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HACIA UNA EVALUACIÓNDE LA COOPERACIÓN MADRILEÑAUna aproximación en Nicaragua

1.2Anexo

La Dirección General de Cooperación al Desarro-llo y Voluntariado se propuso realizar en 1998 unaprimera evaluación ex-post del programa de coo-peración internacional de la Comunidad de Madrid.En el periodo 1988-1997 dicho programa habíacontado con un volumen de recursos superior a lost res mil millones de pesetas, con la part i c u l a r i d a dde que en los dos últimos años, 1996 y 1997, elapoyo a los proyectos de desarrollo de las ONGD1

había experimentado un fuerte impulso.

Lo que se proponía con esta primera evaluaciónera lo siguiente:

A) Conocer de primera mano tanto la forma enque se había canalizado la ayuda como a lasentidades ejecutoras, socias de las org a n i z a-ciones españolas, y los principales logros yproblemas de los proyectos.

B ) C o m p robar cómo se había aprovechado laayuda, su eficacia y su sostenibilidad, dentro deuna consideración amplia del proceso de desa-rrollo y desde la perspectiva de los beneficiariosy de otros agentes.

C ) Incorporar al propio personal de la Dire c c i ó nGeneral a actividades de evaluación, y tratar dei n s e rtarlas en los procesos de gestión, tal ycomo venía ocurriendo con las evaluacionesex-ante desde 1996.

D) Completar el ciclo de ejecución del programaextrayendo conclusiones que sirvieran para sure t roalimentación y al mismo tiempo fuerandifundidas.

Por este motivo y desde un principio se optópor realizar una evaluación de las actuaciones en

un solo país, ya fueran realizadas por ONGD, através de convenios con entidades locales públi-cas o privadas, ya fueran actuaciones ejecutadasconjuntamente con la Agencia Española de Coo-peración Internacional. Esto permitiría conocer enun mismo contexto la evolución de los distintosproyectos de desarrollo, aunque se tratara de ac-tuaciones diversas.

Para la elección del país había que tener en cuentala distribución de la ayuda desde el punto de vistageográfico. El área iberoamericana ha recibido másdel 90% de los fondos en el periodo considerado ypaíses como Colombia, El Salvador, Chile, Honduras,Bolivia y Nicaragua habían recibido cada uno entre el5% y el 10% de toda la ayuda de la Comunidad deMadrid, mientras que Perú absorbía el 28%. Por otrap a rte, otros once países del área habían re c i b i d ounos niveles de ayuda inferiores al 5% del total.

La elección debía tener presente los objetivos deesta evaluación y circunscribirse a un país desta-cado. Perú, por su volumen, no era un caso acon-sejable de acuerdo a la intención de esta primeraexperiencia y parecía más aconsejable realizar unaevaluación sectorial. Por tanto se eligió el grupo depaíses con un volumen de ayuda superior al 5% yse optó por Nicaragua.

Evaluación de Proyectos de Desarrolloejecutados en Nicaragua2

Nicaragua presenta la siguiente situación:

• Es el país más pobre de América, después deHaití. Esta pobreza se concentra en el mediorural y en los asentamientos urbanos de la ca-pital.

1 Para un mayor detalle véase el informe “Cooperación al Desarrollo en la Comunidad de Madrid. 1993-1997" que incluye un análisis de la evolucióndel programa de ayuda de la Comunidad de Madrid.

2 Con este informe tratamos de compartir algunas de las conclusiones extraídas del trabajo de evaluación. El interés de estas conclusiones se centraen retroalimentar la gestión y la estrategia de la cooperación del Gobierno Regional mediante la interiorización de un mayor conocimiento de la reali-dad de los pueblos y de una visión integral de los procesos de ayuda para el desarrollo. En cuanto al momento cronológico hay que señalar que estetrabajo se desarrolló con anterioridad al paso del huracán Mitch, concretamente en abril de 1998.

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• El índice de desempleo y subempleo alcanzahasta el 80% de la población y se focaliza enla población juvenil.

• El elevado nivel de deuda externa que obsta-culiza el desarrollo social y económico.

• Excesiva dependencia de la ayuda externa queha supuesto en esta década casi el 30% delPIB.

• Fuerte polarización política y graves problemasestructurales que impiden el desarrollo

En el caso de Nicaragua se habían aprobado 18p royectos e n t re los años 1988 y 1997 según sepuede comprobar en el cuadro final de este epí-grafe.

La situación de los proyectos era diversa. La ma-yoría se encontraban finalizados y algunos de elloshabían acabado hacía varios años, si bien no re-sultó un problema para obtener la documentaciónde los proyectos y establecer contacto con los res-ponsables de la ejecución y con las beneficiarias ybeneficiarios.

No ha existido una priorización sectorial clara,pero se destacan los proyectos de infraestructura yde apoyo al sector productivo primario.

Los proyectos evaluados han sido 12: dos eje-cutados mediante convenio con AECI-ICI y diezde organizaciones no gubernamentales, como sepuede comprobar en el cuadro 2. No se han in-cluido dos proyectos apoyados en 1997- uno deC O D E S PA y otro de la Fundación General de la

Universidad de Alcalá de Henares - por encon-trarse en el momento del inicio de su ejecución -y dos de la Asociación Rubén Darío - de apoyo alsector primario - por presentar un perfil muy simi-lar a sus otros tres proyectos visitados.

Los términos de re f e rencia de la evaluación fue-ron remitidos a las ONGD y a la Oficina Técnica deCooperación. En ellos se transmitía la perspectivacon la que iban a ser valoradas las acciones, unaperspectiva amplia del proceso de desarrollo quetrataría de tener en cuenta cuatro aspectos funda-mentales: el sector de actuación; los posibles cam-bios en el contexto respecto a la situación inicial;principales resultados del proyecto y el grado desostenibilidad posterior.

Para la valoración se tomó en cuenta inform a c i ó nprimaria procedente de las cuestiones formuladas a:

A) Beneficiarios individuales o en reuniones degrupo,

B) Los socios locales e informantes clave talescomo la Oficina Técnica de Cooperación de laAECI, re p resentantes de las Municipalidades,de entidades como el Instituto Nacional deAgua, Alcantarillado y Acueductos (INAAA),responsables del sector salud y otros.

En algunos casos también se tomó en cuenta in-f o rmación secundaria procedente de informes desituación realizados durante o después de la ejecu-ción.

CUADRO 1: LA AYUDA APROBADA ENTRE 1988 Y 1997 POR SECTORES Y VÍAS DE COOPERACIÓN

Línea de cooperación C. Madrid Sector

15 Proyectos a través de 8 ONGD 182.726.584 Sector productivo primario (4)y 9 socios locales Saneamiento y distribución de agua (2)

Infraestructura sanitaria básica (2)Infraestructura social (2)

Infraestructura económica (2)Multisectorial (2)

Educación (1)

2 Proyectos a través de Convenios 69.935.000 Infraestructura económica en León (1)con la AECI Infraestructura social en Juigalpa (1)

1 Proyecto mediante Convenio con 6.000.000 Equipos y servicios médicos/la Universidad de Alcalá de Henares Enseñanza médica y formación para servicios

Total (18 proyectos) 258.661.584

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CUADRO 2: PROYECTOS APROBADOS EN NICARAGUA(Hasta el año 1997)

(En sombreado los no visitados en abril de 1998)

Año Entidad Título Proyecto Organización Localización ImporteResponsable Local subvención

1992 PAZ Clínica Madrid Federación Esteli 10.000.000Y SOLIDARIDAD de Trabajadores de la Salud

1993 PAZ Clínica Madrid, Federación de Trabajadores Esteli 9.997.000Y SOLIDARIDAD II Fase de la Salud

1991 SOLIDARIDAD Proyecto de desarrollo Escuelas Radiofónicas San Lucas 7.400.000INTERNACIONAL integral en Dpto. Madrid de Nicaragua Dpto. Madriz.Región I

1994 ACSUR- Desarrollo social Escuelas Radiofónicas La Jabonera- 12.776.936LAS SEGOVIAS autosostenible de Nicaragua ERN. cerca de Esteli

en la comarca rural“El Guayló”

1996 RUBÉN DARÍO Apoyo a la reactivación Fundación Augusto Comarca de 23.136.700a g ropecuaria de la población César Sandino (FACS) San Jerónimo.asentada en San Jerónimo Dto. de Esteli

1995 RUBÉN DARÍO Unidad, reconciliación Fundación Agusto Condega (Esteli) 12.400.000y estabilidad César Sandino (FACS)en el Tule y Darailí

1992 RUBÉN DARÍO Apoyo al desarrollo Fundación Augusto Santa Rosa - Esteli 10.000.000en consorcio ganadero, forestal y social César Sandino (FACS)con IEPALA en la Cooperativa

“Pedro Arauz Palacios”

1990 ICI - Consejería “Puente Vallecas” AECI-OTC León 11.935.000Política Territorial sobre el Río Chiquito

1991 ICI - Consejería Terminación AECI-OTC León 8.000.000Política Territorial del puente anterior

1991 ACSUR- Ampliación de redes Fundación para la promoción 7 barrios de la Ciudad 4.570.000LAS SEGOVIAS de agua potable y desarrollo municipal de León

Popol-Na y Alcaldía de León.

1992 ACSUR- Programa Comunal CARUCA (Centro de Estudios Juigalpa (Chontales) 13.800.000LAS SEGOVIAS de Salud Integral de Arquitectura

en Juigalpa y Urbanismo de C.A.)

1988 AECI -ICI 1ª Fase de la construcción Juigalpa 25.000.000de 100 viviendas

1989 AECI -ICI 2ª Fase de la construcción Juigalpa 21.000.000de 100 viviendasy Centro Comunal

1990 AECI -ICI Remate de la construcción Juigalpa 4.000.000de 100 viviendas

1994 RUBÉN DARÍO Fortalecimiento económico Fundación Augusto Nueva Guinea 12.000.000de 7 colectivos de mujeres César Sandino (FACS)en Nueva Guinea

1996 ARQUITECTOS Complejo termal popular Asociación Educación Popular San Francisco Libre, 16.343.6501997 SIN FRONTERAS para la salud Carlos Fonseca a 80 Km. de la capital 4.380.000

en San Francisco Libre Amador (AEPCFA)

1991 RUBÉN DARÍO Apoyo agropecuario Fundación Augusto Juigalpa 4.600.000a la Cooperativa “Eddy Alonso” César Sandino (FACS)

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Año Entidad Título Proyecto Organización Localización ImporteResponsable Local subvención

1991 ENTREPUEBLOS Capacitación de Asociación de Trabajadores VI Región - Matagalpa 4.600.000educadoras para centros del Campo (Secretaría -Jinotegainfantiles rurales de la Mujer) ATC

1994 INTERMON Expansión del crédito Centro de Investigación Jinotega - 9.000.000rural en el Municipio UCCA NITLAPAN cerca de Estelide Willoili

1993 RUBÉN DARÍO Fortalecimiento y desarrollo Fundación Augusto Comalapa en Juigalpa 8.641.000de la cooperativa César Sandino (FACS) - Comarca Cuisala“Julio Rivas Astorga”

1997 CODESPA Mejora de las condiciones American-Nicaraguan Managua 19.081.298de acceso a servicios Foundationde salud

1997 Fundación General Equipamiento Facultad de Medicina LEÓN 6.000.000de la Universidad del LABUNAN de la UNANde Alcalá de Henare s

Las principales conclusiones respecto a la eva-luación ex-post son las siguientes:

1. Pertinencia de los proyectos:

A ) La p e rt i n e n c i a de los proyectos valorados, con-siderada desde el punto de vista de las perso-nas y grupos a los que iban dirigidos, ha sidofrancamente elevada. Un alto porcentaje seorientó mayoritariamente a beneficiar a familiascampesinas mediante infraestructuras: viviendasy caminos, así como a apoyar al sector pro d u c-tivo primario mediante créditos y donaciones deinsumos y el ofrecimiento de capacitación.

En el caso de los proyectos dirigidos a personasque, presionadas por las malas condiciones delcampo, se instalaban en los barrios de las ciuda-des - León y Juigalpa - el criterio de oport u n i d a dfue padecer una pobreza extrema en zonas de in-vasión de las municipalidades.

Desde el punto de vista de la actuación o alter-nativa seleccionada en estos proyectos, hay que re-saltar que también se ha acertado, aunque no tanplenamente. Ha habido alguna excepción debida,por ejemplo, a desajustes entre las capacidades delas organizaciones ejecutoras y las exigencias delp royecto, o la inversión requerida por la actuación allevar a efecto y la financiación disponible.

Esto ha podido ser provocado, en algún caso,por la propia Comunidad de Madrid a la hora de

seleccionar y solicitar la reformulación de los pro-yectos y, en otros, por las entidades responsablesde los mismos al no racionalizar la inversión ne-cesaria para cubrir las necesidades identificadas yalcanzar los resultados planificados. Un ejemplode ello es el proyecto de la Clínica Madrid, en Es-telí, que a pesar de haber sido apoyado en dose j e rcicios por la Comunidad de Madrid, todavíano había alcanzado la mayoría de los re s u l t a d o sprevistos un año después de haber finalizado, noobstante la abnegada y constante labor que lle-van a cabo tres de los miembros de la Federa-ción de Trabajadores de la Salud, socio local delproyecto.

B ) La integración de las acciones en serv i-cios existentes o en planes de desarrollo esun factor importante, y en esta evaluaciónse ha revelado de modo muy significativo.Esta importancia se ha apreciado especial-mente en los proyectos de infraestru c t u r asocial, saneamiento y suministro de agua,i n f r a e s t ructura económica y, en menor me-dida, en los proyectos productivos y multi-sectoriales.

La integración de los proyectos de infraestru c-tura fue tenida en cuenta desde el momento de laejecución y eso ha provocado unos re s u l t a d o smuy positivos para los beneficiarios. Tanto es así,que estos resultados se mantienen varios añosdespués. Estos proyectos han sido canalizadostanto por la vía gubernamental como no guberna-mental.

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2 . Grado de asociación para el desarro l l oentre entidades madrileñas y entidades eje-cutoras nicaragüenses

Existen lazos estables entre entidades españolasy nicaragüenses, normalmente basados en afinida-des ideológicas. Algunas de las ONGD con mayorp resencia e implicación en Nicaragua, apoyadaspor la Comunidad de Madrid, - Solidaridad Intern a-cional, Asociación Rubén Darío y ACSUR- tienen re-p resentantes en aquel país que, al mismo tiempo,son responsables del seguimiento de los proyectos.

Sin embargo, a pesar de la estabilidad de algu-nas de estas relaciones, y teniendo únicamente encuenta los casos contemplados, no se puede ha-blar en general de una verdadera asociación parael desarrollo entre los socios ejecutores y las enti-dades españolas. Existen dos casos que tienen ca-racterísticas de verdadera asociación:

• La Asociación Rubén Darío y la Fundación Au-gusto César Sandino, que han colaborado encinco proyectos de un perfil muy similar, handemostrado en el periodo 1991-1996 solidezen su cooperación y una clara priorización delos proyectos dirigidos a apoyar el sector pri-mario, fundamentalmente en la sierra nicara-güense.

• La Universidad de Alcalá y UNAN de León quecolaboran desde hace más de 10 años y man-tienen un fuerte compromiso de colaboración.

Hay elementos que complican una asociación másp rofunda. Se han detectado las siguientes causas:

— Relaciones basadas fundamentalmente en losproyectos.

— La multitud de agencias cooperantes existen-tes en Nicaragua dificulta el establecimientode acuerdos estratégicos con una entidad lo-cal y las relaciones en general, ya que sedebe realizar un importante esfuerzo en activi-dades de coordinación que exige mayor ca-pacidad organizativa.

3 . La coordinación de la ayuda sobre elt e rre n o

Se ha observado que los proyectos se integran ocomplementan planes de desarrollo más amplios de-

finidos por los socios locales -públicos y privados- yc o n c e rtados en algunos casos con agencias de coo-peración internacional. En el caso de los pro y e c t o scofinanciados por la Comunidad de Madrid se com-p robó que se trataba de actuaciones dentro de unp roceso de desarrollo más amplio y en el que part i c i-pan con financiación complementaria org a n i z a c i o n e sy administraciones españolas -central y descentrali-zada- así como entidades de otros países.

Se han detectado dos casos muy destacables -uno privado y otro público- y que suponen inter-venciones que tienen características exitosas:

En el caso privado destaca el proyecto finan-ciado a ACSUR que ejecutó la organización CA-RUCA. Ésta realiza un trabajo de planificación yconcertación entre los agentes públicos, los benefi-ciarios y las entidades externas para dotar a losb a rrios marginales de Juigalpa, un alto porc e n t a j ede la ciudad, con servicios de agua, luz y letrinas.El proyecto aprobado por la Comunidad de Madridcubría con suministro de agua dos de las zonas -4y 7- en las que se encuentra dividida Juigalpa. Lasotras zonas estaban siendo apoyadas con recursosde AECI, los Ayuntamientos de Valencia y Saguntoy la Diputación de Valencia, de su canalizacióneran responsables la organización Paz y Solidari-dad y la Asociación de Cooperativas de Tr a b a j oAsociado. También apoyaban el trabajo de Carucaentidades como: la Agencia Noruega de Desarrollo(NORAD), FORSAP-Holanda y otras.

En el caso del municipio de León, la AlcaldíaMunicipal desempeña de modo muy apropiado elpapel que le corresponde a un poder local y con-c i e rta a los actores privados y públicos de la coo-peración internacional para llevar a cabo los planesde desarrollo urbano y de dotación de serv i c i o s .Así ha sido en el caso de dos proyectos financia-dos a través de la AECI y ACSUR. La Alcaldía seencuentra hermanada con distintas ciudades espa-ñolas y de otros países europeos que se coord i n a ne integran su ayuda en los planes de desarrollo ur-bano de la ciudad.

4 . La complementariedad de la ayuda madri-leña canalizada a través de AECI y vía ONGD

En el caso de León se construyó el Puente Valle-cas, actuación urbanística piloto, posteriorm e n t ere p roducida por otras administraciones españolas

en León y denominados Puente Toledo y PuenteAlicante cuyo objetivo era conectar las dos vertien-tes del río Chiquito en las que queda dividida laciudad y evitar la marginalidad. Dicha actuación secomplementa con otro tipo de acciones para evitarla insalubridad del río y de la zona. Posteriormenteal proyecto Puente Vallecas y vía ONGD, se aprobóun proyecto de dotación de agua potable a sietebarrios de la ciudad.

En el caso de Juigalpa, la relación entre las ac-tuaciones ha sido mucho más estrecha, ya que elp royecto llevado a cabo a través de ACSUR su-puso llevar el agua hasta las viviendas del barr i oMadrid y a otros barrios de Juigalpa. El barrio Ma-drid había sido levantado previamente con elapoyo de la Comunidad de Madrid vía Agencia Es-pañola de Cooperación Internacional para la aco-gida de desmovilizados.

Por tanto, las entidades gubernamentales hana b i e rto el camino a proyectos que posteriorm e n t ese han completado mediante proyectos financiadosa instituciones no gubernamentales que han cola-borado con los poderes locales. Este resultado sedebe en parte a la priorización de proyectos com-plementarios en las convocatorias de subvenciónde la Comunidad de Madrid.

5. El tiempo de ejecución de los proy e c t o sno permite comprobar los re s u l t a d o s p re-v i s t o s y no se puede recoger en los infor-mes finales

La duración de la fase de inversión se equipara altiempo de ejecución del proyecto, cesa la ayudaexterna y no se incluye el seguimiento de la explo-tación de la misma.

En el caso, por ejemplo, de los pro y e c t o sde producción de café, ganado vacuno yo t ros ru b ros productivos, la variable p e r i o d ode ejecución no alcanza ni siquiera al 30%del tiempo necesario para poder compro b a rlos resultados. Por tanto no se comprueba yni siquiera es posible intuir si se han alcan-zado algunos de los resultados que se perse-guían como: incremento de ingresos, mejorade la nutrición, etc... Es decir, normalmente seincluyen objetivos demasiado ambiciosos, so-luciones a problemas muy graves, cuando nose está teniendo en cuenta ni un periodo co-h e rente de ejecución ni tampoco unos mediossuficientes.

6. El apoyo a la organización de gru p o scampesinos y la distribución de mediosde producción

La Fundación Augusto Cesar Sandino (FACS) haapoyado a grupos de productores constituidos casisiempre en “cooperativa”. En unos casos, los me-dios puestos a su disposición por el proyecto sonp ropiedad del colectivo, pero encuentran muchasmás dificultades para alcanzar la sostenibilidad deunos beneficios comunes, que en los pro y e c t o sque funcionan sobre la base de la propiedad pri-vada de los medios de producción.

Sin embargo, aunque la propiedad sea privada, laconstitución de los grupos se considera muy positivapara la dinamización, la capacitación y la re s o l u c i ó nde sus problemas comunes de modo perm a n e n t e .Esto pudo verificarse, aunque también influyan facto-res externos favorables, en Nueva Guinea, en con-tacto con grupos de beneficiarias de otro pro y e c t oejecutado por la FACS. En esos grupos o cooperati-vas cada una de las integrantes gestiona sus mediosde producción, pero tratan de resolver sus pro b l e-mas conjuntamente apoyándose unas a otras.

7. Evolución: una tarea de todos

Esta ha sido una primera incursión en un campo tandifícil como es el de la evaluación, una fase que de-pende del trabajo realizado por todos los involucradosen la acción del desarrollo, desde su identificación, yque se encuentra muy ligada a los resultados del se-guimiento. Además debería abarcar no sólo el periodode ejecución, sino la evolución y el seguimiento poste-rior tal y como algunas organizaciones ya re a l i z a n .

También ha supuesto una experiencia por parte delpersonal que trabaja en la gestión del programa decooperación internacional para el desarrollo de laComunidad de Madrid. Esto supone una ventaja encuanto a interiorización de los resultados en el ciclode gestión, pero a la vez una desventaja dado el nivelde experiencia en una actividad como ésta que es laprimera vez que la Comunidad de Madrid re a l i z a .

Para complementar el trabajo realizado por la Di-rección General se ha contado con el apoyo de laOficina Técnica de Cooperación de Nicaragua, conlos re p resentantes de las ONGD en dicho país y conlas entidades ejecutoras que en todos los casos hanconsiderado muy positiva la preocupación de la Co-munidad de Madrid por el trabajo desarrollado paraf a v o recer a la población nicaragüense.

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