igualdad es

fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de algo.

En ese sentido, la carga argumentativa de proponer el término de

comparación implica que sea idóneo, pues debe permitir que efectivamente

se advierta la existencia de algún aspecto homologable, semejante o análogo

entre los elementos comparados.

Así, de no proporcionarse el punto de comparación para medir un trato disímil

o que éste no sea idóneo, el concepto de violación o agravio en el que se

haga valer la violación al principio de igualdad o equidad tributaria deviene en

inoperante. Estas consideraciones están plasmadas en la jurisprudencia

2a./J. 54/2018 (10a.)173.

En la especie, el término de comparación propuesto por la impetrante de

amparo consiste en tratar de evidenciar una supuesta desigualdad entre los

contribuyentes que se encuentran sujetos a la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, por residir en su territorio, y los sujetos que no son

destinatarios de dicha legislación porque no residen en el territorio de la

mencionada Entidad Federativa, pues estos últimos estarían exentos de

pagar los impuestos.

Sin embargo, el parámetro de comparación propuesto por la quejosa no es

idóneo para llevar a cabo un juicio de equidad, dado que intenta comparar a 2

sujetos a partir de si residen o no en el territorio del Estado de Zacatecas

para así ser contribuyentes o no, de los impuestos contenidos en las

disposiciones reclamadas, lo que no resulta un aspecto homologable,

semejante o análogo, dado que el territorio constituye el elemento de validez

espacial de una norma, es decir, se refiere al ámbito o lugar en donde una

norma despliega sus efectos y es vinculante para sus destinatarios.

De esa forma, resulta contrario a la lógica comparar a los sujetos

contribuyentes de los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas,

que residen en el territorio del Estado de Zacatecas, con los sujetos que no

son contribuyentes de los mencionados impuestos al no residir en el territorio

de la mencionada Entidad Federativa. Es aplicable por identidad de razón, la

tesis aislada 2a. LVI/99174.

173 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 54, mayo de 2018, tomo II, página 1356, de

rubro: “IGUALDAD O EQUIDAD TRIBUTARIA. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS EN

LOS QUE SE HAGA VALER LA VIOLACIÓN A DICHOS PRINCIPIOS, SON INOPERANTES SI NO SE

PROPORCIONA UN TÉRMINO DE COMPARACIÓN IDÓNEO PARA DEMOSTRAR QUE LA NORMA

IMPUGNADA OTORGA UN TRATO DIFERENCIADO”. 174 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, mayo de 1999, página 503, de rubro:

“EQUIDAD TRIBUTARIA. EL CUMPLIMIENTO DE ESE PRINCIPIO DEBE ANALIZARSE

CONFORME A LA LEGISLACIÓN VIGENTE EN UNA MISMA ÉPOCA”.


161

No es óbice a lo expuesto, que el diseño del hecho imponible

de los impuestos previstos en las disposiciones reclamadas

tenga como destinatarios a sujetos residentes fuera del

Estado, porque en todos los supuestos se les vincula con el

territorio del Estado de Zacatecas.

En el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, a los sujetos se les

vincula, considerándolos contribuyentes, a que tengan instalaciones o fuentes

fijas en las que se desarrollen las actividades generadoras de emisiones de

dichos gases en el territorio del Estado de Zacatecas.

En el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, a los

sujetos que, con independencia de su domicilio fiscal, bajo cualquier título,

por sí mismos o a través de intermediarios, se les supedita a que la emisión

de sustancias contaminantes, se deposite, deseche o descargue en el suelo,

subsuelo y agua del territorio del Estado de Zacatecas.

En el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, a los sujetos que

sean residentes o no en la Entidad Federativa mencionada, se les relaciona

con la obligación de pago de la exacción, cuando dicho depósito o

almacenamiento se lleva a cabo en vertederos públicos o privados, situados

en el territorio del Estado de Zacatecas.

Por tal motivo, no es posible comparar a los sujetos obligados al pago de los

impuestos previstos en los artículos impugnados, y que actualizan el hecho

imponible en el territorio del Estado de Zacatecas y los sujetos que no lo

actualizan por no realizar el supuesto normativo en la citada Entidad

Federativa.

INEQUIDAD DEL IMPUESTO A LA EMISIÓN DE GASES A LA

ATMÓSFERA

RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS

En el concepto de violación trigésimo segundo, la quejosa aduce,

destacadamente, que los artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, son inconstitucionales, en razón de que el legislador local

seleccionó de manera arbitraria y sin justificación alguna, determinados gases

generados en los procesos productivos como contaminantes del territorio de

dicho Estado, no obstante que también existen otros gases que emiten

dióxido de carbono y que fueron excluidos a pesar de poder ser considerados

como gases de efecto invernadero.


162

Lo anterior, porque dicha exclusión genera un trato desigual a contribuyentes

que se encuentran en igualdad de circunstancias, al contaminar igual o en

mayor forma que la quejosa, pero que no están obligados al pago del

impuesto, toda vez que los gases excluidos afectan la calidad del aire y

podrían contribuir al calentamiento global, tales como clorofloruros

(carbonotetracloro y metilcloroformo), los gases halogenados menores, los

gases que incluyan partículas de plomo, e inclusive, el mismo vapor de agua.

Además, señala la quejosa que resulta injustificado que se otorgue un trato

inequitativo a contribuyentes dependiendo de la fuente de emisión de los

gases a la atmósfera, pues no se atiende a la calidad específica de cada uno

de los contribuyentes que contaminen emitiendo gases a la atmósfera

mediante fuentes móviles, es decir, fuentes no fijas.

Ello, porque no es válido argumentar que las fuentes móviles no fijas carecen

de capacidad contributiva para ser sujetos del impuesto, los contribuyentes

que las utilicen. Pensar lo contrario llevaría a concluir que el impuesto de que

se trata tiene por objeto gravar actividades o procesos productivos de ciertas

industrias, lo que tornaría en privativo dicho impuesto.

ESTUDIO DE LOS MOTIVOS DE INCONFORMIDAD

Los argumentos expuestos devienen infundados.

Ya se precisó que para realizar un juicio de igualdad es necesario

proporcionar un término de comparación que sea idóneo, pues en caso

contrario no es posible llevar a cabo dicho juicio, por lo que el argumento

relativo, vía concepto de violación o agravio, debe declararse inoperante.

Asimismo, debe precisarse que para analizar la constitucionalidad de una

norma tributaria, a la luz del principio de equidad tributaria consagrado en el

artículo 31, fracción IV, de la Constitución, es necesario determinar si el

impuesto es de carácter directo o indirecto.

En el caso de los impuestos directos, dicho análisis debe realizarse a partir

de la comparación entre sujetos, es decir, cuando dos contribuyentes se

ubican en diversas situaciones se verificará si el tratamiento diferenciado,

otorgado por el legislador, es razonable y objetivo, para que no se dé una

transgresión al citado principio; y para los impuestos indirectos su examen

puede justificarse, no a partir de los sujetos pasivos, sino de la existencia de

supuestos en los cuales el órgano de control constitucional pueda valorar la

equidad de la ley, con el fin de cerciorarse de que el órgano legislativo esté

cumpliendo con el mencionado principio.


163

Atendiendo a la anterior distinción es válido –

excepcionalmente– que el estudio de la equidad se haga en

atención a los bienes u objetos sobre los que incide la

tributación y no sobre los sujetos, ya que para cierto tipo de

impuestos indirectos la vulneración al citado principio puede materializarse en

la configuración del hecho imponible, por medio de una discriminación a

determinados productos o actividades sobre las que el legislador puede

incidir y dejar fuera de la tributación a otros, que por sus características sean

muy similares o inclusive idénticos, pero que por virtud de la configuración del

tributo queden exentos de su pago o, en algunos casos, fuera del supuesto

de sujeción. Estas consideraciones encuentran sustento en la tesis aislada

1a. XCII/2012 (10a.)175.

En la especie, la peticionaria de amparo propone como término de

comparación, por una parte, a los sujetos que emiten los gases a la

atmósfera contenidos en el artículo 16 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas y, por otra parte, al resto de sujetos que también emiten gases a la

atmósfera pero que no se encuentran contenidos en dicho precepto. Esto es,

la inclusión de unos gases (de efecto invernadero) a la atmósfera y la

exclusión de otros gases a la atmósfera (que también contaminan) pero que

no se gravan por el impuesto.

Asimismo, la quejosa señala como término de comparación la fuente de

emisión de los gases a la atmósfera, al aducir un trato desigual entre los

contribuyentes que utilicen instalaciones o fuentes fijas en el territorio del

Estado de Zacatecas y los contribuyentes que utilicen fuentes móviles o no

fijas.

Así, los términos de comparación propuestos resultan idóneos en la medida

en que permite advertir que es homologable la situación de los sujetos

mencionados por la emisión de gases a la atmósfera, es decir, atendiendo a

que el impuesto que se analiza grava manifestaciones indirectas de riqueza,

el término de comparación versa sobre objetos (gases y fuentes de emisión) y

no sobre sujetos, de modo que a partir de tal situación es factible llevar a

cabo un juicio de igualdad en el que se analice si el trato desigual la emisión

de los referidos gases a la atmósfera (gases de efecto invernadero y el resto

de gases) encuentra justificación alguna o no a la luz de la Constitución para

lo cual es necesario realizar un test de proporcionalidad.

El principio de proporcionalidad, como instrumento metodológico, es un

procedimiento interpretativo para la resolución de conflictos entre los 175 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VIII, mayo de 2012, tomo 1, página 1098,

de rubro: “IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS. SUS DIFERENCIAS, A LA LUZ DE LA

GARANTÍA DE EQUIDAD TRIBUTARIA”.


164

contenidos esenciales de las disposiciones normativas fundamentales, que

encuentra asidero constitucional en los diversos principios de igualdad e

interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1, 14 y 16

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dicho principio opera principal, más no exclusivamente, cuando se aduce la

violación al principio de igualdad o equidad tributaria como manifestación

específica de éste, pues en ese caso se requiere llevar a cabo, en primer

lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho

que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir de un

término de comparación, en la medida en que el derecho a la igualdad es

fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o

algo.

Así, para verificar si el tratamiento desigual establecido por el legislador

resulta constitucionalmente válido, en segundo lugar, el principio de

proporcionalidad se conforma de tres criterios, de conformidad con la

jurisprudencia 1a./J. 55/2006176, consistentes en: a) que la distinción

legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) que

la distinción establecida resulte adecuada o racional, de manera que

constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido,

existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin y, c) la distinción debe

ser proporcional, es decir, no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente

legítimos de un modo abiertamente desproporcional.

Ahora, en materia tributaria, esta Suprema Corte estableció en la

jurisprudencia 1a./J. 84/2006177, que la intensidad del escrutinio

constitucional, a la luz de los principios democrático y de división de poderes,

no es de carácter estricto, sino flexible o laxo, en razón de que el legislador

cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema

tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no vulnerar la libertad

política del legislador, en campos como el mencionado, en donde la propia

Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación

diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional

establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa

que las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por

ende, la intensidad de su control se ve limitada.

176 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, septiembre de 2006, página 75, de

rubro: “IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL”. 177 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, página 29, de

rubro: “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS

DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES”.


165

Esto es así, puesto que en materia tributaria, por una parte,

se encuentran los derechos fundamentales de los

contribuyentes pero, por otra, existe la obligación fundamental

de éstos de contribuir a los gastos públicos del Estado, la cual

se justifica en la solidaridad social, económica y política de todos los

contribuyentes. Pero además, el Estado no solo tiene el poder tributario para

establecer las contribuciones que considere necesarias para cubrir el

presupuesto y, consecuentemente, los gastos públicos, sino también cuenta

con la facultad económico coactiva para recaudar, en la vía ejecutiva, la

obligación tributaria con la finalidad de satisfacer las necesidades individuales

y colectivas de la comunidad. El equilibro o armonización entre los referidos

derechos y obligaciones es el que justifica el escrutinio constitucional en los

términos arriba referidos. En tal sentido, es aplicable la tesis aislada 1a.

CII/2012 (10a.)178.

Consecuentemente, la aplicación del principio de proporcionalidad por parte

de la Suprema Corte en su carácter de Tribunal Constitucional, implica que el

cumplimiento de los criterios que lo integran requiere de un mínimo y no de

un máximo de justificación, es decir, basta que la intervención legislativa

persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del

medio para cumplir tal finalidad no conlleva a exigirle al legislador que dentro

de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en todos los

grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles de intensidad

(eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino únicamente determinar si el

medio elegido es idóneo, exigiéndose un mínimo y no máximo de idoneidad

y, finalmente, debe existir una correspondencia proporcional mínima entre el

medio elegido y el fin buscado que justifique la intervención legislativa

diferenciada entre los sujetos comparables. Apoya estas conclusiones las

jurisprudencia 2a./J. 11/2018 (10a.)179.

El fin constitucionalmente válido que se busca con el impuesto contenido en

las disposiciones reclamadas, consiste en implementar una medida

legislativa a través de la cual se combata la contaminación y el cambio

climático180, finalidad inmediata que encuentra asidero en los artículos 2,

178 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VIII, mayo de 2012, tomo 1, página 1108,

de rubro: “OBLIGACIÓN DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS Y OBLIGACIÓN FISCAL. SUS

DIFERENCIAS”. 179 Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 51, febrero de 2018, tomo I, página 510, de

rubro: “TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. LA INTENSIDAD DE SU

CONTROL CONSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN, REQUIEREN DE UN MÍNIMO DE

JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN”. 180 La Ley General de Cambio Climático en su artículo 3, fracción III, señala qué debe entenderse por cambio

climático. “Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entenderá por:

[…]

III. Cambio climático: Variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la

composición de la atmósfera global y se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos

comparables.


166

apartado B, fracción III, 4, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución, y sus

correlativos a nivel local, en los numerales 26, párrafo primero, y 30, párrafo

primero, de la Constitución de Zacatecas, ya que la finalidad mediata que se

busca con dicha medida legislativa consiste en que el Estado de Zacatecas

cumpla con su obligación de proteger el derecho a la salud y el derecho a

un medio ambiente sano.

Una vez acreditado el cumplimiento del primer requisito del test de

proporcionalidad, ahora es momento de verificar la idoneidad de la medida

legislativa como segundo requisito del mismo. Al respecto, cabe señalar que

en el diseño del sistema tributario el legislador cuenta con un amplio –más no

ilimitado– margen de configuración legislativa, respetando en todo momento

los derechos fundamentales contenidos, entre otros preceptos, en el artículo

31, fracción IV, de la Constitución. En tal sentido son aplicables la

jurisprudencia 1a./J. 159/2007 y la tesis aislada 2a. LXXX/2008, ya citadas.

La medida impositiva contenida en los artículos reclamados, consistente en el

establecimiento de un gravamen a la emisión a la atmósfera de gases de

efecto invernadero en los procesos productivos que se desarrollen en el

Estado de Zacatecas y que afecten su territorio, resulta ser un medio

idóneo, apto y adecuado para cumplir con la finalidad

constitucionalmente válida antes mencionada.

En efecto, dentro del abanico de posibilidades a disposición del legislador, se

advierte que en aras de cumplir con su obligación de proporcionar los

derechos a la salud y a un medio ambiente sano, consideró necesario

establecer una medida impositiva que permitiera combatir la contaminación

reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero para cumplir con los

compromisos internacionales signados para tal efecto.

La medida impositiva establecida es solo una de las medidas a cargo del

Estado mexicano que contribuye a alcanzar el fin constitucionalmente válido

antes señalado, pues como se ha precisado, en criterio de esta Suprema

Corte el derecho a la protección de la salud de la población es una

responsabilidad social que implica no solo medidas de carácter concreto y

específico mediante el establecimiento de mecanismos necesarios para que

todas las personas tengan acceso a los servicios de salud una vez que

presenten algún padecimiento patológico o enfermedad, sino también

medidas preventivas, a través de reducir o paliar la contaminación del medio

ambiente que se produzca como consecuencia de la realización de procesos

productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas, o por lo menos, la

[…]”


167

utilización de insumos, materias primas o métodos de

producción más amigables con el medio ambiente.

En efecto, como incluso la misma quejosa lo señala en su

demanda de amparo, en el ámbito administrativo federal existe todo cuerpo

normativo (leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas), por el que se

busca combatir la contaminación por parte de todas las autoridades del

Estado mexicano, en sus respectivas esferas de competencia (Federación,

Estados y Municipios), de manera que también el sistema tributario (local y

Federal), como se precisó, es un medio o instrumento para alcanzar esa

finalidad.

Es más esta Suprema Corte no pude dejar de tomar en consideración los

distintos programas que como políticas públicas en materia de cambio

climático se han implementado por parte del Estado mexicano, a partir de los

cuales se pretende combatir la contaminación y el cambio climático. Así, en el

ámbito Federal, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha

emitido distintos instrumentos que establecen las líneas de acción de dichas

políticas públicas, tales como la Estrategia Nacional de la Calidad del Aire,

visión 2017-2030; la Estrategia Nacional de Cambio Climático, visión 10-20-

40; y Estrategias y Políticas para Enfrentar el Cambio Climático y Proteger la

Biodiversidad.

Pero también es cierto que el combate a la contaminación y el cambio

climático, no solo es posible sino también viable a partir del establecimiento

de medidas impositivas.

Efectivamente, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE) ha señalado que uno de los principios mediante los cuales es factible

implementar políticas medio ambientales, es el principio “quien contamina

paga”, tal y como se puso de manifiesto. Incluso, ha emitido, sin carácter

vinculante, como se ha dicho, el documento denominado “Environmental

Taxation. A Guide for Policy Makers”, en el que se presentan

recomendaciones a la hora de establecer tributos medio ambientales.

Recomendaciones que pueden valorarse como fuente de interpretación en

los términos de la tesis aislada P. XXXVI/2009181.

Por lo que se refiere a la necesidad de la medida impositiva impugnada,

esta Segunda Sala considera que se satisface en el presente caso, en 181 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, julio de 2009, página 91, de rubro:

“RENTA. LOS COMENTARIOS AL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE

EL PATRIMONIO, EMITIDOS POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL

DESARROLLO ECONÓMICOS, SON UNA FUENTE DE INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES

DE LOS TRATADOS BILATERALES QUE SE CELEBREN CON BASE EN AQUÉL, EN MATERIA DEL

IMPUESTO RELATIVO”.


168

razón de que, atendiendo a la finalidad mediata que se busca con su

establecimiento, el Estado debe establecer las medidas que tenga a su

alcance para hacer efectivos los derechos a la protección de la salud de la

población y a un medio ambiente sano, para lo cual el sistema tributario

puede ser, como se dijo, uno de los medios para tal efecto, sin que ello

implique que sea el único, toda vez que, como se ha visto, el Estado

mexicano ha emitido distintos ordenamientos en distintos ámbitos (Federal o

local) con la finalidad de establecer una política pública que combata la

contaminación y el cambio climático.

Es cierto que el legislador se pudo haber decantado por otra opción

alternativa o equivalente distinta a la medida impositiva contenida en los

preceptos impugnados; sin embargo, dado que la intensidad del control

constitucional en materia fiscal es débil o laxa, no se advierte que la elección

del legislador, dentro de los posibles medios normativos a su alcance, afecte

en grado predominante o superior los derechos fundamentales de los

contribuyentes a la legalidad tributaria, seguridad jurídica o invada

competencias de otros órganos, entre otros, como se ha visto en esta

ejecutoria.

Además, este Tribunal Constitucional no cuenta con un estándar para

verificar la necesidad de la medida legislativa a la luz de otras opciones

normativas en sede jurisdiccional, dado que la elección de la medida que se

examina cae dentro del ámbito de la política pública de salud y de medio

ambiente que el Estado deseé implementar a través del sistema tributario, la

cual incluso, como se vio, se recomendó por parte de organismos

internacionales (OCDE). En cuanto a este último aspecto por analogía es

aplicable la tesis aislada P. XXXIX/2011182.

De esa forma, la medida impositiva impugnada sí resulta necesaria en el

entorno relativo al combate a la contaminación y al cambio climático porque

un ambiente contaminado es potencialmente generador de enfermedades

crónicas e incurables.

Finalmente, la medida tributaria impugnada también resulta proporcional,

pues atendiendo a las ventajas (combatir la contaminación y el cambio

climático) que se obtienen con el establecimiento de dicha medida se puede

advertir que se justifican los sacrificios o desventajas (incidencia en el

182 Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro I, octubre de 2011, tomo 1, página 595, de

rubro: “POLÍTICA TRIBUTARIA. LAS RAZONES Y CONSIDERACIONES EXPRESADAS EN EL

PROCESO DE CREACIÓN DE UN TRIBUTO, SE ENCUENTRAN INMERSAS EN EL CAMPO DE

AQUÉLLA, POR LO QUE NO ESTÁN SUJETAS AL ESCRUTINIO CONSTITUCIONAL EN SEDE

JURISDICCIONAL”.


169

desarrollo de procesos productivos que se lleven a cabo en el

Estado de Zacatecas) que se producen con la misma.

A partir del resultado obtenido con el test de proporcionalidad

se justifica constitucionalmente el trato diferenciado entre los sujetos que

generan emisiones de gases a la atmósfera de efecto invernadero y los

sujetos que generan el resto de gases a la atmósfera, desde la perspectiva

del principio de equidad tributaria, pues el hecho de que el legislador no haya

incluido el resto de gases a la atmósfera que puedan contaminar a partir de

una composición distinta del bióxido de carbono, en el artículo 14 de la Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas, encuentra razón en que el criterio de

selección que utilizó para establecer como tales a los gases de efecto

invernadero, responde a un parámetro objetivo como lo es el bióxido de

carbono, y que se mide en toneladas, lo que resulta ser un estándar válido

para justificar el trato discrepante señalado, ya que se encuentra sustentado

científica y técnicamente, como se puso de relieve precedentemente.

Por lo explicitado, es notoria la relación de precedencia que existe entre el fin

constitucionalmente válido perseguido con el establecimiento de los

preceptos reclamados (combatir la contaminación y el cambio climático) y el

medio elegido para tal efecto (impuesto a la emisión de gases de efecto

invernadero a la atmósfera), por lo que cumple con el test de

proporcionalidad.

En ese contexto, la medida impositiva establecida por el legislador en los

numerales combatidos se encuentra debidamente fundada y motivada en los

términos del artículo 16 constitucional, al satisfacer todos los requisitos del

test de proporcionalidad.

A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a la supuesta inequidad

entre las instalaciones o fuentes fijas y las instalaciones o fuentes no fijas, en

razón de que la base del impuesto a la emisión de gases de efecto

invernadero es la cuantía de carga contaminante de dichas emisiones que se

realicen desde las instalaciones o fuentes fijas, lo que implica que se justifica

que solo los sujetos que tengan dichas instalaciones o fuentes fijas en el

territorio del Estado de Zacatecas, serán contribuyentes del mencionado

tributo, por lo que no existe desigualdad alguna al no haber gravado el

legislador ni el resto de gases a la atmósfera ni los que se emitan en

instalaciones o fuentes no fijas (móviles).

INEQUIDAD DEL ARTÍCULO 5 DEL DECRETO DE ESTÍMULOS Y

FACILIDADES ADMINISTRATIVAS



170

En el concepto de violación décimo sexto, apartado B, la solicitante de la

tutela federal arguye, en síntesis, que el artículo 5 del Decreto Gubernativo

mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas

para el ejercicio fiscal de 2017, transgrede el principio de equidad tributaria.

Lo expuesto, porque no se justifica la distinción entre los contribuyentes que

hayan iniciado operaciones en el 2017 o en el 2016, y que tengan ingresos

menores a $4,000.000.00, y los demás contribuyentes de los impuestos

ecológicos previstos en los preceptos reclamados, pues el daño que éstos

pudieran haber causado a la naturaleza no se modifica por los ingresos

percibidos o por el año en que iniciaron operaciones, dado que, incluso, los

que reciban ese monto o haya iniciado operaciones en ese ejercicio fiscal,

pueden causar mayor daño.

Así, se realiza una distinción entre contribuyentes que realizan una misma

actividad gravada, esto es, la contaminación del medio ambiente, de modo

que se permite que algunos obtengan un estímulo del 100%, respecto del

monto a pagar por los denominados impuestos ecológicos, cuando el resto de

contribuyentes puede causar el mismo daño al ambiente, lo cual no sucedería

si el estímulo se aplicara a quienes demuestren la aplicación de políticas

ambientales o resarcimiento del daño ambiental.

Por ello, si los impuestos contenidos en los preceptos reclamados tienen

como fin extrafiscal proteger la salud y el medio ambiente, es evidente que

las razones para conceder los estímulos contenidos en el decreto también

impugnado, distorsionan esa finalidad, dado que terminan por hacerla

evidentemente recaudatoria.

Que cabe señalar que los impuestos mencionados no gravan alguna

manifestación de riqueza, porque su finalidad es proteger el derecho a la

salud y el derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar

de las personas, por lo que a diferencia de otras contribuciones no tiene nada

que ver el monto de los ingresos obtenidos por los contribuyentes o el monto

de las actividades realizadas por éstos que pudieran ser indicativos de

riqueza.

Los estímulos fiscales deben cumplir con el principio de equidad tributaria y

justificar cualquier posible inequidad, siempre acorde al objeto y finalidad

extrafiscal del tributo, máxime si se modifica la base del impuesto, pues de

otra forma las autoridades responsables gozarían de una facultad irrestricta

para establecer situaciones desiguales sin justificación razonable para ello, lo

que se encuentra prohibido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.


171

EXAMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Los argumentos formulados por la impetrante de amparo

resultan sustancialmente fundados y suficientes para

conceder la tutela federal.

Previamente a manifestar las razones del porqué de ello, debe señalarse que

se realiza el estudio del citado concepto de violación en atención a que

resulta el que mayor beneficio le reporta a la quejosa. Es aplicable por

identidad de razón la jurisprudencia P./J. 3/2005183.

Ello es así, ya que si bien la quejosa formuló conceptos de violación

(vigésimo primero) tendentes a evidenciar la violación al principio de

proporcionalidad tributaria respecto de la cuota de cada uno de los impuestos

contenidos en los preceptos reclamados (en especial de los artículos 17, 23 y

31 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas), dado que alega que se

paga la misma cuota por unidad de medida entera que por fracción o

excedente de la base imponible, de resultar fundado tal argumento, la

eventual o potencial declaratoria de inconstitucionalidad no tendría como

efecto que la peticionaria de amparo dejara de pagar los impuestos de que se

trata, sino únicamente que pagara la cuota respectiva por unidad de medida

entera y no por fracción o excedente. Apoyan esta conclusión las

jurisprudencias 2a./J. 17/2006184 y 2a./J. 23/2006185 y la tesis aislada 2a.

CLV/2009186.

En cambio, el mayor beneficio que obtiene la quejosa con el examen de su

argumento de falta de equidad o igualdad tributaria del artículo 5 del Decreto

Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades

administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, como se verá más adelante,

consistirá en que se le aplique el estímulo de 100% sobre el monto de los

183 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, febrero de 2005, página 5, de rubro:

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN

SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR

EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO

POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”. 184 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, marzo de 2006, página 320, de

rubro: “PREDIAL. EFECTO DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO OTORGADO CONTRA EL

ARTÍCULO 21 BIS-8 DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO

LEÓN”. 185 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, marzo de 2006, página 321, de

rubro: “PREDIAL. LA CUOTA FIJA ESTABLECIDA EN EL RANGO A DE LA TARIFA CONTENIDA

EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 152 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL,

TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE

EN 2004 Y 2005)”. 186 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, enero de 2010, página 327, de

rubro: “PREDIAL. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CONTRA EL ARTÍCULO 154,

PÁRRAFOS DEL SEXTO AL ÚLTIMO, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, POR

VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN

2008)”.


172

impuestos causados correspondientes al ejercicio fiscal de 2017, con lo que

las obligaciones fiscales derivadas de dichos tributos darán como cantidad a

pagar $0.

Pues bien, explicitado lo anterior, ahora se procede a manifestar las razones

del porqué asiste razón a la quejosa.

El artículo tildado de inconstitucional es del tenor siguiente:

D. IMPUESTOS ECOLÓGICOS Artículo 5. A los contribuyentes sujetos de los impuestos establecidos en el Título Segundo, Capítulo Primero de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se les otorgará un estímulo fiscal del 70% (setenta por ciento) sobre el monto de los impuestos causados correspondiente al ejercicio fiscal 2017. Adicionalmente a lo establecido en el párrafo anterior, los contribuyentes que se ubiquen en los supuestos siguientes, tendrán los estímulos que en seguida se señalan: I. 100 % (cien por ciento) para las personas físicas que se encuentre tributando en los supuestos establecidos en el Título IV, Capítulo II, Sección II de la Ley del Impuesto Sobre la Renta; II. 100 % (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas que en el ejercicio 2016, no hayan rebasado los cuatro millones de pesos por concepto de ingresos fiscales; III. 100 % (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas, que se constituyan en el ejercicio 2017, siempre y cuando estimen ubicarse en supuesto de la fracción anterior; IV. 100 % (cien por ciento) a los municipios del Estado de Zacatecas.

En la especie, la quejosa propone como término de comparación el ser

contribuyente de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera; a la

emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o

almacenamiento de residuos, previstos en los numerales reclamados; con los

contribuyentes (personas morales o unidades económicas) de los citados

impuestos pero que conforme al artículo 5, fracciones II y III, del Decreto de

mérito, no rebasen los $4,000,000.00, por concepto de ingresos federales, o

se constituyan en 2017 y tampoco rebasen el citado monto de ingresos.

Así, el término de comparación propuesto por la peticionaria de amparo

resulta idóneo, en la medida en que permite advertir que es similar la

situación de dos sujetos contribuyentes de los impuestos a la emisión de

gases a la atmósfera; a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y

agua, y al depósito o almacenamiento de residuos, contenidos en los

numerales reclamados, de modo que a partir de tal situación es factible llevar

a cabo un juicio de igualdad en el que se analice si el trato desigual entre los


173

contribuyentes de los mencionados impuestos a los que se

les concede el referido estímulo fiscal, encuentra justificación

o no a la luz de la Constitución para lo cual es necesario

realizar un test de proporcionalidad.

Bajo las directrices antes mencionadas, cabe señalar que para determinar

cuál fue la finalidad que se buscó por el Ejecutivo del Estado de Zacatecas al

emitir los estímulos fiscales y facilidades administrativas, contenidos en el

Decreto reclamado, en específico en su artículo 5, es útil acudir a la

exposición de motivos que le dio origen, en la que se manifestó lo siguiente:

[…] • Impuestos Ecológicos Como se ha hecho mención en renglones precedentes, la H. Sexagésima Legislatura del Estado aprobó el paquete de iniciativas que constituyen la reforma hacendaria del Estado, por lo que derivado de ello, a partir del ejercicio fiscal 2017, los contribuyentes que se ubiquen en los supuestos de los hechos imponibles de ley, tendrán que cumplir con los Impuestos Ecológicos establecidos en el Título Segundo, Capítulo Primero de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. Al ser estos nuevos instrumentos jurídicos de recaudación de los que no existe antecedente en el país, -con excepción del Impuesto por Remediación Ambiental en la Extracción de Materiales- resulta oportuno incentivar su cumplimiento en el proceso de adaptación de los mismos, otorgando para ello un estímulo del 70 % (setenta por ciento) sobre el monto de los impuestos causados correspondiente al ejercicio fiscal 2017. Adicionalmente, para apoyar a los contribuyentes con menor capacidad contributiva, se les otorgarán estímulos fiscales en razón del 100% de su cuota contributiva en materia de estos impuestos, de acuerdo con los supuesto (sic) y requisitos que este mismo Decreto establece para cada caso en particular187. […]

De lo antes transcrito se advierte que los motivos principales para emitir el

Decreto de mérito en la porción normativa señalada fueron: a) al ser nuevos

los denominados “impuestos ecológicos”, se consideró oportuno incentivar

su cumplimiento por parte de los contribuyentes en su proceso de

adaptación a los mismos, por lo que se concedió un estímulo fiscal del 70%

sobre el monto de los ingresos causados correspondientes al ejercicio fiscal

2017; b) apoyar a los contribuyentes con menor capacidad contributiva,

se concedió un estímulo del 100% de su cuota, de acuerdo con los supuestos

y requisitos previstos en el Decreto para cada caso particular.

Ahora, de la exposición de motivos del Ejecutivo Local para emitir el Decreto

Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades

administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, en particular el artículo 5, no


de 2016, p. 7.


174

se advierte que persiga algún fin constitucionalmente válido y objetivo

para establecer un estímulo fiscal a determinado grupo de contribuyentes, en

concreto, para las personas morales o unidades económicas de los

impuestos a la emisión de gases a la atmósfera; a la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de

residuos, previstos en los numerales reclamados, pero que no rebasen los

$4,000,000.00, por concepto de ingresos federales, o se constituyan en

2017 y tampoco rebasen el citado monto de ingresos.

Lo expuesto es así, porque como lo pone de manifiesto la quejosa, e incluso

este Tribunal lo reconoció en esta ejecutoria, si la finalidad extrafiscal de los

numerales impugnados que contienen los denominados “impuestos

ecológicos” es la protección del derecho a la salud y a un medio ambiente

sano para el desarrollo y bienestar de las personas, incentivar a los

contribuyentes de los citados impuestos y atender a su menor

capacidad contributiva, no justifica de modo alguno que no se cumpla el fin

extrafiscal buscado con tales gravámenes, so pena de transmutarlo, pues

entonces, como también lo arguye la quejosa, se trata de impuestos con fines

fiscales.

Corrobora lo expuesto, que los parámetros normativos contenidos en el

artículo 5, fracciones I, II y III Decreto Gubernativo mediante el cual se

otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal

de 2017, para conceder los beneficios ahí indicados a determinado grupo de

contribuyentes respecto a los “impuestos ecológicos”, consisten

fundamentalmente en elementos del impuesto sobre la Renta, tales como: a)

tributación conforme al Título IV, Capítulo II, Sección II, de la Ley del indicado

tributo; b) que no hayan rebasado los $4,000,000.00, por concepto de

ingresos fiscales; c) que se hayan constituido en el ejercicio fiscal de 2017,

siempre y cuando no hayan tenido el monto de los ingresos señalados en el

inciso anterior.

Parámetros normativos los indicados que nada o muy poco tienen que ver

con el derecho a la salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo y

bienestar de las personas, como para justificar constitucionalmente que a los

contribuyentes que no se ubiquen en esos supuestos legales señalados no se

les otorguen los estímulos mencionados, ya que lo único que revela es el

actuar caprichoso y artificial del Ejecutivo de Zacatecas para establecer un

trato desigual e inequitativo.

Este Supremo Tribunal no pasa inadvertido que, en realidad, el origen del

Decreto reclamado se encuentra en la iniciativa con proyecto de punto de

acuerdo por el que se exhorta al Gobernador del Estado de Zacatecas, para


175

que al emitir el decreto de subsidios y facilidades

administrativas para el ejercicio fiscal 2017, considerara la

inclusión de bonificaciones a favor de los sujetos de los

impuestos ecológicos, publicado en la orden del día de la

Gaceta Parlamentaria número 0041, de 15 de diciembre de 2016.

De ahí que no haya sido solo el Gobernador del Estado de Zacatecas quien

manifestara los motivos para la expedición del Decreto reclamado, sino el

mismo Poder Legislativo de la citada Entidad Federativa, quien lo exhortó a

hacerlo, al existir identidad en los motivos que manifestó para tal fin188.

EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR

188 “EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De conformidad con el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es

obligación de todos los ciudadanos contribuir para los gastos públicos tanto de la Federación, como del Estado y los

Municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, siendo dicho dispositivo

el eje rector del sistema tributario mexicano, pues de él se desprenden los principios a los que deben sujetarse las

contribuciones establecidas por el Poder Legislativo, en ejercicio de su potestad constitucional.

Con apego a la disposición constitucional antes referida, el Gobernador del Estado, al proponer a esta Honorable

Representación Popular, el paquete económico para el ejercicio fiscal del año 2017, incluyó entre otras, la nueva

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en la que se contempla la inclusión de novedosas figuras impositivas,

concretamente los impuestos ecológicos, siendo éstos el Impuesto por remediación ambiental en la extracción de

materiales; De la emisión de gases a la atmosfera; De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua; y el

impuesto al depósito o almacenamiento de residuos.

Cada una de estas contribuciones se refieren a un hecho imponible en el que el sujeto pasivo de la obligación

tributaria, coincide con personas físicas, cuya actividad ordinaria encuadrará en la hipótesis jurídica que daría origen

al pago del tributo, no obstante, su capacidad contributiva se ve limitada dado a que el oficio que desarrollan

constituye su modo de vida, es decir, su única fuente de ingresos para subsistir y mantener a su familia, por lo que

aún y cuando se ubiquen en el hecho generador del tributo, su condición económica les dificultaría cumplir

oportunamente con el pago.

La presente excitativa de ninguna manera pretende afectar el objeto general de los impuestos ecológicos, consistente

en la recaudación de recursos que le permitan al Estado garantizar la protección a la salud y a un medio ambiente

sano en beneficio de la población, derechos fundamentales consagrados en el artículo 4 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, pues estamos conscientes de que las medidas adoptadas, contribuyen en buna

manera a evitar que se continúe afectando el medio ambiente.

La intención es modular el principio de proporcionalidad, consistente en que los sujetos pasivos deben contribuir a

los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de

sus ingresos, utilidades o rendimientos, por lo que aún y cuando los impuestos ecológicos aprobados por esta

Legislatura cumplen con tal exigencia constitucional, lo cierto es que será necesario en la praxis, contar con

estrategias alternas que hagan efectiva la generalidad y proporcionalidad de las contribuciones, de tal manera que se

cumpla con la obligación impositiva, pero sin lacerar la capacidad económica de los destinatarios del tributo.

En ese contexto, se formula la petición respetuosa al Gobernador de Estado para que en el Decreto Gubernativo que

se emite al inicio de cada ejercicio fiscal, se valore la viabilidad de otorgar subsidios a los contribuyentes de los

impuestos ecológicos, atendiendo para ello a su capacidad contributiva, considerando desde luego la actividad que

lleven a cabo y por la cual se ubican en el hecho generador, pero sin afectar el objeto intrínseco que motiva el

establecimiento de dichas contribuciones, ello en virtud a que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en aras

de respetar el principio de generalidad que rige a las normas jurídicas no podría considerar ningún tipo de exención,

sin embrago a través del decreto gubernativo si sería factible otorgar una bonificación a los contribuyentes que dada

su especial condición lo requieran. Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta H. LXII

Legislatura del Estado de Zacatecas, la siguiente Iniciativa con Proyecto de:

PUNTO DE ACUERDO:

PRIMERO. Esta LXII Legislatura, exhorta respetuosamente al Gobernador del Estado de Zacatecas, para que en el

Decreto Gubernativo de Subsidios y Facilidades Administrativas que se emita para el al ejercicio fiscal 2017, se

considere la inclusión de bonificaciones a favor de los sujetos de los impuestos ecológicos, atendiendo para ello a su

capacidad contributiva.

SEGUNDO. Por los razonamientos expuestos, se justifica que el presente Punto de Acuerdo sea considerado como

de urgente y obvia resolución, de conformidad con el Articulo 104, fracción I y II, del Reglamento General del

Poder Legislativo”.


176

En tales condiciones, con fundamento en los artículos 77, fracción I, y 78 de

la Ley de Amparo, el efecto de la tutela federal concedida consiste en que se

le otorgue a la quejosa el estímulo fiscal contenido en el artículo 5, fracciones

I, II y III, Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y

facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, publicado en el

Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el 31 de diciembre de 2016.

La razón de la concesión de la tutela federal en los términos invocados reside

en que en los juicios de amparo en que se combata una norma fiscal que

otorga un beneficio a determinados contribuyentes, excluyendo a otros

jurídicamente iguales, y se estime fundado el concepto de violación relativo a

la desigualdad de la ley reclamada, los efectos de la protección constitucional

se traducen en otorgar al quejoso el mismo trato del que gozan los

contribuyentes destinatarios de la norma, esto es, hacerle extensivo el

beneficio contenido en la ley declarada inconstitucional, porque así se le

restituiría en el pleno goce del derecho fundamental transgredido,

restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.

Estas consideraciones encuentran sustento en la jurisprudencia 2a./J.

93/2009189.

Asimismo, en caso de que con motivo de las normas declaradas

inconstitucionales se haya realizado algún pago por la quejosa, siempre y

cuando se acredite debidamente a través de los medios de convicción

correspondientes y en vía incidental, se devuelvan las cantidades enteradas

en los términos de la legislación aplicable. Al respecto es aplicable por

analogía la jurisprudencia 2a./J. 188/2004190.

Por las razones antes expresadas, resulta innecesario pronunciarse sobre los

restantes conceptos de violación formulados por la quejosa y las

manifestaciones para negar el amparo hechas valer por la recurrente

adherente, en la medida en que, dada la conclusión alcanzada, a nada

práctico conduciría su análisis ni se variaría el sentido de este fallo191.

DÉCIMO PRIMERO. Decisión. En tal virtud, al haberse declarado fundados

los agravios formulados por las recurrente principales; infundados los

189 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, agosto de 2009, página 175, de

rubro: “NORMA FISCAL QUE OTORGA UN BENEFICIO SÓLO A DETERMINADOS

CONTRIBUYENTES, SIN INCLUIR A OTROS QUE JURÍDICAMENTE SON IGUALES. EL EFECTO

DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE DECLARA SU INEQUIDAD, ES QUE SE INCLUYA AL

QUEJOSO EN EL BENEFICIO”. 190 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, enero de 2005, página 470, de

rubro: “AMPARO CONTRA LEYES FISCALES. OBLIGA A LAS AUTORIDADES RESPONSABLES

APLICADORAS A DEVOLVER LAS CANTIDADES ENTERADAS”. 191 Al respecto es aplicable la tesis aislada de la Tercera Sala, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación,

volumen 175-180, cuarta parte, página 72, de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO

INNECESARIO DE LOS”.


177

agravios de la recurrente adherente e infundados y fundado

uno de los conceptos de violación hechos valer por la

quejosa, lo procedente es revocar la sentencia recurrida,

sobreseer en el juicio por lo que se refiere a los artículos 8, 9,

10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en

2017; negar el amparo solicitado respecto a los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15,

16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34, del

mismo ordenamiento legal y concederlo por lo que se refiere al artículo 5 del

Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y

facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017.

En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación:

R E S U E L V E

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se sobresee en el juicio por los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en 2017, en los términos

del considerando octavo de esta ejecutoria.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, contra

los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,

28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas

vigente en 2017.

CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, contra el

artículo 5 del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos

fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, para los

efectos precisados en la parte final de esta ejecutoria.

QUINTO. Es infundada la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, comuníquese la anterior

determinación al Tribunal Colegiado en cita y, en su oportunidad, archívese el

toca como asunto concluido.


178

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su

sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3,

fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental, así como el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta

versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o

confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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