ANALIZANDO POLITICAS ANALIZANDO POLITICAS SOCIALESSOCIALES

Federico Arnillas L.Federico Arnillas L.

Las políticas sociales deben ser vistas en el marco de un sistema de relaciones más complejo que involucra a la población, el territorio y la economía, así como los mecanismos a través de los cuales se desarrollan las relaciones sociales y las estructuras de poder que las acompaña.

Desde esta perspectiva, el análisis de las políticas sociales debe:

•Poner sobre el tapete algunos parámetros o enfoques

•Plantear algunas consideraciones sobre las políticas y los programas “realmente existentes”

•Y en la medida de lo posible: algunas preguntas si no hipótesis, sobre el futuro de las mismas, que puedan animar la discusión.

1.- Planteamientos de apertura

La persona humana como fin supremo de la acción del estado y la vida en sociedad

De pobres… a personas en situación de pobreza

La pobreza como una violación de los derechos humanos esenciales

Reducir la pobreza, una meta (aparentemente) inalcanzable

•

1.2.- Aportes desde el debate 1.2.- Aportes desde el debate colectivo (énfasis intencionadoscolectivo (énfasis intencionados))

– Inserción del país en la economía mundial: rol Inserción del país en la economía mundial: rol en la división internacional del trabajo, la en la división internacional del trabajo, la deuda, el TLC y la integración.deuda, el TLC y la integración.

– Los límites del crecimiento actual: Los límites del crecimiento actual: Baja amplitud (ramas o sectores Baja amplitud (ramas o sectores

comprometidos) y comprometidos) y No sostenibilidad. No sostenibilidad.

•Reconocer y asumir la diversidad/ heterogeneidad interior:

o del territorio,

o de la población,

o del desarrollo relativo,

o de las situaciones de pobreza y magnitudes de la problemática. Vulnerabilidades, redes sociales

La(s) desarticulación(es)

El problema del agro y del desarrollo rural

Dimensiones transversales relevantes:

El poder y el rol del estado,

Democracia ciudadanía y participación,

Cultura, Tecnología.

Nota sobre la Infraestructura

•Los pisos mínimos: empleo digno, alimentación, educación y salud

2.- Parámetros de Anclaje para un debate sobre las políticas sociales

El nuevo pacto social y constitucional:

La persona humana y su bienestar como el objeto de la vida en sociedad y la acción del Estado.

•La economía (y por ende el mercado), la política (el poder y en especial el estructurado como estado), la cultura, deben estar al servicio de la persona.

•El enfoque de derechos como expresión del reconocimiento mutuo a nuestra condición de personas.

•Rol delegado por la sociedad al Estado: de garante de los derechos.

•Enfoques claves:

•Enfoque de derechos

•Desarrollo humano integral

Enfoques implicados:Democracia, participación y descentralizaciónEquidad de géneroSostenibilidad ambiental y prevención de

desastresInterculturalidadPrioridad en la infancia

3.- Los Objetivos del Milenio y la deuda social interna Los ODM pueden y deben ser entendidos como parte de las tareas democráticas pendientes en el proceso peruano. El estudio realizado por el PNUD-Universidad del Pacífico muestran las dificultades que tenemos por delante para cumplir estas tareas.

El país tiene una deuda social interna cuyas características están a su vez en proceso de transformación.

En la conformación de la deuda social interna hay diversos factores determinantes que se superponen como las capas geológicas sin haberse resuelto los problemas heredados del pasado.  Los antecedentes históricos están vinculados a:-         La ruptura que introduce la conquista

-         Las características que imponen el patrón de dominación colonial y la forma particular del proceso de independencia

Las transformaciones inconclusas tras la crisis del 30: -         El desarrollo desigual-         La transición demográfica-         El estado moderno y las políticas

sociales

Los factores más recientes están asociados a la crisis del modelo de desarrollo, la hiper inflación y la guerra interna. De la mano de políticas de ajuste que implicaron el recorte del gasto social. Las estrategias de compensación nunca cubrieron los diferenciales perdidos

CAMBIOS DEMOGRÁFICOSCAMBIOS DEMOGRÁFICOS

Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a más de 28 Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a más de 28 millones de personas. En 20 años más nos habremos millones de personas. En 20 años más nos habremos estabilizado en 35 millonesestabilizado en 35 millones

La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de 3.5%3.5%

La población de 15 a 64 lo hace al 2.1%La población de 15 a 64 lo hace al 2.1% La población menor a 15 años se ha estabilizadoLa población menor a 15 años se ha estabilizado Población rural ha pasado de Población rural ha pasado de 5.4 a 7.5 millones entre 5.4 a 7.5 millones entre

1972 y ahora1972 y ahora Población urbana lo ha hecho dePoblación urbana lo ha hecho de 8.0 a 19.6 para el mismo 8.0 a 19.6 para el mismo

periodo periodo

Nivel de urbanizaciónNivel de urbanización Tasa de Tasa de mortalidadmortalidad

Promedio NacionalPromedio Nacional 4343

Lima MetropolitanaLima Metropolitana 1717

Otras Grandes Otras Grandes CiudadesCiudades

3232

Resto UrbanoResto Urbano 4242

Promedio NacionalPromedio Nacional 4343

RuralRural 6060

Regiones Regiones NaturalesNaturales

PoblaciónPoblación Disponibilidad Disponibilidad de Agua MMM3de Agua MMM3

Costa Costa 14.214.2 40.840.8

SierraSierra 9.19.1 367.8367.8

SelvaSelva 3.73.7 1634.81634.8

Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó por 2 y el PBI per cápita tambiénpor 2 y el PBI per cápita también

Entre 1974 y ahora la población se volvió a Entre 1974 y ahora la población se volvió a multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está al mismo nivel.al mismo nivel.

En el medio: grandes caídas y guerra En el medio: grandes caídas y guerra interna interna

Operamos hoy en un escenario marcado por:

-         Des-estructuración del aparato productivo

-         Masificación de la pobreza

-         Desencuentro entre población, estado y economía

-         Las secuelas del conflicto

Crecimiento demográfico y económico se localiza en área de alta vulnerabilidad ambiental.

 

4.- Las políticas sociales como 4.- Las políticas sociales como terreno de disputa.terreno de disputa.

Algunas necesidades a tener en cuentaAlgunas necesidades a tener en cuenta

• Más de la mitad de la población peruana se encuentra en condición de pobreza

• 5 millones de personas en el Perú no cuentan con un documento de identidad

• El 54% de los alumnos del Perú están en el nivel CERO (en una escala del cero al cinco) en una prueba internacional de lenguaje.

• El 25% de la población del Perú no tiene acceso a servicios de salud

• El 25% de los niños y niñas menores de 5 años están en condición de desnutrición crónica.

• Más de 1 millón de peruanos y peruanas sufren las secuelas de la guerra interna

4.1. Luces y sombras sobre las políticas sociales

 -         La tendencia a ver las políticas sociales reducidas al campo de las acciones del Estado vinculada con sus intervenciones en materia de apoyo alimentario (Vaso de Leche y comedores-PRONAA), el empleo (ingreso) temporal y con la “compensación social” (FONCODES).

Necesidad de recuperar una visión de las políticas sociales en su integralidad y complejidad

4.2 Una mirada rápida a las 4.2 Una mirada rápida a las condiciones de Trabajocondiciones de Trabajo

Perú: PEA ocupada por condición de asalariados segúnAfiliación a sistemas de prestaciones de salud 2011

(%)

Condición de Condición de AsalariadoAsalariado

Afiliación a Sistemas de Prestaciones Afiliación a Sistemas de Prestaciones de Saludde Salud

ESSALESSALUDUD

Otro Otro sistesistemama

AmboAmboss

No No afiliadafiliad

ooTotalTotal

TotalTotal 19.519.5 2.72.7 1.31.3 76.676.6 100100

AsalariadosAsalariados 39.739.7 4.24.2 3.23.2 53.053.0 100100

No AsalariadosNo Asalariados 9.29.2 1.91.9 0.30.3 88.688.6 100100

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.

Perú: PEA ocupada por condición de asalariados segúnAfiliación a sistemas de pensiones, 2011

(En porcentajes)

Condición de Condición de AsalariadoAsalariado

Afiliación a Sistemas de PensionesAfiliación a Sistemas de Pensiones

AFPAFP ONP ONP (IPSS)(IPSS)

PensioPensionista nista del del

EstadoEstado

Otro Otro sistemsistem

aa

No No afiliadoafiliado

TotalTotal

TotalTotal 11.711.7 3.03.0 1.71.7 1.01.0 82.682.6 100100

AsalariadosAsalariados 31.731.7 7.37.3 1.61.6 2.32.3 57.157.1 100100

No AsalariadosNo Asalariados 1.41.4 0.70.7 1.81.8 0.30.3 95.795.7 100100

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.

Los Ingresos tributarios han crecido sostenidamente

Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar

Entre el 2005 y el 2004, los ingresos tributarios aumentaron en S/. 7 605 millones (24,6% real). El 2005 crecerían en S/. 1 800 millones adicionales (3,2% real), considerando la eliminación

del IES, del Anticipo Adicional del IR y la reducción del ITF.

15 000

19 000

23 000

27 000

31 000

35 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Mil

lon

es d

e S

/.

El IGV también ha sido una fuente de crecimiento de los ingresos

Entre el 2001 y el 2004, la recaudación del IGV aumentó S/. 4 388 millones (28,1% real). El 2005 crecería en S/. 1 344 millones (5,7% real). El punto adicional en el IGV genera S/. 780 millones anuales.

6 000

9 000

12 000

15 000

18 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Mill

ones

de

S/.

Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar

Sin embargo la presión tributaria no ha Sin embargo la presión tributaria no ha crecido lo necesario:crecido lo necesario:

Estamos en 13.4% del PBIEstamos en 13.4% del PBI

Necesitamos al menos 18% Necesitamos al menos 18%

También se han Incrementado los Gastos Totales

Desde el 2001 hasta el 2004 el gasto total se ha incrementado S/. 5 963 millones (11,4% real). Para el 2005 se proyecta un incremento de S/. 2 195 millones adicionales (3% real).

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Millo

nes

de S

/.

Fuente: MEF * Proyección Preliminar

Los Programas Sociales Prioritarios Los Programas Sociales Prioritarios

1. Educación Inicial: Conjunto de acciones que promueven el desarrollo de las capacidades y aptitudes de los niños y niñas, desde su nacimiento hasta los 6 años.

2. Educación Primaria: Conjunto de acciones desarrolladas para consolidar la formación de competencias básicas de los niños y las niñas que se encuentran, como promedio, entre los 6 y 12 años de edad. Incluye acciones orientadas a los mayores de edad para lograr la recuperación de quienes no continuaron o no recibieron oportunamente la educación primaria.

3. Educación Secundaria: Conjunto de acciones inherentes a la profundización de los resultados obtenidos en la educación primaria, así como a orientar y capacitar a los educandos en los diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes, propiciando la formación de mano de obra calificada y el acceso a la enseñanza superior.

Los Programas Sociales Prioritarios Los Programas Sociales Prioritarios

4. Salud Individual: Conjunto de acciones orientadas a la recuperación y rehabilitación de la salud de las personas

5. Salud Colectiva: Conjunto de acciones orientadas a la promoción de la salud y reversión de riesgos y daños en la población

6. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria: Conjunto de acciones orientadas a promover y proteger la familia, a la mujer y a las personas en general, individual y colectivamente, con la finalidad de reducir o evitar desequilibrios sociales; así como facilitar el acceso a los bienes y servicios esenciales de calidad adecuada.

Gasto social y social básico como porcentaje del Gasto Público total

Fuente:MEF

Porcentajes

10

15

20

25

30

35

40

45

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gasto Social Total Gasto Social Básico

Gasto social Básico como porcentaje del Gasto Social Total

Fuente:MEF

Porcentajes

30

40

50

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gasto social básicoGasto social básico

• El Estado gastó entre1999-2003, aproximadamente 38 mil millones de nuevos soles en los programas sociales prioritarios

• En ese mismo periodo se modificó la estructura por programas funcionales del gasto social prioritario

22%12%

29%

27%

20%

23%

3%

4%

20%28%

6.8%

6.8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1999 2000 2001 2002 2003

PROM. Y ASIST. SOCIAL Y COMUNITARIA EDUCACION INICIALEDUCACION PRIMARIA EDUCACION SECUNDARIASALUD COLECTIVA SALUD INDIVIDUAL

Distribución porcentual del

gasto social básico según

Programas

Gasto Social BásicoGasto Social Básico

Recursos No Ejecutados según PSP(en millones de soles corrientes)

0

200

400

600

1999 2000 2001 2002 2003

PSI PSC PEI PEP PES PASC

• No se ejecutan todos los recursos autorizados

a) Oportunidad y monto del calendario

b) Capacidad de gestión de las entidades

c) Rigidez en normas y procedimientos

Factores concurrentes:

EDUCACIÓNEDUCACIÓN

34,554,2 49,0

9,3

51,3

31,0

13,9

81,4

7,1

14,9

14,2

14,7

11,4

76,8

36,3

0

20

40

60

80

100

Urbano Lima-Callao

Urbano Provincias

Rural Estatal (polidocentecompleto)

No Estatal

Porc

en

taje

Bajo Básico Suficiente

Rendimiento en pruebas de Comunicación Integral por niveles (Comprensión de textos verbales * - Cuarto grado de primaria)

EDUCACIÓN: EDUCACIÓN: quién gastaquién gasta

Promedio 1999-2003 PI A *

Promedio 1999-2003 PI A *

Promedio 1999-2003 PI A *

ejecutado 2004 ejecutado 2004 ejecutado 2004

SECTOR EDUCACI ON 38,71% 27,68% 26,24% 23,00% 32,32% 31,76%GOBI ERNOS REGI ONALES 60,56% 71,60% 72,12% 76,60% 67,46% 67,69%OTROS SECTORES 0,73% 0,72% 1,64% 0,40% 0,22% 0,55%

Fuente: MEF - Consulta Amigable

Distribución del gasto entre los responsables de su ejecución(1999- 2004)

I NI CI AL PRI MARI A SECUNDARI A

SECTORES

EDUCACIÓN: EDUCACIÓN: en qué se gastaen qué se gasta

Evolución del gasto por alumno según nivel educativo (1999-2003)

Fuente: MEF-Consulta Amigable, MINEDU

Un alumno de primaria está recibiendo cada vez menos recursos para financiar sus materiales educativos, las capacitaciones de sus maestros, la rehabilitación de sus aulas

Evolución del índice del gasto por alumno en Educación Primaria

(Base 1999 = 100)

138

100

43

0

40

80

120

160

1999 2000 2001 2002 2003

Gasto SALARIAL por alumno Gasto NO SALARIAL por alumno

Relación gasto salarial / no salarial

4,03 13,07

Educación Educación

EDUCACIÓNEDUCACIÓN

Gasto por alumno salarial y no salarial en educación básica según región (2003)

GASTO POR ALUMNO GASTO POR ALUMNO

REGI ON NO

SALARI AL SALARI AL REGI ON

NO SALARI AL SALARI AL

HUANUCO 11 507 APURIMAC 22 589 ICA 12 661 ANCASH 26 719 LA LIBERTAD 12 588 AREQUIPA 29 789

J UNI N 13 618 AYACUCHO 30 659 CAJ AMARCA 13 606 PUNO 32 637 PIURA 13 548 HUANCAVELICA 33 566 UCAYALI 13 531 TACNA 40 807 LORETO 13 669 TUMBES 41 1,100 CUSCO 15 486 MADRE DE DIOS 47 671 PASCO 16 691 MOQUEGUA 50 1,137 AMAZONAS 19 614 LIMA (SIN PN) 1/ 57 634 LAMABAYEQUE 19 505 LIMA (CON PN) 220 854 SAN MARTIN 21 656 CALLAO 65 550 1/ Se han excluido a los Programa Nacionales del Ministerio de Educación Calidad Educativa, Sede Central, Educación Básica para Todos, Programa Huascarán Fuente: Estadísticas Básicas 2003. Unidad de Estadística Educativa, Ministerio de Educación.

SIAF. Consulta amigable. MEF

SALUD: SALUD: cuánto gastacuánto gasta

0

50

100

150

200

250

300

En

e

Ma

r

Ma

y

Jul

Se

t

No

v

En

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Jul

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Ma

r

Ma

y

Jul

PIA_ PSI EA_ PSI

2003

20022001

20001999 2004

Se observa una tendencia creciente por el incremento del presupuesto del SIS

0

10

20

30

40

50

60

70

80

En

e

Ma

r

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Jul

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Jul

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e

Ma

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Jul

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Ma

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Ma

y

Jul

PIA_ PSC EA_ PSC

2003

20022001

20001999 2004

Traspaso del subprograma ANB al Programa 014

Incremento del presupuesto para el subprograma ANB

Crece el gasto de Salud Individual: a partir del 2002 financiamiento del SIS

Cae el presupuesto de Salud Colectiva. En el 2003 se transfieren los programas alimentarios para niños y se reduce el presupuesto del subprograma Control de Riesgos y Daños para la Salud

SALUD: SALUD: dónde gastadónde gasta

Tasa de Pobreza0.32 - 0.4260.426 - 0.5550.555 - 0.6930.693 - 0.837

Mapa de pobreza departamental

Mapa de gasto percapita (pobres) en PSC

Gasto per capita en PSC6 - 1314 - 2829 - 5152 - 75

Inequidad en Salud Colectiva

Fuente 2002 2003 2004 2005 1/

FONCOMUN 1 430 844 1 597 053 1 793 958 1 933 545VASO DE LECHE 308 049 356 000 360 000 363 000RENTA DE ADUANA 22 916 89 373 177 616 189 840FONCOR 0 0 407 746 439 802

CANON 539 029 806 006 1 114 308 1 161 903 Canon Minero 135,933 285,827 451,289 559,578 Canon Sobrecanon Petrolero 351,272 400,812 439,852 360,636 Canon Hidroenergético 51,396 92,274 109,248 60,162 Canon Pesquero 0 26,120 40,169 30,597 Canon Forestal 428 972 877 2,302 Canon Gasifero 0 0 72,872 148,627

TOTAL 2,300,838 2,848,432 3,853,628 4,088,0901/ PIA 2005

Fuente: MEF-CND

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES(Miles de Nuevos Soles)

4.6. Factores de la crisis de las políticas sociales en el contexto de la masificación de la pobreza

 Problemas que caracterizan las políticas sociales universales (en especial salud y educación):

-         Insuficiente Financiamiento

-         Baja Cobertura y/o mala calidad de servicio

-         Desorganización administrativa

-         Tipo de enfoque u orientación de la política

Problemas que crecen o se masifican, demandan atención y/o ponen en crisis los servicios preexistentes.

-         Pobreza / pobreza extrema

-         Inseguridad alimentaria

-         Des empleo/ baja de ingresos

-         No acceso a seguridad social

-         Pensiones insuficientes / no acceso a

-         Afectación por desastres 

Problemas nuevos: secuelas de la violencia política

 

Problema recurrente: el manejo clientelar de la función pública en la política social.

 

Tensiones recurrentes:

-         Centralismo o descentralización

-         Sectorialización o integralidad

-         Universalidad o focalización / universalidad y especificidad

  Entre lo que se puede y lo que se debe

-         Subsidios y transferencias. El caso de las Transferencias condicionadas.

 

5.- Parámetros para la redefinición de las 5.- Parámetros para la redefinición de las políticas socialespolíticas sociales

– Redefinir la relación entre políticas económicas Redefinir la relación entre políticas económicas y políticas socialesy políticas sociales

– Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles de organización y el sistema de compromisos y de organización y el sistema de compromisos y responsabilidades entre diversos actores en responsabilidades entre diversos actores en especial el sector privado.especial el sector privado.

•Asumir como componente sustantivo en el diseño de políticas económicas y sociales la diversidad existente y característica de la formación social peruana

•Asumir la condición de país que ha vivido un conflicto interno

•Reconocer y asumir las implicancias del proceso de transición demográfica

•Reconocer y asumir las implicancias de los cambios globales en curso. Anticipar escenarios y requerimientos

•Asumir los retos de construir una institucionalidad democrática, los cuales no se circunscriben al ejercicio de los derechos políticos. (Agenda DESC)

•Vincular lo que se puede con lo que se debe

•Preservar capacidades humanas y capital físico

•Empoderamiento y Protagonismo de las redes sociales