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AMPARO EN REVISIÓN 998/2019 QUEJOSO Y RECURRENTE: FERNANDO EUGENIO BARBACHANO HERRERO POR PROPIO DERECHO Y COMO TITULAR DEL ESTABLECIMIENTO DENOMINADO “HOTEL THE LODGE CHICHEN ITZÁ”
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: CARLOS ALBERTO ARAIZA ARREYGUE COLABORÓ: IRAÍS MERCADO MONTALVO
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la sesión correspondiente al día ______ de ____ de dos
mil veinte, emite la siguiente:
S E N T E N C I A
En la que se resuelve el recurso de revisión número 998/2019,
interpuesto por Fernando Eugenio Barbachano Herrero por propio derecho y
como titular del establecimiento denominado “Hotel The Lodge Chichen Itzá”,
en contra de la sentencia emitida el diez de julio de dos mil dieciocho, por el
Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Yucatán, en el juicio de amparo
indirecto 1260/2016.
I. ANTECEDENTES
De la revisión efectuada a las constancias de autos, destacan los
siguientes hechos:
1. Demanda de amparo1. Por escrito presentado el dieciséis de octubre de dos
mil dieciséis, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de
Distrito en el Estado de Yucatán, Fernando Eugenio Barbachano Herrero por
propio derecho y como titular del establecimiento denominado “Hotel The
Lodge Chichen Itzá”, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en
contra de las autoridades y por los actos siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
1 Fojas 2 a 40 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016.
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A) AUTORIDADES ORDENADORAS: 1. H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 2. H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 3. El C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 4. El C. Titular de la Secretaría de Turismo. B) AUTORIDAD EJECUTORAS: El Director General de Certificación Turística, adscrito a la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo. ACTOS RECLAMADOS: A) De las Autoridades Ordenadoras: “1. Del Congreso de la Unión, tanto de la Cámara de Diputados, como de la Cámara de Senadores, se reclama la ‘Ley General de Turismo’, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día diecisiete de junio del año dos mil nueve, específicamente los artículos, 2, fracción IX, y 9o., fracción XVII. 2. Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama el ‘Reglamento de la Ley General de Turismo’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día seis de julio del año dos mil quince, específicamente los artículos 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87 fracción II y 88, fracciones II y III
3. Del Secretario de Turismo se reclaman los siguientes actos:
El ‘Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de dos mil dieciséis, específicamente el Apartado A, Artículos Primero, Segundo por lo que hace a las definiciones de ‘Prestadores de Servicios Turísticos’, ‘Prestadores de Servicios Turísticos de Hospedaje’ y ‘Sistema de Clasificación Hotelera’, Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, Apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo Noveno, Apartado E, Vigésimo y el Anexo Único.”
B) DE LAS AUTORIDADES EJECUTORAS.
Del Director General de Certificación Turística adscrito a la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo, se reclama la operación del "Sistema de Clasificación Hotelera", que impone una obligación "exclusiva" a un solo servicio turístico, cuando de acuerdo al "Catálogo de Prestadores de Servicios Turísticos", son dieciocho tipos de servicios.
2. Preceptos constitucionales violados. La parte quejosa señaló como
derechos fundamentales violados, los contenidos en los artículos 1o., 5o., 14,
16, 41, 49, 73, fracción VII, 73, fracción XXIX-K, 89, fracción I, 90, 124 y 133,
constitucionales; y expresó los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
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3. Conceptos de violación. En la demanda de
amparo la quejosa planteó como conceptos de
violación los siguientes:
Primero. Derecho humano a la igualdad ante la ley.
Los artículos 4, fracción XII; 9, fracción XII de la Ley General de Turismo; 84, fracciones V y VI; 85; 86; 87 fracción II y 88 fracciones II y III de su reglamento; así como el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera” son violatorios del artículo 1 constitucional, el cual consagra el derecho a la igualdad ante la ley porque esos preceptos otorgan un trato distinto a los establecimientos de hospedaje respecto de los demás servicios turísticos, al imponerles la obligación exclusiva de clasificarse, sin establecer razones o justificaciones para ese trato distinto, siendo que todos los servicios turísticos se encuentran en un plano de igualdad. Lo anterior porque los dieciocho servicios turísticos que incluye el “Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo” son clasificables y, en consecuencia, debieran tener esa misma obligación. Además, si los legisladores determinaron que sólo los hoteles debían clasificarse, es claro que debieron de plasmar los razonamientos y causas para ese trato diferenciado, lo que no sucedió. De la exposición de motivos de la Ley General de Turismo se advierte que esta ley se encuentra enfocada a la actividad turística en general y en todo momento se hace referencia a los prestadores de servicios turísticos, sin referirse a un solo servicio; es decir no se prevé una distinción respecto de la actividad de hospedaje, por lo que los objetivos de la clasificación hotelera del artículo 86 del Reglamento de La Ley de Turismo resultan aplicables a todos los demás servicios turísticos.
Segundo. Libertad de comercio.
El Ejecutivo no puede suprimir la libertad de comercio o industria, bajo el pretexto de no satisfacer un requisito formal, como es el de la obtención del certificado de inscripción al Registro Nacional de Turismo, así como la obligación exclusiva a clasificarse, sin que determinen las causas para ese trato desigual, pues al establecer la carga adicional y exclusiva de clasificar su establecimiento de hospedaje es evidente que se coloca en desventaja y desigualdad en comparación con los demás servicios turísticos. Al existir una obligación exclusiva para los que prestan el servicio de hospedaje se viola la libertad de comercio ya que limita su ejercicio, pues de no clasificarse se veda a los quejosos de continuar en el ejercicio de comercio o industria a que están dedicados, ya que de no clasificarse no podrá inscribirse en el Registro Nacional de Turismo y en consecuencia podrá ser sancionado, incluso con la clausura de su establecimiento. El artículo 69 de la ley reclamada viola los artículos 5, 24 y 16 constitucionales porque impone la sanción de clausura a los “Prestadores de Servicios Turísticos” que no se inscriban en el Registro Nacional de Turismo (clausura que se levantará 24 horas después de registrarse). En el caso de los establecimientos de hospedaje deberán cumplir con una obligación adicional, la de clasificarse, que en el caso de no hacerlo traerá como consecuencia que la clausura no se levante, además de ser sancionados económicamente. En la práctica al suspender la operación del hotel por 24 horas en realidad se traduce en más tiempo, por lo que se coarta la
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libertad de comercio de la quejosa en comparación con los demás servicios turísticos, quienes solamente deben de inscribirse al Registro Nacional de Turismo y no clasificarse. Al transgredirse la libertad de comercio, se priva a la quejosa del producto de trabajo, de su esfuerzo y de su inversión, sin ningún juicio seguido ante los tribunales.
Tercero. Facultad reglamentaria y principios de legalidad y reserva de ley. Se violan los artículos 14, 16, 72, inciso F) y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la jurisprudencia de rubro “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES” pues el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la Clasificación Hotelera debió limitarse a dar cumplimiento a la Ley de la cual emana, siguiendo con los lineamientos que claramente se fijaron en la misma, pero sin rebasar o contradecir el contenido de dicha ley, de lo contrario se violentaría la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I constitucional. Ese Acuerdo no respeta la facultad reglamentaria al contradecir la Ley General de Turismo, además invade la facultad exclusiva de legislar asignada al Congreso General en el artículo 73 de la Carta Magna, al establecer una excepción que la Ley no estableció. En ese sentido, al emitir los Lineamientos para la Clasificación Hotelera, el Secretario de Turismo rebasó el contenido de la Ley General de Turismo e, incluso, invadió la facultad de legislar al establecer expresamente una excepción que la Ley jamás previó y que ni siquiera se infiere que hubiere establecido la posibilidad de preverla. De la lectura de los artículos sexto, dentro del Apartado A y octavo, dentro del Apartado B del Acuerdo de marras, se señaló una excepción para la clasificación de establecimientos de hospedaje al indicarse que aquéllos establecimientos de hospedaje que no deseen clasificarse, pueden optar por autodeterminarse como “sin categoría” es decir, que la clasificación no es obligatoria para quienes elijan esta opción. La opción “sin categoría” implica evadir la obligación de clasificarse, lo que hace patente una violación, pues ante esa excepción el texto del artículo 4, fracción XIII de la ley General de Turismo es categórico al señalar que la clasificación será de cumplimiento obligatorio en toda la República, sin que se infiera la posibilidad de establecer excepciones a esta obligación, ya que si esa hubiera sido la intención del legislador habría dispuesto que en las normas reglamentarias o acuerdos se podrían establecer excepciones.
Quinto (sic). Legalidad y de seguridad jurídica. El artículo Sexto, en relación con el Anexo único del “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para el Sistema de Clasificación Hotelera” violan las garantías de legalidad y de seguridad jurídica, porque en dicho anexo se establece la autoevaluación que los prestadores del servicio turístico de hospedaje deben llenar de acuerdo a las características de su establecimiento, asignándose una calificación de acuerdo al nivel de cada instalación. Sin embargo esto resulta ambiguo, porque la calificación varía sin alguna justificación legal, pues cada concepto tiene diferente calificación y esto causa confusión. Lo válido sería que se estableciera una escala uniforme del 1 al 5 o del 1 al 10, y en base a ella poner la calificación que se merezca.
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Cada variable presenta diversa clasificación ya que mientras algunas presentan como calificación más alta 9, otras presentan como calificación más alta 3, sin que se señalen las causas ni motivos de esa distinción, pues lo cierto es que cada variable posee la misma importancia a la hora de prestar el servicio, por lo que resulta ilegal que la autoridad a su libre arbitrio haya
determinado la calificación más alta en cada variable. La manera en la que se establecieron las puntuaciones es confusa, arbitraria e irracional, además de que en la práctica no es funcional
Asimismo la tabla del artículo sexto del Acuerdo que se reclaman viola la seguridad jurídica y la legalidad, pues es una tabla progresiva en la que 1 punto puede ser la diferencia entre subir o bajar de categoría, lo que en la práctica trae graves implicaciones, ya que al no alcanzar las estrellas que se deseen por falta de 1 punto se considera inequitativo, porque no existe una base legal ni válida que justifique sea solo 1 punto la diferencia entre una categoría u otra, máxime cuando las calificaciones del cuestionario en cada variable con completamente desiguales y no tienen orden.
4. Primera sentencia2. Seguido el juicio en sus etapas, el veintidós de marzo
de dos mil diecisiete, el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Yucatán
dictó sentencia, la cual concluyó con los puntos resolutivos siguientes:
“PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo promovido por Fernando Eugenio Barbachano Herrero, en términos de lo expuesto en los considerando tercero de la presente sentencia. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Fernando Eugenio Barbachano Herrero, en términos de los argumentos vertidos en el considerando sexto de este fallo. TERCERO. La presente sentencia será publicada en términos de lo establecido en el considerando sexto.”
5. Primer recurso de revisión3. En contra de la anterior resolución, la parte
quejosa interpuso recurso de revisión4, el cual fue radicado y admitido por
el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del
Decimocuarto Circuito. En su oportunidad5, dicho tribunal dictó resolución la
cual concluyó
PRIMERO.- Se revoca la sentencia recurrida, dictada el uno de febrero de dos mil diecisiete, firmada el veintidós de marzo siguiente, por el Juez Primero de Distrito en el Estado de Yucatán, en el juicio de amparo indirecto 1260/2016. SEGUNDO.- Se ordena la reposición del procedimiento en los autos del juicio de amparo mencionado, en los términos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.
2 Foja142 a 195 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016. 3 Foja142 a 195 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016. 4 Expediente 119/2017 del indicado tribunal. 5 De quince de marzo de dos mil dieciocho.
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6. Reposición del procedimiento. En razón de lo resuelto por el citado tribunal,
el juez de distrito repuso el procedimiento, para lo cual realizó las actuaciones
que estimó pertinentes, siendo que la parte quejosa manifestó que era su
intensión reclamar en forma destacada los artículos 4, fracción XII y 69 de la
Ley General de Turismo, por lo que esos preceptos fueron incluidos a la Litis
constitucional.
7. Segunda sentencia del juez de distrito. Seguido el procedimiento, el diez
de julio de dos mil dieciocho, el juez federal dictó sentencia en la que
sobreseyó por los actos atribuidos al Director General de Certificación
Turística por resultar su inexistencia y, en otra parte, negó el amparo por las
consideraciones siguientes:
Las disposiciones reglamentarias y el Acuerdo reclamado no violan la facultad
reglamentaria ya que se encuentran subordinadas a la Ley General de Turismo; no derogan limitan o excluyen lo previsto en las disposiciones de esa misma Ley; la facultad para regular en materia de turismo no es exclusiva del Congreso de la Unión, sino una facultad concurrente; las reglas generales son emitidas por el Secretario de Turismo, autoridad que fue expresamente facultada en la Ley General de Turismo para ello y desarrollan el procedimiento para obtener la constancia de clasificación hotelera, que se contempla en el Ley General de Turismo.
En la Ley General de Turismo se precisa la atribución del Ejecutivo Federal (a ejercer por conducto de la Secretaría de Turismo), de establecer la regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje y. a su vez, el Ejecutivo Federal en el Reglamento de la Ley General de Turismo desarrolló el Sistema de Clasificación Hotelera, precisando las bases para implementar dicha clasificación, es evidente que las disposiciones reglamentarias le dan contenido a lo ordenado por la propia. Por lo que se estima que los actos reclamados no transgreden la facultad reglamentaria contenida en el artículo 89 constitucional.
Resulta infundado el argumento de que se vulnera el artículo 73 constitucional,
debido a que la facultad establecida en el artículo 73, fracción XXIX-K no es de las denominadas como indelegables, sino se faculta al Congreso de la Unión a legislar en materia de Turismo y establecer las bases generales de coordinación de las facultades entre la Federación, Estados, Municipios y la Ciudad de México, dado que constitucionalmente se estableció que es una facultad concurrente.
Resulta infundado el argumento de que el Acuerdo reclamado en relación con el Reglamento establezca una excepción no prevista en la ley, al disponer la posibilidad de que los prestadores de servicios de hospeda que elijan la opción de “sin categoría”. La posibilidad a la que se alude constituye propiamente una clasificación de servicios, pues al elegir esa dicha opción representa una manifestación de que no se está en ninguno de los estándares de servicio clasificado con esas estrellas, es también una manifestación de su voluntad a no ser incluidos en los demás estrados que requieren de un puntaje determinado.
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Respecto a la trasgresión del derecho a la igualdad ante la ley se considera que no se vulnera ese derecho, ya que el hecho de que a los establecimiento de hospedaje se les imponga la obligación de llevar a cabo su clasificación, obedece a la naturaleza del servicio que prestan, por lo que los servicios turísticos no se encuentran en un plano de igualdad con la
quejosa para que les resulta aplicable la obligación de realizar una clasificación. Las disposiciones reglamentarias le dan contenido a lo ordenado por la propia Ley de turismo, sin que se vulnere el derecho a la igualdad.
La carga de obtener la constancia de clasificación hotelera es constitucionalmente válida ya que la actividad turística en el país constituye una de las principales fuentes de ingresos y requiere de una regulación competitiva para su desarrollo, por lo que la medida legislativa es instrumentalmente apta y susceptible de alcanzar los objetivos propuestos, es proporcional, legítima, idónea y no es desproporcional.
Resulta infundado el concepto de violación en relación con el derecho a la libertad de comercio establecido en el artículo 5 constitucional, pues a través de sus disposiciones reclamadas no se impide al quejoso que pueda explotar la actividad para la que se encuentra autorizado, sino que lo único a lo que se le obliga es que derivado de que realiza actividades turísticas debe de realizar su clasificación hotelera. Resulta aplicable la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de rubro: TURISMO. LOS ARTÍCULOS 46 A 52, 69 Y DEMÁS RELATIVOS DE LA LEY GENERAL RESPECTIVA, CONSIDERADOS COMO PARTE DEL SISTEMA NORMATIVO QUE REGULA AL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO, NO VIOLAN EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE COMERCIO.
Finalmente respecto de la violación a los derechos de legalidad y seguridad jurídica se estimó que no existe omisión pues no se restringe ningún derecho de la parte quejosa, aunado a que el planteamiento sobre el cual se hace descansar su inconstitucionalidad se basa en que el legislador debe implementar y llevar a cabo el sistema de clasificación distinto, lo cual es infundado ya que no puede obligarse al legislador a que reforme el acuerdo por el que se emiten los Lineamientos en los términos que el quejoso considere, por lo que no resulta inconstitucional el Anexo único del referido Acuerdo.
Son inoperantes los argumentos basados en ejemplos concretos en los que el quejoso considera que son arbitrarios los valores establecidos en las normas reclamadas para determinar la clasificación hotelera, ya que la inconstitucionalidades de la norma no puede basarse en supuestos hipotéticos, dada su generalidad, impersonalidad y abstracción.
8. Recurso de revisión6. Inconforme con la anterior resolución, la quejosa
interpuso recurso de revisión en el que expone los siguientes agravios:
Primero. El juez consideró infundado el concepto de violación consistente en la violación a la facultad reglamentaria. Al respecto se expone que no se analizó debidamente el concepto de violación que se planteó pues en ningún momento se planteó que la Secretaría de Turismo pudiese emitir normas generales en estricta observancia a la Ley General de Turismo y a su Reglamento, tampoco se impugnó el hecho de que el Presidente tenga la facultad de delegar si así lo considera conveniente a secretarios de estado la expedición de normas. Lo que en realidad se duele es que la autoridad administrativa el al momento de pretender dar debido cumplimiento al mandato legal de regular la “clasificación hotelera” introdujo un elemento novedoso que no está contemplado en la Ley General de Turismo ni en
6 Fojas 3 a 17 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018.
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su Reglamento. Dicho elemento novedoso se encuentra en el artículo sexto, apartado A de los lineamientos reclamados, pues la autoridad determinó que quienes no deseen autoevaluarse para obtener una clasificación, podrán optar por la clasificación “sin categoría”, pasando por alto que la clasificación es obligatoria. Al ejercer la autoridad su facultad se excedió y rebasó el contenido de la Ley, desvirtuando con ello el espíritu mismo de la norma porque permite que quien no desee clasificarse, no lo haga, cuando es evidente que el legislador pretendió que dicha clasificación fuese obligatoria, sin excepción alguna, buscando la mejora en la calidad de los servicios de hospedaje al brindar al turista información veraz y completa sobre dichos servicios. De esa manera no se está dando cumplimiento a su exacta observancia, sino que se está modificando el texto legal al establecer una excepción que no se prevé en la ley. El solo hecho de que la opción “sin categoría” se encuentre dentro del apartado de tipos de categorías no constituye una clasificación, porque no se está clasificando pues no tendrá estrella alguna y no se le proporcionará al turista la información necesaria para que esté correctamente informado sobre los servicios que pretende consumir.
Segundo. Respecto al argumento relacionado con la violación al derecho a la igualdad el cual fue declarado infundado se expone que lo que el juez realizó en la sentencia impugnada fue subsanar la omisión legislativa en cuanto a las razones por el trato distinto a los hoteles, respecto de los demás prestadores de servicios turísticos, pues de las leyes aplicables no se desprende que el legislador haya establecido que solamente los hoteles deben de clasificarse.
El juez dice que es válida la clasificación hotelera sin embargo esa clasificación es errónea e ilegal ya que dicha explicación debió de preverse en el mismo cuerpo de la Ley General de Turismo o de su Reglamento para que la quejosa entendiera las razones por las que se le da un trato distinto, pero una sentencia judicial no es el documento ideal para que se señalen las causas del trato justificado y discriminatorio de la ley, por lo que el juez asumió facultades legislativas que no le corresponden.
El a quo no resolvió la cuestión efectivamente planteada y se limitó a señalar que la naturaleza del servicio es la causa de trato distinto, cuando se debió de señalar las causas que le llevaron a resolver de esa manera.
Tercero. No se analizó debidamente el concepto de violación relativo a que la quejosa planteó que debió ser en la propia Ley General de Turismo donde se señalaran las bases para la clasificación, en virtud de que es la propia ley, en sus artículos 57, fracción IV y 58 fracción X, la que determina que será en dicho cuerpo normativo donde se den las bases para la clasificación, lo cual transgrede la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I de la constitución. Al respecto el juez no tomó en consideración lo anterior, ya que ni siquiera fue objeto de pronunciamiento dejando en indefensión a la quejosa.
El artículo 86 del Reglamento de la Ley General de Turismo rebasa el contenido de la Ley general de Turismo, pues esta es categórica y determinante al señalar que las bases deben establecerse en la propia ley, por lo que esos objetivos debieron preverse en el cuerpo mismo de dicha ley.
Se reitera la inconstitucionalidad de los artículos reclamados en la demanda del Reglamento de la Ley General de Turismo, cuyo estudio fue parcial por parte del juez ya que se limitó a señalar que no rebasan el contenido de la ley.
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Cuarto. El juez no analizó la cuestión efectivamente planteada, pues partió de un supuesto equivocado ya que en la demanda no se planteó per se de la clasificación hotelera como requisito para operar, sino lo que le duele es que siendo dieciocho los sujetos a la misma ley, solamente se le imponga a ella una obligación adicional a la inscripción al Registro Nacional
de Turismo, cuando esa misma obligación adicional consistente en clasificar sus servicios les aplica a los demás servicios turísticos. La libertad de comercio alegada por la quejosa está relacionada con el derecho humano a la igualdad jurídica, pero el a quo no lo estudió tal como se le planteó.
Quinto. El juez al resolver el último concepto de violación hizo un pronunciamiento completamente ajeno a la cuestión efectivamente planteada, ya que se pronunció respecto de una comisión legislativa, lo cual no fue motivo de violaicón aducida, ya que lo que se alegó fue violación al principio de legalidad.
9. Recurso de revisión adhesivo7. El tres de diciembre de dos mil dieciocho la
Secretaría de Turismo interpuso recurso de revisión adhesiva en el que
expuso los argumentos que consideró pertinentes.
10. Resolución del tribunal colegiado8. El Tribunal Colegiado en Materias de
Trabajo y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito conoció del amparo en
revisión y le asignó el número 148/2018. Posteriormente el diecisiete de
octubre de dos mil diecinueve, dicho tribunal colegiado se declaró legalmente
incompetente para conocer del problema de constitucionalidad que subsiste
en el recurso de revisión principal y adhesivo, por lo que ordenó remitir los
autos correspondientes a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que
determinara lo que corresponda.
11. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante
acuerdo de nueve de diciembre de dos mil diecinueve el Presidente de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió la competencia originaria del
recurso de revisión; turnó el expediente a la Ponencia de la Ministro Javier
Laynez Potisek y ordenó su remisión a la Segunda Sala de este Alto Tribunal
en virtud de que la materia del asunto corresponde a su especialidad9.
12. Avocamiento. Por acuerdo de veintinueve de enero de dos mil veinte esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al
7 Fojas 40 a 44 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018. 8 Fojas 115 a 126 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018. 9 Toca fojas 33 a 38.
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conocimiento del asunto y se ordenó remitir los autos a la Ponencia del
Ministro Javier Laynez Potisek10.
II. COMPETENCIA
13. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso
e), de la Ley de Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido por el
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintiuno de mayo de dos mil trece, sin que resulte necesaria la intervención
del Tribunal Pleno.
III. OPORTUNIDAD
14. Resulta innecesario analizar tal aspecto toda vez que ya fue estudiado por el
tribunal colegiado de circuito remisor, en el segundo considerando de la
resolución de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve.
IV. LEGITIMACIÓN
15. Dado que en la resolución por la que se remitió el presente asunto a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación no se analizó lo relativo a la
legitimación de quienes interpusieron los recursos de revisión principal y
adhesivo; en consecuencia, esta Sala aborda tales aspectos de conformidad
con lo siguiente:
16. El recurso de revisión principal fue interpuesto por parte legitimada para ello,
pues el escrito correspondiente fue suscrito por Karla Vanessa Librado
Martínez, a quien la parte quejosa autorizó en amplios términos del artículo
10 Ibídem foja 69.
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12 de la Ley de Amparo y respecto de quien se
reconoció tal carácter en auto de veinte de octubre de
dos mil dieciséis; además, la sentencia recurrida
sobreseyó en una parte y negó el amparo en otra, lo
cual permite a la parte quejosa cuestionar la legalidad de lo decidido.
17. Por su parte, el recurso de revisión adhesivo fue firmado por el Director de lo
Contencioso de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría
de Turismo, quien compareció a juicio en términos de lo previsto en el artículo
31, fracciones XIX, XX y último párrafo, del Reglamento Interior de esa
Secretaría11, así como en los artículos 1 y 4 del Acuerdo por el que el que el
Titular de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de
Turismo delega atribuciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el veintiocho de mayo de dos mil catorce12, de los cuales se sigue que
corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de
Turismo, la representación en juicio de las autoridades de esa dependencia
y que tales atribuciones fueron delegadas al Director de lo Contencioso de la
referida Secretaria; luego, si en el juicio de amparo se señalaron como
responsables a algunas autoridades de la Secretario de Turismo, entonces
es claro que éstas pueden interponer el recurso adhesivo por conducto del
Director de lo Contencioso.
V. ESTUDIO DE FONDO
11 Artículo 31.- La Dirección General de Asuntos Jurídicos tiene las siguientes atribuciones: I…. XIX. Representar legalmente a la Secretaría ante toda autoridad en los trámites jurisdiccionales y cualquier otro asunto de carácter legal, intervenir en las reclamaciones de carácter jurídico que puedan afectar sus intereses, así como formular denuncias, promover querellas y desistirse de las mismas; XX. Representar a todos los servidores públicos de la Secretaría en los juicios de amparo en que éstos sean parte con motivo del desempeño de sus funciones; …
12 Artículo 4. Se delegan en el Director de lo Contencioso las atribuciones señaladas en el artículo 31, fracciones XIV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXX y XXXI del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo.
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18. Cuestión previa. Esta Segunda Sala considera conveniente que previo al
estudio de los agravios hechos valer en los recursos deben analizarse ciertas
precisiones:
19. En el juicio de amparo se tuvieron como actos reclamados los artículos 2,
fracción IX; 4, fracción XII; 9, fracción XVII y 69 de la Ley General de
Turismo; los artículos 2, fracción XV; 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87,
fracción II y 88, fracciones II y III del Reglamento de la Ley General de
Turismo; el Apartado A, Artículos Primero, Segundo por lo que hace a las
definiciones de "Prestadores de Servicios Turísticos", "Prestadores de
Servicios Turísticos de Hospedaje" y "Sistema de Clasificación Hotelera",
Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno,
Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo
Cuarto, Apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo
Noveno, Apartado E, Vigésimo y el Anexo Único del Acuerdo por el que se
emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera; así como
la operación del "Sistema de Clasificación Hotelera".
20. En la sentencia, el Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de
amparo por lo que hace a la operación del Sistema de Clasificación Hotelera
atribuida al Director General de Certificación Turística adscrito a la
Subsecretaria de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo y dicho
sobreseimiento fue confirmado por el Tribunal Colegiado en su
determinación de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve, razón por la
cual tal aspecto ha quedado firme y no será analizado en la presente
instancia.
21. Adicionalmente, debe señalarse que si bien la recurrente reclama la
inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley General de Turismo, y es
esta Suprema Corte quien debe conocer de este tipo de planteamientos; lo
cierto es que también fueron señalados como inconstitucionales varios
artículos tanto del Reglamento de dicha Ley, así como del “Acuerdo por el
que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera”, y
conforme al Acuerdo General 5/2013 deberán ser los Tribunales Colegiados
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de Circuito los que conozcan de los planteamientos
de inconstitucionalidad de este tipo de normatividad;
sin embargo, esta Segunda Sala considera pertinente
analizar todos los agravios hechos valer aún en
relación de estas disposiciones, pues los planteamientos fueron hechos valer
respecto de un sistema normativo integral, relativo al Sistema de
Clasificación Hotelera que deriva de la Ley General de Turismo.
22. Por tanto, en esta sentencia se reasume competencia originaria respecto
de tales disposiciones, a efecto de resolver de manera conjunta el tema de
constitucionalidad que fue planteado por la quejosa.
23. Estudio. Una vez realizadas las anteriores precisiones, esta Segunda Sala
procede al análisis de los agravios hechos valer por la recurrente principal:
24. En su primer agravio, la parte recurrente considera que el Juez de Distrito
no analizó debidamente el concepto de violación que fue planteado en el
escrito inicial de demanda, al señalar que se transgrede al principio de
división de poderes, así como a la facultad reglamentaria; lo anterior, pues
realmente nunca puso en tela de juicio que la Secretaría de Turismo pudiera
emitir normas generales en estricta observancia a la Ley General de Turismo
y de su Reglamento, así como que tampoco se impugnó que el Presidente
de la República tenga la facultad de delegar si así lo considera conveniente
a los secretarios de Estado la expedición de normas “técnico-operativas”,
sino de lo que realmente se quejó es de que la autoridad administrativa, al
momento de pretender dar debido cumplimiento al mandato legal de regular
la “clasificación hotelera”, introdujo un elemento novedoso que no está
contemplado en la Ley General de Turismo ni en su Reglamento.
25. Asimismo, insiste en que el acuerdo general combatido es contrario a la
facultad reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 de la
Constitución Federal, debido a que rebasa el contenido de la Ley General de
Turismo y de su Reglamento, pues asegura que a pesar de que existe una
obligación para que todos los establecimientos de hospedaje se clasifiquen,
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el Secretario de Turismo al emitir los lineamientos para la clasificación
hotelera estableció una excepción a dicho mandato, al permitir que aquellos
que no deseen clasificar sus servicios se ostenten como “sin categoría”.
26. Finalmente, por lo que hace al argumento del Juez de Distrito consistente en
que el artículo sexto, apartado A, de los “Lineamientos para el Sistema de
Clasificación Hotelera”, al establecer la opción “sin categoría” no establece
una excepción, sino un tipo de clasificación, toda vez que los hoteles, al elegir
la opción “sin categoría”, realmente se están clasificando; la recurrente
considera que tal razonamiento resulta completamente inoperante e
incorrecto, toda vez que con ello se evidencia el parcial análisis de la norma
sujeta a la controversia.
27. Al respecto, realiza una serie de planteamientos a través de los cuales insiste
en que por disposición legal existe la obligación para que todos los
establecimientos de hospedaje se clasifiquen, sin excepción alguna; refiere
que en contravención a la facultad reglamentaria, el Secretario de Turismo al
emitir los lineamientos para la clasificación hotelera estableció una
excepción, al permitir que aquellos que no deseen clasificar sus servicios, se
ostenten como “sin categoría”.
28. A consideración de esta Segunda Sala, el agravio por una parte resulta
infundado y por otra, inoperante.
29. En primer lugar, debe decirse que contrario a lo señalado por la recurrente,
el Juez de Distrito sí atendió en los términos propuestos el concepto de
violación en el que alegó una transgresión a la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, pues del análisis de la demanda de amparo es
posible advertir que en el tercer concepto de violación la parte quejosa
básicamente sostiene que el “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos
del Sistema de Clasificación Hotelera” contraviene lo dispuesto en el artículo
89, fracción I constitucional, en relación con la facultad reglamentaria del
Poder Ejecutivo, debido a que en sus artículos sexto y octavo se dispone que
los establecimientos de hospedaje que no deseen clasificarse pueden optar
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
15
por autodenominarse como “sin categoría”, lo que
implica que la clasificación no es obligatoria; cuestión
que contradice y rebasa el texto de la Ley General de
Turismo, la cual establece la obligación de
clasificarse, sin hacer excepción alguna.
30. Al respecto, el Juez de Distrito calificó de infundado el concepto de violación,
al considerar esencialmente que el hecho de que un determinado prestador
de servicios turísticos de hospedaje opte por la opción “sin categoría”, no
significa que no esté clasificado propiamente su establecimiento, sino sólo
que dentro del Sistema de Clasificación Hotelera, optó por esa modalidad.
Máxime que el propio artículo primero del acuerdo impugnado no establece
excepción alguna.
31. De manera que, a criterio del Juez de Distrito, no podía considerarse que el
acuerdo impugnado estableciera una excepción al cumplimiento obligatorio
del sistema de clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje,
ya que contrariamente a lo sostenido por la promovente, quienes opten por
la opción “sin categoría”, sí estarán clasificando su establecimiento, pero bajo
una modalidad distinta que incluso les impide ostentar estrellas, conforme al
propio sistema implementado.
32. Así las cosas, concluyó que los artículos sexto y octavo del “Acuerdo por el
que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera” no
contravienen la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I,
constitucional.
33. Lo antes precisado permite advertir –tal como se anticipó– que el Juez de
Distrito sí emprendió el análisis del planteamiento de constitucionalidad
relacionado con la violación a la facultad reglamentaria, en los términos
propuestos por la parte recurrente, pues incluso expuso las razones por las
cuales estimó que la opción “sin categoría”, prevista en los lineamientos
impugnados, no es sinónimo de no clasificación, ya que el propio artículo
primero del acuerdo impugnado no establece excepción alguna. De ahí que
resulte infundado el argumento enderezado en ese sentido.
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34. En apoyo a lo anterior, tales razonamientos también sirven para calificar de
inoperante la segunda parte de los planteamientos formulados en los
agravios, pues la recurrente se limita a reiterar las consideraciones
sostenidas en su tercer concepto de violación y por las cuales estimó que los
artículos sexto y octavo del “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos
del Sistema de Clasificación Hotelera” contravienen lo dispuesto en el
artículo 89, fracción I constitucional, en relación con la facultad reglamentaria
del Poder Ejecutivo; sin embargo, con esos razonamientos no controvierte lo
resuelto por el Juez de Distrito en ese sentido.
35. Finalmente, debe señalarse que la misma suerte corre la tercera parte del
primer agravio analizado, pues si bien de alguna manera la quejosa pretende
combatir lo resuelto por el Juez de Distrito respecto a la violación de la
facultad reglamentaria denunciada, lo cierto es que la inoperancia de sus
argumentos deriva en que la quejosa en realidad tampoco controvierte en su
totalidad la sentencia combatida, particularmente en la parte en la que el Juez
de Distrito sostuvo que la opción “sin categoría” prevista en los lineamientos
impugnados, constituye propiamente una clasificación de servicios, pues al
elegir dicha opción representa una manifestación de que no se está en
ninguno de los estándares de servicio clasificado con estrellas, es una
manifestación de la voluntad a no ser incluidos en los demás estrados que
requiere de un puntaje determinado.
36. En efecto, la quejosa en su agravio simplemente se limita a tratar de mejorar
su planteamiento de constitucionalidad sin controvertir esta parte de la
sentencia. De ahí que resulte inoperante ese argumento.
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37. En idénticas consideraciones se pronunció
esta Segunda Sala al resolver los amparos en revisión
785/201813, 270/201914, 386/201915 y 472/201916 en
sesiones de treinta de enero, tres de julio, veintiuno
de agosto, once de septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.
38. En su segundo agravio, la parte recurrente alega que las disposiciones
generales reclamadas transgreden lo establecido en el artículo 1°
constitucional, toda vez que sin justificación alguna otorgan un trato distinto
a los establecimientos de hospedaje, a quienes les impone la obligación
exclusiva de clasificarse, no obstante que también dicha obligación le es
aplicable al resto de los prestadores de servicios turísticos.
39. Refiere que contrario a lo que sostiene el Juez de Distrito, los hoteles no son
los únicos integrantes del sector turístico, sino que además existen otros
diecisiete prestadores de servicios. Señala que si lo que se pretende es
elevar la calidad de la industria turística, entonces también deben clasificarse
el resto de los prestadores de servicios turísticos.
40. Asimismo, señala que el Juez de Distrito subsanó la omisión legislativa en
cuanto a justificar y exponer las razones por el trato distinto a los hoteles
respecto a los demás prestadores de servicios, ya que de la lectura de las
disposiciones impugnadas no se desprende tal justificación. Añade que el
Juez de Distrito, asumiendo facultades legislativas que no le corresponden,
se dedicó a dar una explicación de ese trato injustificado, cuando esa
justificación debió estar plasmada en la ley; lo cual no sucede en la especie.
13 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Javier Laynez Potisek. 14 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek. El Ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto con reservas. 15 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek (ponente). 16 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek. El Ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto con reservas.
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41. A consideración de esta Segunda Sala, los agravios analizados resultan
infundados.
42. Lo anterior es así, toda vez que el Juez de Distrito determinó que la
normatividad combatida no trasgrede al principio constitucional de igualdad,
toda vez que la distinción de trato relativa a la clasificación a la que deben
acudir los establecimientos que brindan el servicio de hospedaje obedece a
la naturaleza del servicio que prestan, la cual es distinta, razón por la que no
se encuentran en un plano de igualdad con otras empresas que prestan
servicios turísticos, en virtud de que no prestan el mismo servicio, sino que
desarrollan actividades turísticas de distinta naturaleza, por lo que no se
encuentran en igualdad de circunstancias y condiciones y ello no resulta
ilegal.
43. La recurrente considera que la justificación otorgada por el Juez de Distrito
para considerar que tal diferencia de trato y de regulación no contraviene al
principio de igualdad, en realidad subsanó la omisión legislativa en cuanto a
justificar y exponer las razones por el trato distinto a los hoteles respecto a
los demás prestadores de servicios; esto es, considera que dicha justificación
debió de encontrarse plasmada únicamente en la Ley.
44. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal el hecho de que
no es un requisito indispensable que las leyes establezcan un catálogo de
actividades, justificaciones y distinciones de todo lo que regulan; sino que en
ellas únicamente deben señalarse los lineamientos básicos mediante los
cuales deben actuar las autoridades en el ámbito de sus atribuciones, sin que
sea necesario que se pormenorice o describa de forma detallada cada una
de las actividades, conceptos o distinciones que se encuentren plasmadas.
45. Aunado a lo anterior, debe señalarse que las leyes gozan de una presunción
de validez que no puede desvirtuarse con el sólo hecho de que no se
establezca un catálogo pormenorizado de las características y distinciones
de las figuras, servicios y actividades que en ellas se encuentren planteadas.
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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46. Esto es, el hecho de que en la normatividad
que se combate no se haga mención en específico del
porqué cada uno de los servicios turísticos que se
encuentran establecidos tienen naturaleza distinta y,
por tanto, deberán atender a reglas y lineamientos diferenciados, no puede
traducirse en una deficiencia legislativa, o en que el Juez de Distrito esté
realizando labores legislativas o “subsanando” la ley, toda vez que, se reitera,
es innecesario que tales aspectos se encuentren previstos en la normatividad
que en la especie se combate.
47. En efecto, el Juez de Distrito no subsanó ninguna omisión legislativa ni
tampoco se atribuyó alguna facultad que no le corresponde, sino que
simplemente se limitó a emprender un control de constitucionalidad de la
norma impugnada, en el que tuvo la necesidad de llevar a cabo un ejercicio
hermenéutico que le permitiera determinar si la distinción de trato contenida
en la disposición impugnada se encuentra justificada o no; todo lo anterior, a
la luz de lo establecido en los artículos 14, último párrafo, 17 y 103 de la
Constitución Federal.
48. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada XXVII/2009 de esta Segunda
Sala, de rubro: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LEYES QUE
DAN TRATO DESIGUAL A SUPUESTOS DE HECHO EQUIVALENTES.
NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE
LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE
DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LO
ESTABLEZCA”.
49. En las relatadas consideraciones, se reitera que el agravio hecho valer por
la recurrente resulta infundado.
50. En similares consideraciones esta Segunda Sala resolvió los amparos en
revisión 785/2018, 270/2019 y 472/2019 en sesiones de treinta de enero, tres
de julio y once de septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.
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51. En su tercer agravio, la recurrente argumenta que en su demanda inicial de
amparo sostuvo que las bases para la clasificación hotelera deben preverse
en la Ley General de Turismo y no en su reglamento. Lo anterior, debido a
que los artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X, establecen por una parte,
como derecho de los prestadores de servicios turísticos la obtención de la
clasificación que en estos “términos la ley señale”; y por otra, que será
obligación de dichos prestadores de servicios clasificarse “en los términos de
esta ley”.
52. Añade que lo único que se delegó a la Secretaría de Turismo fue la
regulación del sistema de clasificación hotelera, ya que las bases de la misma
debieron de estar en la ley, lo cual no sucedió en la especie, en contravención
a la facultad reglamentaria.
53. Asimismo, señala que tales planteamientos no fueron analizados por el Juez
de Distrito.
54. Además estima que es impreciso que, como lo resolvió el Juez de Distrito,
las bases para la clasificación hotelera estén previstas en el artículo 86 del
Reglamento de la Ley General de Turismo; pues de la lectura a dicho
precepto se desprende que lo único que en éste se establece son los
objetivos que deben tener los lineamientos para el sistema de clasificación
hotelera, sin que esto implique que se le estén delimitando a la autoridad
administrativa bases para su regulación; además, refiere que el contenido del
artículo 86 reglamentario rebasa a la ley, ya que en ésta se señala
categóricamente que las bases para operar el sistema de clasificación
hotelera deben establecerse en la propia ley. Lo cual, considera violatorio de
la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Federal.
55. A consideración de esta Segunda Sala el agravio resulta esencialmente
fundado.
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56. Para llegar a tal determinación, basta con
analizar el contenido de la demanda de amparo para
advertir que la parte quejosa en su tercer concepto
de violación estableció una serie de planteamientos
y afirmaciones dogmáticas a través de las cuales pretendió evidenciar la
inconstitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley General de Turismo
por contrariar el principio de legalidad y reserva de ley.
57. Sin embargo, atendiendo al contenido del agravio que se analiza y a la causa
de pedir de los planteamientos vertidos en el concepto de violación, es
posible advertir dentro de ese cúmulo de argumentos que la quejosa
cuestiona la constitucionalidad del artículo 4, fracción XII, de la Ley General
de Turismo porque considera que resulta violatorio del principio de reserva
de ley, debido a que faculta a la Secretaría de Turismo para “establecer la
regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de
hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República”, sin que estén
previstas en la ley las bases de dicha clasificación tal como lo disponen los
artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X.
58. En virtud de lo anterior, de la sentencia recurrida se desprende que el Juez
de Distrito básicamente determinó que en el caso en particular no se
actualiza alguna violación a la “facultad reglamentaria”, porque de acuerdo a
lo establecido en la fracción XXIX-X, del artículo 73, de la Constitución
Federal, la materia de turismo es concurrente, en tanto que el Congreso de
la Unión, cuenta con facultades para expedir leyes en la materia en las que
se establezcan las bases generales de coordinación de las facultades entre
la Federación, los Estados, los Municipios y la Ciudad de México, en el
ámbito de sus respectivas competencias, así como la participación de los
sectores social y privado.
59. Dijo que el legislador federal en la Ley General de Turismo definió qué debe
entenderse por prestadores de servicios turísticos y por servicios turísticos;
y que en el artículo 4, fracción XII, dispuso como atribución del Poder
Ejecutivo Federal –la cual se ejercería a través de la Secretaría de Turismo–
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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establecer la regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y
de hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República.
60. Finalmente, concluyó que el Presidente de la República en cumplimiento a lo
anterior y a la facultad conferida en el artículo 89, fracción I constitucional,
expidió el Reglamento de la Ley General de Turismo en el que, entre otras
cuestiones, en los artículos 85 y 86 estableció las bases para la clasificación
hotelera; con lo cual dio contenido a lo ordenado en la propia ley.
61. Así las cosas, lo anterior pone en evidencia, tal como lo señaló la recurrente,
que el Juez de Distrito no atendió en sus términos el planteamiento formulado
en el tercer concepto de violación.
62. En tal sentido, de conformidad con el artículo 93, fracción V, de la Ley de
Amparo, esta Segunda Sala procede al análisis de lo planteado en el
referido concepto de violación.
63. Ahora bien, como se dijo en párrafos precedentes, atendiendo a la
causa de pedir es posible advertir que en el referido concepto de
violación la quejosa cuestiona la constitucionalidad del artículo 4,
fracción XII, de la Ley General de Turismo porque considera que resulta
violatorio del principio de reserva de ley, debido a que faculta a la
Secretaría de Turismo para “establecer la regulación para la
clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje, de
cumplimiento obligatorio en toda la República”; sin que estén previstas
en la ley las bases de dicha clasificación, tal como lo disponen los
artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X.
64. A consideración de esta Segunda Sala, tales planteamientos resultan
infundados.
65. A fin de evidenciar lo anterior, en principio, resulta importante precisar que el
artículo 4, fracción XII, de la Ley General de Turismo, constituye una cláusula
habilitante, en virtud de la cual el legislador federal –en un acto formalmente
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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legislativo– le otorga atribuciones al Poder Ejecutivo
Federal para que las ejerza a través de la Secretaría
de Turismo, a fin de “establecer la regulación para la
clasificación de establecimientos hoteleros y de
hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República”.
66. Sobre el particular, cabe señalar que en los últimos años el Estado ha
experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que
ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido
necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de
naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones
dinámicas y altamente especializadas.
67. Esta situación es la que ha generado el establecimiento de mecanismos
reguladores denominados “cláusulas habilitantes”, que constituyen actos
formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un
órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular
una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros
generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no
es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de
la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la
entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que
deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe
aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez.
68. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un
fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y
demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente
dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del
principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha
habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual
se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la
arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de
exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley.
69. Aunado a lo anterior, vale la pena mencionar que este Alto Tribunal también
ha sostenido que las cláusulas habilitantes tienen su fundamento en los
artículos 73, fracción XXX y 90 constitucionales, que prevén por una parte,
la facultad –residual e implícita– del Congreso de la Unión para expedir toda
clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las
facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer
efectivas todas las demás facultades concedidas por el mismo texto
constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la Administración
Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica
que expida el mismo Congreso, en la que regulará la distribución de los
negocios del orden administrativo y definirá las bases generales de creación
de los órganos administrativos.
70. Ahora, para lo que aquí interesa, el artículo 2, de la Ley General de Turismo,
establece cuáles son los objetivos de la ley. En sus fracciones IX, X, XI y XIV,
dispone que la ley busca optimizar la calidad y competitividad de los servicios
turísticos; impulsar la modernización de la actividad turística; fomentar la
inversión pública, privada y social en la industria turística; y establecer las
bases para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros.
71. Bajo este orden de ideas, a juicio de esta Segunda Sala el artículo 4, fracción
XII, de la Ley General de Turismo no viola el principio de legalidad (reserva
de ley), porque si bien dicha porción normativa habilita a la Secretaría de
Turismo para que regule aquellos aspectos técnicos y operativos vinculados
con la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje. Lo cual –
como se dijo– tiene sustento constitucional en los artículos 73, fracción XXXI
y 90 constitucionales.
72. Sin embargo, contrario a lo que sostiene el recurrente, esa atribución no es
irrestricta o ilimitada, en la medida en que en la propia ley se encuentran las
bases y parámetros generales que le permiten a la autoridad administrativa
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pormenorizar y desarrollar técnicamente aquellos
aspectos o fenómenos sociales que ameritan ser
normados.
73. Esto es, de una interpretación sistemática de los artículos 4, fracción XII, en
relación con el numeral 2, fracciones IX, X, XI y XIV, de la Ley General de
Turismo, se puede inferir que la atribución conferida al Poder Ejecutivo
Federal, que será ejercida por la secretaría del ramo, para establecer la
regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje
de cumplimiento obligatorio en toda la República, debe cuando menos
permitir la optimización de la calidad y competitividad de los servicios
turísticos; impulsar la modernización de la actividad turística; fomentar la
inversión pública, privada y social en la industria turística; y establecer las
bases para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros.
74. Lo cual significa que dentro de ese marco o cuadro de acción determinado
por los objetivos de la ley, la Secretaría de Turismo debe ejercer la atribución
que le fue conferida a través de la cláusula habilitante, a fin de no trastocar
el principio de legalidad.
75. Ahora, en cuanto a la interpretación de la parte quejosa sobre la cual hace
descansar su planteamiento de constitucionalidad. Debe decirse que resulta
igualmente infundado.
76. Lo anterior, porque sus argumentos parten de una premisa errónea, al
considerar que por el simple hecho de que los artículos 57, fracción IV y 58,
fracción X, de la Ley General de Turismo dispongan que los prestadores de
servicios turísticos por una parte tendrán derecho a obtener la clasificación
(hotelera) en los “términos de la ley”; y por otra, la obligación de cumplir con
las características y requisitos exigidos, de acuerdo a su clasificación en los
“términos de la presente ley”. Luego entonces, ello significa que las bases de
la clasificación hotelera deben estar suficientemente desarrolladas en la ley
de la materia a fin de no trasgredir el principio de reserva de ley.
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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77. Lo cual no necesariamente es así, debido a que precisamente esa es la
función de las reglas generales administrativas emitidas por los diferentes
órganos de la Administración Pública a través de una habilitación legal o en
su caso, reglamentaria (en materias que no están sujetas al principio de
reserva de ley o reglamentaria); es decir, pormenorizar lo previsto en una ley
o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de
carácter técnico que por su complejidad o minucia es conveniente sean
desarrolladas por una autoridad administrativa que atendiendo a su elevado
nivel de especialización puede levantar de la realidad cambiante, con mayor
oportunidad y precisión, las particularidades de los fenómenos sociales que
ameritan ser normados.
78. De ahí que, de acuerdo a lo establecido en párrafos precedentes, cuando los
artículos 57, fracción IV y 58, fracción X, de la Ley General de Turismo, hagan
referencia a “los términos de la ley”, ello debe de interpretarse a la luz de lo
dispuesto en el artículo 2, de la Ley General de Turismo, que establece
cuáles son sus objetivos, precisamente porque éstos son los que determinan
ese marco o cuadro de acción sobre el cual la Secretaría de Turismo debe
ejercer la atribución que le fue conferida a través de la cláusula habilitante.
79. Así las cosas, lo anterior hace innecesario emprender un análisis de aquella
parte del agravio en el que la recurrente básicamente sostiene que, contrario
a lo determinado por el Juez de Distrito, el artículo 86 del Reglamento de la
Ley General de Turismo no contiene las bases para la clasificación hotelera
sino únicamente los objetivos y que dicho precepto sí rebasa el contenido de
la ley. Ello, debido a que tal planteamiento también parte de la premisa de
que las bases de la clasificación hotelera deben estar suficientemente
reguladas en la Ley General de Turismo, por virtud de lo dispuesto en los
artículos 57, fracción IV y 58, fracción X; sin embargo, como se vio, ello no
necesariamente es así.
80. Finalmente, resultan inoperantes aquellas alegaciones en las que la parte
quejosa simplemente sostiene que el Juez de Distrito se limitó a señalar que
las disposiciones del Reglamento de la Ley General de Turismo “no rebasan
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el contenido de la ley, sin refutar los conceptos que de
forma ampliada y contundente se vertieron en el
escrito inicial de demanda y que en obvio de
repeticiones innecesarias se solicita se tengan por
reproducidos como si a la letra lo estuviesen”.
81. Lo anterior, debido a que tales alegaciones se construyen a partir de simples
afirmaciones dogmáticas, de las que ni siquiera se advierte una causa de
pedir, ya que la quejosa no establece respecto de cuáles disposiciones del
Reglamento en comento se refiere y a cuáles conceptos de violación.
Máxime si se toma en consideración que del ocurso inicial de demanda se
desprende que cuestionó la constitucionalidad de diversas disposiciones –
por violación a la facultad reglamentaria– que forman parte tanto del sistema
del registro nacional de turismo como del sistema de clasificación hotelera.
82. En las mismas consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver
los amparos en revisión 343/201817, 270/2019, 386/2019 y 472/2019 en
sesiones de veintitrés de enero, tres de julio, veintiuno de agosto y once de
septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.
83. Por lo que hace al cuarto agravio, la recurrente argumenta, en esencia, que
el Juez de Distrito al analizar el concepto de violación relativo a la violación
a la libertad de comercio, determinó que dicha violación era inexistente
debido a que si bien existe una restricción, lo cierto es que ésta obedece a
cuestiones constitucionalmente legítimas, como lo es elevar la calidad del
nivel del servicio turístico de hospedaje y proporcionar al turista un consumo
responsable; no obstante, lo que fue planteado en la demanda fue que se
vulnera la libertad de comercio porque se impone una obligación exclusiva
que no tienen los demás servicios turísticos, ya que la quejosa además de
inscribirse al Registro Nacional de Turismo, como los demás prestadores de
17 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Javier Laynez Potisek. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas votó con reservas. La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos emitió su voto en contra de consideraciones.
AMPARO EN REVISIÓN 998/2019
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servicios turísticos, también se encuentra obligada a clasificar sus servicios
sin que exista una causa justificada para dicha distinción.
84. A consideración de esta Segunda Sala, el agravio analizado es infundado.
85. A fin de evidenciar lo anterior, debe señalarse que la parte quejosa al formular
el segundo concepto de violación alegó que las normas reclamadas violan
su derecho fundamental a la libertad de comercio, ya que imponen a la
quejosa una “carga adicional” y “exclusiva” para poder operar su
establecimiento de hospedaje, consistente en obtener una constancia de
clasificación misma que se encuentra prevista en el Acuerdo por el que se
emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera, la cual no le
es exigible a los demás prestadores de servicios turísticos, colocándola en
una desventaja y desigualdad en comparación con los demás prestadores
de los servicios considerados como turísticos.
86. Agregó que de no clasificarse no podría inscribirse en el Registro Nacional
de Turismo, lo cual traería consecuencias de imposible reparación ya que,
para el caso de los prestadores de servicios turísticos de “hospedaje” que no
se inscriban, pueden ser sancionados hasta con multa económica y una
clausura, la cual se levantará veinticuatro horas después de haberse
realizado dicha inscripción, por lo que al suspender la operación de un hotel
por veinticuatro horas, se coarta la libertad de comercio en comparación con
los demás servicios turísticos, quienes solamente deben inscribirse en el
referido Registro y no clasificarse, de ahí que dicha obligación adicional les
restringe la libertad de comercio a los establecimientos de hospedaje, lo que
redunda en una privación del producto de su trabajo, de su esfuerzo y su
inversión.
87. Ante tales argumentos, el Juez de Distrito señaló lo siguiente:
- Que el derecho fundamental de libertad de comercio no es absoluto y en esa medida puede ser restringido: a) por determinación judicial; b) cuando se afecten derechos de terceros; y c) por resolución gubernativa en los casos específicos previstos en la ley, siempre y cuando no se afecten los derechos de la sociedad.
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- Que los artículos 46 a 52, 69 y demás relativos de la Ley General de Turismo, contienen una obligación constitucionalmente válida en atención a la actividad turística en el país, la que corresponde a la necesidad de promover y regular dicha actividad como motor de desarrollo, buscando con el registro dotar de mayor certidumbre jurídica al turista,
además de servir como herramienta para la planeación de esa actividad, de modo que la finalidad de las normas citadas es constitucionalmente relevante, a fin de incentivar el sector turístico y llevar un control de las negociaciones mercantiles de quienes presten los servicios turísticos. - Precisó que además, la inscripción constituye una medida instrumentalmente apta y no produce efectos desmesurados para otros bienes o derechos constitucionalmente tutelados, ya que los prestadores del servicio conservan su derecho para ofrecer habitualmente sus servicios, en principio, durante todo el tiempo concedido según su registro y, después, en caso de llegar a ser apremiados con clausura temporal, ésta sólo se verificará durante la temporalidad de la conducta contumaz. - Razones por las cuales concluyó que citados los preceptos no violan el derecho fundamental a la libertad de comercio, pues sólo regulan diversos aspectos relacionados con el sistema de inscripción al registro en los términos anotados.
88. Ahora bien, como es posible advertir y contrariamente a lo argumentado por
la recurrente, en la especie el Juez de Distrito sí resolvió la cuestión
efectivamente planteada en el segundo concepto de violación, pues expuso
las razones por las cuales arribó a la conclusión de que las obligaciones
contenidas en los artículos controvertidos e impuestas a quienes prestan
servicios de hospedaje, no son violatorias del artículo 5 constitucional.
89. Cabe señalar que no pasa desapercibido para esta Segunda Sala que tanto
en el segundo concepto de violación como en el agravio que aquí nos ocupa,
la recurrente involucra alegaciones relacionadas con la distinción de trato
que, dice, le provocan las normas impugnadas, con respecto a los demás
prestadores de los servicios considerados como turísticos. Sin embargo,
tales planteamientos también fueron desestimados por el Juez de Distrito al
analizar los planteamientos relacionados con la violación al principio de
igualdad –aspecto al que ya se ha hecho referencia con anterioridad en esta
sentencia–, y los agravios hechos valer en contra de este tema ya han sido
analizados y calificados como infundados con anterioridad en esta sentencia.
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90. En similares consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver los
amparos en revisión 224/201818, 270/2019 y 472/2019, resueltos en sesiones
de once de julio de dos mil dieciocho, tres de julio y once de septiembre de
dos mil diecinueve, respectivamente.
91. Finalmente, en el quinto agravio la recurrente alega que el Juez de Distrito,
al analizar el último concepto de violación, hizo un pronunciamiento ajeno a
la cuestión efectivamente planteada, al haber analizado el tema desde la
perspectiva de omisiones legislativas.
92. Tal planteamiento es infundado, pues contrario a lo señalado por la
recurrente, en la especie el Juez de Distrito no hizo pronunciamiento alguno
que haya sido ajeno a la cuestión efectivamente planteada. Más bien,
precisamente a partir de considerar la causa de pedir expuesta en el último
concepto de violación, fue que arribó a la conclusión de que la quejosa en
realidad reclamaba una posible omisión legislativa de las disposiciones
impugnadas, ya que el planteamiento sobre el cual hizo descansar su
inconstitucionalidad se basó sustancialmente en que el legislador debe
implementar y llevar a cabo el sistema de clasificación que deben llenar los
prestadores del servicio turístico de hospedaje, en forma distinta y aplicando
una tabla de calificación diferente. Lo cual no era posible analizar tomando
en consideración el principio de relatividad que rige el juicio de amparo.
93. Consideraciones que, debe señalarse, no son desvirtuadas por la parte
recurrente.
94. En idénticas consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver los
amparos en revisión 224/2018, 270/2019 y 472/2019, resueltos en sesiones
de once de julio de dos mil dieciocho, tres de julio y once de septiembre de
dos mil diecinueve, respectivamente.
18 Resuelto por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Eduardo Medina Mora I. Ausente el señor Ministro Alberto Pérez Dayán (ponente). La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos hizo suyo el asunto.
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95. En consecuencia, al haber resultado por una
parte infundados y por otra inoperantes los agravios
formulados por la quejosa, lo procedente es negar el
amparo.
96. Recurso de revisión adhesivo. En virtud de la determinación adoptada por
esta Segunda Sala, se declara sin materia la revisión adhesiva interpuesta
por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de Asuntos Jurídicos
de la Secretaría de Turismo.
97. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 166/2007 de esta Segunda
Sala, de rubro: “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA
INFUNDADA”19.
V. DECISIÓN
55. En razón de lo expuesto y al haber resultado inoperantes e infundados
algunos de los agravios de la recurrente y otros más fundados pero devienen
infundados los conceptos de violación, lo procedentes es confirmar la
sentencia recurrida y negar el amparo.
Por lo expuesto y fundado, se:
RESUELVE:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Fernando
Eugenio Barbachano Herrero.
TERCERO. Se declara sin materia el recurso de revisión adhesiva.
19 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552.
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Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al
tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente
como asunto concluido.