AMPARO EN REVISIÓN 725/2012 QUEJOSO: *********. PONENTE ...
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AMPARO EN REVISIÓN 725/2012 QUEJOSO: *********.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ. SECRETARIO: GABINO GONZÁLEZ SANTOS.
S U M A R I O
********* es una persona moral cuyo objeto es la promoción dirección y explotación de toda clase de diversiones que requieran autorización, concesión o permiso del gobierno federal en cualquier lugar de la República Mexicana. En especial, se dedica a la realización de juegos y carreras con apuesta, la operación de libros foráneos y la prestación de servicios de restaurante-bar. La persona moral aludida promovió un juicio de amparo planteando la inconstitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 27, 28, 29, 45, 46, 48, 49 ,51 y segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco, antecedente de la revisión que ahora nos ocupa.
C U E S T I O N AR I O
¿Los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco afectan derechos adquiridos por la quejosa y, en consecuencia, son violatorios de la garantía de no retroactividad de la ley? ¿Las disposiciones impugnadas violentan la garantía de seguridad jurídica? ¿Los actos reclamados son violatorios de la libertad de comercio? ¿La sentencia de amparo es violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad establecidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?
México, Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día tres de abril
del dos mil trece, emite la siguiente:
S E N T E N C I A
Mediante la que se resuelven los autos relativos al amparo en revisión
725/2012, interpuesto por *********, por conducto de su representante,
en contra de la sentencia emitida por el Juez Séptimo de Distrito en el
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Estado de Baja California en el juicio de amparo indirecto ********* el
dieciocho de febrero de dos mil nueve.
I. ANTECEDENTES
1. ********* es una persona moral cuyo objeto es la promoción dirección y
explotación de toda clase de diversiones que requieran autorización,
concesión o permiso del gobierno federal en cualquier lugar de la
República Mexicana. Específicamente, la persona moral citada se
dedica a la realización de juegos y carreras con cruce de apuestas; la
operación de centros de apuestas remotas, de libros foráneos, de
salas de sorteo de símbolos o números, y a prestar servicios de
restaurante-bar1. El contrato constitutivo de la sociedad se hizo
constar en instrumento notarial de veinticuatro de febrero de mil
novecientos setenta y dos.
II. TRÁMITE
2. Presentación de la demanda de amparo. De las constancias se
desprende que mediante escrito presentado el tres de octubre de dos
mil ocho, *********, por conducto de su representante, solicitó el
amparo de la justicia federal contra las autoridades y los actos que se
indican a continuación2:
a. Del Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de
Diputados y de Senadores, reclamó la tramitación,
aprobación y expedición del decreto, publicado en el Diario
Oficial de la Federación de treinta de mayo de dos mil
ocho, mediante el cual se expidió la Ley General para el
Control del Tabaco y se derogaron y reformaron diversas
1 Foja 8 del expediente correspondiente al amparo indirecto 556/2008. 2 Ibíd., fojas 3 a 6.
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disposiciones de la Ley General de Salud. En especial
planteó la inconstitucionalidad de los artículos 6, fracción
X; 26; 27, 28, 29, 45, 46, 48, 49 ,51 y segundo transitorio.
b. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos reclamó la promulgación de las disposiciones
referidas anteriormente.
c. Del Secretario de Gobernación el refrendo y la orden de
publicación de las disposiciones citadas en el punto “a”.
d. Del Secretario de Hacienda y Crédito Público reclamó la
aplicación que hubiera hecho o pretendiera hacer de las
disposiciones citadas en el punto “a”.
e. Del Secretario de Educación Pública reclamó la aplicación
que hubiera hecho o pretendiera hacer de las
disposiciones citadas en el punto “a”.
f. Del Secretario de Economía reclamó la aplicación que
hubiera hecho o pretendiera hacer de las disposiciones
citadas en el punto “a”.
g. Del Procurador General de la República reclamó la
aplicación que hubiera hecho o pretendiera hacer de las
disposiciones citadas en el punto “a”.
h. Del Director General Adjunto del Diario Oficial de la
Federación reclamó la publicación del decreto referido en
el punto “a”.
i. Del Gobernador Constitucional de Estado de Baja
California reclamó la aplicación que hubiera hecho o
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pretendiera hacer de las disposiciones citadas en el punto
“a”.
j. Del Secretario de Gobierno del Estado de Baja California
reclamó la aplicación que hubiera hecho o pretendiera
hacer de las disposiciones citadas en el punto “a”.
k. Del Secretario de Salud del Estado Baja California, así
como de la totalidad de los Inspectores y Verificadores a su
cargo, reclamó la aplicación que hubieran hecho o
pretendieran hacer de las disposiciones citadas en el punto
“a”.
3. La quejosa estimó violados, en su perjuicio, los derechos
fundamentales contenidos en los artículos 1, 5, 14 y 16 de la
Constitución y formuló los conceptos de violación que se sintetizan en
la parte considerativa de la presente resolución.
4. Sentencia del Juez de Distrito. El Juez Séptimo de Distrito en el
Estado de Baja California conoció de la referida demanda de amparo
por razón de turno; ésta fue registrada con el número de expediente
********* y admitida a trámite por acuerdo de siete de octubre de dos
mil ocho3.
5. Seguidos los trámites legales, el Juez de Distrito del conocimiento
celebró la audiencia constitucional el quince de diciembre de dos mil
ocho4 y, posteriormente, dictó la resolución correspondiente. El
referido juzgador resolvió5 sobreseer el juicio de amparo respecto de
los actos que la quejosa atribuyó al Secretario de Hacienda y Crédito
Público, al Secretario de Educación Pública, al Secretario de
3 Fojas 563 a 564 (vuelta) del expediente correspondiente al amparo indirecto *********. 4 Ibíd., fojas 664 a 664 (vuelta). 5 Ibíd., fojas 665 a 689 (vuelta).
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Economía, al Procurador General de la República, al Gobernador del
Estado de Baja California, al Secretario General de Gobierno y al
Secretario de Salud del Estado. Lo anterior en atención a que estas
autoridades negaron los actos reclamados sin que la quejosa hubiere
hecho alguna manifestación al respecto ni hubiere aportado pruebas
para desvirtuar la negativa. Además el Juez Séptimo de Distrito en el
Estado de Baja California resolvió negar el amparo respecto de los
actos imputados a las demás autoridades que la quejosa señaló
como responsables. La sentencia se terminó de engrosar el dieciocho
de febrero de dos mil nueve.
6. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la resolución
anterior, *********, por conducto de su representante, interpuso
recurso de revisión mediante escrito presentado el seis de marzo de
dos mil nueve ante la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California, con residencia
en Tijuana.
7. Por acuerdo de diez de marzo de dos mil nueve6, el Juez Séptimo de
Distrito en el Estado de Baja California tuvo por interpuesto el recurso
de revisión y ordenó remitirlo al Tribunal Colegiado del Decimoquinto
Circuito en turno.
8. El Magistrado Presidente del Segundo Tribunal Colegiado del
Decimoquinto Circuito, a quien correspondió conocer del asunto, por
acuerdo de veintitrés de marzo de dos mi nueve, admitió el recurso
de revisión, ordenó formar el expediente respectivo y registrarlo con
el número *********.
9. Seguido el trámite correspondiente, el referido órgano colegiado dictó
resolución en sesión de quince de noviembre de dos mil doce en el
6 Foja 731 del expediente correspondiente al amparo indirecto *********.
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sentido de dejar firme la sentencia impugnada, en lo relativo al
sobreseimiento de diversos actos, y sobreseer también respecto del
artículo 27 de la Ley General para el Control del Tabaco. Asimismo el
órgano resolutor reservó jurisdicción a esta Suprema Corte para
conocer de la constitucionalidad de los artículos 6, fracción X, 26, 28,
29, 45, 46, 48, 49, 51 y segundo transitorio del mismo ordenamiento.
10. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Posteriormente, por acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil
doce7, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
declaró que ésta asumía su competencia para conocer del presente
recurso. Además ordenó turnar los autos al Ministro José Ramón
Cossío Díaz para la elaboración del proyecto correspondiente y
enviar los autos a la Sala de su adscripción.
11. El seis de diciembre de dos mil doce8, el Presidente de la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que ésta se
avocara al conocimiento del presente asunto.
III. COMPETENCIA
12. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente
recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción
VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción
II y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; y lo previsto en el Punto Cuarto, en relación con el
Tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001. Lo anterior,
en virtud de que el recurso se interpuso en contra de una sentencia
dictada por un Juez de Distrito, en un juicio de amparo indirecto en el
7 Fojas 121 a 122 (vuelta) del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012. 8 Ibíd., fojas 124 y 124 (vuelta).
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que se cuestionó la constitucionalidad de diversas disposiciones de la
Ley General para el Control del Tabaco, subsistiendo el problema de
constitucionalidad planteado respecto de los artículos 6º, fracción X,
26, 28, 29, 45, 46, 48, 49, 51 y segundo transitorio de la misma.
13. Cabe señalar que en este caso no se estima que sea necesaria la
intervención del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en
términos en términos del punto Tercero, fracción II, del Acuerdo
General Plenario 5/2001, del Acuerdo General Plenario 5/2001, Lo
anterior, en virtud de que la resolución del mismo no implica la
fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden
jurídico nacional ni reviste un interés excepcional.
IV. OPORTUNIDAD
14. Es innecesario determinar si el presente recurso fue interpuesto de
forma oportuna toda vez que el Tribunal Colegiado, que reservó
jurisdicción a esta Suprema Corte para conocer del asunto, analizó
este rubro llegando a la conclusión9 de que había sido interpuesto
dentro del término de diez días establecido en el artículo 86 de la Ley
de Amparo.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
15. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación se
presenta una síntesis de los conceptos de violación, la sentencia de
amparo, los agravios hechos valer al interponer el recurso de revisión
y las consideraciones del Tribunal Colegiado.
9 Fojas 36 y 36 vuelta del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.
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16. Conceptos de violación. En la demanda de amparo10
el quejoso hizo
valer lo siguiente:
a. La promoverte estimó que los numerales 6, fracción X; 28;
29; 45; 46; 48 y 51 de la Ley General para el Control del
Tabaco11
violentan la garantía de irretroactividad de la ley
establecida en el artículo 14 constitucional. La quejosa
manifestó que para cumplir con su objeto social ha
acondicionado varios inmuebles, algunos de su propiedad
y otros en su posesión mediante contratos de
arrendamiento, para brindar servicios de entretenimiento y
de restaurante-bar. Además señaló que obtuvo las
licencias de construcción, de uso de suelo, de operación
mercantil y de venta de bebidas alcohólicas
correspondientes debido a que cumplía con la legislación
aplicable en el momento en que se tramitaron. Es por esta
razón que la quejosa estimó que las licencias contaban con
un status de derechos adquiridos. Además, destacó que
los ordenamientos legales aplicables en el momento en
que se tramitaron aquéllas no contemplaban adecuaciones
como las que prevé la Ley General para el Control del
Tabaco. A partir del razonamiento anterior, la promovente
estimó que no podían imponérsele nuevas obligaciones,
como las previstas en la ley impugnada, sin violentar la
garantía de no retroactividad12
. Entonces la quejosa
consideró que la nueva legislación violentaba sus derechos
10 Fojas 2 a 93 del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto *********. 11 Expedida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de mayo de
dos mil ocho. 12 Para sustentar sus afirmaciones, la quejosa citó la tesis de jurisprudencia de rubro:
“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. ” Novena Época; Registro: 18850; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página 16.
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adquiridos, además de causarle serios perjuicios
económicos, jurídicos y comerciales.
b. La quejosa manifestó que las disposiciones impugnadas
son violatorias de la garantía de audiencia prevista en
artículo 14 constitucional; en razón de que el gobernado
debe ser escuchado por la autoridad antes de que se
realice cualquier acto administrativo de privación en su
perjuicio. En específico la promovente señaló que la
garantía de audiencia se compone de cuatro elementos: la
existencia de un juicio previo a la privación; que éste se
lleve ante tribunales establecidos con antelación; que en el
proceso se observen ciertas formalidades esenciales, y
que el hecho originario del juicio se encuentre regulado
antes de que se inicie el procedimiento.
La promovente concluye que los artículos 6, fracción X; 26;
27; 28, y 29 de la Ley General para el Control del Tabaco
son violatorios de la garantía de audiencia debido a que no
existe un procedimiento que le permita manifestar la
imposibilidad de hacer una división física del inmueble, a
efecto separar las áreas de fumar de los espacios 100%
libres de humo de tabaco. Entonces, a su juicio, la
autoridad actuó unilateralmente al determinar los espacios
en los que estará prohibido fumar, lo cual constituye un
acto privativo. La quejosa estimó que debería existir un
procedimiento previo tendiente a determinar la prohibición
de fumar en cada establecimiento, si éste amerita ser
calificado como espacio 100% libre de humo de tabaco.
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La promovente afirmó que no es óbice a lo anterior el
hecho de que el artículo tercero transitorio de la Ley
General para el Control del Tabaco establezca la
posibilidad, para los propietarios, administradores o
responsables de los establecimientos que no cuenten con
posibilidades económicas o de infraestructura para realizar
las modificaciones necesarias para establecer zonas
aisladas en las que se pueda fumar, de celebrar convenios
“u otros instrumentos administrativos” 13
con la Secretaría
de Salud. Lo anterior, en atención a que en la ley no se
especifica en qué consistirán esos instrumentos y bajo qué
circunstancias tendrían que suscribirse, dejando a los
particulares en estado de indefensión14
.
c. La quejosa manifestó que los artículos 45, 46, 48, 49 y 51
de la Ley General para el Control del Tabaco son
inconstitucionales debido a que violentan la garantía de
seguridad jurídica prevista en el artículo 14 constitucional.
El planteamiento anterior se sustentó en el hecho de que
los numerales citados establecen sanciones por el
incumplimiento de las obligaciones establecidas en los
artículos 6, fracción X; 26; 27; 28, y 29 de la Ley General
para el Control del Tabaco, por lo que al ser
inconstitucionales las normas que contienen los supuestos
al tenor de los cuales se actualizan las multas, las normas 13 Foja 36 del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto *********. 14 Para sustentar su dicho, la quejosa invocó las tesis de jurisprudencia emitidas por el Tribunal Pleno cuyos rubros son: “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE
GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.” y
“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. PARA QUE SE RESPETE EN LOS PROCEDIMIENTOS PRIVATIVOS
DE DERECHOS, LA OPORTUNIDAD DE PRESENTAR PRUEBAS Y ALEGATOS DEBE SER NO
SÓLO FORMAL SINO MATERIAL.” Sus datos de localización son los siguientes: Novena Época; Registro:
200234; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de
1995; Materias: Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; página 133. Novena Época; Registro: 196510;
Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII, Abril de 1998; Materia:
Común; Tesis: P. XXXV/98; página 21.
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que prevén éstas deben correr la misma suerte, esto es
que resultan igualmente inconstitucionales.
d. La promovente señaló que los actos reclamados en la
demanda de amparo violentan la garantía de seguridad
jurídica contenida en el artículo 16 constitucional debido a
que la ley no define las características que debe reunir la
división física que evite el traslado de partículas de humo a
los espacios 100% libres de tabaco, simplemente, se limita
a establecer que deben encontrarse aislados de los
lugares en los que esté permitido fumar. La quejosa
manifestó que las disposiciones impugnadas la dejan en
estado de indefensión debido a que no le permiten conocer
los criterios que utilizará la autoridad al vigilar el
cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley.
La quejosa también estimó que las disposiciones
impugnadas son violatorias de la garantía de seguridad
jurídica debido a que no especifican qué mecanismos
deberán implementarse para evitar el traslado de partículas
de humo a los espacios 100% libres de tabaco. Además, la
promovente argumentó lo mismo respecto del artículo 27
de la Ley General para el Control del Tabaco debido a que
no determina el límite mínimo o máximo de extensión
exclusiva para fumar dentro de los establecimientos.
Respecto de esto último, señaló que el legislador debió
determinar la extensión del área para fumar con base en
estadísticas sobre el porcentaje de población fumadora.15
15
Para sustentar su dicho, la parte quejosa cito las tesis con los siguientes rubros y datos de localización:
“AUDIENCIA, ALCANCE DE LA GARANTÍA DE. ”Sexta Época; Registro: 800822; Segunda Sala; Tesis
Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen LXXXVIII, Tercera Parte; Materia: Constitucional;
página 30. “AUDIENCIA, GARANTÍA DE. CARGA DE LA PRUEBA PARA LA AUTORIDAD
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e. La promovente manifestó que todas las disposiciones de la
Ley General para el Control del Tabaco, señaladas como
actos reclamados, son violatorias de la garantía de
igualdad y no discriminación que se desprenden del
contenido del artículo 1° constitucional. La afirmación
anterior se sustentó en el hecho de que el ordenamiento
impugnado designa a ciertos lugares como espacios 100%
libres de humo, obligando a los prestadores de servicios
que no puedan dividir sus locales a atender únicamente a
la clientela que no fuma. Lo anterior, según la promovente,
resulta discriminatorio para los clientes que fuman.
La quejosa señaló además que el legislador debió permitir
que ciertos establecimientos mercantiles optaran por
atender exclusivamente a personas fumadoras. Ella
reconoció que el objetivo del legislador fue la protección de
la salud de las personas no fumadoras, pero estimó que
éste también se puede cumplir anunciando que el
establecimiento es exclusivo para fumadores, situación que
permitiría a los no fumadores abstenerse de entrar y
respirar humo.
Además, la quejosa manifestó que las disposiciones
impugnadas son violatorias del derecho a la igualdad
debido a que únicamente permiten percibir beneficios
RESPONSABLE.” Séptima Época; Registro: 238541; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la
Federación; Volumen 66, Tercera Parte; Materias: Administrativa, Común; página 49. “AUDIENCIA,
GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO
PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.” Séptima Época; Registro: 238542; Segunda Sala;
Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 66, Tercera Parte; Materias: Administrativa,
Común; página 50. “AUDIENCIA, RESPETO A LA GARANTÍA DE. DEBEN DARSE A CONOCER AL
PARTICULAR LOS HECHOS Y MOTIVOS QUE ORIGINAN EL PROCEDIMIENTO QUE SE INICIE
EN SU CONTRA.” Séptima Época; Registro: 237291; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de
la Federación; Volumen 199-204, Tercera Parte; Materia: Común; página 85.
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económicos a los negocios que atienden a las personas
que no fuman16
.
f. La quejosa sostuvo también que las disposiciones
impugnadas son violatorias de la garantía de no
discriminación, establecida en el artículo 1° constitucional
debido a que obligan a dar un trato discriminatorio a las
personas que fuman, en razón de sus condiciones de salud
y preferencias. En especial, la quejosa señaló que la
discriminación se materializaría de las siguientes formas:
i. De conformidad con el artículo 29 de la ley
impugnada, se restringe el acceso de los fumadores
a ciertos establecimientos mercantiles declarados
como espacios 100% libres de humo.
ii. Al ingresar al establecimiento, el fumador deberá
ubicarse en un espacio aislado, apartado de las
personas que no fuman.
iii. Los establecimientos mercantiles están obligados a
no permitir que los clientes fumen, lo cual implica
negarle el servicio que prestan a un gran porcentaje
de las personas que fuman, debido a que no pueden
permanecer mucho tiempo sin fumar. Entonces,
16 Para sustentar sus argumentos, la quejosa cita la tesis jurisprudencial con el rubro siguiente: “IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.” Novena Época; Registro: 174247; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 55/2006; página 75. Además, la quejosa cita las siguientes las tesis: “IGUALDAD.
LÍMITES A ESTE PRINCIPIO.” Novena Época; Registro: 180345; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J.
81/2004; página 99. “IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO.” Novena
Época; Registro: 176705; Primera Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
Tomo XXII, Noviembre de 2005; Materia: Constitucional; Tesis: 1a. CXXXVIII/2005; página 40.
“GARANTÍA DE NO DISCRIMINACIÓN. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL.” Novena Época;
Registro: 171756; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo
XXVI, Agosto de 2007; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. CXVI/2007; página 639.
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según la quejosa, las disposiciones impugnadas le
obligan a discriminar sistemáticamente a los
fumadores.
g. Además, en la demanda de amparo se señaló que las
disposiciones impugnadas son violatorias del artículo 5°
constitucional, puesto que las medidas impuestas atentan
contra la naturaleza intrínseca del giro mercantil que
explota la quejosa. Ésta explicó que el cumplimiento de las
normas impugnadas la llevaría a segregar a los clientes
que fuman e impediría las actividades a las que lícitamente
se dedica, ya que en las áreas exclusivas para fumadores
no se podrían prestar la totalidad de los servicios de
entretenimiento y restaurante-bar que presta la quejosa.
La promovente estableció además que el cumplimiento de
las disposiciones consideradas inconstitucionales
contravendría el permiso que obtuvo de la Secretaría de
Gobernación, mismo que no la obliga a contar con
secciones de fumar y de no fumar. Además, manifestó que
las normas emitidas por las autoridades responsables
transgreden las facultades otorgadas a la Secretaría de
Gobernación, por conducto de la Dirección General del
Juegos y Sorteos.
17. Sentencia de amparo. El Juez Séptimo de Distrito en el Estado de
Baja California, mediante sentencia de dieciocho de febrero de dos
mil nueve, resolvió sobreseer por una parte y negar el amparo, por
otra, con base en las siguientes consideraciones:
El citado juzgador sobreseyó el juicio de amparo respecto de los
actos atribuidos al Secretario de Hacienda y Crédito Público, al
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Secretario de Educación Pública, al Secretario de Economía, al
Procurador General de la República, al Gobernador del Estado de
Baja California, al Secretario General de Gobierno y al Secretario de
Salud del Estado. Lo anterior, en razón de que las autoridades
negaron la existencia de los actos, sin que la quejosa hubiera hecho
manifestación alguna al respecto o aportado pruebas para desvirtuar
la negativa17
.
Respecto de los actos atribuidos a las demás autoridades que la
quejosa señaló como responsables, el Juez de Distrito resolvió negar
el amparo, al encontrar los conceptos de violación infundados e
inoperantes, de acuerdo con los razonamientos que se sintetizan a
continuación.
a. En primer término, el juzgador analizó el argumento
consistente en que las disposiciones impugnadas resultan
inconstitucionales ya que obligan a realizar modificaciones
a los espacios en que la quejosa presta sus servicios, y así
violentan los derechos adquiridos mediante la obtención de
las licencias de funcionamiento correspondientes. En la
resolución se hace referencia las teorías de los derechos
adquiridos18
y de los componentes de la norma19
para
sustentar que las disposiciones vulneran la garantía de
irretroactividad establecida en el artículo 14 constitucional.
17 Causal prevista en la fracción IV del artículo 74 de la Ley de Amparo. 18 El juzgador retoma lo establecido por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS”. Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/200; página 306. 19 También se siguió el criterio jurisprudencial establecido por el Tribunal Pleno de esta Suprema
Corte en la tesis: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”. Novena Época; Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página: 16.
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16
Lo anterior debido a que se “trata de modificar o alterar
derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias
de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley
anterior”20
. El Juez de Distrito, en concordancia con lo
anterior, estableció que la prohibición de fumar dentro de
ciertos establecimientos mercantiles no viola derechos
adquiridos por la quejosa; ya que no existe un derecho a
contaminar el aire, y en consecuencia, poner en peligro la
salud de las personas al inhalar el humo del tabaco21
.
Para fortalecer su razonamiento, el Juez señaló que la
operación de un establecimiento mercantil es una actividad
regulada por diversas disposiciones legales y
reglamentarias que tienen como objetivo evitar alteraciones
en la armonía de la comunidad. Además señaló que el
órgano legislativo cuenta con la facultad de modificar las
referidas reglas, siempre y cuando no lo haga de manera
caprichosa o vulnerando algún derecho adquirido con
anterioridad. El juzgador determinó que las normas
impugnadas no tienen el objetivo de regular la operación
de establecimientos mercantiles, por el contrario, su
finalidad es normar la sana convivencia entre las personas
que fuman y las que no lo hacen. Entonces, el juez
concluyó que las disposiciones impugnadas en ninguna
forma privan a la quejosa de algún derecho adquirido,
debido a que no la limitan en el ejercicio de su actividad
comercial, ni modifican los requisitos que en su momento
cubrió para obtener las autorizaciones de funcionamiento
20 Foja 675 (vuelta) del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto*********. 21 Foja 677 (vuelta) del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto*********.
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correspondientes22
. Lo anterior en atención a que la
promovente puede seguir realizando las actividades a las
que se dedica, sólo con la modalidad específica de que los
productos derivados del tabaco se consuman bajo ciertas
condiciones en sus establecimientos. Por las razones
anteriores, se declaró infundado el concepto de violación
relacionado.
b. Respecto del concepto de violación en el que la quejosa
sostuvo que las disposiciones impugnadas vulneran la
garantía de audiencia que se desprende del artículo 14
constitucional, debido a que no prevén formas de escuchar
a los destinatarios. El Juez de Distrito determinó que no le
asistía la razón a la promovente debido a que la
observancia de la ley no puede quedar al arbitrio de los
sujetos a quienes va dirigida.
Para sustentar la afirmación anterior, el juez hizo referencia
al artículo tercero transitorio de la Ley General para el
Control del Tabaco, que establece que los propietarios,
administradores o responsable de los establecimientos que
no estén en posibilidades de cumplir, podrán celebrar
convenios u otros instrumentos administrativos con la
Secretaría de Salud. Con base en lo anterior, se estimó
que la ley no era violatoria de la garantía de audiencia.
c. Respecto del planteamiento de la quejosa consistente en
que los artículos 45, 46, 48 y 51 resultaban violatorios de la 22 El Juez de Distrito señaló que resulta aplicable la tesis aislada de rubro “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO INFRINGE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL” sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Novena Época; Registro: 177873; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXII, Julio de 2005; Materia: Administrativa; Tesis: I.4o.A.493 A; página: 1492.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
18
garantía de seguridad jurídica establecida en el artículo 14
constitucional, el juez estimó que las disposiciones,
mismas que establecen las sanciones para aquellos que
incumplan con las obligaciones impuestas, no permiten
una discrecionalidad absoluta a las autoridades que las
apliquen. Entonces, los artículos referidos no resultaron, a
su juicio, violatorios de las garantías de legalidad y
seguridad jurídica, debido a que establecen puntualmente
los elementos objetivos que las autoridades deben tomar
en cuenta al imponer sanciones y en qué consisten
éstas23
. El juez señaló que las disposiciones impugnadas
son de orden público y que su observancia es obligatoria
desde el momento de su publicación, sin que deba mediar
algún acto de autoridad.
Para sustentar el razonamiento anterior, el juez señaló que
si bien las disposiciones impugnadas imponen ciertas
obligaciones a los propietarios o poseedores de
establecimientos mercantiles, también lo es que tienen el
derecho a no prestar sus servicios a los clientes que no
acaten la ley. Esta forma de evitar las sanciones que se
desprende del contenido de la ley hace que ésta no
violente la garantía de audiencia.
d. Respecto del concepto de violación en el que la quejosa
señaló que las disposiciones impugnadas son violatorias
de la garantía de seguridad jurídica establecida en el
23 Éste razonamiento se sustentó en la tesis jurisprudencial de esta Primera Sala con el rubro siguiente: “EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 171 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA IMPONER SANCIONES, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES.” Novena Época; Registro: 179586; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Materia: Constitucional, Administrativa; Tesis: 1a./J. 125/2004; página 150.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
19
artículo 16 de la Constitución, al no definir cómo se debía
llevar a cabo la división entre los espacios libres de humo y
aquellos en los que está permitido fumar, el juez determinó
que no pueden considerarse inconstitucionales las normas.
El juzgador reconoció que aquéllas emplean expresiones
con cierto grado de indeterminación, pero estableció que
esta situación es un problema de legalidad, no de
constitucionalidad. Para reforzar este razonamiento, el juez
señaló que de ninguna de las disposiciones de la
Constitución se desprende que el legislador deba
establecer un catálogo de los vocablos utilizados en cada
ordenamiento que emita
24.
e. El Juez de Distrito calificó de inoperante el planteamiento
de la quejosa en el sentido de que la prohibición de fumar
en ciertos espacios cerrados de acceso público transgrede
la garantía de igualdad ante la ley, establecida en el
artículo 1° constitucional. Lo anterior, en atención a que la
promovente trata de evidenciar una violación de derechos
fundamentales de terceros, como lo son las personas que
fuman y las que no lo hacen. Entonces, el juzgador estimó
que la quejosa no se encontraba legitimada para hacer ese
tipo de planteamientos, de conformidad con el contenido
24 Para sustentar sus razonamientos el juez hizo referencia a las siguientes tesis: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR.” Novena Época; Registro: 180326; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 83/2004; página 170. “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR.” Novena Época; Registro: 191425; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XII, Agosto de 2000; Materia: Constitucional; Tesis: P. CIV/2000; página 145.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
20
del artículo 4° de la Ley de Amparo, por no haber resentido
un perjuicio personal y directo en su esfera jurídica25
.
f. Asimismo, el Juez de Distrito declaró inoperantes los
argumentos de la quejosa consistentes en que las
disposiciones coartan su derecho a prestar servicios a las
personas fumadoras o no fumadoras que deseen ingresar
a sus establecimientos, sabiendo que van a inhalar humo
de tabaco. Lo anterior se sustenta en el hecho de que la
argumentación de la quejosa gira en torno a una supuesta
omisión en la que incurrió el legislador, al no prever la
posibilidad de que existan establecimientos en los que se
pueda fumar libremente; mientras los clientes tengan
conocimiento de esa situación y, aun así, opten por entrar.
El juez determinó que este concepto es inoperante, puesto
que sería imposible conceder al quejoso la protección
constitucional para el efecto de que el legislador reparara
la abstención en la que incurrió, emitiendo disposiciones
legales que contemplen ciertos supuestos específicos26
,
pues ello equivaldría a darle efectos generales a la
sentencia de amparo.
g. Además, el juez calificó como infundado el concepto de
violación en el que la quejosa sostuvo que la prohibición de
25 El razonamiento anterior se apoya en la tesis emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito de rubro “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LAS PERSONAS OBLIGADAS AL CUMPLIMIENTO DE LOS ARTÍCULOS 13, PÁRRAFO SEGUNDO Y 14, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, NO PUEDEN ALEGAR VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE IGUALDAD POR TRATO DISCRIMINATORIO.” 26 Para sustentar su afirmación, el juez señaló que resultaba aplicable por analogía la tesis emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.” Novena Época; Registro: 192864; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo X, Noviembre de 1999; Materias: Constitucional, Común; Tesis: P. LXXX/99; página 40.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
21
fumar en espacios cerrados es violatoria de la libertad de
comercio prevista en el artículo 5° constitucional, al no
permitir la existencia de establecimientos en los que
convivan las personas que fuman y las que no lo hacen. En
la sentencia se desestimó el planteamiento de la
promovente debido a que los actos reclamados no
restringen su actividad comercial. El juez aclaró que las
disposiciones simplemente imponen ciertas restricciones,
con el fin de que se resguarde la salud de las personas
que no fuman.
h. El juzgador estimó que era aplicable la tesis emitida por el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de rubro:
“LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO
DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL”.27
Del anterior criterio aislado,
el juez desprendió que la libertad de comercio no se puede
entender como irrestricta ya que está condicionada a que
la actividad sea lícita, a que no se afecten derechos de
terceros y a que no se menoscaben derechos de la
sociedad en general. Además, el Juez de Distrito señalo
que el legislador debe actuar razonablemente si decide
limitar la libertad de comercio, lo cual implica que no debe
establecer requisitos que impidan una actividad lícita28
.
27 Novena Época; Registro: 191691; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XI, Junio de 2000; Materia: Constitucional; Tesis: P. LXXXVIII/2000; página 28. 28 El juez estimó que resultaba aplicable por analogía la tesis emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte con el rubro siguiente: “LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).” Novena Época; Registro: 194152; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 28/99; página: 260.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
22
Aplicando los principios anteriores, al caso concreto, el
juez determinó que los preceptos reclamados prohíben
fumar en espacios cerrados de acceso público y que ésta
no es absoluta, debido a que se podrá fumar mientras se
cumpla con diversas condiciones. En la sentencia se
realizó un análisis teleológico de las disposiciones
impugnadas, llegando a la conclusión de que éstas no
restringen la libertad de comercio en perjuicio de la
quejosa, toda vez que las actividades propias de su giro
comercial pueden continuarse, aunque supeditadas al bien
de la colectividad29
.
18. Agravios de la parte quejosa. Inconforme con la resolución que
sobreseyó y negó el amparo, *********, por conducto de su
representante promovió recurso de revisión, expresando los
agravios30
que se sintetizan a continuación:
a. La promovente señaló que la resolución de amparo
violenta el contenido del artículo 77, fracción I de la Ley de
Amparo en relación con el del artículo 17 constitucional,
debido a que no contiene un análisis completo e imparcial
de los actos reclamados y de las pruebas ofrecidas por la
quejosa. Para sustentar lo anterior, la promovente afirmó
que el Juez de Distrito se limitó a reproducir los
argumentos expuestos por las autoridades responsables
en sus informes justificados, lo cual derivó en conclusiones
superficiales y en inseguridad jurídica para aquélla.
29 Al respecto se estimó aplicable por analogía la tesis emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito de rubro: “LIBERTAD DE TRABAJO. LOS ARTÍCULOS 3o., 13, 14 Y 16 DE LA LEY DE PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL, NO VIOLAN EL NUMERAL 5o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.” Novena Época; Registro: 180325; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Administrativa; Tesis: I.7o.A.319 A; página 2361. 30 Fojas 2 a 31 del expediente relativo al amparo en revisión 725/2012.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
23
Además, la quejosa estimó que el juez había actuado
incorrectamente ya que al reproducir los argumentos de las
autoridades responsables había adoptado planteamientos
carentes de razonamientos lógico-jurídicos, evidenciando
una gran falta de análisis de los conceptos de violación que
expresó en su demanda de amparo. En específico, la
promovente señaló que el considerando quinto de la
sentencia impugnada, a su juicio, tiene el mismo contenido
que el informe justificado presentado por el Presidente de
la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores31
.
La quejosa argumentó que en la sentencia de amparo no
se resolvió adecuadamente la litis constitucional planteada,
quebrantando las garantías de legalidad y seguridad
jurídica. Para apoyar la afirmación anterior reiteró que las
disposiciones impugnadas resultan violatorias del principio
de no retroactividad de la ley. Esto en atención a que: los
actos reclamados afectan derechos adquiridos con
anterioridad; se obtuvieron los permisos correspondientes
de acuerdo con los requisitos que se exigían al momento
de abrir los establecimientos, sin que alguna disposición
posterior pueda variarlos, y que el cumplimiento de los
requisitos de operación se llevó a cabo con la expectativa
de brindar servicios sin hacer distinciones entre clientes
fumadores y no fumadores. La quejosa estableció que,
mediante las pruebas ofrecidas, acreditó fehacientemente
que en el momento en que obtuvo las autorizaciones 31 Para sustentar sus afirmaciones la promovente hizo referencia a las tesis con los siguientes rubros y datos de localización: “ACTO RECLAMADO, ESTUDIO DEL.” Séptima Época; Registro: 254350; Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 80, Sexta Parte; Materia: Común; página 15. “ACTO RECLAMADO, ESTUDIO DEL, EN RELACION AL INFORME JUSTIFICADO.” Séptima Época; Registro: 252642; Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 103-108, Sexta Parte; Materia: Común; página 17.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
24
correspondientes no se requería la existencia de espacios
100% libres de humo de tabaco.
Además se señaló que en la sentencia impugnada se
desestimaron los conceptos de violación haciendo una
exposición innecesaria de la teoría de los derechos
adquiridos; y se llega a la conclusión incorrecta de que las
normas impugnadas no regulan la operación de los
establecimientos, sino la convivencia de las personas que
concurren a ellos. La quejosa expuso que las disposiciones
reclamadas sí afectan derechos adquiridos, puesto que su
incumplimiento puede desembocar en la imposición de
sanciones pecuniarias e incluso la clausura del
establecimiento32
.
b. La recurrente manifestó que la sentencia de amparo resulta
violatoria del contenido del artículo 77, fracciones I y II de
la Ley de Amparo debido a que en ella no se hizo un
análisis suficiente de los conceptos de violación. En
específico, se refirió a la inconstitucionalidad de los actos
reclamados por violentar la garantía de seguridad jurídica,
al determinar categóricamente la existencia de espacios
100% libres de humo de tabaco, sin establecer los
lineamientos que deben seguir las autoridades para
verificar que estén aislados de los espacios en los que se
fume.
c. La promovente además señaló que el juez fue omiso
respecto del concepto de violación en el que sostuvo que 32 La promovente estimó aplicable la tesis de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY (TEORIA DE
LOS DERECHOS ADQUIRIDOS) (LEGISLACIONES DEL DISTRITO FEDERAL Y DE YUCATAN).” Quinta Época; Registro: 350662; Tercera Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Tomo LXXVIII; Materias: Constitucional, Común; página 2435.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
25
en la Ley General para el control del Tabaco no se previó
medio de defensa alguno, para poder controvertir la
declaratoria de un espacio como 100% libre de humo de
tabaco. La falta de un medio para exponer la imposibilidad
de llevar a cabo las adecuaciones correspondientes a los
establecimientos, según la recurrente, hace que los
particulares queden sometidos al arbitrio de la autoridad.
La promovente señaló que el Juez de Distrito analizó
cuestiones ajenas a las planteadas en sus conceptos de
violación. En específico manifestó que no argumentó la
inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas
porque para su aplicación no es necesario que medie una
orden por escrito, fundada y motivada. Asimismo, la
quejosa expresó que en su demanda de amparo no
planteó la inconstitucionalidad de la ley por no prever que
se instruya un procedimiento en el que el particular pueda
defenderse. Aquélla señala que su argumento fue en el
sentido de que la ley no establece un procedimiento que
permita al gobernado expresar las causas económicas o
materiales por las que le es imposible dar cabal
cumplimiento a las obligaciones impuestas.
d. Respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 45,
46 y 48 de la Ley General para el Control del Tabaco, la
promovente señala que el juez realizó un análisis superfluo
de sus planteamientos, puesto que no tomó en cuenta que
aquellas disposiciones se impugnaron por la íntima
relación que guardan con las que establecen obligaciones
para los gobernados, al prever las sanciones por su
incumplimiento. La promovente explicó que impugnó las
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
26
normas sancionatorias debido a que derivan de
obligaciones impuestas a los particulares sin darles
oportunidad de que manifiesten lo que a su derecho
convenga; situación que las torna inconstitucionales.
La quejosa señaló que en la sentencia de amparo se
justifica el contenido de las normas impugnadas
argumentando que las autoridades al imponer sanciones
fundarán y motivarán sus actos. Lo anterior, a su juicio,
evidencia el incumplimiento de lo establecido en el artículo
77 de la Ley de Amparo, ya que hubo una inadecuada
interpretación de los conceptos de violación. La quejosa
aclaró que en su demanda de amparo señaló que cualquier
sanción impuesta con base en las disposiciones
impugnadas dependerá de una apreciación de la autoridad
que no cuenta con parámetros fijos ni permite al
sancionado defenderse. Entonces, si las normas que
establecen ciertas obligaciones son violatorias de las
garantías de legalidad y seguridad jurídica, también lo
serán las que sancionan su incumplimiento.
e. La promovente manifestó que la sentencia de amparo es
violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad,
contenidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, al
no ser congruente con los conceptos de violación33
.
Aquélla afirmó que en su demanda de amparo no trató de
acreditar que los términos utilizados en la ley fueran
confusos, como lo señaló el Juez de Distrito. La
33 Para sustentar su argumento, la promovente hizo referencia a la tesis de rubro: “CONGRUENCIA
Y EXHAUSTIVIDAD EN SENTENCIAS DICTADAS EN AMPARO CONTRA LEYES. ALCANCE DE ESTOS PRINCIPIOS.” Novena Época; Registro: 178783; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXI, Abril de 2005; Materia: Común; Tesis: 1a./J. 33/2005; página 108.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
27
promovente aclaró que en sus conceptos de violación
argumentó que la redacción de la Ley General para el
control del Tabaco deja en completo estado de indefensión
a los gobernados, al no respetar las garantías
constitucionales de audiencia y de seguridad jurídica.
La promovente admitió que los términos utilizados en las
disposiciones impugnadas son claros y concisos respecto
de las condiciones en que deben operar los
establecimientos públicos cerrados. La quejosa manifestó
que su planteamiento desde la demanda de amparo fue el
siguiente:
“La ley con su sola entrada en vigor establece una obligación para los propietarios o poseedores de todo tipo de establecimiento público cerrado, misma que invariablemente determinará la condición de estos lugares como 100% libres de humo, sin dejar mecanismo, procedimiento o medio legal alguno que permita exponer al gobernado, las particularidades en su caso, que no
le permitan cumplir con dichas disposiciones.”34
La promovente señaló que impugnó el uso de los términos
“aislados” y “mecanismos” en artículo 27 de la Ley General
para el Control del Tabaco, pero no lo hizo por que
aquéllos generaran alguna falta de certeza. Por el
contrario, manifestó que la ley era clara al obligar a la
separación de ciertos espacios dentro del establecimiento
público, y que también lo era al ordenar la instalación de
los aditamentos necesarios para que el humo del tabaco
no estuviera presente en los espacios para no fumadores.
La recurrente manifiesta que la incertidumbre generada por
34 Foja 24 del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
28
las normas impugnadas consiste en que no se especifican
ni “la superficie que pueda aislarse”35
ni “los mecanismos o
procesos con que se debe contar para que el aire con
humo de tabaco que se genere en el interior de los
espacios aislados, no alcance los destinados para no
fumadores”36
.
De las anteriores circunstancias, la promovente desprendió
que las normas impugnadas dejan a los gobernados en un
estado de inseguridad e incertidumbre, no respecto de qué
se debe hacer, sino de cómo darles cumplimiento. Esto,
según la quejosa deja en estado de indefensión a los
particulares, debido a que las autoridades determinarán
arbitrariamente cuáles establecimientos cumplen con las
normas y cuáles no.
f. La recurrente manifestó además que la sentencia de
amparo resulta violatoria de las fracciones I y II del artículo
77 de la Ley de Amparo debido a que no se analizó
correctamente el concepto de violación consistente en que
las disposiciones impugnadas son violatorias de la libertad
de comercio. Además, señaló que los razonamientos del
Juez de Distrito al respecto fueron contradictorios debido a
que, por una parte, argumentó que las disposiciones no la
privan de derecho alguno ya que le permiten seguir la
actividad comercial que realiza; y por otra, sostuvo que se
imponen condiciones a la prestación de servicios a la
clientela fumadora.
35 Ídem. 36 Foja 24 del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
29
La recurrente reiteró su imposibilidad material para cumplir
con las obligaciones previstas en las disposiciones que
impugnó, en razón de que la ley no establece la forma en
que debe hacerse; circunstancia que resulta violatoria de
las garantías de legalidad y de seguridad jurídica.
Entonces, al no poder realizar las adecuaciones
correspondientes los establecimientos se consideran
espacios 100% libres de humo. Situación que, según la
recurrente, se traduce en una imposibilidad material para
prestar servicios al sector de su clientela que consume
productos derivados del tabaco, violentando su libertad
comercial.
Finalmente, la promovente reiteró que el Juez de Distrito
no analizó completa y exhaustivamente los actos
reclamados y las pruebas aportadas por ella, lo cual
desembocó en una violación a los principios de
congruencia y exhaustividad que se desprenden de los
artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo.
19. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión de quince de
noviembre de dos mil doce37
, el Segundo Tribunal Colegiado del
Décimo Quinto Circuito determinó dejar firme la sentencia respecto
del sobreseimiento decretado en el juicio de amparo, declararlo en
relación con otros actos y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte
con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan:
a. El referido órgano colegiado dejó firme el sobreseimiento
decretado por el Juez de Distrito respecto de los actos
imputados a las siguientes autoridades: el Secretario de
37 Fojas 32 a 115 del expediente relativo al amparo en revisión 725/2012.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
30
Hacienda y Crédito Público, el Secretario de Educación
Pública, el Secretario de Economía, el Procurador General
de la República, el Gobernador del Estado de Baja
California y sus Secretarios General de Gobierno y de
Salud. La determinación se basó en el hecho de que no se
expresaron agravios al respecto38
.
b. Posteriormente, el Tribunal Colegiado realizó el análisis de
las causales de improcedencia formuladas por las
autoridades responsables, cuyo estudio omitió el Juez de
Distrito. Cabe destacar que, de oficio, se advirtió que había
sobrevenido la causal de improcedencia prevista en la
fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo, respecto
de una de las disposiciones impugnadas, es decir, el
artículo 27 de la Ley General para el Control del Tabaco.
Aquella causal, que se refiere a la cesación de los efectos
del acto reclamando, se actualizó a juicio del órgano
resolutor en atención a que la norma fue reformada39
. El
texto original de la norma imponía la obligación de
establecer zonas exclusivamente para fumar dentro de
diversos tipos de establecimientos, situación que se
modificó después para hacerlo facultativo. Entonces, el
Tribunal Colegiado estimó procedente el sobreseimiento
respecto del citado artículo 2740
, al advertir que sus efectos
habían cesado.
38 La determinación se sustentó en el criterio de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES.” Octava Época; Registro: 207035; Tercera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación; Tomo VII, Marzo de 1991; Materia: Común; Tesis: 3a./J. 7/91; página 60. 39 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de seis de enero de dos mil diez. 40 Resulta pertinente recordar que el Juez de Distrito había negado el amparo respecto de esta disposición.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
31
c. Finalmente, el órgano colegiado determinó que no era
procedente entrar al estudio de los agravios expuestos en
el recurso de revisión41
debido a que subsistía el problema
de constitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 28;
29; 45; 46; 48; 49; 51 y segundo transitorio de la Ley
General para el Control del Tabaco, respecto de los cuales
se negó el amparo. Lo anterior se sustentó en el hecho de
que no se consideró que se actualizara alguno de los
supuestos establecidos en el Acuerdo General 15/2011 del
Pleno de esta Suprema Corte, mediante el cual se levantó
el aplazamiento dictado en los recursos de revisión
provenientes de juicios de amparo en los que se reclame,
la Ley General para el Control del Tabaco, entre otras.
El Tribunal Colegiado estimó que el caso sujeto a análisis
no actualiza ninguno de los supuestos de competencia
delegada previstos en el citado acuerdo, toda vez que no
existe jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno o las
Salas de esta Suprema Corte respecto del tema planteado.
En consecuencia, el Tribunal Colegiado reservó jurisdicción
a esta Suprema Corte para conocer del problema de
constitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29;
45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de la Ley General
para el Control del Tabaco y remitió los autos
correspondientes.
41 Respecto de que el Juez de Distrito no había realizado un estudio completo de los conceptos de violación en los que se planteó la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, por ser violatorias de las garantías de legalidad y seguridad jurídica al no respetar los derechos adquiridos por la quejosa en el momento en que obtuvo los permisos correspondientes. Tampoco se estimó necesario entrar al análisis de los agravios en los que la promovente señaló que la sentencia no contenía un estudio suficiente del concepto de violación en el que la quejosa señaló que los actos reclamados eran violatorios de la garantía de audiencia, al permitir que la autoridad aplique sanciones discrecionalmente. Lo mismo se determinó respecto de los conceptos de violación en los que la quejosa argumentó la existencia de violaciones a su libertad de comercio.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
32
20. Tomando en cuenta todo lo sintetizado anteriormente es posible
formular las siguientes preguntas a fin de dar respuesta a los
planteamientos de constitucionalidad realizados por la promovente.
¿Los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y
segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco42
afectan derechos adquiridos por la quejosa y, en consecuencia,
son violatorios de la garantía de no retroactividad de la ley? ¿Las
disposiciones impugnadas violentan la garantía de seguridad
jurídica? ¿Los actos reclamados son violatorios de la libertad de
comercio? ¿La sentencia de amparo es violatoria de los
principios de congruencia y exhaustividad establecidos en los
artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?
42 A continuación se transcribe el contenido de las disposiciones referidas: Artículo 6. Para efectos de esta Ley, se entiende por: (…)X. Espacio 100% libre de humo de tabaco: Aquélla área física cerrada con acceso al público o todo lugar de trabajo interior o de transporte público, en los que por razones de orden público e interés social queda prohibido fumar, consumir o tener encendido cualquier producto de tabaco; (…) Artículo 26. Queda prohibido a cualquier persona consumir o tener encendido cualquier producto del tabaco en los espacios 100% libres de humo de tabaco, así como en las escuelas públicas y privadas de educación básica y media superior. En dichos lugares se fijará en el interior y en el exterior los letreros, logotipos y emblemas que establezca la Secretaría. Artículo 28. El propietario, administrador o responsable de un espacio 100% libre de humo de tabaco, estará obligado a hacer respetar los ambientes libres de humo de tabaco establecidos en los artículos anteriores. Artículo 29. En todos los espacios 100% libres de humo de tabaco y en las zonas exclusivamente para fumar, se colocarán en un lugar visible letreros que indiquen claramente su naturaleza, debiéndose incluir un número telefónico para la denuncia por incumplimiento a esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Artículo 45. El incumplimiento a los preceptos de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones que emanen de ella, serán sancionados administrativamente por las autoridades sanitarias, sin perjuicio de las penas que correspondan cuando sean constitutivas de delitos. Artículo 46. Las sanciones administrativas podrán ser: I. Amonestación con apercibimiento; II. Multa; III. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total, y IV. Arresto hasta por treinta y seis horas. Artículo 48. Se sancionará con multa: I. De hasta cien veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26 de esta Ley; II. De mil hasta cuatro mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 14, 15, 16, 27 y 28 de esta Ley, y III. De cuatro mil hasta diez mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 13, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 31 y 32, de esta Ley. Artículo 51. Procederá la clausura temporal o definitiva, parcial o total según la gravedad de la infracción y las características de la actividad o establecimiento de acuerdo con lo señalado en el artículo 425 y 426 de la Ley General de Salud, ordenamiento de aplicación supletoria a esta Ley. SEGUNDO TRANSITORIO. El Reglamento sobre Consumo de Tabaco, permanecerá vigente hasta en tanto se emitan las disposiciones reglamentarias de esta Ley.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
33
21. Para comenzar, se aborda la siguiente cuestión: ¿Los artículos 6,
fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de
la Ley General para el Control del Tabaco afectan derechos
adquiridos por la quejosa y, en consecuencia, son violatorios de
la garantía de no retroactividad de la ley?
22. Para dar respuesta al cuestionamiento anterior es preciso recordar
que la quejosa argumentó que las disposiciones impugnadas son
violatorias del principio de no retroactividad de la ley, al afectar
derechos adquiridos mediante la obtención de los permisos y
autorizaciones correspondientes, de acuerdo con los requisitos
legales vigentes en el momento en el que abrió los establecimientos.
23. El planteamiento anterior resulta infundado en atención a las
siguientes consideraciones. Esta Suprema Corte ha sostenido en
diversas ocasiones que la garantía de no retroactividad prevista en el
artículo 14 constitucional obliga al legislador a no emitir leyes que
lesionen derechos adquiridos con anterioridad. Asimismo, ésta ha
sostenido que las demás autoridades tampoco deben aplicar las
normas afectándolos43
.
24. De lo anterior, se desprende la distinción entre retroactividad de la ley
y su aplicación retroactiva. Cabe aclarar que, para detectar la primera
de estas situaciones se requiere un estudio de los efectos que tiene
la norma sobre situaciones jurídicas definidas conforme a una ley
anterior; mientras que para saber si hubo una aplicación retroactiva
de la ley es necesario analizar si el acto de autoridad se llevó a cabo
43
“GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD. CONSTRIÑE AL ÓRGANO LEGISLATIVO A NO EXPEDIR LEYES QUE EN SÍ MISMAS RESULTEN RETROACTIVAS, Y A LAS DEMÁS AUTORIDADES A NO APLICARLAS RETROACTIVAMENTE”. Novena Época; Registro: 183287; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, Septiembre de 2003; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 50/2003; página 126.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
34
dentro de su ámbito temporal de validez, sin afectar derechos
adquiridos antes de que la norma que lo sustenta entrara en vigor44
.
25. Además, el Tribunal Pleno y las Salas de esta Suprema Corte han
sustentado que, para saber si un acto efectivamente viola la garantía
contenida en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, se debe
atender a la teoría de los derechos adquiridos45
. Esto, con el fin de
determinar si en el caso concreto se afectó algún derecho adquirido,
o si simplemente se modificó una mera expectativa. El análisis
anterior se debe acompañar de un estudio conforme a la teoría de los
componentes de la norma, que establece que para resolver sobre la
retroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar
las posibilidades que pueden presentarse en relación con el tiempo
en que se realicen los supuestos y consecuencias de la norma
jurídica impugnada46
.
26. Entonces, es preciso determinar si, en el caso sujeto a estudio, las
normas impugnadas afectaron derechos adquiridos por la quejosa, o
si simplemente modificaron meras expectativas. En caso de que se
44 Lo anterior se desprende de la tesis jurisprudencial de esta Primera Sala con el rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA.” Novena Época, Registro: 162299; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII; Abril de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 78/2010; página 285. También resulta ilustrativo el criterio emitido por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA.” Novena Época; Registro: 181024; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Julio de 2004. Materia: Común; Tesis: 2a./J. 87/2004; página 415. 45 “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.” Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/2001; página 306. 46
“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.” Novena Época. Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV. Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página: 16.
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haya dado la primera situación se podrá determinar que los actos
reclamados violentan el contenido del artículo 14 constitucional47
.
27. De lo anterior se deprende que, contrario a lo que aduce la recurrente,
el Juez actuó correctamente al tomar en cuenta las teorías de los
derechos adquiridos y de los componentes de la norma para
determinar si las normas impugnadas son violatorias la garantía de
no retroactividad de la ley.
28. Entonces, como se había adelantado, resulta infundado el agravio en
el que la recurrente sostiene que las normas impugnadas son
violatorias de la garantía de retroactividad, puesto que su
incumplimiento puede desembocar en la imposición de sanciones
pecuniarias e incluso en la clausura del establecimiento, afectando
los derechos que fueron adquiridos al obtener las licencias de
funcionamiento correspondientes.
29. Como lo señaló el Juez de Distrito, las normas impugnadas imponen
ciertas obligaciones y sanciones que no violentan la garantía de
irretroactividad de la ley. Lo anterior se debe a que aquellas no tienen
un impacto normativo que afecte de alguna forma el conjunto de
derechos adquiridos a los que alude la quejosa. Las modalidades
impuestas al ejercicio de ciertos derechos, introducidas por la Ley
General para el Control del Tabaco, como muchas otras normas que
regulan el desarrollo de actividades comerciales, están justificadas
por la necesidad de proteger la salud y la vida de las personas.
47
Lo anterior se desprende del criterio emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte cuyo rubro y datos de localización son los siguientes: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.” Novena Época; Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV; Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página 16. El mismo criterio ha sido sostenido por la Segunda Sala, mismo que se puede ver reflejado en la tesis de rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.” Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/2001; página 306.
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30. Este órgano colegiado ha sostenido48
que una licencia que autoriza el
uso de cierto giro mercantil no se puede entender como un conjunto
de derechos adquiridos por su titular para operar la negociación en
condiciones idénticas a aquellas en las que la obtuvo. Además se ha
establecido que el hecho de contar con una autorización para la
realización de cierta actividad no exime al titular de cumplir con las
condiciones que le impongan nuevas normas49
.
31. Entonces, esta Primera Sala concluye que no le asiste la razón a la
recurrente cuando afirma que el Juez de Distrito consideró
incorrectamente que las normas impugnadas no violan la garantía de
irretroactividad. Lo anterior en atención a que, ni las obligaciones
impuestas por ellas ni las sanciones derivadas de su incumplimiento
pueden considerarse retroactivas.
32. Para continuar con el análisis de los agravios expresados por la
quejosa se aborda la siguiente cuestión: ¿Las disposiciones
impugnadas violentan la garantía de seguridad jurídica?
33. Para dar respuesta a la pregunta anterior, es necesario recordar los
planteamientos de la recurrente respecto de las circunstancias que
consideró violatorias de la garantía de seguridad jurídica. Primero, la
promovente señaló que las normas impugnadas crean inseguridad
jurídica al determinar categóricamente la existencia de espacios
100% libres de humo de tabaco, sin establecer los lineamientos que
tomarán en cuenta las autoridades para verificar que estén aislados
de los espacios en los que se fume. En segundo término, la 48 Ver sentencia correspondiente al amparo en revisión 508/2012. Resuelto en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo (ponente), José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. 49 Se estima aplicable por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO
FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VULNERA EL DERECHO DE PROPIEDAD” Novena Época; Registro: 161229; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 21/2011; página 10.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
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recurrente manifestó que los artículos 45, 46 y 48 de la Ley General
para el Control del Tabaco establecen sanciones que dependen de
meras apreciaciones de la autoridad, ya que derivan del
incumplimiento de obligaciones sin parámetros establecidos en la ley.
34. La recurrente sostuvo que el Juez de Distrito no estudió correctamente
el concepto de violación relativo a la falta de seguridad jurídica, ya
que nunca planteó la imposibilidad de conocer con certeza el
significado de los términos empleados en la ley. La promovente
aclaró que la incertidumbre se genera a partir de que la ley no define
cómo serán aislados dichos espacios, cuál deberá ser su superficie o
qué mecanismos o procesos se deben implementar para evitar que el
humo de tabaco se filtre. Asimismo, la recurrente estableció que la
ley impugnada contraviene la garantía de audiencia, ya que no prevé
un procedimiento para poder manifestar a la autoridad la
imposibilidad de realizar las adecuaciones correspondientes.
35. El planteamiento descrito anteriormente es infundado debido a que el
Juez de Distrito actuó correctamente al desestimar los conceptos de
violación en los que la quejosa argumentó que las disposiciones
impugnadas eran violatorias de la garantía de seguridad jurídica. Al
igual que el citado juzgador, esta Primera Sala considera que el
legislador no está obligado a definir con exactitud cada uno de los
términos que emplea al redactar las leyes. La exigencia de un
requisito así, tornaría imposible la función legislativa, pues ésta se
traduciría en una labor interminable e incapaz de cumplir con sus
fines50
.
50 El criterio anterior se puede ver reflejado en la tesis de rubro: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR.” Novena Época; Registro: 180326; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX. Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 83/2004; página 170.
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38
36. Entonces, tal como lo señaló el juez del conocimiento, el hecho de que
la ley impugnada no haya definido puntalmente la forma en que se
deben aislar los espacios 100% libres de humo de tabaco, la
extensión que deben de tener o los mecanismos que se deben
implementar para evitar que el humo se filtre en ellos, no hace que
aquélla sea violatoria de la garantía de seguridad jurídica. Esta Sala
considera que los términos en los que está redactada la ley deben
permitir que ésta se pueda adecuar las circunstancias específicas del
obligado. Entonces, las normas impugnadas no resultan violatorias
de la garantía de seguridad jurídica.
37. Cabe destacar que los parámetros que según la recurrente deben
existir en la ley, corresponden al ámbito de las disposiciones que
debe emitir el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad
reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 constitucional.
En el presente caso, el Reglamento de la Ley General para el Control
del Tabaco fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el
treinta y uno de mayo de dos mil nueve. En el título tercero de aquél
ordenamiento se especifican todas las circunstancias que la
promovente estimó indeterminadas en la ley51. Entonces, es posible
51 TÍTULO TERCERO. Protección contra la Exposición al Humo de Tabaco. Capítulo Primero Artículo 60.- Las zonas exclusivamente para fumar deberán ubicarse al aire libre o en espacios interiores aislados y contar con las siguientes características:--- I. Las que estén ubicadas al aire libre, deberán estar físicamente separadas e incomunicadas de los espacios 100% libres de humo, no ser paso obligado para las personas o encontrarse en los accesos o salidas de los inmuebles. En estos espacios no podrán estar menores de edad y deberá advertirse a las mujeres embarazadas de los riesgos que corre ella y el producto al entrar en esta zona, y --- II. En caso de tratarse de espacios interiores aislados, deberán cumplir con los requerimientos técnicos establecidos en la Ley, este Reglamento y demás disposiciones legales aplicables.--- Artículo 61.- En los espacios interiores aislados se deberán cumplir los siguientes requisitos:--- I. Encontrarse totalmente separado de piso a techo y de pared a pared de los espacios 100% libres de humo de tabaco por todos sus lados;--- II. Contar con una puerta de apertura y cierre automática con mecanismo de movimiento lateral, no abatibles; que permanecerá cerrada permanentemente y se abrirá únicamente durante el acceso o salida de esas zonas;--- III. Contar con la señalización adecuada que prohíbe la entrada a menores y advierte de los riesgos a la salud a que se exponen por entrar en estos espacios, en especial las mujeres embarazadas, personas mayores y quienes padecen de enfermedades cardiovasculares, respiratorias, cáncer, asma y otras según se especifique en el Acuerdo secretarial respectivo, y--- IV. No representar un paso obligado para las personas.--- Artículo 62.- El espacio libre de humo de tabaco deberá ser como mínimo el doble del espacio interior aislado. En su caso, en la medición del espacio total se tomará en cuenta exclusivamente la superficie destinada a la prestación del servicio, no pudiendo incluirse en ningún caso las áreas destinadas a la cocina, a la preparación de bebidas, a los equipos de sonido y sus
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
39
concluir que la falta de seguridad jurídica que argumentó la
recurrente no existe.
38. Finalmente y en relación con los argumentos hechos valer por el
quejoso en relación a que se vulnera en su perjuicio la garantía de
audiencia, pues la ley controvertida no contempla un procedimiento al
tenor del cual se pueda acudir a la autoridad administrativa para
manifestar la imposibilidad para cumplir con las disposiciones
normativas referidas, el Juez de Distrito señaló que dicho argumento
resultaba infundado ya que los destinatarios de la norma están
obligados a cumplirla, sin que previamente la norma cuestionada
deba instruir un procedimiento en el que puedan alegar su
incumplimiento, pues se reitera tal y como correctamente consideró el
Juez de Distrito, el cumplimiento de las normas no puede quedar al
arbitrio de sus propios destinatarios. Aunado a lo anterior, el Juez del
operadores, a los sanitarios, terrazas o estacionamientos.--- Artículo 63.- El espacio interior aislado deberá contar forzosamente con un sistema de ventilación y purificación que garantice lo siguiente:--- I. Recambio de aire limpio, continuo y permanente, que corresponda al total del volumen interior por cada 20 minutos. No se podrán utilizar equipos de recirculación de aire; este mínimo suministro de aire puede transferir aire de otras zonas de no fumar del edificio o establecimiento, y debe mantenerse continuamente durante las horas de funcionamiento del local. Además este suministro mínimo de aire debe estar claramente consignado en el certificado de ocupación;--- II. Filtración adecuada del aire contaminado antes de su expulsión al exterior del edificio donde se encuentre el establecimiento, a una altura que no afecte a los peatones que pasan frente a ésta salida. El aire proveniente de una sala designada para fumar no deberá tener salida dentro de un perímetro de 6 metros alrededor de cualquier puerta de entrada o salida del edificio, tomas de aire, patios libres de humo de tabaco o del nivel de la calle. En los casos en que este perímetro de 6 metros no pueda cumplirse, una separación mínima de 3 metros será permitida, siempre y cuando el aire expulsado sea filtrado tanto para partículas como para gases. Deberá llevarse un registro del mantenimiento y de los cambios de filtro que será presentado en caso de ser requerido durante una verificación;--- III. Aporte mínimo que asegure 30 litros de aire por segundo por persona dentro del espacio, sobre la base de un índice de aforo de 1 persona por cada 1.5 metros cuadrados;--- IV. Mantener una presión negativa con el resto del establecimiento no inferior a 6 Pascales, la cual deberá registrarse automáticamente durante toda la jornada que el establecimiento permanezca abierto. Dichos registros deberán ser conservados por el responsable del establecimiento durante dos años, a fin de mostrarlos en caso de verificación. En caso de no contar con ellos, se concluirá que no operaron durante dichos días y se aplicarán las sanciones correspondientes por cada uno de los días faltantes;--- V. Se requerirá la provisión de un monitor de la diferencia de presión cuya lectura pueda realizarse desde el exterior del área ubicada cerca de la entrada a la misma. El área designada para fumar deberá contar con una alarma que sea audible tanto dentro como fuera de la misma. Esta alarma se activará cuando la presión diferencial entre el área de fumadores y el área libre de humo adyacente sea menor de 5 Pa. Asimismo afuera deberá existir un cartel que informe que ninguna persona puede entrar al área mientras la alarma esté activada y un cartel interior que informe a todas las personas que se hallen dentro del área que deben apagar sus cigarrillos o cualquier otro producto de tabaco y salir inmediatamente de la misma;--- VI. Que el aire proveniente para este espacio no sea reciclado y que sea expulsado invariablemente al exterior del inmueble, y--- VII. Instalación y mantenimiento de acuerdo a las normas vigentes.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
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conocimiento refirió que en las normas de tránsito de la ley
controvertida, se establece un mecanismo a través del cual los
destinatarios de la norma pueden que consideren que no pueden
cumplir con las disposiciones ahí impuestas en los plazos indicados
pueden ocurrir a la autoridad administrativa a fin de convenir los
términos de su cumplimiento. En este sentido, resulta correcta la
determinación del Juez de Distrito a este respecto.
39. Establecido lo anterior, se pasa al análisis de la siguiente cuestión:
¿los actos reclamados son violatorios de la libertad de
comercio?
40. Antes de responder a la pregunta anterior, es necesario recordar que
la recurrente estimó que en la sentencia de amparo no se analizó
correctamente el concepto de violación en el que planteó que las
normas impugnadas son violatorias de la libertad de comercio. La
promovente señaló que los razonamientos del Juez de Distrito al
respecto fueron contradictorios debido a que, por una parte sostuvo
que las disposiciones no la privan de derecho alguno ya que le
permiten seguir la actividad comercial que realiza; y por otra que
solamente se imponen condiciones a la prestación de servicios a la
clientela fumadora.
41. La recurrente argumentó que, al no poder realizar las adecuaciones
correspondientes, los establecimientos se consideran espacios 100%
libres de humo. Situación que, a su juicio, se traduce en una
imposibilidad material para prestar servicios al sector de su clientela
que consume productos derivados del tabaco, violentando su libertad
comercial.
42. El planteamiento anterior resulta infundado, de conformidad con
diversos criterios formulados recientemente por el Tribunal Pleno de
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
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esta Suprema Corte. A continuación se realiza el estudio
correspondiente atendiendo a los criterios referidos.
43. Primero, es importante establecer el tipo de análisis que se requiere
para determinar si las disposiciones impugnadas son violatorias de la
libertad de comercio que se desprende del contenido del artículo 5º
constitucional. De conformidad con el criterio establecido por el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, las restricciones para fumar
dentro de establecimientos mercantiles abiertos al público no
requieren de un escrutinio estricto. Lo anterior, en atención a que la
norma que establece la referida prohibición no hace una distinción
con base en alguna de las categorías que el artículo 1º constitucional
establece como motivos prohibidos de discriminación52
como lo son:
el origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades
diferentes, la religión o el estado civil, entre otras. Además de lo
anterior, es preciso considerar que la Constitución se refiere al
comercio como una actividad que se debe sujetar las condiciones
que le imponga la regulación.
44. Partiendo de los elementos de análisis descritos anteriormente, es
posible determinar que las normas que prohíben fumar dentro de
ciertos establecimientos mercantiles abiertos al público no son
violatorias de la libertad de comercio. Es preciso reconocer que las
normas impugnadas, que entran en la categoría descrita
anteriormente, en efecto restringen las actividades que se pueden
llevar a cabo dentro de los establecimientos, pero esta circunstancia
no incide en el núcleo del derecho a dedicarse a la actividad
52 Esto se puede ver reflejado en la tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de esta Suprema Corte bajo el rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES. LAS NORMAS QUE RESTRINGEN LA POSIBILIDAD DE FUMAR EN ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES ABIERTOS AL PÚBLICO DEBEN SER ANALIZADAS BAJO ESCRUTINIO NO ESTRICTO. Novena Época; Registro: 161222; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 29/2011; página 20.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
42
comercial que se prefiera53
. Entonces, no le asiste la razón a la
recurrente cuando afirma que las disposiciones que impugnó limitan
su libertad de comercio a tal punto que se violenta el contenido del
artículo 5º constitucional.
45. Por otra parte, se debe tomar en cuenta que las restricciones descritas
anteriormente, si bien inciden en la forma en que se ejerce la libertad
de comercio, no constituyen barreras a la entrada ya que no
condicionan la posibilidad de explotar un establecimiento mercantil.
Aquéllas simplemente regulan algunas condiciones de ejercicio de la
referida libertad54
. Entonces, es posible afirmar que las normas
impugnadas están plenamente justificadas en atención al fin que
persiguen, es decir, la protección de la salud de las personas.
46. Una vez establecida la justificación de las normas impugnadas, se
puede determinar su proporcionalidad. Haciendo un balance entre los
derechos que se ven afectados por las normas que prohíben fumar
dentro de establecimientos mercantiles cerrados de acceso público y
los bienes que ellas protegen, es claro que la libertad de comercio
debe ceder ante el cuidado de la salud de las personas que acuden o
trabajan en los establecimientos55
. Lo anterior se puede sustentar
analizando, a su vez, la proporcionalidad de las medidas en cuestión.
Para realizar este estudio, es necesario comparar lo que se gana con
la medida y lo que se pierde en términos de derechos gracias a ella.
53 Al respecto aplica por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS LIMITADORAS DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161223; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 27/2011; página 19. 54 Ídem. 55
Resulta aplicable también por analogía la tesis jurisprudencial de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161230; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 25/2011; página 9.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
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47. Esta Primera Sala considera que las normas impugnadas en el
presente caso no imponen restricciones desproporcionales a la
libertad de comercio. Esta conclusión se sustenta en el hecho de que,
como se ha señalado con anterioridad, las medidas no inciden en el
núcleo del derecho a ejercer alguna profesión u oficio, o a explotar un
establecimiento comercial. Aquéllas simplemente determinan ciertas
condiciones en las que lo anterior se debe de hacer56
.
48. Además de lo anterior, se debe tomar en cuenta que el efecto de la
prohibición de fumar en relación con la libertad de comercio es doble
porque aunque limite su ejercicio para algunos, potencia el ejercicio
de la libertad de trabajo de las personas que laboran en el
establecimiento y no quieren poner en riesgo su salud inhalando
humo de tabaco57
.
49. Aunque la quejosa se viera imposibilitada para cumplir la ley por no
poder hacer la separación correspondiente, la norma no resultaría
violatoria de la libertad de comercio; ya que la única consecuencia
que se deriva de la referida circunstancia es que el establecimiento
entero sea considerado como espacio 100% libre de humo de tabaco.
De lo anterior, solamente se desprendería que todas las personas
que ingresen al local tendrían prohibido fumar, situación que no
impide que se realice la actividad comercial a la que se dedica la
promovente.
56 Al respecto aplica por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS LIMITADORAS DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161223; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 27/2011; página 19. 57 Resulta aplicable también por analogía la tesis jurisprudencial de rubro: “PROTECCIÓN A LA
SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161230; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 25/2011; página 9.
AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.
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50. De todo lo expuesto anteriormente se desprende que las normas
impugnadas no violan la garantía de la libertad de comercio
establecida en el artículo 5º constitucional.
51. Tomando en cuenta todo lo expuesto anteriormente, se procede a
analizar la siguiente cuestión: ¿La sentencia de amparo es
violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad
establecidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?
52. Para dar respuesta a la pregunta anterior es necesario recordar que el
planteamiento de la quejosa fue en el sentido de que el Juez de
Distrito se limitó a reproducir los argumentos de las autoridades
responsables, sin analizar correctamente el acto reclamado o las
pruebas ofrecidas por ella.
53. El argumento anterior resulta inoperante, por una parte, e infundado,
por otra. Es inoperante debido a que del hecho de que el Juez se
haya limitado a reproducir lo referido por las autoridades en sus
informes justificados, no se puede desprender qué agravio le causa
esa circunstancia a la recurrente. El agravio sujeto a análisis resulta
infundado porque si, en efecto, el Juez de Distrito se hubiere limitado
a reproducir lo expresado por las autoridades en sus informes
justificados, eso no implica la ilegalidad de sus consideraciones.
54. Como se desprende del análisis de las cuestiones planteadas por la
recurrente, la sentencia de amparo cumple con los principios de
congruencia y exhaustividad, que se desprenden de los artículos 77 y
78 de la Ley de Amparo. Lo anterior, en razón de que el Juez de
Distrito del conocimiento estudió tanto los planteamientos realizados
en la demanda de amparo como las pruebas aportadas por las
partes, y finalmente negó el amparo sustentando sus razonamientos
de forma suficiente.
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55. Esta Primera Sala resolvió en los mismos términos el amparo en
revisión ********* por unanimidad de cinco votos, en sesión de
veintiséis de septiembre de dos mil doce.
56. Entonces, al haber encontrado infundados los agravios expuestos por
la recurrente58
, esta Primera Sala emite la siguiente:
V. DECISIÓN
57. En la materia de la revisión, procede confirmar la negación del amparo
a la quejosa. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida en la materia de la
revisión que es competencia de esta Primera Sala.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********* en
contra del contenido de los artículos 6, fracción X; 26; 28, 29, 45, 46,
48, 49 ,51 y segundo transitorio de la Ley General para el Control del
Tabaco.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución remítanse los
autos al lugar de su origen y en su oportunidad, archívese el
expediente como asunto concluido.
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Cabe destacar que en términos similares se resolvieron por esta Primera Sala, en sesiones de siete de marzo y once de abril de dos mil doce, los amparos en revisión 1937/2009 y 183/2012, respectivamente.
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Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Arturo
Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz (Ponente), Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo.
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente, con el
Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.
PONENTE
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.
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