1

OBSERVATORIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario Año 1, junio 2006, Nº 1 Av. Jaimes Freire Nº 2940, Tel 2412429 – 2413175. www.cedla.org ¿Fin de la libre contratación?

EL DECRETO 28699 NO GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL

Bruno Rojas, Investigador del CEDLA El D.S. 28699 que, según el gobierno de Evo Morales establece el fin de la libre contratación y por tanto garantiza la estabilidad laboral, no contribuye a superar la situación de inestabilidad y precariedad laboral de los trabajadores, toda vez que esta situación fue resultado de la aplicación del modelo neoliberal en su integralidad expresado en un proceso de extrema flexibilización laboral en consonancia con la liberación de mercados, la apertura irrestricta de la economía al comercio mundial y a la inversión extranjera y, la reforma del Estado traducida en la privatización de las empresas públicas. Es decir, mientras no se afecte estructuralmente el contenido y políticas del modelo neoliberal vigente desde 1985 y las limitaciones del capitalismo atrasado por su vocación primario exportadora, la inestabilidad laboral y las condiciones de trabajo actuales altamente depauperadas tenderán a mantenerse. El decreto que deroga el artículo 55 del D.S 21060 y el artículo 39 del D.S. 22407, que fue incluido en el programa de gobierno del MAS y ratificado en la oferta gubernamental en los 100 primeros días de gestión, es en apariencia uno de los planteamientos que muestra la voluntad política del gobierno de Evo Morales por transformar las condiciones laborales de los trabajadores y trabajadoras y mostrarse como un gobierno proclive a los intereses de la clase obrera. Empero, es necesario recordar que la demanda central de gran parte de las organizaciones laborales estuvo y está referida a la abrogatoria total del D.S 21060 en el entendido de que esta disposición que dio origen a la aplicación de medidas de ajuste estructural y reformas de enajenación de los recursos naturales, constituye la razón histórica que explica el estado de pobreza y desprotección de la fuerza laboral en el país. El reino de la libre contratación Desde 1985, con el D.S. 21060, la relación laboral (trabajadores – empleadores) en el país y la suerte de los trabajadores y trabajadoras, estuvieron marcadas por la libre contratación. El artículo 55 disponía que “Las empresas y entidades del sector público y privado podrán libremente convenir o rescindir contratos de trabajo con estricta sujeción a la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario….”, fijando de esta manera una de las condiciones importantes para una mayor acumulación de capital de los empresarios cual es una fuerza de trabajo barata. Una lectura atenta de este artículo revela que la libre contratación no contradecía a la Ley General del Trabajo y que era incapaz, por su menor jerarquía jurídica, de inhabilitarla. Sin embargo, durante los 21 años de neoliberalismo, esta disposición como parte de una política más amplia de liberalización de mercados a favor de los empresarios, fue asumida como un derecho absoluto de éstos desconociendo la legislación laboral boliviana vigente que por principio (en el marco de la normativa burguesa) protege los derechos de los trabajadores.

2

El artículo 55 fue ratificado posteriormente en el D.S. 22407 (art. 39) y en la Ley de Inversiones (art. 13), aprobados en 1990 durante el gobierno de Jaime Paz Zamora, señalando una vez más la sujeción de la libre contratación a la legislación laboral, aunque ya en la práctica, los empresarios habían adoptado de facto la flexibilización en el uso y gestión de la fuerza de trabajo. No hay duda que los empresarios recogieron una lectura totalmente interesada y parcial de esta disposición al asumir la libre contratación como una medida separada e independiente de la normativa laboral, vinculada más bien a la libre oferta y demanda y a la libertad de empresa. De esta manera, se promovió el despido de trabajadores y la negación de sus derechos aduciendo estar obrando correctamente al aplicar la norma. En tal sentido, son innegables las consecuencias negativas provocadas en la dinámica y estructura de los mercados de trabajo actuales y en las condiciones laborales de los trabajadores, al extremo que se tradujeron en formas ilegales de uso de la fuerza de trabajo como la subcontratación de empresas que concentran trabajadores al margen de los derechos normados y de artesanos y trabajadores a domicilio sujetos a un acuerdo civil y no laboral. Estos efectos hablan por sí solos del desconocimiento de la normativa laboral, acción que inspiró a organizaciones empresariales a plantear una reforma y “modernización” de la Ley General del Trabajo acorde a “los cambios y retos actuales” de la economía mundial y la globalización. El interés actual de los empresarios y del capitalismo parece orientarse más a una modificación sustancial de la legislación laboral que, a mantener el artículo en cuestión. Es preciso señalar que el desconocimiento de la legislación laboral como efecto de la libertad de contratación no obedece a un comportamiento individual o gremial, sino es parte de una praxis mayor que hace a una concepción integral del capitalismo actual que tiene su sustento en la exacerbación de una serie de libertades económicas afines a los intereses de los empresarios y a la acumulación de capital. Es decir, la libertad de “convenir o rescindir contratos de trabajo” trascendió la normativa laboral boliviana y por tanto supera la misma medida contenida en el artículo 55. Alcances y límites del Decreto Supremo 28699 Un análisis detallado del D.S. 28699 permite plantear las siguientes puntualizaciones: • El Decreto Supremo 28699 formalmente deroga “el Artículo 55 del Decreto Supremo

Nº 21060 del 29 de agosto de 1985 y el Artículo 39 del Decreto Supremo Nº 22407 del 11 de agosto de 1990” (art. 14) y, establece al mismo tiempo “la concordancia y aplicación del artículo 13 de la Ley Nº 1182 (Ley de Inversiones) a la estricta sujeción a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias” (art.1). El artículo 13 de la Ley de Inversiones que es casi una réplica del articulo 55 al establecer la libre contratación como garantía de la inversión nacional y extranjera, no es derogado ya que, un decreto como el que analizamos tiene menos jerarquía que una ley y lo que si puede hacer es reglamentar u operativizar un determinado artículo o un conjunto de artículos. En este sentido, al no ser derogado el mencionado artículo y sólo concordado, deja abierta la posibilidad de ser interpretada y asumida desde las prácticas empresariales que han hecho de la libre contratación un criterio de competitividad, como una norma vigente.

• Es importante recordar que el artículo 55 del D.S. 21060 también sujetaba la libre

contratación a la Ley General del Trabajo y sus decretos reglamentarios, sin embargo, la

3

aplicación de este artículo concretado en las prácticas de los empleadores, evitó la relación con la normativa laboral pese a su rango de ley.

• El decreto adquiere el rango de “Disposición Reglamentaria de la Ley General del

Trabajo” y por el que el artículo 13 de la Ley de Inversiones debe “estar totalmente enmarcada a todos los conceptos y procedimientos definidos en la presente disposición reglamentaria de la Ley General del Trabajo” (art. 8) y “se debe aplicar en el concepto y disposiciones de esta norma”. Asimismo dispone que, en caso de incumplimiento de esta norma por parte de los empleadores, estos se hacen pasibles a sanciones. Por definición, una “Disposición Reglamentaria” regula o reglamenta una norma o varias normas similares, pero nunca la cambia o las reemplaza, esto quiere decir que, el contenido del artículo 13 no tendrá alteración alguna y se mantendrá vigente.

• La nueva disposición reconoce y ratifica las características centrales de la relación

laboral y el ámbito de aplicación establecidos en el D.S. 23570 (26/06/93), por lo que no añade nada nuevo ni corresponde a la situación actual de los mercados de trabajo que muestran diversas formas de uso y gestión de la fuerza de trabajo.

• El decreto incorpora y reconoce explícitamente los principios del derecho laboral lo

que permitiría el establecimiento de un probable escenario favorable de protección de los trabajadores y sus derechos y donde la intervención del Estado aparece como uno de sus atributos principales. Cualquier situación de negociación individual o colectiva y de conflicto laboral podrían orientarse por estos principios de tal modo que favorezca a los trabajadores. En perspectiva, estos principios podrían fortalecer también los argumentos legales de los trabajadores y sus organizaciones para la defensa y conquista de derechos.

• Otro elemento de relevancia del decreto se refiere a proteger y reconocer a los

trabajadores insertos en formas de trabajo encubiertas en una relación civil o comercial (subcontratación, trabajadores a domicilio), siguiendo los principios establecidos en esta disposición. Si esta norma se complementara en la práctica con la movilización de los inspectores de trabajo en visitas de control en las empresas podría avanzarse en la protección de un ejército importante de trabajadores sujetos a formas de contratación aparentemente de naturaleza civil.

• A través del reconocimiento de las diversas formas de pago por el uso de la fuerza de

trabajo como salario o remuneración, el decreto busca ratificar la protección a todos aquellos trabajadores contratados bajo una relación civil (pago por obra, por porcentaje entre otros) aunque deja el resquicio del salario en especie (“cuando esté permitido”) como una de las alternativas de remuneración, cuando esta modalidad oculta una de las peores formas de subvaloración del salario y la sobreexplotación de los trabajadores

• Se ratifica asimismo, la obligación que tienen los inversionistas “de dar estricto

cumplimiento al régimen de seguridad social vigente en el país” (inciso III, art. 8), planteamiento que complementa el artículo 13 de la Ley de Inversiones. El “régimen de seguridad social vigente” no es precisamente favorable a los trabajadores porque rompe con los principios de solidaridad, universalidad e intervención estatal que protegen la fuerza laboral y condena a alrededor del 80% de la población ocupada a no gozar de un seguro de jubilación.

4

• El decreto ratifica y especifica el pago de todos los beneficios sociales que correspondan en caso de despidos (justificados) de los trabajadores y establece una sanción pecuniaria (multa) cuando el empleador incumpla con el plazo para el pago del finiquito y beneficios adicionales. Asimismo, en caso de despidos injustificados, el trabajador podría optar por dos posibilidades: el cobro de los beneficios sociales correspondientes o la reincorporación inmediata, fijándose nuevamente sanciones (multa) en caso de incumplimiento por parte de los empleadores. Si bien ambas normas se orientan a proteger a los trabajadores y evitar los despidos indiscriminados al margen de la normativa laboral, resultará muy difícil en la práctica el pleno cumplimiento de esta normativa toda vez que los empleadores podrían optar fácilmente por los contratos a plazo fijo o por servicio a fin de evitar la cobertura de los beneficios sociales fijados por ley en caso de un contrato indefinido.

La situación de los trabajadores muestra que en el año 2001, según información del INE, 4 de cada 10 tenían contratos eventuales y 6 no figuraban en planillas. Los contratos eventuales continuos que no están contemplados en la Ley General del Trabajo, fue la figura predominante utilizada por los empleadores, particularmente en la industria manufacturera, con el propósito de evitar el pago de beneficios sociales. Asimismo, el promedio de años de antigüedad desde el año 1999 hasta el 2001 había disminuido a menos de 5 años, lo que reflejaba una tendencia en los empleadores a deshacerse de los trabajadores más antiguos y optar por otros nuevos bajo nuevas reglas protegidas por la libre contratación.

• El decreto reconoce la estabilidad laboral para todos los trabajadores asalariados aunque sujeta a la “naturaleza de la relación laboral” establecida por la Ley General del Trabajo que dispone varios tipos de contrato obviamente no todos con carácter indefinido. Queda pendiente en manos del Poder Ejecutivo la elaboración de un Reglamento que norme “la forma y los alcances de la estabilidad laboral” (inciso II, art. 11).

Es importante tomar en cuenta que la estabilidad laboral va más allá de su reglamentación o de un artículo específico porque en 21 años de neoliberalismo en el país fue la expresión del modelo económico en su integralidad que disminuyó el empleo público al reducir la participación del Estado en la economía, debilitó la industria nacional concentrando la producción en pequeñas empresas con bajo nivel de competitividad, apostó a la inversión extranjera directa que generó poco empleo y provocó en las ciudades el crecimiento irrefrenable de las actividades informales de subsistencia debido al desempleo creciente. La inestabilidad e inseguridad laboral actual es un problema de calidad de empleo consistente en un conjunto de condiciones laborales (salario justo, jornada laboral semanal de 48 horas, acceso a beneficios sociales colaterales y seguridad social de corto y largo plazo) orientadas a la protección de la fuerza laboral y no es solamente un acto de ejercicio o reglamentación jurídica.

• El decreto establece también que los reglamentos internos de las entidades

comprendidas en la Ley General del Trabajo deben ser actualizados en un plazo de 30 días en función del decreto analizado una vez aprobado el “Reglamento Específico” que proponga el Poder Ejecutivo. Es de esperar que la reglamentación que se emita absuelva las dudas existentes sobre los alcances específicos del decreto y norme el mismo a favor de los trabajadores aunque con el antecedente que se lo hará en el marco de ajustar o reformar la libre contratación como principio de relación laboral.

5

• El decreto en cuestión no hace alusión alguna sobre la situación de los empleados públicos y la vigencia del Estatuto del Funcionario Público que restringe en el país el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de estos trabajadores. Por información complementaria se sabe que el gobierno estaría estudiando la pertinencia del Estatuto mencionado.

• El decreto deja fuera a los trabajadores informales que en el ámbito urbano del país

constituyen el 65% de la población ocupada. Estos trabajadores que son parte de pequeñas unidades económicas reproducen empleos precarios y al margen de la normativa laboral.

• El decreto no tiene carácter retroactivo, es decir, todos/as aquellos/as trabajadores que

fueron despedidos en aplicación del artículo 55 antes de esta disposición, no podrán ser reincorporados o poder presentar una demanda en este sentido.

Por todo lo señalado, el D. S. 28699 muestra algunos avances en términos de proteger la estabilidad laboral como uno de los derechos de los trabajadores, sin embargo, deja grandes dudas respecto a la vigencia de la libre contratación al reglamentar y no abrogar el artículo 13 de la Ley de Inversiones; por lo que resulta difícil afirmar que a partir de esta disposición se pueda garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores. En el contexto actual de profunda precarización laboral, el decreto es insuficiente para proteger el derecho a un trabajo estable de los/as trabajadores/as, mientras se mantenga el modelo neoliberal que es la causa principal de la flexibilización laboral y de la negación de los derechos laborales. La voluntad política del Gobierno expresada en el decreto, no se complementa precisamente con otras disposiciones como el incremento reducido del salario mínimo nacional que casi no tendrá impacto alguno en la magra economía de los trabajadores y las medidas de “nacionalización”, privatización de El Mutún y el Plan Nacional de Desarrollo que mantienen la gran propiedad privada nacional y extranjera, base de la explotación de los/as trabajadores/as.