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ANEXO 1. REVISIÓN DE LAS BASES CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD (PNB)

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA - IDEADE MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL ANEXO 1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES ________________________________________________________________________________________________________

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES PARA EL DESARROLLO

1 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

DIRECCION DE ECOSISTEMAS

Revisión de las bases conceptuales de la Política Nacional de Biodiversidad (PNB)

Junio de 2009


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1. REVISIÓN DE LAS BASES CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD

Brigitte Luis Guillermo Baptiste y Lorena Franco Vidal


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11..11 IInnttrroodduucccciióónn

La formulación inicial de una Política Nacional de Biodiversidad (PNB) para Colombia, hecha en 1996 en el contexto de la adopción formal y firma de la Convención de Diversidad Biológica1 por parte del país, estuvo basada en una visión de la misma como “patrimonio de la nación” y fuente de “valor estratégico para el desarrollo presente y futuro de Colombia”. Los elementos fundamentales para estas apreciaciones provinieron de una definición amplia de la biodiversidad (“la variación de formas de vida…que…se manifiesta en la diversidad genética, de poblaciones, especie, comunidades, ecosistemas y paisajes”) asociada con su importancia como proveedora de bienes y servicios ambientales, tema sin embargo que apenas se comenzaba a desarrollar. En general, el país partió del reconocimiento de su riqueza biológica como fuente de bienestar de las diversas poblaciones humanas que lo componen así como de las generaciones futuras, sin caer en una visión utilitarista ni contemplativa. Planteó entonces como una estrategia central de su ejercicio la búsqueda de la equidad en el disfrute de sus beneficios, pero no consideró para ello la gran variabilidad que en esa distribución presenta el país, debido tanto a fenómenos biogeográficos como sociales e históricos. El primer documento que promulga de manera oficial una política nacional en biodiversidad fue estructurado entonces alrededor de la idea de la búsqueda de la equidad y entorno a tres líneas de acción, que contienen unos lineamientos específicos en cada caso y que posteriormente dan origen a tres ejes de acción: conservación, conocimiento y utilización sostenible de la biodiversidad, cada uno de los cuales traducido posteriormente en estrategias concretas. En el momento se identificaron también los “…instrumentos para facilitar la implementación de la política a través de acciones relacionadas con la educación, la participación ciudadana, el desarrollo legislativo e institucional y los incentivos e inversiones económicas”. En todos los casos, tales lineamientos y estrategias fueron planteados buscando cubrir todos los aspectos de la vida de la nación y ratificando el carácter transversal que la constitución de 1991 y la Convención de Diversidad Biológica (CDB) otorgan a las bases biológicas de todas las sociedades humanas. La política, en este contexto, sirvió de base para la formulación de una “Propuesta de Plan de Acción (Nacional) de Biodiversidad”, organizada alrededor de diez estrategias, la cual nunca fue adoptada oficialmente. Esta propuesta, también conocida como “Biodiversidad Siglo XXI” constituyó la base para definir “…los responsables de las diferentes acciones, y los recursos humanos, institucionales, de infraestructura y financieros para la implementación de estrategias e instrumentos”, al tiempo que sugería adelantar planes de acción regionales, cuyo desarrollo si

1 Ratificada por la Ley 165 de 1994


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se ha hecho evidente en los últimos años2 bajo el liderazgo de algunas corporaciones regionales y del Instituto Alexander von Humboldt. El trabajo que conllevó a la formulación tanto de la PNB como de la propuesta de plan de acción (PPAB) se ajusta al reconocimiento y mayor visibilidad que ha obtenido la biodiversidad en las últimas décadas en Colombia tanto en términos de gestión a escala regional como nacional. Esta visibilidad sin embargo evidenció también un mayor énfasis en el componente terrestre, si bien los ecosistemas marinos y dulceacuícolas ya venían siendo abordados por el INVEMAR y el SINCHI (antes Corporación Araracuara) antes de la Ley 99 de 1993 (Ley del SINA). El énfasis en lo regional, por otra parte, es probablemente convergente con los análisis y propuestas, más recientes, relacionadas con el denominado “enfoque ecosistémico”, que reconoce ciertas particularidades escalares de la biodiversidad, entre otros aspectos, que deben ser tenidas en cuenta por los sistemas de planificación. El conocimiento básico sobre la biodiversidad y la correspondiente transformación de las instituciones para afrontar los retos planteados por la CDB, han significado una revisión completa de la historia de las ciencias tanto biológicas como sociales, y en particular, del concepto mismo de biodiversidad, a la luz de una cambiante teoría ecológica y de los ecosistemas, así como de la concepción de las relaciones entre estos últimos y la sociedad. A manera de ejemplo, en los últimos diez años se ha consolidado todo un movimiento en torno al análisis de resiliencia como visión que formaliza las teorías sistémicas de los años 60s y 70s, haciéndolas más sensibles a nociones evolutivas (adaptativas) de los denominados complejos socio-ecológicos, llenas de un contenido político que va más allá de las ideas fundantes del movimiento ambientalista. Paradójicamente, pese a esta toma de conciencia, el mundo y el país siguen atravesando por una fase especialmente intensa de extinción generalizada de especies. El objeto de este documento es definir las bases conceptuales de una política en biodiversidad ajustada para el período 2009-2019, a partir del contraste de los fundamentos de su formulación inicial en 1996 con los avances que a escala global, nacional y regional ha impulsado el CDB desde su adopción por parte de Colombia. El ejercicio se justifica ante los inmensos cambios que tanto en el ámbito institucional y académico nacional como internacional se han hecho evidentes respecto al ambiente global y que han disparado no solo el debate sobre los límites y dirección de las transformaciones ecológicas del mundo, sino sobre la concepción de la biodiversidad como bien público. Estructuralmente, el texto presenta cuatro secciones: la primera donde se recoge e interpreta, a través de una nueva lectura, el concepto de biodiversidad implicado en la formulación original de la PNB (que podría considerarse como el fundamento que llevó a la firma del CDB), la segunda, donde se plantean los elementos centrales que a la fecha constituyen el fundamento del concepto de biodiversidad, construida a partir de una revisión y discusión de la literatura, la tercera, donde se hace una lectura del tema en el ámbito colombiano, y la final, donde se proponen unos nuevos principios orientadores de la política, acorde con los elementos recogidos en las tres primeras secciones.

2 Habiéndose completado a la fecha 6 de ellos: Corponor , Eje cafetero, Corporinoquia, Corpoamazonia, CVC,

Corponariño.


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11..22 LLaa bbiiooddiivveerrssiiddaadd eenn llaa ffoorrmmuullaacciióónn oorriiggiinnaall ddee llaa PPNNBB

El texto de la PNB en 1996 es escueto en términos de lo que considera biodiversidad, sin embargo reconoce y adopta como base de gestión la estructura jerárquica de los niveles de organización biótica sugeridos inicialmente por Noss 1990, presenta una discusión general sobre el estado del conocimiento que sobre ellos poseía Colombia a la época y adopta unos principios orientadores de política que consideran su carácter estratégico y su relación con la diversidad cultural del país. Igualmente, reconoce la dependencia económica del país respecto a la biodiversidad en términos generales, pero no profundiza en el tipo de relaciones que se establecen entre sociedad y naturaleza y que son la base de una propuesta de orientación de política más precisa. Por estos motivos, el énfasis para entonces en la construcción de una base conceptual provino ante todo del pensamiento académico occidental desarrollado durante los dos últimos siglos para afrontar los cambios ambientales percibidos y la pérdida de biodiversidad, como se detalla en la sección que sigue. Las justificaciones para conservar la biodiversidad oscilan entre dos extremos de un espectro continuo. Por una parte, la visión preservacionista concibe la biodiversidad como parte de nuestra herencia natural y considera que los sistemas naturales deben preservarse en estado prístino, sin intervención humana (o un estado lo más cercano posible al original, ya que actualmente no queda ningún rincón en el planeta que esté libre de influencias humanas, así sean indirectas). Para los preservacionistas, la motivación es ética y organísmica: los seres vivos – las especies – con las que compartimos el planeta tienen un derecho fundamental de existir y ser respetados (o visto desde otro ángulo, los humanos no tenemos derecho a erradicarlas, o tenemos el deber de protegerlas). Esta motivación no necesariamente tiene connotaciones religiosas de reverencia por la creación (de hecho se ha culpado en ocasiones a la cosmovisión cristiana de concebir a las plantas y animales como creados por Dios para nuestro beneficio y por ende para ser explotados), ya que la naturaleza “como producto de la evolución” también es motivo de maravilla y merece ser conservada. Las raíces de la filosofía preservacionista occidental se remontan a la literatura naturalista del siglo 19, en la que destacan los norteamericanos Ralph Waldo Emerson y Henry David Thoreau (con raíces a su vez en la historia natural de la Inglaterra de los siglos 18 y 19). Estos autores invocan una comunión mística con la naturaleza, una unidad de los humanos con el universo que se asemeja a muchas concepciones místicas orientales. Incluso Darwin, quien como científico veía a los organismos como “evidencias” para soportar su teoría, como naturalista y en privado muestra una actitud de “respeto y agradecimiento hacia la naturaleza, por el simple hecho de existir”3 La Europa continental tiene su propia cosecha de naturalistas, partiendo quizás de Humboldt (con su visión holística del “Cosmos”) y el romanticismo alemán. Sin embargo, la visión preservacionista norteamericana representada en autores como Thoreau parece haber

3 Se conmemoraron 200 años del natalicio de Charles Darwin el 19 de febrero de 2009. Existen varias ediciones de

su Autobiografía, pero es necesario a acudir a aquellas que rescatan el texto no censurado de 1950.


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permeado la conciencia conservacionista en todo el mundo. Esta visión se enraíza en el siglo 20 en la “ética de la tierra” de Aldo Leopold en los años 1930 y 1940 quien vio la naturaleza como algo más que “una simple colección de partes, algunas para ser usadas y otras para ser descartadas con base en su utilidad para el hombre”. En su lugar Leopold concibió la naturaleza como “un sistema funcional complicado, interconectado resultado de un largo proceso de cambio evolutivo” y que podía y “debía” ser usado por los humanos pero su estructura fundamental no debía ser alterada4. En el otro extremo del espectro se encuentra una filosofía utilitarista, la cual concibe a la biodiversidad como un recurso para ser usado. Llevada al extremo, esta visión únicamente concede valor a la biodiversidad en la medida en que sea útil: que pueda ser consumida o vendida. El espectro de usos en cuanto a tipos de productos e intensidad de aprovechamiento es muy amplio, pero la concepción utilitarista se basa en la pregunta, ¿para qué sirve?. Solamente en las últimas décadas se introduce el concepto de sostenibilidad, pero la motivación sigue siendo utilitarista: no agotar el recurso para que pueda seguir siendo explotado (por ejemplo en la pesquería)5. Probablemente la mayoría de los llamados hoy en día conservacionistas se sitúan en alguna parte intermedia e incluso oscilan adaptativamente entre los dos extremos (eventualmente adoptando posiciones políticamente correctas según las circunstancias). Además del uso directo de la biodiversidad (como bienes de consumo), la aproximación utilitarista acepta que los sistemas naturales tienen utilidad como proveedores de servicios ambientales, entre los que destaca la protección de cuencas como productoras de agua. De esta manera los ecosistemas naturales “se ganan” el derecho de ser respetados como proveedores de esos servicios. Incluso muchos ecosistemas naturales se pueden salvar con el argumento de la opción de uso a futuro (¿quién sabe qué maravillas utilísimas para la humanidad pueden estar escondidas en ese almacén de información genética?). Muchos preservacionistas se aferran a este tipo de argumento, legítimo sin duda, con la esperanza de que sirvan para convencer a la sociedad de conservar los ecosistemas naturales. El preservacionismo ha mostrado tolerancia y disposición a buscar un compromiso, al entender que la conservación es un problema social y que no habrá conservación efectiva y duradera a menos que tenga aprobación colectiva – incluso que la motivación para conservar provenga por convencimiento de la misma sociedad. De esta manera, aunque indudablemente quedan reductos extremistas, el preservacionismo ha mostrado un cambio en la concepción de los problemas, mutando de una actitud negativa y apocalíptica, a una visión más positiva y de búsqueda de oportunidades, en las que incluso un uso pasivo o contemplativo de la biodiversidad da cabida a estrategias de uso como el ecoturismo. Algo similar ocurre con el tema de la deforestación, vista en el pasado como un fenómeno necesariamente destructivo por sus efectos en la fragmentación de los ecosistemas terrestres y que hoy, si bien se ve como

4 Mayores detalles en: http://www.landethic.com

5 Ver: http://www.utilitarianism.com/index.htm


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un proceso de transformación territorial indispensable, es también susceptible de ser gestionado. En la década de 1970, la fragmentación de los ecosistemas se veía como un cataclismo, ya que conlleva la extirpación local de poblaciones de muchas especies. La investigación se orientó entonces a demostrar los efectos negativos de la fragmentación, actitud que fue cambiando en las dos décadas siguientes, quizás iluminada por un cambio de marco conceptual o por un brusco aterrizaje en la realidad, proponiendo una lectura en la que la fragmentación se daba en diferentes contextos, creando escenarios muy diversos para una flora, fauna y microorganismos que reaccionaban de maneras muy heterogéneas a la intervención6. El marco original, proveído por las teorías biogeográficas de MacArthur y Wilson (1967), concebía a los fragmentos de hábitat como islas cuya diversidad de especies dependía de los procesos de colonización y extinción. Con el desarrollo de una nueva disciplina – la ecología del paisaje – se empieza a mirar a los fragmentos en su contexto paisajístico, embebidos en una matriz cambiante (para bien o para mal) que puede ofrecer oportunidades de manejo alternativo. Se desarrollan así los conceptos de corredores y conectividad del paisaje, bajo los cuales se hace evidente que a pesar de la pérdida de especies, los fragmentos aún pueden preservar biotas nada despreciables (dependiendo de factores como su tamaño, distancia a otros bloques de hábitat y tipo de matriz, entre otros factores). En este contexto, se perciben los fragmentos como refugios importantes de biodiversidad y se genera el concepto de manejo de los paisajes (con alternativas de manejo de la matriz productiva) para mejorar la capacidad de los fragmentos de hábitat para mantener biotas diversas. Se generalizó así una óptica de análisis de integridad ecológica, la cual sin embargo ha sido difícil de precisar7 (http://science.jrank.org/pages/2252/Ecological-Integrity.html). Como se aprecia en los párrafos anteriores, la concepción de las relaciones entre biodiversidad y la sociedad tiene una historia particular que muestra un cambio paulatino, hasta el punto de que para 1996 se había generalizado un compromiso entre las ideas preservacionistas y utilitaristas, en la idea del desarrollo sostenible o sustentable, según la forma de traducir la palabra “sustainable” que le dio origen al concepto en 1987 (Comisión Bruntland). Si bien esta propuesta ha servido como base para construir la visión política global predominante respecto al tema ambiental en general, y de gestión de la biodiversidad, en particular, también ha sido cuestionada en términos de su confianza y apuesta por la continuidad de los modelos de desarrollo basados en el mantenimiento del crecimiento económico como motor de evolución de la humanidad. Pese a ello, la visión de sostenibilidad también ha evolucionado. En cacería y pesquería, por ejemplo, el concepto se tradujo por mucho tiempo en la “producción máxima sostenible” (maximum sustainable yield): mantener el tamaño de la población (por medio de la cosecha) en aquella parte de la curva de crecimiento poblacional donde la pendiente es más alta: i. e., máxima productividad (Shaefer, 1954). Este tamaño de población es inferior al

6 Son M Soulé y B Wilcox, quien en su libro editado de 1970 plantean las bases científicas de la Biología de la

Conservación: Conservation Biology : an evolutionary ecological perspective 7 “El problema del concepto de integridad ecológica es su capacidad limitada para ayudarnos a distinguir aquellas

respuestas que representan un mejoramiento de la calidad de los ecosistemas de aquellas que son indicación de

degradación.”

http://science.jrank.org/pages/2252/Ecological-Integrity.html


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máximo que puede alcanzar la población en un determinado hábitat, o la capacidad de carga para una determinada especie. Esta visión choca con la evidencia de que las abundancias de las especies cosechadas pueden estar muy por debajo de las abundancias necesarias para que la especie cumpla adecuadamente con su papel ecológico (depredador o presa, polinizador, diseminador de semillas, inter alia), lo cual tendría impactos negativos en la salud del ecosistema (concepto del “bosque medio vacío”; Redford, 1991). (Al extremo, si la especie afectada cumple un papel “piedrangular” (keystone), el ecosistema entero resulta afectado. Más adelante se habla del concepto de “manejo adaptativo de cosecha”, que terminaría por ser aplicado a toda la gestión ambiental como “manejo adaptativo”8 (Salafsky et al, 2001). El concepto de resiliencia ecosistémica recogió esta preocupación. Resiliencia9 es la “magnitud de las perturbaciones que pueden ser absorbidas por un ecosistema sin que éste cambie su configuración de manera irreversible (y se estabilice en una configuración diferente); medida de la resistencia a las perturbaciones y velocidad de retorno al estado de equilibrio”10. El concepto de resiliencia de los ecosistemas ha estado presente en la literatura ecológica por décadas (y ha sido implícita o explícitamente la preocupación de los que han evaluado los impactos de la cacería y la cosecha de productos silvestres desde un punto de vista ecológico, no de sostenibilidad), pero ahora aparece como un nuevo desarrollo del campo de la sostenibilidad, como se verá más adelante. De acuerdo con una visión aún utilitarista, se reconoce que no es suficiente asegurarse de que el recurso no se agote; hay que mantener las presiones, entendidas como perturbaciones (naturales y antropogénicas) dentro de los rangos permitidos por la resiliencia del sistema. En otras palabras, asegurarse de que el ecosistema en total mantenga su “integridad” (o salud) y no colapse. Como se verá en la siguiente sección, de los ámbitos en los que se habla de resiliencia en la actualidad (resiliencia ecosistémica, integridad ecosistémica y estabilidad ecosistémica), se ha pasado a hablar de resiliencia de los sistemas ecológicos y sociales, expandiendo la noción original mucho más allá de su contexto original. Incluso se habla hoy de resiliencia adaptativa o activa11, para indicar que los umbrales de estabilidad de los sistemas considerados son dinámicos y susceptibles de manejo: de hecho, constituyen en objeto de gestión de la biodiversidad En términos prácticos, los enfoques de gestión derivados de la visión de la biodiversidad de la última década del siglo 20 se tradujeron en estrategias de conservación impulsadas por la CBD,

8 “Es la integración del diseño, administración y monitoreo basado en la prueba sistemática de supuestos orientados a

la adaptación y aprendizaje” 9 Por la fuerza de la costumbre se ha impuesto el uso del neologismo resiliencia (por “resilience”), exactamente

equivalente al de elasticidad. Proviene del latín resilio: volver atrás, volver de un salto, resaltar, rebotar En inglés las

dos palabras son sinónimos. 10

European Community Biodiversity Clearing House Mechanism. http://biodiversity-chm.eea.europa.eu/ 11

El término está siendo utilizado específicamente para abordar la prevención de impactos por desastres naturales: se

habla de inyectar resiliencia, para disminuir los efectos negativos y manejar la recuperación de sistemas vulnerables.

Véase por ejemplo: http://www.securinglivelihoods.org/ y, de particular interés para zonas montañosas:

http://apmn.icimod.org/buildingresilience/

http://biodiversity-chm.eea.europa.eu/

http://www.securinglivelihoods.org/

http://apmn.icimod.org/buildingresilience/


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buscando un balance en el espectro preservación-uso. No es claro, sin embargo, que esta visión permita la persistencia de los ecosistemas naturales tal como estos se entendían en una aproximación ecológica más clásica, que previene contra la degradación encubierta que implica una propuesta de manejo sostenible sin preservación. La idea de uso sostenible sería un arma de doble filo que, según algunos, puede acabar sacrificando la biodiversidad con el argumento de que se están cumpliendo las metas del milenio de reducción de la pobreza, como si el eventual bienestar pudiese prolongarse sin una base ecológica de sustento suficientemente compleja. Ha sido el cambio global, cuyas alarmas sonaron desde hace muchos años con sus huracanes, sus sequías e inundaciones extremas, el que hoy nos muestra que el futuro depende del mantenimiento efectivo de la biodiversidad12.

11..33 LLaa bbiiooddiivveerrssiiddaadd eenn eell ssiigglloo XXXXII

Como se desprende de la sección anterior, la última década ha visto cambios radicales en la construcción cultural del concepto de biodiversidad, expresados en la formalización de modelos integradores originados en una reflexión de fondo sobre el carácter de la globalización como fenómeno físico, biológico y social, tanto negativos como positivos13. De todos los fenómenos, sin embargo, es la extinción de especies el más conspicuo a escala global, con su cascada de graves efectos en la misma viabilidad de la vida en el futuro, y a más corto plazo, en el funcionamiento de los ecosistemas y la provisión de servicios a la humanidad. Si bien se ha fortalecido una visión ecosistémica de la biodiversidad, e incluso socio-ecosistémica, originada en la evidencia de que tanto los sistemas físico-bióticos como los sociales no solo comparten características funcionales, sino que se constituyen uno al otro, los procesos de deterioro continúan siendo alarmantes, más ahora cuando el cambio climático implica una presión adicional a la supervivencia de la flora y de la fauna. Esta visión ecosistémica ha sido profusamente divulgada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN)14 e integrada rápidamente en la CDB15, la cual de hecho ha sido uno de los principales motores de la reflexión sobre la biodiversidad como factor crítico de la supervivencia global. El SBSTTA16, creado en 1995, ha fomentado activamente la producción de una visión global acerca de los retos que afrontan los sistemas vivientes del planeta, en la cual se destacan los siguientes aspectos, entre otros:

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Para una revisión de la evolución sobre las visiones del cambio climático, revisar:

http://en.wikipedia.org/wiki/Scientific_opinion_on_climate_change 13

Una ruena reflexión al respecto se puede encontrar en: http://biodiversity.ca.gov/Biodiversity/biodiv_def2.html 14

En línea: http://cmsdata.iucn.org/downloads/ecosystem_approach_cop9_sp.pdf

Ver también: M Wit (2004) Annotated Bibliography: The Ecosystem Approach, Form Ecology Consultants. Doc.

Preparado para IUCN, The Netherlands. Disponible en:

http://www.icsu-asia-pacific.org/resource_centre/Ecosystem%20Approach%20Annoted%20Bibliography2004.pdf 15

Decisión V 6 de la Conferencias de las Partes (COP) del CBD adoptada en Nairobi, 15 - 26 Mayo, 2000. 16

Subsidiary Body of Scientific, Technical and Technological Advisor (Consejería técnica y tecnológica adjunta del

CDB, con sede en Montreal). http://www.cbd.int/sbstta/

http://en.wikipedia.org/wiki/Scientific_opinion_on_climate_change

http://biodiversity.ca.gov/Biodiversity/biodiv_def2.html

http://cmsdata.iucn.org/downloads/ecosystem_approach_cop9_sp.pdf

http://www.icsu-asia-pacific.org/resource_centre/Ecosystem%20Approach%20Annoted%20Bibliography2004.pdf

http://www.cbd.int/sbstta/


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El carácter interdependiente de los sistemas ecológicos y sociales.

La apropiación cultural (material y simbólica) de la variabilidad de las formas de vida constituye el fundamento de la existencia de un grupo humano en un tiempo y espacio físico y biológico particulares. Los cambios, inducidos o espontáneos, que sufren las bases genéticas (moleculares) de la existencia, así como en la composición de las comunidades de seres vivos no humanos a través del tiempo y el espacio, definen la viabilidad de toda sociedad humana. En un mundo globalizado, esta viabilidad está también globalmente amenazada, y requiere por tanto de una ética globalizada que privilegie el mantenimiento de la vida como ingrediente fundamental de la existencia del mundo17. Esta interdependencia ha sido claramente postulada como el fundamento regulatorio de muchas culturas indígenas.

Los servicios ecosistémicos como tema emergente, con la discusión económico-ecológica asociada sobre la distribución de costos y beneficios (intra e intergeneracionales) derivados de su consideración y sobre los efectos escalares en la transmisión de materia, energía e información entre niveles de complejidad biótica. Es la compleja red de relaciones que se establece entre todos los seres vivos y su entorno físico, y que resulta de los procesos evolutivos, la que mantiene la funcionalidad de todo el planeta y permite a los seres humanos, localmente, capturar la gama de bienes y servicios que les permite adoptar una forma particular de comunidad. Las alteraciones parciales o completas de este complejo sistema viviente adelantadas con ánimo de dirigir o incrementar la captura de materia, energía o información, son absorbidas por el sistema y revertidas en la distancia o en el tiempo bajo la forma de deuda ecológica, es decir, pasivos ambientales que amenazan la integridad y viabilidad de otros sistemas sociales y ecológicos. Estos pasivos redundan en conflictos sociales, injusticia generacional y geográfica, y constituyen la fuente más grave de inequidad entre los seres humanos.

La noción de una incertidumbre muy grande asociada con la complejidad funcional de los ecosistemas, con los efectos de la transformación humana de los mismos y puesta en evidencia por el nivel restringido de conocimientos al respecto.

Ante la evidencia de la complejidad de los sistemas vivientes y de la ilusa pretensión de gobernarlos de manera absoluta, surge la necesidad de aceptar la incapacidad de predecir más que parcialmente el devenir de la biodiversidad y la sociedad. Esto implica generar alternativas adaptativas que se traducen en sistemas de gobernanza más flexibles y basados en la continua producción de información y la combinación de modelos cognitivos complementarios.

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La bioética, en sus formulaciones más recientes, plantea cómo la crisis ambiental refleja o representa

simultáneamente una crisis de valores donde la vida, como expresión máxima e irrepetible, se pierde de vista. Ver:

Ecología humana: una propuesta bioética, Gilberto Cely Galindo, S. J., Editor (1998)


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La importancia de la dimensión acuática (dulceacuícola y marina) de la biodiversidad, que ha sido subestimada hasta el momento.

Siendo el planeta ante todo un complejo acuático, y dependiendo la vida del continuo fluir del agua a través de todos los niveles de organización biótica, la atención que se ha prestado a su persistencia es mínima, comparada con su trascendencia. Ríos, lagos, marismas y todo tipo de humedales han sido profusamente transformados en sistemas terrestres con lo cual los niveles de deterioro y amenaza a la supervivencia se han incrementado y, en conjunto con el fenómeno del cambio climático, ofrecen un duro panorama para la humanidad.

La constitución de umbrales de resiliencia como objeto de gestión. El principal resultado de las evidencias postuladas arriba, es la necesidad de un cambio en las formas de intervenir la biodiversidad. El carácter dinámico de los ecosistemas como sistemas complejos adaptativos implica el reconocimiento de umbrales de actuación por parte de los seres humanos, umbrales que son a menudo difusos, cambiantes y de difícil precisión, por lo que se requiere un enfoque preventivo en su gestión.

El efecto principal de la adopción de esta forma de entender la biodiversidad es la ruptura con las visiones lineales previas acerca de la dinámica de los ecosistemas: los sistemas sociales y ecológicos existen en estados estables alternos dentro de umbrales que definen su identidad y propiedades. Las nociones de equilibrio asociadas exclusivamente con modelos sucesionales se revisan y tienden a ser integradas en marcos más complejos. Por citar un solo ejemplo, dan lugar a los ecosistemas emergentes (Hobbs et al 2006) o nuevos patrones de organización de la biodiversidad resultantes de la intervención humana, concepto que contrasta con el de ecosistemas prístinos y desencadena una crisis en torno a las ideas previas de naturaleza. Al respecto, Mayer y Rietkerk (2004) sugieren considerar la noción de régimen dinámico para entender el rol de las perturbaciones en los ecosistemas, que transitan entre diferentes estados alternativos de estabilidad, con los consecuentes implicaciones en las formas de gestión. Estos cambios conceptuales no significan, sin embargo, una visión irresponsable respecto a las capacidades adaptativa de la vida, y si bien revelan aspectos esperanzadores de ajuste y cierta flexibilidad en la toma de decisiones, también revelan la vulnerabilidad de los sistemas sociales y ecológicos y riesgos para estos que incluyen el colapso, tal como la historia ambiental reciente nos enseña. A continuación se amplían algunos aspectos relativos a esta forma de interpretar el papel de la biodiversidad en relación con la evolución social, y se detallan algunas implicaciones concretas para el caso colombiano.


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1.3.1 Sistemas ecológicos y sociales: ¿socioecosistemas?

Las estrategias de conservación de la biodiversidad deben considerar la dinámica que se da en las diferentes escalas de la organización biológica y la relación e interacciones entre estos ámbitos. Además la conservación debe integrar los sistemas sociales y las relaciones recíprocas con los sistemas ecológicos. La integración de la dinámica de los sistemas ecológicos y sociales, y sus interacciones, surge de la necesidad de lograr el mantenimiento o recuperación de la resiliencia de los ecosistemas, concepto central en el enfoque de conservación actual y que en los escenarios de cambio global actuales, y muy especialmente en escenarios de Cambio Climático Global, CCG, toma especial relevancia. Integrar en la gestión para la conservación de la biodiversidad las interacciones entre niveles espaciales y las interacciones con el sistema social en la búsqueda de la resiliencia contribuye a mejorar la capacidad adaptativa de los ecosistemas en los escenarios de cambio global actuales y futuros, cuyos efectos son ya imposibles de evitar debido a la inercia de los procesos que los desencadenan. Existen por tanto tres aspectos que deben ser considerados para una gestión efectiva de la biodiversidad, no necesariamente en el mismo orden, de los cuales se pueden encontrar referencias básicas en la formulación inicial de la PNB colombiana:

• La resiliencia ecológica • Las relaciones funcionales entre escalas de la organización biológica • La integración de los sistemas sociales y ecológicos

Las consideraciones de estos tres elementos se articulan en la noción de la gestión de biodiversidad como práctica concreta para la toma de decisiones de preservación o aprovechamiento, por lo cual requieren ser integradas a la luz de los diversos sistemas de conocimiento que hay en juego, para lo cual surge la propuesta del enfoque ecosistémico como herramienta de trabajo.

La resiliencia ecológica y la gestión integral de la biodiversidad

La resiliencia ecológica es la habilidad de un sistema para absorber las perturbaciones, mantener la misma identidad (estructura básica y maneras de funcionar) y naturaleza ecológica, continuar la prestación de bienes y servicios ambientales (Resilience Alliance, 2007) y conservar de una manera óptima, los procesos ecológicos y elementos estructurales que sustentan la biodiversidad. En este concepto de resiliencia se reconoce que los sistemas se mueven entre múltiples estados (cada uno con mecanismos de resiliencia propios) y que las variables que los definen pueden adoptar diversos valores pero aún en diferentes configuraciones, se conservan las características que los identifican y definen como un sistema particular. El enfoque actual de gestión para la conservación de la biodiversidad, acepta y busca entender el cambio, para lo cual se basa en una visión dinámica de los ecosistemas: buscará entonces manejarlos para que su


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configuración no cambie irreversiblemente, retengan integridad ecológica y así el conjunto de bienes y servicios valorados y necesitados por la sociedad se mantengan. Desde un punto de vista estrictamente biológico, la gestión de la biodiversidad debe enfocarse en la conservación de ecosistemas resilientes, en combinación con el manejo sostenible de poblaciones de especies-recurso resilientes o mantener solamente la resiliencia de poblaciones con algún interés particular (p. ej. especies focales para la conservación o especies recurso). En este objetivo la diversidad de los grupos funcionales y la diversidad de especies dentro de ellos son factores críticos (Chapin et al., 1997 y Luck et al, 2003 citados en Folke et. al. 2004). Sumado a la diversidad de los grupos funcionales se encuentra la diversidad de respuestas funcionales, otro elemento clave en la capacidad de respuesta de un ecosistema ante las perturbaciones. Folke et al. (2004) definen la diversidad de los grupos funcionales como el grupo de organismos que en un sistema desempeñan diversas funciones como polinización, depredación, fijación de nitrógeno, descomposición, generación de suelo, modificación de los flujos de agua, creación de parches para reorganización, etc. En muchos casos, sin embargo, se desconoce el papel que elementos específicos de la biota pueden estar desempeñando y se subvalora el riesgo derivado de su modificación. La complejidad estructural de los ecosistemas también requiere ser atendida, pues en ella reposa la capacidad adaptativa y flexibilidad que requieren para adaptarse a cambios imprevistos o extremadamente lentos. Si bien cuando se pierde algún grupo funcional se puede alterar drásticamente el comportamiento físico y biológico del ecosistema, la diversidad de respuestas funcionales (que se refiere a la variedad de respuestas que dentro de un ecosistema son posibles ante los cambios ambientales) está sustentada por las especies que contribuyen a la misma función ambiental y que pueden actuar bajo diferentes condiciones (Chapin et al., 1997, Luck et al, 2003 (citados en Folke et al. 2004), Elmqvist et al. 2003, Walker & Langridge, 2002). Por ejemplo en escenarios de cambio global, un ecosistema debe poder sustentar funciones como el mantenimiento de reservorios de carbono, regulación del flujo de carbono, nitrógeno, agua, o regulación de evapotranspiración, funciones que están determinadas por los atributos de las especies (Walker et al. 1999). La diversidad de grupos funcionales y la diversidad de respuestas funcionales (redundancia funcional) dan cuenta del funcionamiento e integridad en los ecosistemas porque sustentan los diversos mecanismos de resiliencia presentes en las distintas escalas espaciales. Estos mecanismos son la base de la resiliencia ecológica y su conservación confiere a los ecosistemas la capacidad de responder y permanecer ante los factores de cambio naturales y antrópicos. Si bien algunas de estas funciones se conocen de tiempo atrás y han sido asumidas por las diferentes culturas como estrategias de supervivencia y base de sus sociedades, por lo general existen restricciones importantes, tanto tecnológicas como energéticas e institucionales para sustituir la totalidad de los controles funcionales del ecosistema, que por otra parte son extremadamente complejos. Esto hace que el mantenimiento de los procesos físicos y biológicos que sustentan la funcionalidad de los ecosistemas requiera identificar aquellos espacios críticos donde la intervención no amenaza su persistencia a través del tiempo y donde se aprovechan las capacidades de autorregulación propias del sistema.


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Las redes de conservación18 se han identificado como elementos clave en el mantenimiento, manejo y restauración de la diversidad de respuestas (Bengtsson et al., 2003) porque podrían incluir todas las escalas espaciales que sustentan la funcionalidad de los ecosistemas y los mecanismos que mantienen la resiliencia ecológica.

El concepto de resiliencia, sin embargo, ha trascendido su alcance original y ya no es considerada únicamente como la clave en el mantenimiento de procesos físicos y biológicos a diferentes escalas, sino como el fundamento de la persistencia de los grupos sociales ligados a ellos, debido a la conectividad entre los fenómenos considerados. El enfoque de la resiliencia parte de reconocer el comportamiento sistémico de la realidad, en la cual el movimiento permanente de sus componentes estaría definido a manera de un ciclo adaptativo donde permanentemente se estarían reorganizando los elementos físicos, biológicos y culturales, tal como se muestra en la figura 1.

Figura 1. Ciclo adaptativo. Gunderson L y CS Holling, en www.resalliance.org, 20 octubre 2008

En el gráfico se propone una interpretación de la dinámica de los ecosistemas que incluye una visión más compleja del tradicional ciclo de perturbación-recuperación que regía la interpretación de los patrones espacio-temporales de la biodiversidad. En la gráfica, se integran 18

Conjuntos de áreas designados para garantizar la funcionalidad ambiental de territorios más amplios.

http://www.resalliance.org/


16

dos aspectos novedosos, que tienen que ver con la capacidad de liberación y reorganización que poseen los sistemas sociales y ecológicos, de manera que largos periodos de acumulación (de materia, energía e información) son seguidos por cortos periodos de innovación que son aprovechados para incrementar las capacidades adaptativas del sistema. Sin embargo, la capacidad adaptativa de un sistema biológico proviene del mantenimiento de su diversidad, a su vez derivada de los procesos evolutivos que actúan en escalas de millones de años y que son irreproducibles e insustituibles desde un sistema social19. De acuerdo con los autores de esta visión (Gunderson et al., 1995, Holling 1986, Holling et al., 2002a y Holling et al., 2002), “durante la lenta secuencia que lleva a un sistema del momento de explotación a la conservación, la conectividad interna del sistema y su estabilidad se incrementan y un capital de nutrientes y biomasa (en los ecosistemas) se acumula lentamente. Procesos competitivos llevan a algunas especies a hacerse dominantes, con bolsillos residuales de gran biodiversidad retenida en un paisaje heterogéneo (mosaico). Esa acumulación, además de representar madurez del sistema, es a la vez un potencial para otros tipos de ecosistemas y futuros. En un sistema económico y social este capital perfectamente equivale a las habilidades humanas, redes de relaciones y confianza, que van siendo acumuladas en un proceso de aprendizaje que están disponibles para otra configuración.” Un ejemplo concreto de esta interpretación asociado con el tema de cambio climático permite analizar las eventuales relaciones entre un fenómeno funcional y la capacidad adaptativa que se requerirá del ser humano para ajustarse a él, tal como lo plantea Evans (2008) en un análisis basado en el modelo del ciclo adaptativo (Figura 2).

19

Al respecto, ver: Gerlagh, R y B.C.C. van der Zwaan, 2002. Long-Term Substitutability between Environmental

and Man-Made Goods. Journal of Environmental Economics and Management 44:329- 345


17

Figura 2. Etapas potenciales en el ciclo complejo adaptativo del sistema climático global en una sociedad Post-Carbón. Tomado de Evans, 2008. Ecology and society, Vol 13, art 39.

La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (MEA, por sus siglas en inglés) identifica a la alteración del clima como una de las transformaciones más profundas que las intervenciones humanas han realizado a la Tierra y sus ecosistemas20. El cambio climático actúa de manera sinérgica con otros factores de transformación, de manera que la pérdida de biodiversidad se incrementa, asociada con los cambios en el uso de la tierra y en la cobertura del suelo, con la modificación de los regímenes hidrológicos y con la alteración de los ciclos biogeoquímicos, que interactúan con el fenómeno climático y alteran los ecosistemas de manera compleja y a través de diferentes escalas espaciales (Walker, B. & W. Steffen, 1997). En el pasado los ecosistemas estaban expuestos únicamente a determinantes ambientales y era posible la adaptación a estos factores de cambio; los sistemas biológicos cambiaban pero mantenían su estructura, funcionamiento e identidad y los procesos ecológicos que los sustentaban. En la actualidad el cambio climático se presenta en escenarios de destrucción directa de los ecosistemas, fragmentación e invasión de especies exóticas y es en combinación con estas amenazas que el fenómeno es un factor de profundo impacto negativo para los sistemas naturales (Noss, 2001, IPCC, 2007). Las estrategias de conservación por lo tanto deben considerar las relaciones sinérgicas del fenómeno y los otros factores de cambio, en diferentes escalas de la organización y a través de los diferentes momentos del ciclo adaptativo: no es igual enfrentar un sistema ecológico y social en una fase de conservación que en una de liberación. Si bien el cambio es una condición inherente a la existencia de los complejos socio-ecológicos, es indispensable

20

http://www.millenniumassessment.org

Los humanos dan respuesta al amenazante

caos climático y las emisiones de CO2 se

estabilizan a menos de 450 ppmv en una

Sociedad post-carbónica= 30 años

La atmósfera global se estabiliza con una

concentración de CO2 que rodea las 260-

280 ppmv: = 10.000 años

La atmósfera global y el clima se

consolidan a concentraciones de CO2 por

debajo de 450 ppmv lo que genera un nuevo

estado de conservación/climaz: más de 30

años.

La acumulación de CO2 en la atmósfera

global aumenta a más de 450 ppmv

causando cambio climático o caos

climático: = 250 años


18

considerar las trayectorias y los dominios de estabilidad establecidos por la interacción de sus numerosos componentes a través del tiempo y el espacio. No sobra reseñar las críticas políticas a la idea de la resiliencia formuladas por algunas líneas de pensamiento ambiental, para las cuales la idea de una gestión guiada por criterios de mantenimiento de la variabilidad sistémica dentro de ciertos parámetros representa a priori una versión conservadora de la realidad, asociada con el eventual mantenimiento de regímenes de manejo, donde las profundas transformaciones sociales que se requieren serían vistas como amenazas a la viabilidad del sistema21. Sin embargo, la adopción de un enfoque de resiliencia en la gestión de la biodiversidad sólo implica el reconocimiento de los umbrales constitutivos de los diferentes dominios de estabilidad socioecológica, no una indicación para su perpetuación: corresponde al ámbito de la misma política valorar si estos regímenes son biológicamente funcionales al tiempo que social y económicamente justos. Se enfatiza así la idea de múltiples estados de equilibrio posibles para los conjuntos físico-biótico-sociales, donde la innovación tecnológica, institucional o simbólica puede definir diversos rumbos para el sistema (Briske et al. 2005). El enfoque de gestión orientado por la resiliencia implica hablar de gestión ambiental integral, un concepto de gerencia que busca “identificar, evaluar, prevenir, minimizar, corregir, mitigar o compensar los impactos ambientales negativos y potencializar los positivos.” (ISAGEN, en línea) La gestión integral de la biodiversidad, por tanto, dirigir estos procesos en el contexto de socioecosistemas específicos, con una expresión territorial concreta y una institucionalidad que dé cuenta de los cambios que sus acciones u omisiones implican en el objeto de gestión22.

Las relaciones funcionales entre escalas de la organización biológica

Los sistemas ecológicos y sociales acoplados o integrados poseen una conectividad entre todos los niveles de organización, es decir, la capacidad que posee el sistema de transferir materia, energía e información a través del tiempo y el espacio para de esta manera, ajustar la estructura y funcionalidad de cada unidad eco-social considerada. En la figura 3 se plantean algunos de los efectos trans-escalares de las alteraciones de la biodiversidad y su manifestación a través del tiempo y el espacio. La idea central es que los efectos de la transformación o pérdida de biodiversidad sólo se perciben de manera distante en el tiempo y el espacio, y muchas veces, si bien podemos explicar a posteriori lo ocurrido, ya no estamos en capacidad de actuar.

21

Una revisión reciente del tema: http://rs.resalliance.org/tag/criticism/ 22

A nivel sectorial el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como ente rector de la red

institucional, tiene como objetivos primordiales contribuir y promover el desarrollo sostenible a través de la

formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación en materia ambiental, recursos

naturales renovables, uso del suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental,

desarrollo territorial y urbano, así como en materia habitacional integral (Decreto 216 de 2003). En:

http://www.siac.gov.co (Consulta del 12 marzo de 2009).

http://www.siac.gov.co/


19

En una interpretación de los temas claves de conservación de la biodiversidad en diferentes escalas aparecen rápidamente temas como los efectos acumulativos de la transformación de hábitat en las poblaciones, las comunidades y los paisajes, cambios que se reflejan en alteraciones funcionales con efectos potenciales sobre la prestación de servicios ecosistémicos. De manera equivalente, cambios en la demanda de bienes y servicios, definida por la estructura del comercio mundial interconectado, conllevan a incrementos en la presión de transformación de hábitat, con lo cual las relaciones sociales de las comunidades humanas vinculadas con la biodiversidad se transforman y eventualmente se configuran como conflictos de interés capaces de llevarlas al colapso.


20

Procesos espaciales

Figura 3. Algunas interacciones en la dinámica de ecosistemas sometidos a intervenciones antrópicas (adaptado de Carpenter et al., 2002)

Muchos de los diferentes factores que influyen en la dinámica alterada de un sistema ecológico y social no provienen únicamente de sus determinantes físico-bióticos. Los cambios ambientales, en especial el cambio climático por causas antrópicas, la globalización de la biota invasora, la deforestación y agricultura, rompen los mecanismos naturales de control y sitúan a los ecosistemas en directa dependencia de los procesos económicos y ambientales en ámbitos espaciales mayores al del paisaje o regional, por lo cual, el manejo para la conservación de la diversidad biológica debe considerar la influencia de estos factores en todos los ámbitos espaciales posibles, y de manera integrada, como se propone en la siguiente sección.

Ecosistemas

Cambio de relaciones ecológicas

Desplazamiento de biota nativa

Pérdida de integridad ecológica

Transformación total de ecosistemas

Pérdida de servicios ecosistémicos

Pérdida de viabilidad social de comunidades locales

Paisaje

Urbanización

Agricultura

Ganadería

Minería

Fragmentación de ecosistemas

Deforestación

Erosión

Desertificación

Hábitat

Modificación de la cadena trófica

Alteración del funcionamiento

Extinción de especies

Alteración y/o pérdida de mecanismos que regulan la resiliencia

Aumento de vulnerabilidad

Global

Cambio climático

Invasión de especies exóticas

Contaminantes

Enriquecimiento con

fertilizantes (N y P)

Estrechos Grandes

Len

tos

Amplios

Pro

ceso

s te

mp

ora

les


21

La integración de los sistemas sociales y ecológicos

La Convención de Diversidad Biológica adoptó como mecanismo para afrontar la crisis de la biodiversidad un enfoque de trabajo basado en dos ejes: conservar y utilizar, ambos abordados de acuerdo con el nivel de conocimiento disponible, tanto científico como local o tradicional23. Este enfoque, sin embargo, no debe traducirse como la adopción de agendas independientes donde la investigación biológica está desconectada de la toma de decisiones respecto al uso de la biodiversidad. Se entiende así la conservación como una forma más del uso y no como la preservación a priori de elementos físico-bióticos del sistema. Si son las interacciones entre los sistemas sociales y ecológicos las que configuran los escenarios de intervención definidos por el conocimiento de una biodiversidad que es necesario manejar, es decir, respecto a la cual hay que tomar decisiones simultáneas de uso y conservación, son los procesos de intervención humana los que definen cómo el uso de la biodiversidad requiere un componente de conservación y viceversa, dado que toda la estructura y funcionamiento de los sistemas sociales y ecológicos está interrelacionada y es imposible separar los componentes físicos de los bióticos y estos de los culturales, tal como Galaz et al (2008) esquematizan en la figura 4.

23

www.biodiv.org


22

Figura 4: Aproximación estratégica a la biodiversidad en el contexto de sistemas ecológicos y sociales acoplados (¿socio-ecosistemas?). Adaptado de: Galaz, V., P. Olssxon, T. Hahn, C. Folke & U. Svedin. 2008. en imprenta. The problem of fit among biophysical systems, environmental and resource regimes, and broader governance systems: insights and emerging challenges. The Stockholm Resilience Center, Estocolmo. En escenarios actuales los ecosistemas están, más que ligados, interconectados con los sistemas sociales directa e indirectamente y en diversas escalas espaciales. Incluso se habla de los sistemas ecológicos y sociales, SES, y en los enfoques de manejo, al menos en su aproximación conceptual, la dimensión humana es central y está considerada desde un punto de vista teórico, en el mismo nivel de importancia que los componentes biológicos (estructurales y funcionales). Esto es debido a las influencias funcionales recíprocas entre los dos componentes de los SES. De manera ideal en las interacciones entre los dos sistemas se debería mantener la resiliencia ecológica para evitar que los ecosistemas atraviesen el umbral de cambio, se establezcan en una configuración indeseable e irreversible y se transformen en otro sistema incapaz de suministrar bienes y servicios y mantener sus estructuras y procesos ecológicos. En la práctica son más los ejemplos de manejo que han llevado a muchos ecosistemas a la transformación y a estados indeseables de los cuales es muy difícil salir, como en el caso de la desertificación. Lamentablemente, no existe una clara diferenciación respecto a estos ecosistemas, que deberían estar claramente señalados en todo ejercicio cartográfico. Por otra parte, los estados degradados cuentan con mecanismos propios de resiliencia que impiden una configuración deseada: también se oponen al cambio. Un ejemplo visible es la dinámica de las especies exóticas que se convierten en invasoras, alteran la configuración ecológica, sus patrones espaciales y terminan transformándolo y reestructurándolo con variables y procesos de control en ámbitos diferentes al del ecosistema (p ej: trabajo en erradicación o manejo) e impidiendo, o haciendo muy difícil, establecer un estado deseado. El efecto no solo es en la biota, también influye en la viabilidad social de las comunidades humanas que dependen de los servicios ecosistémicos afectados por las invasiones. Los mecanismos que perpetúan el sistema en el estado indeseable no son solo biológicos, se relacionan también con los procesos y dinámica de la sociedad en su conjunto, en la manera como se relacionan con los ecosistemas y en las muy diversas escalas espaciales de su influencia. Las amenazas trans-sistemas, es decir, aquellas que traspasan los límites de tiempo y espacio definidos por el alcance de la gestión, son un argumento más para alinear las estrategias de conservación de manera que integren los diversos ámbitos espaciales y los elementos que dan cuenta de la funcionalidad y mecanismos de respuesta del ecosistema ante determinantes ambientales y antrópicos que pueden afectar su integridad. A manera de ejemplo, en el contexto global se ha debatido profusamente la idea del colapso de civilizaciones por causas ambientales (Tainter, 1996; Diamond, 2005), menos explícito en contextos como el colombiano donde sin embargo aparecen crisis regionales que tienen un


23

profundo componente ecosistémico, así hayan sido explicadas únicamente con criterios socioeconómicos. Probablemente el caso mejor documentado es el de los humedales, donde millones de personas construyeron modelos productivos y complejos sistemas de organización social que los soportaron, hasta cuando colapsaron (y continúan haciéndolo) debido a la incapacidad de entender el delicado balance entre los procesos de inundación, el comportamiento de la funa y la flora, las formas de ocupación del territorio, los sistemas productivos, el desarrollo institucional y la evolución de todo un universo simbólico requerido para representar e interpretar esta compleja realidad24.

1.3.2 Los sistemas de conocimiento

La necesidad de aprendizaje, innovación y capacidad adaptativa de los actores es una respuesta al cambio ecosistémico como parte del ciclo “diseñar y actuar; monitorear y observar; y reflexionar y revisar” (Campbell et al. 2001). Los atributos de las instituciones y los sistemas amplios de gobernanza en los niveles locales, regionales y nacionales (y globales) son elementos fundamentales que se deben acoplar a la dinámica de los sistemas biofísicos para lograr la resiliencia ecológica (Ostrom et al 2001). Esta gobernanza, a su vez, descansa en acuerdos colectivos parciales que interpretan las condiciones ambientales y retroalimentan las prácticas de manejo, constituyéndose en sistemas de conocimiento ecológico que interactúan políticamente unos con otros. Los sistemas de conocimiento tradicional y local son expresiones de modelos mentales derivados de formas de interiorizar, sistematizar y simbolizar la experiencia, los cuales han permitido la constitución de diferentes socio-ecosistemas (Beratan, 2007). El conocimiento utilizado para la toma de decisiones de uso y conservación, sin embargo, puede estar codificado de maneras inextricables entre sí, dando como resultado conflictos culturales e incluso, intraculturales, en la medida en que todo grupo humano produce y sistematiza conocimiento permanentemente, bajo diversos mecanismos asociados con la construcción de subjetividad (Funtowitz y Ravetz, 1996)25. Esto hace que la gestión de los ecosistemas requiera complejos arreglos institucionales capaces de reconocer e integrar las diferencias de criterios en sistemas de reglas concertadas, objeto central de una política pública. En la figura 5 se presenta la interpretación de los autores respecto a los distintos tipos de conocimiento y su alcance en términos de la toma de decisiones, reconociendo una realidad más compleja de que en ámbitos científicos o académicos se acostumbra.

24

Ver el conjunto de trabajos de la Fundación Humedales: www.fundacionhumedales,org, con énfasis en la Laguna

de Fúquene. 25

Funtowicz S. & J. Ravetz, Post-normal Science: Environmental Policy under Conditions of Complexity. Versión

completa disponible en inglés: www.jvds.nl/pns/pns.htm (Consultada 23 oct 2008)

http://www.fundacionhumedales,org/

mailto:[email protected]


http://www.jvds.nl/pns/pns.htm


24

Figura 5. Papel de las formas de conocimiento en la gestión ambiental. Tomado de: Funtowicz S y J Ravetz (1996)

A este respecto vale la pena anotar el surgimiento de las llamadas “ciencias de la sostenibilidad”, cuyo principal interés en operacionalizar las premisas del desarrollo sostenible, criticadas por su excesivo generalismo y vaguedad26.

1.3.3 El enfoque ecosistémico (EE)

El EE propone una serie de orientaciones esenciales para la conservación de los sistemas ecológicos y sociales y el manejo para la resiliencia ecológica, por lo cual constituye una herramienta de gestión de gran utilidad. Con mayor precisión, se habla de conservación de los ecosistemas como el conjunto de actividades o decisiones de preservación y/o uso de la biodiversidad con efectos deliberados y diferenciados en el tiempo y el espacio. Es decir, se asimila la idea de conservación a la de gestión, pero una gestión en un contexto muy específico de posibilidades, tal como se desprende de las secciones anteriores. El enfoque ecosistémico de manejo es “una estrategia integrada para el manejo de la tierra, el agua y los recursos vivos, promoviendo la conservación y uso sostenible de una forma

26

http://www.sustainabilityscience.org/


25

equitativa” (CBD, 2002)27. Sus principios se relacionan con los aspectos ecológicos, sociales y de gestión de los ecosistemas y buscan contribuir al entendimiento y resolución de las realidades concretas que emergen de la interacción entre la sociedad y la naturaleza. El enfoque ecosistémico pretende contribuir a superar la crisis del manejo, previendo las interacciones entre el sistema natural y el social, en diferentes escalas espaciales y temporales. También es una orientación para formular objetivos de manejo que integren los aspectos biológicos, económicos y sociales y que permitan “avanzar simultáneamente en la restauración ecológica, la reestructuración de las instituciones y la revitalización del manejo” (Gunderson et al., 1995). El enfoque ecosistémico aporta algunos elementos fundamentales para la conservación de los ecosistemas y el manejo de la resiliencia ecológica. Los principios del EE contribuyen a superar las aproximaciones que oponen la conservación a las necesidades humanas, y por el contrario integra la dimensión humana en el entendimiento de las interacciones que suceden en los sistemas naturales y sociales. El enfoque ecosistémico va mas allá de tener en cuenta el impacto ambiental de las actividades humanas sobre los recursos, y considera los cambios en la dinámica del ecosistema. Una de las implicaciones más profundas del manejo ecosistémico tiene que ver con los aspectos institucionales y políticos. Mientras la resolución de los problemas en la aproximación tradicional es vista como responsabilidad exclusiva o principal de las instituciones designadas oficialmente para este fin, la aproximación de ecosistema considera todos los actores, sopesando sus visiones, percepciones e intereses. A continuación se propone una comparación del enfoque de manejo convencional y de las implicaciones del manejo propuesto por el EE que contribuyen a asegurar la resiliencia ecológica, a partir de la conservación de la biodiversidad como núcleo de las interacciones entre los sistemas sociales y ecológicos y fuente de la dinámica funcional entre los diferentes niveles de la organización biológica.

27

Ver: http://www.cbd.int/ecosystem/


26

Manejo convencional Manejo ecosistémico

Énfasis en el manejo de algunos servicios ambientales o la extracción de recursos.

Se busca lograr el equilibrio, la estabilidad y el estado de “clímax” en las comunidades bióticas o los ecosistemas.

Se basa en una aproximación que se enfoca en aspectos estructurales de los sistemas ecológicos, y enfatiza el manejo de especies individuales.

El manejo es prescriptivo y rígido. Define un estado de “deber ser” único e inflexible.

Las alternativas de manejo las desarrollan las agencias con mandato de manejo de los recursos naturales, o los sitios de interés natural.

Hay confrontación en la búsqueda de las alternativas, y polarización en torno a hechos o visiones únicas que generan controversias en el manejo.

Énfasis en un manejo que lleve al balance entre los bienes, servicios ambientales y la integridad ecológica.

Se reconoce la existencia de ecosistemas dinámicos, que se mueven entre estados alternos de equilibro estables, determinados en gran medida por su capacidad de resiliencia.

Se conoce y entiende mejor la naturaleza e implicaciones del cambio ecológico28

Se basa en una aproximación holística, enfocada en los aspectos funcionales, y en las escalas más amplias de la organización biológica (ecosistemas y regiones).

El manejo acepta la incertidumbre inherente a los ecosistemas y se permite cierta flexibilidad para incorporar cambios.

No se basa solamente en manejar los ecosistemas para mejorar su salud y así maximizar la oferta de bienes y servicios a la sociedad. En la práctica esto implica la resolución de conflictos de

28

En la actualidad esto determina un reto mayor para el manejo porque las influencias reciprocas en los SES han dado como

resultado sistemas diferentes que aunque transformados, conservan grandes valores ecológicos y funciones que también hay que recuperar, conservar y manejar.


27

intereses entre actores sociales por lo que es necesario equilibrar los criterios científicos con las visiones y percepciones de grupos sociales. Las posibles soluciones se construyen colectivamente y se desarrollan con participación de todos los actores (“stakeholders”).

Las decisiones se toman por consenso: se sopesan escenarios alternativos de manejo, hay compromisos entre las visiones e intereses de los diferentes actores.

11..44 EEll ccoonntteexxttoo ccoolloommbbiiaannoo

La historia de las concepciones de la biodiversidad en Colombia aún está por escribirse, en gran medida debido al desarrollo reciente de su visión moderna entre nosotros (incluso el término no tiene más de veinte años de antigüedad), pero también por la necesidad de integrar las visiones que de ella poseen las distintas culturas que constituyen la nación, muchas invisibilizadas por su carácter estrictamente oral, o por el aislamiento y riesgo de extinción que atraviesan (dato). La biodiversidad es sujeto de discursos a su vez también diversos, lo que hace que su gestión no necesariamente haga converger visiones e intereses: se trata precisamente de un acto político traerla a la luz de un proceso de gestión colectiva, en un país con las particularidades históricas y las condiciones institucionales en conflicto por las que atraviesa. Si bien el pensamiento colombiano sobre la biodiversidad no se inicia con la invención del término en los 90s, y tiene una historia vinculada con el desarrollo de la ciencia y de los estudios sobre fauna y flora en los siglos 19 y 20, autores como Nieto (2007) destacan el origen y desarrollo de una concepción eurocentrista de la naturaleza colombiana que aún persistiría y que constituye al tiempo una de las fuentes y obstáculos para la construcción de una versión propia sobre la biodiversidad, resultado de la hibridación del conocimiento indígena y afrodescendiente con toda la experiencia histórica de quienes han poblado y transformado el país (Ospina, 2000).


28

Uno de los vínculos fundantes entre la biodiversidad y la política republicana en Colombia se lo debemos a la manera visionaria con que Enrique Pérez Arbeláez, durante la primera mitad del siglo 2029, propuso la construcción de nacionalidad a partir del aprovechamiento de los recursos biológicos propios. Sin embargo, el mismo Pérez Arbeláez se remite a Mutis, Caldas, Lozano y el resto de intelectuales neogranadinos del siglo 18, como las personas que inaugurarían la construcción de una visión más autónoma del territorio, su fauna y su flora. Otros autores completan esta narrativa más como la de construcción de una ciencia moderna en el país, que como la de un imaginario positivo propio del mismo, a la manera en que los geógrafos románticos europeos sugirieron, de manera que en Colombia no hubo una gesta deliberada que vinculase la identidad nacional con sus paisajes, más bien lo contrario: como en el relato de Arturo Cova, las selvas y el mundo de lo silvestre eran cómplices del primitivismo que la civilización no había sido capaz de contrarrestar aún. La creación del ICN en 1936 supondría un avance considerable en las estrategias nacionales para conocer y manejar su diversidad, pero su énfasis en la biología sistemática generaría un distanciamiento con enfoques más funcionalistas como la de su propio fundador, el padre Pérez Arbeláez. Estas visiones, junto con las innumerables nombres imposibles de recoger en este texto, evolucionaron y se complementaron eventualmente con la de Hernández Camacho (el “mono”), autor de lo que podríamos considerar la primera estrategia de conservación del país, consolidada durante la segunda mitad del siglo 20 por el INDERENA. Herencia de esta historia es toda una escuela de naturalistas que contribuye sustancialmente con el conocimiento y gestión de la biodiversidad (Rangel, 2004). Son sin embargo los trabajos históricos de Carrizosa (1983, 2003), Patiño30, Ángel Maya (1995 y otras), Andrade y Ruiz (1992), y más recientemente González (1996, 2003, 2006), entre mucho otros, los que destacan la importancia de las bases biológicas del bienestar social y su vigencia en la construcción de una cultura e identidad colombiana autóctonas, progresivamente amenazadas en un contexto de globalización. Convergen y disputan enfoques otras escuelas de pensamiento menos visibles pero herederas de una tradición ambientalista que ha permitido visibilizar conflictos de uso y conservación en las regiones, de las cuales dan testimonio organizaciones de base, movimientos sociales y procesos reivindicativos fundamentales para entender la biodiversidad colombiana, tales como la recuperación de territorios y herencias culturales indígenas y afrodescendientes (Sánchez, 2006). Sin llegar a plantear la existencia de una concepción colombiana sobre biodiversidad subyacente a la PNB de 1996, los temas de reflexión global aparecen aún como referencias distantes en la

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Víctor Manuel Patiño: Plantas cultivadas y animales domésticos en América equinoccial Cali, Imprenta

Departamental. Entre muchas obras, se destacan los 6 tomos, publicados entre 1963 y 1974, referentes a frutales,

plantas ornamentales, alimenticias, fibras, medicinas, misceláneas, plantas introducidas, animales domésticos e

introducidos.

http://opac.univalle.edu.co/cgi-olib/opac.sh?session=949864249&infile=details.glu&oid=43675&rs=4387819&hitno=-1


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toma de decisiones, o como contextos teóricos que a menudo carecen de contenido operacional. La concepción socio-ecosistémica no ha permeado aún los diferentes ámbitos de la política y la institucionalidad, e incluso en la academia y demás sectores de la sociedad, es poco conocida. Por este motivo, consideramos que en Colombia durante la última década, si bien se ha presentado un gran cambio en términos de la institucionalidad ambiental, no se ha formalizado una visión de la biodiversidad capaz de integrarla a los procesos de construcción de nación, lo que sigue constituyendo un reto.

1.4.1 Los escenarios territoriales

De acuerdo con el marco conceptual, los socioecosistemas operarían dentro de umbrales de estabilidad, denominados “dominios”, definidos por la forma en que los elementos del sistema distribuyen, absorben y resuelven las tensiones externas en un momento dado. Los tensionantes imponen por lo general una reorganización interna estructural del socioecosistema, la cual puede ser leve y dentro de los umbrales que definen su identidad, o drástica y que los supere. En este último caso, se entiende que los cambios son irreversibles, al menos dentro de la lógica de cada dominio de estabilidad (es decir, requieren una nueva intervención externa para retornar el sistema a los umbrales del dominio o a unos similares). Los tensionantes en los sistemas socioecológicos son las perturbaciones naturales o antrópicas que de manera espontánea o deliberada se introducen en cada uno de ellos y desplaza ese dominio previo. A manera de ejemplo, basta citar la transformación de la Sabana de Bogotá durante los últimos 10.000 años, de un gran lago glaciar a un agroecosistema terrestre y urbano consolidado, con unos patrones biológicos y sociales que apenas estamos siendo capaces de reconocer. La evaluación del estado de los sistemas socioecológicos es fundamental para conocer las trayectorias por las que estos transcurren, ya que el efecto de una perturbación depende del momento por el cual atraviese el sistema: la resiliencia, como también se mencionó antes, es una propiedad variable de este último, lo cual hace que haya momentos en que la vulnerabilidad se incrementa y en los cuales pequeños cambios pueden desencadenar un completo colapso. Esta dinámica es la que deja un espacio concreto a la gestión de la biodiversidad en la medida que se puede buscar incrementar la resiliencia de un sistema socioecológico mediante una serie de medidas específicas, que se definen a partir de todas las fuentes de conocimiento disponible, ya que se opera en ámbitos inciertos. Por este motivo se requiere reconocer el riesgo como elemento fundamental de la gestión, que requiere un proceso de construcción de conciencia social sobre los eventuales efectos de mantener o modificar cierto curso de acción. Nuevamente a manera de ejemplo, las pesquerías de camarones en Colombia pasaron en menos de 20 años, de 80.000 TM/año a menos de 1.000 (fuente), un desastre ecológico y social prácticamente insuperable cuyas causas incluyen seguramente la sobrepesca, pero no necesariamente como el factor directo responsable del colapso, sino como el detonante de la crisis en un momento de vulnerabilidad del recurso debido a la confluencia de fuerzas como el cambio climático y la contaminación marina.


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Para Colombia, habría que desarrollar en primera instancia un modelo socioecosistémico del territorio, a partir del mapa de ecosistemas y de los mapas históricos y actuales de uso del suelo, un esfuerzo que han venido desarrollando autores como Márquez (1996, 2002), con su propuesta de trabajo en ecosistemas estratégicos que ha venido guiando la regionalización de la política ambiental desde 1994, Van der Hammen y Andrade (2003), con base en la idea de estructura ecológica principal, derivada del primero para la Sabana de Bogotá, y Etter et al (2000, 2006ª, 2006b), con su visión de procesos de transformación del paisaje. Todos ellos señalan la importancia de un análisis más detallado de la vulnerabilidad, trayectorias y tensionantes que afectan cada porción del territorio nacional, bajo ópticas como la huella ecológica o valoración de la importancia ecosistémica para la sociedad. En Etter et al (2008) se presenta sin embargo una propuesta interpretativa de la historia de las transformaciones de los ecosistemas colombianos durante los últimos cinco siglos, resaltando las grandes diferencias que existen entre regionales y entre los factores tensionantes, tal como se muestra en la figura 1 y en los mapas de la figura 6. Los mismos autores, concentrados en la porción terrestre del país, identifican como grandes fuerzas de cambio:

- La expansión prolongada y persistente de los sistemas de producción ganadera bovina extensivos, dominando el 75 % de los paisajes transformados del país, concentrada en los ecosistemas secos y subhúmedos del Caribe y en las sabanas abiertas.

- La crisis demográfica de los pueblos amerindios, en la conquista temprana, que habría afectado ante todo las etnias caribeñas y de la región andina.

- La economía minera del siglo XVII al XIX, que precluyó el crecimiento de la agricultura y concentró/desplazó poblaciones nativas y afrodescendientes en la Costa Pacífica y gran parte de los valles interandinos.

- La expansión de la agricultura y las economías extractivas entre 1850 y 1920, lo que incluiría la transformación de la mayor parte de los bosques húmedos de montaña en la región Andina.

- La industrialización y urbanización recientes, especialmente en la zona Caribe y Andina, con su consecuente y expansiva huella ecológica.

- La economía del narcotráfico reciente también, en los ecosistemas selváticos húmedos y superhúmedos de Amazonia, andén Pacífico y Magdalena Medio (Serranía de San Lucas, entre otros).

A estas habría que añadir, para incorporar los ambientes acuáticos y marino-costeros las siguientes (Invemar, 2008):

- La construcción de infraestructura hidroeléctrica, portuaria y vial entre 1930 y la actualidad, revitalizada en las perspectivas del modelo de desarrollo vigente.

- El turismo


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Figura 6. Procesos de transformación ecológica en Colombia 1950-2006 Fuente: Etter et al (2008).

A partir de estos trabajos y de la información disponible en los informes sobre el estado de la biodiversidad presentados por el país ante la CBD (INSEB e INACIB), se podría clasificar el territorio colombiano en cuatro categorías, de acuerdo con el momento por el que atraviesen en el ciclo adaptativo:

- Socioecosistemas estables, con bajos niveles de transformación y buena capacidad de ajuste dentro de los límites de su integridad. Sería el caso de amplias zonas de la Amazonia, de la Costa Pacífica, de la Orinoquia, de la mayor parte de sus océanos y de algunos de los grandes ríos como el Caquetá, el Guaviare o el Inírida. En estas regiones


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uno de los factores de estabilidad está constituido por la presencia de grupos étnicos con acervos importantes de conocimiento tradicional, pero también por las acciones de la sociedad mayor en términos de decisiones de preservación a través de grandes áreas protegidas. Casi la mitad del territorio nacional se hallaría bajo esta condición.

- Socioecosistemas en transición31, con niveles intermedios de transformación y capacidad de ajuste reducida pero operativa. Sería el caso de algunos agroecosistemas que han retenido (espontánea o planificadamente) importantes muestras de biodiversidad o la han incorporado paulatinamente en su gestión cono factor de estabilización y garantía de prestación de servicios ecosistémicos. Ejemplos de ello serían algunos sistemas de ganadería extensiva, la producción cafetera, complejos de humedales y algunas zonas marino costeras, en especial de la vertiente pacífica.

- Socioecosistemas al borde del colapso, con niveles o amenazas de transformación grandes, que estarían por transitar hacia otros dominios de estabilidad, generando profundas consecuencias biológicas y sociales en el territorio. Es el caso de la ampliación de la frontera agrícola tras los cultivos de uso ilícito, de la forestación de las sabanas orinocenses, de la desertificación amenazante en zonas de estacionalidad pluvial marcada, y del mal uso en general de los ecosistemas acuáticos del país, incluida la mayor parte de la costa Caribe.

- Socioecosistemas colapsados, en proceso de definición de nuevos dominios de estabilidad, por lo general con funcionamiento caótico y grandes transformaciones de su biota y sus comunidades humanas. Es el caso de la depresión momposina y en general, de las planicies inundables de los ríos Sinú, San Jorge, Cauca y Magdalena, de los ríos cloaca de origen urbano (Bogotá, Cali, Medellín, Sogamoso…), de algunos enclaves secos convertidos en agroecosistemas altamente contaminados en los valles interandinos y de casi todos los cursos de agua utilizados para la generación de hidroelectricidad.

Esta clasificación implica reconocer que las medidas de manejo de la biodiversidad deben ser diferentes en cada caso, indicando la importancia de la ecología histórica de cada región y una especificidad consecuente en la aplicación de la política, lo cual ha venido desarrollándose lentamente, pero en ámbitos territoriales inadecuados: áreas político administrativas independientes de la identidad socioecológica de los mismos.

11..55 CCoonncclluussiióónn

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La noción de ecosistema transicional hace referencia a…


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El reconocimiento de la biodiversidad como un componente de sistemas socioecológicos complejos, cuya dinámica atraviesa por fases que pueden ser interpretadas como parte de ciclos adaptativos, representa un cambio de enfoque que se ha venido dando a escala global para tratar de interpretar mejor las limitaciones y fracasos en la gestión de la fauna, flora y microorganismos. La principal consecuencia de este enfoque es la necesidad de abandonar la idea de gestionar la biodiversidad exclusivamente como objeto biológico y patrimonio de las ciencias naturales: tanto la producción de conocimiento como las decisiones de preservación, uso o restauración, se producen por los más diversos actores de la sociedad, quienes deben ser reconocidos e integrados explícitamente como legítimos interlocutores, así sus expectativas sean contradictorias. El objeto, por tanto, de una PNB capaz de redireccionar las relaciones sociedad-naturaleza, es convocar a los diferentes actores sociales, con sus respectivos acervos cognitivos, intereses y modelos operativos, a construir públicamente una visión compartida de la biodiversidad colombiana, a partir de la cual sea factible modificar comportamientos, planes, inversiones y en general, la cultura nacional, de manera que el país esté en las mejores condiciones para avanzar en la solución de sus problemas estructurales y afrontar la incertidumbre creciente del cambio global.


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11..66 FFuueenntteess ccoonnssuullttaaddaass

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2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL MARCO DEL PROCESO DE REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LA PNB Pedro Quijano Samper


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22..11 PPrreesseennttaacciióónn

Colombia ha sido por tradición un país que participa de manera activa en diferentes espacios internacionales de negociación sobre medio ambiente, y ha sido signatario de importantes tratados y convenios que definen sus compromisos en materia de desarrollo sostenible, biodiversidad, acceso a recursos genéticos, cambio climático, biotecnología, bioseguridad, protección de fauna, flora, bosques, aguas marinas y submarinas entre otros32. De acuerdo con Mary Gómez Torres la institucionalidad ambiental en Colombia nace con la creación de la División de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura en 1952, que a pesar de tener como eje fundamental la administración y extracción de los recursos naturales, establece también que dichos recursos, representados en tierras, bosques y pesquerías, deben ser conservados. Este hecho se constituye en el primer referente nacional que sienta las bases de la institucionalidad y normatividad ambiental moderna. “En este período se expide la primera normatividad para proteger el recurso forestal y regular su explotación y se definen siete grandes zonas de reserva para la protección del suelo, agua y vida silvestre. La gestión se caracteriza por ser centralizada, al igual que la mayoría de la administración nacional y hay una dependencia financiera total del presupuesto de la nación.”(Gómez, 2005) Con la creación del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (Inderena) en 1968 y la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables en 1973 el país inicia un largo proceso de construcción de una política nacional ambiental, que tiene su concreción más importante en la promulgación de la Constitución Política de 1991, cuando se eleva a rango constitucional el derecho a un ambiente sano, lo que le da inicio a un ejercicio sistemático de construcción de una agenda pública ambiental que logra permear las discusiones sobre la planificación del desarrollo. Esto se hace evidente años después con la expedición de la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del Medio Ambiente y que organiza el Sistema Nacional Ambiental. La Ley señala entre sus principios generales que “…El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo” y que “La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible”. Así mismo que “La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. (Artículo 1)

32

Apartes del presente texto fueron presentadas en el Informe Final de la Consultoría: “Elementos metodológicos

para la formulación de políticas ambientales a cargo de la Dirección de Ecosistemas” presentado por Pedro Quijano

Samper al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en 2007.


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De la misma manera define que el Ministerio será el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, que se encargará de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y que tendrá la tarea de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (Artículo 2). El mismo artículo precisa que el Ministerio, con el Presidente de la República y con la participación de la comunidad, estará a cargo de la formulación de la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación. Le corresponde también la coordinación del Sistema Nacional Ambiental, SINA, con el objeto de asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente. La reforma del Ministerio del Medio Ambiente y la conformación del nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante el Decreto 216 de 2003 amplía tanto su objetivo misional como sus funciones en la medida en que se incorpora a la gestión ambiental tradicional del Ministerio, los temas relativo a la vivienda y al desarrollo territorial, lo que implicará nuevos campos de acción en aspectos como el desarrollo urbano y habitacional, el ordenamiento territorial, el saneamiento básico y el agua potable, entre otros. El objetivo del Ministerio se definirá en el artículo primero de este decreto así: Artículo 1o. Objetivos. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tendrá como objetivos primordiales contribuir y promover el desarrollo sostenible a través de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación en materia ambiental, recursos naturales renovables, uso del suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental, desarrollo territorial y urbano, así como en materia habitacional integral. Por su parte, sus funciones se amplían al definirlas de la siguiente forma: Artículo2o. Funciones. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las funciones que le establece las Leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, ejercerá las siguientes:

1. Formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en materia habitacional integral, de desarrollo territorial, agua potable y saneamiento básico, y ambiental, uso del suelo y ordenamiento territorial.

2. Determinar los mecanismos e instrumentos para orientar los procesos de ordenamiento territorial del orden nacional, regional y local.


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3. Velar porque en los procesos de ordenamiento territorial se apliquen criterios de sostenibilidad e incorporen las áreas de manejo especial, reservas forestales y demás áreas protegidas.

4. Preparar estudios y establecer determinantes y orientaciones técnicas en materia de población para ser incorporadas en los procesos de planificación, ordenamiento y desarrollo territorial.

5. Formular la política nacional sobre renovación urbana, calidad de vivienda, espacio público, equipamiento y lo relacionado con la sostenibilidad ambiental del transporte urbano.

6. Dictar las normas de carácter general para la implementación del proceso de descentralización en materia habitacional.

7. Regular los instrumentos administrativos para el seguimiento a las entidades públicas y privadas encargadas de la producción habitacional.

8. Orientar y dirigir en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las negociaciones internacionales y los procesos de cooperación internacional, en materia habitacional, de agua potable, saneamiento básico y ambiental y desarrollo territorial.

9. Identificar y reglamentar, cuando sea del caso, el monto de los subsidios que otorgará la Nación para vivienda, agua potable y saneamiento básico y establecer los criterios para su asignación.

10. Promover la gestión eficiente de los prestadores de servicios de agua potable y saneamiento básico.

11. Las demás funciones asignadas por la Ley. Aunque el decreto modifica la estructura operativa y funcional del Ministerio, no modifica en lo esencial las funciones que tiene la Dirección General de Ecosistemas, que conserva, entre otros aspectos, su obligación de diseñar políticas públicas dirigidas a asegurar la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica del país. La revisión y actualización de la Política Nacional de Biodiversidad que adelanta en la actualidad la Dirección de Ecosistemas se enmarca precisamente en el cumplimiento de su objetivo misional de formular políticas ambientales en materia de diversidad biológica, acceso a recursos genéticos, restauración de ecosistemas, biotecnología y bioseguridad, entre otras. Esta revisión y actualización parte de comprender la política pública como un proceso complejo de toma de decisiones en el que una autoridad competente, investida legalmente del poder para hacerlo, determina el curso de acción a seguir en los asuntos que son de su competencia, en busca de unos objetivos que se definen como deseables. La política pública involucra un amplio número de actores, lo que determina su naturaleza pública y la sitúa tanto en el escenario del debate político como en el ejercicio planificador de la administración estatal. Para diferenciar las dos dimensiones de la política pública es necesario establecer, en una primera instancia, el carácter político de las políticas públicas, y en una segunda instancia, su dimensión planificadora desde el ámbito de su función técnica.


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22..22 LLaass ppoollííttiiccaass ppúúbblliiccaass yy llaa ppoollííttiiccaa

Desde la segunda mitad del siglo XX, politólogas como Hannah Arendt describen la política como aquella actividad humana que trata sobre la forma como los seres humanos se organizan para vivir y estar juntos. Según Arendt, la política define el tipo de relaciones que debe orientar la convivencia entre los miembros de una comunidad. (Arendt, 1997) En un sentido similar Herman Heller, la define como el orden de la cooperación entre relaciones humanas de reciprocidad de toda índole, entendiendo con esto que el fin de la política es el orden de las relaciones sociales y la organización de la sociedad (Heller, 1996). Si la política se concibe como una actividad reguladora de las relaciones humanas, y en ese sentido como el ámbito del gobierno de la sociedad en su conjunto, (polity en inglés) también debe entenderse como la arena en donde se dirimen los conflictos de poder y donde se llevan a cabo las luchas organizadas por el control para ejercerlo (politics). Es a partir de esta doble condición que surgen las políticas públicas (policy) como decisiones, programas, planes o acciones de los sistemas de autoridad legítimamente constituidos para materializar sus ideas sobre el orden de la sociedad (Roth, 2002; Quijano, 2007). Estas decisiones son adoptadas dentro de campos legítimos de jurisdicción, conforme a procedimientos legales establecidos previamente. En otras palabras, se entiende que las políticas públicas son un medio para alcanzar objetivos y propósitos de una sociedad organizada a través de acciones de gobierno que se caracterizan por ser acciones con sentido, propositivas, estratégicas, planeadas e intencionales (Aguilar Villanueva, 1996). En Colombia, la Constitución Política promulgada en 1991, definió en su artículo primero al Estado como un Estado social de derecho. Su concepción establece que el ordenamiento político colombiano tiene dos ejes fundamentales sobre los que se sustenta la noción del Estado; el jurídico, emanado de la idea clásica del Estado de Derecho, y el social que centra su atención en la garantía que debe dar el Estado al ejercicio efectivo de los derechos humanos. Tal como lo afirma la Corte Constitucional, “el concepto de Estado social de derecho no es una cualidad accesoria del Estado sino parte de su esencia misma”, y agrega:

“La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece pues sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto de lo social.”

“El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho.”33

33 Corte Constitucional, Sentencia C-449-92


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Partiendo del marco de los derechos, la Constitución establece que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que la comunidad podrá participar en las decisiones que puedan afectarla (Artículo 79). Desde el punto de vista político, el mandato constitucional es claro al afirmar en el mismo artículo, que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. El ambiente es pues, un asunto de interés público de importancia estratégica que está en medio del debate político y por consiguiente en medio del debate sobre las relaciones de poder. Una de las finalidades del Estado es definir acciones positivas para garantizar el derecho a un ambiente sano y en general todos aquellos derechos que hacen posible el desarrollo humano sostenible. En este contexto, la política se constituye en el mejor escenario para la construcción colectiva de un orden social capaz de contribuir con la preservación, conservación, restauración, manejo, uso y aprovechamiento de la diversidad biológica del país, a través de la expedición de políticas públicas. Estas políticas se materializan en instrumentos públicos tales como: leyes, sentencias de las cortes, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas, planes de gobierno, programas y proyectos que expresan la voluntad de acción de los Estados y los gobiernos frente a situaciones socialmente problematizadas. (Quijano, 2007). Ahora bien, la política pública tiene que ser leída desde dos escenarios distintos. De una parte, desde el objetivo inicial a cumplir a través de un curso de acción determinado y diseñado para tal fin; y de otra, desde el devenir que en realidad toma esa acción (Aguilar Villanueva, 1996ª). Con frecuencia, lo que se propone y se formula como acción a seguir para solucionar un problema dado no es lo que al final se realiza o se ejecuta. Esto se explica en la medida en que el diseño y ejecución de una política pública no siempre es un proceso lineal y ordenado. Si bien la formulación de una política pública supone tener un conocimiento del problema a solucionar, haber definido objetivos claros y precisos y la elaboración de un “curso de acción” que garantice la mayor eficiencia y optimización de los recursos, el diseño y la planificación de las políticas, por lo general, no permite un control absoluto de todos los factores que intervienen (Quijano, 2007).

En efecto, la racionalidad de los procesos de toma de decisiones apoyados en el conocimiento de los sucesos sociales o en el avance de la ciencia y la técnica no son suficientes para garantizar el éxito en la planificación y ejecución de las políticas públicas, puesto que la toma de decisiones no es un proceso neutral y por tanto objetivo, en la medida en que en él confluyen intereses, deseos y motivaciones de un amplio conjunto de actores, en donde no necesariamente prevalece el interés colectivo sobre el individual. En las políticas públicas definidas como “arenas de poder” se ponen en juego los mejores sentimientos de los seres humanos, así como sus intereses más egoístas. De allí que algunos autores afirmen que la política se pone en juego cuando se diseñan políticas, razón por la cual la participación en su construcción sea hoy un asunto necesario para regular, por lo menos parcialmente, los desequilibrios de poder y los juegos de influencias.


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De acuerdo con André Noël Roth, una política pública “…existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de procesos destinados a cambiar un estado de cosas percibido como problemático” (Roth, 2002). En efecto, las políticas públicas ofrecen soluciones y alternativas de intervención a las demandas y necesidades que han sido problematizadas socialmente y que han llegado a las agendas públicas de los gobiernos como “cuestiones” relevantes para la sociedad que está representada en un amplio conjunto de actores. Las políticas públicas, entendidas como procesos y secuencias de decisiones, cumplen un “ciclo” desde el momento en el cual se define una necesidad o se problematiza una demanda social hasta que se logra su resolución. En este ciclo se diferencian cuatro momentos:

1) El primero lo determina la llegada de las demandas y necesidades problematizadas socialmente a las agendas públicas.

2) En el segundo se diseñan y se formulan alternativas de intervención o “cursos de acción” a seguir para dar cuenta de estas necesidades problematizadas.

3) En el tercer momento, el curso de acción propuesto como solución se ejecuta o implementa.

4) En el cuarto momento se hace seguimiento y evaluación, buscando medir el cumplimiento de los objetivos y por tanto el impacto de las acciones que la política se ha propuesto. (Oszlak y O'Donnell, 1976)

Como en todo ciclo, la política pública una vez evaluada debe comenzar de nuevo su tarea de identificar y dar solución a nuevas problemáticas. Siguiendo a Meny y Thoenig, hoy se acepta que la política pública se caracteriza por tener, entre otros aspectos, los siguientes componentes:

1. Un contenido, que identifica el quehacer específico de la actividad pública. La movilización de recursos para producir un resultado a través de un proceso programado e intencional.

2. Un programa, que identifica la política como parte de una acción o de un conjunto de acciones institucionales definidas en una agenda gubernamental. Dicha agenda muestra la intención de la autoridad pública frente a la necesidad de conseguir unos objetivos previstos con anticipación.

3. Una orientación normativa, en la que se describen las pautas generales de comportamiento y los valores que orientan la acción y las preferencias y finalidades de los tomadores de decisiones. Se expresan generalmente como objetivos específicos de la política.


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4. Un factor de coerción, que se manifiesta principalmente en la legitimidad con la que está investida la autoridad gubernamental, tanto para orientar el orden legal, como para tener el monopolio de la fuerza. En este sentido, la política pública es la expresión de un acto público legítimo emanado de una autoridad legítima.

5. Una competencia social, en la medida en que la política pública también se define por su competencia y por sus acciones y disposiciones gubernamentales orientadas a incidir en la vida de las personas de la comunidad. La administración pública debe siempre tener en cuenta los intereses sociales de la comunidad que se ve afectada, directa o indirectamente, por las políticas y las acciones gubernamentales (Meny y Thoenig, 1992).

Otras características que favorecen una mejor discusión política de las políticas públicas son las siguientes:

1. La fundamentación amplia y no sólo específica de los asuntos de la agenda pública (¿cuál es la idea? ¿a dónde vamos?)

2. La estimación de costos y de alternativas de financiamiento 3. Los factores para una evaluación de costo-beneficio social 4. El beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?) 5. La consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega? ¿qué inicia?) 6. La identificación de apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas) 7. La oportunidad política 8. El lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero? ¿qué condiciona

qué) 9. La claridad de objetivos 10. La funcionalidad de los instrumentos 11. Los indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia) (Lahera 2003).

Para concluir se puede decir que la revisión y actualización de la Política Nacional de Biodiversidad que adelanta la Dirección de Ecosistemas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, parte de entender la política pública como un conjunto complejo de decisiones que diversos actores deben tomar, ya sea para solucionar problemas o para orientar procesos encaminados a la consecución de objetivos compartidos que se consideran deseables para todos los miembros de la sociedad. Esta concepción de la política supone e implica deliberación abierta, circulación de opiniones, argumentación y creación de consensos. Reconoce el ejercicio de la política (politics) como el ámbito en donde se decide cuáles son los problemas más importantes para el conjunto de la sociedad, cómo se deben intervenir esos problemas, cuántos recursos se deben invertir y quién, cómo y en qué se deben gastar. En este contexto, las políticas públicas (policy) serán el instrumento mediante el cual se materializan esas decisiones y donde se define el conjunto de acciones que permite lograr los objetivos que la política se propone. En ellas se acotan las discusiones políticas; se diferencian problemas y soluciones de manera específica; se precisan


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las controversias y las confrontaciones; se vinculan los temas a soluciones más amplias o secuenciales; se plantean esfuerzos compartidos y se establecen mecanismos para que los actores de acuerdo con sus competencias, participen en las soluciones planteadas. (Lahera, 2003) La articulación entre la política y las políticas públicas configura el ejercicio de lo público en la medida en que los asuntos de interés colectivo, son objeto de un debate abierto e incluyente en el que participan, intervienen y deliberan diferentes actores del gobierno y de la sociedad. Esto legitima las instancias de toma de decisiones, hace más transparente la práctica del poder y fortalece los procesos democráticos y la gobernabilidad de las autoridades públicas.


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Aguilar-Villanueva, L. 1996. La hechura de las políticas. Miguel Ángel Porrúa grupo editorial, México. Arendt, h. 1997. ¿Qué es la política? Paidós, I.C.E./U.A.B., Barcelona. Corte Constitucional, Sentencia C-449-92 Gómez, M. 2005. La política fiscal para la gestión ambiental en Colombia, CEPAL-División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Naciones Unidas, GTZ, Santiago de Chile. Heller, H. 1996. El sentido de la política y otros ensayos, Pre-textos, colección Hestia-Dike, Valencia. Lahera, E. 2003. Introducción a las políticas públicas, Colección Breviarios, núm. 538, Fondo de Cultura Económica. México. Majone, G. 2000. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México. Meny, I., y Thoenig, J. C. 1992. Las políticas públicas. Ariel, Barcelona. Oszlac, O. y O'Donnell, G. 1976. Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una Estrategia de Investigación, Doc. CEDES/G. E. CLACSO Nº 4. Buenos Aires. Quijano, P. 2007. “Elementos metodológicos para la formulación de políticas ambientales a cargo de la Dirección de Ecosistemas” Informe Final de la Consultoría. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá. Roth, A-N. 2002. Políticas públicas: Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora. Bogotá. Normas citadas Constitución Política de Colombia Ley 99 de 1993 Decreto 216 de 2003

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