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AMPARO EN REVISIÓN 652/2014. QUEJOSO: ********* RECURRENTES: DIVERSAS AUTORIDADES SEÑALADAS COMO RESPONSABLES.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: JORGE JANNU LIZÁRRAGA DELGADO.

Vo. Bo.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

Cotejó:

VISTOS, para resolver el recurso de revisión identificado al

rubro; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo

indirecto. Mediante escrito presentado el doce de septiembre de dos

mil trece en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, *********, por su

propio derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal

en contra de las autoridades y los actos que a continuación se

precisan:

“III. AUTORIDADES RESPONSABLES. a) El H. Congreso de la Unión compuesto por ambas Cámaras de

Diputados y Senadores; b) El C. Presidente de la República

AMPARO EN REVISIÓN 652/2014 [2]

c) El C. Secretario de Gobernación d) El C. Director del Diario Oficial de la Federación e) El Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de

Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

IV. ACTOS RECLAMADOS: 1. La discusión, aprobación y expedición del Decreto por el que se

expidió la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, concretamente el artículo 21, fracción V, que se considera inconstitucional.

2. La promulgación y publicación del Decreto por el que se expide el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que se considera inconstitucional. La expedición del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, concretamente el artículo 80, fracción I, punto 1, que se estima inconstitucional.

3. La firma y refrendo del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

4. La publicación del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y del artículo 80, fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública.

5. La aplicación de los preceptos que se consideran inconstitucionales mediante la emisión del acuerdo de suspensión temporal de veintiuno de agosto de dos mil trece, dictado en el expediente ********* mismo que resulta violatorio de diversos derechos humanos y garantías individuales.

Por acuerdo de primero de octubre de dos mil trece, el Juez

Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal,

admitió la demanda de amparo, registrándose al efecto el expediente

relativo con el número *********. Concluidos los trámites de ley dictó

sentencia el veintinueve de enero de dos mil catorce, en la cual

resolvió esencialmente amparar y proteger al quejoso en contra del

artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos y en contra el artículo 80,

fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la Función Pública, en la


hipótesis que permite la retención de percepciones, así

como contra su acto de aplicación consistente en el

acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil trece, emitido en el

expediente *********.

SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconformes con

la anterior determinación, se recibieron los recursos de revisión que a

continuación se describen: 1. Del Titular del Área de Quejas del

Órgano Interno de Control, en ausencia del Titular del Área de

Responsabilidades del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado; 2. De la Subdirectora de Amparos de la

Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos; 3. Del Director General Adjunto Jurídico Contencioso de la

Secretaría de la Función Pública, Delegado en términos del artículo 9

de la Ley de Amparo del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

y; 4. Del Notificador adscrito al Área de Responsabilidades del Órgano

Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado; los cuales se presentaron en la Oficina

de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia

Administrativa en el Distrito Federal.

Mediante proveído de treinta y uno de marzo de dos mil catorce,

el Presidente del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, admitió los recursos de revisión los

cuales se registraron con el número *********.

Posteriormente, el trece de mayo de dos mil catorce, el Órgano

Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado por oficio número *********, presentado en

la Oficina de Correspondencia de los Tribunales Colegiados de

Circuito, solicitó el sobreseimiento del recurso de revisión, así como

del juicio de amparo, en virtud de que había dictado una nueva

resolución, por la cual determinó destituir al funcionario público sujeto


a investigación, además ordenó el cese de la suspensión temporal del

empleo, de ahí que haya considerado que la materia de amparo haya

quedado insubsistente.

Por oficio ********* de veintiocho de abril del presente año,

signado por el Secretario Técnico de la Comisión de Adscripción y

Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, se

determinó que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro

Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz,

apoyara a partir del primero de mayo de dos mil catorce, en el dictado

de diversas sentencias. Por ello, el referido Tribunal Colegiado de

Circuito, en sesión pública celebrada el cuatro de septiembre de dos

mil catorce, dictó resolución en la que, en la materia de la revisión,

determinó con fundamento en los artículos 83 de la Ley de Amparo;

10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación; desechar el recurso interpuesto por el notificador adscrito

al Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado. Asimismo, en dicha sentencia, el Tribunal Colegiado estimó

carecer de competencia para resolver el problema de

constitucionalidad planteado respecto del artículo 21, fracción V, de la

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, en virtud de que no existe jurisprudencia que resuelva dicho

tema y las resoluciones emitidas al respecto por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, son divergentes en los amparos en revisión

********* y ********* de la Primera Sala, en las que se determinó que

dicho precepto era inconstitucional y violatorio del principio de

presunción de inocencia y, a su vez, que era violatorio del artículo 123,

apartado B, de la Carta Fundamental, respectivamente. De igual

forma, cita el expediente número ********* resuelto por la Segunda Sala

que en opinión del Tribunal Colegiado, estimó constitucional el

precepto legal impugnado.


Por acuerdo de primero de octubre de dos mil

catorce, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación determinó asumir su competencia originaria para conocer

del presente recurso de revisión, el cual se registró con el número de

expediente *********. Asimismo, ordenó se turnara dicho asunto al

señor Ministro Alberto Pérez Dayán y se remitiera a esta Segunda

Sala a efecto de que su Presidente dictara el auto de radicación

respectivo, lo que se realizó el día catorce de octubre del presente

año.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver

este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 81, fracción I, inciso e),

de la Ley de Amparo vigente, y conforme a lo previsto en los puntos

primero y segundo, fracción III y tercero del Acuerdo General 5/2013

del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo

mes y año, y vigente a partir del veintidós siguiente, toda vez que se

promueve contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en un

juicio de amparo indirecto en materia administrativa en el que se

analiza la constitucionalidad del artículo 21, fracción V, de la Ley

Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, y 80, fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la

Secretaría de la Función Pública, considerando innecesaria la

intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Se estima innecesario

el estudio de la oportunidad de los recursos y la legitimación de


quienes los interponen, en virtud de que ello ya fue analizado por el

Tribunal Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del

asunto.

TERCERO. Principales antecedentes. Previo a determinar el

objeto de estudio del presente recurso de revisión, se estima

pertinente destacar los antecedentes más relevantes para la solución

del presente asunto.

I. Demanda de amparo. En sus conceptos de violación relativos

a la constitucionalidad de disposiciones de observancia general, la

parte quejosa adujo en síntesis:

El artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos y el artículo 80, fracción,

I, punto 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función

Pública, son inconstitucionales porque infringen lo previsto en los

artículos 1, 14 y 16, de la Constitución Federal, debido a que

posibilitan la imposición de actos de molestia y sanciones al

particular ocasionándole daños y perjuicios de difícil reparación sin

que exista un procedimiento previo.

El precepto legal impugnado es violatorio de la garantía de

audiencia y del principio de presunción de inocencia establecidos

en el artículo 21, apartado B, fracción I, de la Carta Fundamental,

ya que los principios de carácter penal son aplicables a la materia

de sanciones administrativas de conformidad con la tesis de rubro:

“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. LA APLICACIÓN DE ESTE DERECHO A LOS

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DEBE

REALIZARSE CON LAS MODULACIONES NECESARIAS PARA SER

COMPATIBLE CON EL CONTEXTO AL QUE SE PRETENDE APLICAR.”


La Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ya ha resuelto que las medidas

provisionales, como en el presente caso, la suspensión temporal

del suscrito, debe estar plenamente justificada, de lo contrario se

violan las garantías de fundamentación y motivación previstas en el

artículo 16 constitucional.

El artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos, es inconstitucional

porque propicia la práctica de suspensiones temporales en

abstracto, sin que haya sido demostrado por la autoridad

administrativa, la existencia de una responsabilidad del servidor

público, lo que genera daños y perjuicios de difícil reparación al

suscrito, mismos que aún cuando se obtuviese un amparo no

podrían ser reparados. Lo mismo sucede con el artículo 80,

fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función

Pública. Sirve para sustentar lo anterior la tesis de rubro:

“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE

AMPARO. SÓLO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA SANCIÓN DE

SUSPENSIÓN TEMPORAL DE SERVIDORES PÚBLICOS. NO ASÍ EN

RELACIÓN CON EL CESE, PUES EN ESTE ÚLTIMO CASO SE AFECTA EL

INTERÉS PÚBLICO.”

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha

sentado diversos criterios en los cuales establece que la ley o el

acto de molestia que establezca una sanción precautoria o

provisional, que no esté apoyada en una resolución previamente

determinada resulta inconstitucional y violatoria del artículo 16 de la

Constitución Federal; de conformidad con la tesis de jurisprudencia

de rubro: “EMBARGO PRECAUTORIO. EL ARTICULO 145 DEL CODIGO

FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ VIOLA EL ARTÍCULO 16 DE LA

CONSTITUCIÓN.”


El precepto tildado de inconstitucional es un acto de molestia en

perjuicio del gobernado, sin que exista una resolución determinante

de la responsabilidad administrativa del servidor público en que se

hayan seguido las formalidades esenciales del procedimiento y se

hubiere determinado en forma real y verdadera dicha

responsabilidad, ya que la autoridad administrativa se apoya y

sustenta en supuestas irregularidades que aún no se han

determinado a cabalidad. Asimismo, el acto de aplicación de

veintiuno de agosto de dos mil trece dictado en perjuicio del

quejoso, carece de fundamentación y motivación porque la

autoridad sólo se limita a transcribir lo establecido en el artículo

que aquí se impugna.

En el acto de aplicación, sólo se señala que la suspensión es para

el efecto de poder evitar una eventual continuidad de la comisión

de esta clase de irregularidades, posibilitándose el debido

esclarecimiento de los hechos que se ocupan. Como se aprecia, no

se señala que clase de irregularidades en específico y solo se

señala múltiples irregularidades. Es decir, el acto carece de una

debida motivación. El quejoso se apoyó en la tesis de rubro:

“MOTIVACIÓN. CONCEPTO DE.” y por analogía la tesis de rubro:

“EMBARGO PRECAUTORIO EN MATERIA FISCAL. CUANDO SEA

DECRETADO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 145-A DEL CÓDIGO FISCAL DE

LA FEDERACIÓN. PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN

EL 28 DE JUNIO DE 2006, LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEBEN

ACTUAR DENTRO DEL MARCO QUE CORRESPONDA A FIN DE QUE LA

AFECTACIÓN A LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO ESTÉ

JUSTIFICADA.”

De conformidad con el artículo 16, párrafo II, de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la

suspensión o la destitución del puesto de los servidores públicos,


será impuesta por la Secretaría, el contralor interno o el

titular del área de responsabilidades y ejecutadas por

el titular de la dependencia o entidad correspondiente. En el

presente caso, el Director del ISSSTE no emitió oficio o

mandamientos escritos así como tampoco ejecutó la suspensión

temporal traída a juicio. De igual forma, quien notificó y ejecutó el

acuerdo de suspensión temporal fue la notificadora, la cual no

puede sustituir al Director del ISSSTE en su calidad de titular de la

dependencia o entidad correspondiente, por lo que dicha

notificadora es autoridad incompetente.

El acto de molestia es ilegal por violar lo dispuesto en el artículo 16

de la Ley Fundamental, porque se incumple con lo dispuesto en el

sentido de que todo acto de molestia debe estar fundado y

motivado, entendiéndose que debe estar dirigido en forma

específica a la persona afectada, sin embargo el acto que se

combate está dirigido a múltiples personas.

La resolución de suspensión temporal resulta contraria a los

derechos humanos y garantías individuales, porque las supuestas

irregularidades que se le pretenden atribuir al quejoso son

equivocadas, violándose los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución

Federal, debido a que tal acto de molestia se apoya en una

auditoría viciada de origen.

Se solicita la suspensión provisional y definitiva de los actos

reclamados de las autoridades responsables, para el efecto de que

se le permita al suscrito seguir trabajando en el cargo de Jefe de

Departamento de conformidad con la tesis de rubro:

“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE

AMPARO. SÓLO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA SANCIÓN DE

SUSPENSIÓN TEMPORAL DE SERVIDORES PÚBLICOS, NO ASÍ EN

RELACIÓN CON EL CESE, PUES EN ESTE ÚLTIMO CASO SE AFECTA EL


INTERÉS PÚBLICO” así como la tesis de rubro: “RESPONSABILIDADES

DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN

EN EL AMPARO CONTRA LOS ACTOS DE REGISTRO O INSCRIPCIÓN DE

LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN TEMPORAL.”

II. Sentencia dictada por el Juez de Distrito. El veintinueve de

enero de dos mil catorce, el Juez de Distrito del conocimiento, dictó

sentencia en la que determinó lo siguiente:

En relación con el acto que se atribuye al notificador adscrito al

Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado, consistente en la notificación del acuerdo de suspensión

impugnado, el juzgador advirtió que se actualiza la hipótesis

prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, ya que

la notificación no le causa agravio al quejoso, y en caso de haber

estado en desacuerdo debió hacerlo en los plazos y a través de los

medios procesales oportunos.

En relación con el concepto de violación aducido por el quejoso,

respecto a la inconstitucionalidad del artículo 21, fracción V, de la

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos y el artículo 80, fracción I, punto 1, del

Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, dicho

concepto se analiza a la luz del derecho fundamental a la

presunción de inocencia. En este sentido, la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión

********* analizó el artículo 21 mencionado, determinó que la

providencia precautoria es una medida provisional establecida por

el legislador para salvaguardar los intereses de la Administración

Pública Federal, en tanto se resuelve definitivamente si el servidor

público suspendido es responsable de la falta que se le imputa o


no. Asimismo, sostuvo que es una medida idónea para

tutelar el bien jurídico protegido, cuya inejecución

puede afectar el funcionamiento de la administración pública. Sin

embargo, sostuvo que situación diversa acontece con la

suspensión de las percepciones que resiente el servidor público

mientras prevalece la medida cautelar.

En razón de lo anterior, la Segunda Sala determinó que la

suspensión temporal de que es objeto el servidor público, si se le

priva de la totalidad del salario y percepciones que recibía mientras

desempeñaba el cargo o comisión correspondiente, viola en

perjuicio del gobernado el principio de presunción de inocencia,

que no sólo rige el derecho penal, sino que se hace extensivo al

derecho administrativo sancionador de conformidad con la

jurisprudencia de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS

TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON

MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.”

Asimismo, la Primera Sala ha establecido que el derecho de

presunción de inocencia es un derecho “poliédrico” que se puede

entender como: (i) regla de trato procesal; (ii) como regla

probatoria; y (iii) como estándar probatorio o regla de juicio.

La finalidad de la presunción de inocencia, es impedir la aplicación

de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho

entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución

judicial que suponga la anticipación de la pena. En esta lógica, la

presunción de inocencia conlleva el derecho a ser tratado como

inocente en tanto no haya sido declarada su culpabilidad, por virtud


de una sentencia judicial y se le haya seguido un proceso con

todas las garantías que correspondan.

El artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos, establece que: “toda persona inculpada de delito tiene

derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca

legalmente su culpabilidad”. Asimismo, el artículo 20, apartado B,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

establece que los inculpados tienen derecho a que “se presuma su

inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante

sentencia emitida por el juez de la causa”.

Consecuentemente, la Sala resolvió que la retención de salarios

que le corresponderían al servidor público sujeto a procedimiento,

implica la aplicación de medidas anticipadas de la pena y la

presunción de inocencia es el derecho a ser tratado como inocente

en tanto no haya sido declarada la culpabilidad del imputado, que

se viola al establecer en perjuicio del servidor público imputado una

medida desproporcionada consistente en retener el salario que le

corresponde.

Bajo esta perspectiva, este órgano hace suyos los razonamientos

que sirvieron a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación para declarar la inconstitucionalidad del artículo

reclamado. Respecto a la inconstitucionalidad del artículo 80,

fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la

Función Pública que faculta a los titulares de las áreas de

responsabilidades de los órganos internos de control, a determinar

la suspensión temporal de los presuntos responsables en su

empleo, se estima que dicho artículo también vulnera el principio

de presunción de inocencia previsto en el artículo 20 de la


Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

lo anterior, porque el artículo reglamentario impugnado

remite al procedimiento para determinar la suspensión provisional

de los servidores públicos prevista en el artículo 21 de la Ley


Públicos; ya que implica la aplicación de medidas anticipadas de la

pena. Por lo que, lo procedente es conceder el amparo y

protección de la justicia federal al quejoso en contra de los artículos

impugnados y se hace extensivo a su acto concreto de aplicación.

Por lo que, la autoridad deberá restituir al gobernado en el goce de

los derechos indebidamente afectados por el citado acto

reclamado.

Por tanto, el efecto del amparo es desvincular al quejoso de la

observancia de dichas normas durante su vigencia (en la hipótesis

que permite la retención de percepciones). En este sentido, el

juzgador estimó innecesario el estudio de los demás conceptos de

violación que hace valer el quejoso, pues en nada variaría la

determinación adoptada.

Así se determinó amparar y proteger a *********, contra el artículo

21, fracción V de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos y contra el artículo 80,

fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la

Función Pública así como contra su acto de aplicación consistente

en el acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil trece, emitido en el

expediente ************.

III. Agravios de constitucionalidad formulados por los

recurrentes. En contra de la resolución anterior, se interpusieron

cuatro recursos de revisión. Por lo que hace al recurso de revisión

interpuesto por el notificador del Órgano Interno de Control del Instituto


de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el

Tribunal Colegiado de conocimiento confirmó su sobreseimiento de

conformidad con las consideraciones del Juez de Distrito. En relación

con los otros, a continuación se sintetizan los agravios de los recursos

subsistentes:

1. Recurso de revisión interpuesto por el Titular del Área de

Quejas, en ausencia del Titular del Área de Responsabilidades

del Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

La resolución que se combate; viola el artículo 107, fracción V,

de la Ley de Amparo, al dar trámite al juicio de amparo y no

atender que esta autoridad manifestó al rendir su informe

justificado, el contenido del oficio ************ de fecha 24 de

octubre de 2013, en el cual se expresa la improcedencia del

juicio de garantías.

El a quo no toma en consideración que la suspensión temporal

emitida por esta autoridad, atiende a que el procedimiento

administrativo del cual deriva dicho acuerdo de trámite es porque

se tiene la presunción de la participación del quejoso en

irregularidades que provocaron un perjuicio al Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,

por la cantidad de cincuenta y cinco millones doscientos treinta y

cuatro mil novecientos sesenta y seis pesos.

El precepto legal impugnado, de ninguna manera puede

considerarse como violatorio de garantías, porque no se le está

colocando en un estado de indefensión o vulnerabilidad

constitucional, pues el acto reclamado no le coarta el ejercicio de

los derechos tutelados a su favor.


La suspensión temporal del quejoso del empleo

es de carácter preventivo y tiene como propósito

salvaguardar y garantizar el desarrollo de las indagatorias

correspondientes, para evitar que éste pueda ejercer algún tipo

de presión o alterar las pruebas e investigaciones a realizar.

En la ejecutoria ************, la Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación precisó entre otras cosas que el interés

social de la función pública es salvaguardado por la medida

cautelar consistente en la suspensión temporal del presunto

responsable de una práctica contraria a la legalidad, honradez,

lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su

función.

Por lo anterior, se debe estimar procedente el presente recurso,

atendiendo a las particularidades del caso y basado en el

principio de la subordinación del interés particular sobre el

interés general que rige el Derecho Mexicano.

2. Recurso de revisión interpuesto por la Subdirectora de

Amparos de la Cámara de Diputados.

La resolución del presente recurso es competencia de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en los

artículos 107, fracción VIII, de la Constitución Federal, 83 de la

Ley de Amparo y 10, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación.

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos y el Reglamento Interior de la Secretaría de

la Función Pública son de interés social y de orden público y

tienen como finalidad llevar a la realidad normas básicas de

responsabilidad de los servidores públicos contenidas en el

Título Cuarto de la Carta Fundamental, y dotarlas de plena


eficacia para cumplir sus objetivos. Dicha facultad se justifica, en

tanto que atiende el interés público del Estado el cual debe

prevalecer respecto al interés privado de los particulares.

La sentencia que se recurre resulta violatoria de los artículos 14

y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en relación con el artículo 74 de la Ley de Amparo en

virtud de que el a quo omitió resolver conforme a la contradicción

de tesis 200/2013 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación. En este sentido, los Juzgadores al

momento de emitir sus resoluciones no deben dejar de observar

las jurisprudencias emitidas por nuestro Máximo Tribunal.

En consecuencia, la resolución recurrida trasgrede los artículos

14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, ya que el juez del conocimiento al momento de emitir

dicha resolución, dejó de observar la tesis de rubro:

“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DETERMINAR SI DICHO PRINCIPIO ES

APLICABLE EXCLUSIVAMENTE EN EL PROCEDIMIENTO PENAL O SI

TAMBIÉN PUEDE APLICARSE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR.”

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, es formal y materialmente constitucional. Y

por las razones antes expuestas, se solicita revocar la resolución

que se recurre y emitir otra con base en el criterio jurisprudencial

200/2013 cuyo rubro se citó con anterioridad.

3. Recurso de revisión interpuesto por el Director General

Adjunto Jurídico Contencioso, de la Secretaría de la Función

Pública, en su carácter de Delegado de la autoridad

responsable Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.


El artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos no es violatorio del principio de presunción de

inocencia, en virtud de que dicha suspensión es una medida

cautelar emitida dentro del procedimiento administrativo de

responsabilidad, mas no es la resolución que pone fin al

procedimiento.

La suspensión temporal prevista en la fracción V del artículo 21

de la ley en comento, tiene por objeto preservar los elementos

que hagan evidente la comisión de alguna infracción, o bien

evitar la continuación de conductas posiblemente irregulares,

pero de ninguna forma prejuzga sobre la responsabilidad del

servidor público.

Las medidas cautelares tienen como finalidad preservar la

materia y la buena conducción de las investigaciones, y no es la

anticipación de una pena, ya que en caso de que el servidor

público suspendido temporalmente no resultare responsable de

los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde

preste sus servicios, lo restituirán en el goce de sus derechos y

le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo

en que estuvo suspendido. De manera análoga, es aplicable la

tesis de rubro: “CONTRABANDO PRESUNTO. EL ARTÍCULO 103,

FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ,

NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU

VERTIENTE DE REGLA DE TRATAMIENTO DEL IMPUTADO.”

Por lo que toca a la vertiente de regla probatoria del principio de

presunción de inocencia, la misma es respetada por el artículo

tildado de inconstitucional ya que no por el hecho de que sea

suspendido temporalmente, pierde el derecho de ofrecer

pruebas. Al respecto resulta conveniente citar la tesis de rubro:


“CONTRABANDO PRESUNTO. EL ARTICULO 103 FRACCIÓN II DEL

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE PREVÉ DICHO DELITO, NO

VIOLA EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE

DE REGLA PROBATORIA.”

De igual forma, desde el punto de vista del principio de

presunción de inocencia en su vertiente de estándar de prueba,

éste es respetado por el precepto, ya que el hecho de que el

servidor público hubiese sido suspendido de forma temporal, la

autoridad instructora queda liberada de su obligación de aportar

los medios de convicción suficientes que acrediten en forma

indubitable la responsabilidad del servidor público. Sirve de

apoyo la tesis de rubro: “CONTRABANDO PRESUNTO. EL ARTÍULO

103, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE PREVÉ

ESE DELITO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE

INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE ESTANDAR DE PRUEBA.”

En efecto, si bien es cierto que el párrafo primero establece la

posibilidad de suspender temporalmente al servidor público, no

menos cierto es que conforme al cuarto párrafo de dicho artículo,

en caso de que el servidor público no resulte responsable deberá

ser restituido en el goce de sus derechos. En este sentido, el

dictado de la resolución definitiva constituye un hecho futuro e

incierto al no poderse anticipar el sentido de la misma, en

consecuencia y desde esa perspectiva, el amparo resultaría

improcedente al no haberse actualizado mediante un acto

concreto de aplicación, el perjuicio jurídico en la esfera del

quejoso.

Ahora bien, en el amparo en revisión ************ se determinó

que a fin de que el quejoso no se vea privado del derecho al

mínimo vital que garantice cubrir las necesidades básicas antes

señaladas, será necesario que esta Sala privilegie la


interpretación de la norma reclamada, conforme a los

artículos 1, 3 y 4 constitucionales, pues el numeral de

referencia no establece que al decretar la suspensión temporal

de quien es sujeto a un procedimiento de responsabilidad

administrativa, deba cubrirse alguna suma pecuniaria para

garantizar su subsistencia. Sirve de apoyo la tesis de rubro:

“INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE

INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS

INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA

CONSTITUCIÓN.”

De igual forma, el artículo 80, fracción I, punto 1, del Reglamento

Interior de la Secretaría de la Función Pública, regula la facultad

de las autoridades para decretar la medida cautelar de la

suspensión temporal, también debe estimarse constitucional

siguiendo la suerte de la ley.

IV. Resolución del Tribunal Colegiado de Circuito. Respecto

de los recursos de revisión interpuestos en contra de la resolución

anterior, el Tribunal Colegiado de Circuito determinó lo siguiente:

Se desecha por falta de legitimación el recurso de revisión

interpuesto por el notificador adscrito al Área de Responsabilidades

del Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ya que respecto

del acto a él reclamado se sobreseyó en el juicio.

Por lo que hace a la causa de improcedencia sobreviniente que

hace valer el Titular del Área de Responsabilidades del Órgano

Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado, prevista en el artículo 61, fracción

XXI, de la Ley de Amparo, en virtud de haber cesado la suspensión

temporal impugnada. El Tribunal del conocimiento apreció de la


copia certificada de la resolución de siete mayo de dos mil catorce,

dictada por el Titular del Área de Responsabilidades en el Órgano

Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado, así como su notificación al

quejoso, que se ordenó el cese de la suspensión temporal del

quejoso entre otros servidores públicos, a la vez que se declaró su

responsabilidad administrativa y se le sancionó con destitución del

empleo, sin embargo, sin perder de vista que la orden, como acto

jurídico, quedó sin efecto al haberse emitido la resolución en el

procedimiento administrativo del que derivó dicha suspensión

sustituyéndola por la sanción de destitución, el Tribunal Colegiado

estimó que los efectos de la suspensión temporal reclamada no

cesaron, pues persistió la separación del empleo, lo cual fue

esencialmente la causa de inconstitucionalidad del precepto legal

reclamado y el efecto de la ejecutoria es para que no se le retenga

el pago de sus percepciones en el caso de emitirse una nueva

medida suspensiva.

En razón de lo anterior, para la actualización de dicha causa de

improcedencia, es insuficiente que la autoridad responsable

derogue o revoque el acto reclamado, ya que es necesario que sus

consecuencias queden destruidas de manera absoluta, completa e

incondicional, como si se hubiese otorgado el amparo y restituido al

quejoso en el pleno goce del derecho transgredido. Lo anterior de

conformidad con la tesis de rubro: “CESACIÓN DE EFECTOS EN

AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO

TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN

FORMA TOTAL E INCONDICIONAL.”

Ahora, por cuanto al fondo, el mismo titular del área de

responsabilidades aduce que no se acreditó en el juicio de

garantías que el quejoso careciera de medios de subsistencia o


que estuviera incapacitado para allegárselos pues

tampoco recabó, oficiosamente, pruebas de ello; sin

embargo, tal aserto es inatendible, ya que la concesión del amparo

no se basó en la apreciación de circunstancias fácticas.

En la sentencia recurrida, la concesión del amparo se sustentó en

la inconstitucionalidad del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal

de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,

particularmente, por violación al principio de presunción de

inocencia, y se extendió al numeral 80, fracción I, punto 1, del

Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, dado

que éste remite a aquel dispositivo legal, esto es, no se declaró

inconstitucional el artículo reglamentario por vicios propios, sino por

su vinculación con el precepto legal aludido y, a su vez, se extendió

la protección al acto concreto de aplicación. El juzgador de

garantías no realizó estudio alguno sobre la legalidad de la orden

de suspensión temporal reclamada.

En esa medida, el Tribunal Colegiado revisor estima que subsiste

el problema de constitucionalidad, lo que justifica que corresponda

a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de conformidad con

los artículos 107, fracción VIII, inciso a), y 94, párrafo octavo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con

fundamento en el Acuerdo General 5/2013 de trece de mayo de

dos mil trece del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación.

De esta manera, el Colegiado destacó que en el caso de la

consulta, del Semanario Judicial de la Federación se observa que

no existe jurisprudencia en la cual se determine si el artículo 21,

fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos es constitucional o no. De igual forma,

de la consulta temática de expedientes se observa que existen


resueltos los amparos en revisión ************ de la Primera Sala

cuyas consideraciones hizo suyas el Juez de Distrito en la

sentencia recurrida; así como el expediente ************ en la cual la

Segunda Sala estimó constitucional el precepto, y el amparo en

revisión ************ en el cual la Primera Sala determinó que es

inconstitucional dicho precepto legal, pero por violación al artículo

123, apartado B, de la Constitución Federal. En esa virtud, el

Tribunal Colegiado al estimar que no existe jurisprudencia aplicable

ni tres precedentes emitidos indistintamente por el Pleno o las

Salas, consideró que la competencia para conocer del asunto, en

tanto subsiste el tema de constitucionalidad, es de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.

Finalmente, el Tribunal Colegiado, se abstuvo de analizar el

agravio del Presidente de la República relativo a que la resolución

final del procedimiento administrativo de responsabilidad es un

hecho futuro e incierto y, por ello, improcedente el amparo, así

como los referentes al artículo 80, fracción I, punto 1, del

Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública dado

que tal supuesto lo sustentó medularmente, en la declaratoria de

inconstitucionalidad del precepto legal reclamado. Lo anterior, con

apoyo en la tesis de rubro: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO.

SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE

FONDO DEL ASUNTO. DEBERÁ DESESTIMARSE.“

Por ende, el Tribunal Colegiado revisor determinó carecer de

competencia para resolver el problema de constitucionalidad del

artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos.

CUARTO. Estudio. Una vez precisado lo anterior, de la síntesis

de los agravios planteados por los recurrentes, así como del tema

planteado por el Tribunal Colegiado de Circuito, es claro que el tema


central a dilucidar en el presente asunto, será la

constitucionalidad del artículo 21, fracción V, de la Ley


Públicos, así como el 80 fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de

la Secretaría de la Función Pública. Para tal efecto, a continuación se

reproduce el contenido de ambos artículos:

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

“ARTÍCULO 21. La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este Capítulo mediante el siguiente procedimiento: I. (…) II. (…) III. (…) IV. (…) V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la Secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad. La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado. La suspensión cesará cuando así lo resuelva la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente. En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.


Se requerirá autorización del Presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al Titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. En caso de que la Secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia Secretaría. Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública Artículo 80. Los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas de los órganos internos de control, tendrán en el ámbito de la dependencia, de sus órganos desconcentrados o entidad en que sean designados o de la Procuraduría, sin perjuicio de las que corresponden a los titulares de dichos órganos, las siguientes facultades: I. Titulares de las Áreas de Responsabilidades: 1. Citar al presunto responsable e iniciar e instruir el procedimiento de investigación, a fin de determinar las responsabilidades a que haya lugar e imponer, en su caso, las sanciones aplicables en los términos del ordenamiento legal en materia de responsabilidades y determinar la suspensión temporal del presunto responsable de su empleo, cargo o comisión, si así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones, de conformidad con lo previsto en el referido ordenamiento.”

De la lectura de los preceptos legales citados, se desprende, que

en el procedimiento de responsabilidades administrativas de los

servidores públicos, se otorga una facultad discrecional en favor de la

Secretaría, del Contralor Interno o en su caso del Titular del Área de

Responsabilidades, para suspender temporalmente a un servidor

público, si así lo estiman pertinente para la continuación o conducción

de las investigaciones. Incluso, dicha suspensión puede decretarse

antes de que el funcionario sujeto a investigación sea notificado del

inicio de un procedimiento administrativo instaurado en su contra.


En efecto, se trata de una medida cautelar que

tiene por objeto facilitar el curso de las investigaciones

y que por la naturaleza de este tipo de procedimientos busca proteger

y preservar los intereses públicos fundamentales, garantizar el

adecuado desarrollo de la función pública y en su caso, prevenir que

se sigan generando daños mayores a la administración pública.

De esta manera, es posible determinar que la separación

temporal del servidor público es razonable, en tanto tenga por objeto

cumplir con los fines señalados en el propio artículo, como es el de

facilitar el curso de las investigaciones o evitar un perjuicio mayor a la

administración pública. No obstante, el artículo 21, fracción V, en su

párrafo cuarto, señala que: “En el supuesto de que el servidor público

suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le

imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el

goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante

el tiempo en que se halló suspendido.” Del texto anterior se desprende,

que la autoridad que instruye este tipo de procedimientos, además de

tener la facultad de suspender temporalmente, al servidor público de

su empleo, también puede ordenar la suspensión de las percepciones

correspondientes, como aconteció en el presente caso. En

consecuencia, en esta vertiente, la medida cautelar en análisis se

torna entonces en un acto de privación, que puede dictarse antes de

que sea declarado administrativamente responsable o, incluso, antes

de que le sea notificado el inicio del procedimiento en su contra.

Al respecto, el artículo 14 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos dispone en su párrafo segundo que nadie

podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente

establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al


hecho. Ahora bien, las formalidades esenciales del procedimiento,

deben permitir al gobernado, la oportunidad de una adecuada y

oportuna defensa, previa al acto privativo. Sirve de apoyo la siguiente

tesis de jurisprudencia:

“FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.”1

Del contenido de dicha jurisprudencia se advierte, en lo que

interesa, que la garantía de audiencia consiste en otorgar al

gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de

la libertad, propiedad, posesiones o derechos y su debido respeto

impone a las autoridades, entre otras obligaciones, que en el juicio que

se siga se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento,

entendiéndose por éstas, las que resultan necesarias para garantizar

la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera

genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación

del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de

ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La

1 Jurisprudencia P./J. 47/95, visible en la página 133, del Tomo II, diciembre de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta


oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una

resolución que dirima las cuestiones debatidas.

Por lo tanto, la suspensión de las percepciones prevista en el

artículo 21, fracción V, párrafo cuarto de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, al ser

un acto de privación que afecta la esfera jurídica del gobernado, en

este caso, del servidor público, debe respetar las formalidades

esenciales del procedimiento y no debe formar parte de la suspensión

temporal del empleo con el objeto de facilitar las investigaciones o

proteger que se siga generando un daño mayor a la administración

pública, ya que la percepción de su sueldo no obstaculiza la

continuación de las investigaciones o afecta los intereses de la

administración pública federal, y sí en cambio, constituye una violación

a sus derechos humanos.

En este sentido, las formalidades esenciales del procedimiento,

en particular, la garantía de audiencia o el principio de presunción de

inocencia, no son derechos propios y exclusivos que deben

respetarse únicamente en los procesos de carácter penal sino

también, en los procedimientos de carácter administrativo, pues los

mismos pueden vulnerar o restringir la esfera más elemental de los

derechos humanos del gobernado, en este caso de los servidores

públicos sujetos a un procedimiento. Al respecto, esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación ha sostenido que es válido que el Derecho

Administrativo Sancionador pueda acudir de manera prudente a las

técnicas garantistas del derecho penal para la construcción de sus

propios principios, de conformidad con la tesis de rubro: “DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS

PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA

PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN


TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL

ESTADO”2.

Ahora bien, la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido

que el principio de presunción de inocencia es un derecho de carácter

poliédrico que se puede entender (i) como regla de trato procesal; (ii)

como regla probatoria; y (iii) como estándar probatorio o regla de

juicio. Cuando se entiende como regla de tratamiento del imputado, el

contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la

forma en la que debe tratarse a una persona que está sujeta a

proceso. La finalidad de la presunción de inocencia es “impedir la

aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de

hecho entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de

resolución judicial que suponga la anticipación de la pena”.

Al permitirse la privación absoluta de las percepciones del

servidor público sujeto a procedimiento de responsabilidades

administrativas, se vulnera en su perjuicio el principio de presunción

de inocencia en su vertiente de regla de trato. Lo anterior, toda vez

que dicha medida es una afectación desproporcionada que supone

que durante el procedimiento administrativo sancionador, sin que

medie resolución alguna, se de tratamiento de culpable al servidor

público sujeto al mismo, imponiéndole una sanción de gravedad como

es la privación de sus percepciones.

En el caso, la retención de los salarios que le corresponderían al

servidor público sujeto a procedimiento, implica la aplicación de

medidas anticipadas de la pena. La presunción de inocencia es el

derecho a ser tratado como inocente en tanto no haya sido declarada

la culpabilidad del imputado, lo cual se viola al establecer en perjuicio

del servidor público imputado, una medida desproporcionada

2 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIV, Agosto de 2006; Pág. 1565.


consistente en retener el salario que le corresponde. Al

respecto, resulta aplicable la siguiente tesis:

“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE

AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON

MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que,

de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo

segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y

102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada

en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva

implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se

contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser

acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer

efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo

sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación

más favorable que permita una mejor impartición de justicia de

conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los

principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los

procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o

sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de

presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona,

aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un

procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar

el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En

ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al

procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones,

según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de

inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento

de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia

procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad,

en atención al derecho al debido proceso.” 3

3 Época: Décima Época; Registro: 2006590; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo I; Materia(s): Constitucional; Tesis: P./J. 43/2014 (10a.); Página: 41.


En esta lógica, la presunción de inocencia comporta el derecho

a ser tratado como inocente en tanto no haya sido declarada su

culpabilidad por virtud de una sentencia judicial y se le haya seguido

un proceso con todas las garantías que correspondan. En el caso en

particular, no se cumple con dichos principio en su vertiente de regla

de trato procesal, ya que incluso de la lectura del recurso de revisión

interpuesto por el órgano de control que instruyó el procedimiento,

señaló de manera expresa, que se presumía la responsabilidad del

servidor público sujeto a investigación, además fijó el monto del

posible daño causado por dicho servidor antes de que se dictará la

resolución en dicho procedimiento administrativo de responsabilidad.

Resulta conveniente señalar que la Convención Americana de

Derechos Humanos, establece en el artículo 8.2, que toda persona

inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia

mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Por su parte, la

literalidad de la fracción I del apartado B del actual artículo 20 de la

Constitución Federal cubre esta vertiente del derecho, al establecer

que los inculpados tienen derecho a “que se presuma su inocencia

mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida

por el juez de la causa”.

En razón de lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha sostenido que el establecimiento de medidas cautelares

o provisionales, debe respetar los principios de proporcionalidad,

razonabilidad y legalidad.4 Lo anterior, fue sostenido por la Corte

Interamericana, en el marco del estudio de la figura de la prisión

preventiva; y señaló que el artículo 8.25 de la Convención Americana

4 De manera ejemplificativa los casos: Tibi y Acosta Calderón, ambos contra Ecuador.

5 Artículo 8. Garantías Judiciales. (…)


de Derechos Humanos que contempla la obligación

estatal de no restringir la libertad del detenido más allá

de los límites estrictamente necesarios, para asegurar que no se

impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones, y que no eludirá

la acción de la justicia, pues la prisión preventiva es una medida

cautelar no punitiva.

En ese tenor, es posible señalar que la suspensión temporal del

empleo, establecida en el artículo 21, fracción V, es una medida que

puede ser razonable y justificable en tanto tenga por objeto facilitar las

investigaciones dada la naturaleza de la función que desempeñan los

servidores públicos, sin embargo dicha medida no es razonable por lo

que hace a la suspensión de las percepciones del servidor público

sujeto a un procedimiento, previsto en su párrafo cuarto, ya que dicha

medida no afecta o guarda relación con el desarrollo de las

investigaciones.

En el caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos precisa que las garantías establecidas en el artículo 8 de la

Convención Americana de Derechos Humanos, incluida la presunción

administrativa, es aplicable a todos los procesos sean estos civiles,

laborales, fiscales o cualquier otro establecido por la ley, dada su

vinculación con el derecho al debido proceso. La razón es la siguiente: 8.2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a. derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b. comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c. concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d. derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e. derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g. derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.


“La discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo

uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la

actuación de la administración se encuentre regulada, y esta no puede invocar

el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los

administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos

administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del

debido proceso.”

Similares consideraciones en lo esencial, han sostenido tanto la

Primera como esta Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver los

amparos en revisión ************6, ************7 y ************8.

En dichos asuntos se determinó que tratándose de la suspensión

temporal del empleo de un servidor público establecida el artículo 21,

fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de

los Servidores Públicos, es necesario establecer con claridad una

distinción entre la medida cautelar consistente en la suspensión

temporal de quien es sometido a un procedimiento de

responsabilidades, por un lado, y por el otro, la orden de retención del

salario que recibía por desempeñar el cargo o comisión del cual fue

suspendido. Así, a pesar de que el precepto reseñado no establece

expresamente que se podrá privar al servidor público sujeto al

procedimiento de responsabilidad administrativa de sus percepciones,

ello se desprende del párrafo cuarto de la fracción bajo análisis, en

tanto dispone que éste, de no ser encontrado responsable de las

cuestiones que se le imputan será restituido en el goce de sus

derechos y se le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el

tiempo en que estuvo suspendido. Ello, permite concluir que la

suspensión temporal del cargo decretada durante un procedimiento de

6 Amparo en Revisión *********, resuelto por la Primera Sala en sesión de diecisiete de noviembre de dos mil diez por unanimidad de votos. 7 Amparo en Revisión *********, resuelto por la Primera Sala en sesión de once de septiembre de dos mil trece por mayoría de cuatro votos. 8 Amparo en Revisión *********, resuelto por la Segunda Sala en sesión de veintiséis de octubre de dos mil once por unanimidad de votos.


responsabilidades administrativas trae aparejada la

orden de retención de los salarios que le

corresponderían al servidor público sujeto a aquél, ya que, si bien el

texto del artículo cuya constitucionalidad se cuestiona no lo dispone

así de manera expresa, ello puede colegirse de la lectura integral del

mismo; como aconteció en el presente caso.

Asimismo, en el amparo en revisión **********, esta Segunda

Sala determinó que con motivo de la suspensión temporal de sueldos,

decretada durante un procedimiento de responsabilidades

administrativas se priva al presunto responsable, del derecho al

mínimo vital que garantice cubrir en forma satisfactoria sus

necesidades. Lo anterior, con base en un método hermenéutico de

interpretación conforme, que permite concluir que la medida cautelar

prevista en el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y el

artículo 80 fracción I, párrafo 1 son acordes con la Constitución, en la

medida en que, al decretarse la suspensión temporal del empleo,

cargo o comisión del presunto responsable en un procedimiento de

responsabilidades administrativas, se garantice su derecho al mínimo

vital, al determinarse simultáneamente que se cubrirá una suma

pecuniaria en el monto que asegure la satisfacción de sus

necesidades básicas a efecto de garantizar una vida digna, hasta en

tanto se dicte resolución definitiva en el procedimiento respectivo.

Por tanto, en concordancia con los resuelto previamente en

dichos precedentes y de conformidad con la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, así como los tratados internacionales en

materia de derechos humanos, esta Sala concluye que el artículo 21,

fracción V, reclamado debe ser interpretado en el sentido de que, en

caso de ordenar la suspensión temporal del empleo, la autoridad

instructora deberá garantizar el derecho al mínimo vital del presunto


responsable, por lo que, en forma simultánea, deberá determinar la

cantidad que le otorgará para cubrir sus necesidades básicas de sana

alimentación, vestido, vivienda, salud, entre otras; cantidad que no

deberá ser inferior al salario tabular más bajo que se cubra en la

institución en la que laboraba el responsable al momento de

decretarse la suspensión; cantidad que deberá cubrirse hasta en tanto

se dicte resolución definitiva en el procedimiento de origen; sin que

sea óbice a lo anterior el que si se acredita que el responsable se

encuentra laborando o percibiendo ingresos con motivo del

desempeño de diverso empleo, podrá revocarse el otorgamiento de la

cantidad otorgada.

Bajo ese enfoque, y con independencia de que ya se haya dictado

resolución administrativa en dicho procedimiento, y en caso de que no se

haya cubierto al quejoso el mínimo para su subsistencia, esta Sala

considera que, dado que en la especie, al decretarse la suspensión

temporal del quejoso en el desempeño de su empleo, dentro del

procedimiento del que deriva el amparo en revisión en que se actúa, no

se determinó cubrirle una cantidad pecuniaria periódica que garantice su

derecho al mínimo vital, debe concederse el amparo y protección de la

Justicia de la Unión para el efecto de que la autoridad responsable

Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control

del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado, determine la cantidad que como mínimo vital corresponde

cubrir al quejoso durante el lapso que duro el procedimiento de

responsabilidades administrativas, es decir, desde que se le suspendió

del empleo hasta que se dictó la resolución administrativa

correspondiente por parte del órgano de control, es decir, durante el

tiempo que duro la privación de las percepciones en el lapso que

medio entre el acuerdo de suspensión de percepciones y la resolución

administrativa que ordeno su destitución. Es aplicable a lo anterior, por


analogía la jurisprudencia número 209/2006, de esta

Segunda Sala, que lleva por rubro y texto:

“SUSPENSIÓN EN AMPARO DIRECTO LABORAL. DEBE NEGARSE

POR EL MONTO NECESARIO PARA ASEGURAR LA

SUBSISTENCIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL

ESTADO, MIENTRAS SE RESUELVE EL JUICIO DE AMPARO. El

artículo 174 de la Ley de Amparo establece que tratándose de laudos o

de resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales del

trabajo, la suspensión de su ejecución se concederá en los casos en

que, a juicio del Presidente del tribunal respectivo, no se coloque a la

parte trabajadora en peligro de no poder subsistir mientras se resuelve

el juicio de amparo, pero en cambio sí se podrá suspender la ejecución

del laudo en cuanto exceda de lo necesario para asegurar tal

subsistencia, y en este último caso, la medida cautelar surtirá efectos si

se otorga caución bastante para responder de los daños y perjuicios

que se puedan ocasionar al tercero perjudicado. Ahora bien, en virtud

de que esta disposición no hace distinción alguna entre los trabajadores

de la iniciativa privada y aquellos al servicio del Estado que hubiesen

obtenido un laudo favorable a su pretensión de reinstalación, los del

sector público también tienen derecho a la misma protección cuando

han sido separados de su empleo de manera ilegal -por así haberlo

declarado el órgano jurisdiccional que les corresponde- por lo que la

subsistencia del servidor público debe garantizarse por la entidad

pública quejosa, con la entrega que se le haga del importe equivalente

del salario que le correspondería por el tiempo estimado de duración del

juicio de amparo directo, suspendiendo la ejecución del laudo por lo que

hace a la reinstalación, y por el excedente del monto económico de la

condena.”

En consecuencia, ante lo infundado de los agravios, en los

recursos de revisión planteados, procede confirmar la sentencia

recurrida

Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la

sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a

**********, para el efecto precisado en la parte final del último

considerando de este fallo.

Notifíquese; cúmplase con testimonio de esta resolución,

vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese

este expediente como concluido.

JJLD/AMP/LDM.

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