Análisis Reforma Educación HoC

Análisis del Proyecto de Reforma

de Educación en la serie House of Cards

Maestría en ciencia políticaintroducción a políticas públicas

Marcela Barahona y Fernando MarroquínAntiguo Cuscatlán, abril de 2015

Análisis del Proyecto de Reforma de Educación en la serie House of Cards

Análisis del Proyecto de Reforma de Educación en la serie House of CardsMaestría en Ciencia Política, Introducción a las Políticas PúblicasUniversidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA)

Elaborado por:Marcela Barahona (00064104)Fernando Marroquín (00179108)

Antiguo Cuscatlán, abril de 2015.

“Estás pensando a dónde estamos en

vez de pensar hacia a dónde vamos”

- Frank Underwood

Maestría en ciencia política, introducción a políticas públicas | 1

Marcela Barahona y Fernando MarroquínAntiguo Cuscatlán, abril de 2015

Ahora debemos gobernar, y eso significa tomar decisiones difícilesJames Madison, cuarto presidente de los Estados Unidos y autor de distintos textos de The Federalists Papers que ayudaron a la rati�icación de la Ley Funda-mental y están considerados, al día de hoy, entre los escritos más importantes para la interpretación constitucional, fue citado en “La política de las políticas públicas” producido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); en el documento asegura que “un buen gobierno implica dos cosas: primero, �idelidad al objetivo del gobierno, que es la felicidad del pueblo; y segundo, conocimiento de los mejores medios para alcanzar los objetivos”.

En las democracias presidenciales, de acuerdo al texto del BID, “uno de los ingre-dientes claves que determinan la capacidad del presidente para llevar a cabo su programa de gobierno es la proporción de escaños que controla” en el congreso o la legislatura.

En el primer episodio de House of Cards, una serie de drama político llevada a la televisión a través de Net�lix, Frank Underwood - quien es un congresista demócrata con más de 20 años de experiencia política y jefe de bancada de la mayoría - se prepara para ser nominado como Secretario de Estado producto de “apoyar al hombre correcto” haciendo referencia a Garrett Walker, quien ha sido electo como presidente de los Estados Unidos.

Los planes de Frank se frustran cuando Linda Vásquez, nueva jefa de gabinete de la administración Walker y a quien Underwood le consiguió el puesto, le informa que su nominación como Secretario de Estado no será posible pues aunque el recién electo Garrett Walker se lo prometió como parte de su apoyo en avales y donaciones, “las circunstancias han cambiado” y el presidente electo “necesita que él continúe en el Congreso”.

“Ahora debemos gobernar, y eso signi�ica tomar decisiones di�íciles. La educación tiene una alta prioridad para nosotros, proponemos una

completa revisión federal. Pero no sólo es la educación, el Congreso está dividido y lo necesitamos allí (para ejecutar las políticas públicas) más

de lo que lo necesitamos en la Cancillería. ¿Estará o no con nosotros?

Le pregunta Vásquez a Frank quien después de pensarlo responde:

“Por supuesto, si eso es lo que el Presidente necesita”.


El texto del BID publicado en 2006 mani�iesta que “cuando el presidente no con-trola la legislatura (con mayoría absoluta), tiene otros mecanismos para llevar adelante su programa de gobierno. Por ejemplo, formando coaliciones basadas en el apoyo estable de otros partidos (en el caso de El Salvador, desde el gobierno central y el FMLN se tiene que negociar con GANA para alcanzar mayoría simple en la Asamblea Legislativa) o utilizar diferentes monedas de cambio, como pues-tos (UNIDAD –conformada por GANA- colocó varios funcionarios del actual gobi-erno del presidente Sánchez Cerén) o concesiones especiales para persuadir a los legisladores para que apoyen ciertas medidas legislativas, construyendo dis-tintas coaliciones para diferentes medidas de política”.

Ese es precisamente el trabajo de Frank Underwood en House of Cards desde el Congreso: impulsar mecanismos formales y sobre todo informales -muchas veces éticamente cuestionables- para asegurar el apoyo a las políticas públicas que busca promover el Ejecutivo. Considerando que estas, por supuesto, abonen a su agenda política personal y la de su esposa.

Garrett quiere el proyecto en el Congreso en los primeros 100 díasEn “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”, Noël y Deubel, aseveran que “la inscripción de un problema en la agenda proviene de dos fuentes”. De acuerdo al autor, la primera de ellas es externa al Estado y a las instituciones. En el modelo de demanda, como se le suele llamar, los grupos sociales se movilizan para solicitar la intervención de Estado ante un problema y por lo general, la movilización de unos grupos (los que presionan) provoca como reacción la movilización de otros que se oponen al cambio porque afectaría ventajas o intereses adquiridos. “Cada grupo presionará a las autoridades con estrategias propias y utilizará los recursos que tiene a su disposición” señalan los autores en el texto.

Añaden que “los funcionarios públicos también pueden convertirse en portado-res de demandas desde el medio en el cual intervienen; de esta manera las di�i-cultades que encuentran en su misión y el interés propio convierten a unos fun-cionarios en observadores y a otros en actores privilegiados de la acción estatal”. Noël y Deubel aseguran que, la segunda fuente para colocar una problemática en agenda política es cuando “la administración tiene un interés, a través de su práctica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y moldearla a su manera. En ese sentido, la administración trata de condicionar y creas necesidades a su bene�icio propio, llamado camino invertido, convirtiendo oferta en demanda con el �in de legitimar sus acciones”.


En House of Cards, la Jefa de Gabinete –Linda Vásquez- encarga a Frank llevar al Congreso en los primeros 100 días un proyecto de reforma de educación, dado que es parte del programa de gobierno con el que fue electo Walker. En este caso, “el problema” colocado en la agenda no solamente es producto de una demanda externa –la gente demanda mejor sistema de educación- sino también parte de una estrategia interna de brindar resultados de la gestión pronto.

¿Por qué educación? En una conversación con Zoe Barnes, una joven periodista de The Washington Post, intenta obtener información de Underwood sobre los primeros puntos de agenda de la legislatura a cambio de primicias.

¿Qué supone? (Sobre la posible agenda legislativa) – Pregunta Frank Educación. ¿Por qué? La inmigración es demasiado controvertida. La reforma impositiva no es su�icientemente atractiva. Todos pueden apoyar a los niños. ¿Es educación?

De acuerdo al texto, “el gobierno �ija prioridades, metas y objetivos a alcanzar, así como metodologías para lograrlo. Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es él quien toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un número plural de actores”.

“Hoy no se trata de los próximos cuatro años de go-bierno, sino de las próximas cuatro décadas de este

país. Ustedes han depositado su fe en mí; y yo, a la vez, escojo depositar esa fe en nuestros niños. Nues-

tros niños son la clave del futuro de esta nación. Es por eso que lo primero en la agenda de este gobierno será un proyecto de ley de reforma educativa integral

para arreglar, �inanciar y fortalecer apropiadamente a las escuelas de nuestra nación. Yo les prometo que

tendremos ese proyecto en el piso del Congreso dentro de los primeros 100 días de gobierno”.

- Garret Walker en discurso de toma de posesión como presidente de Estados Unidos.


Suena a que se beneficia más que nosotrosDe acuerdo al documento del BID de 2006, “hay actores y escenarios informales que suelen cumplir funciones importantes en el proceso de formulación de políticas públicas, aún cuando constitucionalmente no tengan asignadas tales funciones o no estén asociados al sistema político formal”. “

La mayoría de los presidentes se preocupan por incrementar o mantener su estima pública, su in�luencia política y su poder, en parte para ser más e�icaces como dirigentes, pero también para tener más posibilidades de que sus visiones y programas triunfen sobre los de los demás” señala el texto.

En el caso del proceso de cabildeo con los sindicatos de maestros por la reforma de educación en House of Cards, la popularidad del presidente Walker está por los suelos luego de más de tres semanas de huelga general de maestros:

“Quiero que se acabe… ¡Destripe el proyecto! Ya me culpan de la huelga de maestros más grande la historia del país.

No me haré responsable de que dure meses y más meses”.

De acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “las legislaturas que formulan políticas de manera constructiva contribuyen a que se adopten políti-cas sostenibles porque se basan en un consenso social y político más amplio y están sujetas a evaluación técnica más cuidadosa”.


Periódico anuncia toma de posesión de Walker en donde promete reforma educativa.

“Los sindicatos han invertido sus recursos cada vez más limitados en la lucha contra ciertos tipos de reformas caracterizadas por su gran alcance y costos de gran intensidad para sus a�iliados. El alcance de las políticas depende de la medida en que los a�iliados a los sindicados deben asumir los costos de la reforma” añade el texto.

El éxito de la in�luencia de los sindicatos en el proceso de formulación de políti-cas públicas, de acuerdo al texto, “depende también del costo que tenga para el gobierno hacer concesiones en cada campo, de los grupos bene�iciarios de cada reforma y de la importancia que tengan esos grupos para el gobierno”.

Por tal razón, aunque Underwood negocie con los sindicatos de maestros en extenuantes jornadas, es di�ícil -como se observa a lo largo de la serie en su prim-era temporada- llegar a una salida en dónde todos los actores satisfagan al cien por ciento sus expectativas e intereses.

- Frank: No se pueden hacer las dos cosas: hacer la reforma (de educación) que quieren y mantener contentos a los maestros. Lo sabías desde que empezamos.

- Linda: Entonces si tenemos que escoger… escogemos a los maestros. Quiero que le quede claro, Frank: el Presidente quiere que cambiemos el proyecto de ley.

Debimos haberlo hecho hace tres semanas antes de todo esto.


Spinella junto con su equipo decide ir a la huelga de maestros en todo el país.

Frank sugiere al presidente Walker “terminar esta pelea en sus términos, no en los de alguien más” y prepara una serie de acciones mediáticas para afectar la opinión pública sobre los maestros huelguistas contra la reforma de educación que impulsan. El BID en su texto, asegura que hay “diversos factores pueden desviar o encauzar la atención de los medios de comunicación, como los pseudo-sucesos orquestados por los políticos y otras personas in�luyentes para manejar las noticias, las �iltraciones calculadas y los intereses personales y profesionales de los medios de comunicación y periodistas”.

De la serie se pueden extraer distintas estrategias que emplea Underwood para impulsar acciones mediáticas a favor del proyecto de reforma de educación y en contra de los sindicalistas. Estas van desde utilizar a una periodista para �iltrar información evitando que funcionarios tomen posesión, remover funcionarios en el cargo y nombrar a sus sustitutos cuando ni siquiera habían sido considera-dos para el puesto, hasta �iltrar el borrador inicial de la política de Educación para poder tomar control del proceso.

Otra de las acciones de Underwood es realizar un auto-atentado lanzando un ladrillo a través de una de las ventanas de su vivienda. Acompañado de distintos congresistas en diferentes espacios mediáticos, utiliza el auto-atentado para acusar a los maestros públicamente de ataques contra congresistas con opin-iones distintas y para resaltar que Marti Spinella, cabildeador de los sindicalis-tas, es intolerante a las ideas de los demás y que no puede controlar a su gente.


Frank muestra a Spinella el ladrillo que usó para realizar el autoatendado a su casa, esto obliga a Spinella a �inalizar la huelga.

Finalmente, Underwood acusa a Spinella de la muerte de un niño víctima de una bala perdida, asegurando que ese niño podría haberse salvado si hubiera estado en la escuela. Mediáticamente, la huelga empieza a tomar vidas.

“Si perdemos la batalla de las relaciones públicas, nada de esto nos servirá en adelante”, advierten sus asesores a Spinella. Y en efecto, en una reunión Frank le con�iesa la verdadera autoría del atentando y él, después de dejarse llevar por sus impulsos y agredir �ísicamente a Frank, no tiene más opción que levantar la huelga y aceptar los términos de la reforma de educación.

Hay un punto medio, sólo debemos hallarloEl proceso de formulación de soluciones a un problema inscrito en la agenda pública de acuerdo al texto de “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación” de Noël y Deubel, permite seleccionar cuál de las distintas alterna-tivas existentes para disminuir la tensión entre el ser (situación presente) y el deber ser (situación deseada) es la más apropiada o factible. Así se intenta responder al por qué y cómo de la política.

“La plani�icación de las políticas públicas choca contra la realidad de los hechos, de los intereses adquiridos y de la factibilidad política a corto plazo. Por estas razones vamos a ver con relativa frecuencia que la coyuntura más que el plan dicta las posibilidades reales de acción política” asegura el texto.


Underwood utiliza la muerte de un menor para presionar a Spinella a negociar una salida a la huelga.

Durante House of Cards, para que el proyecto de la reforma de educación sea exi-toso se requiere que sea introducido por alguien con legitimidad en el tema y recurren Donald Blide que lleva más de 25 años promoviendo reformas educati-vas. Sin embargo, sus ideas, resultan demasiado, como Frank había previsto, “dos pasos a la izquierda de Carlos Marx” y necesitan ser llevadas “al centro” para lograr que la reforma pase. Frank recurre a una estrategia:

Como se observa en el diálogo anterior entre el congresista Underwood y seis “mentes brillantes en educación”, es crucial como asegura el documento del BID sobre políticas públicas “que se cuente con personal numeroso y competente para asistir a los legisladores en las tareas de administración, investigación y análisis, y preparación de documentos para que las comisiones puedan evaluar los proyectos de ley”.

Noël y Deubel aseguran en el mismo texto que “los criterios aplicados a la decisión (de cómo implementar una política pública) son el fruto de una mezcla de intuición y razón; puesto que el ejercicio de la razón se encuentra limitado por el contexto social, político y cognitivo en el cual actúa el decisor, contexto del cual es imposible escapar.

Además, el modelo del public choice, sugiere que los actores políticos apoyan ciertas decisiones políticas o políticas públicas motivados por la maximización de intereses que personales que incluyen interés en reelección y obtener más recursos en términos de poder, prestigio o ingresos”.

El documento “La política de las políticas públicas” del BID señala al respecto que “considerando las tasas elevadas de reelección y de la relativa descentrali-zación de las estructuras partidarias en el Congreso de Estados Unidos, algunos analistas suponen que las principales motivaciones de los legisladores (para impulsar ciertas políticas públicas) son lograr la reelección y avanzar en sus car-reras en la legislatura”.

- Esta es una reforma completa, eso generalmente toma meses.- Sólo tenemos días, no meses.- Pero piense en el proceso, no podemos simplemente…- Cuando le pregunté a mis colegas, sus jefes, quienes eran las mejores mentes en educación, de entre cientos llegamos a ustedes seis en este cuarto. Sé que es una tarea di�ícil pero tenemos la oportunidad de hacer historia. Y quiero que la hagamos juntos. Así que buena suerte, contamos con ustedes. Nadie sale de este cuarto hasta que tengamos un borrador (del proyecto de reforma de educación) presentable.


Estás pensando a dónde estamos en vez de pensar hacia a dónde vamosFrank Underwood, nunca perdió de vista hacia donde iba, y aunque muchas veces enfrentó distintas situaciones que amenazaron sus objetivos políticos de ganar in�luencia con el presidente Walker, �inalmente se sancionó la Reforma de Educación. Noël y Deubel señalan que “cuando un actor especí�ico, llámese par-lamento, alcalde, gobernador, ministro o presidente, toma la decisión, lo hace por medio de un acto ritual como un voto o una �irma. Este acto, cargado de simbolis-mos, se constituye en un acto de legitimación que atribuye a la nueva decisión una fuerza particular”.

Para la serie, la �irma de la reforma se realiza con la presencia de niños de distin-tas escuelas a quienes Walker, al ir colocando cada una de las letras de su �irma, va entregando un lapicero. Incluso Frank, entrega uno a Zoe Barnes, la periodista que in�luyó mediáticamente en ciertos movimientos que desencadenaron en la �irma de la reforma. “De la mano del presidente a la tuya” le dice Frank cuando le entrega la pluma que Garret le entregó a el.

Finalmente, Noël y Deubel asegura en su texto que “la política consiste en deter-minar quién obtiene qué, cuándo y cómo. En esta contienda el papel de la comu-nicación política es sumamente importante porque es a través de ella que se con-struyen, se modi�ican y se legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en sím-bolos y hechos concretos”.

Referencias bibliográ�icas

BID (2006) “The politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America” Washington D.C.: IADB y David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Fincher, D y otros (Productores) (2013) House of Cards [Serie de Televisión] Estados Unidos. Media Rights Capital.

Noël A. y Deubel R, (2002) “Políticas públicas, formulación, implementación y eval-uación”. Ediciones Aurora. Bogotá.


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