Análisis del uso del canon minero en inversiones de infraestructura urbana en Arequipa

8/9/2019 Anlisis del uso del canon minero en inversiones de infraestructura urbana en Arequipa

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63Economa y Sociedad 71, CIES, abril 2009

En los ltimos aos la economa peruana ha mostrado unrepunte de sus exportaciones mineras, principalmentepor el incremento sostenido de los precios de lasmaterias primas en los mercados mundiales decommodities. Ello, junto a las inversiones signicativashechas en el sector, ha congurado un escenario dondela mayor produccin y rentabilidad de la produccinminera nacional se ha expresado en mayores ujos derecursos hacia los Gobiernos Locales que cuentan conalguna explotacin minera en sus circunscripciones.

Sin embargo, el incremento sostenido de las transfe-rencias por concepto de canon minero1 hacia algunasmunicipalidades ha generado un creciente debate entorno al uso de dichos fondos, especialmente en rela-cin a la pertinencia de las inversiones.

En este proyecto el inters est en el caso de la ciudadde Arequipa, en cuya circunscripcin provincial seencuentra una de las principales explotaciones cupr-feras (Cerro Verde) del pas, que ha producido cada vezmayores cantidades de canon hacia las municipalida-des de Arequipa en los ltimos aos. Dado que el canones una transferencia condicionada al uso en obras deinfraestructura, la totalidad de este ujo de recursosest siendo invertida en obras pblicas municipales enlas zonas urbanas, donde se encuentran casi todas lasmunicipalidades de la provincia de Arequipa. En tal sen-tido, es importante conocer qu tipos de intervencionesse estn nanciando en la ciudad de Arequipa.

El objetivo central de esta investigacin es analizar elgasto de inversin en infraestructura que realizan en

la ciudad de Arequipa las municipalidades receptorasdel canon minero.

Transferencias scales y provisinde infraestructura urbana:

perspectivas tericas

El nanciamiento de las infraestructuras urbanas

Una de las condiciones necesarias para la competiti-vidad de las ciudades es si estas cuentan con infraes-tructura y calidad ambiental acordes a los estndaresinternacionales, as como que tengan la capacidad de

ofrecer calidad de vida a sus habitantes y visitantes.En tal sentido, por su contribucin al desarrollo eco-nmico, las infraestructuras constituyen un elemento

vertebrador en el camino hacia el desarrollo.

La infraestructura urbana, por lo general, se caracte-riza por ser un elemento jo y tanto su provisin comosu uso estn circunscritos a un espacio. A su vez,tiene caractersticas de bien semipblico, es decir, ensu uso es un poco difcil establecer una individuali-zacin, aunque en algunos casos el consumo tienealguna rivalidad. Por ello, hay que tener en cuentaque sobre este tipo de infraestructura, tanto la pla-nicacin como su construccin, generalmente esresponsabilidad de las administraciones, en muchos

casos locales (Bird y Slack 2005).

Otro factor que hace de las infraestructuras urbanasuna responsabilidad pblica es que ellas deben teneruna equidad e integracin social e intergeneracional.Lo primero implica un acceso a los servicios urbanos

Antonio Morales UNSA*

Anlisis del uso del canon minero en inversiones deinfraestructura urbana en Arequipa

* Artculo basado en el estudio del mismo nombre, desarrollado en

el marco del Concurso de Investigaciones CIES ACDI-IDRC 2006.

1/ En julio de 2001 la nueva Ley de Canon N 27506 determin el

50% del total de los ingresos y rentas que pagan las empresas

mineras como fuente de dicho fondo. Hasta entonces, el montobase era de 20%. Ello signic un incremento en las transferencias

por canon, especialmente hacia aquellas municipalidades donde

existen minas.

El objetivo central de esta investigacin es analizar el gasto de inversin eninfraestructura que realizan en la ciudad de Arequipa las municipalidadesreceptoras del canon minero.

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64 Economa y Sociedad 71, CIES, abril 2009

Otro detalle a tomar en cuenta en la provisin de infraestructuras urbanases la naturaleza de los gobiernos.

en condiciones similares para todos, incluyendo cues-tiones como el costo y la seguridad. La otra equidadinvolucra pensar en dos horizontes temporales, elactual y el futuro, por lo que se debe pensar en lasgeneraciones futuras, tomando en cuenta, por ejem-plo, tanto las externalidades futuras, caso la polucin,como los benecios que implica heredar cierta infra-

estructura que ha sido nanciada anteriormente. Loideal es una nanciacin temporal intergeneracional,pues all entra a tallar el instrumento del endeuda-miento urbano (Monzn 2006).

Por lo general, las municipalidades, incluyendo alas metropolitanas, no estn autorizadas a recurriral crdito para cubrir sus necesidades de gastosoperativos o corrientes. No obstante, s tienen opcinde recurrir al crdito para realizar inversiones enbienes de capital. Ms an si los benecios de una

inversin urbana son intergeneracionales.

Sin embargo, en contextos como el latinoamericano,es difcil acceder a los mercados de capitales, dado suescaso desarrollo, limitacin que se observa inclusoen los pases desarrollados para las municipalidadesmenores. Los costos del capital estn inversamenterelacionados con el tamao de las municipalidades,es decir, el riesgo es mayor en aquellas reas con pocadinmica. En tales casos, parece que la nica formade nanciar constituye la opcin gubernamental.

Los cargos cobrados por el desarrollo de promocio-nes urbansticas constituyen otra forma de nanciarinfraestructuras. Este instrumento se basa en que elcrecimiento debera pagarse solo y no ser una cargapara los contribuyentes existentes. Por ello, se gravanaquellas obras construidas por los urbanizadores ylos fondos recaudados se utilizan para nanciar las

infraestructuras requeridas por propias promocionesurbansticas emprendidas.

De otra parte, segn Monzn, en esa lnea de anlisis,no hay contradicciones entre el servicio pblico yel operador de tipo privado, siempre y cuando hayauna capacidad regulatoria del gobierno que vele por

la calidad del servicio y, especialmente, la vigilanciade las tarifas junto al aseguramiento de la promocinde las reglas del mercado. En la medida de lo posiblese debe introducir prcticas de competencia con lasimperfecciones inherentes a los bienes pblicos. Asi-mismo, la aportacin pblica busca generar un menorriesgo nanciero en proyectos de alta rentabilidadsocial y econmica y que, de otro modo, resultaraninviables (Monzn 2006).

Otro detalle a tomar en cuenta en la provisin de infra-estructuras urbanas es la naturaleza de los gobiernos.

As, por lo general, las ciudades son administradas porun gobierno metropolitano o un conjunto de munici-pios que tienen injerencia sobre partes de ella. Asi-mismo, se debe considerar los niveles de autonomapoltica y scal que poseen estos gobiernos urbanos.Aqu es importante una coordinacin de polticas y laaplicacin de frmulas que faciliten la cooperacingubernamental vertical, es decir, entre los niveles degobierno superior, en este caso el Gobierno Nacionalo Regional con los gobiernos de base que pueden sermunicipalidades.

Transferencias scales y el canon minero

En los pases en desarrollo, las transferencias scalesdesde el nivel central de gobierno constituyen una fuentede ingresos importante para los Gobiernos Municipales.Aunque ello es menos importante en los municipiosurbanos (Alvarado 2003), en los ltimos aos, al menosen el caso peruano, los ujos de transferencias han cre-cido sostenidamente. Pero, cules son los fundamentosde las transferencias? En teora, si las municipalidades

tienen ingresos inadecuados para cubrir sus necesida-des de gasto se est ante un desequilibrio scal.

En trminos generales, un objetivo central de lastransferencias scales es resolver un problema dedesequilibrio entre responsabilidades y recursos entrelos niveles de gobierno subnacional. No obstante,en el esquema scal peruano, algunas transferencias,principalmente aquellas nanciadas con los recur-sos naturales, no buscan nivelar provisin de bienespblicos, sino responden a un derecho scal de la cir-cunscripcin donde se encuentra el recurso natural.

Las transferencias que realiza el Gobierno Nacionalhacia las municipalidades u otras formas de gobiernosubnacional estn sustentadas en la teora econmica,

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La particularidad del canon minero es que su destino solo est derivadoa circunscripciones donde existe una explotacin minera.

y tratan a las municipalidades receptoras como sujetoseconmicos con una restriccin presupuestaria y pre-ferencias denidas que, a su vez, intentan maximizarsus combinaciones de bienes pblicos y privados conel objetivo de mejorar el bienestar de los ciudadanosque viven dentro de su territorio.

Las transferencias son necesarias porque, aun en elcaso de que los gobiernos subnacionales (en este casolos Gobiernos Locales) recaudaran sus tributos pro-pios de la manera ms eciente posible, esos ingresosgeneralmente son insucientes para enfrentar las nece-sidades de gasto local. Ms an, en ciertos casos la tri-butacin propia es insuciente para asegurar un nivelmnimo de administracin y servicios en la comunidadlocal. Por ello, existen necesidades de gasto que nece-sariamente tienen que ser cubiertas por el GobiernoCentral. Dicha nivelacin es hecha mediante el uso de

fondos dirigidos hacia los Gobiernos Locales.

De otro lado, las transferencias tambin son necesa-rias porque existe un lmite con respecto al nmeroy tipo de impuestos cuya responsabilidad y manejopuede ser transferida a las autoridades municipales.

La minera como fuente de nanciamiento urbano

A pesar de que la minera es una actividad orientadaprincipalmente al mercado externo2, la actividad tiene

un reducido encadenamiento productivo (representaapenas entre 4 a 5 por ciento del PBI nacional) y susefectos en la reduccin de la pobreza y en la gene-racin del desarrollo son nulos o incluso negativos(De Echave y Torres 2005)3. Ello, debido a que es unaactividad intensiva en capital y que tradicionalmentesolo ha generado entre 2 y 3 por ciento del empleo enel pas (Kuramoto y Glave 2002). De este modo, elimpacto principal de la actividad minera no va tantopor el lado del empleo o de los eslabonamientos pro-ductivos, sino por el de la tributacin. Resulta enton-

ces crucial el uso que el Estado hace de estos recursosy la capacidad de sus instituciones para invertirlosadecuadamente, buscando contribuir al desarrolloen general, y al de las comunidades afectadas por laactividad minera en particular(Tanaka 2005).

En tal sentido, el canon minero constituye una formade distribuir los ingresos que el Estado recauda de lasempresas mineras productoras hacia los GobiernosLocales y Regionales, entes encargados de invertirlosen sus circunscripciones.

Existen diversas concepciones de lo que es el canon,no obstante, por lo general este es visto como underecho constitucional que les permite participar de

un porcentaje de los ingresos y rentas captadas porel Estado por la explotacin de recursos en su juris-diccin (Boza 2006). Ello desde el punto de vistade los beneciarios, aunque desde la arista guberna-mental este es una forma de distribuir los ingresosque el sco capta de quienes explotan los recursosnaturales. La autora remarca que, tcnicamente, elcanon es un ingreso derivado, no un impuesto o pagoadicional.

No obstante, la particularidad del canon minero esque su destino solo est derivado a circunscripcio-nes donde existe una explotacin minera. Ello des-naturaliza a esta transferencia, pues el objeto de unatransferencia es nivelar ciertas necesidades de gastoque no pueden ser cubiertas con las capacidades s-cales de un Gobierno Local. Que el canon minero sehaya establecido, como se vio antes, principalmentesolo para las circunscripciones administrativas dondeestaba presente la explotacin minera, ha generadoque este ofrezca posibilidades de desarrollo nica-

mente en aquellas reas.

Estos ujos de recursos son, entonces, una buenaopcin para invertir en bienes pblicos como infra-estructuras urbanas necesarias no solo para mejorarlas condiciones de vida de los pobres urbanos, sinotambin para aumentar la capacidad productiva ycompetitiva de las ciudades.

2/ Su contribucin a la Balanza Comercial es alrededor del 45% de

las exportaciones.

3/ No obstante, cuando el anlisis se hace ms desagregado, to-mando como base de anlisis no los departamentos, como lo

hacen De Echave y Torres, sino la escala distrital, los resultados

son distintos (Tanaka 2005).

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Los ingresospercibidos

por elcanon no

representanuna

proporcinimportante

de los

ingresos

municipalesen Arequipa.

El uso del canon en Arequipa urbana

El caso de Arequipa: aspectos generales

En trminos generales, la ciudad muestra an una bre-cha en infraestructura bsica. Por ejemplo, tomandoel caso de los servicios pblicos, en la provisin de

agua potable, todava existe un 10% de viviendas queno acceden a este servicio. Del mismo modo, un 5%carece de redes de alcantarillado y el 6% no poseeservicio de energa elctrica. Si se revisa en detallela informacin a nivel distrital, existen algunas reasde la ciudad donde esta infraestructura tiene altsimosniveles de carencias.

Para este trabajo se ha tomado los cuatro distritosms importantes de la ciudad: el Cercado, Jos LuisBustamante y Rivero, Cerro Colorado y Paucarpata. Al

tener la mayor parte de la poblacin, estos tienen lamayor cantidad de demanda de infraestructura urbanay de servicios sociales.

Esta parte del anlisis presenta los resultados logradossobre la base de indicadores y la construccin deuna tipologa de las inversiones locales en la ciudadque buscan claricar el rol de esta transferencia enla provisin de infraestructura urbana.

En el primer caso, la informacin para la construccinde los indicadores son los resultados presupuesta-

rios que las municipalidades reportan anualmente alMinisterio de Economa y Finanzas (MEF). Se buscadeterminar la importancia del canon en las nanzasmunicipales, tanto como fuente de nanciamientocomo proporcin de los gastos locales. Asimismo,se incide en la capacidad de gasto tomando comoreferencia a los saldos de balance y aquellos ingresosque no han logrado ser gastados en el ao scal.

Por su lado, la tipologa del gasto local que se hadiseado busca determinar el uso del canon minero

en la ciudad, si este se est constituyendo, dada sucondicin de uso, en un ujo de nanciamiento queprovee de infraestructura clave para incrementar lacompetitividad de la ciudad y en elevar los estndaresde vida de la poblacin, especialmente de aquellaque no posee los servicios pblicos bsicos. Para estaparte se tom informacin de las evaluaciones presu-puestarias anuales de los cuatro distritos selecciona-dos, revisando en detalle los proyectos de inversinque han sido nanciados con recursos del canon. Hayque destacar que la contabilidad pblica en el nivellocal ha agregado en la fuente de nanciamiento 01Canon, Sobrecanon, Regalas y Participaciones, tantoel canon minero como los otros ingresos. Tambin porcanon e tems vinculados a los recursos naturales, lo

que no permite desglosar solamente los recursos delcanon minero, aunque en Arequipa los otros tems sonpoco importantes, por lo que existir alguna variacinmarginal en el total.

Anlisis de indicadores

A nivel de la provincia de Arequipa, el ujo de canonminero ha sido creciente en los ltimos cinco aos.Aunque en 2004 hubo alguna disminucin, los siguien-tes aos casi triplic ese monto. Lo programado en

el presupuesto para el ao 2007 marcar un rcord,lo que responde a la tendencia nacional de la trans-ferencia: ms de 70 millones de Nuevos Soles serandistribuidos en todos los distritos de la provincia deArequipa. Aunque en relacin a la poblacin esta cifraes an modesta, esto constituye una oportunidad ini-cial para comenzar a invertir en mayor infraestructurapara la ciudad, que representa casi la totalidad de laprovincia demogrcamente hablando.

Para el anlisis se ha construido los siguientes indi-

cadores:

a. Importancia del canon en los ingresosmunicipales

Los ingresos percibidos por el canon no representan unaproporcin importante de los ingresos municipales enArequipa. En trminos agregados, las municipalidadesurbanas que sirven de base a este anlisis muestranque estos recursos nunca han explicado ms alldel 15% del total de ingresos que perciben comoGobiernos Locales. La cifra ms alta corresponde a2003, ao en que los ujos de esta transferencia aneran modestos. Es importante observar que en el ao

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Los ujos de canon han crecido signicativamente, pero su participacinen el nanciamiento parece que no ha variado.

2006, cuando el canon prcticamente se triplic, ansignicaba nicamente el 11,5%. Ello quiere decir quelas municipalidades dependen ms de otras fuentes deingresos, como el Fondo de Compensacin Municipaly sus mismos ingresos propios. Dado que los ingresos

por canon han crecido bastante y este indicador hapermanecido casi constante, se puede concluir queal mismo tiempo que crece el canon en Arequipa,tambin lo hacen las otras fuentes de nanciamiento olos ingresos municipales en general. No se puede decirque las nanzas municipales dependen del canon, puesel grueso del nanciamiento responde a otras fuentes.

b. Importancia del canon en los gastos locales

El gasto constituye la otra cara de la moneda del pre-

supuesto municipal y muestra el monto que han usadolos Gobiernos Locales para prestar servicios y proveerinversiones pblicas. En relacin al canon, existe unacorrespondencia entre el monto de ingresos por canony lo que se gasta nanciado por esta fuente. As, enpromedio las municipalidades analizadas en conjuntonancian sus gastos con el canon en el orden del10%. Es decir, de cada Nuevo Sol gastado en el nivellocal en la ciudad de Arequipa, solo 10 cntimos sonrecursos del canon, cifra muy baja comparada conotras municipalidades como Ilo, Moquegua o Caja-

marca (cerca de 70 cntimos). Al igual que los ingre-sos, este ujo es variable; 2004 y 2006 fueron aosen que se gast con canon por encima del promedio.Asimismo, como se vio al inicio, los ujos de canonhan crecido signicativamente, pero su participacinen el nanciamiento parece que no ha variado. De loque se deduce que tambin los gastos en general hancrecido, nanciados por otro tipo de recursos.

c. Importancia del canon en la inversinpblica local

El canon minero utilizado en los gastos locales de lasmunicipalidades analizadas en Arequipa solo nan-

cian, en promedio, el 30% de los gastos totales deinversin local en la ciudad. Ello muestra que la rele-vancia de esta transferencia no es tal, como a menudose piensa, en la inversin en la ciudad, si se tiene encuenta que es condicionada de acuerdo a ley para suutilizacin, fundamentalmente en la inversin pblica.Las municipalidades tambin utilizan, evidentemente,

recursos de otras fuentes de nanciamiento.

Del mismo modo, este indicador denota que a pesarde que en los ltimos aos el canon minero se haincrementado signicativamente, no ha mostrado lamisma tendencia en su participacin en los gastosde capital en la ciudad. Aunque en el ao 2003, estesignic algo ms del 45%, los siguientes aos soloha nanciado uno de cada tres Nuevos Soles inver-tidos en obras pblicas. Es probable que, siendo unazona urbana, los ingresos propios tambin nancien

una parte signicativa de las inversiones, incluyendoaquellas realizadas en infraestructura local.

d. Ejecucin del canon minero

De acuerdo a reportes e informaciones de los medios,en los ltimos aos existe una tendencia a calicar demalos gastadores a los gobiernos subnacionales. Elloporque las restricciones institucionales, que derivana utilizarlo en obras de infraestructura local, tienenque seguir un curso de evaluacin de los proyectos de

inversin. En efecto, el Sistema Nacional de InversinPblica (SNIP) tiene estndares que permiten ltrar lasinversiones en funcin de su rentabilidad social.

Segn el coeciente de uso en los presupuestosmunicipales, en promedio el 80% de la transferenciade canon minero termina siendo gastada a nalesdel ao scal. En el ao 2003, no obstante, esta cifra

de cada Nuevo Sol gastadoen el nivel local en la ciudadde Arequipa, solo 10 cntimosson recursos del canon, ciframuy baja comparada con otras

municipalidades como Ilo,Moquegua o Cajamarca (cercade 70 cntimos)

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En el ao scal los Gobiernos Municipales no tienen capacidad paraejecutar la totalidad del gasto nanciado con canon.

mostraba solo un 70%. Es decir, las municipalida-des no logran gastar todo el dinero que disponenen buena parte por las restricciones institucionalesindicadas lneas arriba y tambin debido a las limi-taciones de capacidad tcnica y administrativa. Aques importante sealar que son pocas las municipali-dades urbanas de la ciudad que se encuentran dentrodel Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), lo

que no solo complica la eciencia de las inversio-nes, sino tambin hace ms importante el nfasis encontar con recursos humanos de calidad.

Asimismo, en el ao scal los Gobiernos Municipalesno tienen capacidad para ejecutar la totalidad del gastonanciado con canon. Al igual que con el indicadoranterior, se deduce un retraso en las capacidadesinstitucionales para ejecutar obras de inversin. Si secompara este indicador con municipalidades de otroscontextos es bastante manejable, pues, en promedio,de cada S/ 100 de canon, S/ 2 son trasladados para el

siguiente ao scal.

Finalmente, un indicador que muestra la importan-cia del canon minero en las nanzas municipales essu participacin en los gastos corrientes. Qu tantode este recurso podra cubrir los gastos de funcio-namiento y de personal de las municipalidades? Deacuerdo al anlisis, este recurso podra nanciar unode cada cinco Nuevos Soles requeridos para los gastoscorrientes.

En conclusin, el canon minero tiene escasa impor-tancia en las nanzas locales de las municipalidadesurbanas analizadas en la ciudad de Arequipa, tam-poco constituye una fuente importante para nanciarlos gastos de inversiones, incluida la infraestructura,pues solo responde por un tercio de los mismos. Sise considera que el nivel de gasto municipal en laciudad es tambin bastante bajo en relacin a otrasciudades de similar tamao, el canon no constituyeuna fuente importante para nanciar el desarrollourbano ni tampoco es un generador de infraestruc-tura especca. Por su parte, los Gobiernos Locales

s tienen dicultades para gastar de forma ecienteeste recurso, lo que se vincula directamente con suscapacidades tcnicas y administrativas.

Las inversiones locales en infraestructuracon canon: caractersticas generales

En los aos analizados se puede apreciar un incre-mento signicativo de los proyectos de inversin.Entre el ao 2003 y el ao 2005 se realizaban entre62 y 74 proyectos por ao en los Gobiernos Localesanalizados. Esta situacin vara fuertemente para el

ltimo ao (2006), en el que el nmero de proyectoscasi se cuadruplica. Ello est muy relacionado conel incremento en el monto de canon recibido por lasmunicipalidades.

Se puede percibir, tambin, que el tamao promediode los proyectos de inversin no guarda relacin conel crecimiento del monto total de la inversin. En elao 2004, el promedio del valor de cada proyectoera de alrededor de S/ 126 mil. Si se compara conel tamao promedio del ao 2006, se nota que este

es casi tres veces menor, cuando la transferencia porcanon creci signicativamente. Es decir, ante unaumento de recursos de canon, los Gobiernos Loca-les no han aumentado su inversin en proyectos deenvergadura para la ciudad, sino que, por el con-trario, han concentrado su gasto en proyectos pocosignicativos.

La diferencia entre el proyecto de mayor monto deinversin y el de menor monto es ms signicativaen el ao 2004 que en 2006. Esto tambin nos llevaa reforzar la conclusin anterior: el gasto local que

utiliza el canon minero es bastante atomizado, por loque es incapaz de proveer inversiones que generenun efecto multiplicador en la ciudad.

Segn el coeciente de uso enlos presupuestos municipales,en promedio el 80% de latransferencia de canon minerotermina siendo gastada a nales

del ao scal

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Tipologa de los gastos del canon

Uno de los objetivos de este trabajo es analizar elgasto pblico en inversin municipal nanciado con

canon minero. Para ello se ensaya una tipologa qued cuenta del distinto uso que se hace del mismo en laciudad. La tipologa se deni en base a los distintostipos de proyectos de inversin realizados, la funcina la que se atribuye dicho gasto y el tipo de infraes-tructura que provee. Se generaron cinco tipologas:

a) Infraestructura econmica productiva. Aunque elsector pblico, incluido el local, no tiene como nla provisin de bienes privados, s puede promoverla economa y el desarrollo econmico local, talcomo lo reconoce la Ley Orgnica de Municipa-

lidades vigente.

b) Infraestructura urbana bsica. Aqu se clasicaa toda inversin en servicios bsicos para elfuncionamiento de la ciudad. Asimismo, aquella

infraestructura que contribuya a mejorar lacompetitividad de la ciudad.

c) Inversin social. Son las inversiones orientadasa proveer de servicios sociales. Su importanciaradica en contribuir a mejorar el capital humanode la ciudad y proveer de condiciones sociocul-

turales que eleven la calidad de vida y fomentenel capital social.

d) Inversin en transportes y comunicaciones.El sistemade comunicaciones y transporte al interior de unaciudad es un componente esencial para mejorar lacompetitividad de la misma y atraer inversiones quepromuevan la economa y el empleo.

e) Otras inversiones de infraestructura. Se reere atodas aquellas inversiones que no se pueden cata-

logar en las anteriores tipologas.

El cuadro 1 presenta, de forma resumida, el tipo deinversin pblica que se ha realizado en los lti-mos aos en la ciudad de Arequipa con recursos delcanon, tomando como base la informacin scal ypresupuestaria de las municipalidades analizadas.

En trminos generales, la inversin urbana nan-ciada con canon se ha dirigido preferentemente haciaobras clasicadas en tres tipologas: de infraestructurabsica, de infraestructura social, y de infraestructura

en transportes y comunicaciones. En el ltimo aoestos tres segmentos han concentrado casi el 90%del gasto de inversin. No obstante, en ninguno delos casos se puede decir que existe una tendencia afortalecer ese tipo de gastos.

ante un aumento de recursosde canon, los Gobiernos Localesno han aumentado su inversinen proyectos de envergadura

para la ciudad, sino que, por

el contrario, han concentradosu gasto en proyectos pocosignicativos

Cuadro 1

Inversin por tipo deinfraestructura

2003 2004 2005 2006

Monto enS/.

%Monto en

S/.%

Monto enS/.

%Monto en

S/.%

Economa Productiva 463.164 8,18 12.203 0,15 262.300 3,40 607.987 5,03

Infraestructura Bsica 919.677 16,25 1892.114 23,05 2.323.277 30,14 2.383.761 19,70

Inversin Social 2.533.712 44,77 1.330.005 16,20 1.568.842 20,35 4.688.867 38,76

Transporte ycomunicaciones

1.367.064 24,15 3.775.639 46,00 3.116.513 40,43 3.675.203 30,38

Otros 376.035 6,64 1.197.454 14,59 436.568 5,66 742.547 6,14

Total 5.659.652 100,00 8.207.416 100,00 7.707.500 100,00 12.098.365 100,00

Arequipa urbana: tipologa de inversiones pblicas nanciadas con ingresos por canon minero

Fuente: elaboracin propia.


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Tanto las inversiones en infraestructura bsica como las de infraestructurade transportes (vas urbanas), en los tres ltimos aos, han sido sostenidassin variaciones en el monto total.

Tanto las inversiones en infraestructura bsica comolas de infraestructura de transportes (vas urbanas), enlos tres ltimos aos, han sido sostenidas sin varia-ciones en el monto total. En el primer caso, han sidodel orden de 2,3 millones de Nuevos Soles en los dosltimos aos. En el segundo, han sido de mayor peso,superando en los tres ltimos aos los tres millones de

Nuevos Soles. Tambin se observa que el incrementosignicativo de la transferencia en el ltimo ao hareforzado el gasto en inversin social, cuestin quepodra estar vinculada al ao electoral. Las inversio-nes de fomento econmico y productivo tienen escasapresencia al igual que el resto de inversiones.

Para tener un mayor detalle, se analiz la inversinurbana de forma desagregada. En efecto, de acuerdoa esta tipologa se orden todas las inversiones urba-nas realizadas con canon minero para identicar las

inversiones ms importantes que se han realizado enlos ltimos cuatro aos en las municipalidades quese han tomado como casos de anlisis en la ciudad.En cada ao scal se identic a las diez inversionesde mayor envergadura para observar su relevanciaen la provisin de infraestructura relacionada con lacompetitividad de la ciudad y con la cobertura de labrecha de servicios urbanos para mejorar las condi-ciones vida de los pobres urbanos. En los cuatro aos,

las diez inversiones ms importantes representaron,en promedio, ms de la mitad del gasto del canon eninfraestructura (58%).

En el ao 2003, las diez inversiones ms importantessignicaron el 60% del gasto con canon; gran partede las inversiones locales respondieron a fondos pro-vedos por esta transferencia. Esta cifra se mantiene ovara relativamente los dos aos siguientes (73 y 63por ciento, respectivamente). No obstante, para el ao2006 esta cifra cae al 36%, es decir, las diez inversionesms importantes solo representan un poco ms de untercio del total. En trminos generales, la lectura que sele da a esta ltima situacin est relacionada con unainexistencia de proyectos de inversin que superen elmilln de Nuevos Soles, es decir, existe una atomiza-cin del gasto de canon4. En lo que sigue se revisa cada

ao analizado, buscando identicar especcamenteaquellos proyectos importantes y de qu manera serelacionan con las necesidades de la ciudad.

Las municipalidades analizadas muestran que en elao 2003, cuando los montos del canon an no eranmuy signicativos, sus inversiones se orientaron haciadiversos sectores. El de mayor envergadura est rela-cionado con la promocin del empleo municipal.De acuerdo a la cha tcnica, este proyecto no tuvometas claras y se diluy en el asistencialismo.

Algunos proyectos, no obstante, estn insertos en lasnecesidades de la ciudad, como la construccin deinfraestructura para la gestin de los residuos sli-dos y la provisin de vas urbanas y similares. Existetambin un proyecto vinculado a la construccin deun mercado. A pesar de que el Estado, en todos susniveles, de acuerdo al principio de subsidiariedad, nodebe proveer bienes que no tengan carcter pblico,esta inversin no respondi a las necesidades socialeso de la comunidad.

En el ao 2004, la transferencia por canon que seus para las principales obras casi se duplic. Lasdiez principales obras representaron el 74% del total

la inversin urbanananciada con canon se hadirigido preferentemente haciaobras clasicadas en trestipologas: de infraestructura

bsica, de infraestructurasocial y de infraestructura entransportes y comunicaciones

4/ Algunas autoridades locales maniestan que tiene una camisa de

fuerza que les impide realizar obras trascendentales de alcancemetropolitano debido a que el Presupuesto Participativo se ha

convertido en un mecanismo de reparticin de obras pequeas

para cada barrio de su jurisdiccin.

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de gasto con uso de fuentes de nanciamiento delcanon. Asimismo, la principal inversin de este aoscal la realiz la Municipalidad de Jos Luis Busta-mante y Rivero, que invirti 1,5 millones de NuevosSoles en pavimentacin de calles. Desde el punto devista urbano, esta constituye una obra pblica cuyarelevancia va ms all de los beneciarios locales

pues contribuy a generar ciudad mediante la infra-estructura vial, que es de uso pblico y constituye unavance en el desarrollo urbano.

Otras obras locales que destacan entre las principalesson la continuidad del Programa de Empleo Municipaly pequeas obras de infraestructura bsica, como elmejoramiento de alamedas y la construccin de pla-zas. Se destaca tambin la ausencia de inversionesvinculadas a infraestructura de servicios bsicos comoagua potable y desage.

Las inversiones de infraestructura de transporte urbano(generalmente el mejoramiento y pavimentacin devas) concentr, en el ao 2005, gran parte de lasprincipales obras municipales nanciadas con canon.Si se observa la cantidad de inversiones de este tipoen el total de obras realizadas, el 20% de proyectosestn relacionados con el mejoramiento y la pavi-mentacin de vas. Esto se explica por la forma deexpansin urbana de Arequipa, que es una ciudadque ha crecido de forma horizontal y cuyos nivelesde densidad son muy bajos.

Asimismo, a diferencia de los aos anteriores, nohubo inversiones municipales que sobrepasaran elmilln de Nuevos Soles: la mayor inversin llega la modesta cifra de 666 mil Nuevos Soles. Todaslas inversiones estn relacionadas con el desarrollourbano, pero el monto de cada una es demasiadobajo para tener incidencia en la ciudad.

En el ao 2006, las municipalidades analizadas invir-tieron en 256 proyectos con fondos del canon. Latransferencia fue signicativa, pero al igual que el aoanterior, los montos individuales de cada proyectoprincipal escasamente llegan a los 600 mil NuevosSoles. En este ao las principales inversiones se hacen

en obras de infraestructura social. Claramente estasobras responden al ciclo electoral.

Lo curioso es que la principal inversin del ao esla construccin de un Grifo Municipal. Esta obra noconstituye un bien pblico local, tampoco responde anecesidades de la poblacin. En los cuatro aos ana-lizados, es recurrente la fragmentacin o el pequeomonto de las inversiones municipales nanciadas concanon: solo dos proyectos sobrepasan el milln deNuevos Soles.

Por otro lado, una revisin de la distribucin de lasinversiones en todos los aos de acuerdo al montode recursos que ha involucrado cada una, indica queestas realmente estn atomizadas. Por ejemplo, en elao 2006 solo alrededor del 10% del total de obrassobrepasan los 100 mil Nuevos Soles en inversin. Elresto (alrededor de 200) tienen montos nmos quede ninguna manera garantizan la solucin de pro-blemas de ndole metropolitano. Como se ha vistoen los aos anteriores, el resto de inversiones sonde menores montos, a pesar de que poseen inver-

siones signicativas. En algunos casos, la inversinms pequea solo es alrededor de 100 Nuevos Soleso menos. En este caso, ello podra ser parte de unainversin donde se involucran recursos de otras fuen-tes de nanciamiento.

En resumen, buena parte de las inversiones munici-pales urbanas nanciadas con canon se destinan aproveer de infraestructura de transporte urbano (mejo-ramiento y pavimentacin de vas), provisin de ser-vicio de agua potable y desage, y otras inversionesurbanas generalmente relacionadas a infraestructurasocial y deportiva. En todos los casos estaran vincula-das al tipo de expansin urbana y a sus consiguientesnecesidades de vas urbanas, redes de agua y desage,

Las inversiones de infraestructura de transporte urbano (generalmente elmejoramiento y pavimentacin de vas) concentr, en el ao 2005, gran

parte de las principales obras municipales nanciadas con canon.

El canon minero tiene limitadaimportancia en las nanzaslocales de las municipalidadesurbanas analizadas en la ciudadde Arequipa, pues representa

escasamente el 15% de susingresos

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Las inversiones en infraestructura urbana constituyen un elementovertebrador para la competitividad de las ciudades en el actual entornointernacional.

y de entretenimiento social. Asimismo, las inversionesson demasiado pequeas y atomizadas, por lo queno tendran capacidad para responder a problemas

de infraestructura de envergadura urbana. En conse-cuencia, es altamente probable que las inversionesnanciadas con recursos del canon minero, tal comose estn gestionando en la actualidad, en el mbitode la ciudad, por su tamao y representatividad, con-tribuyan limitadamente a mejorar la competitividadurbana, el dinamismo de la actividad productiva y laelevacin de los estndares de vida de la poblacinde Arequipa.

Conclusiones y recomendacionesde poltica

Las inversiones en infraestructura urbana constituyenun elemento vertebrador para la competitividad delas ciudades en el actual entorno internacional, msan si se proveen teniendo en cuenta la equidady la integracin social. Este rol es desarrollado,por lo general, por los Gobiernos Locales oMetropolitanos, segn sea el pas. El modelocentralista no ha potenciado a las municipalidadesen la provisin de infraestructura urbana, a pesarde que con el proceso de descentralizacin lascapacidades nancieras de los Gobiernos Localesse estn fortaleciendo con transferencias scales

principalmente y, por consiguiente, tienen mayorinjerencia en el desarrollo urbano.

En el Per, una de las principales fuentes de nan-ciamiento son las transferencias y, dentro de ellas, elcanon minero. Su uso est condicionado bsicamentea la inversin pblica, por lo que constituye una opor-

tunidad para proveer infraestructura a aquellas ciu-dades que reciben esta transferencia y para generar,mayor bienestar y competitividad. En el caso espec-co de Arequipa, la ciudad muestra an una brechaen infraestructura bsica que podra ser cubierta conlas transferencias de canon que recibe por la presen-cia de la mina Cerro Verde.

La ruta que sigue el canon, como transferencia scal,es distinta en aquellas municipalidades sujetas al SNIPen relacin a las que no estn insertas en el sistema.

Por lo general, una inversin con canon se inicia conel perl, la declaratoria de viabilidad y la aprobacindel proyecto. Posteriormente, se realiza la aprobacindel presupuesto y del expediente, para luego pasaral proceso de contratacin para la ejecucin de lainversin. Finalmente, se ejecuta la obra y se cancelaal proveedor.

El canon minero tiene limitada importancia en lasnanzas locales de las municipalidades urbanas anali-zadas en la ciudad de Arequipa, pues representa esca-samente el 15% de sus ingresos. Tampoco constituye

una fuente importante para nanciar los gastos deinversiones (nancia el 10% del gasto local), incluidala infraestructura, pues en este caso solo respondepor un tercio de los mismas. Si se considera que losniveles de gasto municipal en la ciudad son tambinbastante bajos en relacin a otras ciudades de similartamao, el canon no constituye una fuente importantepara nanciar el desarrollo urbano ni es un generadorde infraestructura especca. Por su parte, los Gobier-nos Locales s tienen dicultades para gastar de formaeciente este recurso, lo que se vincula directamente

con sus capacidades tcnicas.

Buena parte de las inversiones municipales urbanasnanciadas con canon se destina a proveer infra-estructura de transporte urbano (mejoramiento ypavimentacin de vas), servicio de agua potable ydesage, y otras inversiones urbanas generalmenterelacionadas a infraestructura social y deportiva.En todos los casos, estaran vinculados al tipo deexpansin urbana y a sus consiguientes necesida-des de vas urbanas, redes de agua y desage, y deentretenimiento social. Asimismo, las inversiones son

demasiado pequeas y atomizadas, por lo que notendran capacidad para responder a problemas deenvergadura urbana.

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Las conclusiones de este documento llevan a plantearalgunas propuestas de poltica que podran mejorarel desempeo de esta transferencia como fuente denanciamiento local y principalmente urbano. Lasrecomendaciones apuntan a replantear algunosaspectos clave, tanto del marco institucional comode las mismas municipalidades.

Es importante mejorar el marco normativo y reformularaquellos aspectos que inciden en el desempeo nalde esta transferencia. El planteamiento detrs del canones convertir los activos naturales en otro tipo de activos.En este caso, en bienes pblicos locales que podrantener efectos ms redistributivos en la poblacin. Por lotanto, la estrategia de distribucin hacia los GobiernosLocales no es la adecuada, pues urge pasar de un diseobasado en la ubicacin del recurso natural hacia otrodirigido por las carencias y las necesidades de bienes

pblicos en el departamento.

Desde la perspectiva del gasto pblico, el canon esuna transferencia condicionada. Se tiene la visin detransformar el canon en infraestructura que poten-cie el desarrollo de las zonas productoras. El grandesacierto es que esta transferencia se hace bajoel supuesto que los Gobiernos Municipales tienencapacidades tcnicas para llevar a cabo este tipode gasto. En este caso, y a pesar de ser beneciosopara la descentralizacin, el ujo de la transferenciano debera ir a los Gobiernos Locales pequeos. Es

importante utilizar otros niveles de gobierno como

administradores del fondo, condicionando el gastoa una determinada zona.

La fragmentacin del gasto del canon responde a laatomizacin de los Gobiernos Locales y, en el sectorurbano, a la falta de lneas especcas de desarrollourbano: la ciudad crece de manera espontnea. Las

intervenciones que nancia el canon, (como la cons-truccin de vas, la provisin de agua y desage, etc.)son intervenciones hechas a posterioride la ocupa-cin del suelo urbano, y tienen un n paliativo de lasnecesidades de las ocupaciones informales. No exis-ten planes integrales de provisin de infraestructura,ni se sabe al detalle las necesidades de infraestructura.Es importante promover en los Gobiernos Locales eluso de planes de desarrollo local ms vinculados asu realidad y herramientas, como la prospectiva deldesarrollo urbano.

No existen inversiones compartidas entre municipa-lidades de una misma ciudad, la gestin del gastolocal y la misma planicacin urbana se hace bajouna perspectiva de distrito como una unidad, sin teneren cuenta que se est inserto dentro de una ciudad.Es importante promover en los Gobiernos Localesurbanos un gasto con visin de ciudad, y cabra unrol ms preponderante de la municipalidad de nivelprovincial, aunque en el esquema actual esta tieneescasa participacin en dicha transferencia y en fun-ciones de gobierno metropolitano.

Por lo general, las inversiones locales no respondena las necesidades locales ms urgentes; lo nanciadopor el canon es una muestra de ello. En tal sentido,es importante utilizar formas ms tcnicas de prio-rizar proyectos que tengan una mayor rentabilidadsocial. Una forma de optimizar esto podra ser unaimplementacin de proyectos competitivos, es decir,otorgar el nanciamiento a aquellos que caliquenmejor en base a su potencial de nanciar soluciones anecesidades ms urgentes y que incidan en la pobla-

cin ms vulnerable y con menos capacidades. Enun esquema como este, necesariamente la adminis-tracin del canon estara en el nivel regional o nacio-nal, y quienes evaluaran y daran el visto bueno a lainversin seran las municipalidades, que actuarancomo proponentes y ejecutores del proyecto.

Hay que propiciar que las universidades apoyen enla mejora de las capacidades de formulacin y degestin de proyectos de inversin en los GobiernosLocales. As se lograra vincular los gastos de inversinde los Gobiernos Locales con el gasto de las universi-

dades, nanciados con esta misma transferencia.La fragmentacin del gasto del canon responde a la atomizacin de losGobiernos Locales y, en el sector urbano, a la falta de lneas especcasde desarrollo urbano: la ciudad crece de manera espontnea.

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Análisis del uso del canon minero en inversiones de infraestructura urbana en Arequipa

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