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AMPARO EN REVISIÓN 1131/2017 QUEJOSO Y RECURRENTE: MARIO ALBERTO HERNÁNDEZ DE LA ROSA

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: JOSÉ OMAR HERNÁNDEZ SALGADO COLABORÓ: JOSÉ VLADIMIR DUARTE YAJIMOVICH

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al día ***, emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 1131/2017, interpuesto por

Mario Alberto Hernández de la Rosa, contra la sentencia dictada el 28 de

octubre de 2016 por el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Coahuila,

en el juicio de amparo indirecto 1017/2016.

I. ANTECEDENTES

1. Según relata el promovente en los documentos que constan en el expediente,

en marzo de 2014 una persona trabajaba construyendo la segunda planta de

un edificio en el centro de la Ciudad de Saltillo, en el Estado de Coahuila. Al

intentar colocar una varilla de acero que sirviera de refuerzo para la

construcción (dala) ésta “recibió” una descarga proveniente de las líneas o

cables de conducción de energía eléctrica que se encontraban junto al

inmueble1, y que son propiedad de Comisión Federal de Electricidad (en lo

sucesivo “CFE”). El trabajador falleció derivado de la descarga.

2. Reclamación ante CFE. En marzo de 2016, el hermano del fallecido

presentó ante CFE una solicitud de reparación integral de los daños con

motivo de una actividad administrativa irregular, en términos de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En su escrito sostuvo que los

1 En el escrito presentado a CFE, el hermano del trabajador refiere que la varilla no entró en contacto con las líneas de tendido, sino que “la energía fue la que le brinco hacia el extremo superior del armex de varilla de acero que la víctima sostenía con sus manos, fenómeno al que se llaman arco eléctrico”.

AMPARO EN REVISIÓN 1131/2017

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cables o líneas de conducción de energía estaban instaladas de manera

irregular, pues no cumplían con las normas oficiales que regulan las

instalaciones eléctricas de 13,200 voltios de capacidad2.

3. CFE desechó la solicitud. Consideró que la reclamación era “notoriamente

improcedente” en términos de los artículos 3 y 22 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, toda vez que los hechos que la

sustentaban no eran consecuencia de una actividad administrativa sino de

una “actividad industrial relacionada con la distribución de la energía regulada

en el artículo 2 de la Ley de la Industria Eléctrica”3.

4. Juicio de amparo. El hermano del fallecido promovió juicio de amparo

indirecto en contra de la resolución antes referida. En sus conceptos de

violación sostuvo que4:

a) La respuesta de CFE es ilegal, inconstitucional y vulnera el acceso a la

justicia efectiva, porque le impidió siquiera substanciar el procedimiento.

Considerar que CFE realiza actividades industriales (y que por ende no

puede considerarse como autoridad administrativa), pasa por alto que la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado resulta aplicable

no sólo a los entes públicos federales referidos, sino también a “cualquier

otro ente público de carácter federal” (artículos 2, 17 y 18). Por tal razón

y con independencia de su “transformación”, dado que dicha empresa es

propiedad exclusiva del gobierno federal (artículo 2 de la Ley de CFE),la

misma debe ser entendida como un ente público de carácter federal y,

consecuentemente, sujeto a la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

b) La resolución pasa por alto que la vía administrativa es la única en la que

los particulares puedan reclamar los daños que el Estado cause por su

2 Escrito inicial de demanda. Cuaderno del Juicio de Amparo 1017/2016, foja 5. 3 Oficio JD’TGV’5208/2016 signado por el Jefe de Departamento Jurídico de la División Golfo Norte. Ibídem, fojas 22 a 26. 4 Demanda de amparo. Ibídem, fojas 5-19.


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actividad, en términos del artículo 113, párrafo

segundo, de la Constitución Federal y de la tesis

aislada 1ª CXCIII/2014 de la Primera Sala (10ª)5. Este

sistema fue establecido por virtud de una reforma

constitucional que pretendió facilitar que los particulares formulen tales

reclamos (antes se preveía un procedimiento más tedioso y de carácter

civilista). Así, dado que la administrativa es la única vía para solicitar una

indemnización a los órganos del Estado, sí resulta aplicable la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado para exigirla a CFE.

Máxime que dicha empresa, a pesar de su transformación, no dejó de

formar parte de la administración pública federal. Al respecto, la parte

quejosa cita los artículos 1,2 4, 5 de la Ley de CFE para advertir que es

una empresa de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, encargada de

prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía

eléctrica por cuenta y orden del Estado mexicano).

5. Sentencia del juez de Distrito. El juez sobreseyó el juicio porque CFE no

era autoridad para efectos del juicio de amparo. Consideró que derivado de

la reforma constitucional y legal en materia energética: a) CFE dejó de ser un

organismo público descentralizado para transformarse en empresa

productiva del Estado; b) se permitió la participación de particulares en el

desarrollo de actividades distintas a la conducción y distribución de energía

eléctrica, y c) a los actos de aquélla resulta aplicable la legislación civil y

mercantil, salvo a los dictados en materia de contrataciones. En otras

palabras, que a partir de su transformación orgánica, entre CFE y los

particulares existía una relación de coordinación propia del derecho civil y

5 Tesis aislada 1ª CXCIII/2014 de la Primera Sala, de rubro y texto: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL PLAZO PARA RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS SE INTERRUMPE CUANDO EL JUZGADOR CIVIL ADMITE LA DEMANDA. La única vía mediante la cual es posible ejercer el derecho a reclamar la reparación de los daños causados por el Estado, es la administrativa prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Si se ejerciera dicha acción por la vía civil, el juzgador debe oficiosamente indicar su incompetencia para conocer del asunto. Por lo tanto, el plazo para promover la acción se interrumpe cuando el juez incompetente admite la demanda”. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, Mayo de 2014, Tomo I, p. 557.


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mercantil y, por tanto, el oficio reclamado no podía considerarse como acto

de autoridad para efectos del juicio de amparo6.

6. Recurso de revisión. El quejoso lo interpuso y argumentó lo siguiente7:

a) No es posible sostener que CFE no es autoridad porque se rige por

normas del derecho común y que, por ende, los conflictos derivados de

los actos que emite deben dirimirse en la vía mercantil. Ello pasa por alto

que conforme a diversos criterios jurisprudenciales, los juzgadores deben

determinar la naturaleza (administrativa o no) de un acto, a partir del

análisis casuístico e individual de sus propias características. Por ello, que

CFE no sea autoridad para ciertos actos (como el contrato de suministro)

no implica que sí lo sea para otros actos que se atribuyan a sus

funcionarios. Máxime que CFE sigue formando parte del Estado y

consecuentemente sí resulta aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, pues su artículo 2 establece que absolutamente

todos los entes públicos de carácter federal se sujetarán a la misma.

Es incorrecto afirmar categóricamente que CFE se rige exclusivamente

por la legislación civil/mercantil. La empresa CFE realiza una pluralidad

de actos que se rigen por distintas normas tanto civiles como

administrativa. El juzgador no estudió el origen del acto reclamado en

concreto, pues no deriva del contrato de suministro de energía eléctrica

sino que se trata de un hecho jurídico (siniestro) y, en específico, de la

comisión de un ilícito. Por lo tanto, debe calificarse como actividad

administrativa irregular y, consecuentemente dirimirse en la vía

administrativa conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado.

Finalmente, reitera (transcribe) algunos de los argumentos plasmados en

su demanda de amparo, como: i) los objetivos perseguidos por la reforma

constitucional al incorporar la responsabilidad patrimonial del Estado

como objetiva y directa y dejar atrás la conceptualización civilista, y ii) que

6 Sentencia del juez de Distrito. Cuaderno del Juicio de Amparo 1017/2016, fojas 337-345. 7 Escrito del recurso de revisión. Cuaderno del Amparo en Revisión 1131/2017, fojas 3-25


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la vía administrativa es la única para exigir la

responsabilidad patrimonial por actividad del Estado.

b) La resolución es ilegal y vulnera los derechos de

acceso a la justicia y a una justa indemnización, pues el desechamiento

implica exonerar a CFE de su obligación de reparar y compensar los

daños causados por la prestación del servicio de energía eléctrica. Así,

sin estudiar el fondo se pasó por alto que el procedimiento de

responsabilidad debe sustanciarse en la vía administrativa, en términos

del artículo 109, párrafo segundo, constitucional y de la Ley relativa.

No todos los actos de CFE son de naturaleza comercial o mercantil. Su

cambio de naturaleza no la excluye de la aplicación de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, puesto que sigue siendo un ente

público federal. Así, del análisis del caso concreto debió concluirse que el

acto reclamado no deriva de una relación de coordinación (como el

contrato de suministro de energía eléctrica), sino que fue emitido con

fundamento en una norma legal y reviste las características de

unilateralidad, imperatividad y coercitividad para ser considerado de

autoridad.

El juez violó el artículo 1° constitucional porque no aplicó la interpretación

más favorable para determinar si CFE era o no ente público y, en cambio,

sobreseyó por considerar que sus actos no eran consecuencia de una

actividad irregular. El juzgador pasó por alto que una reforma

constitucional buscó establecer la vía administrativa para simplificar las

reclamaciones que los particulares dirigen al Estado con motivo de su

actuación irregular.

7. Recurso de revisión adhesiva. CFE interpuso recurso de revisión adhesiva

donde sostuvo que:

a) Fue correcto que se considere que no forma parte de la administración

pública federal y que, por ende, se haya estimado que no resulta aplicable

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Asimismo, que


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no se violó el derecho de petición al quejoso porque sí se le respondió su

solicitud, por lo que no existe materia para el juicio de amparo.

b) Fueron correctos los razonamientos del juez para sobreseer el juicio en

términos del artículo 61, fracción XXIII, en relación con los diversos 1 y 5

de la Ley de Amparo8. La negativa de admitir a trámite la solicitud de

reclamación integral de daños no puede considerarse como un acto que

reviste el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo o uno

equiparable.

c) Conforme a la legislación derivada de las “reforma energética” las

controversias que involucren a las empresas productivas del Estado

deben dirimirse en la vía mercantil.

d) La generación, transmisión, distribución y comercialización de energía

eléctrica son actividades que integran la industria eléctrica. Conforme a la

ley de la materia, todos los actos de la industria eléctrica se consideran

de naturaleza mercantil.

e) La ley que regula los “actos administrativos” es la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo, cuyo artículo 1 dispone que únicamente

aplica a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración

Pública Centralizada y de los organismos públicos descentralizados de la

Administración Pública Federal Paraestatal, y no a las empresas

productivas del Estado. Por tal razón, el acto que la quejosa reclama no

puede considerarse como uno “administrativo” ni mucho menos uno

sujeto a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

8. Solicitud del ejercicio de facultad de atracción y trámite en la Suprema

Corte. El tribunal colegiado admitió a trámite el recurso y solicitó a esta

Suprema Corte ejercer su facultad de atracción para que se pronunciara

respecto de la naturaleza de CFE como empresa productiva del Estado y, en

8 Escrito de la revisión adhesiva. Ibídem, fojas 129-137.


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específico, si puede considerarse como un ente público

de carácter federal y, por tanto, si su actividad se sujeta

a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado9.

9. Esta Sala ejerció su facultad de atracción por unanimidad de 4 votos, el 25

de septiembre de 201710. Por tal razón, seguido el trámite respectivo, el

Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió, registró

el recurso y lo turnó al Ministro Javier Laynez Potisek11.

II. COMPETENCIA

10. Esta Sala es competente para conocer del presente recurso de revisión, de

conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo; 11,

fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación; punto Tercero, en relación con el punto Segundo, fracción III, del

Acuerdo General Plenario 5/2013; toda vez que se interpuso contra una

resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo

indirecto, en el que se impugnó el desechamiento de una reclamación de

indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado hecho por la CFE.

III. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

11. Es innecesario analizar lo relacionado con la oportunidad y la legitimación,

porque el tribunal colegiado ya se ocupó de ello.

IV. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

12. Por regla general, las causales de improcedencia o sobreseimiento son una

cuestión de estudio previo y preferente a las cuestiones de fondo, por ser de

orden público, por lo que deben estudiarse previamente lo aleguen o no las

9 Resolución del tribunal colegiado. Ibídem, fojas 148-165. 10 Resolución de la Solicitud de Ejercicio de Facultad de Atracción 272/2017. Cuaderno del Amparo en Revisión 1131/2017, fojas 50-54. 11 Proveído de 26 de octubre de 2018. El recurso fue registrado bajo el expediente 1131/2017. Fojas 36-38 del cuaderno principal.


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partes. No obstante esto, atendiendo a las particularidades de este caso, esta

Sala considera que la causal de improcedencia decretada por el juez de

Distrito debe desestimarse, por estar intrínsecamente relacionada con el

estudio del fondo.

13. Como se recordará, este juicio se remonta a que CFE desechó una solicitud

de indemnización por actividad administrativa irregular, porque (a su juicio) la

causa del daño se vinculaba con una “actividad industrial” y, por ende, no

resultaba aplicable la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Esta negativa fue impugnada en un juicio de amparo indirecto porque el

quejoso consideró que la vía administrativa sí era aplicable. Sin embargo, el

juzgador sobreseyó el juicio porque sostuvo que el acto reclamado a CFE no

podía considerarse de autoridad para efectos el juicio de amparo, pues a raíz

de su transformación en empresa productiva del Estado “no actuaba en un

plano de supra a subordinación sino de coordinación con los particulares, y

su actuar se regía por el derecho civil y mercantil” (ver párrafo 5). Cuestión

que, precisamente, es la controvertida por el recurrente en su escrito de

agravios.

14. Así, resulta claro que en este asunto la Sala debe definir si fue correcto el

sobreseimiento del juicio de amparo por el juzgador. Sin embargo, para

determinar si un acto puede o no ser considerado de autoridad —en este

caso, si lo es que CFE haya desechado la reclamación que se le solicitó—,

conforme a los precedentes y doctrina de este Alto Tribunal debe estudiar su

naturaleza en concreto y el tipo de repercusiones en la esfera jurídica de una

persona.

15. En efecto, la determinación de si un acto constituye o no uno de autoridad

presupone el conocimiento de las condiciones fácticas y normativas en las

que se dicta y, en su caso, su repercusión en la esfera jurídica de una persona

determinada (quien interpone la acción de amparo). Sin tal conocimiento de

su ámbito de aplicación, su calificación para efectos del juicio de garantías no

sólo resultaría ocioso, sino incorrecto.


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16. En otras palabras, para determinar si en el

caso concreto CFE puede o no considerarse

autoridad para efectos del juicio de amparo es

necesario que esta Sala estudie y defina

previamente una cuestión inherente al fondo de la disputa: si a dicha

empresa productiva le resulta o no aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado. Solamente cuando esta situación

sea analizada y definida, se estará en aptitud de pronunciarnos sobre si la

naturaleza de su negativa cumple o no con los elementos indispensables para

considerarse acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

17. Es por tal razón que esta Sala considera procedente desestimar la causal de

improcedencia decretada por el juzgado de Distrito y, al no haber sido

formulada alguna otra por CFE ni advertirse oficiosamente en esta instancia,

lo procedente es analizar el fondo de la controversia. Sirve de sustento a esta

consideración, la tesis jurisprudencial P./J. 135/2001 del Tribunal Pleno, de

rubro y texto:

IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse12.

V. ESTUDIO DE FONDO

18. La problemática central a dilucidar en este asunto gira en torno a si fue

correcto que CFE desechara una solicitud que le exigió una indemnización,

en virtud de no estar sujeta a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado. Como se recordará, CFE la niega por considerar que su

naturaleza es de empresa productiva del Estado y que su actuación debe

considerarse “industrial” y no administrativa. Por su parte, el recurrente señala

que con independencia de la transformación orgánica, no debe pasarse por

12 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Página, 5.


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alto que a) sigue siendo un ente del Estado y, b) no todo su actuar se rige

conforme a la legislación civil y mercantil, siendo que en el caso, la referida

Ley que define la responsabilidad estatal incluye a todo ente público (artículo

2).

19. Para estar condiciones de responder esta problemática se procederá de la

siguiente manera: primero, se abordarán las condiciones normativas

conforme a las cuales procede o no la responsabilidad patrimonial del Estado.

A partir de tales premisas se resolverá, en segundo lugar, si CFE se

encuentra vinculada a dicha normativa pese a su “transformación en empresa

productiva del Estado”.

A. Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado

20. La responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra constitucionalmente

establecida en el último párrafo del artículo 109, en los términos siguientes:

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

21. Los elementos normativos incorporados en dicho precepto y que establecen

las bases centrales del sistema constitucional de responsabilidad patrimonial

del Estado han sido desarrollados en diversos precedentes por el Pleno y las

Salas de este Alto Tribunal. Por tal razón, se estima innecesario recapitular

exhaustivamente todos ellos sino que basta, por el contrario, con hacer

referencia a las cuestiones que previamente hayan sido definidas y que nos

permitan conocer los objetivos y condiciones de aplicación del régimen de

responsabilidad patrimonial conforme a las previsiones constitucionales y

legales. Es decir, lo que se pretende es identificar ¿qué tipo de acto estatal

queda comprendido o sujeto a postulados y principios previstos en la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado? Ello nos

permitirá, en última instancia, determinar si dicha normativa resulta o no

aplicable a CFE.


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22. Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad

4/2004, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que:

Inicialmente se consideró que el Estado no se

encontraba obligado a resarcir los daños que pudiera ocasionar a los

particulares con motivo de su actuación.

En un segundo momento se estableció su responsabilidad indirecta,

siendo los funcionarios específicos que hubiesen generado el daño —y

no el Estado— los directamente obligados a resarcirlos. Así, el Estado

únicamente estaba obligado de manera subsidiaria; esto es, respondía

únicamente cuando el funcionario hubiese sido declarado directamente

responsable e insolvente.

Derivado del crecimiento de la intervención estatal en la vida de los

particulares y de la dificultad de exigirle se responsabilizara por los daños

que cometía, en 2002 una reforma constitucional modificó el sistema de

responsabilidad patrimonial13.

Dicha reforma pretendió dejar atrás el hasta entonces carácter “civilista”

y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, y dar pie a una de

carácter “objetiva y directa”.

23. En dicho precedente se concluyó que con motivo de esa reforma

constitucional, al establecerse una responsabilidad directa se buscó dejar

atrás el régimen “subsidiario” de tal manera que

(…) cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que

13 Reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. Se precisa que en términos de esta modificación, la responsabilidad patrimonial del estado por actividad administrativa irregular estuvo prevista en el artículo 113 constitucional y que fue en virtud de la posterior reforma de 27 de mayo de 2015 que se transfirió en idénticas consideraciones al último párrafo del artículo 109.


12

causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor14.

24. Asimismo, se precisó que al establecerse la responsabilidad objetiva se

buscó dejar atrás cualquier elemento de índole subjetivo —como la

negligencia, el dolo o la intencionalidad—, de tal manera que lo relevante

fuera el daño patrimonial que el particular no tuviera el deber de soportar

como consecuencia de

(…) una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración15.

25. También se precisó como tercer elemento derivado de la reforma

constitucional el concepto actividad administrativa irregular, entendida

como “la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia

para la realización de ese acto”. Con esta última condición, el constituyente

permanente

(…) abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración16.

26. A manera de síntesis, el calificativo “objetivo” hace referencia a la exclusión

de cualquier elemento relacionado con el dolo o la culpa17. Por su parte, el

concepto “directa” se refiere a que el Estado como entidad abstracta es

14 Tesis jurisprudencial P. /J. 42/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 722). 15 Ibídem. 16 Tesis jurisprudencial Tesis: P./J. 43/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 719). 17 En este sentido, la Primera Sala ha precisado que el término “objetiva” que califica al régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, no puede equipararse o entenderse como la “responsabilidad objetiva civil”, sino la derivada de un actuar irregular el Estado. Véase la tesis aislada CLXXI/2014 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 820.


13

responsable de indemnizar a quien haya sufrido un

daño patrimonial, y no así los órganos simples

(funcionarios) encargados de individualizar o realizar

cierta atribución normativa.

27. Respecto al concepto “actividad administrativa irregular”, ya se dijo que la

irregularidad se refiere al actuar desplegado sin atender las condiciones

normativas o parámetros establecidos. Ahora conviene detenernos en las

repercusiones del concepto “administrativo”. Conforme a los criterios de

este Alto Tribunal, se ha considerado que la voluntad del Poder Reformador

de la Constitución fue circunscribir este régimen especial de responsabilidad

patrimonial del Estado a las funciones materialmente administrativas,

excluyendo así, por ejemplo, a las jurisdiccionales. Sirve de sustento a lo

anterior las tesis aisladas de esta Sala de rubro y texto:

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL. El citado precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa, y éstos tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que determinen las leyes. En ese sentido, la responsabilidad del Estado no comprende la función materialmente jurisdiccional ejercida por los titulares de los órganos encargados de impartir justicia desplegada al tramitar y resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, quienes al hacerlo deben actuar con independencia y autonomía de criterio, subordinando sus decisiones únicamente a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables, lo cual no se lograría si tuvieran que responder patrimonialmente frente a los propios enjuiciados. Lo anterior es así, porque fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución no incluir la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro de los actos susceptibles de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, sino exclusivamente a los actos de naturaleza materialmente administrativa ejecutados en forma irregular por los tribunales, o por sus respectivos órganos de administración, cuando pudieran ocasionar daños a los particulares. Además, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ordenamiento reglamentario del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 2 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trata de un ente público a quien puede atribuírsele responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual deriven daños a los particulares, lo cual excluye toda posibilidad de exigírsela


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con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, conforme lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional18.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La privación de la libertad no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la jurisdiccional, quien cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la libertad de los indiciados, ya sea mediante la orden de aprehensión, el auto de formal prisión o por sentencia definitiva que los condene a la privación de su libertad por la comisión de delitos. En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el tribunal librará orden de aprehensión, reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos. Por otra parte, el artículo 163 del ordenamiento referido faculta a la autoridad judicial a dictar el auto de formal prisión por el delito que realmente aparezca comprobado, siempre que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es decir, es al juzgador a quien compete, atendiendo a las actuaciones de la averiguación previa y a los hechos que de ellas se deriven, determinar la situación jurídica del inculpado. Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que tenga como pena la privación de la libertad, el juzgador tiene la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación las razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto de un proceso donde la vigencia del derecho a la defensa adecuada permita refutar las pruebas aportadas por las partes. En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño reclamado por el particular consistente en la privación de su libertad es una resolución estrictamente jurisdiccional y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto de formal prisión dictados dentro de la causa penal son determinaciones que se encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, al relacionarse con funciones materialmente jurisdiccionales19.

28. Siguiendo el criterio de la Sala transcrito, con independencia de que el artículo

2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado pareciera

18 Tesis Aislada 2ª XCIV/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Septiembre de 2010m, p. 199. 19 Tesis 2ª CIX/2016, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II, p. 1556.


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establecer un criterio orgánico al señalar que son

sujetos de la misma los “entes públicos federales” y

enunciar algunos de ellos —como los Poderes Judicial,

Ejecutivo o Legislativo, entre otros—20, para determinar

la procedencia de una reparación con motivo de un daño ocasionado a un

particular también es relevante identificar una función materialmente

administrativa cuyo ejercicio se realice de manera irregular. Esto es, debe

entenderse que aunque inicialmente todos los entes públicos federales se

encuentran sujetos a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, sólo serán procedentes las solicitudes indemnizatorias que reclamen

un daño causado como consecuencia de una actividad que se considere

materialmente administrativa, y siempre que se sigan demás requisitos y

procedimientos previstos en dicha ley.

B. Naturaleza jurídica de CFE (empresa productiva del Estado)

29. Como se precisó en el apartado anterior, existen dos criterios fundamentales

para determinar si cierto órgano se encuentra o no sujeto a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado: primero, que se trate de un ente

público federal y, segundo, que realice funciones materialmente

administrativas. Por tal razón, para determinar si CFE se encuentra o no

obligado a dicha norma, lo procedente es definir si se cumplen con tales

condiciones.

20 “Artículo 2. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones”. La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia”.


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30. Para analizar la naturaleza de CFE debe partirse de la reforma constitucional

publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de diciembre de

2013 (“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de

Energía”). Derivado de este Decreto se reformaron y adicionaron diversos

párrafos a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales para quedar de la

siguiente manera:

Artículo 25. (…)

(…)

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…) Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. (…) La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución. Artículo 27. (…)


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(…) En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por

los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos. Artículo 28. (…) (…) No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las


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actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. (…) El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos. (…) El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley. (…)

31. En el tema que nos interesa, los artículos 25 y 27 constitucionales previeron

la participación de las empresas productivas del Estado en ciertas actividades

estratégicas (específicamente en la extracción del petróleo y demás

hidrocarburos y en la transmisión y distribución de energía eléctrica), y que el

Gobierno Federal deberá mantener siempre su control y propiedad. Para

precisar el alcance de estas previsiones, conviene atender al proceso

legislativo del que derivó la reforma constitucional transcrita.

32. Aquélla derivó de 3 iniciativas presentadas por distintas fuerzas políticas y las

Comisiones Legislativas de la Cámara de origen (Senado) que las

dictaminaron precisaron que más allá de las distintas particularidades de cada

una de ellas, todas tenían como objetivo central generar un nuevo diseño

institucional para el sector energético21. Para efectos del presente asunto

21 Este dictamen legislativo se encuentra disponible en la página http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf, y se refiere a las iniciativas presentadas el 31 de julio de 2013 por diputados integrantes del Grupo

http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf


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se destaca que el Dictamen de las comisiones

legislativas señala dos pilares centrales de la nueva

industria energética mexicana: a) la participación de

capitales privados en diversas áreas industriales que

habían sido reservadas al Estado en la historia moderna del país, y b) la

transformación de ciertos órganos estatales existentes a modalidades

orgánicas y competenciales novedosas, tales como los Órganos Reguladores

Coordinados en Materia de Energía o las empresas productivas del Estado

(en el caso de Petróleos Mexicanos y CFE).

33. En relación con el primer tema, aunque el dictamen se centra principalmente

en la industria de hidrocarburos, se estima que vale la pena detenerse en las

razones esgrimidas, puesto que contextualizan el objetivo perseguido con la

creación de las “empresas productivas del Estado”. Las comisiones señalan

que mientras el mercado internacional de hidrocarburos se enfrenta a una

“revolución tecnológica” que ha ampliado los patrones globales de oferta de

hidrocarburos, nuestro país se encuentra al borde de convertirse en un

“importador neto de energía” 22 . Que ante tal situación resulta necesario

fortalecer a Petróleos Mexicanos y colocarlo como un jugador central del

sector energético nacional e internacional y, que para ello es necesario

que se le permita compartir los riesgos inherentes a la exploración y

extracción de hidrocarburos con empresas privadas:

De hecho, un análisis de los diversos mecanismos de explotación de hidrocarburos nos demuestra que no contamos con las mismas herramientas que los demás. Mientras que en México el Estado absorbe todo el riesgo al no volver a Petróleos Mexicanos una verdadera empresa y no permitir mecanismos de participación privada que no sean los contratos de servicios, el resto de los países transfiere ese riesgo y costos a las empresas, ya sean públicas o privadas, sin afectar en ningún momento su potestad sobre el recurso. Esos países lo hacen a través de los contratos de riesgo, llamados así por ser un mecanismo mediante el cual el dueño del recurso transfiere los riesgos de su explotación económica a un tercero, sin menoscabo de su propiedad23.

Parlamentario del Partido Acción Nacional; de 14 de agosto de 2013 por el Titular del Poder Ejecutivo y de 20 siguiente, por senadores del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. 22 Op. cit., p. 175. 23 Ibídem, pp. 183 y 184.


20

34. Por su parte, las distintas transformaciones jurídicas de los órganos estatales

es justificado genéricamente por las comisiones bajo el argumento de

constituirse en instrumentos jurídicos idóneos para la regulación y

participación estatal en la nueva industria energética. En este sentido y

en relación específica con las empresas productivas del Estado, el Dictamen

legislativo se limita a señalar, por un lado, que con su creación se busca

otorgar al sector público “otra posibilidad” orgánica para realizar las áreas

estratégicas a su cargo24 y, por otro, a describir tanto los aspectos relativos

al proceso de transformación de entidades paraestatales a empresas

productivas del Estado de Petróleos Mexicanos y CFE, como los principios

que regirán su estructura orgánica y competencial bajo esa nueva figura25.

35. Dicho régimen quedó plasmado en los artículos transitorios del Decreto de

reforma constitucional. No está de más señalar que aunque prever contenidos

materiales permanentes en disposiciones que se pretenden “transitorias” se

trata de una técnica legislativa no idónea, puesto que podría generar

incertidumbre jurídica a los particulares al no estar directamente visible en el

cuerpo de nuestro texto constitucional, lo cierto es que conforme a la

interpretación doctrinaria y jurisprudencial, los artículos transitorios resultan

igualmente vinculantes. Pasemos a su estudio.

36. El régimen transitorio de la reforma constitucional ordenó la transformación

de CFE y Petróleos Mexicanos en empresas productivas del Estado,

conforme a lo previeran las leyes y dentro de los dos años siguientes a la

publicación del Decreto (artículo tercero):

Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este Decreto. Asimismo, la Comisión

24 En este sentido se afirma que “La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda llevarlas a cabo”, p. 167. 25 Ibídem pp. 168- 171.


21

Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este Decreto.

37. Por otro lado, el artículo vigésimo transitorio

establece el régimen jurídico de las empresas productivas del Estado, en los

términos siguientes:

Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.

II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.

III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.

IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.

V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.

VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de


22

forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.

Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley.

38. Del articulado transcrito conviene destacar que las empresas productivas del

Estado:

a) Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto constitucional: “la

creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación,

con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental”

(fracción I).

b) Gozarán de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al balance

financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la

Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y también de

un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el artículo 127

constitucional (fracción II)26;

26 “Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo

dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a


23

c) Contarán con una organización, administración y

estructura corporativa no sólo acordes con las

mejores prácticas internacionales, sino que también

deberá garantizar su autonomía técnica y de gestión, y

que sus órganos de gobierno puedan definir su arreglo institucional

(fracción III);

d) Sus directores serán nombrados y removidos libremente por el Titular del

Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de

Administración (fracción IV), y

e) Contarán con diversos regímenes especiales en materia de

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria,

deuda pública, responsabilidades administrativas, así como todos las

demás que “requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma

que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de

que se trate” (fracción VI).

39. De lo hasta aquí dicho queda claro que CFE en su carácter de empresa

productiva del Estado es una empresa que pertenece al Gobierno Federal,

pues por mandato constitucional aquél mantendrá siempre el control y

comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo”.


24

propiedad de ésta (artículo 25, párrafo quinto). Asimismo, se advierte que con

la introducción de esa figura jurídica el Poder Reformador de la Constitución

pretendió establecer una nueva modalidad de entidades públicas para

cumplir con un objetivo claro y previsto en el texto constitucional: “la creación

de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido

de equidad y responsabilidad social y ambiental”. A juicio de esta Sala,

este objetivo no sólo transforma la mecánica de la intervención estatal en la

vida económica e industrial de la sociedad, sino que también resulta central

para definir y conceptualizar la naturaleza de las empresas productivas del

Estado, ya que las leyes que estructuren las atribuciones de CFE deben

desarrollar los regímenes especiales que le permitan lograr tal mandato y

competir eficazmente en la industria o actividad de que se trate.

40. Con estas precisiones en mente, es tiempo de pasar al estudio de la ley que

estructura a CFE. En cumplimento a lo previsto en el artículo tercero

transitorio del Decreto constitucional antes transcrito, el Congreso de la Unión

emitió la Ley de la Comisión Federal de Electricidad27, que tiene por objeto

regular su organización, administración, funcionamiento, operación, control,

evaluación y rendición de cuentas, así como establecer su régimen especial

en materia de: i) empresas productivas subsidiarias y empresas filiales; ii)

remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; iv)

bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y deuda (artículo 1).

41. Sin necesidad de ser exhaustivos, del contenido de la Ley se desprenden

como elementos centrales y relevantes que son necesarios precisar para su

entendimiento como empresa productiva del Estado:

a) CFE es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del

Gobierno Federal, con personalidad y patrimonio propios, y goza de

autonomía técnica, operativa y de gestión28.

27 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014. 28 “Artículo 2.- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para


25

b) Tiene como finalidad desarrollar actividades

empresariales, económicas, industriales y comerciales

en términos de su objeto29, el cual consiste en realizar,

entre otras, las siguientes actividades: i) prestar el

servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica por

cuenta y orden del Estado; ii) generar, comercializar, importar y exportar

energía eléctrica y productos asociados (conforme a la estricta separación

legal que se establezca); iii) importar, exportar, transportar, almacenar,

comprar y vender combustibles; iv) investigar y desarrollar la tecnología

requerida para las actividades que realice en la industria eléctrica; v)

comercializar los productos y servicios tecnológicos resultantes de su

investigación, y vi) las necesarias para el cabal cumplimiento de su

objeto30.

el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 29 “Artículo 4.- La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”. 30 “Artículo 5.- La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes: I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos

asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;

II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;

III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;

IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;

V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;

VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;


26

c) Contará con regímenes especiales en distintas materias, tales como i)

de empresas productivas subsidiarias y empresas filiales; ii) de

remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; iv)

bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y deuda, los cuales están

desarrollados en la propia Ley.

d) Se sujetará a su Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de

los mismos. Las disposiciones previstas en otras leyes que resulten

aplicables por materia se aplicarán siempre que no se opongan al

régimen especial previsto en su Ley.

e) El derecho mercantil y civil serán supletorios, y en caso de duda se

deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización

de sus fines y objeto conforme a su naturaleza jurídica de empresa

productiva del Estado con régimen especial y su régimen de

gobierno corporativo, de tal manera que pueda competir con

eficiencia en la industria energética31.

f) Contará con la organización y estructura corporativa que mejor

convenga a su objeto32, y en los términos que determine su Consejo de

Administración, quien es su órgano supremo de administración y el

encargado de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la

VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y

VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto. La Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades a que se refiere este artículo en el país o en el extranjero”. 31 “Artículo 3.- La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”. 32 “Artículo 10.- La Comisión Federal de Electricidad contará con la organización y estructura corporativa que mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Consejo de Administración en términos de esta Ley”.


27

empresa33, así como de aprobar el Plan de Negocios34

que someta a su consideración el Director General35.

g) Dicho Consejo estará integrado por 10 consejeros:

los titulares de la secretarías de Energía (quien lo presidirá) y de Hacienda

y Crédito Público, 3 del Gobierno Federal (designados por el Ejecutivo

Federal), 4 independientes (designados por el propio Ejecutivo, pero

ratificados por el Senado de la República) y 1 designado por los

trabajadores de CFE y sus empresas productivas subsidiarias36. Por el

ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo, los consejeros

estarán sujetos al régimen de responsabilidad previsto en la propia Ley

de CFE y no al previsto en la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos ni a cualquier otro aplicable a

los servidores públicos federales37.

33 “Artículo 12.- El Consejo de Administración, órgano supremo de administración de la Comisión Federal de Electricidad, será responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…)”. 34 "Artículo 12.- (…): III. Aprobar, revisar y, en su caso, actualizar anualmente el Plan de Negocios de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, con base en una proyección a cinco años, y, conforme a éste, el programa operativo y financiero anual; (…)”. 35 “Artículo 45.- Corresponden al Director General la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos de la Comisión Federal de Electricidad, sujetándose a las estrategias, políticas y lineamientos aprobados por el Consejo de Administración. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…) III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el Plan de Negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo; (…)”. 36 Artículo 14.- El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el

Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y

IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias (…)”.

37 “Artículo 29.- Los consejeros, con relación al ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo de Administración, serán responsables exclusivamente en términos de lo dispuesto en esta Ley, por lo que no estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o en cualquier otro ordenamiento o disposición aplicable en general a los servidores públicos de carácter federal”.


28

h) Podrán contar con empresas productivas subsidiarias y empresas

filiales38. Mientras que las primeras comparten la naturaleza de empresa

productiva del Estado y se sujetan al régimen especial previsto en la Ley

de CFE39, las segundas tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán

conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación (sea

en México o en el extranjero) 40 . La creación, fusión o escisión de

empresas productivas subsidiarias y de las empresas filiares en que

participe de manera directa CFE, serán autorizadas por su Consejo de

Administración, a propuesta de su Director General41.

i) Su vigilancia y auditoría se realizará por un Comité de Auditoría, una

Auditoría Externa y un Auditor Externo42. La Auditoría Superior de la

Federación podrá fiscalizar a CFE y a sus empresas productivas

subsidiarias, pero deberá tomar en cuenta su naturaleza de empresa

productiva del Estado, conforme al régimen especial previsto en la

Constitución Federal, la Ley de CFE y demás disposiciones aplicables43.

38 “Artículo 57.- La Comisión Federal de Electricidad podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, en términos de la presente Ley. (…)”. 39 “Artículo 58.- Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma. (…)”. 40 “Artículo 59.- Son empresas filiales de la Comisión Federal de Electricidad aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera. Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación”. 41 “Artículo 60.- La creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias, así como de empresas filiales en las que la Comisión Federal de Electricidad participe de manera directa, será autorizada por el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, a propuesta de su Director General, misma que deberá presentarse conforme a las normas que dicte el propio Consejo. En caso de que el Consejo de Administración apruebe la propuesta, con las modificaciones que estime pertinentes, se procederá conforme a lo siguiente: (…). 42 “Artículo 49.- La vigilancia y auditoría de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales se realizará por: I. El Comité de Auditoría; II. La Auditoría Interna, y III. El Auditor Externo”. 43 “Artículo 56.- La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas. En el desarrollo de sus auditorías y en la formulación de sus observaciones y recomendaciones, la Auditoría Superior de la Federación deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución, las disposiciones transitorias del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en


29

j) Deberá entregar anualmente a un dividendo

estatal, mismo que será determinado por el Congreso

de la Unión (a propuesta de la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público), con base en la situación financiera

de la empresa, sus planes y opciones de inversión y financiamiento44. El

remanente que no se entregue deberá ser reinvertido, conforme lo

decida su Consejo de Administración45.

k) CFE y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus

presupuestos conforme a su régimen especial y sin requerir autorización

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público46.

42. Por un lado, ciertos contenidos que hasta ahora se han descrito llaman la

atención porque no parecen propios de un ente público, sino más bien a los

“estatutos” de una empresa privada. Sin embargo, tales previsiones son

congruentes con que el Constituyente estableciera que el objetivo de las

empresas productivas del Estado era la creación de valor económico e

Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, los principios y normas establecidos en la presente Ley y en las disposiciones que de ella emanen, el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, su naturaleza jurídica y la de sus actos y operaciones, así como los resultados de las revisiones que en el ejercicio de sus funciones realicen los órganos de auditoría y vigilancia en términos de esta Ley”. 44 “Artículo 99.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de

Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes.

II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal;

III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y

IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.

45 “Artículo 100.- El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad”. 46 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…)”.


30

incrementar los ingresos de la Nación. Por otro lado, también llama la

atención que aunque CFE es una empresa propiedad del Gobierno Federal

se previó como supletorio el derecho mercantil (y no el administrativo).

Este “cambio de paradigma” (tal como lo denomina la exposición de motivos

de la Ley) tiene un objetivo claro y puntual, si se atiende al propio proceso

legislativo que le dio origen: establecer una verdadera figura empresarial

que le permitiera un actuar flexible y eficiente, en virtud de la “inminente

apertura de la industria energética”. Para mayor claridad, vale la pena citar la

exposición de motivos47:

El mandato constitucional de transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en empresas productivas del Estado se explica no sólo en virtud de la inminente apertura de nuestro mercado energético, sino de reconocer que actualmente nuestras empresas estatales más importantes son administradas por el propio Estado y se encuentran sujetas a un excesivo sistema de control gubernamental que les impide gozar de la flexibilidad empresarial que requieren para operar eficientemente, sobre todo si las comparamos con empresas similares a nivel internacional.

Por ello, se estima que una auténtica reforma a nuestras empresas estatales no sólo debe dirigirse a dotarlas de nuevas herramientas que mejoren sus operaciones cotidianas, sino que requiere un radical y nuevo entendimiento de las mismas, de modo que cuenten con una estructura empresarial autónoma, flexible y sustentada en las mejores prácticas de gobierno corporativo, que les facilite tomar decisiones, aumentar su capacidad productiva, optimizar la ejecución de sus proyectos y mejorar sus índices de productividad y rentabilidad. Todo ello permitirá consolidarlas como agentes centrales de las industrias de hidrocarburos y eléctrica.

(…)

La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado.

(…)

Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues

47 Exposición de motivos de la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la Gaceta del Senado de la República del día 30 de abril de 2014 (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.

http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf


31

se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado.

De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de

Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas Leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración.

En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus "estatutos sociales· (en este caso sus respectivas Leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil.

Lo anterior significa que, a partir de su trasformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público; situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones.

(…)

En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad.

43. La línea argumentativa plasmada en el trabajo legislativo evidencia que era

necesario introducir un nuevo modelo de empresa estatal alejada en la

medida de lo posible de la regulación que rige a los entes públicos

existentes —administrativa—, para otorgarles una “flexibilidad y autonomía”

operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho privado. El que

no sea posible acudir a principios propios de derecho administrativo y a las

categorías existente de entes públicos se justifica en virtud de que resultaría

incompatible con: a) un diseño organizacional y de operación basado en

principios de gobierno corporativo; b) la reducción de los controles estatales


32

en la operación cotidiana de la empresa, y c) la “reconceptualización” del

papel del Gobierno Federal como propietario con funciones claras y

delimitadas, y no como su “administrador principal”. Sólo de esta manera, se

consideró, las empresas productivas del Estado gozarían de una estructura

que les permitiera ser económicamente rentables para el Estado.

44. Es decir, con la creación de las empresas productivas del Estado se pretendió

establecer una técnica novedosa de organización institucional con la que

ahora cuenta el Gobierno Federal para la realización de ciertas y específicas

atribuciones que constitucionalmente se le encomiendan, tales como el

servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, o la

exploración y extracción de hidrocarburos. Este organismo con estructura y

principios empresariales pretende ser flexible y para ello es necesario

“romper” con la tradicional lógica de controles y jerarquía administrativa, así

como exceptuarse de las normas tradicionalmente que regulan los demás

entes de la administración pública federal (sea centralizada y paraestatal). En

efecto, como parte de su “régimen especial” el legislador pretendió diferenciar

a CFE (y Petróleos Mexicanos) de los demás entes públicos, puesto que:

a) Se regirán por sus leyes, reglamentos y supletoriamente por el derecho

civil y mercantil;

b) Sus consejeros no están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos (artículo 29). Sin embargo,

dicha Ley sí resulta vinculante al personal de CFE y sus empresas

productivas subsidiarias, con la salvedad de que su aplicación

corresponde a las respectivas Unidades de Responsabilidades48;

48 “Artículo 92.- La aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias corresponderá a sus unidades de responsabilidades, que serán competentes exclusivamente para: I. Recibir y dar atención a quejas y denuncias y realizar investigaciones con motivo de las mismas, y II. Tramitar los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer las sanciones respectivas, en términos de las leyes aplicables. Las unidades de responsabilidades no tendrán competencia alguna en materia de control interno y auditoría y se garantizará su independencia orgánica de la Auditoría Interna y de las áreas que en su caso se establezcan para coordinar el sistema de control interno”.


33

c) A sus adquisiciones, arrendamientos,

contrataciones de obras y de servicios y obras no les

resulta aplicables ni la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley

de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (artículo 77,

párrafo segundo)49.

d) Aunque sus bienes inmuebles se benefician del régimen de dominio

público de la Federación previsto en la Ley General de Bienes Nacionales,

dicha normativa no resulta aplicable respecto a los actos de disposición,

gravamen, adquisición, arrendamiento, enajenación y administración50.

e) No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el

Presupuesto de Egresos de la Federación, sin perjuicio de que el Consejo

de Administración emita sus propios programas en la materia51.

45. Asimismo y derivado de la reforma constitucional en materia energética que

ha sido materia de análisis, el legislador federal reformó, entre otras la Ley

Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 4, último párrafo) y la Ley

49 “Artículo 77. (…) A las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de cualquier naturaleza que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias les serán aplicables las disposiciones que al efecto establece esta Ley y las demás que deriven de la misma. No les serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”. 50 “Artículo 90.- Los bienes inmuebles de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetos al régimen de dominio público de la Federación conforme a las disposiciones que para tal figura jurídica establecen la Ley General de Bienes Nacionales y esta Ley. (…) Artículo 91.- El Consejo de Administración emitirá las políticas que regulen los actos de disposición y gravamen a que se refiere el artículo anterior, así como las relativas a la adquisición, arrendamiento, enajenación y administración de los bienes de la Comisión Federal de Electricidad, de sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales, considerando lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución y sin que sean aplicables al efecto las disposiciones relativas de la Ley General de Bienes Nacionales”. 51 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…) III. No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance financiero; (…)”.


34

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículo 5, último

párrafo), para precisar que no resultarían aplicables a las empresas

productivas del Estado:

Ley Federal de las Entidades Paraestatales

ARTICULO 3o.- (…)

(…)

Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Artículo 5.- La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende:

(…)

Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes.

46. Ahora bien, dado que el artículo 25 constitucional señala en su párrafo quinto

que la propiedad y control le corresponden al Gobierno Federal 52 , es

52 “Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.


35

indudable que las empresas productivas del Estado se

encuentra en el ámbito de la Administración Pública

Federal. En este sentido, vale la pena recordar que el

artículo 90 constitucional establece que:

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

(…).

47. De dicho precepto queda claro que la Administración Pública Federal será

“centralizada y paraestatal”, de tal manera que los distintos entes públicos

que se agrupen dentro de aquélla deben ser incorporados en alguna de esas

categorías. Así, dado que ni la reforma constitucional en materia energética

ni alguna otra posterior han reconfigurado a la administración pública, debe

entenderse que dentro de la centralización y la paraestatalidad se

comprenden todas y cada una de las distintas modalidades de configuración

orgánica con las que cuenta la Administración para ejercer las funciones que

constitucionalmente se le encomiendan.

48. En este sentido, no pasa desapercibido que la reforma constitucional en

materia energética pretendió crear una nueva categoría de entes públicos con

un régimen especial de autonomía y flexibilidad operativa, distinta a los hasta

entonces existentes. Esto es así, en primer lugar, porque del artículo 90

constitucional se advierte que, por regla general, la Constitución Federal no

define ni establece las diversas características, funciones y controles que

estructuran a los distintos entes pertenecientes a la administración pública

paraestatal, sino que dicha configuración, por el contrario, debe ser

desarrollada por el legislador ordinario —esto es, en una ley— conforme a las

características que se requieran para el cumplimiento de ciertas funciones en

concreto.


36

49. En segundo lugar, porque en este caso en concreto —y a diferencia de la

regla general antes descrita— el constituyente permanente no sólo estableció

a la Constitución Federal como “origen” o fuente de las empresas productivas

del Estado —específicamente CFE y Petróleos Mexicanos—, sino que es el

propio régimen transitorio de una reforma constitucional el que establece las

características orgánicas generales que las leyes deben desarrollar, a fin de

garantizar su flexibilidad operativa para estar en aptitud de dar cumplimiento

a un mandato igualmente constitucional.

50. Es a partir de estas consideraciones que esta Sala estima que las empresas

productivas del Estado constituyen una nueva categoría de entidad de la

Administración Pública Paraestatal, distinta a las hasta entonces existentes,

pues no sólo no está sujeta a las mismas modalidades de control y

coordinación, sino que también se diferencia de aquéllas por su régimen

especial basado en el derecho mercantil y civil, y con una estructura que se

dirige a la realización de objetivos comerciales, para incrementar los ingresos

de la Nación. Es decir, se tratan de una nueva categoría de empresas

públicas pertenecientes a la Administración Pública Federal que deben ser

incluidas en las tradicionales categorías de “centralizada” y “paraestatal” del

artículo 90 constitucional, pero con un régimen distinto y ordenado

constitucionalmente.

51. Ahora bien, debe precisarse que el hecho de que esta nueva entidad pretenda

orientarse bajo principios de gobierno corporativo y eficiencia y que el

derecho común le sea supletorio, en modo alguno pretende excluirlas por

completo de la órbita del derecho público. Por un lado, puesto que son

normas de derecho público las que, precisamente, constituyen el fundamento

de su existencia en cuanto empresa productiva del Estado propiedad del

Gobierno Federal (artículos 25, párrafo quinto, y 27, párrafo octavo

constitucionales, en relación con los artículos transitorios tercero y vigésimo


37

del Decreto antes citado53, y 2 de la Ley de CFE54). Por

otro, porque de manera expresa la Ley de CFE las

sujeta a diversos ordenamientos jurídicos, a fin de

cumplir con otros valores y principios igualmente

tutelados por nuestra Constitución Federal, tales como las previsiones en

materia de transparencia e información pública gubernamental 55 ,

anticorrupción56 y fiscalización57, por mencionar algunas.

52. De lo hasta aquí se ha dicho, se advierten las siguientes características de

las empresas productivas del Estado:

a) Son entidades públicas, esto es, empresas de exclusiva propiedad del

Estado y con un origen y un mandato previsto en normas de derecho

público, tal como la Constitución Federal y su Ley.

b) Aunque pertenecen a la Administración Pública Federal, se trata de una

nueva categoría de entidades paraestatales con un novedoso modo de

53 Se estima innecesario citar, nuevamente, los artículos constitucionales referidos, toda vez que pueden ser visibles en párrafos 31, páginas 16 a 18 de la presente ejecutoria. 54 “Artículo 2.- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 55 “Artículo 114.- En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad adoptará las medidas necesarias para el resguardo y protección de la información relacionada con las actividades empresariales, económicas e industriales que desarrollen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias para la consecución de sus objetos, y que signifique el poder obtener o mantener una ventaja competitiva o económica frente a terceros en la realización de tales actividades. Dicha información se considerará comercial reservada en términos de la citada ley. Artículo 115.- En el cumplimiento de las obligaciones de difusión de información previstas en la presente Ley, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias procurarán que los informes o reportes se presenten de forma clara, sencilla, precisa, confiable y actualizada”. 56 “Artículo 88.- Las contrataciones que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetas a lo dispuesto en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, entre otros ordenamientos. Al efecto, la Secretaría de la Función Pública será autoridad competente”. 57 “Artículo 56.- La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas”.


38

configuración orgánica para el cumplimiento de funciones y actividades

constitucionales específicas.

c) Cuentan con un mandato constitucional claro: la creación de valor

económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de

equidad y responsabilidad social y ambiental.

d) Dicho mandato constitucional requiere diversos regímenes especiales en

distintas materias, a fin de garantizar su autonomía técnica, operativa y

de gestión.

e) Su estructura y operación debe estar sustentada en prácticas de gobierno

corporativo y, por lo mismo, son ajenas a los controles que

tradicionalmente se han previsto para los organismos públicos

pertenecientes a la administración pública centralizada y paraestatal.

f) El derecho civil y mercantil serán supletorios y, en caso de duda, deberá

favorecerse la interpretación que privilegie la mejor realización de sus

fines y objeto, conforme a su naturaleza de empresa productiva del

Estado con régimen especial.

53. De las conclusiones aquí alcanzadas se advierte que la transformación de

CFE en empresa productiva del Estado únicamente pretendió otorgarle un

nuevo marco jurídico con mayor flexibilidad operativa, que se acercara y le

permitiera competir con las empresas privadas, pero no excluirla totalmente

del régimen de derecho público.

54. En este sentido, esta Sala considera que al tratarse de una entidad

perteneciente a la Administración Pública Federal, CFE sí es un ente público

para efectos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

C. Naturaleza de las funciones del acto que se reclama

55. Definido el primer requisito que define si a CFE le resulta o no aplicable la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, procede ahora


39

analizar si se acredita el segundo (ver supra párrafos

28 y 29). Esto es, lo que ahora debe es responder ¿qué

tipo de funciones realiza CFE? En concreto, ¿CFE

realiza o no funciones que pueden calificarse como

materialmente administrativas?

56. Esta Sala considera que CFE no realiza funciones materialmente

administrativas sino mercantiles y, por tal razón, no es posible exigirle una

reparación por la vía de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado.

57. Derivado de la reforma constitucional en materia energética que ha sido

previamente mencionada, la transmisión y distribución de energía eléctrica se

encuentran previstas en los artículos 25, párrafo quinto; 27 párrafo sexto, y

28, párrafo cuarto, en los siguientes términos:

Artículo 25. (…)

(…)

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

(…)

Artículo 27. (…)

(…)

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá


40

realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

(…)

Artículo 28. (…)

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

58. De estos artículos se advierte, por un lado, que la transmisión y distribución

de energía eléctrica son áreas estratégicas y servicios públicos cuya

prestación se reservó en exclusiva al Estado, sin que su intervención en

las mismas se considere monopólica. En este sentido, nuestra

Constitución es clara: en el servicio público de transmisión y distribución

de energía eléctrica no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el

Estado pueda celebrar contratos con particulares y que éstos participen en

otras áreas de la industria —tal como la generación y comercialización—.


41

59. Por otro lado, y a diferencia de lo que sucede

con la explotación y extracción de hidrocarburos,

nuestro texto constitucional no reservó la participación

estatal en las materias en estudio a las empresas

productivas del Estado58, sino que su intervención puede realizarse mediante

éstas o cualquier otro tipo de entidad pública59. Es decir, que el Estado puede

decidir cuál de esos tipos de órganos estatales se encargarán de los servicios

públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica.

60. En este sentido, el legislador ordinario estableció que CFE se encargará de

tales actividades por cuenta y orden del Estado, puesto que en el primer

párrafo del artículo 5 de su Ley se dispone como su objeto:

Artículo 5.- La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano.

Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:

I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;

II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;

58 En este sentido, el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional es claro en que cuando el Estado decida intervenir en la exploración y extracción de hidrocarburos deberá realizarlo mediante un contrato o asignación a una empresa productiva del Estado: “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”. 59 Conviene destacar que la Ley de la Industria Eléctrica incluye en las definiciones de “transportista” y “distribuidor” (esto es, los sujetos que realizan las actividades de transmisión y/o distribución de energía eléctrica) tanto a los las empresas productivas del Estado como a otro tipo de órganos públicos: “Artículo 3.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XXI. Distribuidor: Los organismos o empresas productivas del Estado o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica; (…) LIV. Transportista: Los organismos o empresas productivas del Estado, o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Transmisión de Energía Eléctrica; (…)”.


42

III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;

IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;

V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;

VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;

VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y

VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de

su objeto.

61. Aunque a primera vista podría considerarse que la transmisión y distribución

deberían calificarse como actividades “administrativas”, dado que CFE las

realiza por cuenta y orden del Estado, ello sería incorrecto dado que se

pasaría por alto que el Constituyente permanente ordenó la creación de una

nueva figura o categoría de organismo público con un régimen comercial —

esto es, distinto y diferenciado de cualquier otro ente público—, y que dicho

régimen especial busca otorgarle flexibilidad para cumplir un objetivo

constitucional: la creación de valor económico para el Estado mexicano.

62. En efecto, esta Sala considera que al existir un mandato expreso y claro a

nivel constitucional, éste debe ser el punto de partida o la premisa central que

oriente la categorización de las diversas funciones que CFE realice, sea la

prestación del servicio de transporte, distribución o suministro de energía

eléctrica. En este sentido, vale la pena, por un lado, precisar que la única

excepción a su actuar que puede considerarse como acto administrativo

son todos los actos que CFE realice dentro de un procedimiento de

contratación hasta el momento del fallo, pues una vez firmado el

contrato éste y todos los aspectos que deriven del mismo deberán


43

considerarse mercantiles, tal como lo dispone el

artículo 82 de la Ley de CFE:

Artículo 82.- Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se

regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa.

Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.

63. Por otro lado, y en congruencia con lo hasta aquí interpretado debe

recordarse que la Ley de CFE ordena que el derecho mercantil y civil serán

supletorios al actuar de CFE; que en caso de duda deberá preferirse la

interpretación que privilegie la realización de sus fines y objetos conforme a

su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen

especial, así como su régimen de gobierno corporativo, de tal manera que

pueda competir eficientemente en la industria energética:

Artículo 3.- La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios.

Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley.

En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética.

Artículo 4.- La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario.

En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá

actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de

equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el

mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los

costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir

con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de

Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de


44

Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación

eficiente del sector eléctrico y la competencia.

64. A juicio de esta Sala el artículo 4, primer párrafo, es claro: no importa si las

actividades son tradicionalmente consideradas como “empresariales”,

“económicas”, industriales” o “comerciales”, todas ellas están

interrelacionadas y deben ser interpretadas en función de su objeto y

mandato constitucional, pues CFE las realiza con la misma finalidad: generar

valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario.

65. Esta perspectiva mercantil de las actividades de transmisión y distribución de

energía eléctrica en modo alguno pasa por alto que tradicionalmente las

etiquetas de “servicio público” o “área estratégica” podrían asociarse con el

ámbito propio de regulación del derecho administrativo. Sin embargo,

conviene destacar que la propia Ley de la Industria Eléctrica establece una

previsión clara:

Artículo 5.- El Gobierno Federal, los Generadores, los Transportistas, los Distribuidores, los Comercializadores, los Usuarios Calificados Participantes del Mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional.

En lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal.

66. Así, esta Sala concluye que dado que no está regulado ni en la Ley de CFE

ni en la Industria Eléctrica la vía para exigir el pago indemnizatorio a dicha

empresa productiva, y en virtud de que los principios y objetivos

constitucionales que orientan el actuar de CFE conforme a su nueva

naturaleza, dicha reclamación no debe considerarse como una actividad

administrativa sino mercantil, pues es precisamente la normativa civil y

mercantil la que resulta supletoria para ser acorde con el mandato y las

funciones que desde la Constitución se le encomiendan a CFE.

Consecuentemente, debe concluirse que no es aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, a pesar de que CFE sea un ente

público.


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D. Respuesta a los agravios

67. Una vez se han analizado la naturaleza de los

actos que se relacionan con el origen del presente

juicio, esta Sala está en posibilidad de responder los agravios.

68. Como quedó sintetizado al inicio de esta sentencia 60 el juez de Distrito

sobreseyó el juicio de amparo porque consideró con motivo de su

transformación en empresa productiva del Estado CFE se rige por la

legislación civil y mercantil y, consecuentemente, el oficio por virtud del cual

el Superintendente de Zona Saltillo de CFE desechó la solicitud de reparación

con motivo de un actividad irregular no era un acto que pudiese considerarse

de autoridad para efectos del juicio de amparo.

69. El primero de los agravios que formuló el quejoso y ahora recurrente contiene

3 elementos: a) que el juez no debió analizar genéricamente la naturaleza de

CFE sino el acto en concreto que se reclamaba. Es decir, que debió realizar

un análisis casuístico para determinar si el acto reclamado era o no de

autoridad; b) no todos los actos que realiza CFE se rigen por la legislación

civil y mercantil, sino también por la legislación administrativa. Los primeros

se relacionan con el contrato de suministro de energía eléctrica y no tienen

qué ver con el origen de su reclamo; c) sí es aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado porque su artículo 2 se refiere a todo

ente público y CFE sigue siendo parte del Estado, a pesar de su

transformación en empresa productiva del Estado.

70. El recurrente tiene razón en que para determinar si un acto debe o no

considerarse de autoridad para efectos del juicio de amparo, los juzgadores

deben analizarlo en concreto y no responder genéricamente a partir de la

“naturaleza” del ente público que lo emite. No obstante, su afirmación debe

calificarse como infundada porque del análisis concreto que esta Sala realizó

60 Véase supra párrafos 5 y siguientes, a partir de la foja 3 del presente documento.


46

en el apartado C de esta sentencia (párrafos 55 a 66) se concluyó que los

actos reclamados tienen una naturaleza mercantil y no administrativa.

71. En segundo lugar, el argumento identificado con la letra b) también resulta

infundado. Contrario a su dicho, fue correcto que el juzgador considerara que

sólo los actos previos a la adjudicación de un contrato que CFE celebrará

pueden considerarse administrativos. Esta interpretación es congruente con

la formulada por esta Sala en el párrafo 62: sólo los actos previstos en el

artículo 82 de la Ley de CFE pueden ser considerados administrativos. Las

demás actuaciones que realice CFE deben regirse por la legislación mercantil

o civil.

72. Igualmente resulta infundado el argumento identificado con la letra c). Como

quedó precisado en el apartado A de esta ejecutoria, concretamente en los

párrafos 28 y 29, para que proceda una responsabilidad patrimonial del

Estado por actividad irregular conforme a la interpretación de esta Suprema

Corte de Justicia no basta con dirigirla a un ente público, sino que es

necesario que el daño derive de una función materialmente administrativa.

En este sentido y como ya quedó precisado, aunque CFE es un ente público

ello no es suficiente para que resulte aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, sino que adicionalmente se requiere

una función que se considere administrativa y lo que no sucede en el caso

concreto. Esto es así porque la actividad que supuestamente originó el daño

que se reclama se trata de una actividad materialmente mercantil y no

administrativo. Por tal razón, no le asiste la razón a la parte recurrente.

73. Finalmente, en el segundo y último agravio —sintetizado en el párrafo 6 b),

página 5 de esta sentencia—, el recurrente señala que el juez vulneró sus

derechos de acceso a la justicia y a una justa indemnización porque el que

haya desechado su demanda implica “exonerar” a CFE de su obligación de

compensar y reparar los daños causados.

74. A juicio de esta Sala dicho agravio también resulta infundado. Como ha sido

desarrollado a lo largo de esta ejecutoria, tanto el desechamiento de la


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solicitud de reparación, como de su demanda de

amparo se relacionan con la vía idónea para dirimir su

controversia y no con el fondo de la misma. En este

sentido, esta Sala considera que el considerar que la

vía prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no

resulta aplicable por no encuadrar en los supuestos de procedencia, en modo

alguno puede ser interpretado como una exoneración a CFE, ni equiparse a

una violación del derecho de acceso a la justicia.

75. Esta Sala ha señalado que el segundo párrafo del artículo 17 constitucional,

establece una garantía a favor de los gobernados que se concreta

genéricamente en la posibilidad de ser parte de un proceso y de promover la

actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los requisitos procesales, les

permita obtener una decisión sobre sus pretensiones. Sin embargo, que tal

salvaguarda no debe pasar por alto que para el ejercicio de la acción deban

soslayarse los presupuestos o requisitos procesales que la legislación prevea

para la procedencia de la acción61.

76. En efecto, esta Sala considera que no se viola el acceso a la justicia porque

se estime que la vía administrativa no resulte procedente en este caso en

concreto. Esto es así porque de ninguna manera imposibilita al recurrente

presente para presentar su reclamo en la vía que sea idónea y congruente

con la naturaleza de su pretensión. En este sentido, si la actividad que la

originó el daño del que se duele es de naturaleza civil, conforme a las

consideraciones que han sido materia de esta resolución, esta Sala considera

61 Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 2a./J. 98/2014 de esta Sala, de rubro y texto: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio” (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, p. 909).


48

que lo idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima en vía ordinaria civil,

conforme a los requisitos y disposiciones del Código Civil Federal.

77. Así, esta Sala advierte que nuestra legislación sustantiva civil a nivel Federal

prevé en su artículo 1913 que el uso de mecanismos o instrumentos para la

conducción de energía eléctrica actualiza una riesgo que permite exigir el

pago indemnizatorio por responsabilidad objetiva civil —por oposición a la

responsabilidad objetiva y directa prevista en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado—:

Artículo 1913.- Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

78. Esta conclusión es acorde con la naturaleza de la función que CFE realiza,

conforme a su régimen especial de empresa productiva del Estado y en

términos del mandato constitucional que reiteradamente ha sido señalado en

esta ejecutoria.

79. Finalmente, no pasa desapercibido que el precepto antes citado hace

referencia a “persona” y que CFE es una persona moral propiedad del Estado

Mexicano. Como quedó precisado en el apartado A de esta ejecutoria, el

régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado derivado de las

reformas constitucionales de 14 de junio de 2002 y 27 de mayo de 2015

pretendió establecer un mecanismo de responsabilidad estatal derivado de

su actividad administrativa irregular, de tal manera que el Estado y no sus

funcionarios fueran los directamente responsables por los daños que causen

con motivo de sus funciones, y que al determinar esa procedencia fuera

irrelevante el dolo o la culpa, sino el actuar en contra de una prevención

normativa establecida. No obstante ello, no es posible considerar que

derivado de tal régimen general de responsabilidad, el Estado no sea

responsable por el daño causado en términos civiles, cuando alguno de sus

órganos realice funciones comerciales.


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80. En virtud de las consideraciones antes

esgrimidas esta Sala considera que los agravios

formulados por el recurrente resultan infundados.

Asimismo, que derivado de esta decisión resulta

innecesario estudiar los agravios formulados por CFE en su escrito de

revisión adhesiva.

VI. DECISIÓN

81. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación resuelve,

PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Mario

Alberto Hernández De La Rosa en contra de los actos y autoridades

reclamados.

TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos

a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el presente asunto como

concluido.

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