ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ - Angel Alberto … · El autor ANDRÉS EDUARDO SIERRA...
208
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS IMPLEMENTADAS PARA ENFRENTAR EVENTOS FORTUITOS, A PARTIR DE LAS TEORÍAS DE DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL. (CASOS TRAGEDIA DE ARMERO, TOLIMA Y TERREMOTO DEL QUINDÍO) ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ UNIVERSIDAD DEL TOLIMA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS PROGRAMA DE ECONOMÍA IBAGUÉ – TOLIMA 2011
Transcript of ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ - Angel Alberto … · El autor ANDRÉS EDUARDO SIERRA...
1
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS IMPLEMENTADAS PARA ENFRENTAR EVENTOS
FORTUITOS, A PARTIR DE LAS TEORÍAS DE DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL.
(CASOS TRAGEDIA DE ARMERO, TOLIMA Y TERREMOTO DEL QUINDÍO)
ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ
UNIVERSIDAD DEL TOLIMA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
IBAGUÉ – TOLIMA
2011
2
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS IMPLEMENTADAS PARA ENFRENTAR EVENTOS
FORTUITOS, A PARTIR DE LAS TEORÍAS DE DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL.
(CASOS TRAGEDIA DE ARMERO, TOLIMA Y TERREMOTO DEL QUINDÍO)
ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ
Tesis presentada como requisito para optar al título de Economista
Director:
ALEXANDER BLANDON LÓPEZ
Economista Candidato a PhD en Estudios del Desarrollo
UNIVERSIDAD DEL TOLIMA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
IBAGUÉ – TOLIMA
2011
3
ADVERTENCIA
La Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad del
Tolima, el director del trabajo y el jurado calificador, no son responsables los
conceptos ni de las ideas expuestas por el autor del presente trabajo.
Artículo 16, Acuerdo 032 de 1976 y Artículo 29, acuerdo 064 de 1991, Consejo
Académico de la Universidad del Tolima.
4
El autor ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ, autoriza a la Universidad
del Tolima la reproducción total o parcial de este documento, con la debida cita de
reconocimiento de la autoría y cede a la misma universidad los derechos
patrimoniales con fines de investigación, docencia e institucionales, consagrados
en el artículo 72 de la Ley 23 de 1982 y las normas que lo constituyan o
modifiquen.
(Acuerdo 0066 de 2003, 14 de Octubre de 2003. “Por el cual se adoptan normas
relacionadas con la presentación de tesis y trabajos de grado” CONSEJO
ACADÉMICO DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA).
ANDRÉS EDUARDO SIERRA RODRÍGUEZ
5
NOTA DE ACEPTACIÓN
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
Firma del presidente del jurado
______________________________
Firma del jurado
______________________________
Firma del jurado
IBAGUÉ, 2011.
6
DEDICATORIA
Dedico la presente investigación primeramente a Dios, quien me ha bendecido
enormemente a lo largo de mi vida, brindándome salud y una hermosa familia; a
mi madre, Miriam Rodríguez Espinosa, la persona que más admiro en este mundo
y a quien debo todo lo que soy, por su honradez, dedicación y responsabilidad,
demostrándome que todo lo puedo lograr en la vida con esfuerzo y dedicación,
siendo ella mi mejor ejemplo de vida.
A mi hermana, Katherine Natalia Martínez Rodríguez, por ser mi amiga y apoyo
incondicional; y finalmente, a todos y cada uno de los sobrevivientes del Eje
cafetero y la desaparecida Armero, quienes fueron la motivación e inspiración de
este proyecto.
7
AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer muy especialmente al docente Alexander Blandon López, por su
colaboración, paciencia e interes en este proyecto.
A los siguientes expertos entrevistados:
Antonio María Cifuentes, párroco, Director de Pastoral Social y colaborador en la
proceso de reconstrucción de infraestructura, rehabilitación de la población y
reactivación económica de la zona afectada por el Nevado del Ruiz.
Álvaro Ramírez Hernández, Economista del Centro Regional de Estudios
Económicos del Banco de la República, Sucursal Ibagué.
Alejandro Viana Castro, reconocido pintor del departamento del Tolima, hijo del
fallcido autor de “Armero su verdadera historia”, Hugo Viana Castro.
Carlos Antonio Reyes, Director del Comité Regional para la Prevención y atención
de Desastres del Tolima (CREPAD).
Carmenza Conde, uno de los autores de “Armero 10 años de Ausencia”,
sobreviviente de la tragedia de Armero y actualmente Líder Comunitaria de la
Ciudadela “Simón Bolívar” (uno de los mayores asentamientos de Armeritas en
Ibagué).
Claudia Quiceno Montoya, Antropóloga, experta en el tema de la gestión de
riesgo.
Francisco González, Director de la Fundación “Armando Armero”, profesional en
Estudios Literarios de la Universidad Javeriana, con especialización en Gerencia y
Gestión Cultural en la Universidad del Rosario y Magíster Internacional en
Políticas Culturales y Desarrollo de la Universidad de Girona.
Francisco Parra Sandoval, uno de los escritores del libro “Armero 10 años de
Ausencia” y funcionario administrativo de la Universidad de Ibagué.
Humberto Ramírez Moreno, Economista y docente de la facultad de Ciencias
Económicas Administrativas de la Universidad del Tolima y autor en 1987 de
“Armero: historia de una doble tragedia”.
8
Gonzalo Alberto Valencia Barrera, Investigador del Banco de la República sede
Pereira.
Gonzalo Duque Escobar, Ingeniero Civil con especializaciones en Administración
de Empresas y Economía, Geofísica y Mecánica de Suelos, y experto en el
desastre del Eje cafetero.
Jorge Iván Cuervo, Abogado, profesor e investigador de la Universidad Externado
de Colombia y autor de “La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal”, uno de
los libros de la colección “Armenia, enfoques de la reconstrucción”, realizado por la
Universidad Nacional, sobre la gestión del FOREC en el proceso de
reconstrucción.
Jorge Iván González, Economista, Investigador y docente de la Universidad
Nacional, y autor de “El Forec como „modelo‟ de intervención del Estado”, uno de
los libros de la colección “Armenia, enfoques de la reconstrucción”, realizado por la
Universidad Nacional, sobre la gestión del FOREC en el proceso de
reconstrucción.
Juan Carlos Ortega, Director de la Gerencia Zonal No 13 para la reconstrucción
del eje cafetero a cargo de la Universidad Nacional.
Julio Fernando Salamanca Pinzón, Arquitecto, profesor de la Universidad Nacional
sede Manizales y director de la oficina de Administración y Control de Espacios
(ACE) de la misma sede, quien dirigió el área técnica de la Gerencia Zonal No 13
para la reconstrucción del Eje Cafetero a cargo de la Universidad Nacional.
Nelsy Gined Roa, docente del colegio San Simón y uno de los autores de “Armero
Diez Años de Ausencia”.
Maria del Rosario Saavedra, Doctora en Sociología del Riesgo, por sus valiosos
aportes en los libros: “Del terremoto a la reconstrucción: la fenavip en la acción
social de Calarcá" y "Desastre y riesgo, Actores sociales en la reconstrucción de
Armero y Chinchiná", libros que consulte en multiples ocasiones para la presente
investigación, ademas quiero agradecer por el tiempo que dedico a la entrevita.
Finalmento expreso mis agradecimientos a todos aquellos que posiblemente haya
omitido en esta lista, pero que contribuyeron de una u otra forma al logro de los
objetivos de esta investigación.
9
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 24
1. OBJETIVOS 27
1.1 OBJETIVO GENERAL 27
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 27
2. MARCO ANALÍTICO 28
2.1 REGIÓN COMO UNIDAD DE ANÁLISIS 28
2.2 TEORÍA DE LOS POLOS DE CRECIMIENTO 30
2.2.1 Difusión y polarización 32
2.2.2 Polos de Crecimiento y la Política Regional 33
2.2.3 Evidencia Empírica 35
2.2.4 El Enfoque Funcional Del Desarrollo 35
2.2.5 Enfoque Territorial Del Desarrollo 36
2.2.5.1 El potencial de desarrollo endógeno 37
2.3 LOCALIZACIÓN 37
2.3.1 Costes de transporte 39
2.3.2 Economías de aglomeración 39
2.3.3 La Incertidumbre y la influencia de las circunstancias 41
10
2.4 TEORÍA DE ATRACCIÓN 42
2.5 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS 43
2.5.1 Concepto 43
2.5.2 Por qué Evaluar 43
2.5.3 La Perspectiva Temporal 43
2.5.4 Evaluación de resultados e impactos 44
2.5.4.1 La entrevista 44
3. TRAYECTORIA SOCIOECONÓMICA DE LAS REGIONES 47
3.1 MUNICIPIO DE ARMERO 48
3.1.1 Armero Antes de la Tragedia 49
3.1.1.1 Historia 49
3.1.1.2 Localización 50
3.1.1.3 Actividad Económica 50
3.1.1.4 Población 53
3.1.1.5 Empleo 55
3.1.2 Sucesos Que Antecedieron La Tragedia 55
3.1.3 Tragedia de Armero 55
3.1.3.1 Municipios Afectados 58
3.1.4 Pérdidas Económicas de la Tragedia de Armero 58
11
3.1.4.1 Pérdidas en la Agricultura y la Ganadería 59
3.1.4.2 Pérdidas En el Sector Industrial 59
3.1.4.3 Pérdidas en el Sector Servicios 60
3.1.5 Otras Pérdidas 62
3.1.5.1 Establecimientos Educativos 62
3.1.5.2 Organismos de Salud 63
3.1.5.3 Vivienda 63
3.1.5.4 Transporte y Vías de Comunicación 63
3.1.5.5 Telecomunicaciones 63
3.1.5.6 Acueducto, Alcantarillado y Electricidad 63
3.1.6 Pérdidas Totales 63
3.1.7 Respuesta de Política Para Enfrentar la Tragedia 66
3.2 MUNICIPIO DE ARMENIA 69
3.2.1 Armenia Antes del Terremoto 70
3.2.1.1 Historia 70
3.2.1.2 Localización 70
3.2.1.3 Actividad Económica 70
3.2.1.4 Población 73
3.2.1.5 Empleo 74
3.2.2 El Terremoto De Armenia 74
12
3.2.2.1 Municipios Afectados 78
3.2.3 Pérdidas Económicas De La Tragedia 80
3.2.3.1 Perdidas en la Agricultura, ganadería y demás actividades primarias 80
3.2.3.2. Pérdidas en el Sector Industrial 83
3.2.3.3 Sector Servicios 85
3.2.4 Otras Pérdidas 86
3.2.4.1 Infraestructura de las Comunicaciones 86
3.2.4.2 Infraestructura Vial y Transporte 87
3.2.4.3 Infraestructura de Servicios Públicos 87
3.2.4.4 Vivienda 87
3.2.4.5 Establecimientos Educativos 87
3.2.4.6 Organismos de Salud 87
3.2.4.7 Infraestructura Institucional 87
3.2.4.8 Ambientales 87
3.2.5 Pérdidas Totales 88
3.2.6 Respuesta de Política Para Enfrentar la Tragedia 91
4. ORGANISMOS PARA LA RECONSTRUCCIÓN 93
4.1 RESURGIR 93
4.1.1 Constitución 93
13
4.1.2 Funciones 93
4.1.3 Junta Directiva 93
4.1.4 Objetivos 94
4.1.5 Tareas 94
4.1.6 Presupuesto 97
4.1.6.1 Presupuesto de la Nación 97
4.1.6.2 Donaciones 98
4.1.6.3 Créditos 99
4.1.6.4 Presupuesto Total 100
4.1.7 Colaboradores 100
4.1.8 Políticas 101
4.1.8.1 Reconstrucción de Infraestructura 101
4.1.8.2 Rehabilitación y Atención de la Población 104
4.1.8.3 Reactivación Económica 106
4.1.9 Liquidación. 107
4.2 FOREC 108
4.2.1 Constitución 108
4.2.2 Funciones 108
4.2.3 Junta Directiva 109
4.2.4 Objetivos 109
14
4.2.5 Tareas 109
4.2.5.1 Emergencia 109
4.2.5.2 Planeación 109
4.2.5.3 Reconstrucción 110
4.2.6 Presupuesto 110
4.2.7 Colaboradores 113
4.2.8 Políticas 115
4.2.8.1 Reconstrucción de Infraestructura 115
4.2.8.2 Rehabilitación de la Población 120
4.2.8.3 Reactivación Económica 123
4.2.9 Liquidación 127
5. DISPOSICIONES GUBERNAMENTALES 131
6. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS IMPLEMENTADAS EN LOS DOS
PROCESOS DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA 145
6.1 CASO ARMERO. 150
6.1.1 Principales aspectos de la Ley 44 de 1987 145
6.1.2 Resultados e impactos de la ley 44 de 1987 146
6.2 CASO EJE CAFETERO. 161
6.2.1 Principales aspectos de la Ley 608 de 2000 161
15
6.2.2 Resultados e impactos de la Ley Quimbaya 163
7. RECOMENDACIONES 183
7.1 RECOMENDACIONES PARA LA ASISTENCIA, REHABILITACIÓN Y
RECONSTRUCCIÓN 183
7.2 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA 186
CONCLUSIONES 192
BIBLIOGRAFÍA 194
16
LISTA CUADROS
Pág.
Cuadro 1. Estimación de los daños causados en los beneficiarios de café 81
Cuadro 2. Estimación de pérdidas en el sector no cafetero 82
Cuadro 3. Resumen de los daños directos e indirectos en el sector industrial 84
Cuadro 4. Resumen de los daños directos e indirectos en el sector comercial 85
Cuadro 5. Gerencias Zonales para la Reconstrucción del Eje Cafetero 114
Cuadro 6. FOREC VS RESURGIR 130
Cuadro 7. Legislación emitida para enfrentar la tragedia de Armero 132
Cuadro 8. Legislación emitida para enfrentar el terremoto del Eje cafetero 137
Cuadro 9. Análisis comparativo de la legislación 144
Cuadro 10. Empresas Promovidas por la Ley 44 de 1987 147
17
LISTA DE TABLAS
Pág.
Tabla 1. Áreas de cultivos transitorios y permanentes. 1985 50
Tabla 2. Actividad económica de Armero antes de la tragedia. 1985 52
Tabla 3. Censos de la población de Armero 53
Tabla 4. Disminución en el valor de la producción 59
Tabla 5. Disminución en el valor de las ventas en los municipios afectados 60
Tabla 6. Daños en la Economía 64
Tabla 7. Daños en lo Social 64
Tabla 8. Daños en la Infraestructura 64
Tabla 9. Daños Totales 65
Tabla 10. Población damnificada en los 28 Municipios afectados 75
Tabla 11. Pérdidas Totales 88
Tabla 12 Recapitulación de los daños 89
Tabla 13. Presupuesto aprobado y ejecutado en el periodo 1986-1989 97
Tabla 14. Resumen de Ingresos por Donaciones a 31 de Enero de 1986 99
Tabla 15. Crédito del Banco de la República para reconstrucción 100
Tabla 16. Total Presupuesto 100
Tabla 17. Censo de las viviendas entregadas por RESURGIR en Lérida 103
Tabla 18. Viviendas entregadas por RESURGIR en Guayabal 104
18
Tabla 19. Valor total estimado en emergencia y rehabilitación 106
Tabla 20. Presupuesto del FOREC por fuentes de financiamiento 110
Tabla 21. Ayudas para atender la emergencia 112
Tabla 22. Programas de reconstrucción de Física 119
Tabla 23. Convenios FOREC-FORECAFÉ. 1999-2002 120
Tabla 24. Inversiones en emergencia, rehabilitación y reposición social 123
Tabla 25. Presupuesto de liquidación del FOREC 129
Tabla 26. Importaciones gracias a la ley 44 de 1987 148
Tabla 27. Montos de Exención Tributaria 151
Tabla 28. Movimiento de Sociedades Departamento del Quindío 163
Tabla 29. Sociedades Constituidas por Actividad Económica en el Quindío 164
Tabla 30. Inversión Total En el Departamento del Quindío. 1997-2000 165
Tabla 31. Niveles de desempleo en el Quindío antes y después del sismo 165
Tabla 32. Número de Contribuyentes acogidos a la Ley Quimbaya 166
Tabla 33. Sociedades Constituidas en Armenia Según Actividad Económica 168
Tabla 34. Captaciones y Colocaciones del Sistema Financiero de Armenia 169
Tabla 35. Resumen de Cartera a Septiembre de 2000 169
19
LISTA DE FIGURAS
Pág.
Figura 1. Posición Geográfica 48
Figura 2. Armero Antes y Después de la Avalancha 57
Figura 3. Mapa de Amenaza volcánica del Ruiz 58
Figura 4. Disminución de la producción en los municipios afectados 60
Figura 5. Porcentaje de daños totales 65
Figura 6. Posición Geográfica 69
Figura 7. Armenia antes y después del sismo 76
Figura 8. Aporte al total de pérdida de vidas humanas 76
Figura 9. Mapa de riesgo 79
Figura 10. Departamentos con más municipios afectados 80
Figura 11. Porcentaje de Fincas afectadas según departamento 82
Figura 12. Contribución al total de pérdidas del sector no cafetero 83
Figura 13. Contribución porcentual en las pérdidas del sector industrial 84
Figura 14. Contribución porcentual en las pérdidas del sector servicios 86
Figura 15. Contribución a los daños totales 90
Figura 16. Número de familias en temporalidad 117
Figura 17. Viviendas del FOREC y déficit de viviendas 117
Figura 18. Distribución de los recursos en materia social en el año 2000 121
20
Figura 19. Evolución en el Número de Contribuyentes Acogidos a la ley Quimbaya
1999-2003 167
21
LISTA DE ANEXOS
Pág.
Anexo A. Cronograma de liquidación del FOREC 207
Anexo B. Participación personas naturales según nivel de tributación 207
Anexo C. Participación de las sociedades en los beneficios tributarios 207
Anexo D. Reducción porcentual del recaudo en impuesto de renta 208
22
RESUMEN
En primera instancia se aborda el caso de Armero, ciudad que fue devastada por
una avalancha generada en el deshielo del volcán nevado de Ruiz en noviembre
de 1985, con un saldo estimado de 21 mil muertos de los 30 mil habitantes que
poseía el municipio, ocasionando daños en los departamentos de Tolima y Caldas.
Posterior a esto, se implementaron una serie de políticas del orden nacional y local
con el propósito de reconstruir las poblaciones afectadas, rehabilitar la población
damnificada y reactivar la economía; desafortunadamente los esfuerzos sólo se
concentraron en el primero y la reactivación económica que se dejo en manos de
la ley 44 de 1987, se logro muy parcialmente y lejos de las zonas directamente
afectadas.
La Ley 608 de 2000 (“Ley Quimbaya”), se creó con el fin de lidiar con una nueva
catástrofe natural, dos eventos sísmicos de 6.2° y 5.8° en la escala de Richter el
día 25 de Enero de 1999 que le costó la vida a 1185 personas en la región del eje
cafetero, la mayoría en el departamento del Quindío y más concretamente en
Armenia, donde murieron 929 personas y afectó a los departamentos de Caldas,
Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca. Con esta ley se desarrollaron
medidas económicas para reactivar la economía de la región afectada por el
sismo, aunque al igual que en el caso del Nevado del Ruiz, la reactivación
económica se dio muy parcialmente y por esta razón no se cumplieron los
objetivos de política propuestos.
Palabras Clave: Ley 44 de 1987, Ley 608 de 2000, reactivación económica,
objetivos de política
23
ABSTRACT
In the first instance deals with the case of Armero, a city that was devastated by an
avalanche generated in the melting of the volcano Nevado de Ruiz in November
1985 with an estimated balance of 21 000 deaths of 30,000 people who owned the
town, causing damage in the departments of Tolima and Caldas. Following this, a
series of policies implemented at the national and local levels in order to
reconstruct the affected populations, rehabilitate the affected population and boost
the economy but unfortunately the efforts were concentrated only in the first and
the economic recovery that was left in hands of the Law 44 of 1987, partially
achievement and away from areas directly affected.
The Quimbaya or Law 608 of 2000 created to deal with a new natural disaster, two
seismic events of 6.2 and 5.8 on the Richter scale on January 25, 1999 that
claimed the lives of 1185 people in the “Region del Eje Cafetero”, mostly in the
department of Quindío and more specifically in Armenia, which killed 929 people
and affected the departments of Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima and Valle del
Cauca. This law developed economic measures to revive the economy of the
region affected by the quake, although as in the case of Nevado del Ruiz, the
economic recovery was very partial and therefore failed to meet the objectives
proposed policy.
Keywords: Law 44 of 1987, Law 608 of 2000, revive the economy, objectives
proposed policy
24
INTRODUCCIÓN
Los desastres naturales traen consigo múltiples y graves consecuencias para las
economías, no solo por las pérdidas en el acervo de capital, sino por las
invaluables pérdidas en vidas humanas, y aunque las primeras sean absorbidas
por el total de la economía, las segundas nunca se recuperan. En América Latina,
según datos de la CEPAL, los daños económicos de los últimos 30 años causados
por fenómenos naturales llegaron a los 50.3652 millones de dólares, aunque el
mismo organismo reconoce que el impacto socioeconómico real ha sido mucho
mayor, es más grave aún, cuando más del 90%3 de las víctimas de los desastres
naturales se localizan en países en desarrollo. Además, según el mismo
organismo, por cada dólar invertido en prevención de desastres, se pueden evitar
por lo menos siete dólares en daños4; Sin embargo, este no parece ser tema de
discusión por parte de los entes gubernamentales, quienes realmente le prestan
muy poca atención, aun a sabiendas de que las metas de desarrollo pueden verse
gravemente afectadas por un desastre natural de cualquier magnitud, ya que estos
comprometen los agregados económicos y los diferentes indicadores sociales.
En esta investigación se evaluarán las diferentes disposiciones de política
empleadas para reactivar las zonas afectadas por el volcán Nevado del Ruiz (ley
44 de 1987) y el terremoto del Eje Cafetero (ley 608 de 2000) con particular
énfasis en el impacto de estas políticas en los principales centros regionales
(Ibagué y Armenia), para lo cual se empleara la técnica de entrevistas a actores y
expertos; esto bajo un enfoque metodológico descriptivo, en la medida que se
pretende identificar y conocer aspectos sobre un fenómeno poco explorado (los
eventos fortuitos) y la respuesta de política para enfrentar sus consecuencias
económicas, sociales, físicas e institucionales para una región. Con lo anterior se
aporta al conocimiento de una realidad concreta, y en particular al conocimiento de
las políticas e instrumentos que se utilizan para enfrentar los efectos de las
tragedias naturales con lo cual se espera contribuir a la discusión alrededor de las
modalidades de intervención de política apropiadas para el tema propuesto.
El presente trabajo de investigación tiene como soporte teórico algunas teorías de
desarrollo regional, particularmente las teorías de los polos de desarrollo
2 CEPAL. La Sostenibil idad del Desarrollo en América Latina y el Caribe: Desafíos y Oportunidades. Santiago
de Chile, 2002 3 Ibid., p. 150
4 Ibid., p. 154
25
formuladas por los eruditos franceses Boudeville y Perrouz, desarrollada por el
primero y ampliada por el segundo, complementariamente a esto, se incluye la
teoría de atracción enunciada por Edward Blakely, pues esta ayuda a ampliar el
análisis de las políticas que se pueden desarrollar en zonas atrasadas; por último,
y con el fin de crear una metodología que permita evaluar las políticas
implementadas en los dos casos de estudio, se adicionaron algunas teorías sobre
la evaluación de políticas públicas.
La relevancia de este trabajo radica en las recomendaciones de política que
quedan de insumo para el caso de futuras tragedias naturales, con el fin de no
cometer los mismos errores, planteándose la incógnita de que tan efectivas son
las políticas de reconstrucción, rehabilitación y reactivación económica de las
zonas afectadas por eventos fortuitos y cómo estas dependen de políticas
basadas en polos de crecimiento con el fin de hacer más eficiente este proceso.
Esta investigación depende de una combinación de fuentes primarias y
secundarias, las primeras corresponden a las entrevistas realizadas
principalmente a líderes de damnificados, funcionarios del gobierno y/o de los
organismos encargados de la reconstrucción, incluyendo ONGs y Universidades
mediante cuestionarios semi-estructurados, el objetivo de estas es obtener
información adicional a la obtenida en las fuentes secundarias. Estas últimas están
compuestas por documentos de carácter legal (leyes, resoluciones, decretos,
ordenanzas, acuerdos, etc.), documentos administrativos, estudios, estadísticas,
libros, revistas etc., disponibles en forma física o en páginas web, Cámaras de
Comercio, ONGs y otras organizaciones encargadas de los procesos de
reconstrucción como universidades públicas y privadas de las dos regiones.
En el primer capítulo se describen los principales objetivos de esta investigación,
objetivos tanto generales como específicos; en el segundo capítulo se hace un
esbozo de las principales teorías de desarrollo regional que facilitan la
comprensión y análisis de las políticas encaminadas a promover el desarrollo de
las regiones atrasadas; en el capítulo tercero se describe la trayectoria
socioeconómica de las regiones, antes y después de cada tragedia, además se
incluyen detalladamente la cuantificación de las pérdidas (a pesos corrientes) que
dejo cada catástrofe en las diferentes regiones y las principales respuestas de
política con las que se atendió cada emergencia; en el capítulo cuarto se
describen los dos organismos encargados de atender todo el proceso de
emergencia, como lo fue RESURGIR en el caso de la tragedia del Ruiz y el
FOREC en el terremoto del eje cafetero, abarcando todo el proceso de
26
reconstrucción, rehabilitación y reactivación económica que vivió cada caso, al
final de este capítulo hay una matriz comparativa de los dos organismos; en el
capítulo quinto se encuentran todas las disposiciones gubernamentales que se
emitieron luego de cada tragedia, allí se encuentran los diferentes decretos, leyes
y acuerdos emitidos para las dos regiones estudiadas; en el capítulo sexto se
evalúa la ley 44 de 1987 emitida para el caso de la avalancha del Nevado del Ruiz
y la ley 608 de 2000 o Ley Quimbaya para el terremoto del eje cafetero, donde se
analizan los principales impactos y efectos de estas los leyes sobre la economía
de las dos regiones atreves de fuentes secundarios como estudios precedentes a
esta investigación y las entrevistas hechas a actores y expertos del tema.
Finalmente, en el séptimo capítulo se describen las principales recomendaciones
de política basadas en las teorías de los polos de desarrollo y las teorías de
atracción con el fin de que estas políticas sean más eficientes y cumplan con los
objetivos propuestos, estas recomendaciones se hacen para las tres fases que
abarca un proceso pos desastre, es decir, la reconstrucción, rehabilitación y
reactivación económica.
27
1. OBJETIVOS
1.1 OBJETIVO GENERAL
Evaluar políticas diseñadas para enfrentar eventos fortuitos en Colombia
(tragedia de Armero y terremoto de Armenia), identificando aciertos y fallas, en el
contexto de las teorías de desarrollo regional y local
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Describir los efectos socio-económicos de los desastres naturales ocurridos en
Armero (Tolima) en noviembre de 1985 y en la zona afectada por el terremoto
ocurrido en el Quindío el 25 de enero de 1999.
Analizar las principales disposiciones gubernamentales emitidas para enfrentar
la tragedia en el Quindío, en particular la Ley 608 de 2000 (Ley Quimbaya) y
en Armero (Tolima) la Ley 44 de 1987
Evaluar impacto de las políticas con énfasis en los principales centros
regionales (Ibagué, Armenia)
Proponer recomendaciones para prevenir errores del pasado con respecto a
políticas implementadas para enfrentar eventos fortuitos (tragedias naturales)
28
2. MARCO ANALÍTICO
En esta sección se discuten los principales aspectos teóricos que se incluyen en la
presente investigación, los cuales hacen parte de la literatura sobre desarrollo
local y regional y sobre la economía regional y urbana; ya que los temas
regionales son relevantes en la planificación regional, aportando elementos de
análisis que ayudan a la creación de políticas en pro del desarrollo regional.
En primer lugar se expondrá el concepto de región, realizando un abordaje
conceptual por algunos autores como Richardson y Rionda; posteriormente, se
examinaran los polos de crecimiento y sus diferentes enfoques (funcional y
territorial); más adelante se incluyen algunas teorías de localización y se finaliza
con un marco conceptual sobre la evaluación de las políticas públicas. Lo anterior
para tener mayores elementos de análisis en la investigación, pues se
seleccionaron los temas más relevantes que sirven de base para la discusión de
temas que se abordaran a lo largo de la investigación.
2.1 REGIÓN COMO UNIDAD DE ANÁLISIS:
La definición de región no es sencilla, y por lo tanto es difícil referirse a este
término de manera inequívoca, por lo que su uso se limita a los objetivos de la
investigación que se esté realizando. Lo que sí es claro, es que la suma de todas
ellas (regiones) debe abarcar la totalidad del territorio nacional5. En este sentido
Rionda Ramírez afirman que el: “concepto región no se puede construir con base
a una sola delimitación, ni tampoco es un concepto inmutable, inamovible, sino
que todo lo contrario se trata de un concepto con carácter y origen histórico”6.
Czamanski7 realiza una distinción entre zona, área y región; definiendo zona como
un cinturón latitudinal que se obtiene mediante el corte en una esfera y que es
muy utilizado hoy en día para hacer referencia a un área que tiene características
distintas de las del espacio que lo rodea. Área, la define como cualquier parte de
un espacio bidimensional que es útil para el análisis económico espacial; como
ejemplo menciona el área de mercado como el espacio geográfico en el cual se
vende un producto. Región, según este mismo autor, hace referencia a cierta área
5 RICHARDSON, H. W. Economía Regional y Urbana. Madrid: Alianza Editorial, 1978
6 RIONDA RAMÍREZ, J.I. Teorías de la región: Edición electrónica, 2006. p. 14 7 CZAMANSKI, citado por RICHARDSON, H.W. Economía Regional y Urbana. Madrid: Aliansa Editorial,
1978.p.14
29
dentro de la economía con una determinada estructura que la hace independiente
pero manteniendo estrechos lazos con el resto de la economía.
Por otra parte, el concepto de región parece ser mucho más amplio de lo que se
piensa, llegando incluso a haber una división de este concepto en tres tipos, el
primero es el denominado Regiones homogéneas, en esta clase existen
características semejantes en el cual las pequeñas diferencias internas y las
interacciones intrarregionales no se consideran relevantes. La segunda clase es la
denominada Regiones nodales, en donde las características unificadoras o
semejantes pierden importancia, y se le da más relevancia a las relaciones del
interior de la región, en el cual existe un nodo o centro dominante. La tercera y
última clase es la llamada Región de planificación, la cual representa el área en la
que se emplea un conjunto de medidas de política o programas; es decir, en esta
región la unicidad se ve reflejada en el control político o administrativo.8
Adicionalmente, existen razones importantes para definir regiones según criterios
de homogeneidad , y para esto debemos remitirnos a las tesis neoclásicas según
las cuales el concepto de función agregada viene acompañado de factores
homogéneos como son capital y trabajo, lo que tiene a su vez poca coherencia en
una economía con dimensión espacial. En los postulados neoclásicos, la
competencia perfecta implica supuestos de perfecta movilidad de los factores,
ausencia de costes de información y de costes de transporte así como la ausencia
de espacio y de características de modalidad. De esta forma, existen razones a
favor de la definición de región según criterios de homogeneidad, pues se supone
la movilidad de los factores en un espacio homogéneo en el cual los costes de
transporte de la movilidad de los factores así como de la información son los
mismos e iguales a cero9.
En cuanto a la región nodal, existe preferencia por parte de los economistas
regionales y urbanos hacia este concepto, pues este tiene en cuenta lo que
sucede al interior de las regiones sin dejar de lado el espacio. Lo anterior, basados
en la idea de que la economía espacial es muy heterogénea y no existe tanta
homogeneidad como se cree, pues la población e incluso la misma industria no se
encuentran distribuidas uniformemente en el espacio, sino que se aglomeran en
lugares específicos, para comprender mejor esto sólo basta observar la realidad,
pues dentro del cualquier país existen regiones centro, en las cuales las
8 Ibid., p.15
9 RICHARDSON, Op. cit., p. 15
30
densidades poblacionales son mucho más altas, con una industria mucho más
desarrollada y niveles de urbanización mayores que en otras regiones. A su vez,
dentro de las regiones existen ciudades dominantes o nodos hacia donde se
dirigen flujos de factores, de bienes, de personas y de tráfico y al interior de las
mismas ciudades existen núcleos que representan centros empresariales y
sociales. Por lo tanto, se considera región al conjunto de nodos heterogéneos de
distintos tamaños; llámense ciudades, pueblos, aldeas o zonas rurales
escasamente pobladas pero conectadas funcionalmente. Los criterios para
circunscribir a una pequeña área al interior de una determinada región y no a otra,
obedecen a los mayores lazos que tenga el área con los centros dentro de la
región determinada y que por lo tanto la sujeten más hacia esta que a centros
fuera de ella10.
Finalmente, La región de planificación hace referencia al área con respecto a la
cual son importantes decisiones económicas e instrumentos políticos. El tamaño
óptimo de esta depende del horizonte temporal de planificación, por lo que para
una planificación a largo plazo hacen falta regiones de mayor tamaño. Las
principales ventajas de este tipo de región tienen que ver con que en ella se
recoge la información sobre la unidad administrativa básica, permitiendo de esta
forma evaluar de una forma más fácil los impactos de los instrumentos políticos,
facilitando la implementación de las medidas políticas. Su principal desventaja
consiste en el conflicto entre los límites administrativos regionales y los límites de
las regiones económicas llevando a que se estropeen las decisiones políticas11.
2.2 TEORÍA DE LOS POLOS DE CRECIMIENTO:
Este concepto a pesar de ser ampliamente debatido, aun es insuficientemente
definido. Richardson por ejemplo lo define como: “Un conjunto de industrias
fuertemente interrelacionadas a través de los eslabonamientos input-output
alrededor de una industria líder capaz de generar un crecimiento dinámico de la
economía”12.
El economista francés Boudeville13, trasladó la noción de polo de crecimiento al
espacio geográfico, observando que un conjunto de industrias podría aglomerarse
10
RICHARDSON, Op. cit., p. 16 11
Ibid., p.17 12
RICHARDSON, Op. cit., p.127 13
BOUDEVILLE , citado por RICHARDSON, H.W. Economía Regional y Urbana. Madrid: Aliansa Editorial, 1978.p.128
31
en un espacio determinado, de igual forma relaciono dicha aglomeración con la
localización en un área urbana y centró su efecto sobre el hinterland y no sobre la
economía en su totalidad.
Perroux por su parte, plantea un enfoque económico, sin incluir claramente la
dimensión espacial, donde el polo de crecimiento es un conjunto de industrias
fuertemente interrelacionadas a través de eslabonamientos input-output alrededor
de una industria líder capaz de generar un crecimiento dinámico en la economía14.
El espacio es visto como contenido de un plan, pues por un lado existen diversas
relaciones de interacción entre la firma y los suministradores de inputs; y por otro
encontramos la relación de la firma con los outputs o compradores15.
La teoría de los polos trata acerca de unos focos o polos, de donde se derivan una
serie de fuerzas centrífugas y hacia donde se dirigen fuerzas centrípetas; es decir,
atrae hacia sí los elementos económicos como las ofertas y las demandas y aleja
de sí los mismos elementos, de esta forma se determina el área de influencia
económica, ligada o no al área de influencia topográfica donde el espacio
económico juega un papel trascendental, al ser este el lugar donde están
localizados los medios materiales y personales de las firmas en estado de
funcionamiento: edificios, máquinas, materias primas, fuerza laboral, etc16.
Según Kuklinski17, el desarrollo de este concepto de polos de crecimiento es una
herramienta para explicar y describir el desarrollo económico en el espacio
económico. Según este mismo autor, este concepto se refiere a: “aspectos
geográficos o territoriales del desarrollo que ponen de manifiesto la tendencia a la
aglomeración del desarrollo económico en ciertas áreas o centros como algo
inherente a las fuerzas económicas en juego y concomitante con el desarrollo
económico”18.
Es un término Alemán para designar a aquellas zonas que lindan con algún establecimiento colonial de tipo
costero y en la cual su economía se nutre de la importación y la exportación
14Ibid., p.127
15 PERROUX, citado por citado por RICHARDSON, H.W. Economía Regional y Urbana: Aliansa Editorial,
1978.p. 130 16
PERROUX, citado por citado por RICHARDSON, H.W. Economía Regional y Urbana: Aliansa Editorial, 1978.p.70 17
KUKLINSKI, Antoni R. Polos y Centros de Crecimiento en la Planificación Regional: Mouton & Co. La Haya, Holanda, 1977., p. 12 18
Ibid
32
Según Tello19, un polo de crecimiento es una “suma de industrias propulsoras
conectadas con el entorno de la periferia”. Por otro lado, este autor basado en los
estudios de Perroux, afirma que las empresas dominantes o líderes, resultan ser
comparativamente mucho más eficientes y capaces de realizar innovaciones,
incrementando su producción mucho más que otras empresas, pues el espacio
económico está compuesto por polos, de donde emergen fuerzas centrifugas y
hacia el cual se dirigen fuerzas centrípetas. Lo anterior genera aglomeración y un
proceso de polarización que se propaga y en el cual la población se beneficia a
través de un proceso multiplicador. Además este proceso de crecimiento
económico no aparece en todas partes al mismo tiempo, ya que se manifiesta en
puntos o polos con una intensidad variable y se propaga al conjunto de la
economía por diferentes vías.
2.2.1 Difusión y Polarización. En este punto es fundamental tener en cuenta el
horizonte de tiempo que el proceso de difusión y polarización requiere. La
polarización es en un comienzo fuerte, al gravitar los recursos (especialmente el
trabajo) hacia el polo; pero no alcanza un punto máximo sino algunos años
después del surgimiento de este, pues se requieren plazos para que se realicen
proyectos en el polo y se genere el incremento gradual de las economías de
aglomeración y urbanización. Lo anterior genera relocalización en el polo de la
industria, inmigración de personas calificadas, transferencia de ahorros, etc. Esto
puede tardar algún tiempo; pero este proceso de difusión hace que el hinterland
sea más competitivo. A pesar de esto, con el paso del tiempo, a medida que la
descentralización comienza a hacerse dominante, los efectos de la polarización
tienden a cero. No obstante, los polos de crecimiento tienden a generar impactos
favorables netos sobre sus hinterlands sólo a muy largo plazo. Llegándose a
considerar prudente y apropiado un tiempo de 15-25 años. Por lo tanto, la
perseverancia y la decisión política de no abandonar ni reducir los objetivos del
polo de crecimiento, permitirán que este logre el éxito como instrumento de política
regional sólo si el horizonte de tiempo se elige prudentemente20.
Según Kuklinski21, estos dos procesos son fundamentales para que se dé un
desarrollo espacial equilibrado en las actividades humanas, pues mientras un
proceso (polarización) tiende a agrupar las actividades en algunos centros para
crear economías de escala, el otro (difusión) representa una especie de
19
TELLO, Mario D. Del Desarrollo Económico Nacional al Desarrollo Local: Aspectos Teóricos: Revista de la
CEPAL No 102, 2010, p. 55 20
RICHARDSON, Op. cit., p. 131 21
KUKLINSKI, Op. cit., p. 180
33
contrapeso que frena el proceso de polarización y asigna funciones y actividades a
otros centros de acuerdo a la posición que tienen estos frente a otras locaciones
posibles. No obstante, estos dos procesos son complementarios, ya que el
proceso de difusión sólo actúa a través de la jerarquía de asentamientos.
2.2.2 Polos de Crecimiento y la Política Regional. Los organismos encargados de
la planificación, llámense ministerios de planificación, o departamentos de
planificación, son los que generalmente determinan o eligen los centros de
crecimiento a nivel nacional; por lo tanto, surgen con frecuencia conflictos entre los
objetivos de la planificación industrial en el ámbito nacional y los de desarrollo
regional. En este caso, los denominados centros de crecimiento nacional crean
eslabonamientos con la economía nacional y la internacional, pero estos
eslabonamientos se convierten en enclaves aislados de sus regiones, de esta
forma paradójicamente el crecimiento nacional puede estar correlacionado con el
fracaso a nivel regional22.
Por otra parte, como lo señala Coraggio:
Existe actualmente y existió en otro tiempo bajo formas diferentes, un conflicto
entre los espacios económicos de las grandes unidades económicas
(industrias, empresas, polos) y los espacios políticamente organizados de los
estados nacionales. Los primeros no coinciden con los segundos; su
crecimiento depende de importaciones, de exportaciones, de centros de
aprovisionamiento, de mercados, de exteriores al territorio nacional. Las
grandes unidades económicas son instrumentos de prosperidad y armas del
poderío del estado nacional23.
Cuando los organismos de planificación encargados, eligen los centros de
crecimiento regional para establecer nodos de desarrollo espacial se genera la
dificultad de cómo atraer las industrias adecuadas para generar desarrollo a cierta
región, generándose la disyuntiva entre eficiencia y equidad, pues es necesario
desplazar industrias desde locaciones más eficientes hacia otras que no lo podrían
ser tanto; No obstante, el que las empresas privadas respondan o no a los
22
RICHARDSON, Op. cit., p. 133 23
PERROUX, citado por CORAGGIO, José Luis. Dos Ensayos Sobre la Teoría de los Polos de Desarroll o. Buenos Aires, 1973 ., p. 18
34
estímulos de relocalización representa una medida de desviación con respecto a
las localizaciones óptimas24.
Existen importantes diferencias en lo que tiene que ver con los polos de
crecimiento, las medidas que promueven el desarrollo regional y la localización de
las industrias; en primer lugar los polos de crecimiento restan énfasis a las
concesiones de subvenciones directas a las empresas privadas a favor de la
inversión en infraestructura y la concesión de subsidios, a diferencia de las
políticas de desarrollo regional y de las medidas de localización; además, los polos
de crecimiento son más discriminatorios desde un punto de vista sectorial,
mientras que las medidas de localización son discriminatorias sólo con respecto a
la localización. Atraer industrias y generar infraestructura industrial parecen ser las
características principales de los polos de desarrollo y es la razón para que se les
caracterice como enclave, ya que se le resta importancia a lo social (como la
construcción hospitales, viviendas, escuelas, etc.), y se le da más importancia a la
inversión en polígonos industriales, redes de energía, vías; dejando de lado la
infraestructura social que es la que aporta beneficios directos a la población de la
región e incluso a los que viven a alguna distancia de la región25.
Según Myrdal26, la política regional basada en polos de desarrollo es necesaria
debido a que las fuerzas del mercado por si solas no contribuirían al desarrollo de
las zonas atrasadas, siendo necesaria la intervención del gobierno para detener
los procesos acumulativos adversos y estimular un cambio que se desencadene el
proceso acumulativo en sentido positivo, para esto, la instalación de una industria
motriz en una zona en una región atrasada como polo de crecimiento, podría
contribuir a su desarrollo económico.
De acuerdo a lo expuesto por Myrdal, la idea de los polos de crecimiento es muy
atractiva para los responsables de la política económica dado que ofrece la
alternativa de combinar la política industrial, la localización y el crecimiento
regional.
2.2.3 Evidencia Empírica. En este aspecto, lo más importante a considerar tiene
que ver con que la política y la planificación regional deben tener un horizonte de
tiempo muy largo, pues de alguna forma la presión de los políticos impide a los
planificadores regionales la implementación de estrategias de polos de crecimiento
24
RICHARDSON, Op. cit., p. 134 25
Ibid 26
MYRDAL, Gunnar. Teoría Económica y Regiones Subdesarrolladas. México, 1959., p. 123
35
en un horizonte de tiempo razonable. Una crítica hacia la aplicabilidad de los polos
de crecimiento en países en vía de desarrollo tiene que ver con que la adopción
de dichos polos de crecimiento conlleva a la exigencia de inversión extranjera y
por lo tanto a la introducción de empresas multinacionales pero, según
Richardson, esta crítica no tiene fundamento y por lo tanto se debilita, pues los
polos de crecimiento se promueven exclusivamente con recursos domésticos27.
2.2.4 El Enfoque Funcional Del Desarrollo. En este enfoque se da una inclinación
centralista en el diseño de las políticas, desde arriba hacia abajo, de manera
jerarquizada y con poco margen de maniobra para las iniciativas locales y para
utilización plena del potencial de recursos de la región. En este caso, los
incentivos como exenciones tributarias y arancelarias juegan un papel importante,
así como la gran empresa que aunque localizada en otro territorio puede llegar a
ser primordial en el proceso de desarrollo, y el gobierno nacional diseñando
políticas de localización en el área que se desee dinamizar. Se confía en que el
capital que llega a la región en actividades específicas puede generar
eslabonamientos que dinamicen la producción y el empleo de sectores
complementarios al de las empresas que se localicen en la región. Este un
esquema jerárquico donde las ciudades y en general los territorios hacen parte de
un patrón de ciudades en el cual las funciones que estas prestan les proporciona
jerarquía en el conjunto, dependiendo de las funciones que prestan y el alcance de
las mismas así será entonces definida su ubicación en la jerarquía de ciudades.
Este enfoque presenta lazos funcionales que se basan en el interés mutuo, donde
el orden funcional es siempre jerarquizado, almacenando poder en la cima, su
punto de partida nace en la concentración espacial de las funciones de decisión y
de control en lo referente a la producción de bienes y servicios, donde esta
concentración espacial surge como consecuencia de la interdependencia entre las
distintas empresas y la especialización funcional de los espacios. La integración
de estos espacios está organizada por medio de jerarquías que definen un
conjunto de características y de problemas de la planificación regional. Las
principales ventajas que se observan en este enfoque están asociadas con los
potenciales efectos beneficiosos de una división espacial del trabajo relacionada
con la especialización geográfica de las actividades28.
27
Ibid 28
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona: Ariel S.A, 1996
36
Dentro de esta noción de desarrollo, el objetivo fundamental es reducir las
disparidades interregionales por medio del desarrollo de las áreas atrasadas y la
reparación de las que estuvieran en retroceso, en este planteamiento se tiene en
cuenta que los problemas no se resuelven por si solos y que el crecimiento esta
polarizado en ciudades o zonas centrales, por lo que se pretende extender a otras
partes del país. A este desafío de extender el desarrollo surgieron respuestas
como las propuestas por los neoclásicos, para quienes la convergencia espacial
espontanea se lograría en el largo plazo, pues el mercado mismo se encargaría de
generar esta convergencia sin la ayuda de la actuación pública para movilizar los
factores productivos; Por otro lado, los modelos Keynesianos no veían realizable
la tendencia hacia la convergencia de los procesos económicos en el espacio,
pero sí afirmaban que existían oportunidades para aquellas regiones o áreas
deprimidas, pero todo ello sustentado en la movilidad de los factores. Sin
embargo, otra perspectiva de análisis afirma que los procesos económicos en una
economía capitalista facilitan la convergencia espacial, pero a su vez pueden
incrementar las diferencias regionales llegando incluso a reducir las posibilidades
económicas de amplias regiones29.
La convergencia que se pretende alcanzar y de la que se mencionó atrás es
posible por medio de políticas regionales que se reflejen en la reducción de las
diferencias de renta per cápita entre regiones y en la reducción de las diferencias
del nivel de paro30.
2.2.5 El Enfoque Territorial Del Desarrollo. Este enfoque privilegia la iniciativa
local, las alianzas estratégicas de actores (sector público, privado, universidades,
organizaciones comunitarias) para a través de estas redes administrar los
recursos de la región, promover la generación de empleo y dinamizar o energizar
el crecimiento productivo de la región. Lo anterior se fundamenta en la explotación
apropiada del potencial productivo con que se cuenta, y el desarrollo de
capacidades regionales a partir de los mismos. Así, se espera que el potencial de
la región en términos de recursos materiales, humanos y técnicos sea el factor que
sustente el desarrollo regional. En la actualidad, las fuentes de crecimiento
endógeno (o territorial) están llamadas a desempeñar un papel muy importante,
pues cada vez es más evidente que el número de industrias móviles en los países
industrializados es más limitado, en la medida en que los mercados en estos
países se acerquen cada vez más a la saturación, incrementen las posibilidades
29
Ibid., p. 35- 36 30
RICHARDSON, Op. cit., p. 135
37
de realizar economías de escala y se acentúe la competencia en nuevas
inversiones de otros países31.
Este enfoque surge gracias a la atención prestada por los investigadores a la
dimensión territorial del desarrollo y a las categorías del ambiente y del territorio,
dejando un poco de lado el paradigma funcionalista (enfoque funcional) del
desarrollo que consideraba al espacio como un simple lugar donde acaecían los
efectos de los procesos de desarrollo general, y en el cual habían problemas para
explicar la compleja redistribución de las actividades productivas en el territorio32.
Por lo tanto, lo que pretende este nuevo enfoque es una nueva visión del
desarrollo local basado principalmente en el territorio; es decir, exponer el
paradigma de desarrollo desde abajo o desde el territorio, donde el territorio es un
factor estratégico de oportunidades en el cual convergen una agrupación de
relaciones sociales, el hombre y la cultura se superponen y las instituciones
públicas y locales intervienen para la regulación social. No obstante, el aspecto
más importante a tener en cuenta en este enfoque, es que para que el desarrollo
sea auto-sostenido necesariamente debe estar basado en las fuerzas locales y en
su capacidad para controlar ciertas variables fundamentales; cobrando mayor
relevancia el uso de los recursos locales, la capacidad para innovar y la existencia
de interdependencias productivas33.
2.2.5.1 El Potencial De Desarrollo Endógeno. Este concepto en un sentido amplio
incluye aquellos factores que pueden contribuir al desarrollo de una región o
desarrollo regional, factores tales como los recursos materiales y aquellos que el
entorno ofrece, las infraestructuras de transporte y de comunicaciones, las
estructuras urbanas, así como el capital físico y humano; en este sentido, es
necesario coordinar estos factores y ponerlos al servicio de las actividades
productivas para favorecer el desarrollo. De la misma forma que existen factores
que contribuyen al desarrollo regional por medio del desarrollo endógeno, existen
otros factores no menos importantes que sirven para definir el potencial de
desarrollo endógeno, dentro de ellos encontramos el grado de diversificación del
mercado de trabajo y la existencia de una mano de obra calificada, la capacidad
de los sistemas sociales para asimilar las transformaciones tecnológicas y
estructurales, la diversidad y densidad de redes de comunicación (es decir, la
31
FURIO, Op. cit., p. 100 32
G. GAROFOLI. Endogenous Development and Southern Europe: an Introduction, citado por FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Ariel S.A, 1996.p.105 33
Ibid., p. 104
38
innovación regional se convierte en un componente importante del potencial de
desarrollo endógeno)34.
Vásquez Barquero por su parte, considera que existe un conjunto de recursos
tanto económicos como humanos, institucionales y culturales, que representan las
potencialidades de desarrollo endógeno en un área. Los primeros recursos hacen
referencia a la capacidad que demuestran las empresas para organizar los
factores productivos y ser competitivas en los mercados. En cuanto a los recursos
institucionales y culturales, estos sirven de base para el proceso de desarrollo y se
fortalecen en el ejercicio propio de la estrategia35.
2.3 LOCALIZACIÓN:
Esta estrategia de política regional consistente en ubicar determinadas empresas
o industrias, que debido a su potencial en cuanto a la generación de empleo
podrían ayudar a determinada región atrasada. Pero este tema debe ser analizado
con detenimiento, pues el trasladar industrias de regiones relativamente ricas a
otras que son pobres, puede sólo ocasionar en el mejor de los casos una
restricción del producto existente, así como también reducir la eficiencia nacional
si la relocalización implica desplazamientos a regiones menos eficientes y si hay
costes de localización altos pero improductivos36.
Los costos de transporte por su parte son un factor clave en la localización, pero
no parece ser el único determinante de localización de una empresa, Weber
(1910) por ejemplo37 argumenta que las economías de aglomeración así como la
localización de la mano de obra son determinantes esenciales para la decisión de
localización de una empresa. También admite que la empresa decide localizarse
allí donde la cantidad o calidad de la mano de obra le represente algún beneficio,
incluso asumiendo un incremento en el coste de transporte, pero siempre y
cuando este aumento en el coste sea compensado con un mayor beneficio que le
representa la mano de obra a la empresa. Por otra parte, si la función de
producción a la que se enfrenta la empresa no tiene coeficientes fijos (es decir,
es probable la sustitución entre factores), en este caso existe un conjunto de
34
D. WADLEY. Estrategias de Desarrollo Regional, citado por FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Ariel S.A, 1996.p.100 35
Vázquez Barquero, citado por FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional: Ariel S.A, 1996. P. 107 36
RICHARDSON, H. W. op. cit., p. 184 37
WEBER, N. Theory of the location of Industies, citado por FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona: Ariel S.A, 1996.p. 56
39
elecciones posibles, todo depende de las características propias de cada
localización, de esta forma para cada localización existe un conjunto de
combinaciones de factores mejor adaptada para lo que hay que tener en cuenta el
precio relativo de los factores existentes en el lugar, existiendo un intercambio
entre localización y técnica 38.
2.3.1 Costes De Transporte. Elies Furio, considera que existen algunos elementos
fundamentales para que una empresa decida o no localizarse en algún lugar, uno
de ellos son los costos de transporte; si por ejemplo se analiza la situación de una
empresa que presenta una función de producción con coeficientes fijos y cuya
elección se inscribe en el espacio homogéneo, lo único que podría marcar un
punto de diferencia en su localización serían los costes transporte, costes de
transporte de las materias primas con respecto a la fábrica, costes de transporte
del producto terminado hacia los puntos de venta; por lo tanto, la localización
depende en mayor parte del mayor o menor peso que tengan las materias primas
utilizadas en el proceso productivo; es decir, la maximización del beneficio
depende de la minimización en los costes de transporte39.
En adición a lo expuesto anteriormente, los costes de transporte deben
entenderse no tanto en un sentido literal, sino como una alusión a todos los
elementos de fricción espacial; es decir, los elementos que hacen más ventajosa
una localización concentrada respecto a una difusa. Además, es importante
resaltar que si sólo existieran los costes de transporte y no existieran economías
de escala, la producción se establecería de forma difusa cerca a la localización de
cada individuo; pero si por el contrario, no existieran costes de transporte sino
solamente economías de escala, la producción se concentraría en un solo lugar y
posteriormente se trasportaría al mercado respectivo40.
2.3.2 Economías De Aglomeración. La existencia de economías de aglomeración
establece que la concentración de dos o más empresas puede generar beneficios
mutuos que llegan incluso a compensar lo incurrido en costes de transporte41. En
palabras de Camagni:
38
AYDALOT, citado por FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Ariel S.A, 1996. p. 56 39
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona: Ariel S.A, 1996 40
CAMAGNI, Roberto. Economía Urbana. Barcelona: Andoni Bosh editor, 2005 41
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Ariel S.A, 1996
40
Si las fuerzas de aglomeración no existieran, entonces podríamos pensar
que, en un sistema perfectamente competitivo de producción de un número
elevado de bienes, con factores de producción móviles y un recurso natural
fijo pero distribuido uniformemente sobre el territorio, la producción tendría
lugar de una forma perfectamente difusa, cada productor produciendo
limitadas cantidades de cada bien, exactamente las suficientes para
satisfacer la demanda local; en cada área habría un idéntico mix de
productores, que no sería en absoluto necesario transportar de un lugar a
otro, una idéntica densidad de uso del suelo y una consiguiente idéntica
remuneración de los factores productivos (…)42.
Por otro lado, es posible encontrar el nacimiento de aglomeraciones en las
actividades económicas incluso en un espacio perfectamente homogéneo e indicar
un principio racional de la distribución espacial y de la organización de su
distancia, si se confrontan dos elementos como las economías de escala y los
costes de transporte; pues la aglomeración se desarrolla también en ausencia de
características físicas o geográficas particulares como por ejemplo un yacimiento
minero o un puerto natural, llegando a explicar la fortuna de una ciudad pero no la
lógica interna del sistema urbano en su conjunto43. De igual forma, la
aglomeración es muy relevante, pero no es la única característica clave de una
organización espacial eficiente44.
Camagni 45, realiza una clasificación de las economías de aglomeración según sus
ventajas, llegando a identificar tres clases:
Economías internas a la empresa: En esta encontramos las
economías de escala de tipo productivo, financiero y distributivo;
tienen una concentración espacial de la producción, cuentan con
costes de producción significativos y generan productos
homogéneos. Su distribución espacial se asemeja a la estructura de
un panal con áreas hexagonales.
Economías externas a la empresa pero internas a la industria, o
economías de localización: representada por las ventajas que genera
42
Ibíd., p. 22 43
CAMAGNI, Roberto. Op. Cit., p. 23 44
RICHARDSON, H. W. Economía Regional y Urbana . Madrid: Aliansa Editorial, 1978 45
CAMAGNI, Roberto. Op. cit. p. 24
41
la aglomeración o localización concentrada de empresas que
pertenecen a la misma industria o al mismo sector productivo.
Economías externas a la empresa y a la industria o economías de
urbanización: representa al igual que las anteriores ventajas,
ventajas materializadas en la interacción con instituciones y
actividades diferentes que se dan en el ambiente urbano.
2.3.3 La Incertidumbre y la influencia de las circunstancias. La incertidumbre es
un factor que influye fuertemente en la localización de la población, esta
incertidumbre se ve reflejada por ejemplo en el hecho de que una empresa no
sabe cómo van a reaccionar sus competidores ante determinadas circunstancias,
pero en cierto modo, la incertidumbre fortalece la predisposición hacia la
aglomeración, pues entre más lejos se esté del mercado mayor es la
incertidumbre que se presenta hacia este y mayores las fricciones debidas al
espacio, pues los costes de transporte aumentan con la distancia, por lo tanto, la
aglomeración podría ser la solución en buena medida para reducir la
incertidumbre, al reducir las distancias del mercado46.
Por otra parte, la incertidumbre puede combatirse de tres formas a través de la
localización:
1) En el caso de una empresa que desee relocalizarse, esta debe repetir la
conducta previa, esto lo logra permaneciendo en el mismo lugar o
trasladándose a un lugar muy cercano, esto con el objetivo de no perder
contacto con sus oferentes ni con sus clientes.
2) Para el caso de una empresa nueva, la solución sería elegir la localización
que mejor conozca (por lo general es cerca a la residencia del
responsable), esta conducta se debe a que en este lugar se conoce
información clave como costos y demás variables que en un lugar
desconocido son difíciles de establecer.
3) Por último, se puede imitar la conducta un grupo que haya tenido éxito.
Con respecto a las circunstancias personales, dentro de estas podemos encontrar
aspectos como la proximidad al hogar y a la familia y las preferencias geográficas.
46
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona: Ariel S.A, 1996
42
Sin embargo, la relevancia de estos aspectos depende principalmente del tipo de
actividad, del tamaño de la empresa y de las características del mercado47.
2.4 TEORÍA DE ATRACCIÓN:
Según esta teoría descrita por Edward Blakely48, una comunidad puede alterar su
posición en el mercado ofreciendo incentivos en forma de subsidios a los
industriales, se parte del supuesto de que estos subsidios serán recuperados por
el incremento económico de la riqueza y por los impuestos generados por la nueva
actividad económica; Es decir, las comunidades se convierten en “productos”, los
cuales son “empacados” y expuestos apropiadamente, Este “empaque” le da
cierto grado de distinción que incluso puede ser enaltecido y observado en
revistas y periódicos, donde se exaltan las ventajas o virtudes de ciertos lugares
sobre otros.
El otro enfoque de esta teoría es el de la atracción de una población empresarial,
con lo cual se incentiva la inmigración de una población que además de
incrementar el poder de compra, genere empleo, pues estos nuevos inmigrantes
crean nuevas empresas que dinamizan la economía. Teniendo en cuenta lo
anterior, muchas comunidades hoy en día le están apostando a convertir sus
territorios en pueblos de atracción, generando un mayor crecimiento económico
como respuesta al dinamismo de la demanda interna y a las exportaciones de las
empresas creadas por los nuevos inmigrantes.
Actualmente, el modelo de atracción hace énfasis al “empresarismo cívico”, donde
las comunidades, las naciones y los estados se convierten en lugares atractivos
para la inversión y el florecimiento de prósperos empresarios. Muchas de estas
comunidades incluso ofrecen, redes de conocimiento o “knowledge networks”
actuando como incubadoras de empresas de alta tecnología e innovación49.
Para finalizar, muchas comunidades alrededor del mundo han comenzado a
utilizar políticas y programas encaminados a hacer de su zona un centro de
atracción para inversionistas, empresas, nuevos inmigrantes, empresarios, etc.
Mostrando sus territorios como un producto, ofreciendo ventajas competitivas
frente a otras zonas con similares recursos y dotaciones50.
47
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona: Ariel S.A, 1996 48
BLAKELY, Edward. Planning local economic development. Los Angeles: SAGE ,1989 49
Ibid., p. 66 50
Ibid
43
2.5 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS:
2.5.1 Concepto. Según Majone, el concepto de evaluación es “…recolectar,
verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y
programas” 51.
Para Muller P, es la “Actividad de recolección, análisis e interpretación de la
información que tiene que ver con la puesta en marcha y el impacto de las
medidas que buscan actuar sobre una situación social y con la preparación de
nuevas decisiones”52
Según Cirera y Vélez “es un área de investigación aplicada cuya finalidad es
valorar la utilidad y la bondad de la intervención pública mediante la aplicación de
un conjunto de técnicas que se emplean en otros campos de las ciencias
sociales”53.
2.5.2 Por qué Evaluar. Porque Generalmente, cuando se diseñan diferentes
políticas para alcanzar objetivos de tipo social, tales como aumentar el nivel de
ingreso, mejorar el aprendizaje o reducir las enfermedades, entre otros; el análisis
sólo está centrado en el control y la medición de las entradas y salidas de dinero,
más que en evaluar si realmente se han alcanzado o no las metas propuestas con
las políticas que buscaban mejorar el bienestar de una población54.
2.5.3 La Perspectiva Temporal. Este criterio tiene que ver con la relación entre la
evaluación y el momento en el cual se pone en marcha el programa. La
perspectiva temporal puede ser ex ante, intermedia o ex post55. Aunque aquí sólo
se expondrá la perspectiva ex post, pues es la que se utilizará en el presente
estudio.
La evaluación ex post se realiza una vez terminado el programa, esta permite
corroborar el éxito o no del programa, aquí se analizan las estrategias que se
diseñaron para alcanzar los objetivos, la eficiencia y la eficacia de los elementos
de gestión y seguimiento previstos y el nivel de capacidad y flexibilidad para
51
MAJONE, G. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de las políticas, FCE, México, 1997 . 52
MULLER P. Las políticas públicas, Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2002. 53
CIRERA L, Ana; VÉLEZ M, Carmen. Guía para la Evaluación de Políticas Públicas: Instituto de Desarrollo
Regional. Sevil la: Fundación Universitaria, 2000. p. 2 54
PREMAND, Patrick, et al. Impact Evaluation in Practice. Washington: THE WORLD BANK, 2011.p. 3 55
Ibid
44
adaptarse a una realidad cambiante56. Sobre este punto Roth afirma que “es la
que se realiza con más frecuencia. Se trata de en este caso de analizar los efectos
de un programa o de una política pública luego de efectuada su implementación.
La finalidad de una evaluación ex post es generalmente la obtención de
conocimientos o enseñanzas para decisiones futuras”57.
2.5.4 Evaluación de resultados e impactos. Representa uno de los principales
objetivos de la evaluación de las políticas públicas, pues trata de establecer con la
mayor certeza posible, si la intervención a través de programas produjo o no los
efectos que se buscaban, es decir, determina el grado de repercusión de un
programa58.
Con respecto a la evaluación de los resultados Noel Roth comenta que “es la más
común y consiste en responder a la siguiente pregunta: ¿logró el programa público
alcanzar los objetivos fijados? En otras palabras, esta evaluación indica los
resultados de la acción pública y los compara con los objetivos previstos59.
2.5.4.1 La entrevista. Esta es una técnica de evaluación de impacto, la cual
representa una de las principales técnicas de análisis en la investigación de las
ciencias sociales, ya que a través de ella se obtiene información de tipo cualitativo
valiosa para la investigación que de otra forma hubiera sido difícil conocer60.
Esta técnica de investigación es utilizada para obtener información de tipo
cualitativo sobre algún tema de investigación, implica siempre un proceso de
comunicación, pues se realiza por medio de un diálogo entre un entrevistador y un
entrevistado que tiene como fin contribuir en los diagnósticos y tratamientos
sociales61.
Esta técnica es definida por Tylor y Bogdan62 como: “ encuentros reiterados, cara
a cara, entre el entrevistador y los informantes, encuentros éstos dirigidos hacia la
compresión de las perspectivas que tienen los informantes respecto de sus vidas,
experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias vidas”.
56
CIRERA L, Ana; VÉLEZ M., Op. cit., p. 20 57
NOËL R, Andre., Op. cot., p. 150 58
CIRERA L, Ana; VÉLEZ M., Op. cit., p. 106 59
Ibid 60
Ibid., p. 120 61
Ibid 62
TAYLOR Y BOGDAN, citado por CIRERA L, Ana; VÉLEZ M, Carmen., Op. cit., p. 124
45
Se pueden utilizar preguntas de tipo abiertas o cerradas, las primeras le dan al
entrevistado la libertad de autoexpresión y las segundas sirven para comprobar la
verdad de determinadas datos aportados63.
Por último, existen cuatro tipos posibles de entrevistas en profundidad64: las
entrevistas enfocadas, las de grupo y las de biografía; sin embargo como en este
caso se aplicara las de grupo, sólo se definirá esta.
Entrevistas de grupo. Como su nombre lo indica están dirigidas a un grupo
de personas y no a un individuo particular, por lo que se aplica a un
conjunto de personas, debido a su importancia relativa en el desarrollo del
estudio.
En síntesis, Existen dos enfoques de la teoría de los polos de crecimiento, el
territorial y el funcional; el primero hace referencia a un desarrollo desde arriba
hacia abajo, donde el gobierno es el artífice del desarrollo en la región por medio
de políticas o incentivos para la localización de empresas en determinadas
regiones atrasadas o devastadas; el segundo enfoque toma como punto de partida
el territorio, en el cual las iniciativas locales y las potencialidades de este son los
aspectos más relevantes a tener en cuenta. Las teorías de localización consisten
en la estrategia de ubicar determinadas empresas, que debido a su potencial en
cuanto a la generación de empleo pueden ayudar a algunas regiones atrasadas. Y
por último, las teorías de atracción, hacen referencia a la forma en que un territorio
se puede convertir en un lugar atractivo para la inversión, enalteciéndolo y
haciendo de este una especie de “producto” que ofrece ciertas ventajas sobre los
demás.
Para la presente investigación, la importancia de hacer hincapié en la teoría de
polos de crecimiento y complementarlo con teorías de localización y de atracción,
radica en la determinación de qué enfoque es el que se está aplicando para
reactivar económicamente las zonas que han sido afectadas por un evento fortuito
en nuestro país, pues el objetivo de esta investigación es generar
recomendaciones de política que vayan en pro de establecer verdaderos polos de
crecimiento en aquellas zonas que han sido golpeadas por una tragedia natural.
En ese orden de ideas, se parte de una base teórica que facilite la comprensión
del concepto de polos de crecimiento, qué medidas logran promover el desarrollo
63
CIRERA L, Ana; VÉLEZ M., Op. cit., p. 124 64
Ibid., p 125
46
regional y cómo la localización industrial está relacionada con esto a través de
estrategias de localización y de atracción hacia las zonas que se pretende
impulsar; lo anterior aplica para los dos casos de estudio en la medida en que
permite determinar los vacios de política que se cometieron.
Por último, el tipo de evaluación que se aplica a la presente investigación es de
tipo resultados e impactos, pues analiza qué tanta repercusión tuvieron los
diferentes programas de reactivación económica en las dos regiones afectadas, en
un horizonte temporal expost, para lo cual se utiliza la técnica de entrevista de
grupo, con el fin de obtener la información más relevante suministrada por los
diferentes actores claves en la investigación, como funcionarios del gobierno,
ONGs, líderes de organizaciones comunitarias, etc.
47
3. TRAYECTORIA SOCIOECONÓMICA DE LAS REGIONES
Cada región tiene su historia, momentos en los que disfrutó de gran prosperidad y
momentos de crisis, Armero y Armenia por su parte no han sido ajenas a esto, y
la primera de ellas por ejemplo gozo de una excelente fama algodonera en todo el
territorio nacional, llegando a bautizársele como “la ciudad blanca de Colombia”;
Armenia por su parte, es conocida como la “cuidad milagro” por Guillermo León
Valencia, quien la denomino así gracias a su gran crecimiento, desarrollo en corto
tiempo y al empuje de su gente. Por lo tanto, conocer la historia de las regiones en
cuestión se hace fundamental, es por eso que en la presente sección se abordara
la trayectoria antes y después de cada tragedia.
48
3.1 MUNICIPIO DE ARMERO
Figura 1. Posición Geográfica
Fuente: WIKIPEDIA. 2010
49
3.1.1 Armero Antes de la Tragedia. Armero era un municipio bastante prospero,
pues la fertilidad de sus suelos, los recursos humanos y naturales que poseía, así
como el empuje y amor de la gente por su territorio hicieron que fuera uno de los
municipios con mayor progreso en el Departamento del Tolima. Es muy
conmovedor escuchar a los antiguos habitantes de Armero ó “armeritas” hablar de
lo que fue su terruño, pues lo describen como un municipio próspero y hermoso,
en el que por sus calles se respiraba la paz y alegría que brindaba la amabilidad y
sencillez de su gente, no en vano muchos de ellos lo consideraban la segunda
capital del Departamento del Tolima, pues su rápido crecimiento y desarrollo así lo
demostraban, conociéndosele en todo el territorio nacional como “la ciudad blanca
de Colombia”, gracias a sus extensos valles que se dedicaban en gran parte al
cultivo de algodón, materia prima que ya gozaba de una muy buena reputación a
nivel nacional e internacional.
3.1.1.1 Historia. Lo que se conocía como Armero, fue ocupada por la tribu
indígena los Panches, quienes dejaron huella en piedras, huellas de forma
piramidal y zoomorfas, como ranas y lagartos; esta civilización ocupo también
zonas del Río Magdalena entre Honda y Ambalema y fueron un pueblo muy poco
dócil al dominio español, prefiriendo suicidarse antes que mezclarse, siendo esta
rebeldía y las enfermedades traídas por los españoles lo que termino por
exterminarlos. Sus vecinos más cercanos eran los Pantágoras y los Colimas al
Norte, así como los Muiscas al este y los Pijaos al sur y al oeste.65
Posteriormente al exterminio que vivió el pueblo nativo de este territorio, estas
tierras pasaron a ser haciendas de gran fertilidad, que se utilizaban para el cultivo
de tabaco y que eran de propiedad del señor Von Vaughan en 1890. Más
adelante, en el año 1895 la señora Dominga Cano, el señor Elías Cano, y los
señores Marcos Sanín, Sinforoso Chacón, Raimundo Melo y Aurelio Bejarano,
determinaron la fundación de un pueblo al que llamarían “San Lorenzo”66.
Luego de la fundación de San Lorenzo en 1895, en el año de 1908 mediante el
Decreto 1049, el General y presidente en ese entonces Rafael Reyes aprobó el
rango de cabecera municipal para este municipio, de igual forma y en el mismo
año, se expidió el Decreto 1181 del 30 de Octubre, por medio del cual se
señalaban sus límites. Finalmente, el 2 de mayo de 1930 la Asamblea
Departamental del Tolima, mediante ordenanza No 47 le cambio el nombre al
65
SAAVEDRA, María. Desastre y Riesgo. Actores Sociales en la Reconstrucción de Armero y Chinchiná. Bogotá: Cinep, 1996 66
Ibid., p. 65
50
municipio por el de “Armero”, esto como homenaje al héroe y mártir Doctor José
León Armero de la república independiente de Mariquita67.
3.1.1.2 Localización. Este municipio se encontraba a hora y media de la ciudad
capital, Ibagué (a 94 Km). Ubicado a 352 msnm, tenía una extensión 2.385 km².
Situado a 4°57'44.12" Latitud Norte y a 74°54'14.28" Longitud Oeste, contaba con
una temperatura promedio de 26°C y limitaba con los municipios de Lérida (al sur),
y Guayabal y Marquita (al Norte), al oriente con el rio Magdalena y al occidente
con el Líbano, Villahermosa y Falan.
3.1.1.3 Actividad Económica. Su principal actividad económica era la agricultura,
especialmente cultivos como el arroz, sorgo, ajonjolí y maní; y la ganadería
extensiva. A su vez, servía como centro agropecuario y de operaciones para los
municipios vecinos del norte de Tolima. Debido a lo anterior, era considerado el
centro industrial y agropecuario del Norte del Tolima, generando gran cantidad de
empleo tanto directo como indirecto68. Los cultivos, así como el área que ocupaba
cada uno se pueden observar en la Tabla 1:
Tabla 1. Áreas de cultivos transitorios y permanentes. 1985
CULTIVOS AREA (HA)
Cultivos Transitorios
Algodón 1.298
Arroz 1.633
Maíz 340
Maní 1.227
Sorgo 6.075
Total 10.573
Cultivos Permanentes
Cacao 259
Frutales 60
Café 295
Total 614
Fuente: Saavedra Andrade. 1996
Gracias a que su actividad económica era principalmente de tipo agropecuario,
generaba una considerable cantidad de empleo para sus habitantes, sobre todo en
67
CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL, Anuario Estadístico Histórico Geográfico de los Municipios del Tolima.
Ibagué, 1962 p. 131 68
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y EDUCACIÓN POPULAR. Elementos para el diseño y puesta en marcha de un programa de reactivación económica y social para el Norte del Tolima. Bogotá. p. 39.
51
época de cosechas; sin embargo, existían otros sectores que complementaban la
generación de puestos de trabajo, tales como el sector financiero, turístico,
industrial y comercial. En la Tabla 2 se puede observar más claramente lo
mencionado antes, en donde el sector agropecuario era el mayor generador de
empleo, seguido del sector comercial y el industrial, además el número de
establecimientos así lo demuestran.
En ese orden de ideas, las mismas condiciones de predominio que tenía el sector
agropecuario, impulsaban la migración estacional, pues en época de cosecha
había una gran afluencia de personas que llegaban a Armero buscando empleo
temporal, No obstante, la mecanización de la agricultura ya había alcanzado altos
niveles de implementación tecnológica, lo que a lo sumo desplazaba gran cantidad
de mano de obra no calificada en este mismo sector. Lo anterior, convirtió a este
municipio en un expulsor de trabajadores no calificados69.
69
GAVIRIA, Juan…et. al. Elementos para el diseño y puesta en Marcha de de un programa de reactivación económica y social de Lérida, Tolima, citado por SAAVEDRA, María. Desastre y Riesgo .Actores Sociales en la Reconstrucción de Armero y Chinchina. Bogotá: Cinep, 1996. p. 74
52
Tabla 2. Actividad económica de Armero antes de la tragedia. 1985
SECTOR No DE
ESTABLECIMIENTOS
No EMPLEADOS
Agropecuario 1610
Cultivos Transitorios
Algodón 1298
Arroz 1633
Maíz 348
Maní 1227
Sorgo 6075
Cultivos Permanentes
Cacao 259
Frutales 60
Café 295
Sec. Pecuario 558
Ganadería 37913
Industria 497
Molinos de Arroz 3
Otros 121
Comercio 889
Turismo
Hoteles y Residencias 15
Restaurantes 12
Teatros 2
Discotecas, cafeterías
Heladerías 63
Financiero
Bancos y Corporaciones 5
Seguros 1
Finca Raíz 6
No de viviendas 4687
Transporte y
Comunicaciones
Construcción
Electricidad, gas, agua
Servicios
TOTAL 4345
Fuente: UNIVERSIDAD NACIONAL. 1985.
53
Los años anteriores a la catástrofe, estuvieron caracterizados por un muy buen
desempeño del sector agrícola en el Departamento, llegando a tener una
participación porcentual del 45,34% y 44,93% para los años 1983 y 1984
respectivamente. No obstante, el año de la tragedia (1985), no fue muy bueno
para este sector, pues para este año se presentaron fuertes inundaciones en
inmediaciones con Ambalema que facilitaron el retroceso del sector, en donde
Armero llego a disminuir su participación en el PIB departamental en cerca de
$530 millones comparado con el año anterior (1984). El sector industrial
Departamental por su parte, venía creciendo a tasas de 11,76%, 13,38% y 15,45%
para los años 1983, 1984 y 1985 respectivamente; es decir con un crecimiento
promedio del 2% anual.70.
3.1.1.4 Población. Los censos de población de Armero, muestran que era una
localidad de no más de 30.000 habitantes para 1985, como se puede observar en
la Tabla 3:
Tabla 3. Censos de la población de Armero
AÑO No DE PERSONAS
1912 3.564
1918 5.781
1928 7.267
1938 14.084
1951 20.670
1964 14.263
1973 27.358
1985 29.394
Fuente: Saavedra Andrade. 1996
De la anterior tabla, llama la atención la casi duplicación de la población en tan
solo una década, al pasar de 14.084 en el año 1938 a 20.670 personas en el año
1951 (incrementándose en un 93,8%), probablemente esto se deba a una buena
etapa productiva en el municipio; pues incluso Soledad Ruiz (1986)71, una de las
investigadoras más importantes del Tolima, en un estudio sobre el arroz y el
algodón, identificando el marco general del proceso demográfico, observando las 70
OSPINA SANDOVAL, Carlos Humberto; RANGEL CÁRDENAS, Ligia; GRACIA A. Arnoldo. Efectos tributarios de la ley 44 de 1987 en el Tolima. Trabajo de grado, Ibagué; Universidad del Tolima, Administración
Financiera, 1995, p.58 71
RUIZ, Soledad, citada por SAAVEDRA, María. Desastre y Riesgo. Actores Sociales en la Reconstrucción de Armero y Chinchina. Bogotá: Cinep, 1996. p. 69
54
series censales y los procesos económicos en su conjunto; descubrió que existe
una relación directa entre las tendencias en la distribución geográfica de la
población y la evolución de la producción; pues el desplazamiento de cultivos de
subsistencia por otros mucho más rentables, así como las nuevas oportunidades
que la industria ganadera ofrecía a la población de esta localidad, fueron hechos
que resultaron determinantes para las decisiones de los nuevos asentamientos de
la población, que se manifestaron en migraciones y un nuevo proceso urbanístico.
Además, la cabecera municipal de Armero creció durante el periodo 1951 a 1985
con un índice de 2.06, siendo este índice muy superior al del promedio
Departamental que para el mismo periodo fue de 1.2672.
A partir de comienzos de la década de los 50s y mediados de la década de los
60s, se comienza a dar un proceso de disminución de la población, que permite
explicar de alguna forma el comportamiento de la población para estos años en la
localidad de Armero, que en palabras de FAJARDO (1978), obedece a que:
En el plano Norte del Tolima, la tendencia luego de los años 50, ha sido la
disminución de la población. El comportamiento de la población tolimense
hasta los sesentas, se asocia con varios elementos: la importancia inicial del
café en la zona montañosa norte (Líbano), el significado de la ganadería (sur).
El café dejo de ser importante para ser reemplazado por el arroz, el algodón,
cultivos mecanizados que se desarrollaron en otra historia.73
Además, el decrecimiento poblacional que se evidencio en el año 1964, se originó
por la emigración hacia las grandes ciudades y porque el desarrollo agrícola por
ese entonces no absorbía en su totalidad la mano de obra campesina74.
Adicionalmente, como la vocación del municipio era agrícola, el comportamiento
migratorio de los campesinos variaba entre la recolección de las cosechas en la
zona plana y la recolección del café en la zona de montaña, por lo que los
campesinos mantenían trasladándose de un municipio a otro, dependiendo de la
situación laboral.
72
Ibid., p.68 73
FAJARDO, Dario. Luchas sociales y transformaciones en tres regiones cafeteras del Tolima, 1936 -1970, citado por SAAVEDRA, María. Actores Socia les en la Reconstrucción de Armero y Chinchina. Bogotá: Cinep,
1996. p. 70 74
MAYA V. Diana Lucia. Efectos Sociales de la Tragedia de Armero-Tolima. Bogotá, Universidad Nacional, 1992. p. 50
55
3.1.1.5 Empleo. Gracias a la cantidad de empresas establecidas en los diferentes
sectores, el municipio brindaba las condiciones para que se diera una tendencia
mínima a emigrar, y por contrario, atraía nuevos pobladores que buscaban
mejores condiciones de vida en sectores como la agricultura, Industria, comercio,
etc. Bajo estas favorables condiciones, el municipio de Armero poseía un escaso
desempleo de 2,08% para 1984 y un subempleo de 0,18%75.
3.1.2 Sucesos Que Antecedieron La Tragedia. Como anticipándose y advirtiendo
una tragedia, los habitantes de Armero enviaron un memorial al Presidente
Belisario Betancur, en el cual se solicitaban auxilios y estudios que permitieran
atender el inminente peligro que presentaba la represa del rio lagunilla, pues esta
se encontraba a punto de desbordarse e inundar la población. En este mismo
memorial, se solicitaba la construcción de unos muros de contención, que se
canalizara la represa natural y que se hiciera una revisión al oleoducto, pues al
presentarse un desbordamiento del lagunilla arrasaría con él y regaría de petróleo
el casco urbano. Posteriormente, ante la amenaza que representaba la represa y
sus constantes negaciones por parte del gobierno nacional, un grupo de personas
enviadas desde Manizales, citaron a una reunión en la iglesia parroquial donde se
advirtió del grave riesgo que corría la población; dentro de ellos cabe destacar la
valiosa información suministrada por el Jefe de planeación, el Ingeniero Héctor
Díaz Molano76.
De igual forma el escritor, historiador y periodista Helio Fabio González Pacheco,
basándose en las crónicas sobre las avalanchas (1595, 1735 y 1845) logró
establecer la periodicidad con la que ocurrían estos fenómenos en el
Departamento; además dada la intensa actividad del volcán en 1985, predijo sin
temor a errar que una nueva avalancha ocurriría a mediados del mes de
Noviembre, esta predicción la hizo a manera de nota y la envió a el diario EL
TIEMPO para alertar a las autoridades competentes y a la población civil; sin
embargo, esta nota se consideró exagerada y necia y no se públicó para no
alarmar a la población, sólo cuatro días después de ocurrida la tragedia, el mismo
diario reconoció su error periodístico y la publico el 17 de Noviembre de 198577.
3.1.3 Tragedia de Armero. En el año de 1984 el volcán nevado del Ruiz (o
también conocido como Mesa de Herveo) volvería a despertar de un largo sueño
75
CAJA DE CRÉDITO AGRARIO. Diagnostico Municipal de Armero, citado por MAYA V. Diana Lucia. Efectos
Sociales de la Tragedia de Armero-Tolima. Bogotá, 1992. p. 51 76
VIANA CASTRO, Hugo. Armero Su Verdadera Historia. 2ª ed. Bogotá: Viana Ediciones. 2005, p. 385 77
Ibid., p. 378
56
que había comenzado tras la última erupción de 1916, en 1984 se observó una
columna de vapor que alcanzó los 2 Km de altura, aumentando también el
tamaño del cráter y comenzando a dar muestras de su actividad por medio de
lluvias de ceniza que se comenzaban a observar en aquel año78,
desafortunadamente hubo desconcierto al no saber con certeza alguna si habría
erupción o no, pues al ser este un evento fortuito se crea mucha incertidumbre al
respecto, así como tampoco existieron mecanismos eficaces que alarmaran y
previnieran a la población acerca del peligro al cual se exponían.
Una noche como cualquier otra, siendo las 9:29 pm de un 13 de Noviembre de
1985, el volcán ya despierto comenzaría de nuevo su actividad, expulsando gases
y ceniza que alcanzaron los 15 km de altura, estos al mezclarse con el hielo
hicieron que se derritiera y se produjera una avalancha de agua que seis minutos
más tarde se convirtió en una avalancha de lodo, rocas y demás residuos. Esta
mezcla de agua, lodo y rocas llego a los cauces de los ríos Lagunilla, Azufrado,
Gualí y Chinchiná; aumentando de esta forma su nivel y su capacidad de
destrucción, arrasando con todo lo que encontraba a su paso. Se estima que esta
gran masa de lodo llego a alcanzar los 30 metros de altura y poseía una velocidad
de 30 km/h. Sumado a lo anterior, el rio lagunilla se encontraba represado desde
hacía varios días y el nivel del agua antes de la represa había crecido de una
forma alarmante, con lo que cuando se emitió la primera erupción, los niveles de
destrucción se hicieron más grandes79.
En las primeras horas de la madrugaba, cuando la triste penumbra empezaba a
dejar ver los primeros rayos de sol, era que se podía observar los rastros de lo que
quedaba, fue cuando se evidencio la gran magnitud de la tragedia ocurrida, la
apocalíptica destrucción de un municipio que en algún momento de su historia
había sido uno de los más prósperos del Departamento y que ahora había
quedado reducido a una extensa llanura de lodo, roca y cuerpos esparcidos sin
piedad.
Una vez la luz del sol permitía divisar plenamente la magnitud de lo ocurrido, se
podían observar los cientos de personas pidiendo ayuda, enterradas literalmente
en un barro que parecía no querer soltarlos, niños perdidos, mujeres angustiadas
así como personas mutiladas y embarradas eran el panorama que dejaba la
tragedia. Se estima que murieron sepultadas cerca de 21000 personas de las casi
78
DELGADO ANDRADE, Flor A; OSPINA CEDIEL A. Perfi l Socioeconómico de Armero. Trabajo de grado, Ibagué, Corporación Universitaria de Ibagué, Facultad de Contaduría Pública, 1989, p. 7 79
Ibid
57
30000 que habitaban el municipio, aunque sobre esta cifra se especula mucho y
nadie sabe con exactitud cuántas personas murieron. En la Figura 2 se muestra la
magnitud de lo ocurrido, a la izquierda Armero antes, y a la derecha después de la
avalancha.
Figura 2. Armero Antes y Después de la Avalancha
Fuente: FUNDACIÓN ARMANDO ARMERO. 2010
58
3.1.3.1 Municipios Afectados. Según datos del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi80, fueron en total catorce (14) municipios afectados, ellos son:
Departamento del Tolima: Armero, Casabianca, Falan, Fresno, Herveo,
Honda, Líbano, Mariquita, Villahermosa y Lérida.
Departamento de Caldas: Manizales, Chinchiná, Palestina y Villamaría.
En la figura 3 se puede apreciar los municipios afectados por el Nevado del Ruiz,
según el mapa de riesgo.
Figura 3. Mapa de Amenaza volcánica del Ruiz
Fuente: Wright, Thomas L. y Pierson, Thomas C. 1992
3.1.4 Pérdidas Económicas de la Tragedia de Armero. En este Ítem se describirán
y cuantificaran todas las pérdidas que acontecieron luego de la avalancha de lodo
que sepulto al municipio de Armero, descripción que se hará de forma detallada
para los diferentes sectores de la economía, empezando por la agricultura y la
ganadería (sector primario), siguiendo con la Industria (sector secundario) y
finalizando con los servicios (sector terciario).
80
GONZALEZ F, Alvaro e INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI . Estudios del “Agustin Codazzi” en el Ruiz y 14 municipios afectados. Bogotá. 1986, p. 127
59
3.1.4.1 Pérdidas en la Agricultura y la Ganadería. Además de las pérdidas
humanas que dejo como consecuencia la tragedia, también se deben mencionar
las pérdidas significativas que sufrió la agricultura comercial en la zona plana del
Norte del Tolima, donde se afectaron 3.394 (has) altamente tecnificadas; Los
cultivos que resultaron más gravemente afectados fueron los de sorgo, arroz y
maní, con pérdidas que alcanzaron los 5.128 millones de pesos corrientes, según
datos de la Unidad Regional de Planificación Agropecuario URPA. El sector
ganadero por su parte, sufrió pérdidas de alrededor de 134 millones de pesos
según estadísticas del Fondo Ganadero en su informe de 1990, perdidas que
están representadas en 2480 cabezas de ganado no sólo en el área directamente
afectada, sino también en Mariquita, Honda, Líbano, Ambalema, Guayabal y
Villahermosa81. En este aspecto, vale la pena mencionar que según cifras oficiales
del DNP82 las pérdidas en la agricultura y la ganadería estaban alrededor de los
6000 millones de pesos como se puede observar en la tabla 6.
3.1.4.2 Pérdidas En el Sector Industrial. De otro lado, además de las
considerables pérdidas que sufrió el sector agropecuario, el pequeño sector
industrial que poseía el municipio de Armero desapareció en su totalidad. Lo
anterior se puede comprobar en la Tabla 4.
Tabla 4. Disminución en el valor de la producción (Miles de pesos). 1985
MUNICIPIO TOTAL
DISMI.
% ALIMENTOS
Y BEBIDAS
CALZADO Y
VESTUARIO
MUEBLES
Y
MADERA
IMPRENTA Y
TIPOGRAFÍA
MECÁNICA Y
METALURGIA
OTRAS
Armero 434.462 100 303.935 6.750 17.644 778 7.766 97.589
Ambalema 79.171 30 68.020 491 150 - 925 9.585
Casabianca 4.688 30 3.819 548 90 39 192 -
Falan 7.470 30 6.707 410 38 - 315 -
Fresno 15.148 30 13.119 1.212 60 - 699 58
Herveo 3.822 30 2.474 821 316 - 178 33
Honda 127.270 50 114.144 5.396 876 777 3.243 834
Lérida 12.851 30 12.088 399 45 - 89 230
Líbano 35.892 50 17.670 3.068 3.378 4.362 3.358 4.056
Mariquita 124.806 50 119.023 1.099 788 130 1.542 2.224
Villahermosa 4.618 30 3.852 400 12 54 192 -
TOTAL 848.198 738.604 21.270 23.750 6.171 19.801 114.609
Fuente: UNIVERSIDAD NACIONAL. 1986
81
ARISTIZABAL, Vallejo y QUINTERO Claudine. Impacto de la ley 44 de 1987 en la creación, establecimiento y reactivación de empresas en el Norte del Tolima. Trabajo de grado, Ibagué, Corporación Universitaria de Ibagué, Facultad de Ciencias Económicas, 2001, p. 45 82
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Estudio Sobre Desastres Ocurridos en Colombia: Estimac ión de Pérdidas y Cuantificación de Costos. Bogotá, Octubre de 2004. p. 32
60
Como se puede observar en la Tabla 4 la pérdida que sufrió el municipio de
Armero en su industria fue total, pero además, municipios como Honda y Mariquita
fueron después de Armero los más afectados en cuanto a su producción industrial
como consecuencia de la avalancha, pues estos municipios dependían en gran
medida de Armero, al ser este su más importante cliente y proveedor de materias
primas gracias a su ubicación en medio de importantes vías nacionales y a sus
fértiles tierras.
Figura 4. Disminución de la producción en los municipios afectados, 1986
Fuente: Autor
Por otro lado, de la Figura 4 se puede observar que la rama más afectada del
sector industrial es la de alimentos y bebidas con casi un 80% de disminución en
ventas, siendo aportada en su mayor parte por el municipio de Armero (41%);
otras actividades de tipo industrial representan 12%; muebles y maderas un
2,57%; calzado y vestuario 2,3%, metálica y metalurgia 2,14%; por último, la
menos afectada fue imprenta y tipografía con un 0,66%.
3.1.4.3 Pérdidas en el Sector Servicios. El comercio era muy importante para el
municipio de Armero y para la región en general (ver Tabla 5), se estima que esta
actividad representaba un 17% del PIB del Departamento del Tolima83. El
transporte también se vio seriamente afectado por las carreteras que quedaron
destruidas, especialmente las que de Manizales conducían a Bogotá, Armenia,
83
ARISTIZABAL VALLEJO; QUINTERO CLAUDINE, Op. cit., p. 45
79,91
2,3 2,57
0,66 2,14
12,4
Disminución en la producción
Alimentos y bebidas
Calzado y vestuario
Muebles y madera
Imprenta y tipografía
Mecánica y metalurgia
Otras
61
Cali, Medellín, Ibagué y Pereira; también hubo aislamiento entre las zonas rurales
y la capital caldense, impidiendo que los empresarios del sector agropecuario y las
demás personas de los alrededores pudieran llegar a sus lugares de trabajo84,
afectando gravemente el sector transporte (tanto de carga como de pasajeros).
Tabla 5. Disminución en el valor de las ventas en los municipios afectados. 1985
(Miles de Pesos)
MUNICIPIO % DE
DISMINUCIÓN
MES DE
NOVIEMBRE
MES DE
DICIEMBRE
TOTAL
DISMINUCIÓN
ARMERO 100 96.088 256.141 252.229
HONDA 30 4.691 12.504 17.195
CASABLANCA 30 6.879 18.337 25.216
FALAN 30 13.353 35.595 48.948
FRESNO 30 18.352 48.919 67.271
HERVEO 30 7.113 18.961 26.074
HONDA 50 79.806 212.735 392.541
LÉRIDA 30 3.480 9.278 12.758
LÍBANO 50 79.089 210.827 289.916
MARIQUITA 50 15.951 42.521 58.472
VILLAHERMOSA 30 10.873 28.986 39.859
TOTAL 335.675 894.804 1.230.497
Fuente: UNIVERSIDAD NACIONAL. 1986
En el sector Bancario por su parte, las pérdidas fueron estimadas en 2.000
millones de pesos (aproximadamente), ya que desaparecieron cinco instituciones
bancarias; entre ellas el Banco Bogotá, Comercio, Colombia, Cafetero y Caja
Agraria85. Adicionalmente, desaparecieron 6 oficinas de finca raíz y 1 de seguros.
Además, en estos establecimientos bancarios se encontraban $ 584,5 millones de
pesos, de los cuales $ 249,4 millones de pesos correspondían a depósitos en
cuenta corriente, $ 177,8 a depósitos en cuenta de ahorros y $ 157,3 a depósitos a
término fijo86.
84
ALFARO V., Cecil ia E. Consecuencias Socioeconómicas y Políticas del Desastre de Armero. Bogotá, 1988. P. 81
Correspondiente a los primeros 16 días del mes de Noviembre y 31 días del mes de Diciembre; según el
Plan de Desarrollo del Tolima de 1986, las ventas del mes de Noviembre representan un 8,3% del total de ventas anuales y las de diciembre un 11,8%. 85
ALFARO, op. cit., p. 78 86
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. El Volcán y la Avalancha. Bogotá: Imprenta Nacional, 1986. p.28
62
La tragedia no sólo afectó el municipio de Armero, sino que los efectos
económicos de su desaparición se sintieron en los demás municipios aledaños, tal
es el caso de Lérida, donde la oferta de trabajo posterior a la avalancha creció en
un 27% como consecuencia de la migración de personas ubicadas en la zona de
desastre. Además, paralelamente a este problema el precio de la finca raíz se
incrementó dramáticamente entre un 150% y un 250% y los arriendos crecieron
casi en la misma proporción. El municipio de Guayabal por su parte, no fue ajeno
a estos mismos problemas, sumándole a esto el agravante de que una buena
parte de su población laboraba en Armero y luego de su desaparición quedo
desempleada, además la presión desatada por los nuevos pobladores de
Guayabal (sobrevivientes de Armero) incremento significativamente las tarifas de
los servicios públicos en un 40%87.
Para cuantificar los daños en cifras más aproximadas, el Departamento Nacional
de Planeación, junto con el Banco Mundial y la Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional, realizaron un estudio sobre la cuantificación de los
costos de esta y otras tragedias, definiendo que para el caso específico de
Armero, las pérdidas en el sector de los Servicios y el sector industrial fueron de
alrededor de 890 millones de pesos (sin incluir las pérdidas del sector bancario)88.
La cuantificación de estos daños se pueden observar en la Tabla 6
3.1.5 Otras Pérdidas. Aquí se incluirán todas las pérdidas de tipo social, tales
como establecimientos educativos, puestos de salud, vivienda, transporte y vías
de comunicación.
3.1.5.1 Establecimientos Educativos. La gran ola de lodo destruyo todos los
establecimientos educativos, llevándose a su paso cincuenta y siete escuelas (57)
que sumaron aproximadamente 1300 millones de pesos89, entre los
establecimientos educativos que quedaron sepultados se destacan: El Colegio
Americano, El Instituto Armero, La Sagrada Familia, La Escuela de los
Protestantes, Colegio Pedro María Ramírez, La Escuela Popular y la única
universidad establecida, Extramuros. Dentro de estos establecimientos educativos,
5 eran de educación preescolar con 264 alumnos, 44 de primaria con 4721
alumnos y 8 de educación secundaria con 2694 alumnos90.
87
ARISTIZABAL, Vallejo y QUINTERO Claudine., op cit., p. 46 88
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIÓN., op cit., p. 32 89
ALFARO V., op. cit p.73 90
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, op. cit., p. 28
63
3.1.5.2 Organismos de Salud. Desaparecieron los dos hospitalarios con los que
contaba el municipio, 7 establecimientos entre centros y puestos de salud, y con
ellas sus respectivas dotaciones de equipo médico y medicinas. Con pérdidas
estimadas en 1000 millones de pesos91.
3.1.5.3 Vivienda. En el área urbana quedaron sepultadas aproximadamente 4.400
viviendas, sumadas a otras quinientas unidades habitacionales que fueron
afectadas parcialmente. En el área rural desaparecieron doscientas cincuenta
viviendas con pérdidas de aproximadamente 11.400 millones de pesos según
Alfaro92. Cifra que concuerda con las arrojadas por el DNP, donde adicionalmente
se estimaron daños por 4000 millones de pesos correspondientes a daños en la
infraestructura urbana93.
3.1.5.4 Transporte y Vías de Comunicación. El lodo sepulto aproximadamente
doscientos kilómetros de carreteras, doce kilómetros de vías férreas y daños
generales que alcanzaron los 1900 millones de pesos94 Aunque estas cifras
contrastan con las emitidas por el Departamento Nacional de Planeación en su
informe de 1986, donde menciona que las pérdidas totales en las vías fueron de
2900 millones de pesos.
3.1.5.5 Telecomunicaciones. Según cifras estimadas por el DNP, las pérdidas en
este aspecto ascendieron a 200 millones de pesos95., pues se destruyeron
antenas o torres de comunicación y redes.
3.1.5.6 Acueducto, Alcantarillado y Electricidad. Se estima que en los
concerniente a las redes de acueducto, alcantarillado y electricidad existieron
pérdidas de alrededor de unos 3200 millones de pesos, según el DNP96.
3.1.6 Pérdidas Totales. El monto total de las pérdidas según cifras oficiales del
DNP ascendió a los $ 34.940 millones de pesos colombianos (ver tabla 9),
equivalentes al 0,704% del PIB de 1985 y a 246 millones de dólares
91
ALFARO V., op. cit p.74 92
Ibid., p.75 93
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN., op. cit p. 32 94
ALFARO V., op. cit p.75 95
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, op. cit p. 33 96
Ibid., p. 28
64
Aproximadamente. Las cifras desagregadas se pueden observar en las tablas 6, 7
y 8.
Tabla 6 Daños en la Economía (miles de pesos)
ASPECTO TIPO DE DAÑO VALOR
ACTIVIDADES PRIMARIAS Pérdidas en la Agricultura y la
Ganadería
$ 6.000.000
INDUSTRIA COMERCIO Y
OTROS SERVICIOS
Perdidas en Industria y
comercio
2.340.000*
TOTAL $ 8.340.000
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
Tabla 7. Daños en lo Social (miles de pesos)
ASPECTO TIPO DE DAÑO VALOR
EFECTOS EN LOS
SECTORES SOCIALES
Daños en la Infr. Educativa $ 1.300.000
Daños en la Infr. De salud 1.000.000
Daños en el empleo y los
ingresos
1.300.000
Daños en otros aspectos
sociales
300.000
TOTAL $ 3.900.000
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
Tabla 8. Daños en la Infraestructura (miles de pesos)
ASPECTO TIPO DE DAÑO VALOR
Infr. De las Comunicaciones Daños en Telecomunicaciones $ 200.000
Infraestructura vial Carreteras, vías férreas 2.900.000
Infr. De líneas Vitales Acueducto, Alcantarillado y
redes de energía eléctrica
4.200.000
Vivienda Destrucción de viviendas 11.400.000
Daños en Infr. Urbana Daños parciales o totales 4.000.000
TOTAL $ 22.700.000
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
* Este valor incluye los $ 890 millones de los daños estimados en la i ndustria y el comercio, y $ 1.450
millones de pérdidas en hidrocarburos estimados por el Departamento Nacional de Planeación.
65
Tabla 9. Daños Totales (en miles de pesos)
ASPECTO VALOR
DAÑOS EN LA ECONOMÍA $ 8.340.000
DAÑOS EN LO SOCIAL 3.900.000
DAÑOS EN INFRAESTRUCTURA 22.700.000
TOTAL $ 34.940.000
PIB DE 1985 $ 4.965.900.000
TOTAL FRENTE AL PIB DE 1985 0,704%
TOTAL EN DÓLARES DE 1985 (US$=1.00 =
Col$ 142)
$ 246.056.338
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
Figura 5. Porcentaje de daños totales
Fuente: Autor
En la Figura 5, se puede observar que la mayor cantidad de los daños se
concentraron en la infraestructura (64,96%), principalmente en lo que tiene que ver
con la destrucción de viviendas, pues los daños que sufrió el municipio de Armero
en este sentido fueron totales, ya que este municipio quedo prácticamente
sepultado bajo el lodo; en orden de importancia le siguen los daños en la
economía (23,86%), principalmente en el sector primario donde se perdieron
muchos cultivos y animales; y por último las pérdidas de tipo social (11,16%), en
las que se encuentran los daños en la infraestructura educativa, de salud, etc.
23,86%
11,16% 64,96%
En la Economía
En lo Social
En la Infraestructura
66
3.1.7 Respuesta de Política Para Enfrentar la Tragedia. Una vez ocurrida la
catástrofe, el gobierno nacional encabeza del presidente en ese entonces, el Dr.
Belisario Betancourt, junto con su equipo de trabajo empezarían a crear políticas
de rehabilitación de la población, reconstrucción de la infraestructura y
reactivación de la economía, para lo cual decidieron crear por decreto No 3406 de
Noviembre de 1985, el FONDO DE RECONSTRUCCIÓN RESURGIR, el cual se
encargaría de coordinar y financiar las acciones en la fase de rehabilitación
socioeconómica de la región, fase que una vez finalizara daría fin al fondo de
reconstrucción97. La región de Guayabal asumiría la cabecera municipal,
llamándose Armero Guayabal, según ordenanza No 15 de 13 de Noviembre de
198698.
RESURGIR, lo primero que tuvo que hacer fue crear su propia vida institucional y
comenzar a organizar diversos mecanismos para enfrentar la gran tarea que se le
había delegado, que entre otras cosas incluía las labores y los frentes de acción
que atendía el Comité Nacional de Emergencia. Además, el gobierno nacional
promulgo 27 decretos con el fin de ampliar las facultades de este ente de tal forma
que pudiera atender no solo los problemas que acaecieron con la tragedia sino
los que podían ir surgiendo, convirtiéndose RESURGIR en el único organismo en
la historia de Colombia que sin terminar de nacer había tenido que enfrentar ya
grandes responsabilidades.99
Los recursos con los que se atendió la emergencia llegaron a un monto de
$49.160 millones de pesos, de los cuales el 42% lo aportaron HIMAT, MINOBRAS
Y COMUNICACIONES, el 34% fue aportado por el presupuesto de la nación, 8%
por FEDECAFE, el 6% fueron donaciones y el 10% restante se obtuvo gracias a
donaciones específicas para la salud, vivienda, educación y generación de
empleo100.
Posterior a la creación de RESURGIR, el gobierno nacional expidió el Decreto No
3830 de Diciembre 27 de 1985, por el cual se dictan medidas temporales de
carácter tributario y otras disposiciones. En este mismo Decreto se reglamentan
todas las donaciones a favor de RESURGIR y del Fondo Rotatorio del Ministerio
de Justicia, así como también se estipulan los plazos y el porcentaje de
exenciones a que tienen derecho las empresas que se acojan a los beneficios que
97
ARISTIZABAL VALLEJO; QUINTERO CLAUDINE, op. cit., p. 46 98
DELGADO ANDRADE; OSPINA CEDIEL, op. cit ., p. 9 99
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, op. cit., p. 29 100
ARISTIZABAL VALLEJO; QUINTERO CLAUDINE, Op. cit., p. 47
67
dispuso el gobierno nacional. Gracias a este primera respuesta de política,
muchas empresas lograron recobrar fuerzas para poder surgir en medio de los
escombros que les había dejado la tragedia, empresas como Agroindustrial
Pajonales S.A, las cuales una vez ocurrida la tragedia pudieron hacer nuevas
inversiones gracias a los beneficios tributarios que otorgaba esta ley.
Para el año 1987 se expidió la ley 44, por medio de la cual se amplían los plazos
establecidos en el decreto 3820 de 1985 y se modifican algunas de sus
disposiciones. Con esta ley se incluyó al municipio de Ibagué como beneficiario de
la exención, estimulando de esta forma importantes inversiones especialmente
dirigidas hacia el sector industrial, inversiones que empezaron a dar frutos tres (3)
o cuatro (4) años después, una muestra de esto es que la contribución del PIB
industrial departamental al nacional sólo creció en 0,3%, al pasar de 2,47% en el
año 1986 a 2,50% en el año 1987, debido al tiempo que tarda la instalación y
puesta en marcha de una empresa de tipo industrial, de esta forma se
establecieron las siguientes empresas: Fibratolima S.A, Fatextol S. A, Grasas del
Interior S.A, T. Shirt y T. Shirts, Feldespatos Industriales, Cementos Diamante de
Ibagué, Transmisiones Cardanicas S.A, Bocaccio Ltda, Distribuidora de Cemento
Combeima Ltda, etc. Con lo anterior comenzaría el despegue industrial del
Departamento del Tolima, el cual comenzaría más concretamente a partir de
1991101.
El crecimiento industrial se vio favorecido con la construcción de obras públicas y
al crecimiento del sector energético; además, el sector primario y secundario no
fueron los únicos que se beneficiaron, pues el sector terciario o de servicios
también se vio amparado y se desarrolló gracias a los servicios del orden
financiero, así como al establecimiento de nuevas redes de agua y gas y a las
comunicaciones102.
Por otra parte, dos ciudades vendrían a reemplazar a la desaparecida ciudad de
Armero, la primera de ellas era Lérida y la segunda Guayabal, quienes gracias a
su proximidad con la zona del desastre podrían facilitar las labores de reubicación
de los sobrevivientes y de construcción de la nueva infraestructura; Lérida sería la
“Ciudad Regional” y Guayabal la “Nueva Armero”, aunque con respecto a esta
última surgieron algunos interrogantes sobre su seguridad frente a nuevas
erupciones del Nevado del Ruiz, pues según vulcanólogos este municipio ha sido
101
OSPINA SANDOVEL; RANGEL CARDENAS; GRACIA A., Op cit., p. 60 102
Ibid., p. 61
68
alcanzado por avalanchas hace ya varios siglos (avalanchas dos y tres veces más
fuertes que la del 13 de Noviembre de 1985, como lo demuestran las piedras
pómez halladas en la hacienda La Joya, así como las gruesas capas de arena
halladas en el subsuelo); el otro aspecto cuestionable para Guayabal era su
infraestructura pues era muy precaria para ese entonces. Estos y otros
interrogantes vendrían a ser más favorables para Lérida, pues este municipio se
encuentra a más de ciento cincuenta metros sobre el Rio Recio y además contaba
con una mejor infraestructura103.
Por otro lado, La contribución y evolución del PIB departamental industrial al PIB
industrial nacional, permiten observar que la tragedia provocada por el nevado del
Ruiz no afecto en términos generales el desarrollo industrial del Departamento,
pues la participación de este sector del PIB departamental en el nacional era del
2%, 2,43 y 2,27% para los años 1984, 1985 y 1986 respectivamente104.
103
CRUZ, Carmen I.; PARRA S., Francisco; ROA, Nelsy Yined. Armero: Diez años de Ausencia . Ibagué: EditoriaI Fondo Resurgir, 1995 104
OSPINA SANDOVEL; RANGEL CARDENAS; GRACIA A., Op cit., p. 60
69
3.2 MUNICIPIO DE ARMENIA
Figura 6. Posición Geográfica
Fuente: WIKIPEDIA. 2010
70
3.2.1 Armenia Antes del Terremoto. Armenia, conocida a nivel nacional no solo
por ser la capital del departamento del Quindío, sino por ser una zona cafetera por
excelencia, por el empuje y arraigo de su gente paisa por la tierra que los vio
crecer, por el turismo de diverso tipo que se puede disfrutar en este territorio
(aventura, ecológico, etc.), por el privilegiado clima con que cuenta, así como por
la belleza de sus mujeres, no solo fue una ciudad prospera antes de la catástrofe,
sino que como se expondrá a lo largo de este documento, continua siendo una
hermosa ciudad y un digno ejemplo de lo que se puede hacer en Colombia con
trabajo y amor por lo propio, no en vano el poeta Guillermo León Valencia la llamo
“Ciudad Milagro”.
3.2.1.1 Historia. Antes de la fundación de lo que hoy es conocido como la ciudad
de Armenia, todos los antiguos colonos se dedicaban a la guaquería (de los
vestigios de la antigua cultura Quimbaya) y la agricultura. Poseían una agricultura
basada en el cultivo de maíz, frijol, yuca, tabaco, plátano y cebada.
Posteriormente, en el año de 1897 fue ascendido el corregimiento del municipio de
Salento a la categoría de municipio con lo cual se designó al señor Manuel
Antonio Vallejo como su primer alcalde, el cual permaneció en el cargo hasta el
mes de Septiembre de 1898 cuando se suspendió la categoría de municipio y
regreso a ser corregimiento. Esta situación no cambiaría sino hasta el año de 1905
cuando después de varios ascensos sería remontado definitivamente a la
categoría de municipio.105
3.2.1.2 Localización. Armenia, es la actual capital del Quindío, se encuentra
ubicada en el eje cafetero, entre Bogotá, Medellín y Cali (por lo que se le ha
denominado el cruce de caminos), cuenta con una temperatura promedio de entre
18° y 22° C, localizada a 4°32‟ latitud Norte y 75°40‟ Longitud oeste, dista de la
capital del país por 290 kilómetros, se encuentra a 1551 msnm y tiene una
extensión de 121.33 km².
3.2.1.3 Actividad Económica. Al hablar de Armenia, es relevante mencionar el
papel que desempeño la colonización, la producción cafetera y la Federación
Nacional de Cafeteros (FNC) , quienes fueron los principales forjadores de lo que
se conoce como la “Cultura Paisa” y que se caracteriza por ser un pueblo
aguerrido y trabajador de sus parcelas, poseedor de una numerosa familia
105
VALENCIA Z, Alfonso. Quindío Histórico: Monografía de Armenia. Armenia, 1955 Fundada en 1927 como una organización gremial democrática y representativa que lucharía por frenar la
caída de los precios internacionales del café; asegurando además la compra del grano a los caficultores a un precio transparente, de contado y en lugares cercanos a los centros de producción.
71
centrada en los valores cristianos y como respuesta a la necesidad de proveerse
de mano de obra barata. En este punto, es clave resaltar que la dedicación con la
que se cultivaba el café y el rápido prestigio que este alcanzo a nivel internacional,
contribuyo al proceso de industrialización en Colombia, pues se generó un
proceso de asesoría y transferencia tecnológica hacia este gremio con el fin de
modernizar las plantaciones, invertir en infraestructura vial y de servicios y mejorar
los sistemas de crédito y subsidio. No obstante al buen papel que desempeño la
FNC, el hundimiento del Acuerdo Internacional del Café en 1998 empaño la labor
de la federación al perderse los beneficios prodigados por este ente y marcar una
triste transición hacia una crisis económica y cultural, en la cual la familia cafetera
estaba abandonando de manera progresiva este gremio106.
La actividad económica de Armenia como se mencionó anteriormente, estaba
basada principalmente en el cultivo de café, algunos cítricos, plátano piña, yuca,
frijol, tomate y banano; y contaba además con un agroturismo no muy
desarrollado; es decir, la agricultura y la agroindustria consti tuían la base de su
economía, siendo el cultivo y el procesamiento del café la más importante de sus
actividades en la cual se habían articulado otras actividades de comercio y
servicios107.
Mencionando un poco de la coyuntura del cultivo de café, podemos establecer que
este alcanzaba las 870.000 (has) según el FOREC basado en datos de la
Federación Nacional de Cafeteros; pero el área cultivada se redujo a 805.000
hectáreas en el año 2000 como consecuencia de la diversas crisis cafeteras por
las que ha atravesado no solo Armenia sino toda la región del eje cafetero y que
han sido ocasionadas por la caída de los precios internacionales del café,
situación que incremento las áreas destinadas a la producción pecuaria,
acarreando graves efectos en la generación de empleo productivo. De esta forma
para los años 1997 y 1998 Armenia redujo las áreas dedicadas a la producción
agrícola en un 29,5%, incrementándose la de los pastos y bosques en 3,6% y 4%
respectivamente. Para analizar los indicadores de esta crisis, podemos observar
por ejemplo que el valor de la producción de café en 1970 representaba el 14,1%
del PIB agropecuario y en 1997 represento tan solo el 8,4%; del mismo modo,
para 1997 con relación al área cultivada en 1980 hubo un descenso del 13,9% y
del 18,8% con respecto a 1970. Todo lo anterior desencadeno un descenso de las
106
FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO (FOREC). Convirtiendo la Tragedia en
Oportunidad. Bogotá. 2001 107
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). El terremoto de Enero de 1999 En Colombia: Impacto Socioeconómico del Desastre en el Eje Cafetero. 1999
72
exportaciones en un 11% entre 1998 y 1999. Esta pérdida progresiva en el papel
que desempeñaba la producción cafetera motivo al sector empresarial a dirigir su
mirada hacia otras actividades económicas, algunas de ellas derivadas de la
producción del café. 108.
La actividad cafetera tanto en Armenia como en el eje cafetero trajo consigo
muchos beneficios, pues toda esta región presenta los más altos índices de
calidad de vida (I.C.V); No obstante, ni siquiera en las mejores épocas del cultivo
de este grano se pudo erradicar la pobreza, pues según el FOREC basado en
datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) del censo realizado en
1993, el porcentaje de hogares que tenían vivienda con características
inadecuadas era del 2,9%, el 1.1% no tenía servicios públicos y el 12,5% de los
hogares se encontraba en situación de hacinamiento critico ; es decir, existía una
grave situación de déficit cualitativo de vivienda, con respecto a la demanda
cuantitativa el panorama no mostraba cifras alentadoras, pues para 1998 (un año
antes de la tragedia) se estimaba en 10.104 unidades109.
Por otra parte, Armenia se localiza en una zona bastante privilegiada, al
encontrarse en la mitad de las grandes autopistas de Colombia, pues todo aquel
que quiera viajar del Oriente al Occidente de la república o de Norte a Sur, de
Cúcuta a Buenaventura y de Pasto a Cartagena tiene que pasar por Armenia (por
eso se le ha catalogado como “el cruce de caminos”), siendo la ciudad mejor
situada del país en relación a otras urbes. Además, posee abundantes recursos
naturales y es sede de grandes atractivos turísticos como parques recreacionales
y parques naturales. 110.
De otro lado, la situación de la industria y el comercio no sólo en Armenia sino en
todo el departamento de Quindío parecía estar marcada por la recesión que vivía
el país por aquellos días, pues según Gómez111 basado en informes de la
Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) de 1997, la recesión golpeo
significativamente a los comerciantes de este departamento, de acuerdo con las
encuestas realizadas por este ente a los comerciantes de Armenia, durante el
108
FOREC. Op. cit, p. 5 Porcentajes de 1993 que incluyen tanto el área urbana como rural y en la cual la población total de
Armenia era de 294.191 personas. 109
Ibid., p. 6 110
GOMEZ A., Horacio; BERMUDEZ, Alberto. Quindío un Departamento Antorcha. Armenia: Editorial Centro
de Publicaciones de la Universidad del Quindío, 1997 111
UNIVERSIDAD DEL QUINDIO. La Reconstrucción del Quindío: Lecturas desde la Academia, Armenia, 2002. p. 158
73
primer semestre de 1997 las ventas se redujeron en relación con el mismo periodo
anterior y aproximadamente el 51%de los comerciantes declaro ventas por debajo
de lo esperado. De igual forma, para este mismo periodo el movimiento de
sociedades registrado ante la Cámara de Comercio, permite observar que hubo
una disminución de estas en un 82% en cuanto a inversión neta.
Según el estudio de la Universidad del Quindío basado en el anuario estadístico
del Banco de la República para 1998, el monto de las sociedades constituidas en
miles de pesos en el sector industrial para el año de 1996 fue de $ 1.798.540;
para el año 1997 fue de $ 646.750, registrándose una variación negativa de -
64.04%, además para 1998 el monto fue de $ 570.000, con un decrecimiento
comparado con el año 97 de -11,86%112. Esto muestra el ya iniciado ciclo recesivo
en el que entraba la economía colombiana y sus posteriores efectos en los demás
sectores económicos.
El sector de la construcción por su parte tuvo un buen desempeño desde el año
1991 hasta el año 1994, como lo evidencian el total de licencias concedidas que
arranco de 196 en el año 1991 hasta llegar a las 318 en el año 1994, pero
posteriormente en el año 1997 este número decreció hasta las 145 en 1997. Para
el año 1998 (año inmediatamente anterior al terremoto) y el año del sismo la
variación en el número de licencias fue de 6,9%113.
En cuanto al Sistema financiero, la cartera vencida de los bancos comerciales de
Armenia para los años 1996 a 1997 pasó de $ 14.142 millones a $ 24.002 millones
respectivamente con una variación de 69,72%, y para el periodo 1998 a 1998 el
monto total pasó de $ 47.746 millones a $ 69.488 millones con una variación de
45,53%114. Mostrando un buen desempeño en la aprobación de créditos.
3.2.1.4 Población. Según la CEPAL basado en estimaciones del Centro
Latinoamericano de Demografía a partir de proyecciones departamentales del
DANE, Armenia contaba con una población de 280.922115 habitantes a Enero de
1999, de las cuales el 97% se encontraba en la ciudad y el restante 3% en el área
rural116.
112
Ibid., p. 159 113
Ibid., p. 160 114
Ibid., p. 161 115
CEPAL., op cit p 13 116
FOREC. Reconstrucción Con Participación, Armenia. 2001
74
3.2.1.5 Empleo. Según Saavedra, la principal fuente de empleo lo generaba el
café, pero luego con la llegada de la crisis cafetera que se manifestó
principalmente en los años 1997 y 1998, se incrementó la pobreza y la falta de
oportunidades para los jóvenes en el campo y en la ciudad; con todo esto el
desempleo llego al 30% para el año de 1999117
3.2.2 El Terremoto De Armenia. El 25 de Enero de 1999, siendo la 1:19 de la
tarde, se registró un fuerte sismo de 6.2 en la escala de Richter, afectando un área
estimada de 1.360 kilómetros cuadrados, localizándose según expertos del
Instituto de Investigaciones en Geociencias Minería y Química (IGEOMINAS) en
los 4.41° latitud Norte y 75.72° latitud Oeste; a su vez, se registraron varias
réplicas de este evento en 300 kilómetros cuadrados y en magnitudes que
alcanzaron los 4.4° en la escala de Richter118.
Las condiciones del suelo, el hecho de que los sistemas de construcción
empleados en la zona del desastre muestran una evidente falta de empleo de los
criterios sismo-resistentes, sumado a la utilización de lugares que se encontraban
en riesgo para la construcción; todo esto en suma constituyo una sumatoria
explosiva y peligrosa que facilito el colapso de cerca del 40% de la infraestructura
en bienes inmuebles de Armenia; además el segundo evento sísmico que tuvo su
origen a las 5:40 de la tarde termino de colapsar algunas viviendas que aunque
averiadas por el primer sismo aún continuaban en pie.119
A diferencia de lo que ha ocurrido en otros países, el sismo del 25 de Enero de
1999 tuvo principalmente efectos locales, pues generó graves daños en la
población del eje cafetero, sin afectar otras regiones de la geografía nacional;
siendo 12 municipios en el departamento del Quindío los más afectados, formando
graves destrozos en su infraestructura productiva y de vivienda. Adicionalmente,
este departamento tuvo 1.110 pérdidas de vidas humanas, frente a las 1.185
muertes que se registraron en total ( ver Figura 8), de las cuales 929 corresponde
a armenios como se puede apreciar en la Tabla 10, también se registraron 731
desaparecidos y 8.523 heridos, de los cuales el 25% presentaban traumas
severos120.
117
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo. Del Terremoto a la Reconstrucción. Bogotá: Editorial Antropos Ltda, 2002. p. 57 118
CEPAL., op cit p 5 119
CEPAL., op. cit; p. 8 120
Ibid., p. 9
75
Tabla 10. Población damnificada en los 28 Municipios afectados
Municipio Población
Total
Muertos Participación
porcentual
Damnificados
primarios
Participación
porcentual
Damnificados
secundarios
Participación
porcentual
Caldas 71.621 1 - 200 0,3 899 1,3
Chinchiná 71.621 - - 200 0,3 899 1,3
Quindío 547.312 1.110 0,2 143.670 26,3 326.642 59,7
Armenia 280.922 929 0,3 96.534 34,4 217.838 77,5
Buenavista 5.194 2 - 383 7,4 866 16,7
Calarcá 74.409 84 0,1 21.591 29,0 46.613 62,6
Circasia 26.422 8 - 2.483 9,4 6.470 24,5
Córdoba 6.951 2 - 1.410 20,3 2.479 35,7
Filandia 14.260 - - 561 3,9 2.526 17,7
Génova 12.131 4 - 9 0,1 460 3,8
La Tebaida 27.527 59 0,2 10.562 38,4 21.162 76,9
Montenegro 41.040 11 - 5.041 12,3 11.911 29,0
Pijao 9.777 4 - 2.287 23,4 5.320 54,0
Quimbaya 40.070 7 - 2.484 6,2 9.792 24,4
Salento 8.609 - - 325 3,8 1.205 14,0
Risaralda 708.026 68 - 12.621 1,8 49.065 6,9
Pereira 438.290 61 - 10.978 2,5 41.536 9,5
Dosquebradas 172.831 6 - 1.219 0,7 5.520 3
Marsella 22.959 - - 158 0,7 960 4,2
Santa Rosa
dee Cabal
73.947 1 - 270 0,4 1.349 1,8
Tolima 29.384 3 - 1.412 4,8 6.552 22,3
Cajamarca 20.856 3 - 1.372 6,6 6.284 30,1
Roncesvalles 8.528 - - 40 0,5 268 3,1
Valle del
Cauca
189.868 3 - 2.490 1,3 16.659 8,8
Alcalá 10.184 - - 203 2 1.733 17,0
Argelia 9.555 - - 101 1,1 320 3,3
Bolívar 20.138 - - 32 0,2 404 2,0
Caicedonia 47.353 2 - 1.173 2,5 5.712 12,1
La Victoria 16.810 - - 244 1,5 1.231 7,3
Obando 16.762 - - 95 0,6 1.976 11,8
Sevilla 62.396 1 - 461 0,8 3.779 6,1
Ulloa 6.671 - - 181 2,6 1.501 22,5
TOTAL 1.546.211 1.185 0,1 160.397 10,4 400.141 25,9
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
En la Figura 7 se puede apreciar parte de la magnitud de lo ocurrido en Armenia, a
la izquierda una fotografía tomada antes del 25 de Enero de 1999 y a la derecha
una fotografía de la tragedia.
Según la CEPAL, Los damnificados primarios son la población que perdió totalmente su vivienda o que esta
quedo inhabitable; los secundarios son los que quedaron afectados físicamente, en su familia o en su
empleo; y los los indirectamente afectados (damnificados terciarios) son aquellos que, por ejemplo, aun en localidades distantes, vieron alteradas sus relaciones comerciales (en particular Cali y Medellín) o de comunicación con la región afectada
76
Figura 7. Armenia antes y después del sismo
Fuente: WIKIPEDIA. 2010
Figura 8. Aporte al total de pérdida de vidas humanas
Fuente: Autor
Por otra parte, los caminos que conducen a las zonas afectadas no sufrieron
mayores daños, lo que facilito la llegada de las ayudas provenientes de
localidades vecinas. La enorme cantidad de cadáveres fue manejada con
celeridad, restringiéndose los focos de infección que se pudieran formar, pese a la
saturación de los cementerios y los demás problemas que esto acarrea121.
121
CEPAL., op. cit, p.12
78,39%
21,60%
Armenia
Demas municipios
77
Gracias al establecimiento de albergues temporales auspiciados por las acciones
de emergencia del gobierno, la cooperación internacional, la sociedad civil y las
mismas comunidades afectadas, se pudo dar alojamiento a un gran número de
familias que quedaron en la ruina luego del terremoto.122.
Sin duda alguna, uno de los mayores problemas que presentaba la población
afectada fue la enorme destrucción de sus viviendas, según la CEPAL123 quedaron
159.000 damnificados primarios, de los cuales 142.000 correspondían al
departamento del Quindío, donde las poblaciones más afectadas fueron La
Tebaida, Armenia, Calarcá y Pijao. En lo que respecta a los damnificados
secundarios, se estima que alcanzó los 240.000 personas; cifra que está muy por
encima de los primarios, es decir que el número total de damnificados que dejo la
catástrofe estuvo cerca a los 400.000 (26% de la población total de todo el eje
cafetero), cifra que aporto en su mayor parte el departamento del Quindío, pues el
porcentaje de damnificados secundarios en la Tebaida fue de 79% y en Armenia
de 76%.
Otros datos de la tragedia llaman la atención, pues según la CEPAL124 basada en
el censo desagregado por sexo del DANE, se puede inferir que existe una mayor
incidencia de adversidades sobre los hombres con respecto a las mujeres. Del
total de damnificados y muertos, las mujeres representan el 52% (la población
femenina equivale al 50,5% del total). Además, de los 110 conyugues que
quedaron con vida, el 98.1% (109) eran mujeres. Por otro lado, las cifras más
tristes se obtuvieron de la población infantil (menores entre 6 y 14 años), pues 809
menores quedaron huérfanos, de los cuales 420 (52%) perdieron a su madre y 30
(3,7%) a ambos padres.
La distribución por edades de los damnificados según la CEPAL y gracias al censo
del DANE125, fue la siguiente:
Población damnificada entre 0 y 4 años: 9%
Población damnificada entre 5 y 14 años: 20%
Población damnificada entre 15 y 64 años: 63%
Población de 65 años y más: 7%
122
Ibid., p. 13 123
Ibid., p. 12 124
Ibid., p. 14 125
Ibid., p. 13
78
En el mismo censo se obtuvo la distribución de la población damnificada según su
nivel de escolaridad, de donde se pudo obtener que el 29% de esta población se
encontraba estudiando, y el 2% no tenía ningún nivel de escolaridad. Dentro de la
población que se encontraba estudiando según la CEPAL126 se encontró que:
8% se encontraba realizando estudios de preescolar
42% se encontraba realizando estudios de primaria
40% se encontraba realizando estudios de secundaria
Y el 8% se encontraba realizando estudios universitarios.
3.2.2.1 Municipios Afectados. Según la CEPAL127 y como se puede observar en la
Tabla 10, en total fueron 28 municipios afectados por el sismo (ver Figura 10), de
los cuales:
Uno (1) se encuentra en el Departamento de Caldas: Chinchiná
Doce (12) en el Departamento del Quindío: Armenia, Buenavista, Calarcá,
Córdoba, Circasia, Finlandia, Génova, La Tebaida, Montenegro, Pijao,
Quimbaya y Salento.
Cuatro (4) en el Departamento de Risaralda: Dosquebradas, Marsella,
Pereira, Santa Rosa de Cabal.
Dos (2) en el Departamento del Tolima: Cajamarca y Roncesvalles
Nueve (9) en el Departamento del Valle del Cauca: Alcalá, Ansermanuevo,
Argelia, Bolívar, Caicedonia, La Victoria, Obando, Sevilla y Ulloa.
En la Figura 9 se puede observar los municipios afectados por el sismo.
126
Ibid., p. 13 127
Ibid
79
Figura 9. Mapa de riesgo
Fuente: SISTEMA DE INFORMACIÓN REGIONAL (SIR). 2000
80
Figura 10. Departamentos con más municipios afectados
Fuente: Autor
3.2.3 Pérdidas Económicas De La Tragedia. Particularmente en Armenia, las
actividades económicas que más se afectaron fueron las del sector comercial y de
servicios, pues el derrumbe de los edificios así como la obstrucción en las calles y
los actos de vandalismo impidieron el buen desenvolviendo de estos y otros
sectores que complementaban las actividades productivas.
Por otra parte y como lo menciona Saavedra: “(…) a pesar del alto efecto
distributivo del ingreso ligado a la economía cafetera, que se caracteriza por
cultivos de pequeña superficie, el ingreso per cápita de los departamentos del eje
cafetero se puede comparar actualmente al de los departamentos de Nariño y
Cauca”.128
3.2.3.1 Perdidas en la Agricultura, ganadería y demás actividades primarias. A
diferencia de lo que ha ocurrido en otras zonas del país, la agricultura ha ido
incrementando su participación en el PIB regional hasta llegar a un tercio de este
en los últimos diez años (década de los 90s), a su vez el cultivo de café llego a
ocupar una extensión de 52.453 hectáreas, ocupando más de la mitad del área
total de cultivos, un 9% de esta misma área total de cultivo se dedicaba al cultivo
de plátano y yuca. En cuanto a la ganadería, esta era la segunda en orden de
importancia del sector primario, pues se contaba con una superficie de 65.223
hectáreas de pastos129.
128
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo., op cit, p. 45 129
CEPAL., op. cit, p.21
0,04%
42,85%
14,28% 7,14%
32,14%
Caldas
Quindío
Risaralda
Tolima
Valle Del Cauca
81
a. Sector cafetero. Como se mencionó anteriormente, la principal actividad
económica en el sector primario era la producción de café, lo que a su vez
favorecía el desarrollo de actividades complementarias a esta, tales como el
comercio y los servicios; pero lastimosamente como consecuencia del terremoto,
se generaron graves daños en la infraestructura cafetera, especialmente en lo que
tiene que ver con el procesamiento del café, a lo que se sumaron las pérdidas de
las materias primas agroindustriales, y en menor cuantía las perdidas en los
productos que no pudieron ser transportados a sus respectivas plantas de
procesamiento debido al estado de las vías de comunicación y de acceso a las
fincas130 (ver Cuadro 1).
Cuadro 1. Estimación de los daños en los beneficiarios de café. 1999 (millones de
pesos colombianos)
Departamento Categoría A Categoría B Total
No Valor No Valor No Valor
Caldas 78 236,8 21 98,4 99 335,2
Quindío 1.418 2.788,1 680 3.443,5 2.098 6.231,6
Risaralda 325 533,7 122 383,5 448 917,2
Tolima 25 15,6 14 8,1 39 23,7
Valle 203 598,9 85 282,9 288 881,8
TOTAL 2.049 4.173,1 922 4.216,4 2.972 8.389,5
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
Como se puede apreciar en el Cuadro 1, las mayores pérdidas las sufrió el
departamento del Quindío, siendo Armenia la ciudad más devastada. En este
departamento, las fincas de menos de 10 hectáreas fueron las más afectadas,
además se estima que cerca del 80% de los daños en beneficiaros del café se
produjeron en el Quindío como se puede observar en la Figura 11, la mayor parte
de estos corresponde a los que utilizan tecnología tradicional. Por otro lado, se
registraron graves daños en otras construcciones, tales como tanques de
almacenamiento de agua, bodegas, campamentos y otras construcciones
menores131.
130
Ibid Según la CEPAL, la Categoría A son las fincas de hasta 10 hectáreas
Según la CEPAL, la Categoría B son las fincas de más de 10 hectáreas 131
Ibid
82
Figura 11. Porcentaje de Fincas afectadas según departamento
Fuente: Autor
b. Sector no cafetero. En este Ítem se incluyen los daños a la infraestructura
productiva y las pérdidas que se originaron gracias al mal estado de las vías, la
muerte de animales, daños en las instalaciones agroindustriales y a la falta de
suministro de agua para el procesamiento de las materias primas132. Para apreciar
mejor la cuantía de estos damos se puede observar en la Cuadro 2.
Cuadro 2. Estimación de pérdidas en el sector no cafetero. 1999 (millones de
pesos)
CONCEPTO VALOR
Total de infraestructura 2.700
Infraestructura productiva en finca 1.500
Infraestructura agroindustrial 1.200
Materias primas agroindustriales
Aves 250
Otros 1.500
Otros gastos en agroindustria 1.000
Pérdidas de productores 500
Leche
Otros cultivos 500
TOTAL 5.950
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
132
Ibid., p.23
4,71%
70,59%
15,07%
1,31% 9,69%
Caldas
Quindío
Risaralda
Tolima
Valle
83
Como se puede apreciar en la Figura 12, las mayores pérdidas se registraron en la
infraestructura (45%), especialmente en la infraestructura de las fincas, le siguen
en su orden los daños sufridos por las Materias Primas Agroindustriales (29%); y
demás gastos que se generaron en la agroindustria (16,8%), otros cultivos; y las
pérdidas directas de los productores (8,4%).
Figura 12. Contribución al total de pérdidas del sector no cafetero
Fuente: Autor
3.2.3.2 Pérdidas en el Sector Industrial. Teniendo en cuenta que cerca del 90%
de las empresas del sector manufacturero son microempresas (menos de 10
empleados), los daños en maquinaria, equipos e instalaciones son menores,
debido a que los establecimientos pequeños tienden a utilizar tecnologías no muy
avanzadas. Lo que se traduce en una menor pérdida de capital fijo (Ver Cuadro 3).
Además, los establecimientos grandes, que son un porcentaje reducido, tienen
una mayor capacidad para recuperarse de los daños, pues cuentan con mayores
recursos económicos; No obstante, el proceso de recuperación de este sector es
lento debido a que la mayoría de estos establecimientos son microempresas
intensivas en mano de obra133.
La estimación de los daños en el sector Industrial en toda la zona del desastre se
puede observar en el Cuadro 3. Específicamente para el caso de Armenia, que
entre otras cosas, fue la ciudad que tuvo mayores daños en su infraestructura, se
estima que el 70% de los establecimientos de este sector resultaron seriamente
afectados como consecuencia del terremoto134.
133
Ibid., p.65 134
Ibid., p.66
45,37%
29,41%
16,80%
8,40%
% de Pérdidas
Infraestructura
M. P. Agroindustriales
Otros Gastos en Agroindustria
Pérdidas de productores
84
Cuadro 3. Resumen de los daños directos e indirectos en el sector industrial. 1999
(millones de pesos corrientes)
Concepto Daños
Directos Indirectos Total
Activos fijos 18.300 - 18.300
Existencias y
documentos
8.100 - 8.100
Pérdidas y
producción
- 7.700 7.700
TOTAL 26.400 7.700 34.100
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
A pesar de estas cuantiosas cifras en el sector industrial que alcanzan los 34.100
millones de pesos (corrientes), no son nada comparadas con los demás sectores,
como se verá más adelante. No obstante, la mayor cantidad de pérdidas que
sufrió el sector industrial se agruparon en los activos fijos (53,66%), especialmente
en la pérdida de las instalaciones; le siguen en su orden las pérdidas en
existencias y documentos (23,75%) y las pérdidas en la producción (22,58%). (ver
Figura 13).
Figura 13. Contribución porcentual en las pérdidas del sector industrial
Fuente: Autor
3.2.3.3 Sector Servicios. En este sector la crisis se profundiza aún más, pues
examinado sólo lo que tiene que ver con el comercio, hubo pérdidas aproximadas
por valor de $ 200.300 millones de pesos (ver Cuadro 4), siendo bastante
representativo, pues el comercio representaba el 14% del PIB departamental y las
pérdidas que sufrió Armenia en este sector equivalen al 85% de las pérdidas
totales del comercio en la zona de desastre. Para colmo, estas cuantiosas
53,66% 23,75%
22,58% Activos fijos
Existencias y doc
Pérdidas y producción
85
Pérdidas se generaron por el desplome de edificios y demás edificaciones que
tardan bastante tiempo en reponerse135.
Por el lado del Turismo el panorama era bastante desolador, según la CEPAL una
buena parte de la infraestructura dedicada al turismo, representada en los
alojamientos que las fincas cafeteras estaban ofreciendo a los visitantes de otras
regiones del país y del mundo; quedaron destruidas casi completamente un 14%
de ellas, y un 40% sufrieron daños menores. Tomando como base 300 fincas que
ofrecen este tipo de servicios turísticos, se estiman pérdidas en cerca de 6.300
millones de pesos. Además, la recuperación de este sector es muy lenta y de muy
difícil cuantificación, pues el solo hecho de haber sido una zona de tragedia hizo
que gran parte de la población que quería visitar esta región, sintiera temor a
nuevas réplicas de esta catástrofe, por lo que se desestimulo el turismo y se
dejaron de recibir unos 9.858 millones de pesos. Lo anterior teniendo en cuenta
que la demanda de servicios turísticos es inelástica (<1) y tomando como
referencia una elasticidad de este sector en Armenia de -2136, pues existe una
amplia variedad de destino turísticos en todo el territorio nacional.
Cuadro 4. Resumen de los daños directos e indirectos en el sector comercial.
1999 (millones de pesos corrientes)
Concepto Daños
Total Directos Indirectos
Activos fijos 89.700 89.700 -
Existencias y
documentos
67.400 67.400 -
Pérdidas de
producción
43.200 - 43.200
Total 200.300 157.100 43.200
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
135
Ibid., p.66 136
Ibid., p.68
86
Figura 14. Contribución porcentual en las pérdidas del sector servicios
Fuente: Autor
Como se puede observar en el anterior gráfico (Figura 14), las mayores pérdidas
que sufrió el sector servicios se acumularon en los activos fijos (44,78%), debido a
la gran cantidad de establecimientos dedicados al suministro de comidas y
bebidas, a la enseñanza de educación básica primaria, mantenimiento y
reparación de vehículos, peluquerías, reparación de calzado y aparatos eléctricos,
etc. . Le siguen en su orden las pérdidas en existencias que sufrieron este tipo de
establecimientos (33,64%) y las pérdidas en la producción (21,56%).
3.2.4 Otras Pérdidas. En este ítem se incluirán todas las demás pérdidas, como
por ejemplo las pérdidas sufridas en los establecimientos educativos, de salud,
templos religiosos, infraestructura de servicios públicos, etc.
3.2.4.1 Infraestructura de las Comunicaciones. Se registraron pérdidas en equipos
e instalaciones de Telearmenia por $12.308 millones de pesos, el Idem en el caso
de Telecom en el departamento del Quindío sufrió pérdidas por valor de $ 4.671
millones, se tuvieron que realizar ampliaciones para las instalaciones de
Telearmenia hacia zonas donde se reubicaron los damnificados por valor de $
11.297 millones pesos y por parte del Idem por valor de $ 4.383 millones de
pesos. Adicionalmente, se registraron costos secundarios a empresas telefónicas
ubicadas en otros departamentos donde también se registró el sismo, estas
pérdidas alcanzaron los 24.522 millones de pesos137.
Según la CEPAL este era el tipo de establecimientos el que predominaba en la ciudad de Armenia
137 BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIÓN., op. cit p. 70
44,78%
33,64%
21,56%
Activos fijos
Existencias y doc.
Pérdidas de producción
87
3.2.4.2 Infraestructura Vial y Transporte. Por concepto de limpieza de vías en el
Quindío, vehículos aplastados o dañados, mayores costos para transitar por las
vías del Quindío y otros departamentos, rehabilitación de vías secundarias, etc. Se
registraron daños según el DNP138 por valor de $ 16.419 millones de pesos.
3.2.4.3 Infraestructura de Servicios Públicos. Por daños ocasionados en las redes
de acueducto y alcantarillado y en las redes de energía, se estimaron pérdidas
según el DNP139 por valor de $ 72.467 millones de pesos.
3.2.4.4 Vivienda. Existieron daños parciales en alrededor de 43.474 viviendas
urbanas y en 8.785 viviendas rurales (entre cafeteras y no cafeteras) y 17.551
viviendas urbanas destruidas totalmente o inhabitables, y pérdida de muebles y
equipos. Todo lo anterior en suma según el DNP140 dejo un total de $ 1.198.903
millones de pesos en pérdidas.
3.2.4.5 Establecimientos Educativos. Los daños registrados en los diferentes
planteles educativos, instalaciones deportivas y recreativas, templos y edificios
culturales y patrimoniales; así como al deterioro de los mismos por causa de los
albergues temporales, según el DNP141 era de $ 181.350 millones de pesos.
3.2.4.6 Organismos de Salud. Se registraron pérdidas en la infraestructura de 61
hospitales, para un total de daños en organismos de salud según el DNP142 de $
23.762 millones de pesos.
3.2.4.7 Infraestructura Institucional. Por causa de la destrucción parcial o total de
edificios públicos y equipamientos urbanos como el aeropuerto de Armenia, se
registraron daños según el DNP143 por valor de $ 801.300 millones de pesos.
3.2.4.8 Ambientales. Por concepto de pérdida de suelo y de la capa vegetal,
saneamiento, fumigación y reforestación de rellenos sanitarios. Según el DNP144
las pérdidas de tipo ambiental alcanzaron $ 4.842 millones de pesos.
138
Ibid 139
Ibid 140
Ibid 141
Ibid 142
Ibid 143
Ibid 144
Ibid., p. 71
88
3.2.5 Pérdidas Totales. El monto total de los daños causados (directos e
indirectos) por el terremoto del 25 de Enero de 1999 fue de 2.786 miles de
millones de pesos colombianos. En la Tabla 12 se puede apreciar el resumen de
los daños causados en miles de dólares : Esta cifra total, se aproxima a la
estimada por el DNP145, pues según este ente, las pérdidas totales ocasionadas
por el terremoto ascendían a 2.7 billones de pesos aproximadamente (a precios
corrientes). Esta cifra, así como su equivalente en dólares se puede observar en la
Tabla 11. El total de pérdidas a precios constantes de 1985 equivale a $168.988,4
millones de pesos**. De lo anterior, se puede inferir que las pérdidas totales
ocasionadas por el terremoto del Eje cafetero fueron mucho mayores a las
ocasionadas por la avalancha del nevado del Ruiz, pues las pérdidas totales de
esta última fueron de $34.940 millones de pesos (corrientes de 1985), esto se
debe a que el terremoto del Eje cafetero afecto a muchos más municipios.
Tabla 11. Pérdidas Totales (en miles de pesos)
ASPECTO VALOR
TOTAL $ 2.795.047.100
PIB DE 1999 $ 149.040.000.000
TOTAL FRENTE AL PIB DE 1999 1,875%
TOTAL EN DÓLARES DE 1985 (US$=1.00 =
Col$ 1.757)
$1.590.806***
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
Considerando un valor de $1.500 por dólar en el momento del desastre.
145Ibid., p. 77
** Con un deflactor de 16,5398705
*** Cifra en miles de dólares
89
Tabla 12 Recapitulación de los daños (miles de dólares)
Concepto Directos Indirectos Total
Sectores productivos 171.478 50.772 222.250
Agricultura 12.278 667 12.945 Sector cafetero 8.978 0 8.978
Pérdida de infraestructura 8.978 0 8.978
Sector no cafetero 3.300 667 3.967
Pérdida de infraestructura 1.800 0 1.800
Materias primas agroindustriales 1.167 0 1.167
Pérdidas de producción 333 0 333
Gastos adicionales, ventas no realizadas 0 667 667
Comercio, industria y servicios 159.200 50.105 209.305
Manufacturas 17.600 5.133 22.733
Activos f ijos 12.200 0 12.200
Existencias 5.400 0 5.400
Perdidas de producción 0 5.133 5.133
Comercio 104.733 28.800 133.533
Activos f ijos 59.800 0 59.800
Existencias 44.933 0 44.933
Pérdidas de producción 0 28.800 28.800
Servicios 32.667 9.600 42.267
Activos f ijos 27.067 0 27.067
Existencias 5.600 0 5.600
Pérdidas de producción 0 9.600 9.600
Turismo 4.200 6.572 10.772
Daños en Infraestructura 4.200 0 4.200
Lucro Cesante 0 6.572 6.572
Sectores Sociales 1.447.327 95.907 1.543.234
Educación, instalaciones deportivas, templos religiosos y
otros edif icios culturales patrimoniales
102.900 34.333 137.233
Salud y servicio asistenciales 15.841 35.023 50.865
Vivienda 1.328.586 26.550 1.355.136
Infraestructura 48.935 39.719 88.654
Transporte y comunicaciones 19.483 20.859 40.342
Agua y alcantarillado 8.119 11.225 19.343
Energía 21.333 7.635 28.968
Medio Ambiente 389 2.839 3.228
Deslizamientos del suelo y pérdida del capital vegetal, 389 0 389
Saneamiento, fumigación, reforestación del relleno sanitario 0 2.839 2.839
Atención de la Emergencia 45.000 0 45.000
TOTAL 1.668.128 189.237 1.857.365 Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). 1999
90
Como se puede apreciar en la Figura 15, los mayores daños se concentraron en lo
social, específicamente con la destrucción de viviendas que alcanzo un 73% del
total. El aparato productivo sufrió con un 10% de los daños totales. En cuanto al
medio ambiente, las perdidas alcanzan un escaso 0,02%, pérdidas que están
representadas en deterioro de suelos, y la recuperación de estos por medio de
reforestación que alcanza un monto total de 3,2146 millones de dólares. Finalmente
la infraestructura representa en el total de pérdidas un 2,93%, especialmente en lo
que tiene que ver con el deterioro o destrucción de las redes de acueducto y
alcantarillado y las redes eléctricas.
Figura 15. Contribución a los daños totales
Fuente: Autor
Por otra parte, según la CEPAL la magnitud de los daños alcanzo niveles tan altos
que llego a representar el 2,2% del PIB para 1998, un 17% de las exportaciones
del país y un 9,7% de la Formación Bruta de Capital (FBK) para el mismo año.
Según el estudio evaluativo de la CEPAL de los daños causados, esta zona de
desastre tardaría alrededor de 4 a 5 años en recuperarse del acervo perdido147.
146
Ibid., p.71 147
Ibid., p. 69
10,27%
86,76%
2,93% 0,02%
Económico
Social
Infraestructura
Medio Ambiente
91
3.2.6 Respuesta de Política Para Enfrentar la Tragedia. Después de ocurrida la
tragedia, el gobierno nacional en cabeza del presidente en ese entonces, el Dr.
Andrés Pastrana Arango y después de cuatro días del sismo, el 29 de Enero se
emitieron los decretos 195 y 223 para atender la emergencia, declarando en
estado de emergencia económica y social los municipios afectados por el sismo;
después estas respuestas de política fueron complementadas con el decretos
como el 197 del 30 de Enero para la creación del Fondo de Reconstrucción de la
Región del Eje Cafetero (FOREC) y el decreto 258 del 11 de Febrero de 1999 que
dictaba las disposiciones que harían frente a la situación de calamidad148. Un años
después de la tragedia se creó la ley Quimbaya No. 608 del 8 de Agosto de 2000
por medio de la cual se modifican y adicionan los decretos 258 y 350 de 1999, en
la cual se dictan otras disposiciones como el plazo y porcentaje de las exenciones
tributarias a que tienen derecho las empresas que se localicen en la región
afectada.
En los decretos mencionados anteriormente, se establecieron incentivos tributarios
para todas aquellas empresas que se establecieran en la zona afectada, esto con
el fin de reactivar económicamente la región, pues además se incentivó a las
empresas a través de la reducción en los aranceles de importación de los bienes
de capital, así como también se facilitó la creación de empresas con menos de 20
empleados. En cuanto a las facilidades de crédito, es de destacar la labor que
desempeño BANCOLDEX, quien otorgo préstamos a siete años con tres años y
medio de periodo de gracia, también es de destacar la labor que desempeño el
Banco Mundial (BM) y el BID en cuanto a la generación de créditos y el
diagnóstico y formulación de proyectos. El gobierno por su parte, creó un fondo en
el cual cada productor de café recibía hasta un monto de 10 millones de pesos
para la reconstrucción de la infraestructura necesaria que impidiera la pérdida de
la cosecha, esto en virtud de que dos meses después de la tragedia se llevaría a
cabo la cosecha de café. Además, el gobierno en cabeza del presidente de la
república acelero las obras de construcción del pacífico con el cual se crearon
1.725 puestos de trabajo directos y 5.175 indirectos, favoreciendo particularmente
a la zona de desastre149.
Por otra parte, a tan solo unas horas de haber ocurrida la catástrofe, se hacía
evidente que la magnitud de lo ocurrido era imposible solucionarlo sólo con ayuda
local, departamental e incluso nacional, por lo que el presidente y la primera dama
148
Ibid., p.15 149
Ibid., p.18
92
de la nación acudieron a solicitar ayuda internacional en pro de la zona de
desastre a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, así como también se
solicitó la ayuda a departamentos vecinos y en general a todo el territorio nacional
para que se solidarizaran con la emergencia social que se vivía en el eje cafetero.
Adicionalmente, la Dirección Nacional de Previsión y Atención de Desastres, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) coordinaron actividades con la
Red de Solidaridad Social (RSS) para realizar labores complementarias en pro de
la zona de desastre150.
150
Ibid., p. 15
93
4. ORGANISMOS PARA LA RECONSTRUCCIÓN
En el presente capitulo se describirán las diferentes políticas implementadas por
RESURGIR en el Norte del Tolima y por el FOREC en el eje cafetero, políticas de
reconstrucción de infraestructura, rehabilitación social y reactivación económica. Al
final de estas categorías analíticas se realiza una matriz con el fin de comparar las
diferentes labores realizadas para atender las respectivas emergencias sociales
(caso avalancha de Armero y terremoto de Armenia).
4.1 RESURGIR
4.1.1 Constitución. Después de la declaración de emergencia económica por
parte del Gobierno Nacional mediante el Decreto No 3405, aplicando el artículo
122 de la Constitución, se emitió el Decreto No 3406 del 24 de Noviembre de 1985
que creó esta corporación bajo el nombre de Fondo de Reconstrucción
RESURGIR. Entidad sobre quien recaía la responsabilidad de coordinar las
acciones de reconstrucción, además se le doto de patrimonio propio y no estaba
sujeta al régimen normal de contratación administrativa; asignándosele recursos
del presupuesto de la nación, provenientes de fuentes nacionales e
internacionales. Adicionalmente, se le asignó la responsabilidad de manejar los
recursos de las donaciones151.
4.1.2 Funciones. De acuerdo a lo establecido en el mencionado Decreto 3406, la
función de la corporación RESURGIR era la de: “Administrar la transición entre la
emergencia y la reconstrucción, velando por la atención del damnificado y por la
realización de aquellas acciones inmediatas que ayudaran a normalizar la vida
social, económica y familiar de la región”152.
4.1.3 Junta Directiva. Estaba encabezada por el Presidente de la República en
ese entonces, el Doctor Belisario Betancourt, Pedro Gómez Barrero como Gerente
General, Juan Manuel Ospina como Director Ejecutivo, Joaquín Caicedo Salazar
como Gerente General; dentro de los colaboradores principales se encontraban el
cardenal Alfonso López, Nicolás del Castillo, Arturo Gómez Jaramillo y Luis Carlos
151
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN., op. cit p. 29 152
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Informe sobre la creación del Fondo de Reconstrucción. Bogotá, 1985
94
Sarmiento, y dentro de los suplentes el Monseñor Darío Castrillón, Arcesio
Guerrero, Alberto Mendoza Hoyos y Harold Zanguen153.
4.1.4 Objetivos. La corporación denominada Fondo de Reconstrucción
RESURGIR, tenía los siguientes objetivos:
Reconstrucción de la zona devastada y afectada por el desastre
Construcción de la nueva Armero
Desarrollo de los 12 municipios afectados
Canalización, recepción y distribución equitativa y oportuna de los recursos
por ayudas extranjeras y nacionales, estatales y particulares
Coordinación con la Junta Nacional de Desastres y los Comités de
Emergencia Departamentales y Municipales
Interpretación y aplicación del mapa de riesgos publicado por
Ingeominas154.
4.1.5 Tareas. Con el fin de alcanzar los objetivos planteados arriba, RESURGIR
tenía prevista una lista de tareas que tenía que realizar a lo largo de su programa,
tareas tales como:
Coordinación. Para realizar acciones específicas, debía aplicar un sistema
de comunicación de doble vía con el Gobierno Nacional, organismos del
sector privado, entidades del exterior, la comunidad afectada por el
desastre y los habitantes de las zonas amenazadas.
Comités Ejecutivos. Con estos RESURGIR trabajaba en soluciones
destinadas a ubicar provisionalmente a los damnificados e iniciar
programas de capacitación del personal que estaba a cargo de la
reconstrucción y rehabilitación.
Alojamiento. Los damnificados estuvieron ubicados en albergues estatales
como establecimientos educativos, escenarios deportivos, etc; en este
sentido, RESURGIR buscó otros locales más cómodos con el fin de
disminuir el hacinamiento y dar más privacidad a las familias.
Salud. Se creó una organización que tenía a su cargo tres grupos de
atención, el primero para atender a los amputados, el segundo para atender
a los mutilados y parapléjicos y el tercero para ayudar a las personas
quemadas y a los que se encontraban afectados en su salud mental.
153
MAYA V. Diana Lucia., op. cit p. 95 154
CARDONA A, Augusto. La Tragedia de Armero. Pijao editores. Bogotá, 1988. p. 44 - 45
95
Alimentación y pensión provisional. Se distribuyeron alimentos que
conformaban una dieta balanceada a las familias alojadas en casas amigas;
adicionalmente, a medida que se avanzaba en la identificación y
carnetización de los damnificados, se entregó una pensión provisional por
valor de $ 4.500 por persona cada mes, con un mínimo de $ 9.000 por
familia afectada.
Recibo y distribución de ayudas externas. Se creó una organización para
recibir en los puertos marítimos y en el Aeropuerto El Dorado, las ayudas
enviadas por la comunidad internacional y posteriormente traerlas a las
bodegas de RESURGIR; los medicamentos y elementos médicos se
entregaron al Fondo Nacional Hospitalario, y los alimentos se entregaron al
Idema para su posterior distribución. El resto de las ayudas se inventariaron
y se clasificaron en las bodegas de RESURGIR.
Identificación y Carnetización. Labor que resulto muy dispendiosa debido a
la confusión, pues muchas personas y familias que no tenían el carácter de
damnificados llegaron a la zona afectada asumiendo esta posición y
exigiendo ayudas, por lo que esta trabajo se realizó con la colaboración de
los propios damnificados, el SENA, ICBF, DAS y la Registraduría Nacional
del Estado Civil, todos coordinados por el DANE.
Encuesta. Se realizó gracias a la colaboración del DANE, entidad que venía
adelantando una encuesta que permitiera conocer en detalle, los daños de
tipo económico y humano sufridos, labor necesaria para las decisiones que
se tomarían con respecto al empleo, vivienda, y apoyo a la actividad
económica; con esto se pudo clasificar a los damnificados y se depuro la
lista de los carnetizados.
Detección y prevención de riesgos. Se instalaron equipos para detectar
nuevos eventos catastróficos, equipos como alarmas y sistemas de
comunicación, todo esto con el fin de prevenir nuevas tragedias.
Estudios Científicos. Gracias a la colaboración de Ingeominas y la
Universidad Nacional, se elaboró un estudio que realizaron vulcanólogos,
glaciólogos, geólogos, y expertos en hidrología e hidrodinámica, con esto
se analizó la posibilidad de nuevos deshielos y las consecuencias que esto
podría acarrear, además con este mismo estudio se determinaron los sitios
que no estaban en riesgo para la vida humana y que eran aptos para
nuevos asentamientos.
La nueva Armero. Para determinar la nueva zona donde se desarrollarían
de manera más eficiente las funciones de tipo comercial, financiero y de
servicios; se realizó un estudio socioeconómico que se presentó al sector
96
político y a los distintos gremios económicos y se determinó que Lérida
sería el nuevo asentamiento de influencia regional.
Mecanismos de concertación. Con el objetivo de crear un sistema de
planificación participativa, se creó con los representantes de los
damnificados mecanismos de diálogo y concertación, que operaban en los
comités de los distintos sectores.
Desarrollo social y comunitario. Se conformó un equipo de trabajo social
para entender asuntos psicosociales de los damnificados y para mejorar la
prestación de los servicio, esta labor se realizó en los departamentos de
Cundinamarca, Tolima y Caldas, donde se encontraban dispersos los
damnificados.
Educación. Se conformó un fondo con un monto de $ 500 millones de
pesos para atender asuntos como el alojamiento, alimentación y las
necesidades básicas de los estudiantes que perdieron a sus familias o sus
bienes.
Honda y Mariquita. Mariquita por su parte, se reconstruyó el acueducto y se
construyó un pozo profundo con el fin de mejorar la capacidad de este. En
cuanto a Honda, se encargó al Banco Central Hipotecario la elaboración del
Plan de Desarrollo de este municipio para diseñar la reubicación de las
zonas comerciales y las actividades tradicionales de esa ciudad.
Pozos. Se construyeron en los municipios de Lérida, Guayabal y Mariqui ta
con el fin de mejorar el suministro de agua.
Capacitación y empleo. Esta tarea conto con la participación del SENA y
entidades como “Actuar”, “Fundemos”, “Antioquia Presente”, FES,
“Colmotores”, para esta labor se promovieron microempresas y se ayudó en
la generación de empleo para la zona afectada.
Recuperación Económica. En este aspecto, se hizo énfasis en el sector
agropecuario, por lo cual se construyeron sistemas de riego
interconectados para el aprovechamiento de las aguas con irrigación de
cerca de 25.000 hectáreas adicionales; además, se creó el programa de
adquisición y distribución de tierras para mejorar la estructura de la
propiedad agraria.
Legislación de emergencia. Gracias a las facultades que el artículo 122 de
la Constitución Nacional le otorga al Ejecutivo Nacional, se expidieron los
decretos para atender a la población afectada por la tragedia.
Plan de Desarrollo. Se elaboraron todos los estudios correspondientes así
como la identificación de los proyectos específicos para crear el “Plan de
Desarrollo Físico, Económico y Social” de las regiones devastadas por la
97
avalancha. Incluso el mismo Presidente República en ese entonces, pidió
que este plan se convirtiera en un modelo para el desarrollo regional, pues
el programa incluía un plan vial para mejorar la intercomunicación entre las
regiones y las ciudades, la reconstrucción de la central hidroeléctrica de
Caldas, entre otros muchos proyectos155.
4.1.6 Presupuesto. El presupuesto de la corporación RESURGIR provenía
principalmente de tres fuentes:
La parte del presupuesto de la nación que el Gobierno Nacional le asigno.
Las donaciones nacionales e internacionales
Los créditos otorgados por fuentes nacionales e internacionales156
4.1.6.1 Presupuesto de la Nación. Se elaboró un programa general de
reconstrucción cuya ejecución se programó para un periodo de tres (3) años a
partir de 1986 con un costo aproximado de $ 50.000 millones de pesos, monto del
cual RESURGIR ejecutaría directamente $ 21.358157 millones y el restante sería
responsabilidad de otras entidades.
Para iniciar la ejecución del programa, el Gobierno Nacional requirió el concepto
del Consejo de Estado para la declaración de Emergencia Económica, a partir de
los cual se le asignaron a RESURGIR recursos del presupuesto nacional por valor
de $16.473158 millones de pesos. En la Tabla 13 se pueden observar los montos
de apropiación y ejecución de esta corporación.
155
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. , op. cit. p. 180-182 156
SAAVEDRA, María., op cit., p. 167 157
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Propuesta para la Liquidación del Fondo de Reconstrucción RESURGIR. Bogotá, Octubre 27 de 1988. p. 2 158
Ibid
98
Tabla 13. Presupuesto aprobado y ejecutado en el periodo 1986-1989 (millones
de pesos)
AÑO APROPIACIÓN* EJECUCIÓN
1986 $ 4.363.8 $ 4.050.0
1987 9.300.0 9.300.0
1988 2.810.0 1.646.0
1989 650.0
TOTAL $ 17.123.8 $ 14.996.0
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
Los recursos señalados en la Tabla 13 se orientaron principalmente al desarrollo
del sector social, vivienda e infraestructura de servicios públicos así como al
fortalecimiento del sector agropecuario.
Los recursos del presupuesto nacional que se le asignaron a la corporación,
provenían principalmente del impuesto a la gasolina y los rendimientos de las
inversiones financieras; el primero se dirigía a financiar las inversiones, servicios
personales y las transferencias y el segundo a cubrir los gastos generales159.
4.1.6.2 Donaciones. Como se había mencionado en el capítulo de la trayectoria
socioeconómica de las regiones, las donaciones en dinero que se recibieron tanto
en dólares como en pesos al año de 1986 fueron de $1.924 millones de pesos
aproximadamente ($1.590 millones a precios constantes de 1995), pero es
importante tener en cuenta que esta es la cifra oficial que proporcionó la
Presidencia de la República, y en este sentido no existe una cifra exacta y
totalmente confiable de la cantidad de dinero que realmente se recaudó, según
Saavedra:
El análisis de las donaciones que llegaron a RESURGIR con motivo de la
catástrofe del Ruiz es muy difícil de hacer pues al cotejar los distintos
informes que tuvimos a la mano, los datos no siempre concordaban. Por
ejemplo, en un informe facilitado al CINEP por el entonces gerente de
RESURGIR, Pedro Gómez, aparece una diferencia de US$ 154.329 en las
* Este monto no incluye $342.4 millones financiados por medio de recursos propios que provenían de
donaciones 159
SAAVEDRA, María., op cit., p. 169
99
donaciones en dólares. Es posible, como dice García (1988), que en una
actitud apresurada por dar cifras exactas de lo que RESURGIR había
recibido, se contabilizaran dineros que en realidad habían llegado a otras
entidades.160
En la Tabla 14 se pueden apreciar las cifras en materia de donaciones, según
fuentes oficiales de la Presidencia de la República.
Tabla 14. Resumen de Ingresos por Donaciones a 31 de Enero de 1986
MES DONACIONES
(US$)
$ DONACIONES ($) TOTAL
DONACIONES ($)
NOVIEMBRE $ 2.822.025.00 $ 4 68.233.264.00 $ 87.280.000.00 $ 555.513.264.00
DICIEMBRE 375.284.00 62.672.428.00 1.196.955.004.00 1.259.627.432.00
ENERO 112.920.00 19.625.496.00 89.446.218.00 109.071.714.00
TOTAL $3.310.229.00 $ 550.531.188.00 $1.373.681.222.00 $1.924.212.410.00
Fuente: COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. 1986
Es importante recalcar, que de Noviembre de 1985 a Enero de 1986, RESURGIR
no recibió directamente ninguno de estos dineros ni recurso alguno, ya que no
disponía de la estructura administrativa ni del personal necesario para este efecto.
Por lo que todos los dineros recaudados fueron depositados en cuentas de bancos
y corporaciones, las cuales debían trasladar estos depósitos a una cuenta del
Banco de la República, entidad que a su vez entregaría el consolidado a
RESURGIR161.
Por otra parte, se creó una organización para recibir en los puertos marítimos y en
el Aeropuerto El Dorado, todas las ayudas que envió la comunidad internacional
para posteriormente llevarlas a las bodegas de RESURGIR, en la Feria Exposición
Internacional de Bogotá. Los medicamentos y equipos médicos se entregaron al
Fondo Nacional Hospitalario, quien es la única entidad autorizada en el país. Los
alimentos se entregaron al Idema para su distribución y las demás ayudas se
inventariaron y se clasificaron en las bodegas de RESURGIR.
Complementariamente a la labor que desempeño RESURGIR, existieron otras
organizaciones como La Cruz Roja Internacional, la Cruz Roja Colombiana, la
Corporación Minuto de Dios, el Comité Por ti Colombia, el Episcopado
Colombiano, y otros grupos y agremiaciones religiosas como Adra, (adventistas),
160
SAAVEDRA, María., op cit., p. 170 161
SAAVEDRA A. María del Rosario. Desastre y Riesgo: Editorial CInep. Bogotá, 1996
100
World Vision, etc; también grupos como Antioquia Presente, la Corporación
“Ayudémonos”; quienes recaudaron donaciones en dinero y cuyo monto total pudo
exceder varias veces las sumas donadas a RESURGIR, gozando además de
autonomía en cuanto al manejo y administración de dichos recursos.162.
4.1.6.3 Créditos. La Junta Monetaria del Banco de la República aprobó en total $
2.000 millones de pesos en créditos para la realización de inversiones destinadas
a la reactivación agropecuaria, la industria, el comercio y el sector transporte; sin
embargo según el primer gerente de RESURGIR, Pedro Barrero Gómez, a Julio
de 1986 o se había recibido ningún dinero por esta vía, aunque ya se habían
iniciado las gestiones convenientes. El monto de los créditos y la destinación que
se iría a dar a estos recursos se puede observar en la Tabla 15.
Tabla 15. Crédito del Banco de la República para la reconstrucción, según
destinación. 1986 (en millones)
DESTINACIÓN VALOR EN PESOS VALOR EN DÓLARES
Reactivación Agropecuaria $ 1.000 US$ 5 mil 882.352
Industria 600 3 mil 529.411
Comercio 200 1 mil 176.470
Transportes 200 1 mil 176.470
TOTAL $ 2.000 US$ 11 mil 764.703
Fuente: Saavedra Andrade. 1996
4.1.6.4 Presupuesto Total. En la Tabla 16 se puede observar de una forma
desagregada los montos que corresponden al presupuesto de la corporación
RESURGIR, el cual fue de $ 21.047 millones de pesos ($ 17.394 millones
constantes de 1985).
Tabla 16. Total Presupuesto (en millones de pesos)
ORIGEN VALOR
Presupuesto de la Nación $ 17.123.8*
Donaciones 1.924
Créditos 2.000
TOTAL $ 21.047
Fuente: Autor
162
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Op cit., p. 180 * Valor que corresponde al dinero que se le apropio a RESURGIR del presupuesto de la nación
101
Por otra parte, es importante tener en cuenta que estas cifras, como se menciono
anteriormente, no son totalmente confiables ni mucho menos exactas.
4.1.7 Colaboradores. Complementariamente a la Junta directiva, para un mejor
funcionamiento y el cumplimiento de las metas propuestas por RESURGIR, esta
entidad conto con organismos como: Presidencia de la República, Departamento
Nacional de Planeación, Banco de la República, Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF),Instituto de Crédito Territorial (ICT), Banco Central Hipotecario
(BCH), Universidad Nacional, Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA),
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), HIMAT, Fondo
Nacional Hospitalario, Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior
(ICFES), Banco Ganadero, ECOPETROL, Contraloría de la República,
DANCOOP, COLPUERTOS, Hospitales Estatales, Cruz Roja, Fundación Carvajal,
El Minuto de Dios, Sociedades de Economistas, Ingenieros, Arquitectos, Antioquia
Presente, Pastoral Social, SERVIVIENDA y universidades privadas.
Adicionalmente se incluyeron organismos internacionales como: la ONU, FAO,
UNESCO, OEA, y la cooperación técnica de Holanda, Japón, Alemania, España,
Canadá e Italia163.
4.1.8 Políticas.
4.1.8.1 Reconstrucción de Infraestructura: Lo primero que se pensó en este
sentido, fue en las necesidades de vivienda que tenía la población, pues esta
llegaba a las 8.075 unidades en Junio de 1986; pero adicional a lo anterior, se
tenía claro que no se podía reconstruir Armero en el mismo lugar, ya que había
sido escenario a lo largo de toda su historia de tres tragedias ocasionadas por la
erupción del Ruiz; además, según la firma de expertos elegidos para elaborar el
plan de reconstrucción, la firma RESTREPO NORIEGA ASOCIADOS, Lérida sería
el nuevo centro regional de acuerdo a los estudios que se hicieron con relación a
los costos y al riesgo, y a factores como la disponibilidad de agua, la calidad de los
suelos, la facilidad para ampliar el núcleo urbano, además se determinó que el
municipio de Lérida podría albergar 20.000 personas164.
Según informe de los gremios del Tolima que se presentó al gobierno el día 11 de
Diciembre de 1985, para la reconstrucción del nuevo Armero se debían tener en
cuenta los siguientes aspectos:
163
ALFARO V., Cecil ia E., op. cit. p. 97 164
SAAVEDRA, María., op cit., p. 164
102
Identificación de los lugares seguros y alternos para los nuevos
asentamientos.
Según estudios de la facultad de Geología de la Universidad Nacional, no
se recomiendan asentamientos por debajo de los 500 msnm.
Realizar estudios en otros municipios del Norte del Tolima con el fin de
determinar una nueva localización en el tiempo y lugar que se determine.
La vivienda que se establecía como solución a los damnificados debe
propender por:
a. Un precio subsidiado, el valor de la vivienda que se entregue no puede
responder a los parámetros económicos de oferta y demanda, sino que
por el contrario esta debe tener un subsidio que equivale al 50% del
costo directo.
b. Interés Subsidiado, la tasa de interés no debe sobrepasar el 12%, es
decir, esta no puede responder a los parámetros normales de costo del
dinero.
c. Plazo muerto, este debe ser de tres años, contados a partir de la
entrega de la vivienda165.
De acuerdo a las propuestas de financiación y construcción, se construirían un
total de 4.792 viviendas, y RESURGIR tenía que financiar y construir 1500
adicionales, a esto Saavedra añade: “No se supo con exactitud cuántas viviendas
se construyeron por la dispersión en que quedaron los damnificados y porque las
cifras de las encuestas variaron cada vez. Para los que no querían vivir en la zona
Norte del Tolima, que fueron 3075 familias, se planteó un auxilio de $ 300.000 por
familia.” 166.
Para la reconstrucción en el municipio de Lérida se proyectó invertir $ 6.354,7
millones de pesos, de los cuales la corporación RESURGIR debía aportar un 42%,
otras entidades 42% y el restante 16% se dejaba con una financiación sin definir a
Septiembre de 1986. El municipio de Guayabal, donde también se adelantaban
labores para la construcción de vivienda, se proyectó una inversión total de $
1.608,4 millones de pesos, de los cuales la corporación RESURGIR debía
entregar un 63%, otras entidades un 31% y el 4% restante quedaba sin definir167.
165
SECRETARIA DE INFORMACIÓN Y PRENSA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Bogotá, Diciembre 11 de
1986. p. 118 166
SAAVEDRA, María, op cit., p. 173 167
Ibid., p. 165
103
Por otra parte, De las 2.500 viviendas que se irían a construir en el municipio de
Lérida, 1641 fueron las que finalmente se lograron construir, como se puede
observar en la Tabla 17
Tabla 17. Censo de las viviendas entregadas por RESURGIR en Lérida. 1988
PROMOTORAS DE VIVIENDA No DE VIVIENDAS ENTREGADAS EN EL
CASCO URBANO
RESURGIR 371
Minuto de Dios 294
Pastoral Social 196
Instituto de Crédito Territorial 162
Servivienda y Cruz Roja 165
Adra-Ofasa 80
Antioquia Presente 76
Resurgir- Actuar 60
Eternit 43
Visión Mundial 40
Club Leones 37
Pajonales 32
Cruz Roja de Holanda 30
Corfas 26
Casas de Venezuela 20
Paz del Río 5
Concretable 2
Parroquia de Chía 2
TOTAL 1641
Fuente: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 1988
En cuanto al municipio de Guayabal, el plan de reconstrucción incluyó el
mejoramiento de la infraestructura física, construcción de viviendas, la
construcción de un parque microempresarial y dotación para escuelas y
colegios168. El número de viviendas entregadas hasta el año 1987 en este
municipio se puede observar en la Tabla 18.
168
Ibid., p. 177
104
Tabla 18. Viviendas entregadas por la corporación RESURGIR en el municipio de
Guayabal. 1987
PROMOTORA VIVIENDAS POR
CONSTRUIR
VIVIENDAS
ENTREGADAS/86
VIVIENDAS
ENTREGADAS/87
RESURGIR 150 --- 150
Minuto de Dios 134 44 90
Cuerpo Suizo 106 --- 106
Ayudémonos 70 70 ---
Save de Children 60 --- 60
Club Rotatorio
(Brujas)
50 --- 50
Cruz Roja Bávara 50 --- 50
Visión Mundial 49 --- 49
Cruz Roja
Japonesa
15 --- 15
PROTECHO 100
TOTAL 684 114 670
Fuente: Saavedra Andrade. 1996
En entrevista con Carmenza Conde169, ella manifestó que en la ciudad de Ibagué
se entregaron alrededor de 684 viviendas en total para los damnificados de
Armero, en los barrios “Nuevo Armero” y “Ciudadela Simón Bolívar”.
4.1.8.2 Rehabilitación y Atención de la Población. En este punto es importante
anotar quienes tenían derecho a ser llamados damnificados de Armero, pues
muchos damnificados denunciaron que algunas personas ajenas al desaparecido
municipio de Armero, estaban reclamando ayudas; por esta razón RESURGIR
expidió la Resolución No 16 de 1986 mediante la cual se consideraban
damnificados:
Las personas naturales que sobrevivieron a la catástrofe ocasionada por el
Volcán Nevado del Ruiz y que residan en los municipios de Armero,
Chinchiná, Villamaría y en las áreas de desastre determinadas por el IGAC.
Los estudiantes que demuestren que durante el año de 1985 estaban
matriculados en un establecimiento educativo reconocido y aprobado, y que
169
ENTREVISTA con Carmenza Conde, Líder comunitaria de la “Ciudadela Simón Bolívar”. Ibagué, 6 de Noviembre de 2010
105
su pensión era pagada por una persona fallecida como consecuencia de la
avalancha ó por un damnificado.
Las personas naturales cuya subsistencia y fuente de empleo en los
municipios de Armero, Villamaría o en las áreas delimitadas por el IGAC170.
En este aspecto, RESURGIR contempló la rehabilitación psicosocial de los
sobrevivientes dentro de sus políticas, lamentablemente los recursos que se le
asignaron a esta programa fueron insuficientes, teniendo en cuenta la magnitud de
la tragedia y los graves efectos psicológicos que esto trajo a la población. El
presupuesto que se le asignó a este aspecto fue de tan solo 16 millones de pesos,
cantidad que no alcanzo a cubrir las necesidades de la población y se quedó
prácticamente en buenas intenciones por parte de la corporación RESURGIR y
entidades como la universidad Javeriana, que en convenio con la corporación
trabajó en la recuperación psicosocial de los sobrevivientes171.
Con respecto a la asistencia social, la corporación RESURGIR junto con el ICBF y
la Cruz Roja Colombiana coordinaron la distribución de alimentos y se entregaron
$ 4.500 mensuales por persona como se dijo anteriormente, aspectos como
consultas médicas, educación, entrega de auxilios, transporte, alimentación,
servicios funerarios, alojamiento y demás, se dieron en una mayor cuantía los
primeros dos años172 de funcionamiento de la corporación, posterior a este tiempo
las ayudas fueron disminuyendo paulatinamente.
En educación por ejemplo, Inicialmente se entregó un subsidio de $ 12.000
semestrales a cada estudiante, subsidio que alcanzo una cobertura de 3.200
jóvenes de las diferentes zonas afectadas por el desastre. Transcurridos dos años
de la tragedia, en 1987 se inició el programa de apoyo a la educación, programa
que se benefició gracias a la creación de un fondo de $ 456 millones, mediante el
cual se obtenían beneficios que se repartían semestralmente a 2.100 bachilleres
por un valor de $ 18.000 a cada alumno y $ 43.000 a 557 universitarios por un
periodo de cinco años173.
Por otra parte, un aspecto a resaltar de las políticas implementadas por la
corporación, fue la capacitación laboral, pues la población adulta quedo bastante
golpeada por la tragedia y no encontraba que hacer, por lo cual se firmó un
170
MAYA V. Diana Lucia., op. cit p. 103 171
SAAVEDRA, María, op cit., p. 167 172
MAYA V. Diana Lucia., op. cit p. 97 173
Ibid., p. 97
106
convenio con el Instituto de Desarrollo Educativo Latinoamericano, gracias a este
convenio se logró capacitar a 1.042 damnificados adultos mediante la modalidad
de educación no formal, abierta y a distancia; capacitación que se dio en áreas
como: mecánica automotriz, mecánica diesel, corte y confección, mecánica de
motos, electricidad, fontanería, entre otros174.
Por último, según el Departamento Nacional de Planeación, el valor total que costó
la emergencia y rehabilitación de la población afectada fue de 2.093 millones de
pesos aproximadamente, lo anterior se puede observar en la Tabla 19. En este
valor se incluyen todos los gastos de tipo médico, educativo y de rehabilitación
psicosocial de la población afectada.
Tabla 19. Valor total estimado en emergencia y rehabilitación (miles de pesos)
TOTAL EN PESOS COLOMBIANOS DE
1985
$ 2.093.094
PIB DE 1985 $ 4.965.900.000
TOTAL FRENTE AL PIB DE 1985 0,042%
TOTAL EN DÓLARES DE
1985(US$=1.00 = Col$ 142)
$ 14.740.101
Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN; BANCO MUNDIAL; AGENDA
COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACIÓN. 2004
4.1.8.3 Reactivación Económica. Esta fase se trató de impulsar con la expedición
de la ley 44 de 1987*, con la cual se liberaron de impuesto de importación toda la
maquinaria de tipo agrícola así como los equipos agroindustriales que ingresaban
al país y se dirigieran a la zona afectada, es decir, en el Tolima municipios como
Armero, Ambalema, Casabianca, Fresno, Falan, Herveo, Honda, Mariquita,
Murillo, Lérida, Líbano, Villahermosa y Venadillo; en Caldas municipios como
Manizales, Chinchiná, Palestina y Villahermosa.
La corporación RESURGIR, para implementar su política de asentamientos
humanos y ejecutar el Plan de Desarrollo, compró 3.157 hectáreas en Lérida,
Armero y Cambao por un valor total de $ 734 millones de pesos. Pero estos
terrenos no solo se adquirieron con el fin de construir viviendas sino que también
tenían como propósito crear aldeas para la explotación agropecuaria, pues
174
MAYA V. Diana Lucia., op. cit .,p. 98 * De esta ley se hablara más adelante de una forma más extensa (ver cap. 5 y 6)
107
muchas de las familias que lograron sobrevivir derivaban su sustento de la
actividad agrícola. Por esto, la corporación siguió las recomendaciones realizadas
por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), quien junto a la
asistencia técnica del ICA, el HIMAT, el IGAC, CULTIVAR, la FAO y el Ministerio
de Agricultura; recomendó la adquisición de terrenos en condiciones óptimas para
una producción razonable, en los cuales se establecerían servicios básicos como
vivienda, salud, recreación y la creación de aldeas construidas al interior de las
fincas para generar desarrollo comunitario. En estos terrenos se realizarían
explotaciones individuales de cultivos de pancoger para el autoconsumo y para
abastecer los mercados comunitarios175.
Siguiendo las recomendaciones, la corporación adquirió las fincas “Iguacitos” en
Lérida y “Brujas” en Armero y Falan, con una extensión de 1.036 y 1.880
hectáreas respectivamente. Un año después de la parcelización en “Iguacitos”, el
balance fue bastante positivo, pues se instalaron 60 familias y se había logrado
una utilidad de $ 4 millones de pesos en la cosecha; “Brujas” por su parte, no
podía quedarse atrás y allí se instalaron 250 familias con la asesoría de las
Naciones Unidas, Save the Children, el Comité de Cafeteros y el Club Rotatorios,
las cuales fueron apoyadas por la corporación para el desarrollo de aldeas y la
realización de obras de urbanismo176.
Finalmente, para complementar el programa de reactivación en la región, se creó
una zona microindustrial en el municipio de Lérida, allí se establecieron dos áreas
que abarcaron un total de 60.630 metros cuadrados distribuidos en 138 lotes
industriales dotados de redes de alcantarillado, acueducto y energía, vías internas
y peatonales; pero lamentablemente a esta zona no se le dio el acompañamiento
necesario y ante la falta de inversión no funciono adecuadamente177.
4.1.9 Liquidación. Este proceso se estableció mediante la expedición del Decreto
2663 del 26 de Diciembre de 1988 y termino el 31 de Marzo de 1989. Este
proceso establecía la entrega del presupuesto al Ministerio de Hacienda y algunas
otras instituciones, con el fin de terminar las obras que habían quedado
pendientes, para este fin se entregaron en total $ 3.800 millones de pesos al
Ministerio de Hacienda178.
175
SAAVEDRA, María, op cit., p. 175 176
Ibid., p. 176 y 177 177
MAYA V. Diana Lucia., op. cit p. 104 178
Ibid., p. 104
108
Según el Decreto 2663, la corporación dejaría al Fondo de Calamidades las
funciones de escrituración, tramitación de importaciones que hasta el año de 1989
no habían llegado al país, y el pago de cuentas pendientes a través del prepuesto
básico. De igual forma se delego a algunas instituciones la terminación de las
obras en el municipio de Lérida, instituciones como Cortolima para la terminación
de las redes de acueducto y alcantarillado), la Gobernación del Tolima para la
terminación del hospital psiquiátrico, Defensa Civil para la vigilancia de las alarmas
manuales y electrónicas e INGEOMINAS para la realización de estudios y obras
que permitieran la prevención de riesgos179.
4.2 FOREC
4.2.1 Constitución. El Fondo de Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero
(FOREC), fue creado mediante el Decreto 197 del 30 de Enero de 1999, con el fin
de lograr la coordinación necesaria entre las diferentes instancias, tanto nacional
como local. Se creó como una Entidad de Naturaleza especial, adscrita a la
Presidencia de la República, con personería jurídica, autonomía patrimonial y
financiera, y cuyo objetivo principal era el de realizar las actividades necesarias
para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje cafetero
afectada por el terremoto, su sede principal se encontraba ubicada en la ciudad de
Armenia en el Departamento del Quindío180.
4.2.2 Funciones. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 197 de 1999 en su
artículo 3º, la función del FOREC era la de181:
Nombrar al Director Ejecutivo.
Adoptar los planes y proyectos que deban ejecutarse con cargo a los
recursos del Fondo.
Autorizar la contratación con personas públicas o privadas de la realización
o ejecución de las actividades y obras mediante las cuales se cumplan
dichos planes y proyectos.
Aprobar los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y
disposición de los recursos del Fondo.
Ordenar, cuando fuere el caso, el reembolso de los gastos que hayan
efectuado entidades públicas para la atención de la calamidad presentada.
179
Ibid., p. 105 180
FOREC., op. cit. p. 15 181 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 197 de 1999. Armenia, Quindío, 1999. p. 1-6
109
Designar una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la
auditoría sobre los actos y contratos que realice el Fondo.
Expedir los certificados correspondientes a las donaciones recibidas.
Rendir al Presidente de la República, informes mensuales de gestión y
resultados, los cuales serán públicos.
Las demás que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos
del Fondo.
4.2.3 Junta Directiva. La Junta Directiva de esta organización según el Decreto
No 197 el Presidente de la República en ese entonces, el Dr. Andrés Pastrana
Arango designo a: el presidente de la Asociación Nacional de Industriales, el Dr.
Luis Carlos Villegas como presidente ejecutivo; Carlos Arturo Ángel Arango; el
presidente del parque del café, Dr. Diego Arango Mora; el representante del
sistema financiero, Dr. Luis Carlos Sarmiento Angulo; el gerente de la Federación
Nacional de Cafeteros, Dr. Manuel Santiago Mejía Correa; el director del
Departamento de Planeación Nacional, Dr. Jaime Ruiz; el Gobernador de
Risaralda, Dr. Jaime Alberto Cabal, y el Alcalde de Armenia el Dr. Alvaro Patiño182.
4.2.4 Objetivos. Según el mismo Decreto 197 en su artículo 1º, los objetivos del
FOREC eran: “la financiación y realización de las actividades necesarias para la
reconstrucción económica, social y ecológica de la región del Eje Cafetero
afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”183.
4.2.5 Tareas. La lista de tareas se dividió en tres fases, estas fases son: la
emergencia, la planeación y la reconstrucción184.
4.2.5.1 Emergencia:
Atención de personas
Distribución de donaciones
Coordinación con diferentes entidades e instituciones del Estado
4.2.5.2 Planeación:
Iniciación de labores por parte de las gerencias zonales
Atención de alojamientos y asentamientos temporales
182
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo., op cit, p. 87 183
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 197 de 1999 184
RODRÍGUEZ, R. Jhair. La Reconstrucción de Armenia, Colombia: Una oportunidad para el desarrollo sostenible. EN. Seminario Internacional: Diálogos para la Reconstrucción con Enfoque Territorial (24, Noviembre: Santiago de Chile). Memorias. Armenia, 2010. P. 15-17
110
Demolición y remoción de escombros
Elaboración de mapas de riesgo
Diseño de la política de vivienda para el sector urbano
Elaboración de convenios y contratos transversales
Planes de acción zonal
4.2.5.3 Reconstrucción:
Ejecución de obras
Fortalecimiento del tejido social
4.2.6 Presupuesto. Al igual que RESURGIR, el FOREC conto básicamente con
tres fuentes de recursos o fuentes de financiamiento (ver Tabla 20):
Recursos asignados del Presupuesto Nacional
Recursos del Crédito Externo
Donaciones
En esta coyuntura, el Departamento Nacional de Planeación establecía que: “El
presupuesto total del Gobierno Nacional destinado a la reconstrucción del Eje Cafetero
asciende a $1.59 billones. De estos recursos, $971 mil millones de pesos (61%)
corresponden a recursos del presupuesto ordinario, $611 mil millones (38.2%) a créditos
externos con el BID, el BIRF y KFW, y $16 mil millones (1.0%), a donaciones a través de
cooperación oficial “185. Es decir, el presupuesto total del FOREC, a precios de 1985
equivalía a $ 82.214 millones de pesos.
185
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3131. Plan de Finalización de la Reconstrucción del Eje Cafetero y cierre del FOREC, Bogotá, Septiembre de 2001., p 9
111
Tabla 20. Presupuesto del FOREC por fuentes de financiamiento (en millones
pesos)
FUENTE DE
FINANCIACIÓN
1999 2000 2001 TOTAL PART. %
PRESUPUESTO
NACIONAL
$ 199.997 $ 619.583 $ 150.497 $ 970.076 60,71
Funcionamiento 997 1.117 977 3.091 0,19
Inversión 199.000 616.690 128.269 943.959 59,08
Cuota de Auditaje 1.775 1.251 3.026 0,19
Deuda 20.000 20.000 1,25
CRÉDITO EXTERNO 596.966 14.431 611.397 38,27
BID 155.268 13.300 168.568 10,55
BIRF 441.698 441.698 27,64
KFW 1.131 1.131 0,07
COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
16.318 16.318 1,02
Donaciones 15.184 15.184 0,95
Rendimientos de
Donaciones
1.184 1.184 0,07
TOTAL POR AÑO $ 813.280 $ 619.583 $ 164.928 $ 1.597.791 100
Fuente: FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO (FOREC). 2001
Por último el DNP agrega:
Adicionalmente, se recibieron donaciones internacionales a través de
mecanismos no oficiales que se reflejaron en atención humanitaria y obras de
infraestructura, especialmente de vivienda y servicios públicos. Se destaca el
aporte de US$ 13,5 millones realizado por la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional, USAID y la canalización de cerca de US$ 9
millones de cooperación de los países europeos como Alemania a través de
la GTZ, Italia y España. Igualmente importante fue el apoyo de US$ 4,1
millones para atención de la emergencia a través de las agencias Naciones
Unidas. 186
Los gastos para atender el desastre no se hicieron esperar y tan sólo en el primer
mes ascendieron a 8,4109.9 millones de pesos, como se puede observar en la
Tabla 21
186
Ibid., p 10
112
Tabla 21. Ayudas para atender la emergencia (en millones de pesos)
Entidad Concepto Valor Red de Solidad Social Logística y transporte 4.3
Ministerio de Agricultura Desplazamiento de personal 20.0
Dir. De Atención y Prevención. De Desastres Ayudas a damnificados 2,729.4
IMPEC Gastos de personal 188.3
Aerocivil Desplazamientos de personal 62.5
Telecom Plan de contingencia 225.0
Ministerio de Salud Medicamentos, asistencia 800.0
Medicina Legal Apoyo técnico. Desplazamiento de personal 50.0
INGEOMINAS Apoyo, rescate y demolición 50.0
Instituto Colombiano para el Bienestar Familiar Apoyo alimentario y psicológico 887.8
Fuerza Aérea Colombiana Operaciones aéreas 995.2
Ejercito Salvamento y orden 1,260.0
Policía Nacional Salvamento y orden 1,076.0
Defensa civil Desplazamiento y gasolina 62.4
TOTAL 8,410.9
Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. 2002
El monto de las ayudas internacionales que recibió Colombia para enfrentar la
emergencia estuvo cerca a los 25 millones de dólares, lo anterior según
estimaciones de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de las
Naciones Unidas (sin contar las ayudas en especie así como los servicios técnicos
del personal de rescate que son de difícil cuantificación). Complementariamente a
la ayuda internacional, el gobierno nacional asigno recursos iníciales por valor de
543.000 millones de pesos, de los cuales el 18,4% (1.000 millones de pesos) se
destinarían a gastos de funcionamiento. De igual forma, el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) realizaron una reorientación de
créditos ya contratados por 225 y 130.6 millones de dólares respectivamente, y
realizaron nuevos créditos un monto de 245 millones de dólares, de los cuales 20
millones fueron otorgados por el BID y los restantes 225 millones por el BM187.
La Federación Nacional de Cafeteros por su parte, ofreció inversiones que
alcanzarían los 20 millones de dólares para la reconstrucción de la región,
destacándose el hecho de que la Federación tenía especial interés en forjar en la
zona de desastre el turismo ecológico, como una de las formas de generar empleo
en actividades distintas al café, pues se estima que cerca de 1500 productoras de
café resultaron seriamente afectadas luego del sismo188.
187
CEPAL., op. cit, p.17 188
CEPAL., op. cit, p.18
113
Es de resaltar que la comunidad internacional una vez sabido de lo ocurrido en
una importante zona cafetera de Colombia, se volcó a ayudar, tal es el caso de
alrededor de 40 países que enviaron una cuantiosa ayuda bilateral, que consistía
en el envío de equipos especializados en labores de búsqueda y rescate, logística,
ayuda alimentaria, agua potable, medicamentos, equipos de albergues y
donaciones de dinero en efectivo. Además, ayudas como las de Barcelona,
España que mediante el concepto de adopción, apadrino al municipio de
Barcelona, Quindío resultaron claves en la reconstrucción189.
4.2.7 Colaboradores. Estuvo integrado por múltiples fundaciones u organizaciones
no gubernamentales que en total llegaron a sumar treinta y una (31), dentro de la
labor de reconstrucción cada una tenía asignada una zona; es decir, para la
intervención en la zona del desastre se establecieron 31 Gerencias Zonales como
se le denomino por parte del FOREC y cada una tenia a cargo un municipio, de las
cuales 23 se establecieron en el Departamento del Quindío (incluyendo a
Armenia), 3 en Risaralda, 2 en el Tolima, 1 en el Valle, 1 en Caldas y una en zona
rural190.
La distribución de cada una de las Gerencias zonales se puede apreciar en el
Cuadro 5.
189
CEPAL., op. cit, p.18 190
FOREC. Reconstrucción Con Participación., op. cit. p.21
114
Cuadro 5. Gerencias Zonales para la Reconstrucción del Eje Cafetero
Zona
No
ORGANISMO NO GUBERNAMENTAL MUNICIPIO ASIGNADO
1 Fundación Restrepo Barco Las Acacias, Brasilia
2 Universidad de Antioquia Santander, Cincuentenario, Popular
3 Consorcio Fundación Conconcreto-Codesarrollo Barrios San José, Quindío y las
Américas
4 ACODA: se le adjudico conjuntamente con la Universidad de la
Sabana, quien declinó su postulación
Arboleda
5 COMFAMA Mirador
6 Fundación para la Educación Superior, FES Estación
7 CENAPROV: En Julio del 2000 se suspende el contrato; se
adjudica a la fundación Restrepo Barco
La Isabella
8 Cámara de Comercio de Armenia Centro de Armenia
9 Fundación Carvajal Tres Esquinas
10 Solidaridad por Colombia Patio Bonito
11 ACODAL: se le adjudicó con la Universidad de la Sabana, quien
no aceptó
Quebrada Falla-Armenia
12 Corporación Minuto de Dios Bretaña
13 Universidad Nacional Puerto Espejo
14 FEDEVIVIENDA: En un principio, se le adjudicó a Servivienda,
quien no aceptó, luego a la Universidad de la Sabana, quien
tampoco aceptó
Occidente
15 FUNDECOMERCIO Norte, Hojas Anchas, La Florida
16 Fundaempresa Circacia-Salento (Quindío)
17 Cámara Junior de Colombia Quimbaya-Finlandia (Quindío)
18 Cámara de Comercio de Manizales Pijao (Quindío)
19 Unión temporal: Asociación para la vivienda popular y CETEC Córdoba-Buenavista Génova (Qiundío)
20 FENAVIP Calarcá
21 Cooperativa de Caficultores de Calarcá Barcelona (Quindío)
22 Antioquia Presente La Tebaida (Quindío)
23 Compartir Montenegro (Quindío)
24 Asociación para el Desarrollo de Caldas Municipio de Chinchiná (Caldas)
25 Fundación Vida y Futuro Pereira (Risaralda)
26 Cámara de Comercio de Dosquebradas Dosquebradas (Risaralda)
27 Cámara de Comercio de Santa Rosa- Cooperativa de
caficultores de Marsella, Fundación para el Desarrollo de
Risaralda, Actuar Famiempresas y Sociedad Bolivariana de
Santa Rosa
Santa Rosa de cabal-Marsella
(Risaralda)
28 FEDEVIVIENDA Cajamarca (Tolima)
29 Sociedad Colombiana de Arquitectos del Tolima Rosenvalles (Tolima)
30 Fondo de Solidaridad del Valler, integrado por: Fundación
Carvajal, Comité de Cafeteros, Universidad del Valle,
Corporación Autónoma Regional del Valle-CVC, Fundación
Smurfith, Carton de Colombia, Gobernación del Valle, Sociedad
Colombiana de Arquitectos del Valle, Arthur Andersen
Consulting
Alcalá, Argelia. Barragón, Anserma
Nuevo, Ulloa, Bolivar, Caicedonia, la
Victoria, Sevilla (Valle)
31 Federación Nacional de Cafeteros Zona Rural
Fuente: FONDO DE RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO (FOREC). 2001
115
Además, conto con la participación de la agencia de los Estados Unidos , USAID y
ONGs como: la GTZ (alemana), CARITAS, Cruz Roja Internacional, MPDL
Movimiento para el Desarrollo de la Libertad (española), Gobierno Italiano y las
naciones y Mencoldes191.
4.2.8 Políticas.
4.2.8.1 Reconstrucción de Infraestructura.
a. Reconstrucción de la Infraestructura Urbana. Este fue el más exitoso de todos
los programas del FOREC y al que se le destinaron más recursos, pues fueron
reparadas y reconstruidas en tres años un total de 126.106 viviendas, de las
cuales 10.926 se encuentran en el área rural. A su vez, se destacan varios
aspectos en este programa:
Fue eficiente, la llamada operación “avispa” de atención geográfica a los
damnificados que contó con la participación de las distintas gerencias
zonales, en donde existió integralidad en las políticas en cuanto a la
reglamentación y su puesta en marcha.
Fue equitativa, todos los sectores sociales de la población fueron
involucrados, incluyendo los que se encontraban en el área rural, quienes
fueron incluidos gracias a la Federación Nacional de Cafeteros, lo que
impidió la migración masiva de campesinos a las zonas urbanas.
Fue solidaria, en este programa los propietarios y los arrendatarios
recibieron subsidios, aunque más los segundos que los primeros; pues para
los arrendatarios se destinó un subsidio de $ 12 millones de pesos,
mientras que los propietarios recibieron un subsidio de $ 8 millones de
pesos. Con esto se quiso beneficiar a los más pobres y generar una mayor
inclusión social
Desde el punto de vista técnico, presentó un aventajado costo por m² para
vivienda de interés social con respecto a otras zonas del país y se
generaron avances en la utilización de materiales constructivos
sismoresistentes
Se incluyó a la población damnificada a través de las OPVs
(Organizaciones Populares de Vivienda)192
191
UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO., op. cit. p. 112 192
Ibid., p. 111
116
Otro aspecto a resaltar dentro de este proceso de reconstrucción, como lo
menciona el Departamento Nacional de Planeación en el documento conpes 3131
es que:
La descentralización de las decisiones constituyó un aspecto definitivo en la
gestión y ejecución de los proyectos de vivienda. Al mismo tiempo, la
participación de las ONG como entidades encargadas de la ejecución de los
proyectos, permitió focalizar adecuadamente los beneficiarios y sus
necesidades, fortaleciéndose como ejecutoras efectivas de las reparaciones,
reconstrucciones y reubicaciones de vivienda. 193
Por otra parte y según el mismo documento conpes del DNP, se beneficiaron del
programa de reconstrucción 100.186 familias propietarias o poseedoras que
habían sufrido pérdida parcial o total de sus viviendas, se otorgaron 13.796
subsidios para la reubicación de familias localizadas en zonas de alto riesgo,
alcanzado por esta vía de subsidios una cobertura del 83% del total de familias
afectadas194.
Adicionalmente a los aspectos que se resaltan de este programa, un hecho sin
precedentes fue la solución problemática de vivienda para la población
arrendataria, pues más de 13.000 familias que no eran ni propietarias ni
poseedoras lograron acceder a una solución de vivienda a través de subsidios,
más de 17.000 familias que solo eran poseedoras fueron tituladas como
propietarias y sus inmuebles quedaron registrados en Catastro, además se
recuperaron 125 hectáreas que eran zonas de protección ambiental en 28
municipios del eje cafetero (equivalentes al 10% del área de Armenia)195.
A la fecha de Mayo de 1999, se habían atendido con soluciones de vivienda al
95% de las familias que estaban en alojamientos temporales. Según el censo
realizado por el Departamento Nacional de Planeación, en el momento de la
tragedia en el Quindío existía un déficit de vivienda de 29.168 unidades, cantidad
que incluye tanto el déficit cuantitativo (20 mil unidades) como la diferencia
193
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3131., op cit. p. 14 194
Ibid 195
Ibid
117
absoluta entre hogares y viviendas, más el déficit cualitativo que era de 10 mil
unidades habitacionales196.
En las Figuras 16 y 17 se pueden observar el número de familias beneficiadas por
el FOREC.
Figura 16. Número de familias en temporalidad (1999 Y 2002)
Fuente: Silva, Julio M. 2002
Figura 17. Viviendas del FOREC y déficit de viviendas. 2000
Fuente: Silva, Julio M. 2002
196
SILVA, Julio M. El Resurgir del Eje Cafetero, Lecciones de la Reconstrucción. Bogotá, 2002. p. 221
13198
9639
842 637
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Eje Cafetero Armenia
No de familias entemporalidad (Dic.
1999)No familias entemporalidad (Ene.
2002)
30349
29168
28400
28600
28800
29000
29200
29400
29600
29800
30000
30200
30400
30600
No de viviendas
Viviendas FOREC
Déficit de Vivienda
118
Comparando los anteriores gráficos, se puede inferir que la oferta de vivienda se
equilibró con la demanda insatisfecha de la región; No obstante, algunos hogares
de otras regiones se desplazaron hacia la zona del eje cafetero atraídos por los
subsidios, por lo que al menos en el corto plazo el departamento del Quindío no
tuvo problemas de carácter habitacional197.
Para ver más detalladamente las inversiones en materia de infraestructura, se
puede observar la Tabla 22, en la cual se ven desagregados los gastos en
infraestructura física, planeación, vivienda y equipamientos.
Infraestructura. FOREC: 1999-2001 invirtió $340.223 millones de pesos en
infraestructura pública.
Planeación. Inversión oficial del FOREC en la fase de consolidación y
planeación de 1999 a 2001 por un total de $ 11.768.000.000, de los cuales
$ 11.233.000.000 se destinaron a fortalecimiento de manejo de desastres y
$ 534.000.000 a otros programas de planeación.
Vivienda. FOREC: de 1999 a 2001, invirtió $ 721.863 millones de pesos en
subsidios de vivienda y $ 71.600 millones de pesos en subsidio de vivienda
adicional para los arrendamientos. Además en el periodo de 1999 a 2001,
el FOREC invirtió $ 30.686 millones de pesos en reconstrucción del área
rural. Reconstrucción de vivienda, salud, educación, e infraestructura
comunitaria por la gerencia zonal de la Federación de Cafeteros. Para un
total de 824.149
Equipamientos. FOREC: de 1999 a 2001, invirtió $ 145.913 millones de
pesos en Infraestructura social. El total de los establecimientos educativos
reparados y reconstruidos al final del proceso es de 691, de los cuales a
Septiembre de 2001 se había entregado 349 y el resto estaba en
terminación para entregar al finalizar el año 2001. Reconstrucción en el
sector salud: 48 proyectos que incluyen hospitales, centros y puestos de
salud y centros de nutrición.
197
Ibid
119
Tabla 22. Programas de reconstrucción de Física (en millones de pesos)
ASPECTO COSTO
Infraestructura $ 340.223
Planeación 534
Vivienda 824.149
Equipamientos 145.913
TOTAL $ 1.310.819
Fuente: BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2004
b. Reconstrucción de la Infraestructural Rural. En este sentido, vale la pena
revisar lo expuesto por el DNP en su documento sobre los desastres en Colombia:
El apoyo ofrecido a las familias cafeteras afectadas incluyo desde el
reconocimiento de daños a las viviendas e instalaciones productivas de sus
fincas (patios para secado, tanques para lavado, etc.), la asesoría técnica a
los proyectos de reconstrucción, la elaboración de los respectivos
presupuestos de obras y dotaciones, la clasificación de beneficiarios por
categorías y el estudio de su capacidad de pago, hasta el otorgamiento de
incentivos monetarios (subsidios) no reembolsables, de créditos blandos y de
asistencia técnica en la ejecución constructiva de los proyectos.
Simultáneamente, se ofrecieron programas de asistencia social, salud y
reconstrucción de instalaciones comunitarias como vías, acueductos,
escuelas y puestos de salud (…).198
Y agregan:
Las necesidades de la reconstrucción rebasaron en los primeros meses los
presupuestos iníciales, lo cual exigió la celebración de convenios de
FORECAFÉ* con el FOREC para extender acciones a áreas rurales no
cafeteras, primero, y a infraestructura comunitaria, después. En desarrollo de
198
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, op. cit p. 97 * Es un organismo creado por el FOREC para poner en marcha los trabajos consecuentes del área rural,
principalmente en lo que tiene que ver con la reconstrucción de infraestructura rural cafetera afectada por
el terremoto, por eso se le l lamo el Fondo para la Reconstrucción del Área Rural Cafetera (FORECAFÉ), y a Febrero de 1999 se le asignó un presupuesto inicial de $ 30.000 millones de pesos con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Café.
120
esta expansión, al primer programa (FORECAFÉ1) le siguieron otros dos:
FORECAFÉ2 Y FORECAFÉ3 (…).199
En la Tabla 23 se muestran las inversiones realizadas en el área rural por cada
unidad encargada.
Tabla 23. Convenios FOREC-FORECAFÉ. 1999-2002 (en millones de pesos)
PROGRAMA FORECAFÉ1 FORECAFÉ 2 FORECAFÉ3 TOTAL
Partici
pación
(%)
Recursos del FOREC $ 34.278 $ 40.426 $ 27.149 $ 101.853 74.1%
Recursos FNC 35.603 35.603 25.9%
Totales 69.881 40.426 27.149 137.456 100%
Viviendas reconstruidas 17.600
Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. BANCO MUNDIAL; AGENDA
COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL. 2004
Adicional a las viviendas que se reconstruyeron en el área rural y señaladas en el
cuadro anterior, los proyectos que adelanto el FORECAFÉ incluyeron la
reconstrucción (o construcción nueva) de infraestructura productiva destinada a la
producción de café y sus dotaciones, acueductos, puestos de salud, escuelas,
etc.200.
4.2.8.2 Rehabilitación de la Población. Este aspecto se manejó a través de
capacitación para procesos productivos, organización de las comunidades,
acompañamiento a las familias en los procesos de trámite de los subsidios y en
las tareas de reconstrucción; constituyéndose lo anterior en un factor central para
la reconstrucción, en el sentido de que se logró incluir a la población a través de
escenarios de concertación y planeación comunitaria, atendiendo a mas de 15.000
personas en 168 mesas de trabajo201.
Uno de los lemas del FOREC era: “lo social no es un asunto sectorial de la
reconstrucción, sino su propia esencia”, con lo cual el FOREC pretendía organizar
y orientar la acción de los distintos sectores populares. Además en el periodo de
199
Ibid 200
Ibid 201
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3131., op cit. p. 18
121
Septiembre de 1999 a Mayo de 2001 las gerencias zonales ejecutaron una buena
porción del presupuesto a la atención de la temporalidad, particularmente en el
año 2000 el mayor énfasis se hizo en materia de salud y asistencia alimentaria,
donde se invirtió cerca del 64% del total de $ 12.071 millones de pesos; dineros
que se dirigieron a programas de prevención y atención primaria en salud;
proyectos sociales de acompañamiento, fortalecimiento social, etc.; y al
mantenimiento y relocalización de los albergues temporales202. En el Figura 18 se
observar la distribución de estos recursos.
Figura 18. Distribución de los recursos en materia social en el año 2000
Fuente: UNIVERSIDAD NACIONAL. 2002
Otro aspecto a tener en cuenta en materia social fueron las diversas disputas que
se originaron en los albergues y los problemas como la temprana maternidad, la
drogadicción, la violencia intrafamiliar, el hacinamiento, la pobreza y la
cotidianidad en la vida social, etc.*. A estos y otros problemas de tipo social se les
trato de dar solución a través de proyectos de convivencia y resolución pacífica de
conflictos por medio de las distintas gerencias zonales; los programas incluían el
acompañamiento social, prevención en salud, actividades deportivas y de
recreación, etc. Proyectos como el de recreación fueron muy importantes para la
población afectada, especialmente para los niños, jóvenes y adultos quienes
participaron en actividades de esparcimiento que alejaron de sus mentes (al
Menos temporalmente) los problemas derivados de la difícil situación por la cual
202
UNIVERSIDAD NACIONAL. ¿Cuánto Costo la Temporalidad de Armenia?, una aproximación a la realidad
de la pobreza en la reconstrucción, Bogotá, 2002. p. 24 * Problemas que estaban estrechamente relacionados con las altas tasas de desempleo percibidas en la
temporalidad del desastre.
43%
21%
4%
15%
1% 16%
Salud
Al imentación
Servicios
Construcción y mantenimiento dealojamientos
Programas de generación de empleo
Proyectos Sociales(acompañamiento, capacitación,
etc)
122
estaban pasando. En este orden de ideas, los diferentes proyectos sociales
establecidos en la zona afectada, fueron una herramienta valiosa que cada
gerencia zonal empleó para mitigar el impacto traumático que la etapa posterior al
terremoto dejo a los hogares203.
El FOREC y las Naciones Unidas realizaron una serie de inversiones para la
atención de la emergencia y la rehabilitación y reposición social.
Naciones Unidas. Donación por US$ 4,1 millones para atención de la
emergencia. Para un total de $ 7.203,7 millones204.
FOREC. En la primera fase, que fue la fase de atención de la emergencia
se realizaron inversiones por 9.522 millones de pesos. También se
realizaron inversiones en Atención alimentaria a 32.000 personas en el
primer mes; adecuación de 50 asentamientos, se adapto un proyecto de
atención primaria en salud que permitió atender 13.000 familias en la etapa
humanitaria de la emergencia. Para un total de $ 9.522.000.000.
Adicionalmente en lo que tiene que ver con la reposición social, el FOREC
invirtió en el periodo que va de 1999 a 2001 un total de 34.177 millones de
pesos en proyectos de tejido social y 71.773 millones de pesos en el
agregado de “temporalidad” dentro del programa de reconstrucción social.
Las inversiones en proyectos de atención en salud y necesidades básicas
beneficiaron alrededor de 96.214 personas en riesgo, habitantes de
alojamientos, asentamientos temporales y algunas zonas marginales,
además se afiliaron 100.000 nuevas personas al Régimen Subsidiado en el
Departamento del Quindío durante dos años, con una inversión de $ 26.000
millones205.
El valor total de las anteriores inversiones en emergencia, rehabilitación y
reposición social se pueden observar en la Tabla 24.
203
Ibid., p. 26 204
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL., op. cit. p. 85 205
Ibid
123
Tabla 24. Valor de las intervenciones en emergencia, rehabilitación y reposición
social
Entidad Valor
Naciones Unidas $ 7.203.700.000
FOREC (emergencia y rehabilitación) $ 9.522.000.000
FOREC (programas de reposición social) $ 131.950.000
TOTAL $ 16. 857.650.000
Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. BANCO MUNDIAL; AGENDA
COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL.2004
4.2.8.3 Reactivación Económica. Para este propósito se creó la ley 608 de 2000 o
también denominada “Ley Quimbaya”*. Lo que se pretendía con esta ley era
establecer una serie de incentivos tributarios para las empresas existentes y las
que desearan establecerse o crearse en la zona afectada por el sismo.
El impacto que tuvo la ley Quimbaya para la reactivación económica de la región
fue moderado, pues para el periodo 2000-2003 se acogieron a los beneficios de
ley 495 empresas en los departamentos que conforman el eje cafetero, en
Risaralda por ejemplo se establecieron 94 empresas (entre nuevas y
preexistentes), mientras que en Caldas se registraron 13 empresas. Pero a lo
anterior se debe añadir que en ninguno de estos casos existe evidencia de
inversión extranjera206.
Para la reactivación económica de la zona de desastre según lo informa el
Departamento Nacional de Planeación en su documento conpes 3131, se
invirtieron en total $ 9.623 millones de pesos (0,6% de todo el presupuesto del
FOREC) en proyectos de reactivación económica, proyectos que en la mayoría de
los casos quedaron en sólo buenas intenciones, pues como lo establecía el mismo
FOREC: “la reactivación económica se daría a través de la reconstrucción de
obras físicas”207.
La Cámara de Comercio de Armenia trato de impulsar el desarrollo económico de
esta ciudad (zona 8) por medio de capacitación laboral, la cual tenía como fin
otorgar a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) personal calificado,
* En el capítulo siguiente se hablara más extensamente sobre esta ley.
206 BANCO DE LA REPÚBLICA, subgerencia de Estudios Económicos. Notas Económicas Regionales –Eje
Cafetero. Manizales, Mayo de 2004. 207
FOREC. Reconstrucción Con Participación., op. cit. p.67
124
Personal que sería dirigido a cincuenta empresas locales en actividades de
diverso tipo208.
De acuerdo a lo anterior, proyectos como los que se ejecutarían en la zona 3 por
parte del consorcio fundación CONCONCRETO, quienes presentaron 4 proyectos
al FOREC entre los cuales se encontraban: Promotora Social de Empleo, Avenida
Comercial la 21, Capacitación productiva, Formación empresarial en la educación
secundaria; contaron con la colaboración de entidades como el SENA y el CIES
en cuanto a la capacitación de la mano de obra para la construcción y la
articulación diaria de la oferta y la demanda de empleo de la zona; pero el
proyecto de la avenida 21 que se aprobó por parte del FOREC no se logró
ejecutar debido a que no llegaron los recursos; otros proyectos que se
adelantarían en la misma zona 3 como el Fondo Rotatorio Microempresarial,
Incubadora de empresas y La Comercializadora Social del Eje Cafetero; se
propusieron como transversales y estuvieron sujetos a concertación
interinstitucional y a las políticas del FOREC, pero finalmente no se destinaron los
recursos necesarios para llevarlos a feliz término. No obstante, con recursos de
anticipo, en la zona 3 se realizaron actividades de capacitación en desarrollo de
ideas microempresariales y proyectos ambientales que generaron empleo a sus
pobladores209.
En la zona 9, que estuvo a cargo de la fundación CARVAJAL, el proyecto de
reactivación económica tenía como objetivo la estabilización y la generación de
empleo en la zona 9 de Armenia, así como fortalecer las empresas ya constituidas
por medio de capacitación y asesoría, formar mano de obra calificada que
permitiera satisfacer la demanda de mano de obra existente y crear empresas
asociativas de trabajo en áreas que tuvieran proyección e impacto en la zona
cafetera. Para lograr este objetivo se realizaron capacitaciones en actividades
económicas como confecciones, madera y mueble, metalistería, mecánica
automotriz, comercio y polvorearías y se realizaron asesorías para la creación de
nuevas empresas asociativas. Este programa conto con la participación de 100
mujeres cabeza de hogar, 50 jóvenes, 150 empresarios, 30 futuros empresarios y
50 personas desempleadas, para un total de 380 personas beneficiadas210.
208
HINCAPIE S., César. La Historia Después del Terremoto. Santafé de Bogotá: Solórzano editores, 2000. 209
FOREC., op. cit. p. 67 210
FOREC. Todos Aportamos: el pensamiento de actores instituciones y gerencias zonales. Armenia, 1999. p. 72 y 73
125
La zona 20 por su parte, que estuvo a cargo de la Federación Nacional de
Vivienda Popular (FENAVIP) en el municipio de Calarcá, tuvo como ejes centrales
en el proceso de reactivación económica de este municipio, la Organización y
capacitación para el trabajo, y la conversión y fortalecimiento de PYMES (pequeña
y mediana empresa), para lo cual establecieron horarios, reglas, actas, objetivos y
una mesa de trabajo, con el fin de generar desarrollo económico a este municipio,
de lo anterior surgió la Asociación Mesa de Trabajo de Activación Económica de
Calarcá (AMTAEC)211.
En la misma zona 20 y gracias a las gestiones de la FENAVIP, la Gerencia
General, el área de planeación y la Subgerencia Social establecieron convenios
con la Red de Solidaridad Social. Este convenio tuvo efectos positivos al
implementarse dos Unidades de Producción Integral (UPI), de las cuales dos se
ubicaron en el municipio de Calarcá (Vibrocom y Concrecal); y una en Armenia
con la comunidad Yanacona. Adicionalmente, gracias a otros convenios, como el
establecido con la alcaldía municipal; se crearon microempresas de carpintería y
aluminio y una microempresa de calzado y marroquinería212.
Comenzando el nuevo milenio (año 2000) la FENAVIP asumió la activación
económica del municipio de Calarcá, para ello inicio labores de organización y
capacitación de grupos comunitarios convocados a través de mesas de trabajo;
estos programas de capacitación y organización de la comunidad se adelantaron
en aspectos como la constitución de empresas, actividades de diagnóstico de
asociaciones comunitarias, etc., beneficiando a 369 personas entre hombres y
mujeres en un tiempo promedio de 4 meses213.
En Abril de este mismo año, la FENAVIP se propuso tres (3) nuevas rutas por
medio de las cuales se le daría un mejor rumbo a la reactivación económica del
municipio, para lo cual se planteó la realización de un Diagnostico Económico
Local para conocer la situación económica del municipio y así generar estrategias
sostenibles de recuperación económica; también la Participación en Ferias y
Eventos para promover los diferentes sectores económicos del municipio y por
último se creó el Centro Integrado de Servicios y Asesoría Empresariales (CISA)
cuyo objetivos era el de promover el desarrollo productivo empresarial de los
grupos y comunidades comunitarias del municipio. Con la creación del CISA se
estableció un banco de proyectos, una Unidad de Promoción y Capacitación, una
211
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo., op cit, p. 139 212
Ibid., p. 140 213
Ibid., p. 142
126
Unidad de mercadeo y Comercialización, una Unidad de Contabi lidad, una Unidad
de Administración Financiera y un Área de Desarrollo Empresarial, Comunitaria y
Solidaria214.
Para complementar los programas de reactivación económica, la FENAVIP se
propuso la asesoría y asistencia técnica a las PYMES (pequeñas y medianas
empresas) con el fin de elevar la productividad y competitividad de Calarcá; y el
fortalecimiento del cooperativismo para crear una estructura financiera que
permitiera desarrollar proyectos de vivienda en la localidad y en la región (de allí
nació la cooperativa “Prosperar” y más adelante nació la Cooperativa Integral para
el Desarrollo de la Agroindustria y la Agricultura del Eje Cafetero, COINAGRO)215.
En este orden de ideas, el objetivo principal de la gerencia zonal que estuvo a
cargo de la FENAVIP fue consolidar al municipio de Calarcá como un municipio de
productores, fortaleciendo el sector turismo, la producción agropecuaria y las
manufacturas216.
De esta parte, el trabajo de la gran mayoría de gerencias zonales se caracterizó
por la realización de una muy buena gestión a nivel institucional para lograr las
metas planteadas, pero el balance general muestra que esto sólo quedo en
buenas intenciones (con excepción de las labores realizadas en este aspecto por
la gerencia zonal que estuvo a cargo de la FENAVIP, en el municipio de Calarcá),
pues la poca asignación presupuestal por parte del FOREC imposibilito la
realización de un mejor desempeño por parte de las gerencias zonales en materia
de reactivación económica para el eje cafetero y en especial para Armenia.
Por otra parte, es importante tener en encuentra que la coyuntura económica por
la que estaba pasando el país no ayudo mucho, sobre este aspecto el DNP
puntualizó:
El terremoto acentuó la recesión económica que vivía la región tanto por la
crisis del comercio internacional del café como por la disminución
generalizada del ritmo de crecimiento de la economía. El programa de
reconstrucción abordó directamente la generación de empleo y la
214
Ibid., p. 148 215
Ibid., p. 149 216
Ibid., p. 150
127
reorientación de la mano de obra hacia la reconstrucción sin distorsionar el
mercado laboral de las actividades caficultoras (…).217
En palabras de Rosario Saavedra:
En materia de reactivación económica, lo que es evidente de la
reconstrucción del eje cafetero, frente a las otras experiencias que se
mencionan, es el atraso de las políticas en este sector. La reconstrucción
obligada por los efectos del terremoto del 25 de enero de 1999, agravados
por la crisis económica nacional y la postración de la población y
comercialización cafetera, no tuvo como pilar un programa de este tipo, y por
ello se hizo más precaria.218
En cuestión de fomento a las actividades económicas, Cesar Hincapié destaca
que:
En lo que se refería al estímulo de los créditos anunciados a través del „IFI‟, al
„Eje Cafetero‟, a la postre no encontraron mayor fluidez, porque los
potenciales usuarios debieron presentar numerosos requisitos y ese
organismo del orden nacional fue víctima de la iliquidez por la situación
nacional, lo que le obligó a restringir sus actividades y las promesas que sus
funcionarios hicieron „con bombos y platillos‟ en Armenia y Pereira. Los bajos
créditos otorgados al 31 de diciembre de 1999, al sector de la mediana y
pequeña industria así lo demostraron, con excepción de ciertas sociedades
industriales de Risaralda a las cuales si se favoreció porque tuvieron „buenos
padrinos‟ aunque pocos quebrantos en el terremoto. Fue importante para ese
departamento pero no justo con los cuyabros.219
4.2.9 Liquidación. Según el DNP, a la fecha de Diciembre de 2001, el FOREC
debería haber contratado el 100% de las acciones de reconstrucción y haber
comprometido el total de los recursos, con eso cumpliría su objetivo. Por esto, a
partir del 25 de Enero de 2002 (fecha en la que cumplió 3 años), el FOREC
217
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3131., op cit. p. 18 218
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo., op cit, p. 246 219
HINCAPIE S., César. La Historia Después del Terremoto. Armenia: Solórzano Editores, 2000. p. 616
128
iniciaría su proceso de liquidación. Lo anterior para cumplir con los principios de
eficiencia, celeridad y transparencia con que actuó durante su ejecución y
sistematizar su experiencia e institucionalizar sus aprendizajes y lecciones. Para
este último propósito, se transfirieron sus capacidades y aprendizajes a entidades
del gobierno como administraciones municipales, departamentales e instituciones
nacionales, de conformidad con sus funciones y competencias220.
Por otra parte, menos del 5% de los proyectos localizados en los departamentos
del Quindío y Risaralda terminaron en el año 2002, por lo que se mantuvo la
gerencia zonal por departamentos hasta la culminación final de las obras, la cual
no podía extenderse más allá del 31 de Diciembre de 2002. En ese sentido, el
Gobierno Nacional tenía que garantizar la apropiación de $80.000 millones de
pesos para los proyectos que habían quedado pendientes, $17.000 millones
adicionales para subsidios de vivienda definidos en la ley 633, y $ 5.000 millones
para el proceso de liquidación del FOREC. Del total de estos recursos, $ 77.000
millones se adicionarían al presupuesto de 2001 (de los cuales $ 17.000 millones
se destinarían al cumplimiento de los subsidios de vivienda) y los restantes
$25.000 millones se incluirían en el presupuesto de 2002, en la Tabla 25 se puede
observar el presupuesto de liquidación221.
A partir del 25 de Enero de 2002 y de acuerdo al cronograma de liquidación del
Anexo A, el FOREC adoptaría el nombre de “Fondo para la Reconstrucción y
Desarrollo Social del Eje Cafetero en Liquidación”, y no podría iniciar nuevas
actividades ni contrataciones, limitándose sólo a la expedición de actos y la
celebración de los contratos necesarios para su liquidación. Por último, durante
este proceso de liquidación, se solicitó a la Contraloría General de la República
mantener su supervisión, con lo que se buscaba cumplir con el cronograma
establecido en el proceso de liquidación222.
220
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN., op cit. p. 20 221
Ibid., p. 20 222
Ibid., p. 21
129
Tabla 25. Presupuesto de liquidación del FOREC (millones de pesos)
ITEM 2002 PART %
INVERSION $ 20.000 80
Inversión comprometida vigencias futuras 20.000 80
PROCESO DE LIQUIDACIÓN 5.000 20
Centro de documentación 250 1
Archivos y copias de seguridad 250 1
Sistematización del modelo 500 2
Inventarios 50 0,2
Contrato de fiducia y otros 500 2
Contratos de prestación de servicios 600 2,4
Demandas y procesos 2.450 9,8
Funcionamiento 400 1,6
TOTAL $ 25.000 100
Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2001
130
Cuadro 6.FOREC VS RESURGIR
Fuente: Autor
RECONSTRUCCIÓN REHABILITACIÓN REACTIVACIÓN Viv ienda: Este f ue el tema principal para las dos
entidades de reconstrucción (RESURGIR Y FOREC),
en el caso de Armero se construy eron alrededor de
3.793 v iv iendas en los municipios de Lérida, Guay abal
e Ibagué (supliendo el 47% de las necesidades
habitacionales). El panorama en el Eje caf etero f ue
bastante positiv o en este aspecto, pues f ue el más
exitoso de los programas del FOREC, en total f ueron
126.106 v iv iendas reparadas y reconstruidas,
benef iciando a 100.186 f amilias propietarias y
poseedoras, además se otorgaron 13.796 subsidios
para la reubicación de las f amilias que se encontraban
en zonas de alto riesgo.
Equipamientos: En lo que respecta al Eje caf etero, se
reconstruy eron y repararon en total 691
establecimientos educativ os y había 48 proy ectos para
reconstrucción y reparación de hospitales y puestos de
salud.
Inf raestructura pública: Por medio del FOREC, se
inv irtieron 340.223 millones de pesos entre 1999 y 2001
($17.506 millones de pesos constantes de 1985) en la
región af ectada por el sismo. En cambio la corporación
RESURGIR no tuv o prev isto este aspecto
Atención de la emergencia: Gracias a los recursos que le f ueron
asignados a RESURGIR, la esta etapa de emergencia tuv o una
inv ersión de $ 2.093 millones de pesos de 1985 en toda la región
af ectada por el Nev ado del Ruiz. La atención del eje caf etero
que se encargó al FOREC, tuv o una inv ersión en la primera f ase
de 9.522 millones de pesos (575,7 millones de pesos constantes
de 1985) y se atendieron cerca de 13.000 f amilias.
Rehabilitación Psicosocial: RESURGIR, le asignó un
presupuesto de escasamente $16.000.000, y estuv o a cargo de
este tema la Univ ersidad Jav eriana, en los municipios de
Guay abal, Lérida e Ibagué. En el eje caf etero lo más cercano a
esto f ueron los programas que incluían activ idades deportiv as,
solución pacíf ica de conf lictos y proy ectos de conv iv encia
Asistencia Social: Por medio de RESURGIR Se coordinó la
entrega de alimentos con el ICBF y la Cruz Roja Colombiana, se
dio un subsidio de $4.500 mensuales y se atendió a la
población en materia de salud, alojamiento y serv icios f unerarios.
El FOREC, le dio may or prioridad a la salud, se af iliaron 100.000
nuev as personas al Régimen Subsidiado de Salud, además se
inv irtieron cerca $ 12.071 millones de pesos ($668,93 millones
de pesos constantes de 1985), es decir el 64% del presupuesto
de 2000 en asistencia alimentaria, f ortalecimiento social,
proy ectos de tipo social, relocalización de los albergues
temporales, etc.
Educación: En el caso de Armero, se entregó un subsidio de $
12.000 semestrales por estudiante con cobertura a 3.200
jóv enes, además se dio un subsidio de $ 43.000 semestrales con
cobertura a 557 estudiante univ ersitarios durante cinco años.
Adicionalmente, se capacito a 1.042 damnif icados adultos
mediante la modalidad de educación abierta y a distancia en
dif erentes áreas. Para el caso del Eje caf etero, el trabajo que se
hizo en esta materia f ue la reconstrucción o reparación de
establecimientos educativ os.
El impacto de las políticas implementadas por ambas entidades de reconstrucción no f ue el esperado,
principalmente porque este tema no f ue considerado prioritario; La zona norte del Tolima y los demás
municipios af ectados por la av alancha del Nev ado del Ruiz no tuv o el desarrollo que se pretendió dar en
un comienzo. El caso de eje caf etero tampoco f ue positiv o en este aspecto, con la excepción del esf uerzo
que se hizo por reactiv ar la economía del municipio de Calarcá por parte de su gerencia zonal a cargo de
la FENAVIP. Las políticas que en este sentido implemento RESURGIR f ueron básicamente dos:
Adquisición de tierras: RESURGIR compró 3.157 hectáreas para la construcción de aldeas de explotación
agropecuaria. Además, se adquirieron las f incas “iguacitos” en Lérida y “Brujas” en Armero y Falan
benef iciando a 310 f amilias.
Parques microempresariales: se crearon dos, uno en el municipio de Guay abal y uno en Lérida, pero
ninguno de los dos tuv o el apoy o necesario para su desarrollo y por lo tanto no surgieron. Para reactiv ar
la economía de la región del Eje caf etero af ectada por el sismo, se asignaron por parte del FOREC
escasamente $ 9.623 millones de pesos (0,6% del presupuesto total), por lo que muchos proy ectos que se
tenían prev istos para su realización en los dif erentes municipios y especialmente en la ciudad de Armenia,
sólo quedaron en buenas intenciones. Algunas de las políticas que tuv ieron may or acogida en la región
af ectada f ueron las siguientes:
Asesoría técnica: En el municipio de Calarcá y gracias a la gerencia zonal a cargo de la FENAVIP, se creó
la cooperativ a Para el Desarrollo de la Agroindustria y la Agricultura del Eje Caf etero (COINAGRO).
Mesas de trabajo: FENAVIP creo en el municipio de Calarcá la Asociación Mesa de Trabajo de Activ ación
Económica de Calarcá (AMTAEC) para reactiv ar la economía de este municipio
Capacitaciones: Gracias a la Fundación CARVAJAL quien tenía a su cargo la zona 9 correspondiente al
municipio de tres esquinas, se realizaron capacitaciones en activ idades como conf ecciones, madera y
mueble, comercio, etc. Benef iciando a 380 personas.
Creación de microempresas: En el municipio de Calarcá se crearon microempresas de carpintería y
aluminio y una microempresa de calzado y marroquinería.
Banco de Proy ectos: se creó el Centro Integrado de Serv icios y Asesoría Empresariales (CISA) en
Calarcá, el cual contaba con un banco de proy ectos y dif erentes unidades de apoy o al sector empresarial.
Diagnostico Económico Local: se dio en el municipio de Calarcá por parte de la FENAVIP y tenía como
objetiv o conocer la situación económica de este municipio para crear estrategias que permitieran su
desarrollo y recuperación económica.
Capacitación Laboral: Gracias a la Cámara de Comercio de Armenia, en esta ciudad se iniciaron
programas que tenían como f in entregar a la pequeña y mediana empresa mano de obra calif icada de
acuerdo a las necesidades de las empresas.
131
5. DISPOSICIONES GUBERNAMENTALES
En este capítulo se abordara lo correspondiente a las diferentes disposiciones
jurídicas del gobierno para enfrentarlas las dos tragedias (caso Armero en 1985 y
Eje cafetero en 1999), análisis que se hizo por medio de un inventario resumen
sobre las diferentes leyes, decretos y acuerdos que se emitieron. Al final se
encuentra un paralelo de los aspectos más importantes que caracterizaron las
diferentes normas jurídicas en las dos zonas afectadas, en el cual se destacan las
similitudes, las diferencias y las particularidades de cada proceso.
132
Cuadro 7. Legislación emitida para enfrentar la tragedia de Armero
TIPO DE LEY DESCRIPCIÓN RESUMEN
LEYES Ley 44 de 1987
Por el cual se amplían los plazos establecidos en
el decreto 3830 de 1985 y se modif ican algunas
de sus disposiciones
Esta ley expedida en Diciembre 10 de 1987, amplio los plazos establecidos por el
decreto 3830 hasta el 31 de Diciembre de 1988 para los municipios afectados por la
actividad volcánica del Ruiz, estos plazos estaban establecidos en proporciones de
exención para el impuesto de renta y complementarios que iban hasta del 100% para
los dos primeros años de periodo productivo, del 50% para el tercero y cuarto año y
del 20% para el sexto año.
Estos beneficios eran otorgados a aquellas empresas de tipo agrícola o ganadera o a
las nuevas empresas de tipo industrial, comercial o minero que se establecieran en
los municipios afectados, además para obtener este beneficio no podían transcurrir
más de cuatro años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento
en que empezaba la etapa productiva.
DECRETOS
Decreto 3405 de 1985 Por el cual se decreta el estado de emergencia
El presidente de la república en ejercicio de las facultades que le concede el artículo
122, declara el estado de emergencia por el término de treinta y cinco (35) días,
contados a partir de la fecha de vigencia de este decreto (24 de Noviembre de 1985).
Decreto 3406 de 1985
(RESURGIR)
Por el cual se dictan medidas para la
reconstrucción de las zonas afectadas por la
actividad volcánica del Ruiz
En este decreto se establece la creación del FONDO DE RECONSTRUCCIÓN
“RESURGIR” como establecimiento público dotado de personería jurídica y
patrimonio propio; además, este fondo de reconstrucción debía estar integrado por
una Junta Directiva, un Gerente General y un Director Ejecutivo, la Junta directiva
debía estar encabezada por el Presidente de la República y cinco (5) miembros
principales (con sus suplente, todos designados por el Presidente de la República)
Decreto 3447 de 1985 Por el cual se hacen unos nombramientos
Se nombran los principales y suplentes de la Junta Directiva de RESURGIR, ellos
son:
Principales: Suplentes:
Sr Cardenal Alfonso López Trujillo Monseñor Darío Castrillón
Dr. Arturo Gómez Jaramillo Dr. Alberto Mendoza Hoyos
Dr. Alfonso Palacio Rudas Sr. José Osorio Bedoya
Dr. Luis Carlos Sarmiento Angulo Dr. Harold Zangen
Dr. Nicolás del Castillo Dr. Arcesio Guerrero
Decreto 3517 de 1985 Por el cual se suspenden unos términos
judiciales
Se declaran suspendidos los términos legales y judiciales que desde el 14 de
Noviembre de 1985 estuvieran corriendo en las actuaciones en curso de los
juzgados con sede en Armero
Decreto 3518 de 1985 Por el cual se decreta una adición presupuestal
para la vigencia f iscal de 1985
El Contralor General de la República con el f in de amparar la apertura de los créditos adicionales
en el presupuesto de la v igencia f iscal, se expidió el certif icado de disponibilidad No 61 de
Nov iembre 3 de 1985, por un monto de $ 36.000 millones de pesos.
133
Cuadro 7. (Continuación)
Decreto 3614 de 1985 Por el cual se autoriza a la Nación para celebrar y
garantizar empréstitos y se dictan otras disposiciones
Se autoriza a la Nación celebrar empréstitos externos y garantizar los que celebren las
entidades públicas, hasta por tres millones de dólares (US$ 300.000.000)
Decreto 3615 de 1985
Por el cual se concede una autorización, y se dictan
normas sobre el funcionamiento del fondo de
reconstrucción
Se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar destinar el uno punto cinco por ciento
(1,5%) de los aportes recaudados para subsidio familiar, con el f in de constituir un Fondo de
Solidaridad con el objeto de satisfacer necesidades de recreación, mercadeo de productos de
primera necesidad, salud, vivienda, y obras complementarias, para los damnificados de
Armero.
Decreto 3808 de 1985 Por el cual se dictan normas para la reconstrucción
del protocolo de la Notaria única de Armero
Con este decreto se pretendía reconstruir las escrituras correspondientes al protocolo de la
Notaria Única de Armero.
Decreto 3809 de1985 Por el cual se expiden normas sobre el registro de
estado civil para el municipio de Armero, Tolima
En este decreto se estipulan los documentos que se requieren para la designación del estado
civil de los damnificados de Armero, que en caso de no tenerse se deberá realizar bajo
juramento.
Decreto 3810 de 1985
Por el cual se expiden normas para la reconstrucción
de matrículas inmobiliarias en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Armero, Departamento
del Tolima y sobre procesos declaratorios especiales
En este decreto se establecen los documentos necesarios para la reconstrucción de las
matriculas inmobiliarias y el tiempo estipulado para ello, lo cual se haría de acuerdo a los
documentos que reposaban en la Superintendencia de Notariados y Registro, a las
anotaciones que sobre tradición que f iguraran en el catastro municipal o en el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi
Decreto 3822 de 1985 Por el cual se dictan medidas de emergencia
Se estipula el procedimiento a realizar para la declaración de presunción de muerte por
desaparecimiento, como consecuencia de la toma del palacio de justicia de Bogotá ocurrida
el 6 de Noviembre de 1985 y de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz ocurrida el 13 del
mismo mes y año.
Decreto 3823 de 1985 Por el cual se establece un procedimiento especial
para adicionar el presupuesto
Se establecieron inversiones para la construcción de carreteras alternas y pavimentación de
vías por valor de $ 40.163.500 ; e inversiones para el mejoramiento y la conservación de las
carreteras nacionales por valor de $ 46.830.000
Decreto 3824 de 1985
Por el cual se dictan disposiciones sobre los créditos
hipotecarios en la zona de desastre del Nevado del
Ruiz
Se autoriza la condonación de las deudas hipotecarias sobre los bienes inmuebles ubicados
en la zona afectada por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, esta se hará por medio de
una solicitud directa del deudor o cónyuge o por algún pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil
Decreto 3825 de 1985 Por el cual se dictan medidas sobre reconstrucción de
procesos contencioso administrativos
Este decreto estipula las reglas para la reconstrucción de procesos de que conocía el
Consejo de Estado y que fueron destruidos por la toma violenta del palacio de justicia
Decreto 3826 de 1985 Por el cual se expiden normas de carácter f iscal y se
dictan otras disposiciones
Allí se encuentran las medidas tributarias relacionadas con juicios ante el Consejo de Estado,
también se menciona que los procesos promovidos por los contribuyentes de impuesto sobre
la renta y complementarios que a la fecha 6 de Noviembre de 1985 estuvieran cursando ante
el Consejo de Estado, el demandante podía optar por la continuación del proceso o por su
terminación. De igual forma, se pacta que los contribuyentes que terminaran el proceso
quedaban exonerados de pagar los intereses y del 50% del valor del impuesto siempre y
cuando cumplan ciertos requisitos.
134
Cuadro 7. (Continuación)
Decreto 3827 de 1985 Por el cual se dictan normas para el pago de algunas
obligaciones a cargo de las Instituciones Financieras
En el caso de las instituciones f inancieras que tenían oficinas en la ciudad de Armero, estas
debían publicar dentro del término de un mes contados a partir del 25 de Diciembre, la
relación de sus acreedores en sus oficinas, todo esto según los registros disponibles. En el
caso de los CDTs, cuentas de ahorro, cuentas corrientes de personas fallecidas o
desaparecidas (por la actividad volcánica); se podrán entregar dineros hasta por un valor de
$ 1.100.000 a quienes comprueben ser conyugue sobreviviente o compañera permanente o
titular o a sus parientes más cercanos de acuerdo al orden de parentesco señalo en el art. 61
del Código Civil.
Decreto 3828 de 1985
Por el cual se dictan normas sobre liquidación de
sucesiones de las personas fallecidas con ocasión del
desastre del Nevado del Ruiz
En el caso de las sucesiones de las personas fallecidos como consecuencia de la tragedia
del Nevado del Ruiz se liquidarán ante un notario cualquiera que fuera su cuantía, esto se
hacía por media de un apoderado que debía ser abogado titulado; además una vez iniciado
este proceso judicial, este debía prevalecer y enviarse al juez de la actuación.
Decreto 3829 de 1985 Por el cual se dictan medidas sobre reconstrucción de
procesos en la Corte Suprema de Justicia
Allí se estipulan todas las reglas para la reconstrucción de los procesos judiciales, los plazos
para dictar las resoluciones judiciales, la competencia para ordenar la reconstrucción de los
procesos, las comisiones, la intervención de las partes, la intervención del Ministerio Público,
el término de prescripción, etc.
Decreto 3830 de 1985 Por el cual se dictan medidas temporales de carácter
tributario y otras disposiciones
En cuanto a las donaciones, los contribuyentes que hubieren efectuado donaciones después
de la vigencia del decreto 3406 de 1985 y hasta el 31 de Diciembre de 1987, a favor de
RESURGIR, gozarían de un descuento tributario, elevado al 45% del valor de la donación, sin
que este exceda el 20% del impuesto básico. Adicionalmente, en cuanto a impuestos se dejó
claro que para los años gravables de 1985 y 1986, los bienes inmuebles que hubieran
resultado afectados luego de la actividad volcánica no estarían sometidos a la presunción de
rentabilidad prevista en el art 15 de la ley 9ª; además, los contribuyentes que probaran que
su capacidad de pago se vio gravemente afectada por la actividad volcánica del Ruiz, y antes
del 13 de Noviembre de 1985 tenían pagos pendientes por concepto de impuestos de renta y
complementarios podían obtener una autorización de pago especial.
Por último, en cuanto a estímulos a la inversión en la zona afectada, quedaban exentas del
impuesto de renta y complementarios, las rentas provenientes de nuevas empresas agrícolas
o ganaderas o de nuevos establecimientos industriales, comerciales o mineros (ubicados en
las áreas que el IGAC calif icara como zonas afectas por el Ruiz), esta exención era del 100%
para los años 1986 y 1987, del 50% y del 20% para los años de 1988 a 1989 y 1990 1991
respectivamente; y f inalmente, la maquinaría agrícola y los equipos agroindustriales o
industriales destinados para el aprovechamiento de estos en las zonas afectadas, podían ser
importados al país libres de cualquier impuesto por un periodo de dos años contados a partir
del 1° de Enero de 1986.
135
Cuadro 7. (Continuación)
Decreto 3850 de 1985
Por el cual se dictan normas sobre la adquisición y
exportación de inmuebles en las áreas afectadas por
la actividad volcánica del Nevado del Ruiz
Aquí se ordena la enajenación forzosa de los bienes inmuebles en algunas aéreas de riego y
de influencia del Ruiz, en la cual, en caso de que el expropiado no realice negociación
voluntaria, el juez decretaría una indemnización en la cual el 20% sería en dinero en efectivo
y el restante 80% en bonos a 15 años emitidos por RESURGIR y cuyas características
debían estas señaladas por la Junta Monetaria.
Decreto 3851 de 1985
Por el cual se dictan normas sobre la ocupación
temporal y demolición de inmuebles en las áreas
afectadas por la actividad volcánica del Nevado del
Ruiz, y otras disposiciones
En este decreto se estipula que los propietarios y poseedores de la función social de la
propiedad, así como los propietarios y poseedores de inmuebles estarían obligados a permitir
la ocupación temporal del mismo cuando fuere necesario. Además debían ser desalojadas
por parte de la policía, los alcaldes municipales y demás autoridades, todas aquellas
personas que se encontraban en las áreas de desastre y de riesgo.
Decreto 3852 de 1985
Por el cual se ordena el reconocimiento y pago de
prima vacacional para algunos de los beneficiarios de
los servidores del Estado fallecidos en las tragedias
ocurridas en el asalto al Palacio de Justicia y por la
actividad volcánica del Nevado del Ruiz y se decreta
una pensión especial
Se reconocía y ordenaba pagar a los beneficiarios de los empleados del Ministerio de
Justicia, así como a los servidores de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que
hubieran fallecido en la tragedia ocurrida en el asalto al Palacio de Justicia y por la actividad
volcánica del Nevado del Ruiz, como si hubiesen laborado el año completo el valor
correspondiente a la prima vacacional.
Decreto 3853 de 1985)
Por el cual se modif ica provisionalmente la División
Territorial del país y se dicta una disposición sobre la
cabecera municipal
Se establece al municipio de Guayabal como la sede de los despachos judiciales que venían
operando en Armero, mientras las respectivas autoridades establecían cual sería la nueva
cabecera municipal.
Decreto 3854 de 1985 Por el cual se establece un régimen especial de
contratación y de importaciones
Allí se establece que las adquisiciones indispensables para dotar de vehículos,
comunicaciones, armamento y equipo de seguridad e inteligencia para la protección de los
magistrados debían cumplir requisitos de registro presupuestal, cuando las entidades como el
Ministerio de Defensa Nacional, los Fondos Rotarios, etc., comprometan recursos, además
estos se publicarían en el Diario Oficial
Decreto 3855 de 1985
Por el cual se declara Monumento Nacional una zona
en el Municipio de Armero y se dictan otras
disposiciones
Por medio de este decreto se declara monumento nacional y parque la cabecera municipal
de Armero en el Departamento del Tolima destruido por la avalancha de lodo del Nevado del
Ruiz, y se prohíbe la exploración excavación, la edif icación, el movimiento de tierras o la
construcción dentro de esta zona.
Decreto 3856 de 1985 Por el cual se dictan medidas de emergencia para la
reconstrucción de procesos
Todos los procesos civiles, penales y laborales que fueron destruidos y que se encontraban
en trámite en los juzgados de la población de Armero debían seguir un procedimiento
especial. Además, aquí también se estipula que quienes se encontraban privados de la
libertad mediante acto de detención o sentencia y cuyo proceso continúe en vía de
reconstrucción, este continuará detenido, pero los términos se reducirán a la mitad.
Decreto 3857 de 1985
Por el cual se dictan unas disposiciones sobre
funciones del Fondo de Reconstrucción “RESURGIR”
y sobre asuntos presupuestales
En este decreto se enuncian algunas f unciones especiales de RESURGIR, tales como coordinar las
activ idades de las entidades priv adas que hay an recibido o reciban donaciones con destino a contrarrestar
los daños ocasionados por la erupción del Nev ado del Ruiz, también le correspondía a RESURGIR,
otorgar créditos a los productores para costear sus materias primas y prestar garantías a los damnif icados
136
Cuadro 7. (Continuación)
Fuente: Autor
Decreto 3858 de Por el cual se establece un servicio especial de
vigilancia y seguridad
Por medio de este decreto se crea un servicio especial de protección y vigilancia de la rama
jurisdiccional, dependiente de la División de Servicios Especiales de la Policía Nacional, ésta
plante de personal debía ser f ijada anualmente por el Gobierno Nacional y para el año de
1986 se establecerían mil unidades.
Decreto 1889 de 1988
Por medio del cual se reglamenta parcialmente la ley
44 de 1987 y el Decreto extraordinario 3820 de 1985,
y se dictan otras disposiciones
Por medio de este decreto se extiende la exención a los municipios de Ibagué en el
departamento del Tolima, la Dorada en el departamento de Caldas; y Pereira, Santa Rosa de
Cabal y Dos quebradas en el departamento de Risaralda. Además, se beneficia con exención
a las empresas establecidas en los municipios que este decreto y la ley 44 de 1987 estipulan
como municipios beneficiarios, exención que tenía lugar para los seis (6) primeros años
gravables de su periodo productivo en los porcentajes y condiciones que señalaba la ley44
de 1987.
Decreto 2663 de 1988 Por el cual se dictan normas para la liquidación del
fondo de reconstrucción RESURGIR
Según este decreto, RESURGIR debería terminar su proceso de liquidación el 31 de Marzo
de 1989, y en el caso de quedar obligaciones pendientes, estas eran asumidas por el
representante legal del Fondo Nacional de Calamidades. El gerente de RESURGIR y la Junta
Directiva del mismo debían cumplir las funciones de liquidadores. Adicionalmente, a partir de
la expedición de este decreto (26 de Diciembre de 1988) la Junta Directiva debía elaborar y
aprobar un inventario pormenorizado de todos los bienes, derechos y obligaciones del fondo.
Finalmente durante el periodo de liquidación, el fondo sólo podía realizar actividades que
permitieran culminar los programas, proyectos y obras en curso.
Acuerdo 044 de 1988 Por el cual se establecen beneficios tributarios para
fomentar la creación de nuevas empresas en Ibagué
Según este acuerdo, para gozar de los beneficios de exención en el impuesto de Industria y
Comercio y de Avisos y Tableros no podían transcurrir más de cuatro (4) años entre la fecha
del establecimiento de la empresa y el momento en que empezara la etapa productiva; a su
vez, no gozarían de este beneficio las empresas o microempresas industriales ni los hoteles
ya existentes. También se establecía que las empresas o micro empresas industriales y
hoteles que ampliaran o ensancharan sus instalaciones generando más empleo también
gozarían de una rebaja en impuesto de Industria y comercio y de avisos y tableros del 100%
para los dos primeros años de su periodo productivo, para el tercer y cuarto del 50% y para el
quinto y sexto del 20%. Y f inalmente se autorizaba al alcalde la reglamentación de este
acuerdo
Acuerdo 035 de 1993
Por medio del cual se determinan actividades no
sujetas y se conceden exenciones de industria y
comercio.
Por medio de este decreto, se declara como no sujetas al impuesto de Industria y Comercio
actividades tales como la producción agrícola, la producción de artículos destinados a la
exportación, la explotación de canteras y minas, las instituciones de educación pública,
culturales, de salud, deportivas, las asociaciones gremiales y profesionales, los sindicatos y
los partidos políticos. Además, se estableció la exoneración del pago de Industria y Comercio
y de Avisos y Tableros a las nuevas empresas o microempresas de tipo industrial por un
periodo de diez (10) años; con una exoneración del 100% para los primeros siete (7) años y
para el octavo, noveno y décimo del 50%, contados a partir del inicio de la fase productiva
137
Cuadro 8. Legislación emitida para enfrentar el terremoto del Eje cafetero
TIPO DE LEY DESCRIPCIÓN RESUMEN
LEYES
Ley 608 de
2000 (ley
Quimbaya)
Por la cual se modif ican y adicionan los
Decretos 258 y 350 de 1999, proferidos en
desarrollo de la emergencia económica
declarada mediante el Decreto No. 195 de
1999, y se dictan otras disposiciones.
Por medio de esta ley se declaró exenta del impuesto de renta y
complementarios en los municipios afectados actividades tales como:
explotación de hidrocarburos, servicios públicos domiciliarios, servicios
turísticos, educativos y de procesamiento de datos, servicios de salud y
programas de desarrollo tecnológico. Además para el caso de nuevas empresas
en el Quindío se establecieron exenciones de hasta diez (10) años, en
porcentajes del 90% para los 4 primeros años, del 80% del quinto al octavo y del
70% para el noveno y décimo año; para el caso de los demás municipios
afectados en los otros departamentos, se establecieron exenciones del 50%
hasta el cuarto año, del 40% del año quinto al octavo y del 30% para el noveno
y décimo año. Y para el caso de las empresas ya existentes que hubieran
disminuido sus ingresos en más de un 30%, estas también tenían derecho a la
exención por un periodo de hasta diez años.
Adicionalmente gozarían de esta exención en el impuesto de renta y similares,
los socios, afiliados, participantes y similares en un 100% siempre y cuando
reinviertan estas utilidades en la misma empresa hasta por un término no
inferíos a cuatro años. Adicionalmente, se exonero de impuesto sobre las ventas
a las importaciones de maquinaria y equipo, siempre y cuando estos fueran
utilizados dentro de los municipios afectados durante el periodo de depreciación
del bien. Además se aplico franquicia arancelaria a los bienes de capital
importados siempre y cuando estos se utilicen en la zona afectada. Por otra
parte, las empresas que resultaran beneficiadas por medio de exenciones,
debían seguir ejerciendo su actividad durante un tiempo igual al que disfrutaron
los incentivos tributarios.
Finalmente, se crea el impuesto sobre las transacciones f inancieras para
f inanciar los gastos de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de los
municipios afectados. Este impuesto debía de ser de carácter temporal y regiría
sólo durante el año 2000, prorrogado según esta misma ley hasta el 28 de
Febrero del año 2001, con una base gravable del dos por mil (2/1000). El
destino de estos recursos debía ser específ icamente para f inanciar Vivienda de
Interés Social y a la concesión de créditos blandos para las pequeñas y
medianas empresas (PYMES).
138
Cuadro 8. (Continuación)
Decreto 182 de
1999
Por el cual se declara la existencia de una
situación de desastre en varios municipios y
poblaciones de los Departamentos del
Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca
Se declara en situación de desastre los municipios de cuatro departamentos, Quindío, Valle del
Cauca, Risaralda y Tolima; se aplicó control f iscal de recursos, adquisición y expropiación
temporal, demolición de bienes inmuebles, incentivos para la rehabilitación, reconstrucción y
desarrollo, etc. Además se obligó a las entidades públicas y privadas integrantes del Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de desastres, Nacional Ambiental y Nacional de
Confederación a participar en la ejecución de labores que ayudaran a recuperar y rehabilitar la
zona afectada.
Decreto 195 de
1999
por el cual se decreta el estado de
emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad
pública
Por medio de este decreto se declara en estado de emergencia económica, social y ecológica,
veintiocho (28) municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del
Cauca. Declarado hasta las 24 horas del día 27 de Febrero del año 1999.
Decreto 196 de
1999
Por el cual se distan disposiciones para hacer
frente a la calamidad pública causada por el
terremoto producido el 25 de enero de 1999.
Gracias a este decreto se autorizó a FOGAFIN para que estableciera un cupo para el otorgamiento
de subsidios a los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles ubicados en zonas de alto
riesgo que se encontraban en el área urbana o rural de los municipios afectados. Por medio de
este cupo los beneficiaros tenían derecho a un subsidio a cambio de la entrega de su bien
inmueble por un valor de $ 4.000.000, dinero que debía destinarse para la adquisición de un nuevo
inmueble dentro de un proyecto de VIS.
Para el caso de los que no se encontraban en zonas de alto riesgo, pero sus viviendas resultaron
afectadas por el sismo, FOGAFIN debía otorgar créditos para f inanciar la reconstrucción o
reparación de los bienes inmuebles. Además, según el mismo decreto, los bienes inmuebles que
resultaran beneficiados con dichos cupos no podían ser arrendados durante cinco (5) años por un
valor superior a la cuota mensual del crédito incrementado en un 20% y debían ser
sismoresistentes..
Decreto 197 de
1999
Por el cual se crea un Fondo para la
Reconstrucción del Eje Cafetero afectada por
el terremoto del 25 de enero de 1999.
Se crea el Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje cafetero (FOREC), como una
entidad de naturaleza especial con sede en la ciudad de Armenia, personería jurídica y autonomía
patrimonial y f inanciera, manteniendo por objeto la f inanciación y realización de las actividades
necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica del eje cafetero. Además poseía
Consejo Directivo integrado por nueve (9) representantes de la Presidencia de la República. El
patrimonio del FOREC debía estar integrado por las partidas que se le asignaran del Presupuesto
Nacional, los recursos que provinieran de crédito interno y externo, las donaciones, los recursos de
cooperación nacional e internacional y los demás que obtuviera a cualquier título. Adicionalmente,
este ente debía transferir recursos al FOGAFIN para que este pudiera desarrollar programas
tendientes a la f inanciación de vivienda
139
Cuadro 8. (Continuación)
Decreto 198
de 1999
Por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia f iscal
de 1999
Por medio de este decreto se adiciona la suma de quinientos cuarenta y dos mil millones de pesos ($
542.000.000.000) al Presupuesto General de la Nación, de los cuales mil millones de pesos ($
1000.000.000) eran destinados para gatos de funcionamiento del FOREC, y quinientos cuarenta y un
mil trescientos millones ($ 541.300.000.000) eran destinados para el presupuesto de inversión del
mismo ente.
Por último, en este decreto se estableció que el FOREC debía transferir los recursos suficientes a
FOGAFIN para el desarrollo de los programas que tenía a su cargo en la zona afectada.
Decreto 199
de 1999
Por el cual se designan los miembros del
Consejo Directivo del Fondo para la
Reconstrucción de la Región del Eje
Cafetero
Con este decreto se eligieron a los nueve (9) miembros del Consejo Directivo del FOREC, ellos eran:
Dr. Luis Carlos Villegas Echeverry
Dr. Carlos Arturo Ángel Arango
Dr. Diego Arango Mora
Dr. Luis Carlos Sarmiento Angulo
Dr. Jorge Cárdenas Gutiérrez
Dr. Manuel Santiago Mejía Correa
El Director del Departamento Nacional de Planeación
El Gobernador del departamento de Risaralda
El Alcalde de Armenia
Decreto 217
de 1999
Por el cual se amplían los plazos para la
presentación y pago de declaraciones
tributarias correspondientes a retención en
la fuente mes de diciembre de 1998,
impuesto sobre las ventas sexto bimestre de
1998.
Con este decreto se da prorroga hasta el 25 de Febrero de 1999 para la presentación y pago de las
declaraciones tributarias de Retención en la Fuente del mes de Diciembre del año 1998 y de Impuesto
sobre las Ventas del bimestre Noviembre-Diciembre de 1998
Decreto 223
de 1999 Por el cual se adicionan los Decretos
Legislativos 195 y 198 de 1999.
Gracias a este decreto se adiciona al municipio de Génova en el departamento del Quindío dentro de
las entidades territoriales afectadas por el terremoto del 25 de Enero del año 1999.
140
Cuadro 8. (Continuación)
Decreto 258
de 1999
Por el cual se dictan disposiciones para
hacer frente a la situación de calamidad
pública causada por el terremoto producido
el 25 de enero de 1999.
Según este decreto, los contribuyentes que realizaran donaciones a las respectivas entidades
autorizadas para recibirlas como el FOREC y las demás que dispuso el Gobierno Nacional durante el
año de 1999, tendrían derecho a solicitar en la declaración de renta y complementarios de ese año, un
descuente tributario que equivalía al 70% sobre el valor de los bienes donados, sin que en ninguna
momento sobrepasara el 40% del impuesto neto de renta del mismo ejercicio.Además, se exonero de
impuesto de renta y complementarios a todas aquellas empresas de tipo agropecuario, industriales, de
construcción, de exportación de bienes corporales muebles, de servicios turísticos, de servicios
públicos, educativos, de procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico o de atención
de salud, que se constituyeran o decidieran localizarse en la zona afectada decretada por los decreto
195 y 223 de 1999, exención que equivaldría al 70% para los municipios del departamento del Quindío y
del 30% para los demás municipios, para el caso de las PYMES estos porcentajes eran del 80% para
las localizadas o constituidas en el Quindío y del 50% para los demás municipios, todo lo anterior tenía
como vigencia los años 1999 y 2000.
Las empresas preexistentes en la zona afectada también se cobijaron con la exención; pero fue
aplicable para el año f iscal de 1999, siempre y cuando realmente se encontraran constituidas
jurídicamente en las zonas afectadas y hubieran reanudado sus actividades económicas a más tardar el
31 de Diciembre de 1999, los porcentajes de exención eran los mismos que para las constituidas o
localizadas en la zona de desastre en el caso de las PYMES, y para las demás empresas los
porcentajes eran del 60% para las preexistentes en el Quindío y del 20% para las preexistentes en los
demás municipios afectados. Para el caso de los contribuyentes del impuesto de renta, cuyas empresas
se encontraban ubicadas en la zona de desastre, podían solicitar un descuento tributario para los años
gravables de 1999 y 2000 equivalente al 100% de los gastos cancelados por concepto de prestaciones
sociales que correspondieran a los nuevos empleos directos que se generan en la zona afectada.
Las casas prefabricadas instaladas o montadas en la zona afecta como consecuencia del terremoto del
25 de Enero de 1999 quedaban totalmente excluidas del pago de impuesto sobre las ventas, siempre y
cuando su valor fuera de hasta 2.300 UPACS Los empleadores ubicados en la zona de desastre, tenían
un descuento de hasta un 50% en el pago de aportes al SENA hasta el 31 de Diciembre del año 2000.
Los municipios y departamentos afectados por el terremoto y consagrados en el decreto 195 y 223 de
1999, tenían derecho a una compensación que equivalía a la diferencia entre el monto mensual de los
ingresos tributarios del año 1998 valorado a precios constantes y el ingreso del mismo mes del año
respectivo. Por último, se definió como objetivo del FOREC, la f inanciación y realización de todas las
actividades necesarias para la reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica que permita
el desarrollo de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de Enero de 1999.
141
Cuadro 8. (Continuación)
Decreto 348 de
1999
Por el cual se liquida la adición al
Presupuesto General de la Nación para la
vigencia f iscal de 1999, contenida en el
Decreto 198 del 30 de enero de 1999
Con este decreto se liquida la adición presupuestal prevista en el decreto 198 de 1999 por valor de
quinientos cuarenta y dos mil trescientos millones de pesos ($ 542.300.000.000). Además, con este
decreto el denominado Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero, pasa a llamarse
Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero y podía ejecutar los recursos que
se le apropiaran por medio de convenios con entidades públicas. Además se exonero de impuesto
cualquier tipo de donación en dinero o en especie que proviniera del exterior siempre y cuando fueran
realizadas al FOREC o a cualquier otra entidad autorizada por el Gobierno Nacional.
Decreto 350 de
1999
Por el cual se dictan disposiciones para
hacer frente a la emergencia económica,
social y ecológica causada por el terremoto
ocurrido el 25 de enero de 1999
En este decreto se reforman algunos artículos del el decreto 258 de 1999, donde se establecía que
las actividades comerciales quedaban exentas siempre y cuando se refieran a bienes corporales
muebles que se produzcan en los municipios afectados. Además, se estableció la devolución del
impuesto sobre las ventas de la maquinaria y equipos adquiridos durante los años 1999 y 2000,
siempre y cuando fueran utilizados en los municipios afectados. De igual forma, se aplico una
franquicia arancelaria para todos los bienes de capital importados durante los años 1999 y 2000,
siempre y cuando fueran utilizados en la zona afectada.
De acuerdo con este decreto, los municipios que recibieron compensaciones establecidas en el art.
21 del decreto 258, debían transferir las sumas correspondientes al impuesto predial a las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). El FOREC, debía destinar parte de sus recursos para
constituir un fondo f iduciario que otorgara subsidios a la demanda de inmuebles. El FOREC debía
otorgar subsidios destinados al pago de los servicios públicos a los usuarios cuyos bienes inmuebles
hayan sido destruidos o gravemente afectados, así como a las personas de estratos 1 al 4 cuyos
inmuebles hayan sido afectados. En el caso de los subsidios de vivienda, las Cajas de Compensación
Familiar debían destinar el 10% de sus apropiaciones mensuales correspondientes a los años 1999 y
2000, para atender las necesidades de vivienda de las personas afectadas. En cuanto a este
subsidio, el monto de este no podía ser superior a 25 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes
(SMMLV) y las soluciones de vivienda no podían superar los 135 SMMLV.
Las CAR con sede en las zonas afectadas, debían apoyar y asistir técnicamente a los municipios
afectados de su jurisdicción en los concerniente a los criterios ambientales de sus Planes de
Ordenamiento Territorial (POT). Los proyectos viales Ibagué-Armenia, Calarcá-La Paila y Pereira-La
Paila, debían ser considerados prioritarios dentro del Plan de Inversiones del Instituto Nacional de
Vías, y el FOREC debía destinar la suma de cincuenta mil (50.000) millones de pesos durante la
vigencia f iscal de 1999 y cien mil (100.000) millones durante la vigencia f iscal del año 2000 para la
ejecución de estos proyectos viales. En cuanto a crédito público, el FOREC podía realizar
operaciones de crédito público. En materia de salud, el FOREC podía cofinanciar (de acuerdo a los
recursos de cada departamento afectado) a la población subsidiada que no esté cubierta con el
Fondo de Solidaridad y Garantí. además el FOREC podía apoyar la reconstrucción de los hospitales.
142
Cuadro 8. (Contnuación)
Decreto 351
de 1999
Por el cual se modif ica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia f iscal
de 1999
Por medio de este decreto se adiciona al Presupuesto Nacional en lo que tiene que ver con la atención
de desastres la suma de trescientos cuarenta y nueve mil quinientos cincuenta y cuatro millones de
pesos ($ 349.554.000.000)
Decreto 812
de 1999
Por el cual se reglamenta la compensación
a las entidades territoriales declarada en
virtud del estado de emergencia económica,
social y ecológica por el Decreto 195 del 29
de enero de 1999.
Por medio de este decreto se estableció una compensación para los municipios afectados por el
terremoto del 25 de Enero de 1999, esta compensación consistía en una transferencia que la nación
hacía a los departamentos, equivalente a la disminución en el recaudo de los ingresos tributarios
durante los años 1999 y 2000 que provenían de los monopolios de licores. Esta compensación no podía
sobrepasar el 80% en el año 1999 ni el 60% para el año 2000 de la diferencia entre lo recaudado en
1998 y lo que se recaudó en estos años.
Decreto 1397
de 1999
Por el cual se reglamentan los artículos, 6o.
y 7o. del Decreto 350 de 25 de febrero de
1999, relativos a la importación de los
bienes de capital destinados a la zona
afectada por el terremoto en el Eje Cafetero
y a la garantía exigida por efecto del
beneficio.
Se declara que los bienes importados durante el año 1999 y 2000 que estuvieran exentos del gravamen
consagrado en el artículo 6 del decreto 350 de 1999, debían ser declarados bajo la modalidad de
importación con franquicia o mediante la modalidad de importación temporal a largo plazo. En estos
casos el importador debía ser el responsable directo por el gravamen arancelario que se exonerara, así
como de las sanciones y obligaciones aduaneras. Además, los bienes de capital que se vieran
amparados con la exención prevista en el decreto 350 de 1999, debían ubicarse en la zona afectada por
el terremoto (municipios establecidos en el decreto 195 y 223 de 1999) y estos bienes no podían ser
objeto de enajenación antes de terminar el tiempo de depreciación del bien ni podían ser trasladados a
otras zonas distintas de las dispuestas como zonas afectadas por el terremoto, para lo cual los bienes
debían ser vigilados por la DIAN
Decreto 1550
de 1999 Por el cual se reglamenta el artículo 2o. del
Decreto Legislativo 258 de 1999
Por medio de este decreto se declaró como únicas entidades autorizadas para recibir ayudas y
donaciones, con el f in de atender la emergencia ocasionada por el terremoto del 25 de Enero de 1999 a:
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social de
Eje Cafetero (FOREC), Fiduciaria la Previsora, la Red de Solidaridad Social y a las Alcaldías y
Gobernaciones de los municipios y departamentos establecidos en los decretos 195 y 223 de 1999.
Decreto 1752
de 1999
Por el cual se establecen las condiciones
para acreditar la calidad de poseedor para
acceder a los beneficios establecidos en los
Decretos 196 y 350 de 1999.
Gracias a este decreto se establecieron unos requisitos para los que se declararan poseedores de
bienes inmuebles que resultaron afectados como consecuencia del terremoto del 25 de Enero de 1999,
requisitos que incluían la certif icación catastral del bien inmueble a nombre de la persona poseedora y
la declaración de cinco (5) personas que fueran poseedoras de bienes inmuebles en el mismo barrio del
solicitante o poseedor
143
Cuadro 8. (Continuación)
Fuente: Autor
Decreto 615
de 2000
Por el cual se reglamenta el procedimiento
de devolución y/o compensación del
impuesto sobre las ventas en el Eje Cafetero
Según este decreto, las personas naturales y jurídicas que hubieran adquirido bienes de capital como
maquinaria y equipo durante los años 1999 y 2000 en el país y posteriormente fueran instalados en los
municipios afectados por el terremoto y señalados por los decretos 195 y 223 de 1999, podían solicitar
la devolución del dinero correspondiente al impuesto sobre las ventas de dichos bienes.
Acuerdo 001
de 1999
Por el cual se acuerdan los procedimientos
de acceso a los recursos que ofrece el
Forec, para la rehabilitación y reconstrucción
de las viviendas afectadas de los
damnificados del terremoto del 25 de enero
de 1999, adicionales a los subsidios por
relocalización
En este acuerdo se pactaban los pasos que debían seguir el propietario o poseedor de la vivienda
afectada por el terremoto para tener derecho a un subsidio directo o a un crédito subsidiado, teniendo
en cuenta que eran mutuamente excluyentes. En el caso del subsidio directo, este era otorgado por el
FOREC; para el otro caso se debía realizar una solicitud de crédito ante una entidad hipotecaria.
Además, se estipulo que la Administración delegada de cada zona debía elegir y contratar ONGs o
f irmas privadas para realizar la reconstrucción, en cualquier caso esto debía contar con la participación
de la comunidad.
Acuerdo 15 de
2000
por el cual se adoptan medidas
complementarias para regular las ayudas
económicas que brinda el Forec para
facilitar la solución de vivienda de las
familias afectadas por el sismo del 25 de
enero de 1999 que a 31 de diciembre de
1999 se encontraban en alojamientos y
asentamientos temporales o estaban siendo
subsidiadas con el valor del arrendamiento
por el Forec.
Se establece que la cuantía del subsidio de vivienda era por un monto total de $ 5.900.000 por hogar,
además las soluciones de vivienda no podían ser objeto de embargo; el predio sufría una afectación,
donde quedaba restringida su venta por un periodo de cinco años contados a partir de la fecha de la
terminación, construcción o adquisición de este.
Acuerdo 20 de
2000
Por el cual se modif ican los Acuerdos
números 13 de enero de 2000 y 15 de mayo
8 de 2000 y se toman otras
determinaciones.
Por medio de este acuerdo los recursos aportados del FOREC son administrados atreves de
f ideicomiso de administración. Además, se establece que las donaciones provenientes de USAID y las
Agencias de Cooperación Internacional se destinarían para otorgar un subsidio familiar de vivienda.
Acuerdo 21 de
2000
Por medio del cual se decreta el cierre de
adjudicación del subsidio directo para
vivienda a propietarios y poseedores
afectados por el sismo del 25 de enero de
1999.
Con este acuerdo se establece como fecha límite para el cierre de adjudicaciones de subsidio el día 30
de Noviembre de 2000 y se autoriza al Director Ejecutivo del FOREC la notif icación de las providencias
que se requieren para este cierre a través de las Gerencias Zonales.
Acuerdo 30 de
2002 por el cual se amplían los plazos para
aplicación de subsidios.
Gracias a este acuerdo, se amplía el plazo de adjudicación de subsidios de vivienda y la ejecución de
los subsidios de reparación en los sectores rural y urbano hasta el 15 de Abril de 2002
144
Cuadro 9. Análisis comparativo de la legislación
Fuente: Autor
LEY SIMILITUDES DIFERENCIAS PARTICULARIDADES
ARMERO
Importación de materias
primas, insumos y repuestos:
En ninguno de los dos casos se
tuv o prev isto este tema.
Incentivos para inversiones en
empresas preexistentes: No se
contempló en ninguno de los
dos casos alguna clase de
estimulo para inv ersiones en las
expresas preexistentes de las
zonas af ectadas.
Manejo de la Reconstrucción :
En ambos caso se hizo por
medio de ONGs, 34 en Armero y
32 en el Eje Caf etero.
Incentivos para inversiones
extranjeras: En ninguno de los
dos casos se dieron este tipo de
incentiv os.
Crédito para las empresas
existentes: No se estipulo en
ninguno de los dos casos.
Creación de Fondos para la
Reconstrucción: En ambos
casos se crearon f ondos de
reconstrucción de las zonas
af ectadas, para el caso de
Armero se creó a RESURGIR y
para el caso del Eje caf etero el
FOREC, los dos con personería
jurídica y patrimonio propio.
Porcentajes y plazos de exención en el impuesto de renta y complementarios para las
nuevas empresas: En el caso de la tragedia del Ruiz, los porcentajes de exención eran los
mismos para todos los municipios af ectados así se encontraran en otros departamentos, con
porcentajes que iban del 100% (1º y 2º año), 50% (3º y 4º año) al 20% para los dos últimos años
(5ºy 6º año); mientras que para el caso del terremoto del eje caf etero, los porcentajes de exención
eran dif erentes dependiendo de si el municipio af ectado se encontraba o no el departamento del
Quindío en porcentajes que iban del 90% (1º al 4º año), 80% (5º al 8º año) al 70% (9º y 10º año).
Por lo tanto, si se tienen en cuenta los plazos y los porcentajes de exención, se puede inf erir que
las exenciones f ueron mucho may ores para el caso del terremoto del eje caf etero.
Tipo de Empresas beneficiadas: En este sentido, la ley 44 de 1987 se quedÓ corta, pues
mientras la ley Quimbay a y el decreto 258 de 1999 amparaba con exenciones a las empresas de
tipo agrícola, ganaderas, industriales, de construcción, de exportación de bienes corporales
muebles, de serv icios turísticos, de serv icios públicos, educativ os, de procesamiento de datos, de
programas de desarrollo tecnológico o de atención de salud, que se constituy eran o decidieran
localizarse en la zona af ectada; la ley 44 de 1987 sólo exoneraba a aquellas empresas de tipo
agrícola o ganadera o a las nuev as empresas de tipo industrial, comercial o minero que se
establecieran en los municipios af ectados.
Importación de maquinaria y equipo : Para el caso de la tragedia del Ruiz la exención en
impuestos de importación era total (100%), por un periodo de dos (2) años en la maquinaría
agrícola y los equipos agroindustriales o industriales destinados para el aprov echamiento de estos
en las zonas af ectadas. Mientras que para la tragedia del Quindío se estableció una f ranquicia
arancelaria para todos los bienes de capital importados durante los años 1999 y 2000, en este
caso se pagaba el IVA pero este era dev uelto, siempre y cuando f ueran utilizados en la zona
af ectada.
Exención a socios o accionistas: Para el caso de Armero, estaban exentos del impuesto de
renta, los socios que recibieran rentas prov enientes de las empresas benef iciarias de la zona
af ectada, estos benef icios eran en los mismos porcentajes y periodos de tiempo prev istos para las
empresas; mientras que en el caso del Eje Caf etero tenían este derecho, los socios, af iliados y
similares en un 100% de exención por un periodo no inf erior a cuatro años.
Exenciones para empresas preexistentes: En el caso de Armero, la exención en el impuesto de
renta y complementarios se dio por un periodo de hasta seis (6) años contados desde el año 1988,
y para el caso del Eje Caf etero esta exención se dio sólo por el año de1999.
Descuentos a los contribuyentes por donaciones: Para los contribuy entes af ectados por la
av alancha del Ruiz, estos tenían derecho a un descuento tributario elev ado al 45% sobre el v alor
de la donación, sin que este descuento excediera el 20% del v alor del impuesto básico de renta;
en el caso del Terremoto del Eje caf etero, el porcentaje de descuento equiv alía al 70% y este no
podía exceder el 40% del impuesto de renta neto.
Extensión a los municipios beneficiarios: En el caso de la tragedia del
Ruiz, Se extendió a Ibagué, la Dorada, Pereira, Santa Rosa de Cabal y Dos
quebradas los benef icios tributarios y se f omentó la creación de nuev as
empresas en estas ciudades, a sabiendas de que no habían sido af ectadas
directamente por la tragedia.
Exención en el pago de prestaciones sociales: Esto se dio sólo en el caso
del Eje caf etero, donde las empresas benef iciarias ubicadas en la zona de
desastre, podían solicitar un descuento tributario que equiv alía al 100% de los
gastos en prestaciones sociales de los nuev os empleados, estos descuentos
eran grav ables sólo para los años 1999 y 2000.
Se crea el 2x1000: Con el establecimiento de la ley Quimbay a para el caso
del Eje Caf etero, se crea un impuesto a las transacciones f inancieras con f in
de f inanciar v iv iendas de Interés social (VIS), el cual en primera instancia sólo
tendría v igencia durante el año 2000; pero que f inalmente f ue extendido por
tiempo indef inido.
Descuentos en parafiscales: Sólo se dio para el caso del eje caf etero, donde
los empleadores ubicados en la zona de desastre, obtenían una reducción de
hasta un 50% en el pago de aportes al SENA hasta el año 2000.
Declaración de monumento nacional : Se declaró campo santo o
monumento nacional el territorio correspondiente a la cabecera municipal de
Armero, prohibiéndose la excav ación, la explotación o la edif icación en esta
zona
Compensación para los municipios: Sólo se dio en el Eje caf etero, consistía
en el desagrav io que equiv alía a la dif erencia entre el monto mensual de los
ingresos tributarios del año 1998 v alorado a precios constantes y el mismo
ingreso del mes del año en curso.
Recursos de las Cajas de compensación familiar : Para el caso de Armero,
se había autorizado a las Cajas de Compensación Familiar para que
destinaran el 1,5% de los aportes recaudados de subsidio f amiliar durante el
año 1984 a satisf acer necesidades de v iv ienda, recreación, etc. de los
damnif icados; pero este decreto f ue declarado inexequible para este caso,
mientras que para el caso del Eje caf etero, esta autorización si se produjo en
un porcentaje del 10% de los recursos correspondientes a los años 1999 y
2000 para atender necesidades de v iv ienda de los damnif icados del Eje
Caf etero.
EJE
CAFETERO
145
6. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS IMPLEMENTADAS EN LOS DOS
PROCESOS DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA
En el presente capítulo se evaluaran las diferentes disposiciones de política
económica, en particular la ley 44 de 1987 y la ley 608 de 2000, tendientes a
generar el proceso de reactivación económica en las dos zonas de desastre,
análisis que se hará en los dos principales polos de desarrollo, Ibagué y Armenia.
Para este propósito se tendrá en cuenta la base teórica de evaluación de políticas
públicas, específicamente de tipo de resultados e impactos en un horizonte
temporal ex post, en la cual se utiliza como instrumento o técnica de evaluación
entrevistas de grupo a actores y expertos, lo que facilita el análisis de tipo
cualitativo por medio de preguntas de percepción, lo anterior complementado con
información secundaria tendiente a ampliar el análisis de tipo cuantitativo.
6.1 CASO ARMERO:
6.1.1 Principales aspectos de la Ley 44 de 1987. Por medio de esta ley se
pretendía reactivar económicamente la región afectada por el Nevado del Ruiz, en
ella se amplían los plazos que en este sentido ya había iniciado el Decreto 3830
de 1985, como se estipula al comienzo de la ley, “Por el cual se amplían los plazos
establecidos en el decreto 3830 de 1985 y se modifican algunas de sus
disposiciones”222.
Esta ley expedida el 1 de Diciembre de 1987, amplio los plazos establecidos por el
decreto 3830 hasta el 31 de Diciembre de 1988 para los municipios afectados por
la actividad volcánica del Ruiz, estos plazos estaban establecidos en proporciones
de exención para el impuesto de renta y complementarios, en porcentajes que
iban del 100% para los dos primeros años de periodo productivo, del 50% para el
tercero y cuarto año y 20% para el sexto año.
Los beneficios eran otorgados a aquellas empresas de tipo agrícola o ganadera o
a las nuevas empresas de tipo industrial, comercial o minero que se establecieran
en los municipios afectados, además para obtener este beneficio no podían
transcurrir más de cuatro (4) años entre la fecha del establecimiento de la
empresa y el momento en que empezaba la etapa productiva.
222
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 44 de 1987, Bogotá DC. 1987. p. 3
146
Por otra parte, se estableció que la maquinaria de tipo agrícola y agroindustrial
importada y con destino a la zona de desastre, quedaría totalmente excluida de
cualquier tipo de impuesto, tasa o contribución, siempre y cuando la licencia de
importación haya sido aprobada por INCOMEX a más tardar el 31 de Diciembre de
1988.
6.1.2 Resultados e impactos de la ley 44 de 1987. Esta ley, así como los
diferentes decretos que complementaban su aplicación en la zona de desastre,
significaron el despegue industrial del departamento, como lo comenta Ocampo
Martínez en su informe del Banco de la República sobre economía regional, la ley
44 determino que: “(…) durante 1988 se produjera un auge inusitado en la
creación de nuevas empresas de diferente índole, toda vez que ante la
Administración de Impuestos Nacionales se inscribieron 834 empresas con el fin
de obtener los beneficios tributarios contemplados en la Ley 44 de 1987; de estas,
253 firmas, equivalentes al 30.3%, correspondían al sector industrial”223.
Según el mismo informe de economía regional, basado en información de la
Administración de Impuestos Nacionales de 1991, de las 834 sociedades que se
habían inscrito, 267 se encontraban aun activas (32%), y de estas últimas, sólo
171 habían iniciado su etapa productiva224.
En un comienzo, esta ley se implementó únicamente en los diecisiete (17)
municipios directamente afectados por la avalancha del Ruiz, pero posteriormente
se incluyó a la ciudad de Ibagué como beneficiaria de este “paraíso fiscal”, este
logro se atribuye a la labor de la Asociación para el Desarrollo del Tolima (ADT),
ya que según esta misma entidad, a pesar de que la tragedia no afecto
directamente a la capital tolimense, sí recibió gran parte de la población
damnificada en situación de desplazamiento humano. En este orden de ideas, la
ADT destaca que:
Identificada la magnitud del compromiso que para la ciudad representaba la
tragedia, a partir de ese momento la ADT se dio a la tarea de la inclusión de
Ibagué como beneficiaria de la ley 44 de 1987 y de las exenciones
establecidas. La administración regional y las demás fuerzas sociales, con la
Asociación a la cabeza, trabajaron hasta que se reconoció a la ciudad como
223
CAMPOS M, Alvaro A. El Sector Industrial del Tolima: Aproximación Histórica, Estructura y Dinámica. Centro de Estudios Económicos Ibagué. Ibagué, 2004. p. 21 224
Ibid
147
zona de desastre, lo cual se concretó mediante decreto del gobernó nacional
en 1987.225
Este decreto del que trata la ADT es el Decreto 078 de 1988. Una vez incluida la
ciudad de Ibagué dentro de las ciudades beneficiarias de dicha ley por medio de
este decreto, la ADT y la Cámara de Comercio de Ibagué se dieron a la tarea de
promover la ciudad a nivel nacional e internacional, con el fin de atraer
inversionistas a la región226. Gracias a esta labor, se gestionó la creación de
muchas empresas en la ciudad, dentro de las que más se destacan:
Cuadro 10. Empresas Promovidas por la Ley 44 de 1987
EMPRESA ACTIVIDAD
Cementos Diamante de Ibagué Industria Cementera
Fatextol Textiles y confecciones
Fibratolima Textiles y confecciones
T-Shirt & T-Shirt Textiles y confecciones
Bocaccio Textiles y confecciones
Superprotex Industria de jabones
Empaques Colapsibles Empaques para dentífrico
Transcar-Transmotor Transmisiones Cardánicas
Importadora y productora de licores Bebidas Alcohólicas
Industrias Aliadas Café Concentrado
Profilácticos del Tolima Productos de Alcohol Aséptico
Fema Empaques para alimentos
Fruver Vinos
Gradinsa Aceites y grasas
Desmotadora de Algodón, Pajonales Procesadora de algodón
Procarnes Procesamiento de carnes
Poliform Suelas para calzado
El Poira, editores Artes gráficas
Interamericana de licores Bebidas Alcohólicas
Escobar y Martínez Balones
Compañía de Confecciones y Tejidos Textiles y Confecciones
Plastitol Plásticos
Fuente: ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL TOLIMA (ADT). 2004
225
ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL TOLIMA, ADT. Memoria de un proceso Económico y Social. Ibagué, 2004. p. 69 226
Ibid., 11
148
Frente a lo anterior, cabe añadir lo expuesto por el profesor Dulcey Martínez,
quien afirma que:
La ʻ tragedia de Armeroʼ , como se le recordará por siempre en la dolida alma
tolimense, trae, sin embargo, un efecto “benéfico” en el corto plazo: el
gobierno nacional expide decretos y leyes reglamentarias con el fin de redimir
la zona afectada. El decreto 3830, la ley 44 del 1 de Diciembre de 1987 y el
decreto 78 del 19 de Enero de 1988, incluyen a Ibagué dentro de los
municipios beneficiarios con las exoneraciones de orden arancelario y
tributario, dirigidas en especial a las nuevas empresas que se constituyan en
este período y a aquellas que amplíen sus plantas con maquinaria importada;
medidas que se aplican sólo hasta 1989.227
Frente a este último punto de las importaciones de maquinaria mencionadas por
Martínez y al cual se refiere la ley 44, la Tabla 26 muestra los resultados en este
aspecto.
Tabla 26. Importaciones gracias a la ley 44 de 1987.
DEPARTAMENTO VALOR EN DÓLARES
CALDAS 44.663.174.58
TOLIMA 22.798.434.10
RISARALDA 4.168.462.60
CUNDINAMARCA 226.444.58
TOTAL 71.856.515.86
Fuente: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. 1987
Según Campos Martínez228, basado en informes de la Secretaria de Desarrollo
Departamental, entidad a la que se asignó la tarea de otorgar los vistos buenos
para la importación para la importación de los bienes de capital exentos, 233
empresas (tanto nuevas como antiguas) tramitaron licencias de importación. De
estas empresas, 142 eran del sector industrial. Destacándose el hecho de que el
25% de las inversiones en importación de maquinaria, se dirigía a la fabricación de
productos alimenticios, 24,6% a la fabricación de textiles, 22,1% a la
transformación de cemento y otros minerales no metálicos y 8,4% a la industria de
227
DULCEY M, Germán. Globalización y Desarrollo: El Tolima a dos Décadas de Armero. Ibagué: editor Universidad del Tolima, 2009. p. 93 228
CAMPOS M, Alvaro A. Op. cit., p. 22
149
bebidas y la fabricación de plástico. No obstante, los valores realmente importados
como lo menciona Capos Martínez, basado en los registros de importación del
DANE y la DIAN, entre 1988 y 1990 las importaciones fueron de 65,9 millones de
dólares en valores CIF*.
Después de incluirse a la capital del departamento dentro de los municipios
beneficiados con la ley 44, una considerable concentración de empresas se
establecieron en Ibagué, pues del total de empresas que se encontraban activas a
1991 (834), 211 se localizaban en Ibagué (79%), 10 en Lérida (3,7%) y 14 en
Honda (5,2%)229.
Examinando el comportamiento de las variables de la región en general, se puede
observar un gran avance en la producción bruta industrial, especialmente para el
periodo 1990 y 1995; según Capos Martínez230, los mayores efectos de la ley 44
se presentaron en este periodo, tiempo en el cual se llegó a un crecimiento en
términos reales del 4.1%, muy superior al 2.1% que se venía presentado en el
periodo anterior de 1985 a 1990; además, el personal ocupado paso de 4.928 a
5.060 personas en este mismo periodo.
La incidencia en el empleo, según cifras de Ospina y Rangel del año 1994,
obtenidas del análisis de 45 empresas amparadas por la ley
Representa un total de 2424 empleos en el sector industrial, que equivale al
87% del total de empresas analizadas, el 13% restante (363 empleos) fue
generado por los sectores comercial, agrícola y servicios concentrándose el
sector comercial con una participación del 8,78%, servicios con el 1% y el
agropecuario con el 3,26%...Cabe destacar que el sector que más empleos
generó fue el sector industrial y con una de sus fábricas como Fibratolima que
tiene en este momento 1117 personas, Fábrica de Textiles del Tolima
(Fatextol) con 254 personas, Boccacio Ltda con 244 personas y T. shirt con
237 personas que se encuentran laborando actualmente.231.
* El CIF por sus siglas en inglés , es el Cost, insurance and freight, o costo, seguro y flete, es decir, el precio
cotizado por el vendedor, el cual incluye los cargos como seguros y fletes hasta el destino final que le señale el comprador. 229
Ibid., p. 21 230
Ibid., p. 42 231
OSPINA S, Carlos Humberto; RANGEL C, Ligia. Op. cit., p. 64
150
La localización de diferentes empresas en el departamento del Tolima y
específicamente en la ciudad de Ibagué, como lo menciona el Banco de la
República232 en su informe sobre economía regional, significó el mayor impulso a
un proceso de industrialización, que contrariamente a lo que se hubiera podido
pensar, no obedeció a la acción deliberada de los agentes públicos o privados.
Para analizar buena parte del impacto que generó la ley 44, es pertinente observar
el comportamiento de algunos indicadores, según Capos Martínez233, basado en
información de las Cámaras de Comercio, la inversión bruta de capital en
sociedades para los años 1987, 1988 y 1989 creció en 368.4%, 49.4% y 38.9%
respectivamente. El número de trabajadores afiliados a medicina prepagada se
incrementó en un 11.8%, 11.2%, 7.1% para los años 1988, 1989 y 1990
respectivamente. Además, las exportaciones avanzaron a un buen ritmo para los
primeros años de la exención, pues se diversifico la oferta de productos vendidos
en el exterior, surgiendo nuevas ramas de producción en la industria local,
exportaciones que crecieron a un ritmo del 256.2%, 91.3% y 60.7% entre los años
de1989 y 1991. Esta expansión que tuvo la industria se clarifica al observar el
comportamiento de la actividad edificadora, la cual tuvo un repunte gracias a las
licencias otorgadas, alcanzado un crecimiento de 60.3% en el año 1989, 133.9%
en 1991 y 48.3% en 1992. Y finalmente, el crecimiento en el consumo de energía
eléctrica fue de un 6.7% entre 1989 y 1991, crecimiento considerable si se tiene
en cuenta que este consumo venía creciendo en años anteriores a tasas de nos
mas del 5%.
Como se puede observar, la ley significo el despegue industrial del departamento
del Tolima, sin embargo, también representó un alto coste de oportunidad en
términos de recaudo de impuesto de renta y complementarios; con respecto a
esto, podemos analizar algunas cifras del trabajo de Carlos Ospina y Ligia
Rangel234, cifras que van del año 1989 a 1993 (ver Tabla 27).
232
CAMPOS M, Alvaro A. Op. cit., p. 18 233
Ibid., p. 23 234
OSPINA S, Carlos Humberto; RANGEL C, Ligia. Op. cit., p. 64
151
Tabla 27. Montos de Exención Tributaria (En miles de pesos)
AÑO
GRABABLE
RENTA
EXENTA
SOLICITADA
TARIFA
AHORRO
IMPUESTO DE
RENTA
INCREMENTO Δ %
1989 $ 798.985 30% $ 239.695,5
1990 $ 4.395.185 30% $ 1.318.555,5 $ 3.596.200 4,5%
1991 $ 4.162.453 30% $ 1.248.735,9 $ - 232.732 -5,3%
1992 $ 5.611.270 30% $ 1.683.381,0 $ 1. 448.817 34,81%
1993 $ 5.537.630 30% $ 1.661.289,0 $ - 73.640 -1,31%
TOTAL $ 6.151.656,9 Fuente: Ospina Sandoval… et al. 1995
A continuación, se describirán los montos de exención para el periodo gravable de
1989-1993 de los tres sectores de la economía, para una muestra de 71 empresas
analizadas en el estudio de Ospina y Rangel.
Sector Primario
Del total de empresas que solicitaron exenciones, nueve (9) de estas pertenecían
al sector agropecuario (12,68%), las cuales alcanzaron exenciones en el impuesto
de renta durante los años de exención por un total de $ 283.642.000, es decir, un
1,4% del total de exenciones solicitadas en el periodo comprendido entre 1989 y
1993, lo que demuestra la poca incidencia que tuvo el sector agropecuario en la
economía de la región235.
Sector Secundario
Conto con una participación del 59,1% dentro de los volúmenes de exención total,
con niveles de exención de $12.123.356.000 para el mismo periodo de 1989-1993,
este sector muestra su liderazgo frente a los demás sectores de la economía de la
región y es representado principalmente por empresas de tipo textil236.
Sector Terciario
Aquí encontramos principalmente las actividades de tipo comercial, pues según el
mismo estudio, esta actividad tuvo una participación de 32,39% dentro del total de
empresa de la muestra, y gozo de un monto de exención de $ 8.025.793.000
(39,1% del total de exención). Esta participación se debe principalmente a que
235
Ibid., p. 65 236
Ibid
152
actividades tales como el turismo, hoteles, transporte y demás no fueron incluidas
dentro de las beneficiarias por la ley237.
Como se puede observar, Ibagué fue la gran beneficiaria de esta ley, pues al
contar con una infraestructura adecuada, así como un mercado relativamente
grande, etc.; brindo condiciones las necesarias para que muchas empresas
decidieran localizarse allí, diferente a lo sucedido en la región directamente
afectada por el Ruiz, especialmente la zona norte del Tolima, municipios como
Lérida y Guayabal quedaron totalmente abandonados en este aspecto. Frente a
esto Saavedra afirma que: “Ibagué y Manizales fueron las ciudades que más se
beneficiaron con las políticas de desarrollo económico impulsadas por
RESURGIR. En Ibagué hay actualmente más de cien industrias textileras que se
beneficiaron de esa ley de exoneración de impuestos”238. Además, de las
bondades de esta ley sólo pudieron beneficiarse aquellos que tenían buenas
relaciones políticas económicas y sociales y sabían cómo se debían realizar los
trámites respectivos239. Igualmente:
La situación fue distinta para los sobrevivientes pobres respecto a su acceso
a todas las ventajas arancelarias y crediticias otorgadas a los afectados por la
catástrofe. Pedro Gómez reconoció en 1989 que la mayor parte de los
trámites para conseguir las licencias y los créditos debían hacerse a través de
los intermediarios financieros tradicionales, a los cuales muchos damnificados
no habían tenido acceso y dichos trámites les eran además muy
engorrosos.240
No obstante, como menciona Capos Martínez241, el proceso de inversión en las
zonas directamente afectadas por la catástrofe del Ruiz, con el fin de generar
empleo a los damnificados no se logró debido a cinco razones fundamentalmente:
La constante incertidumbre de que volvieran a ocurrir erupciones del Volcán
Nevado del Ruiz.
La desfavorable ubicación geográfica de las zonas directamente afectadas
con respecto a los principales mercados 237
Ibid 238
SAAVEDRA, María, op cit., p. 166 239
Ibid 240
Ibid 241
CAMPOS M, Alvaro A. Op. cit., p. 20
153
La falta de infraestructura necesaria en lo que tiene que ver con servicios
públicos
El reducido tamaño del mercado local, que se agudiza con la precaria
situación económica de su población y finalmente
La ausencia de mano de obra calificada y suficiente, pues gran parte de la
población damnificada se dedicaron a vivir de los subsidios, de las
donaciones y de los pocos bienes que podían rescatar de la zona de
desastre
Frente a este último aspecto, al preguntar a Rosario Saavedra sobre cuáles fueron
los principales aspectos que impidieron la localización de las empresas en la zona
directamente afectada, ella afirma que los deficientes servicios públicos, la
existencia de una baja demanda efectiva así como la falta de una infraestructura
adecuada fueron los principales aspectos que impidieron la decisión de
localización de las empresas en la zona directamente afectada242.
Según Humberto Ramírez, profesor de la Universidad del Tolima y autor en 1987
del libro “Armero: Historia de una doble tragedia”, “El Estado no fue capaz de crear
las condiciones ni los organismos necesarios que permitieran el desarrollo
regional, a partir de la instalación de empresas en la región norte del Tolima,
devastada por la tragedia del Ruiz”243.
No obstante, otro aspecto no menos importante para la ausencia de empresas en
la zona directamente afectada, según lo dicho por Alejandro Viana Castro244 en
entrevista realizada, además de las anteriores razones, la falta de mano de obra
calificada fue la razón de peso para que se presentara esta situación. En este
aspecto también coincide Álvaro Ramírez, pues para él “la mano de obra
indudablemente representó un gran limitante en la región afectada, adicional a
esto los servicios públicos siempre han sido una queja de los empresarios,
quienes manifiestan que a pesar de haber mejorado en calidad y cobertura, siguen
siendo bastante costosos y poco competitivos”245.
242
ENTREVISTA con María del Rosario Saavedra, Antropóloga y escritora del l ibro “Desastre y Riesgo”.
Bogotá, 18 de Enero de 2011. 243
ENTREVISTA con Humberto Ramírez Moreno, profesor de la Universidad del Tolima de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Ibagué, Enero 23 de 2011 244
ENTREVISTA con Alejandro Viana Castro, Pintor e hijo del autor del l ibro “Armero su Verdadera Historia”,
Ibagué 15 de Enero de 2011 245
ENTREVISTA con Álvaro Ramírez Hernández, Economista del Centro Regi onal de Estudios Económicos del Banco de la República. Sucursal Ibagué, Ibagué, Octubre11 de 2010
154
A pesar del abandono del que fueron víctimas las zonas directamente afectadas
por el desastre, la reactivación de estas zonas se encargó a entidades privadas y
sin ánimo de lucro, tales como la Corporación Fondo de Apoyo de Empresas
Asociativas (CORFAS), quienes impulsaron el desarrollo de microempresas a
través de pequeños créditos a los sobrevivientes que los solicitaran, tanto así que
a Septiembre de 1987 había colocado $ 83.539.156, lo equivalente a 426 créditos,
que en promedio equivaldría a $ 200.000246.
De acuerdo con Campos Martínez, basado en la evaluación hecha por la
Asociación para el Desarrollo del Tolima (ADT)247 en 1998, del total de 132
empresas que constituidas, únicamente 49 habían entrado en la etapa de
operación y funcionamiento, y de estas últimas se habían liquidado hasta esa
fecha 24 empresas, por lo tanto, solo 25 habían permanecido en Ibagué después
de finalizados los beneficios tributarios. La mayoría de empresas que no se
trasladaron pertenecen a la actividad textil, de alimentos y a la industria
cementera; las cuales según Campos Martínez “disponen de adecuada oferta de
materias primas que se producen en la región, lo que se traduce en menores
costos de transporte y la disponibilidad oportuna de dichos insumos, tal es el caso
de las fábricas productoras de textiles, que cuentan con la fibra de algodón que se
cultiva”, pues la región cuenta con cultivos de café, sorgo y algodón, así como de
yacimientos mineros.
Lamentablemente, después de finalizados los beneficios tributarios previstos para
las zonas de desastre, una gran cantidad de empresas que se habían cobijado
con esta medida, terminaron cerrando sus plantas, coincidiendo esto con las
nuevas exenciones tributarias que se emitieron para el caso del sismo y las
inundaciones provocadas por el rio “Páez” en el año 1994, y que originaron la ley
218 de Noviembre de 1995, también conocida como “Ley Páez”, con el fin de
reactivar económicamente gran parte de los municipios de los departamentos de
Cauca y Huila248. Lo anterior termino desplazando muchas de las empresas que
se habían localizado en el departamento del Tolima (amparadas por la ley 44) a
otros municipios del Huila y el Cauca que se vieron favorecidos por una nueva
coyuntura económica.
246
SAAVEDRA, María, op cit., p. 167 247
ADT. Carta del Tolima No 133. 1988, citado por CAMPOS M, Alvaro. Op. cit., p. 23 248
CAMPOS M, Alvaro A. Op. cit., p. 23
155
Resulta pertinente observar los estímulos tributarios que contemplaba la ley , 218
de 1995, conocida como “Ley Páez”, la cual presentaba las siguientes
características:
Una exención en el impuesto de renta y complementario de diez (10) años
para las empresas preexistentes al 21 de junio de 1994 situadas en la
región afectada que demostraran incrementos importantes en la generación
de empleo
La ley tenía vigencia hasta el 31 de Diciembre de 2003
La tasa de exención era del 100% para los cinco (5) primeros años (1994-
1999) para las empresas nuevas o preexistentes, 50% para las empresas
que se establecieran entre el 21 de Junio de 2001 y el 29 de Junio de 2003.
Exenciones en el impuesto de renta y complementarios para aquellas
empresas que hubieran resultado afectadas en sus ingresos con una
disminución mayor al 40% por causa de la tragedia.
Exención en aranceles para la importación de bienes de capital no
producidos en la subregión andina, por un periodo de cinco (5) años.
Créditos subsidiados para el fomento y establecimiento de nuevas
empresas, con un plazo de entre 6 y 8 años y 18 meses de periodo de
gracia.
Exención de impuestos para la importación de maquinaria, equipo y
repuestos.
Las utilidades o ganancias ocasionales, así como las inversiones de
empresas nacionales o extranjeras durante un periodo de cinco (5) años,
serían exentos de cualquier tipo de impuesto.
No podían transcurrir más de cinco (5) años entre la fecha de
establecimiento de la empresa y el momento en que esta comienza la etapa
productiva.
Se concedía un crédito fiscal que equivalía al 15% de la inversión hecha
durante el periodo improductivo, con vigencia hasta el 31 de Diciembre de
2003.
Como se puede observar, la “Ley Páez” fue mucho más complaciente en cuanto a
plazos y montos de exención que la ley 44 de 1987, razón por la cual, muchas
empresas localizadas en la región afectada por el Nevado del Ruiz, una vez
finalizados los beneficios tributarios, se localizaron en otras zonas del país
aprovechando una nueva coyuntura en los departamentos del Huila y Cauca;
aunque no se sabe con certeza cuales fueron exactamente las empresas que
156
abandonaron la región, si se sabe que el impacto generado fue grande y negativo
para el departamento del Tolima, aunque obviamente esta no fue el único motivo
por el cual algunas empresas decidieron localizarse en otras zonas del país o
simplemente al poco tiempo de constituirse desaparecieron.
Frente a esto último punto sobre el comportamiento de las empresas una vez
terminaron los beneficios tributarios, cabe resaltar lo expuesto Por Rosario
Saavedraen la entrevista:
Las empresas (microempresas) que se crearon después de la erupción
del Volcán Nevado del Ruiz en el Tolima no fueron sostenibles. En la
mayoría de los casos al cabo de cinco años ya habían fracasado. En
parte faltaba formación para emprendimientos productivos y mirar con
mayor detenimiento la cultura de quienes fueron beneficiarios. Por
ejemplo, algunas de ellas tenían mentalidad campesina y no tenían la
experiencia de ser los líderes de sus pequeñas empresas. En otros
casos se crearon empresas que no respondían a las necesidades de la
gente como fue el caso de una empresa de lácteos en el municipio de
Lérida, en la que no había una persona suficientemente capacitada
para manejarla y tuvieron que traer expertos de otras regiones. 249
A lo anterior es importante añadir la opinión de Álvaro Ramírez250, según él: “Se
observa que la gran mayoría de empresas, una vez terminados los beneficios
tributarios contemplados por la ley 44 de 1987 se fueron, argumentando que
habían quebrado”.
Según el padre Cifuentes, Director de Pastoral Social que junto a RESURGIR
intervino en la zona de desastre llevando ayudas a los damnificados, “una vez
terminaron los beneficios tributarios, las empresas regresaron en algunos casos a
249
ENTREVISTA con María del Rosario Saavedra, Antropóloga y escritora del l ibro “Desastre y Riesgo”.
Bogotá, 18 de Enero de 2011. 250
ENTERVISTA con Álvaro Ramírez Hernández, Economista del Centro Regional de Estudios Económicos del Banco de la República. Sucursal Ibagué, Ibagué, Octubre11 de 2010
157
sus lugares de origen, pues la región no tenía la suficiente capacidad instalada, y
contaba con deficientes servicios públicos”251.
Según la percepción de algunos damnificados como la Señora Carmenza Conde,
sobreviviente de la tragedia de Armero y actualmente líder comunitaria de uno de
los asentamientos “armeritas” más grades de Ibagué, la ciudadela “Simón Bolívar”,
“las empresas que se acogieron a la ley 44 de 1987, en muchos casos terminaron
cerrando sus puertas, tal es el caso de la empresa Gradinsa, que por malos
manejos y en especial por los deficientes servicios públicos de Ibagué, termino
cerrando sus puertas”252.
Para Francisco Parra Sandoval, uno de los autores del libro “Amero 10 años de
Ausencia”, “las empresas emigraron, pues cuando empezaron a pagar impuestos,
sumado a los deficientes servicios públicos de la región afectada por el Ruiz,
impulso a que muchas empresas ya establecidas decidieran irse”253.
Otro aspecto que empeora la situación, es que a pesar de que inicialmente se
pensó en la reactivación económica de la región para proporcionarle empleo a los
directamente afectados por la tragedia, esto en muy pocos casos se dio, frente a
esto Francisco González nos dice que “Las empresas se fueron, la mayoría de las
que se beneficiaron no invirtieron en la zona directamente afecta, o las que lo
hicieron no le proporcionaron empleo a los de Armero”254.
A partir de la situación descrita anteriormente, se puede inferir que el tipo de
empleo generado en la región fue temporal, pues duro los seis años de exención
que contemplaba la ley, si bien tuvo un impacto positivo durante los primeros años
de aplicación de la norma, años más tarde, muchos de los empleos generados se
perdieron, debido a que muchas empresas quebraron o se trasladaron para otras
zonas del país; aunque es importante resaltar que la mayor parte del empleo
creado en la región lo genero el sector de la construcción, pues los programas de
construcción de vivienda de RESURGIR y las diferentes ONGs colaboradoras en
251
ENTREVISTA con Jesús María Cifuentes, Directos de Pastoral Social y colaborador en la proceso de reconstrucción de infraestructura, rehabilitación de la población y reactivación económica de la zona
afectada por el Nevado del Ruiz, Ibagué, Noviembre 9 de 2010 252
ENTREVISTA con Carmenza Conde, Sobreviviente de la tragedia de Armero y actualmente Líder Comunitaria de la Ciudadela “Simón Bolívar”, Ibagué, Enero 12 de 2011 253
ENTREVISTA con Francisco Parra Sandoval, uno de los escritores del l ibro “Armero 10 años de Ausencia” y
funcionarios administrativo de la Universidad de Ibagué, Ibagué, Enero 20 de 2011 254
ENTREVISTA con Francisco González, Director de la Fundación “Armando Armero” , Bogotá, 27 de Enero de 2011
158
este proceso, dentro de las que se destacan la Pastoral Social, Minuto de Dios y la
Cruz Roja, generaron muchas oportunidades de empleo en el corto plazo,
prácticamente hasta el año 1989 que fue el año en el que se liquidó la corporación
RESURGIR.
Frente al tipo de empleo generado en la zona afectada, Álvaro Ramírez nos afirma
que, “El tipo de empleo generado en la zona afectada por el Nevado del Ruiz, fue
de Temporal, además, se nota que hubo caída en los contratos a término
indefinido, lo que confirma la caída en la calidad del empleo”255.
Por otra parte, es pertinente conocer si hubo o no desarrollo en las zonas
afectadas, para lo cual Carmenza Conde nos exhorta diciendo que,
En el corto plazo, hubo reactivación económica porque muchas empresas
decidieron acogerse a los beneficios de ley especialmente en Ibagué, Honda
y Lérida, complementado con créditos otorgados para el establecimiento de
micro empresas para algunos de los damnificados; pero en el mediano y largo
plazo se observa que la reactivación económica en las regiones realmente
afectadas no se dio, aunque no se puede desconocer el hecho de que
municipios como Lérida y Guayabal lograron desarrollarse en alguna medida,
pues allí se construyeron colegios, se mejoró la infraestructura de servicios
públicos, etc., pero finalmente lo que le interesaba a la gente que era trabajar
y así llevar sustento a sus familias, muy poco se dio, motivo por el cual
muchos damnificados terminaron desplazándose a grandes ciudades como
Bogotá, Medellín o Cali, lo que tergiverso la idiosincrasia de los armeritas al
ser desplazados en muchos casos hacia diversos lugares del territorio
nacional.256
Según la antropóloga Rosario Saavedra257, La ciudad regional de Lérida o
Guayabal son ejemplos de que hubo una gran distancia entre lo soñado y lo
logrado y la pobreza que viven actualmente estos municipios lo refleja. Sobre este
255
ENTERVISTA con Álvaro Ramírez Hernández, Economista del Centro Regional de Estudios Económicos del Banco de la República. Sucursal Ibagué, Ibagué, Octubre11 de 2010 256
ENTREVISTA con Carmenza Conde, Sobreviviente de la tragedia de Armero y actualmente Líder
Comunitaria de la Ciudadela “Simón Bolívar”, Ibagué, Enero 12 de 2011 257
ENTREVISTA con María del Rosario Saavedra, Antropóloga y escritora del l ibro “Desastre y Riesgo”. Bogotá, 18 de Enero de 2011.
159
abismo este lo soñado y lo real, Francisco González258 expone que en lo que iba a
ser la Ciudad Regional, ósea Lérida, inicialmente se hizo la planeación de una
“mega ciudad”, con glorietas y una infraestructura sorprendente; pero lo que se
puede apreciar hoy día es que este sueño estuvo lejos de ser concretado.
Ante la situación descrita anteriormente, cabe destacar lo expuesto por el Banco
Mundial, la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional y el Departamento
Nacional de Planeación en su documento sobre los desastres ocurridos en
Colombia; según este informe, la ley “tampoco logró el desarrollo económico de
Lérida, la ciudad que, a partir de un pueblo con el mismo nombre, se construyó
para reubicar a los pocos sobrevivientes de Armero (…) la ley tampoco logró el
desarrollo económico de Guayabal, la población que bajo el nombre de Armero-
Guayabal sustituyó a Armero como cabecera municipal”259.
En este orden de ideas, un evento fortuito como el ocurrido por la avalancha del
Nevado del Ruiz, confirma lo establecido en el anterior informe sobre los desastres
naturales ocurridos en Colombia, al aseverar que “los desastres pueden
convertirse en oportunidades, aunque no siempre a favor de los más afectados”260.
Pues como se pudo ratificar, la gran beneficiaria (aunque temporalmente) fue la
ciudad de Ibagué; aunque esto no está mal, si se tiene en cuenta que se generó
empleo y se le dio un impulso a la industria de la región nunca antes visto en la
historia del departamento del Tolima. Lo que si resulta pertinente recalcar, es el
hecho de que no se logró el desarrollo de municipios como Lérida y Guayabal, que
eran los municipios más cercanos al desaparecido Armero, hecho que resulta
bastante preocupante porque la mayoría de los diez mil (10.000) sobrevivientes se
estableció en estos dos municipios, generando más desempleo.
A pesar de la triste situación descrita anteriormente, como lo es la no inclusión de
los municipios directamente afectados por la tragedia en las decisiones de
localización de la gran mayoría de empresas, y el hecho de que las que lo hicieron
(especialmente en Ibagué) una vez terminados los beneficios tributarios decidieran
localizarse en otras zonas o simplemente cerrar sus puertas manifestando que
habían “quebrado”, cabe hacerse una pregunta ¿los aspectos que contemplo la
ley 44 de 1987 fueron los más indicados para reactivar la economía de la zona
258
ENTREVISTA con Francisco González, Director de la Fundación “Armando Armero” , Bogotá, 27 de Enero de 2011 259
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN., op cit., p. 36 260
Ibid., p. 37
160
Afectada por el Nevado del Ruiz?. Frente a este interrogante Álvaro Ramírez
comenta que
La normatividad no garantizo la permanencia de las empresas una vez
terminaron los beneficios tributarios, pues se debió establecerse dentro de la
misma normatividad, que las empresas una vez terminaran los beneficios
tributarios debían seguir en la zona, impidiéndoles de esta forma que
aprovecharan nuevos estímulos tributarios de otras zonas afectadas por
tragedias naturales; como fue lo que ocurrió cuando se dieron beneficios para
la tragedia del Rio Páez, que coincidió con la finalización de los beneficios de
la ley 44 y termino desplazando muchas empresas de Ibagué a estas nuevas
zonas afectadas. 261
Frente al mismo interrogante, Rosario Saavedra manifiesta que: “La legislación
obedeció a un desarrollo endógeno que favorece al gran capital; pero no que no
tuvo en cuenta a los afectados directamente por el desastre. En general estas
exenciones ayudan a los que tienen mayor poder económico; es decir, el
desarrollo debe ser menos desigual, y estas leyes favorecieron a unos pocos pero
la mayoría (gente pobre) quedó excluida”262
Según el Director del Comité Regional para la Prevención y Atención de
Desastres, el Ingeniero César Gutiérrez263, las normas fueron en general buenas,
pero falto mucho más acompañamiento y seguimiento a las empresas que se
establecieron en la zona, pues si hubiese existido acompañamiento en cuanto a
créditos, y un seguimiento hacia estas para que no se aprovecharan de nuevos
beneficios tributarios en otras zonas del país, las empresas que se crearon y las
que se trasladaron a la zonas de desastre habrían permanecido en la zona incluso
después de terminadas las exenciones tributarias.
Por otra parte y saliéndonos un poco del contexto de la ley, inicialmente se pensó
que con el hecho de entregar “casas y casas” a los damnificados, se estaría
solucionando el problema, cuando la realidad muestra que muchas de las familias
261
ENTREVISTA con Álvaro Ramírez Hernández, Economista del Centro Regional de Estudios Económicos del Banco de la República. Sucursal Ibagué, Ibagué, Octubre11 de 2010 262
ENTREVISTA con María del Rosario Saavedra, Antropóloga y escritora del l ibro “Desastre y
Riesgo”,Bogotá, 18 de Enero de 2011 263
ENTREVISTA con Carlos Arturo Reyes, Director del Comité Regional para la Prevención y atención de Desastres del Tolima, Ibagué, Febrero 9 de 2011
161
que obtuvieron viviendas por parte de RESURGIR y de ONGs, terminaron
vendiendo sus domicilios porque no tenían de que vivir, quedando en una
situación igual a la inicial, en la cual no encontraban nada que hacer, este punto
neurálgico hubiera sido la oportunidad de la ley 44 de 1987, pues si los
encargados de emitir esta ley, hubieran entendido las necesidades de la
población, teniendo en cuenta las potencialidades de la región, la ley hubiese sido
mucho más eficaz, generado el desarrollo que los damnificados de la tragedia
merecían.
En síntesis, los estímulos tributarios señalados por la ley 44 de 1987, en el corto
plazo lograron (aunque parcialmente) el desarrollo de algunas zonas afectadas,
pues como se mencionó anteriormente no se puede desconocer el gran avance
que tuvo el sector industrial en el departamento del Tolima, como lo fue el
establecimiento 834 firmas en el departamento, vigentes al año de 1991. No
obstante, resulta pertinente llamar la atención sobre la creación de una ley que no
tuvo en cuenta las necesidades de los damnificados, pues se ignoró totalmente
que la mayor parte de la población de Armero y por ende los sobrevivientes, vivían
del campo, es decir, era una mano de obra escasamente calificada, que en muy
pocos casos podía ser empleada en labores de tipo industrial que requieran
conocimientos especializados en diversas áreas del conocimiento. A lo postre, se
creó una ley improvisadamente, pensando erradamente que con el simple hecho
de generar unas pocas condiciones de inversión en áreas (que en algunos casos)
no fueron en las zonas directamente afectadas, se tendría un impacto positivo
sobre la región en general, pero lo que muestra la evidencia es que en realidad
esto no se dio o por lo menos, no en la forma en que debió darse, en el sentido de
generar desarrollo un desarrollo equilibrado y sostenido, incluso después de
terminada la vigencia de la ley.
6.2 CASO EJE CAFETERO:
6.2.1 Principales aspectos de la Ley 608 de 2000. También conocida como la Ley
Quimbaya, amplio los plazos proferidos en el decreto 258 de 1999 y estableció
como municipios afectados por el terremoto del 25 de Enero de 1999 los
municipios del departamento del Quindío como : Armenia, Buenavista, Calarcá,
Circasia, Córdoba, Filandia, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Génova, Salento y
Quimbaya; en el Departamento de Caldas a: Chinchiná; en el departamento de
Risaralda a: Pereira, Dos quebradas, Santa Rosa de Cabal y Marsella; en el
departamento del Tolima a: Cajamarca y Ronses Valles; y en el departamento del
162
Valle de Cauca a: Caicedonia, Obando, Ulloa, Sevilla, La Victoria, Argelia, Bolivar
y Tuluá.
Se exonero de impuesto de renta y complementarios a todas aquellas empresas
de tipo agropecuario, industriales, de construcción, de exportación de bienes
corporales muebles, de servicios turísticos, de servicios públicos, educativos, de
procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico o de atención de
salud, y a actividades tales como la explotación de hidrocarburos, que se
constituyeran o decidieran localizarse en la zona afectada decretada por los
decreto 195 y 223 de 1999
Además para el caso de nuevas empresas en el Quindío se establecieron
exenciones de hasta diez (10) años, en porcentajes del 90% para los 4 primeros
años, del 80% del quinto al octavo y del 70% para el noveno y décimo año; para el
caso de los demás municipios afectados en los otros departamentos, se
establecieron exenciones del 50% hasta el cuarto año, del 40% del año quinto al
octavo y del 30% para el noveno y décimo año. Y para el caso de las empresas ya
existentes que hubieran disminuido sus ingresos en más de un 30%, estas
también tenían derecho a la exención por un periodo de hasta diez años.
Adicionalmente gozarían de esta exención en el impuesto de renta y similares, los
socios, afiliados, participantes y similares en un 100% siempre y cuando
reinviertan estas utilidades en la misma empresa hasta por un término no inferíos
a cuatro años.
Adicionalmente, se exonero de impuesto sobre las ventas a las importaciones de
maquinaria y equipo, siempre y cuando estos fueran utilizados dentro de los
municipios afectados durante el periodo de depreciación del bien. Además se
aplicó franquicia arancelaria a los bienes de capital importados siempre y cuando
estos se utilicen en la zona afectada. Por otra parte, las empresas que resultaran
beneficiadas por medio de exenciones, debían seguir ejerciendo su actividad
durante un tiempo igual al que disfrutaron los incentivos tributarios.
Finalmente, gracias a esta ley se crea el impuesto sobre las transacciones
financieras para financiar los gastos de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo
de los municipios afectados. Este impuesto debía de ser de carácter temporal y
regiría sólo durante el año 2000, prorrogado según esta misma ley hasta el 28 de
Febrero del año 2001, con una base gravable del dos por mil (2/1000). El destino
de estos recursos debía ser específicamente para financiar Vivienda de Interés
Social y a la concesión de créditos blandos para las pequeñas y medianas
empresas (PYMES).
163
6.2.2 Resultados e impactos de la Ley Quimbaya. Sin duda alguna, con esta ley
se dio un impulso importante en la economía del eje cafetero, que no sólo había
sido golpeada por el terremoto, sino que empezaba a sentir los efectos de la
recesión económica que vivía el país finalizando el siglo XX y la crisis acaecida
por los precios internacionales del café.
No hay que dejar de lado, que la Ley 608 de 2000 o más conocida coloquialmente
como la Ley Quimbaya, recibió las externalidades positivas del proceso de
reconstrucción iniciado por el FOREC, pues como se mencionó anteriormente en
el Capítulo 4 sobre las entidades de reconstrucción, se emplearon cerca de
128.496 personas por año en el proceso de reconstrucción iniciado por el FOREC
en el año 1999. Sin embargo, los efectos directos que trajo consigo la Ley
Quimbaya para la economía del eje cafetero se pueden observar en la Tabla 28,
para un periodo que abarca desde el año 1997 (antes del terremoto) al 2001
(después del terremoto y en vigencia de la ley).
Tabla 28. Movimiento de Sociedades Departamento del Quindío (en millones de
pesos)
AÑO
SOCIEDADES
CONSTITUIDAS
SOCIEDADES
DISUELTAS INVERSIÓN
NETA No Capital No Capital
1997 184 8.390,70 101 2.575,00 25.548,70
1998 220 2.867,60 132 2.779,80 5.162,40
1999 328 12.105,00 72 7.499,70 34.341,40
2000 281 11.413,70 91 1.440,90 16.704,60
2001 257 8.941,70 93 945 16.193,00
Fuente: CÁMARA DE COMERCIO DE ARMENIA. 2002
Como muestra la Tabla 28, durante los dos años que antecedieron la tragedia
(1997-1998), el número de sociedades constituidas fue de 404, posteriormente,
durante los dos años que siguieron a la tragedia (1999-2000), se formaron 609
sociedades, registrándose un incremento del 50,7% con respecto al periodo
anterior a la tragedia; por el lado del capital, el crecimiento porcentual fue de
108,9% en el mismo periodo264. Si se observa el número de sociedades disueltas,
encontramos una significativa reducción del -30,04% para el mismo periodo antes
264
Ibid., p. 126
164
y después de la tragedia, significativa por el hecho de ser precisamente en el
periodo post terremoto que se presentó la recesión económica en nuestro país.
Por ramas de actividad económica en el primer semestre del año 2000 y 2001, se
puede afirmar que la mayor parte de las sociedades constituidas lo hicieron en
ramas tales como la construcción y el comercio en ambos semestres, como se
puede comprobar en la Tabla 29; pero sólo a partir del primer semestre de 2001el
sector industrial logro activarse, al presentar una participación del 39,83%,
reflejando los beneficios de la ley Quimbaya para aquellas empresas que
decidieran constituirse o establecerse en la región afectada por el terremoto.
Aunque es importante resaltar que Armenia fue la ciudad más beneficiada de los
municipios del Quindío, según Gómez, Castaño y Duque, “fue el municipio al que
más recursos se le asigno y que además, conjuntamente con los municipios del
Quindío, fue destinataria de aproximadamente el 80% de la inversión”265.
Tabla 29. Sociedades Constituidas por Actividad Económica en el Quindío. Primer
Trimestre de 2000-2001 (en millones de pesos)
ACTIVIDAD ECONÓMICA PRIMER TRIMESTRE
2000 % 2001 %
Agropecuario 1.122 28,30 138 1,13
Explotación de minas 465 11,73 5 0,04
Industria 30 0,76 4.855 39,83
Electricidad, gas y agua 120 3,03 45 0,37
Construcción 1.068 26,94 1.555 12,76
Comercio 672 16,95 3.627 29,76
Transporte y comunicaciones 387 9,76 515 4,23
Seguros y finanzas 89 2,24 772 6,33
Servicios 12 0,30 676 5,55
TOTAL 3.965 100 12.188 100
Fuente: CÁMARA DE COMERCIO DE ARMENIA. 2002
En cuanto al comportamiento de la inversión en el departamento del Quindío, se
puede afirmar que esta tuvo un repunte significativo después del terremoto del año
1999 y emitidas las disposiciones gubernamentales para enfrentar la tragedia y
reactivar la economía como lo demuestra la Tabla 30.
265
Ibid., p. 127
165
Tabla 30. Inversión Total En el Departamento del Quindío. 1997-2000 (en millones
de pesos)
AÑO INVER. NETA
EN SOCIEDADES Δ%
INVER.
PERSONAS NAT. Δ%
INVERSIÓN
TOTAL
1997 25.549 - 5.470 - 31.109
1998 5.162 -79,80 6.546 19,67 11.709
1999 34.341 565,27 6.358 -2,87 40.699
2000 16.705 -51,36 6.065 -4,61 22.769
Fuente: CÁMARA DE COMERCIO DE ARMENIA. 2000
Como se puede observar, el año 1999 fue un gran año de inversión en el
departamento del Quindío y particularmente para los municipios afectados por el
terremoto en este departamento, pues se registró un crecimiento sorprendente en
la inversión de sociedades de 565,27%, esto en gran medida por la norma
antecesora de la Ley Quimbaya, el Decreto 258 del 11 de Febrero de 1999*, que a
la vez fue el preámbulo para que muchos inversionistas decidieran localizar sus
recursos en la zona afectada por el sismo. Es importante observar que la inversión
de personas naturales se mantuvo casi constante antes y después del movimiento
telúrico, permaneciendo alrededor de los 6.000 millones de pesos y sólo con un
crecimiento significativo de 19,67% en el año 1998; mientras que la inversión neta
en sociedades tuvo bruscas fluctuaciones, lo que ratifica lo mencionado sobre el
impacto generado por el Decreto 258 en la economía Quindiana, que estuvo
caracterizado por el establecimiento de 328 sociedades en el año 1999 (Tabla 28).
En cuanto al impacto de la Ley en el empleo, podemos observar la Tabla 31.
Aunque es importante reiterar, que no sólo fue la ley Quimbaya la que redujo gran
parte del alto nivel de desempleo que se presentó principalmente en el año 1999
en el departamento, sino que gran parte del empleo que se generó gracias al
FOREC y fue temporal, es decir, duro lo que duro la construcción de
infraestructura.
Tabla 31. Niveles de desempleo en el Quindío antes y después del sismo
INDICADOR/AÑO 1997 1998 1999 2000
DESEMPLEO (Sept.)
7,5%
(Sept.)
12,4%
(Sept.)
40%
9%
Fuente: Gómez Daniel…et al. 2002
* Ver decreto en el capítulo cinco (5) sobre Disposiciones Gubernamentales
166
En la Figura 19, basado en los datos de la Tabla 32 se puede apreciar la evolución
en el número de contribuyentes cuatro (4) años después del sismo, donde hasta el
año 2001 el número de contribuyentes nuevos progresó significativamente, de ahí
en adelante el comportamiento fue descendiente; con los preexistentes sucedió
algo apenas lógico, pues sólo durante el año 1999, año en el que se expidió el
decreto 258, hubo un comportamiento favorable, gracias a que la gran mayoría de
empresas existentes en la zona cubierta por el decreto se acogieron en ese mismo
año, y las que no lo habían hecho, lo hicieron posteriormente con la Ley 608 de
2000.
En cuanto al valor de la renta exenta descrito en la Tabla 32, resulta interesante
observar como el comportamiento de la economía nacional durante la coyuntura
recesiva de los años 1999-2000 afecto gravemente la renta de los contribuyentes,
pues fueron estos dos años en los que menos renta exenta hubo, alcanzando un
valor que no sobrepasaba los 4.996 millones de pesos; diferente fue la conducta
en los años posteriores a la recesión, ya que la renta exenta llego a los 8.462
millones de pesos, un crecimiento del 40,95% gracias al nuevo ciclo económico
expansivo y de recuperación que experimentaba la economía nacional.
Tabla 32. Número de Contribuyentes acogidos a la Ley Quimbaya
AÑO NUEVOS PREEXISTENTES TOTAL VR. RENTA EXENTA (en millones
de pesos)
1999 33 165 198 3.132
2000 55 87 142 1.864
2001 62 9 71 2.201
2002 49 3 52 6.261
2003 28 4 32 (-)
TOTAL 227 268 495 13.458
Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. 2004
167
Figura 19. Evolución en el Número de Contribuyentes Acogidos a la ley
Quimbaya1999-2003
Fuente: Autor
Por otra parte, en Armenia, analizando el mayor número de sociedades
constituidas por ramas económicas para el año 1999, encontramos que el 67,07%
de las actividades estuvo concentrado en ramas como la construcción, el
comercio, seguros y finanzas, como se observa en la Tabla 33, esto concuerda
con la coyuntura que se estaba viviendo, pues la reconstrucción de infraestructura
física dinamizaba estas ramas.
0
50
100
150
200
250
1999 2000 2001 2002 2003
NUEVOS
PREEXITENTES
TOTAL
168
Tabla 33. Sociedades Constituidas en Armenia Según Actividad Económica (en
millones de pesos)
ACTIVIDAD
ECONÓMICA
AÑO 1999 AÑO 2000
No % Vr % No % Vr %
Agropecuario 17 5,18 809 6,68 13 4,59 4.000 35,04
Explotación
de minas 3 0,91 91 0,75 8 2,83 328 2,87
Industria 46 14,02 1.828 15,1 38 13,43 1.570 13,75
Eléctrico, gas
y agua 1 0,3 0 0 1 0,35 2 0,02
Construcción 70 21,34 2.548 21,05 28 9,89 955 8,37
Comercio 74 22,56 3.491 28,84 75 26,5 2.511 22
Transporte y
Comunicación 14 4,27 1.179 9,74 17 6,01 199 1,74
Seguros y
Finanzas 76 23,17 1.811 14,96 56 19,79 1.691 14,81
Servicios 27 8,23 347 2,87 47 16,61 159 1,39
TOTAL 328 100 12.104 100 283 100 11.415 100
Fuente: CÁMARA DE COMERCIO DE ARMENIA. 2002
Para el año 2000 se presentó un comportamiento similar en la economía,
registrándose un 62,9% de incremento por actividad, concentrándose de nuevo en
actividades como el comercio, seguros, finanzas y servicios, perdiendo dinamismo
la construcción al pasar de una participación del 21,34% al 9,89%.
Resulta particularmente interesante analizar el sector financiero de Armenia, pues
se caracterizó por un crecimiento sostenido en las captaciones (fuentes) durante el
periodo 1995-2000 como se puede observar en la Tabla 34, lo que revela una
abundancia de liquidez especialmente en el año 1999, además para el año 1999 y
2000 las captaciones fueran muy superiores a las colocaciones, con índices del
1,20 para 1999 y 1,82 para el año 2000, probablemente como consecuencia de la
entrega de subsidios de vivienda por parte del FOREC.
169
Tabla 34. Captaciones y Colocaciones del Sistema Financiero de Armenia (en
millones de pesos)
AÑO TOTAL
FUENTES
TOTAL
USOS DIFERENCIA FUENTES/USOS
1995 215.450 262.987 -47.537 0,82
1996 262.086 330.984 -68.898 0,79
1997 315.526 401.107 -85.581 0,79
1998 382.718 482.643 -99.925 0,79
1999 576.435 481.642 94.793 1,20
2000 725.545 398.538 327.007 1,82
Fuente: Gómez, Daniel. 2002.
Sin embargo, Armenia no fue el único municipio que presento esta situación, ya
que los demás municipios que hicieron parte del programa de la reconstrucción
presentaron el mismo comportamiento, es decir, niveles de captación
significativamente superiores a los de cartera en casi todos departamentos
afectados por el sismo, con excepción del Valle, departamentos tales como
Risaralda, Tolima, Caldas y Quindío, lo anterior se puede comprobar en la Tabla
35.
Tabla 35. Resumen de Cartera a Septiembre de 2000 (en miles de millones)
DPTO CAPTACIONES CARTERA DIFERENCIA FUENTES/USOS
VALLE 4.162.404 5.795.416 -1.633.012 0,72
RISARALDA 754.011 676.953 77.058 1,11
TOLIMA 705.632 624.806 80.826 1,13
CALDAS 748.133 577.306 170.827 1,30
QUINDIO 588.800 363.557 225.243 1,62
Fuente: Portafolio Marzo 23 de 2001
No obstante al panorama económico del eje cafetero descrito anteriormente, la
reactivación económica que se pretendía impulsar por medio de la Ley 608 de
2000, no arrojo los resultados esperados en el mediano y largo plazo, según un
informe del Banco de la República:
La ley Quimbaya sancionada en el año 2000, con el fin de incentivar la
inversión en la zona afectada por el terremoto de enero 25 de 1999, no ha
tenido los efectos esperados en la economía regional, máxime cuando su
170
vencimiento se cumple en diciembre de 2005. Es así como en el periodo
2000-2003, solamente 495 empresas se han acogido a los beneficios de la
Ley, en los departamentos que conforman el Eje Cafetero. En Risaralda se
ubicaron 94 empresas, entre nuevas y preexistentes, mientras que en Caldas
(municipio de Chinchiná), sólo se registraron 13 empresas. En ninguno de los
casos existen datos de inversión extranjera.266
Apropósito del poco efecto que tuvo la ley en cuanto al número de empresas
acogidas a los beneficios, en entrevista realizada a Jorge Iván González267,
reconocido investigador, y autor de “El Forec como „modelo‟ de intervención del
Estado”; el autor manifestó que fue la incapacidad de pensar en el largo plazo, con
una visión más integral de las potencialidades que posee la región, lo que
imposibilito el establecimiento de muchas más empresas en la región afectada. Es
decir, según González, se hubieran podido explotar mucho más las
potencialidades que posee la región, en el sentido de haber identificado aquellos
sectores en los que la región posee cierta ventaja competitiva frente a las demás y
explotarlas al máximo con la atracción y los estímulos de creación de empresas
hacia estos sectores.
Según el arquitecto Julio Salamanca268, quien dirigió el área técnica de la
Gerencia Zonal No 13 a cargo de la Universidad Nacional, uno de los motivos que
más peso en la poca acogida de la Ley Quimbaya en la región del eje cafetero, fue
la insuficiente mano de obra calificada en la región, según Salamanca, “Nada más
en el proceso de reconstrucción, hubo mucha dificultad para reclutar el equipo de
interventores en las obras, tales como ingenieros, arquitectos y demás; eso por
poner sólo el ejemplo de la reconstrucción, pues en los demás sectores
económicos el panorama fue muy similar”. Y agrega que “la denominada Ley
Quimbaya no tuvo un gran efecto económico, pues no se logró la recuperación de
las PYMEs ni se mejoró la calidad del empleo, los empleos que se establecieron
266[Tomado del diario La República de mayo 14 de 2004], citado por Banco de la República. Notas Económicas
Regionales Eje Cafetero. Manizales. 2004.p. 3 267
ENTREVISTA con Jorge Iván González, Investigador y docente de la Universidad Nacional, y autor de “El Forec como ‘modelo’ de intervención del Estado”, uno de los l ibros de la colección “Armenia, enfoques de la reconstrucción”, realizado por la universidad Nacional, sobre la gestión del Forec en el proceso de reconstrucción. Bogotá, 27de Marzo de 2011. 268
ENTREVISTA con Julio Fernando Salamanca Pinzón, profesor de la Universidad Nacional sede Manizales y director de la oficina de Administración y Control de Espacios (ACE) de la misma sede, Manizales, Febrero 28 de 2011
171
los generaron las construcción, con el agravante de que estos son empleos
temporales, es decir, mientras dura la reconstrucción”.
Para Salamanca, se pensó más en la reconstrucción de infraestructura que en la
creación de fuentes de empleo, esto desvalorizo las viviendas en Armenia a tal
punto, que esta ciudad posee la vivienda más barata del país. La justificación de
esta afirmación recae en el hecho de que con el proceso de reconstrucción se
generó una sobre oferta de vivienda y como la demanda de este tipo de bienes
estaba contraída por la falta de empleo, el valor de los domicilios se redujo
significativamente.
El tema de la vivienda se incluyó en esta sección evaluativa de la ley 44, debido a
que esta ley contemplo el tema con el apoyo de un subsidio de $ 4.000.000. En
este sentido, es relevante resaltar la labor del FOREC, que según Jorge Iván
Cuervo269, evitó el incremento sustancial en el precio de la tierra, pues el FOREC
utilizó exclusivamente mecanismos del mercado y de esta forma logró estabilizar
el precio de la tierra y fortalecer el mercado, en palabras de Cuervo, “De alguna
manera, el Forec creó un mercado donde no lo había, o por lo menos se
encontraba muy restringido”270.
No obstante algunos críticos como Giraldo defienden la intervención del Estado en
el mercado de la tierra utilizando herramientas como el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT), un precio máximo o el congelamiento de las tierras por la vía de
la expropiación, sosteniendo que esta medida del FOREC incremento el valor de
la tierra en valores superiores al 500% con respecto a la situación pre
terremoto271. Con respecto a este argumento, Cuervo afirma que de no haber
actuado el FOREC de esta forma, el valor de la tierra hubiera incluso alcanzo
incrementos muchos mayores a este, ya que esto hubiera dado lugar a la
especulación, para sustentar esta afirmación Cuervo utilizo un gráfico de Oferta y
Demanda de tierra en un mercado perfectamente competitivo, donde la oferta era
fija, y finalmente demostró que por medio de la compra realizada por el FOREC de
US$6m² se establece un equilibrio en el mercado y se dinamiza este, si se hubiera
fijado a un precio superior , nadie estaría dispuesto a adquirir tierra, y a un precio
269
CUERVO R., Jorge Iván. La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal. Bogotá: UNIBIBLOS, 2002, p. 93 270
Ibid 271
GIRALDO, citado por CUERVO R., Jorge Iván. La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal. Bogotá: UNIBIBLOS, 2002, p. 94
172
inferior se hubiera desencadenado un exceso de demanda que terminaría con un
mercado negro y especulación272.
Retomando el tema de la reactivación económica, cabe hacer la misma pregunta
que en el caso de la tragedia de Armero, ¿Qué paso con las empresas una vez
finalizados los beneficios de ley? Para responder a esta pregunta debemos
remitirnos a un reconocido investigador de este caso, el Ingeniero Gonzalo Duque,
para quien:
Muchas empresas, por causa de la apertura económica desaparecieron por
obsolescencia tecnológica y falta de medios de transporte, es decir,
desaparecieron por falta de competitividad. Por aire, los aeropuertos del Eje
Cafetero son pequeños y por lo tanto muy costosos, los aviones no llegan a
Europa, y por mar no tenemos en Colombia ni los FFCC, ni los puertos
profundos. Cartagena y Buenaventura son puertos para barcos Pánamax
cuyos fletes (10 centavos de dólar contenedor milla), son 5 veces superiores
a los fletes de los súper- pospánamax (2 centavos de dólar contenedor
milla).273
En este aspecto el director de la gerencia zonal 13 a cargo de la Universidad
Nacional, Juan Carlos Ortega274, afirma que en ultimas fueron muy pocas
empresas las que se crearon con la Ley Quimbaya, una muestra de esto son los
altos niveles de desempleo que muestra la zona afectada por el sismo.
Podemos complementar la afirmación anterior con lo dicho por Jorge Iván
Cuervo275, para quien “De la ley Quimbaya sólo se beneficiaron las empresas de
Risaralda porque estaban mejor preparadas y gracias a la infraestructura de
servicios públicos que ofrecía este departamento”.
272
CUERVO R., Jorge Iván. La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal. Bogotá: UNIBIBLOS, 2002, p. 95 273
ENTREVISTA con Gonzalo Duque Escobar, Ingeniero civil , profesor de la Universidad Nacional de Colombia sede Manizales, columnista del diario La Patria, experto de reconocida trayectoria regional y nacional en el tema de vulnerabil idad, riesgos y prevención de desastres, Manizales, Febrero 28 de 2011 274
ENTREVISTA con Juan Carlos Ortega, director de la gerencia zonal 13 a cargo de la Universidad Nacional, 13 de Enero de 2011 275
ENTREVISTA con Jorge Iván Cuervo, Abogado, profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia y autor de “La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal ”, uno de los l ibros de la colección
“Armenia, enfoques de la reconstrucción, realizado por la universidad Nacional, sobre la gestión del Forec en el proceso de reconstrucción. Bogotá, 11 de Febrero de 2011.
173
De acuerdo a lo dicho por estos expertos, el impacto generado por esta ley no fue
el esperado, ni en el mediano ni en el largo plazo, a lo que Jorge Iván González
agrega que “La reconstrucción no generó dinámicas endógenas de mediano
plazo”, es decir, de acuerdo con González, que la ley causo un impacto muy
mínimo en el tema de la reactivación económica, prácticamente el único
ingrediente que impulso este proceso fue la reconstrucción de infraestructura, pero
en un corto plazo, mientras se construía, pero en el mediano y largo plazo los
resultados no fueron visibles, pues no se establecieron las condiciones necesarias
para generar un desarrollo endógeno del territorio afectado, por lo que en ultimas
la mayor parte del empleo generado fue temporal, al igual que el caso de Armero,
duró lo que duro la reconstrucción.
En este punto cabe hacerse otra pregunta ¿la zona afectada tuvo el desarrollo que
se esperaba después de la aplicación de la ley? De acuerdo a lo dicho por Carlos
Ortega, “No hubo el desarrollo que se esperaba, porque no hubo respuesta a la
política, las empresas que se acogieron a la ley no generaron mayor desarrollo,
pues fueron muy pocas, además falto mayor acompañamiento y seguimiento por
parte del gobierno a las empresas que se localizaron en la región afectada por el
sismo”.
A esta misma pregunta Jorge Iván González respondió que, “La segregación
socioeconómica se mantuvo en Armenia. No se hizo ninguna transformación
sustantiva”.
En materia de Infraestructura parece haber sido eficiente, por lo menos desde el
punto de visto de lo hecho por el FOREC, pero los resultados de la ley Quimbaya
en materia de reactivación económica son desalentadores, en palabras de Jorge
Iván Cuervo, “El problema del escaso desarrollo en la región del eje cafetero
radico en el exceso recursos y esfuerzos destinado a la reconstrucción de
infraestructura, dejando de lado un aspecto tan fundamental como lo es la
reactivación económica”.
Resta preguntarnos, si la tragedia impulso el desarrollo o profundizo la crisis en el
eje cafetero, a lo que Juan Carlos Ortega agrega que “Inicialmente la economía
colapso, pero actualmente su economía está funcionando normalmente, si se
traza una línea de tendencia, queda el bache de la emergencia; pero al tiempo
retorna a la normalidad aunque en mejores condiciones que las iniciales”.
Sobre este mismo aspecto Claudia Quiceno afirma que:
174
El desarrollo no se puede medir con el cemento, en términos de
infraestructura física, a raíz de la reconstrucción del terremoto el Quindío está
muy bien, todas las carreteras están pavimentadas; pero en términos
sociológicos y culturales el terremoto sirvió para demostrar que la „ciudad
milagro‟ es un tópico, que la ciudad es muy desigual, y el terremoto así lo
demostró al sacar a flote la cara oscura de Armenia, emergió el problema del
desempleo y el problema de la ubicación de las personas en zonas de alto
riesgo. 276
En términos generales, se puede concluir que por lo menos desde el punto de
vista de infraestructura se mejoraron las condiciones de los afectados, en ese
sentido se avanzó mucho, especialmente en la adjudicación de viviendas y la
superación del déficit de vivienda; pero el tema económico es preocupante, para
Jorge Iván Cuervo, “la crisis económica de la región como consecuencia de la
crisis cafetera no se resolvió con la reconstrucción que en términos económicos
fue un plan de choque”.
Por otra parte, si no se logró el desarrollo esperado con la Ley Quimbaya, ¿el
problema será de la ley?, es decir, ¿La ley Quimbaya fue la más indicada para
reactivar la economía de la zona afectada por el sismo del 25 de enero de 1999?.
Ante esta pregunta Carlos Ortega responde que, “Esta ley es del mismo corte de
la ley 44 de 1987, pues permiten la eliminación de impuesto de rentas, por lo que
aparentemente facilitaba la reactivación de la economía. Por lo tanto, era la
adecuada en el sentido de que no se podía dar algo más especial, y fue el recurso
con él contaba el gobierno para abrir espacios a empresas que quisieran
localizarse en la región”.
Frente a esta cuestión Gonzalo Duque resalta que,
Este tipo de normas creó los elementos en materia de impuestos que es lo
que le corresponde al Estado, es decir, el problema aparentemente no fue de
la ley, pues esta creaba las condiciones para la reactivación económica, el
problema radica en la falta de acompañamiento por parte del Estado con
respecto a políticas de capacitación de la mano de obra, de servicios
públicos, etc., que hicieran de la zona afectada un territorio más atractivo para
la inversión. 276
ENTREVISTA con Claudia Quiceno Montoya, Antropóloga, experta en el tema de la gestión de riesgo. Bogotá, 24 de Enero de 2011
175
A la misma pregunta Jorge I. González responde que, “Las normas nuevas y las
existentes (ley 388 de 1997, por ejemplo) ofrecían los instrumentos necesarios
para realizar una reconstrucción completamente distinta, en el sentido de generar
las condiciones para forjar desarrollo en la región”.
Haciendo una síntesis de lo expuesto por cada uno de los entrevistados en esta
última cuestión, resulta pertinente afirmar que el problema básicamente no fue de
la ley en sí, sino de ausencia de políticas por parte del gobierno nacional que
hiciera más atractivo el territorio en cuestión, esta vez ya no en el sentido de
exenciones tributarias, sino más bien en políticas de infraestructura, de educación
de calidad de los servicios públicos, etc., que mostrara las grandes
potencialidades de la región y la hiciera mucho más competitiva frente a otras.
De acuerdo a lo anterior, existieron errores de política, que impidieron un mejor
desenvolvimiento de la economía en la región afectada, que según el ingeniero
Gonzalo Duque, “Estuvieron caracterizados por la ausencia de políticas de
desarrollo industrial basadas en C&T, revolución educativa y desarrollo de
corredores logísticos, pues es esto lo que incorpora valor agregado a la
producción”.
Y agrega que
Siempre han habido ayudas, pero para premiar la ineficiencia; un ejemplo de
esto es el sector agropecuario, donde la brecha de productividad es enorme
y abismal y donde se tienen tierras fértiles en actividades de ganadería
extensiva y producción agropecuaria sin soporte tecnológico, como
actividades que muestran la ausencia de combinar factores de producción.
Si los campesinos apenas tienen 4 años de escolaridad, evidentemente no
pueden manejar paquetes tecnológicos y financieros. Sumado a lo anterior,
el transporte rural no es eficiente, lo que incrementa los costos de los
productos y los hace menos competitivos.
Según Gonzalo Valencia del Banco de la República sede Pereira: “El sentimiento
es que la ley no se constituyó en un factor de estimulación del desarrollo y
pensaron los dirigentes regionales que con ampliarla se podría alcanzar un mayor
crecimiento. A mi juicio, lo que se quería era seguir accediendo a los beneficios y
176
Exenciones, pero la región no se beneficiaría de su impacto globa l” 277.A lo anterior
Valencia destaca que:
Me da la impresión que la Ley no fue promovida como tal por la dirigencia
regional, que era lo que buscábamos con un documento que preparamos
para dicho efecto en el caso del Quindío. Pero no fue acogido por los gremios
ni los sectores ni el Gobierno, entonces es poco lo que pudo avanzarse en
ese sentido. Sigo pensando que el pobre resultado de la Ley ha sido más
debido a la desidia regional y no a la Ley per se.
A manera de síntesis hasta aquí, es posible aseverar que en ambos casos, tanto
en el de la tragedia del Nevado del Ruiz como el terremoto del eje cafetero, se
incluyeron municipios que no habían sido directamente afectados por la tragedia,
en el primer caso, al incluirse a Ibagué dentro de los municipios afectados y en el
segundo al incluir a Tuluá en el corregimiento de Barragán. Otro aspecto que
llama la atención fueron los tiempos de exención, pues para el primer caso fue de
seis (6) años y en el otro caso de diez (10) años; que en el caso de Armero una
vez terminaron los plazos coincidió esto con la tragedia del rio Páez que termino
desplazando muchas empresas hacia un nuevo “paraíso fiscal”, es decir, falto
mayor control por parte del gobierno nacional y local hacia aquellos inversionistas
oportunistas que sólo querían beneficiarse de la coyuntura de la tragedia.
De otro lado, en muy preocupante el hecho de que las personas directamente
afectadas por estas tragedias naturales hayan sido las menos beneficiadas,
municipios como Lérida y Guayabal hacia donde se desplazaron la mayor parte de
los sobrevivientes del desaparecido Armero, no recibieron beneficios en materia
de empleo, pareciera que el único objetivo del gobierno hubiera sido la
construcción de viviendas, sin pensar en el mediano y largo plazo, pues ¿de qué
sirve que la población tenga domicilios propios sino tiene como pagar sus servicios
públicos y lo peor sino tiene con qué comer?. Este hallazgo coincide con el hecho
por Jorge Iván Cuervo de su estadía en Armenia en el mes de Julio de 2001 y en
el cual pudo conversar con transeúntes, taxistas, vendedores ambulantes,
damnificados, y ciudadanos en general; el autor señala que la mayor parte de la
277
ENTREVISTA con Gonzalo Alberto Valencia Barrera, investigador regional del Banco de la República sede Pereira . Pereira, 25 de Mayo de 2011
177
Gente afirmaba que, “me dieron casa pero no tengo con qué pagar los servicios”,
a lo que agrega que
Fue tan „viviendista‟ el modelo de intervención que no se hizo cargo de
resolver el tema del ingreso, asociado necesariamente al empleo. Está muy
bien que se haya dado solución de vivienda a quien no la tenía, es el primer
activo físico que cae en un terremoto y el primero que quiere restituirse. Pero
no basta con entregar una casa: hay que crear las condiciones para que los
beneficiarios puedan procurarse los medios de su mantención.278.
En ambos casos se dio este aspecto, pero como mencionaba Claudia Quiceno, el
desarrollo no se puede medir por el cemento, es decir, se deben incluir elementos
de fondo que trasciendan el corto plazo, pues la característica principal de este
tipo de políticas es asistencialista y se piensa más en el corto plazo, es por esto
que el poco desarrollo que se dio en ambas zonas afectadas sólo se facilitó en los
primeros años, los años que duró la reconstrucción; pero después la situación
siguió siendo la misma, desempleo, pobreza y altos niveles de indigencia e
inseguridad; si las leyes hubieran sido realmente eficientes, ciudades como
Armenia en el Quindío e Ibagué en el departamento del Tolima, no tendrían los
graves problemas de desempleo que se evidencian actualmente y que son del
19,7% y 19,6% respectivamente según el último informe de mercado laboral del
DANE279 y que las ubica en los puestos dos (2) y tres (3) después de Quibdó entre
las ciudades con más desempleo a nivel nacional.
Es importante determinar incluso en estudios posteriores qué tan efectivo puede
ser el establecimiento de exenciones tributarias en las zonas de desastre, si
realmente resulta ser una forma eficiente de reactivar las zonas afectadas o si
simplemente representa un coste de oportunidad alto para el Estado sin mayores
efectos para las zonas afectadas.
En un estudio realizado por Mercedes Ortiz Cañón, de la Contraloría General de la
República, sobre incentivos tributarios en las zonas de desastre, en el cual se
analiza los beneficios de la tragedia del Ruiz, del rio Páez y el sismo del eje
cafetero, concluye que este tipo de beneficios de ley, hacen más inequitativo el
278
CUERVO RESTREPO, Op. cit., p. 106 279
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. Principales Indicadores del Mer cado Laboral, Abril de 2011. p. 12
178
Sistema tributario y acarrean problemas técnicos en cuanto a la aplicación y la
administración de los impuestos y agrega que estos beneficios de ley, “por la
forma en que se han diseñado es posible constatar que no hay criterios definidos,
para orientar la política tributaria tendiente a reanimar zonas geográficas
deprimidas a causa de desastres naturales. La improvisación de las medidas ha
derivado en elevados costos fiscales y administrativos, efecto reforzado por la
multiplicidad y complejidad, tanto de los beneficios como del marco normativo”280.
Además existen problemas de fondo en este tipo de normas, pues según el mismo
estudio de Ortiz Cañón, en el caso de la ley 44 de 1987 (caso armero), la exención
sólo incluía los ingresos por concepto de ventas de producto manufacturados o
trasformados en la zona afectada, es decir, no tenían en cuenta el sitio de entrega,
lo que en ultimas impide el control administrativo de gran parte del beneficio281.
Cañón también menciona problemas de equidad y neutralidad al afirmar que los
contribuyentes que más ingresos reciben, son quienes más posibilidades tienen de
acceder a los beneficios y reducir su gravamen tributario, para sustentar su
hipótesis se basa en los datos proporcionados por la DIAN, como se puede
apreciar en la Anexo B, donde el 1,7% del total de los contribuyentes concentra la
mayor parte de los beneficios, así por ejemplo, el 68,7% del total de deducción
tributario fue solicitado por los contribuyentes que poseían una tarifa del 35% por
Ley Páez282; aunque este aspecto de la equidad ya lo habíamos comprobado
anteriormente desde el punto de vista del acceso a este tipo de beneficios, del
cual sólo se beneficiaban quienes tuvieran buenas relaciones políticas,
económicas y sociales, o quienes tuvieran mayor conocimiento sobre cómo hacer
los trámites respectivos.
En términos de equidad, Ortiz afirma que por medio de estos incentivos las
regiones beneficiadas se convierten en “refugios fiscales”, en los cuales los
inversionistas consiguen neutralizar las deducciones por medio de otras fuentes
de renta para lograr ampliar el monto de la exención, y esto lo logran
desarrollando la misma actividad en otras regiones, lo que eleva drásticamente el
costo fiscal283.
280
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ORTIZ CAÑÓN, Mercedes.. Incentivos Tributarios en Zonas Afectadas por Desastres Naturales: ¿La mejor opción?, Bogotá. 2003. p. 84 281
Ibid., p. 83 282
Ibid., p. 84 283
Ibid
179
Según Mercedes, igual ocurre en el caso de las sociedades, caso en el cual los
grandes contribuyentes reciben la mayor parte de los beneficios, como se puede
apreciar en el Anexo C, donde las grandes sociedades, que representan un
escaso 2,8% de participación, son quienes se llevan la mayor parte de la tajada de
los beneficios, para el caso de la ley Páez por ejemplo, este tipo de sociedades
acaparan el 94,5% del total de deducciones solicitadas284, aunque en este sentido
fue mayor para el caso del eje cafetero, en el cual la mayoría se situó en las
jurídicas.
Otro aspecto bastante discutible y que ya se había mencionado al final del capítulo
anterior en el cuadro comparativo sobre las disposiciones gubernamentales, tiene
que ver con la definición de los criterios de política, según la misma autora
Mercedes Ortiz, “no hay política definida de tratamiento tributario especial a las
zonas que eventualmente pueden ser afectadas. En los tres casos [Avalancha del
Ruiz, inundación del rio Páez y terremoto del eje cafetero], es posible identificar
objetivos comunes pero las normas divergen y no atienden criterios técnicos y
únicos”285. Según este argumento, las disposiciones jurídicas que adopto el
gobierno, todas ellas eran distintas para tratar un mismo problema, los sucesos de
un evento fortuito (tragedia natural), ya que en aspectos tales como requisitos
exigidos para acceder a los beneficios, el tratamiento a las empresas existentes,
actividades económicas que se pretendía impulsar, porcentajes y plazos de
exención, definición del área cubierta por los beneficios, así como el periodo
improductivo; todos varían sin un criterio totalmente definido. Según la misma
autora:
Las diferencias no se respaldan técnicamente: aparecen más bien como
decisiones discrecionales y, en algunos casos, oportunistas como en la
ampliación de la zona beneficiada por la Ley Páez. A través de los tres casos
se ha sido más generoso en aspectos como sectores, número y tipo de
beneficios que se conceden, aunque se han restringido otros como el período
de tiempo por el que se conceden.286
También agrega que, “Si a la carencia de criterios claros en la política se suma la
proliferación de normas, jurisprudencia y conceptos, que por ello mismo se deriva,
284
Ibid 285
Ibid., p. 84 286
Ibid., p. 85
180
El resultado es mayores distorsiones y complejidad en la aplicación del marco
impositivo, lo cual, a la vez, conduce a que los beneficios den lugar a elusión y
evasión tributarias, más que a los resultados esperados”287.
Ahora bien, como se expuso en el marco teórico sobre la evaluación de las
políticas públicas, una disposición gubernamental se evalúa en relación con el
cumplimiento o no de los objetivos previstos, que para el presente caso de estudio
es la reactivación económica de las zonas afectadas por desastres naturales.
Examinando los costos en términos fiscales en el mismo estudio hecho por
Mercedes Ortiz, después de examinar el caso de la ley Páez y la del Eje cafetero,
la autora llega a la conclusión de que:
Por esta vía, los beneficios estarían estimulando la elusión o evasión fiscal,
mientras que sería incierto el cumplimiento de los objetivos. Esto se corrobora
al observar los datos por administraciones. En los años para los cuales hay
datos disponibles, se encuentra que las administraciones de Neiva y Popayán
concentran cerca del 75% del valor de las exenciones, con el 6% de costo
fiscal en el total de beneficios de la Ley, mientras que las administraciones de
Medellín, Cali y Bogotá (grandes y jurídicas) tienen el 18% del valor de
exenciones pero los beneficios implican el 75% del costo fiscal.288
En el Anexo D se pueden observar las reducciones porcentuales en el impuesto
de renta por causa de las exenciones tributarias dadas en dos de los casos para
los cuales se posee este tipo información en el estudio de Mercedes Ortiz, como
se puede examinar, el coste en términos fiscales para el caso del eje cafetero fue
mucho menor que el caso Páez, por ello la participación de las exenciones de
impuesto en el año 1999 para el eje cafetero fueron del 0,04% frente al 0,53% de
participación de la exención por ley Páez, e incluso fue mucho menor en el año
2000, equivalente a -0,01% frente al 0,90% por Ley Páez.
287
Ibid., p. 89 288
Ibid
181
Las políticas implementadas en las dos áreas de desastre obedecieron a
estrategias de desarrollo regional desde una óptica funcional, ya que la jerarquía
era de arriba hacia abajo con un enfoque centralista, es decir, desde el gobierno
hacia el territorio, en el cual se crearon una serie de beneficios para las empresas
que decidieran establecerse en el territorio objeto de desarrollo; sin embargo, lo
grave de este proceso fue que terminó generando grandes disparidades
interregionales, en el caso de Armero, los municipios aledaños a la tragedia como
se dijo anteriormente tuvieron un escaso desarrollo, con la exención de Ibagué
que fue la más beneficiada, de aquí se concluye que el proceso de difusión del
desarrollo no se dio, más bien este se concentró solamente en el principal polo o
nodo que en este caso fue la ciudad musical, Ibagué. En el caso del eje cafetero la
situación fue muy similar, se dio un escaso desarrollo económico en la ciudad
milagro, Armenia, a pesar de que los plazos de exención en los impuesto de renta
y complementarios fueron mucho mayores (10 años), los demás municipios
afectados (27 de los 28 afectados) no se favorecieron por algún efecto de difusión
de este proceso; pareciera como si únicamente se hubiera dado una fase de
polarización que no se contrarresto o tuvo el contrapeso de un ciclo difusivo del
desarrollo. Además, este proceso polarizador tampoco estimulo la división
espacial del trabajo ni una especialización geográfica de las actividades, que
hubiera sido lo ideal para estimular este proceso difusivo.
En ninguno de los dos casos las leyes favorecieron las iniciativas locales de cada
territorio, a pesar de que se tuvieron en cuenta las vocaciones productivas de las
zonas afectadas; sin embargo, faltaron más créditos, una mayor iniciativa hacia la
creación de empresa, mayores alianzas entre el sector público y privado, más
énfasis en el desarrollo de una adecuada infraestructura vial y de comunicaciones
y por último, una adecuada cualificación de la mano de obra que permitiera
ampliar las potencialidades de cada territorio y lo hiciera más competitivo y
atractivo a la inversión; todo esto dificultó un desarrollo desde abajo hacia arriba
(territorial), en el cual el fomento de las iniciativas locales y el desarrollo desde el
territorio son lo más relevante.
La ausencia de una estrategia de desarrollo endógeno, pensando en las
potencialidades de cada territorio, estableciendo interdependencias productivas,
hizo muy dependiente el progreso de las zonas devastadas de las capacidades
administrativas y financieras del gobierno, dejando poco margen de maniobra para
las iniciativas locales, fue así como en el mediano y largo plazo los resultados
fueron poco alentadores.
182
Otro aspecto que vale la pena mencionar es el horizonte de tiempo, pues en
ambos casos la visión de desarrollo que se tuvo fue muy cortoplacista, con
periodos de tiempo de entre 6 y 10 años, sin tener en cuenta que un proceso de
recuperación económica puede tomar más tiempo, de acuerdo con la literatura
económica, se establece como prudente un periodo de entre 15 a 25 años,
teniendo siempre presente los objetivos y metas a desarrollar en este tiempo.
En términos generales, se puede concluir que las diferentes disposiciones
gubernamentales para los dos casos estudiados (Armero y Eje cafetero)
cumplieron con los objetivos propuestos de reactivación económica de las zonas
afectadas pero en forma parcial y muy limitadamente. No existen criterios claros
en cuanto a la definición de zonas afectadas, plazos y porcentajes de exención,
requisitos para acceder a los beneficios, actividades económicas a las cuales se
quiere impulsar, requisitos para acceder a los beneficios, el periodo improductivo y
lo más lamentable no existe una clara delimitación de a quienes se piensa
beneficiar, pues como se vio a lo largo de este capítulo, no siempre los beneficios
recaen sobre los directamente afectados (damnificados). Todo lo anterior
agravado por la ausencia de estrategias de desarrollo endógeno. En el capítulo
siguiente se harán recomendaciones para que este tipo de normas cumplan con
su objetivo.
183
7. RECOMENDACIONES
En el presente capítulo se establecerán las recomendaciones de política para el
caso de futuras tragedias como las ocurridas, pues el propósito de este estudio es
determinar las fallas y vacios en la política para evitar que se sigan cometiendo los
mismos errores. Esta sección toma en cuenta el marco teórico sobre los polos de
crecimiento de Perroux (1955) y Boudeville (1966) y las teorías de atracción de
Edward Blakely (1989), complementado con algunas recomendaciones hechas en
estudios precedentes a este.
7.1 RECOMENDACIONES PARA LA ASISTENCIA, REHABILITACIÓN Y
RECONSTRUCCIÓN
Es necesaria una política ambiental seria que permita prevenir los
desastres
El país debe estar preparado para el tema de las enfermedades que
quedan después de un desastre (cólera, malaria, etc.).
Se debe mejorar la organización para la atención y prevención de desastres
Enfocar esfuerzos en la educación de la población en temas de prevención
del riesgo, esta debe incluirse en la educación formal, pues prevenir no es
solo hacer construcciones sismoresistentes, es hacer una buena
planificación del territorio, teniendo una visión holística.
Se debe garantizar que las diferentes disposiciones de política y las
diferentes ayudas destinadas a las zonas de desastre no se vuelvan
“botines de rapiña” a favor de los más adinerados.
Aunque el modelo del FOREC genero valiosas lecciones en el tema de
reconstrucción que incluso fueron replicadas posteriormente en el terremoto
de Haití y Chile; el costo institucional que tuvo en el eje cafetero fue muy
alto, pues genero bastante desinstitucionalización, ya que los alcaldes no
pudieron participar, pues la idea que se tiene es que el Estado o todo lo que
tenga que ver con lo público es corrupto, de ahí lo importante de crear un
modelo más amable con el tema institucional.
En los procesos de reconstrucción es primordial que los municipios tengan
completos y al día sus POT, es decir, con todos sus componentes, pues sin
esta herramienta los encargados de la reconstrucción, rehabilitación y
reactivación económica quedan maniatados.
184
Deben existir espacios para planear la reconstrucción y en esta debe
gastarse el tiempo que sea necesario
No se debe vender a un damnificado la idea de que lo más importante es
una vivienda para mitigar su situación.
Se debe incluir a las mujeres en los desastres y procesos organizativos.
Es necesario deslindar muy bien las políticas de reconstrucción de las
políticas de desarrollo, porque no necesariamente hay convergencia,
complementariedad y continuidad entre unas y otras.
Entender muy bien las distintas fases luego del desastre, tanto en materia
de asistencia humanitaria, rehabilitación y reconstrucción. No puede darse
por supuesto el desarrollo como consecuencia de la reconstrucción, es
necesario diseñar una estrategia de desarrollo post –desastre.
Los desastres son la consecuencia de la imprevisión en el ordenamiento del
territorio, de la falta de educación ambiental, de la pobreza y la inequidad.
la reconstrucción mostró que la solución no empieza por la vivienda, sino
por el empleo, la educación y la justicia social.
No clonar la vulnerabilidad, se deben aplicar las políticas sociales,
ambientales y económicas correctas, e incorporar la dimensión del riesgo y
el desarrollo de una cultura ambiental.
Un país no se puede reconstruir de caridad, es necesario establecer
procesos participativos donde se incluya la población, las Juntas de Acción
comunal y demás organización sociales para que hagan parte de los
procesos de reconstrucción.
Se deben hacer procesos evaluativos en un horizonte temporal post
desastre, preguntarle a la gente qué pasó después del desastre, es decir,
investigar la situación después del desastre.
Se debe conocer más la organización local, las organizaciones de base
como las madres comunitarias, las juntas de acción comunal, etc.
Las políticas del país en cuanto a la reconstrucción no puede estar aislada
de la población afectada, se debe propender porque ésta no sea tan
clientelista, ni burocratizada.
Se debe mirar a la población afectada desde un punto de vista humano,
más allá de la imagen de víctima, como sujetos sociales con los cuales se
puede interactuar, por lo tanto, es importante crear puentes de
comunicación que facilite la construcción de conocimiento en temas
relacionados a sus necesidades.
En el tema de la reconstrucción cada persona está trabajando por aparte,
cuando lo que se necesita es trabajar todos juntos, y abordar el problema
185
desde un punto de vista integral en busca de objetivos comunes. Por lo
tanto, es necesaria una comunicación interinstitucional para afrontar mejor
el problema.
La mayor experiencia que nos dejó la tragedia de Armero, fue la creación
del Sistema Nacional para la Atención, Prevención y Atención de Desastres
y el avance en el país en el diseño de políticas públicas para la gestión de
riesgos especialmente a nivel de la ciudad de Bogotá. Sin embargo, el
camino que sigue es largo y es necesario activar los comités locales y
regionales de emergencia y recurrir a la cultura ciudadana.
Tener una visión integral de la reconstrucción que no se olvide de los
sujetos actores que son los directamente afectados por los desastres. Las
reconstrucciones desafortunadamente se han convertido en uno de los
mayores negocios y el signo dólares, pesos, euros es el que predomina,
ganando jugosas ventajas quienes son nombrados para la reconstrucción
incluyendo las organizaciones humanitarias
El componente cultural es clave a la hora de abordar una tragedia, por lo
que es relevante tenerse en cuenta en las políticas de reconstrucción y
rehabilitación, aquí es importante tener en cuenta la labor de las mujeres y
sus organizaciones.
Se deben trazar metas claras y realizables con un lapso de tiempo y un
presupuesto definido.
Se debe garantizar la continuidad de los programas o proyectos destinados
a la reconstrucción y rehabilitación, incluso si llegan nuevas
administraciones, de forma que no se olviden o supriman los objetivos y
metas propuestas.
Es necesario no dispersar la población afectada, pues esta posee una
idiosincrasia propia, un factor cultural que la hace totalmente diferente de
las demás, por lo tanto, la distribución espacial de la población afectada
debe ser tenida en cuenta a la hora de hacerle frente a la situación
Es importante enfatizar en una política de tipo regional, no solo de tipo
tributario, sino de tipo empresarial y de tipo social, así como una política de
medición del impacto y generar indicadores que sirvan de experiencia para
otras regiones a nivel local y global
El presupuesto asignado para la Protección y Atención de Desastres para este año
(2011) es muy insignificante a pesar de la creciente ola invernal y todas las
tragedias naturales por las que ha pasado el país, tan sólo representa 0,3 billones,
es decir, unos 300 mil millones de pesos, teniendo en cuenta que según la
CEPAL, por cada dólar (US$ 1) que se invierta en prevención, se logran evitar por
lo menos siete (US$ 7) dólares en pérdidas.
186
7.2 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA
Para abordar el tema económico es clave iniciar con lo expuesto por la economista
Mercedes Ortiz Cañón, asesora de gestión de la Contraloría General de la
República del área de economía y finanzas, quien asevera que:
Los estímulos tributarios a la inversión requieren, complementariamente,
incentivos para ahorrar los recursos que libera el beneficio, con el fin de
garantizar la efectividad de la política. En consecuencia, los incentivos
tributarios a la inversión en las zonas de desastre deben acompañarse con
estímulos al ahorro. Podría considerarse que las catástrofes reducen o anulan
la capacidad económica, por lo que después de que éstas ocurren se debe
forjar una nueva acumulación, y la exención tributaria contribuye a ello.289
Es importante llamar la atención del gobierno encargado de asumir un proceso de
tal magnitud, de establecer políticas de capacitación dirigidas a los damnificados, y
de acuerdo a las necesidades de las empresas, pues de esta forma se facilita la
inclusión de los damnificados al proceso de reactivación económica.
Es pertinente que en la norma jurídica que se emita por parte del gobierno
nacional, sea esta ley o decreto, se garantice que las empresas que resulten
favorecidas con los beneficios tributarios, continúen en la zona afectada una vez
finalicen los plazos de exención, para no dejar pie a que ingresen capitales
oportunistas que aprovechen la coyuntura de la tragedia y posteriormente se
trasladen a otras zonas o “paraísos fiscales” que les brinden los mismos
beneficios.
Con respecto a la infraestructura, los procesos de reconstrucción deben dejar de
enfrascarse sólo en la construcción de vivienda, pues si bien esta es muy
importante para el desarrollo de una región, se debe ahondar más en una
infraestructura que atraiga al inversionista, es decir, que promocione las zonas
afectadas, y no concentrar esfuerzos solamente en la construcción de viviendas.
En este punto, la investigadora Mercedes Ortiz añade que “la Ubicación de
289
ORTIZ CAÑÓN, Mercedes. Incentivos Tributarios en Zonas Afectadas por Desastres Naturales: ¿La mejor opción?. Bogotá, 2003. p. 81
187
Recursos a través del gasto público en recuperar la infraestructura y crear
condiciones propicias para la inversión podría ser más eficiente”290
Ante esta disyuntiva de la infraestructura, es clave la conclusión a la que llego
Ivonne León Hernández es un estudio de la DIAN, donde además de los
beneficios tributarios en las zonas afectadas se debe:
(…) desarrollar políticas que propendan por mejorar las condiciones en
infraestructura, profundización de los mercados de capital y un sistema
tributario que sea más transparente, menos complejo, y más estable
jurídicamente. Por el contrario, el cambio permanente de la política de
incentivos además de generar costos en términos de ingresos fiscales,
agrega distorsiones al sistema tributario, aumentando su complejidad y los
costos asociados al cumplimiento de las normas lo regulan. 291
A lo anterior hay que añadir lo expuesto por Gonzalo Valencia en un informe de
economía regional del Banco de la República y que comenta sobre la experiencia
de Popayán, para quien “Si las políticas de reactivación de una comunidad en
crisis por fenómenos naturales no se acompañan de programas de fomento e
intensivos en el sector productivo, muy pronto se dará una parálisis en la actividad
económica”292.
Es necesaria una política no solamente de restitución del acervo de capital, sino
generadora de condiciones propicias de mediano y largo plazo para restablecer la
actividad económica de las zonas afectadas, en un proceso que tenga en cuenta
el estímulo de la inversión en estas zonas y si el caso lo amerita, una reconversión
de las actividades económicas hacia otras que le generen mayores beneficios.
Se debe proporcionar mayor información sobre los beneficios de ley,
especialmente dirigida hacia los sectores populares más vulnerables o
directamente afectados, así como proporcionarles las condiciones necesarias
como créditos y una infraestructura adecuada para que logren surgir y ser
competitivos. Es sumamente importante apoyar a las MIPYMES, teniendo en
290
Ibid., p. 89 291
DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE COLOMBIA (DIAN). Efectividad de los Incentivos
a la Inversión implementados en el impuesto de renta a las corporaciones 2000 -2005. Bogotá, 2008. p. 27 292
VALENCIA B., Gonzalo Alberto. Acciones para la Reconstrucción del Eje Cafetero: Memoria Colectiva de un Proceso: Pereira: Banco de la República, 2000
188
Cuenta que ellas son las que más empleos generan a nivel nacional, aquí el
Fondo Nacional de Garantías y la Banca Comercial jugarían un papel muy
importante.
Enfatizar en la generación de empleo permanente y de calidad y no solamente
temporal debe ser una de las prioridades en materia de política económica por
parte del gobierno nacional, pues como se ha observado en los procesos de
reconstrucción la mayor parte de las fuentes de empleo se generan en el sector de
la construcción, pero una vez finaliza este proceso, los niveles de desempleo se
disparan.
Adicionalmente, se debe tener mucho cuidado con las posteriores inclusiones de
zonas que no fueron directamente afectadas por la tragedia, pues esto podría dar
lugar a mayores desequilibrios regionales que impiden el desarrollo del proceso.
En todo proceso de desarrollo regional y más aún en los que tienen que ver con la
recuperación de las zonas afectadas por desastre naturales, se deben incluir todos
los actores claves en el desarrollo; tanto políticos como sociales y económicos,
con una visión que vaya más allá del corto y mediano plazo, en el cual el
desarrollo económico regional sea el pilar fundamental.
En los procesos de generación de empleo, ya sea por medio de la reconstrucción
de infraestructura o por el fomento a la inversión de las áreas afectadas, se debe
velar para que las personas empleadas sean las directamente afectadas por la
tragedia o por lo menos que estas sean las que tengan más prioridad a la hora de
ser empleadas, pues en los casos analizados, gran parte de los empleos que se
generaron fueron para personas que no eran del área de influencia de la tragedia,
sino que se desplazaron hasta allí para beneficiarse de los diferentes programas,
pues no hay que dejar de lado que el problema del desempleo no es exclusivo de
una región, sino que es un problema generalizado en todo el territorio nacional.
Es necesario aprovechar las tragedias para modificar de manera sustantiva las
formas de propiedad de la tierra, de segregación y, sobre todo, consolidar modelos
de desarrollo endógenos basados en las potencialidades del territorio.
Cuando se vayan a establecer políticas de desarrollo regional para las zonas
afectadas, es pertinente hacerlo basado en los dos enfoques que este posee, es
decir, tanto funcional como territorial; el primero es de tipo centralista y viene de
arriba hacia abajo, donde cobra mayor importancia todas las políticas que
189
Favorecen tributariamente la localización o establecimiento de empresas que
realizan actividades específicas en determinadas zonas, con el fin de generar
eslabonamientos que reactiven la economía, aquí se podrían incluso emplear
cadenas productivas que faciliten la participación de cada municipio afectado,
dándole un orden jerárquico en la cadena; en el cual se garantice el ciclo de
diseño, producción y distribución, es decir, un proceso en el cual se abarque
desde la extracción de la materia prima hasta la distribución del producto final en
un proceso que incluya la totalidad de la región afectada. En esta noción del
desarrollo territorial, se debe tener como objetivo principal, reducir las diferencias
interregionales, por medio de la extensión del desarrollo desde la localidad o zona
central polarizada, hacia las regiones más atrasadas o afectadas por un evento
fortuito.
El enfoque funcional resulta pertinente, porque este le da importancia a la
concentración espacial y a la especialización funcional de los espacios; su
principal ventaja recae sobre la división espacial del trabajo y la especialización
geográfica de las actividades, aquí el punto de partida nace de la concentración
espacial. Para el caso de zonas que han sido afectadas por desastres naturales, la
solución podría ser la misma, partiendo del punto de que en este enfoque, se
plantea la posibilidad de otorgar beneficios tributarios para el establecimiento de
empresas en zonas que necesitan ser desarrolladas debido a su atraso
económico; además, en yuxtaposición a los beneficios tributarios, se debe estudiar
cuidadosamente las zonas afectadas, de manera que se puedan concentrar
espacialmente las actividades económicas que contribuyen a su desarrollo
mediante un proceso de planificación regional.
Lo anterior debe ir de la mano con el segundo enfoque, el territorial, el cual le da
más importancia a las iniciativas locales y a las alianzas entre los diferentes
actores como el sector público, el sector privado, la academia, las organizaciones
comunitarias, etc.; por medio de este enfoque se desarrollan las potencialidades
tanto en recursos humanos, técnicos, materiales, etc., todo en pro del desarrollo
de cada territorio, en el cual el desarrollo endógeno o de las capacidades de cada
territorio cobra mayor importancia, es decir, aquí el desarrollo comienza desde
abajo o desde el territorio.
Por lo anterior, en el enfoque territorial lo más relevante son las potencialidades de
cada territorio, su capacidad de innovar y las interdependencias productivas que
se logren establecer, ya que así se garantiza que el desarrollo sea auto-sostenido,
pues aquí las regiones no dependen de las políticas de arriba (como en el enfoque
190
Funcional), aquí lo que prima son las capacidades y potencialidades locales, de
manera que si se terminan los beneficios que venían desde arriba (funcionales),
como exenciones tributarias, arancelarias y demás, el territorio no sea afectado
con esta media, debido a que se ha alcanzado un grado de desarrollo basado en
sus recursos y potencialidades lo suficientemente alto como para ser golpeado en
el momento en que se terminen este tipo de disposiciones. Con este enfoque se le
podría dar un rumbo diferente al desarrollo de zonas afectadas por eventos
fortuitos, de manera que en el largo plazo, estas puedan seguir surgiendo gracias
a las potencialidades que poseen, sin depender tanto de los diferentes beneficios
tributarios que otorga el gobierno de turno.
Es importante trabajar fuertemente en el corto y mediano plazo en pro del
desarrollo de estas potencialidades, y esto se logra formando el capital humano,
invirtiendo en infraestructura vial, de transporte y comunicaciones, en aras de
establecer las condiciones propicias al servicio de las actividades productivas para
lograr el desarrollo pleno de las áreas previstas como afectadas. Además, el
desarrollo de estas condiciones en pro de las actividades económicas, es un factor
de atracción de inversión, convirtiendo a las localidades o en este caso a las
zonas afectadas por eventos fortuitos, en una especie de “productos”, con ciertas
ventajas para la inversión frente a otras, exaltando sus ventajas competitivas. Es
decir, estas políticas pueden convertirse en estrategias de atracción de la
inversión hacia las regiones a las que se les quiere dar un trato especial por su
situación de empobrecimiento, como es el caso de las regiones que han sido
golpeadas por tragedias naturales.
En este enfoque territorial, combinado con políticas de atracción, se puede hacer
énfasis en el “empresarismo cívico” o a lo que comúnmente se llama en teoría
regional, el “civic entrepreneurism”293, en el cual no sólo se beneficia el territorio
gracias a las inversiones que llegan de afuera hacia la región, sino por medio del
florecimiento de empresarios prósperos dentro de la misma, para esto es
necesario el otorgamiento de créditos y de redes de conocimiento o “knowledge
networks” que propicien la incubación de empresas como parte del paquete de
ayudas en pro de la reactivación económica de una región.
Por otra parte, para que el territorio sea atractivo a la inversión, es necesario
generar cambios sustantivos en materia de educación y cualificación de la
población, esto se puede lograr trabajando con las nuevas generaciones, los más
293
BLAKELY, Edward. Op. cit., p. 66
191
Jóvenes, capacitando a esta población en actividades de logren diversificar la
economía de su territorio; con la población adulta se podría trabajar de otra forma,
pues es una población que ya está acostumbrada a realizar otras labores. En el
caso de Armero y Armenia por ejemplo, se observaba una alta dependencia
agrícola, por lo que se hubiera podido proporcionar los medios necesarios para
que continuasen realizando las labores que desarrollaban antes y que tenían que
ver con el cultivo de algodón y café respectivamente; es decir, se requiere
proporcionarle a la población, especialmente la adulta, de los medios necesarios
para que continúen realizando las labores que mejor saben hacer, de las cuales ya
han adquirido una amplia experiencia a largo de su vida, y trabajar en nuevas
labores con los jóvenes.
Por último, se debe terne en cuenta el horizonte de tiempo, pues se requiere
planear el desarrollo con una visión de largo plazo, ya que se demandan largos
plazos en la ejecución de todos los proyectos; según la teoría, los polos de
crecimiento generan impactos netos favorables sólo a muy largo plazo,
considerándose prudente incluso un tiempo de 15 a 25 años. Sin embargo, es
importante perseverar y no escatimar esfuerzos en el cumplimiento de los
objetivos propuestos a través de los proyectos a ejecutar.
192
CONCLUSIONES
La ley 44 de 1987 significo un gran avance en materia industrial para el
departamento del Tolima, pues se crearon empresas de tipo industrial en diversas
ramas de actividad económica, especialmente en actividades tales como textil y
confecciones y en la industria cementera, mejorando la situación de empleo para
la capital del departamento, Ibagué. Pues fue particularmente allí, donde se
reunían ciertas condiciones específicas de tamaño de mercado, de infraestructura
y demás, que facilitaron la localización de muchas empresas en esta ciudad. Caso
distinto fue el de los municipios más próximos al área de desastre, donde hubo un
nulo desarrollo en materia económica, con excepción del otorgado por el proceso
de reconstrucción de vivienda. En el caso del eje cafetero, la ley 608 de 2000
sirvió para suavizar el efecto de la recesión económica del año 1999 y la crisis
vivida con los precios internacionales del café, aunque en este caso, la
constitución de empresas se concentro en actividades como la construcción y el
comercio; fue tanto el auge que tuvo la construcción que en la zona del eje
cafetero y particularmente en Armenia se podía conseguir la vivienda más barata
del país, incluso se redujo considerablemente el déficit de vivienda que tenía el
departamento del Quindío.
Ambas leyes redujeron los niveles de desempleo que existían en los principales
polos de desarrollo, Ibagué y Armenia; pero no hubo un proceso de difusión de
este desarrollo que hubiera sido lo ideal, especialmente para la periferia o aquellas
zonas que también sufrieron los efectos de la tragedia natural, municipios pobres
que a pesar de haber sido incluidos dentro de los beneficios de la ley, nunca se
vieron favorecidos por esta, debido a la falta de políticas de atracción y de fomento
de su territorio por medio de inversiones en infraestructura, capacitación de la
mano de obra, etc.
Se evidencian ciertos vacios en las leyes que pretenden reactivar
económicamente las zonas afectadas por desastres naturales, ya que estas
facilitan el oportunismo por medio de “paraísos fiscales”, a los cuales se puede
acceder fácilmente si se cuenta con el capital necesario; sin tener en cuenta a los
directamente afectados por un fenómeno natural, que es a quienes debe estar
dirigida la ley; esto ratifica la hipótesis de que los desastres naturales pueden
convertirse en oportunidades, que no siempre están a favor de los más afectados.
193
En los dos casos estudiados fueron tan bajos los efectos de las disposiciones
gubernamentales tendientes a reactivar económicamente las zonas afectadas
sobre la población, que los mayores efectos económicos que experimento la
población damnificada los experimentaron en el corto plazo y fue gracias al
proceso de reconstrucción de viviendas, pero una vez pasado este tiempo que no
fue mayor a 4 o 5 años (el tiempo que duraron los organismos de reconstrucción,
RESURGIR y el FOREC) quedaron en una situación igual a la inicial.
En términos generales se puede decir que se avanzo en el tema de la
infraestructura, fueron importantes las inversiones realizadas en escuelas,
hospitales, carreteras y demás; pero esto no es suficiente si se quiere enfrentar la
totalidad de un evento fortuito (tragedia natural), es necesario generar dinámicas
que faciliten un desarrollo sostenido, que no abarque sólo el corto plazo, sino que
transcienda, para esto es necesario trabajar en estrategias y proyectos de
desarrollo que rompan el esquema cortoplacista y asistencialista que se tiene, y es
aquí donde el tema de la reactivación económica cobra mayor importancia.
En cuanto a la naturaleza de la ley, no existen criterios claros para determinar los
tiempos y porcentajes de exención, las actividades económicas a las cuales se
pretende beneficiar ni los requisitos para acceder a estos beneficios. Las dos
obedecieron a estrategias de desarrollo desde arriba (funcional), desde lo que
podía hacer el gobierno, no existieron fomentos para el desarrollo de estos
territorios por medio de estrategias de desarrollo endógeno que fomentaran las
iniciativas locales y el florecimiento de nuevas empresas como créditos para las
MYPIMES, mayores alianzas entre el sector público y privado, etc. Esta alta
dependencia del desarrollo funcional se manifestó en los pobres resultados a largo
plazo, en la cual muchas empresas tan pronto terminaron los beneficios tributarios
decidieron irse, diferente hubiera sido si se favorecieran las iniciativas locales y el
desarrollo pensando en el territorio, en las potencialidades que este puede ofrecer.
Finalmente, a una política inicial de carácter funcional (tipo polo de desarrollo)
como tradicionalmente se ha diseñado para actuar en los eventos fortuitos en
Colombia, se le debe acompañar desde un comienzo de medidas que favorezcan
el desarrollo endógeno, pues se han cometido fallas en este aspecto al
dependerse de políticas asistencialistas y de arriba hacia abajo, en la mayor parte
de los casos desconociendo las fortalezas del territorio y la posibilidad de
desarrollar la región de manera sustentable a partir de las capacidades locales.
194
BIBLIOGRAFÍA
ALFARO V., Cecilia E. Consecuencias Socioeconómicas y Políticas del Desastre
de Armero. 1988. 81 p.
ARISTIZABAL, Vallejo y QUINTERO Claudine. Impacto de la ley 44 de 1987 en la
creación, establecimiento y reactivación de empresas en el Norte del Tolima.
Trabajo de grado, Ibagué, Corporación Universitaria de Ibagué, Facultad de
Ciencias Económicas, 2001, 130 p.
ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL TOLIMA (ADT). Memoria de un
proceso Económico y Social. Ibagué, 2004, 80 p.
BANCO MUNDIAL; AGENDA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Estudio
Sobre Desastres Ocurridos en Colombia: Estimación de Pérdidas y Cuantificación
de Costos. Bogotá, Octubre de 2004, 224 p.
BANCO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, subgerencia de Estudios
Económicos. Notas Económicas Regionales –Eje Cafetero, 2004, 6 p.
BLAKELY, Edward . Planning local economic development, 1989, 71 p.
MAJONE, G. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de las
políticas, FCE, México, 1997, 130 p.
CAMAGNI, Roberto. Economía Urbana. Andoni Bosh editor, 2005, 303 p.
CAMPOS M, Álvaro A. El Sector Industrial del Tolima: Aproximación Histórica,
Estructura y Dinámica. Centro de Estudios Económicos Ibagué. Ibagué, 2004. p.
77
CARDONA A, Augusto. La Tragedia de Armero. Pijao editores, 127 p.
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y EDUCACIÓN POPULAR. Elementos para el
diseño y puesta en marcha de un programa de reactivación económica y social
para el Norte del Tolima. Bogotá, 50 p.
195
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 44. (1, diciembre, 1987).Por el
cual se amplían los plazos establecidos en el decreto 3830 de 1985 y se modifican
algunas de sus disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1987 no. 38137. 3 p.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Decreto 3405. (1, abril, 1986). Por
el cual se decreta el estado de emergencia. Bogotá, D.C., 1986. 4 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3406 de 1985. (24,
noviembre, 1985). Por el cual se dictan medidas para la reconstrucción de las
zonas afectadas por la actividad volcánica del Ruiz. Diario oficial. Bogotá, D.C.,
1987 no. 38137. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3447 de 1985 Por el
cual se hacen unos nombramientos. Bogotá, D.C., 1985. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3406 de 1985. (29,
noviembre, 1985). Por el cual se suspenden unos términos judiciales. Diario oficial.
Bogotá, D.C., 1985 no. 37252. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3518 de 1985. (29,
noviembre, 1985. Por el cual se decreta una adición presupuestal para la vigencia
fiscal de 1985. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37252. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3614 de 1985. Por el
cual se autoriza a la Nación para celebrar y garantizar empréstitos y se dictan
otras disposiciones. Bogotá, D.C., 1985. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3615 de 1985. (10,
diciembre, 1985. Por el cual se concede una autorización, y se dictan normas
sobre el funcionamiento del fondo de reconstrucción. Diario oficial. Bogotá, D.C.,
1985 no. 37252. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3808 de 1985. (26,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan normas para la reconstrucción del protocolo
de la Notaria única de Armero. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37252. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3809 de 1985. (26,
diciembre, 1985. Por el cual se expiden normas sobre el registro de estado civil
196
para el municipio de Armero, Tolima. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37252.
2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3810 de 1985. (26,
diciembre, 1985. Por el cual se expiden normas para la reconstrucción de
matrículas inmobiliarias en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Armero, Departamento del Tolima y sobre procesos declaratorios especiales.
Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37252. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3822 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan medidas de emergencia. Diario oficial.
Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3823 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se establece un procedimiento especial para adicionar
el presupuesto. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 4 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3824 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan disposiciones sobre los créditos hipotecarios
en la zona de desastre del Nevado del Ruiz. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no.
37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3825 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan medidas sobre reconstrucción de proceso
contencioso administrativo. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3826 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras
disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3827 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan normas para el pago de algunas
obligaciones a cargo de las Instituciones Financieras. Diario oficial. Bogotá, D.C.,
1985 no. 37292. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3828 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan normas sobre liquidación de sucesiones de
las personas fallecidas con ocasión del desastre del Nevado del Ruiz. Diario
oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
197
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3829 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan medidas sobre reconstrucción de procesos
en la Corte Suprema de Justicia. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3830 de 1985. (27,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan medidas temporales de carácter tributario y
otras disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 4 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3850 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan normas sobre la adquisición y exportación
de inmuebles en las áreas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del
Ruiz. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3851 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan normas sobre la ocupación temporal y
demolición de inmuebles en las áreas afectadas por la actividad volcánica del
Nevado del Ruiz, y otras disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no.
37292. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3852 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se ordena el reconocimiento y pago de prima
vacacional para algunos de los beneficiarios de los servidores del Estado
fallecidos en las tragedias ocurridas en el asalto al Palacio de Justicia y por la
actividad volcánica del Nevado del Ruiz y se decreta una pensión especial. Diario
oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3853 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se modifica provisionalmente la División Territorial del
país y se dicta una disposición sobre la cabecera municipal. Diario oficial. Bogotá,
D.C., 1985 no. 37292. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3854 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se establece un régimen especial de contratación y de
importaciones. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3855 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se declara Monumento Nacional una zona en el
Municipio de Armero y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C.,
1985 no. 37292. 2 p.
198
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3856 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan medidas de emergencia para la
reconstrucción de procesos. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3857 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del
Fondo de Reconstrucción “RESURGIR” y sobre asuntos presupuestales. Diario
oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 3858 de 1985. (29,
diciembre, 1985. Por el cual se establece un servicio especial de vigilancia y
seguridad. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 37292. 2 p.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 608. (8, agosto, 2000). Por la
cual se modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1999, proferidos en
desarrollo de la emergencia económica declarada mediante el Decreto No. 195 de
1999, y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Diario oficial. Bogotá, D.C.,
2000 no. 44129. 17 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 182 de 1999. (26,
enero, 1999. Por el cual se declara la existencia de una situación de desastre en
varios municipios y poblaciones de los Departamentos del Quindío, Risaralda,
Tolima y Valle del Cauca. Diario oficial. Bogotá, D.C., 1985 no. 43486. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 195 de 1999. (30,
Enero, 1999. Por el cual se decreta el estado de emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública. Diario oficial. Armenia, Quindío,
1999 no. 43489. 5 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 196 de 1999. (30,
Enero, 1999. Por el cual se distan disposiciones para hacer frente a la calamidad
pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1999. Diario oficial.
Armenia, Quindío, 1999 no. 43489. 11 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 197 de 1999. (30,
Enero, 1999. Por el cual se crea un Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero
afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999. Diario oficial. Armenia,
Quindío, 1999 no. 43489. 6 p.
199
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 198 de 1999. (30,
Enero, 1999. Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43489. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 199 de 1999. (31,
Enero, 1999. Por el cual se designan los miembros del Consejo Directivo del
Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero. Diario oficial.
Armenia, Quindío, 1999 no. 43489. 3 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 217 de 1999. (8,
Febrero, 1999. Por el cual se amplían los plazos para la presentación y pago de
declaraciones tributarias correspondientes a retención en la fuente mes de
diciembre de 1998, impuesto sobre las ventas sexto bimestre de 1998. Diario
oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43496. 8 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 223 de 1999. (5,
Febrero, 1999. Por el cual se adicionan los Decretos Legislativos 195 y 198 de
1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43496. 2 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 258 de 1999. (11,
Febrero, 1999. Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la situación
de calamidad pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1999.
Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43500. 13 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 348 de 1999. (24,
Febrero, 1999 Por el cual se liquida la adición al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1999, contenida en el Decreto 198 del 30 de
enero de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43512. 5 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 350 de 1999. (25,
Febrero, 1999 Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la
emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25
de enero de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43512. 18 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 351 de 1999. (25,
Febrero, 1999 Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43512. 4 p.
200
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 812 de 1999. (7, Mayo,
1999. Por el cual se reglamenta la compensación a las entidades territoriales
declarada en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica por el
Decreto 195 del 29 de enero de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no.
43574. 6 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1397 de 1999. (28,
Julio, 1999. Por el cual se reglamentan los artículos, 6o. y 7o. del Decreto 350 de
25 de febrero de 1999, relativos a la importación de los bienes de capital
destinados a la zona afectada por el terremoto en el Eje Cafetero y a la garantía
exigida por efecto del beneficio. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43650.
p. 5 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1550 de 1999. (20,
Agosto, 1999. Por el cual se reglamenta el artículo 2o. del Decreto Legislativo 258
de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43676. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1752 de 1999. (8,
Septiembre, 1999. Por el cual se establecen las condiciones para acreditar la
calidad de poseedor para acceder a los beneficios establecidos en los Decretos
196 y 350 de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío, 1999 no. 43700. 1 p.
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 615 de 2000. (5, Abril,
2000. Por el cual se reglamenta el procedimiento de devolución y/o compensación
del impuesto sobre las ventas en el Eje Cafetero. Armenia, Quindío, 1999. 6 p.
COLOMBIA. CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA
RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Acuerdo
001 de 1999. (8, Abril, 1999. Por el cual se acuerdan los procedimientos de
acceso a los recursos que ofrece el Forec, para la rehabilitación y reconstrucción
de las viviendas afectadas de los damnificados del terremoto del 25 de enero de
1999, adicionales a los subsidios por relocalización. Diario oficial. Armenia,
Quindío, 1999 no. 43948. 3 p.
COLOMBIA. CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA
RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Acuerdo
15 de 2000. (8, Mayo, 2000. Por el cual se adoptan medidas complementarias
para regular las ayudas Económicas que brinda el Forec para facilitar la solución
de vivienda de las familias afectadas por el sismo del 25 de enero de 1999 que a
201
31 de diciembre de 1999 se encontraban en alojamientos y asentamientos
temporales o estaban siendo subsidiadas con el valor del arrendamiento por el
Forec. Diario oficial. Armenia, Quindío, 2000 no. 44277. 4 p.
COLOMBIA. CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA
RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Acuerdo
20 de 2000. (22, Noviembre, 2000. Por el cual se modifican los Acuerdos números
13 de enero de 2000 y 15 de mayo 8 de 2000 y se toman otras determinaciones.
Diario oficial. Armenia, Quindío, 2000 no. 44277. 3 p.
COLOMBIA. CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA
RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Acuerdo
21 de 2000. (23, Noviembre, 2000. Por medio del cual se decreta el cierre de
adjudicación del subsidio directo para vivienda a propietarios y poseedores
afectados por el sismo del 25 de enero de 1999. Diario oficial. Armenia, Quindío,
2000 no. 44277. 2 p.
COLOMBIA. CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA
RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Acuerdo
30 de 2002. (18, Noviembre, 2002 por el cual se amplían los plazos para
aplicación de subsidios. Diario oficial. Armenia, Quindío, 2002 no. 44723. 2 p.
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). La
Sostenibilidad del Desarrollo en América Latina y el Caribe: Desafíos y
Oportunidades. Santiago, 2002, 241 p.
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). El
terremoto de Enero de 1999 en Colombia: Impacto socioeconómico del desastre
en la zona del eje cafetero. 1999, 93 p.
CIRERA L, Ana; VÉLEZ M, Carmen. Guía para la Evaluación de Políticas
Públicas: Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria, 2000, 176 p.
COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. El Volcán y la Avalancha.
Bogotá, 1986, 211 p.
CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL, Anuario Estadístico Histórico Geográfico de
los Municipios del Tolima. Bogotá, 1962, 150 p.
202
CRUZ, Carmen I.; PARRA S., Francisco; ROA, Nelsy Yined. Armero: Diez años de
Ausencia: EditoriaI Ibagué Fondo Resurgir, 1995, 150 p.
CUERVO R., Jorge Iván. La Gestión de lo Público más allá de lo Estatal. Bogotá:
UNIBIBLOS, 2002, 120 p.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. Principales
Indicadores del Mercado Laboral. Bogotá, Abril de 2011, 58 p.
DELGADO, Andrade, Flor A; OSPINA, Cediel A. Perfil Socioeconómico de
Armero. Trabajo de grado, Ibagué, Corporación Universitaria de Ibagué, Facultad
de Contaduría Pública, 1989, 150 p.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3131.
Plan de Finalización de la Reconstrucción del Eje Cafetero y cierre del FOREC,
Bogotá, Septiembre de 2001, 31 p.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento DNP-2.399-UDRU-
UIP. Propuesta para la Liquidación del Fondo de Reconstrucción RESURGIR.
Bogotá, Octubre 27 de 1988, 11 p.
DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE COLOMBIA
(DIAN). Efectividad de los Incentivos a la Inversión implementados en el impuesto
de renta a las corporaciones 2000-2005. Bogotá, 2008, 37 p.
DULCEY M, Germán. Globalización y Desarrollo: El Tolima a dos Décadas de
Armero. Ibagué: editor Universidad del Tolima, 2009, 155 p.
FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO. Convirtiendo la
Tragedia en Oportunidad. Bogotá. 2001, 186 p.
FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO. Reconstrucción
Con Participación, Armenia. 2001, 80 p.
FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO. Todos Aportamos:
el pensamiento de actores instituciones y gerencias zonales. Armenia. 1999, 176
p.
203
FURIO, Elies. Evolución y Cambio Técnico en la Economía Regional. Barcelona:
Ariel S.A, 1996, 157 p.
GÓMEZ A., Horacio; BERMÚDEZ, Alberto. Quindío un Departamento Antorcha:
Armenia. Editorial Centro de Publicaciones de la Universidad del Quindío, 1997,
171 p.
GÓMEZ, Daniel; CASTAÑO, Patricia; DUQUE, Jorge E. Reconstrucción del Eje
Cafetero Colombiano: Tres años Después de la Tragedia: FOREC, 2002, 184 p.
GONZÁLEZ F, Álvaro. IGAC. Estudios del “Agustín Codazzi” en el Ruiz y 14
municipios afectados. Bogotá, 127 p.
HINCAPIÉ S., César. La Historia Después del Terremoto. Santafé de Bogotá:
Solórzano editores, 200, 657 p.
IBAGUÉ. CONSEJO MUNICIPAL. Acuerdo 044 de 1988. (5, mayo, 1988. Por el
cual se establecen beneficios tributarios para fomentar la creación de nuevas
empresas en Ibagué. Ibagué, Tolima. p. 1-3
IBAGUÉ. CONSEJO MUNICIPAL. Acuerdo 035 de 1993. (1, junio, 1993. Por
medio del cual se determinan actividades no sujetas y se conceden exenciones de
industria y comercio. Ibagué, Tolima. p. 1-4
KUKLINSKI, Antoni R. Polos y Centros de Crecimiento en la Planificación
Regional: Mouton & Co. La Haya, Holanda, 1977, 347 p.
MAYA V. Diana Lucia. Efectos Sociales de la Tragedia de Armero-Tolima. Bogotá,
Universidad Nacional, 1992, 151 p.
MULLER P. Las políticas públicas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2002, p. 45.
MYRDAL, Gunnar. Teoría Económica y Regiones Subdesarrolladas. México,
1959, 188 p.
NOËL R, Andre. Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación.
Bogotá: Ediciones Aurora, 2002, 232 p.
204
ORTIZ Cañón, Mercedes. Incentivos Tributarios en Zonas Afectadas por
Desastres Naturales: ¿La mejor opción?. Bogotá, 2003, 89 p.
OSPINA, Sandoval Carlos Humberto; RANGEL Cárdenas Ligia; GRACIA A.
Arnoldo. Efectos tributarios de la ley 44 de 1987 en el Tolima. Trabajo de grado,
Ibagué; Universidad del Tolima, Administración Financiera, 1995, 150 p.
PREMAND, Patrick, et al. Impact Evaluation in Practice. Washington: THE
WORLD BANK, 2011, 244 p.
RICHARDSON, H. W. Economía Regional y Urbana. Madrid: Alianza Editorial,
1978, 309p.
RIONDA Ramírez, J.I. Teorías de la región: Edición electrónica, 2006.
RODRIGUEZ, R. Jhair. Ponencia: La Reconstrucción de Armenia, Colombia: Una
oportunidad para el desarrollo sostenible, Santiago de Chile, Marzo de 2010.
SAAVEDRA, María. Desastre y Riesgo. Actores Sociales en la Reconstrucción de
Armero y Chinchiná. Bogotá, 1996. 338 p.
SAAVEDRA, María del Rosario; ALBÁN, Adolfo. Del Terremoto a la
Reconstrucción. Bogotá: Editorial Antropos Ltda, 2002, 260 p.
SILVA, Julio M. El Resurgir del Eje Cafetero, Lecciones de la Reconstrucción.
Bogotá, 2002, 351 p.
TELLO, Mario D. Del Desarrollo Económico Nacional al Desarrollo Local: Aspectos
Teóricos: Revista de la CEPAL No 102, 2010, 67 p.
UNIVERSIDAD NACIONAL. ¿Cuánto Costo la Temporalidad de Armenia?, una
aproximación a la realidad de la pobreza en la reconstrucción, Bogotá, 2002, 84 p.
UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO. La Reconstrucción del Quindío: Lecturas desde la
Academia, Armenia, 2002, 449 p.
VALENCIA B., Gonzalo Alberto. Acciones para la Reconstrucción del Eje Cafetero:
Memoria Colectiva de un Proceso: Banco de la República, 2000, 58 p.
205
VALENCIA Z, Alfonso. Quindío Histórico: Monografía de Armenia. Armenia, 1955,
418 p.
VIANA CASTRO, HUGO. Armero Su Verdadera Historia. 2ª ed. Bogotá: Viana
Ediciones, 2005, 338 p.
206
ANEXOS
207
Anexo A. Cronograma de liquidación del FOREC
ITEM 2001 2002 Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Fe Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
Desmonte
de
Gerencias
Zonales
Proceso
Final de
Contratación
Cesión de
contratos
Liquidación
Ejecución
de contratos
cedidos
Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. 2001
Anexo B. Participación de las personas naturales en los beneficios tributarios
según nivel de tributación
TIPO DE
BENEFICIO/TARIFA 20% 29% 35%
Exención Ley Páez 91,4% 0% 8,6%
Exención Eje Cafetero 56% 0,4% 43,6%
Descuento Ley Páez 22,9% 8,4% 68,7%
Deducción Ley Páez 84,6% 2,4% 13,1%
Contribuyentes 96,9% 1,4% 1,7%
Fuente: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 2003
Anexo C. Participación de las sociedades en los beneficios tributarios (1999)
TIPO DE BENEFICIO/TIPO DE
CONTRIBUYENTE GRANDES JURÍDICAS
Excención Ley Páez 40,90% 59,10%
Excención Eje Cafetero 40,90% 59,10%
Descuento Ley Páez 84,20% 15,80%
Deducción Ley Páez 94,50% 5,50%
Contribuyentes 2,80% 97,20%
Fuente: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 2003
208
Anexo D. Reducción porcentual del recaudo en impuesto de renta por beneficio a
sociedades
TIPO DE BENEFICIO 1996 1997 1998 1999 2000
Exención Ley Páez Nd 0,28% 0,49% 0,53% 0,90%
Exención Eje Cafetero - - - 0,04% 0,01%
Descuento Ley Páez 4,25% 3,76% 1,44% 0,60%
Deducción Ley Páez Nd Nd Nd 1,11%
Total 4,25% 4,04% 1,92% 2,27% 0,91%
Fuente: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 2003
