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Análisis de gestión de la CNDH en 2005

Programa Atalaya México 2006

Equipo de trabajo

Margarita Labarca Antonio López Ugalde Miguel Sarre Sandra Serrano

Nuestro agradecimiento al Grupo Asesor del Programa Atalaya

John Ackerman Elena Azaola Antonio Azuela de la Cueva Edgar Cortez Gustavo Fondevila Luis González Plascencia Carlos de la Isla Lía Limón Gerardo Monroy Campero Regina Tamés Susana Vidales

Ciudad de México Marzo 2006 Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Tel. 5490-4679 y 5628-4000 ext. 3770 Fax 5628-4037 www.atalaya.itam.mx [email protected] El Programa Atalaya es financiado por la Fundación John D. and Catherine T. MacArthur.

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CONTENIDO

Presentación ____________________________________________________________ 1

I. Análisis de gestión ______________________________________________________ 3

1. Protección y defensa__________________________________________________ 3 1.1. Atención a quejas _________________________________________________ 3 1.2. Emisión de recomendaciones ________________________________________ 6 1.3. Observaciones____________________________________________________ 8

2. Programa sobre el sistema penitenciario y centros de internamiento__________ 8

3. La CNDH y los derechos humanos de los migrantes_______________________ 11 3.1. Algunas observaciones sobre la atención a migrantes referida en el Informe de Actividades de la CNDH de 2005 ________________________________________ 11 3.2. Informe Especial sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias__________________________________________________________ 15 3.3. Facultades no ejercidas ____________________________________________ 19 3.4. Propuestas ______________________________________________________ 20

4. Consideraciones sobre el Informe Especial de la CNDH: “Evaluación integral de las acciones realizadas por los tres niveles de gobierno en relación a los feminicidios en el municipio de Juárez, Chihuahua”_________________________ 21

4.1. Sobre la respuesta a la petición de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados ________________________________________________________ 21 4.2. Sobre las acciones directas de la CNDH _______________________________ 21 4.3. Sobre las Conclusiones que formula la CNDH___________________________ 22 4.4. Facultades no ejercidas por la CNDH _________________________________ 23

5. La tortura vista por la CNDH___________________________________________ 24 5.1. Incongruencia entre la Recomendación General 10 y lo expresado por la CNDH en sus informes de actividades anuales______________________________________ 25 5.2. Invocación de principios universales __________________________________ 25 5.3. No se analizan las causas estructurales de la tortura _____________________ 26 5.4. Los destinatarios y la eficacia de la Recomendación General 10 ____________ 29 5.5. Facultades no ejercidas por la CNDH _________________________________ 29 5.6. Conclusión ______________________________________________________ 30

II. Promoción y observancia _______________________________________________ 31

1. Análisis del Programa Especial de Atención a Víctimas del Delito ___________ 31 1.1. Objetivo ________________________________________________________ 31 1.2. Calidad y efectividad de los servicios__________________________________ 32 1.3. Atención a familiares de víctimas en Ciudad Juárez ______________________ 32 1.4. Víctimas de violaciones a derechos humanos ___________________________ 33

2. La CNDH y los derechos humanos de los adultos mayores _________________ 33 2.1. Por qué el Ombudsman le debe dar especial importancia a los derechos humanos de los adultos mayores ________________________________________________ 33 2.2. La vejez en México________________________________________________ 34 2.3. Labor desarrollada por la CNDH _____________________________________ 34

ANÁLISIS DE GESTIÓN DE LA CNDH 2005 III

2.4. Falta de un área interna que atienda el problema en su integridad ___________ 36 2.5. Facultades no ejercidas por la CNDH _________________________________ 36 2.6. Propuestas ______________________________________________________ 37

3. Los derechos humanos de las mujeres y la CNDH ________________________ 39 3.1. Posibilidades del Ombudsman en la promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres _______________________________________________ 40 3.2. Los derechos humanos de las mujeres vistos por la CNDH ________________ 42 3.3. Conclusiones ____________________________________________________ 45

4. Acciones de capacitación de la CNDH __________________________________ 46 4.1. Espacios de capacitación en la CNDH_________________________________ 46 4.2. Análisis de la capacitación externa de la CNDH _________________________ 47 4.3. Capacitación interna_______________________________________________ 52 4.4. Propuestas ______________________________________________________ 54

III. La reparación del daño y las víctimas de violaciones a los derechos humanos en la CNDH__________________________________________________________________ 55

1. La reparación del daño _______________________________________________ 55 1.1. La reparación del daño por violaciones a los derechos humanos ____________ 55 1.2. Formas de reparación del daño ______________________________________ 57 1.3. Mecanismos de la reparación del daño por violación a los derechos humanos en la legislación mexicana __________________________________________________ 59 1.4. Deficiencias de la CNDH en la reparación del daño ______________________ 60

2. La reparación del daño desde la perspectiva de las víctimas________________ 62

3. Conclusiones _______________________________________________________ 63

4. Propuestas _________________________________________________________ 63

IV. Acceso a la información. derecho sin garantías ____________________________ 65

1. Antecedentes _______________________________________________________ 65

2. Responsabilidad de la CNDH __________________________________________ 66

3. Responsabilidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación _____________ 67

4. Responsabilidad del Congreso ________________________________________ 69

Nueva etapa del Programa Atalaya _________________________________________ 71

PROGRAMA ATALAYA IV

PRESENTACIÓN La importancia de este trabajo reside no sólo en el valor intrínseco que puedan tener los hallazgos sobre el desempeño de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), sino en la lamentable ausencia de estudios similares y en la falta de un seguimiento técnico de las actividades de la CNDH por parte del Congreso de la Unión y, más específicamente, de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República.

El balance sobre los resultados de la CNDH que aquí se hace, centrado en el ejercicio de 2005, y sobre el Informe de Actividades correspondiente presentado por su presidente en 2006 no puede ni debe expresarse en un calificativo general de bueno, regular o malo. Es necesario ir al detalle de los distintos programas y actividades o, en su caso, omisiones del Organismo nacional para tener una idea más fidedigna de lo que el Ombudsman significa y podría significar como garante de los derechos fundamentales y constructor del Estado de Derecho en nuestro país.

Con estas páginas y con el trabajo del Programa Atalaya se pretende un acercamiento a la actividad cotidiana y a los momentos significativos en la vida del Ombudsman nacional. También se pretende, y se ha conseguido en buena medida, un acercamiento con los directivos de la CNDH que, de continuar, podrá sin duda incidir en el mejor cumplimiento de su misión.

Subsiste, sin embargo, una sombra sobre la CNDH que quizá no nos permita apreciar algunas de sus luces. Nos referimos a la dificultad para tener acceso a la información proveniente de su tarea fundamental que es la atención a las quejas de la gente, como se informa en el apartado relativo.

En esta ocasión el Programa Atalaya continúa con el examen de los programas torales de la CNDH que han sido abordados en los Análisis de gestión anteriores, correspondientes a 2003 y 2004 y, como se ha hecho también, selecciona temas y programas nuevos, con la idea de cubrir gradualmente todo el espectro del Organismo.

Miguel Sarre Responsable del Programa Atalaya

ANÁLISIS DE GESTIÓN DE LA CNDH 2005 1

PROGRAMA ATALAYA 2

I. ANÁLISIS DE GESTIÓN

1. Protección y defensa

1.1. Atención a quejas

Número de expedientes de queja registrados en 2005 por presuntas violaciones a los derechos humanos

El número de expedientes de queja atendidos por la CNDH ha crecido de manera considerable en los últimos años. En 2003, el Organismo atendió 4,017 expedientes; un año después, 4,643, y en 2005, 6,137. En términos porcentuales, la Comisión atendió en 2004 un 15,58% más expedientes que en 2003, y en 2005 un 32,18% más expedientes que en 2004. En ese tenor, entre 2003 y 2005 se registró un incremento acumulado cercano al 48% en el volumen de expedientes de queja atendidos por el Organismo.

El crecimiento de los expedientes abiertos con motivo de presuntas violaciones a los derechos humanos resultó aún mayor. En el año 2004 se atendieron 2,099 expedientes de esta naturaleza, mientras que en el año 2005 esta cifra aumentó a 2,915 —38,9% más expedientes—. Entre los años 2003 y 2005 el incremento acumulado de expedientes originados en presuntas violaciones ascendió a 50,1%.

4017

1942

4643

2099

6137

2915

Gráfica 1. Expedientes de queja atendidos por la CNDH (2003-2005)

Expedientes de quejaatendidos por elOrganismo

Expedientes abiertoscon motivo de hechoscalificados comopresuntas violaciones alos derechos humanos


2003

2004

2005

2.53%

15.58%

32.18%

Gráfica 2. Incremento porcentual en el número de expedientes de queja atendidos por la CNDH respecto al período anual anterior

Autoridades responsables de las presuntas violaciones a los derechos humanos

En el 99,34% del conjunto de expedientes abiertos en 2005 por la CNDH con motivo de presuntas violaciones a los derechos humanos, se señaló a autoridades federales como responsables de los atropellos (2,896 expedientes). Únicamente en 214 expedientes, equivalentes al 7,4% del total de expedientes por presuntas violaciones, se señaló como responsables simultáneamente a autoridades federales y locales. Una mínima parte de las presuntas violaciones –13 expedientes– se atribuyeron de manera exclusiva a autoridades locales.

Las presuntas violaciones que dieron motivo a la apertura y atención de expedientes de queja durante 2005 fueron atribuidas a un total de 519 autoridades. Según se desprende de la información publicada por la CNDH, en el 66,8% de los 6,188 expedientes abiertos por hechos atribuibles a dichas autoridades1, se señaló como responsable a alguna de las siguientes autoridades federales: el IMSS, la PGR, el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, el INM, la CFE, el ISSSTE, el INFONAVIT, la SEP, la SEDENA, el SAT, la PFP, la PROFECO, la Procuraduría Agraria, el CEFERESO “La Palma” y Luz y Fuerza del Centro. Ello significa que las dos terceras partes de los hechos presuntamente

1 Esta cifra (6,188) resulta de la suma de los expedientes de queja abiertos en 2005 por hechos atribuidos a las 519 autoridades señaladas como responsables de presuntas violaciones a los derechos humanos. En diversos expedientes se señala a más de una autoridad como presunta responsable. Ello explicaría la diferencia entre dicha cifra y el número antes citado de expedientes abiertos con motivo de presuntas violaciones (2,915).

PROGRAMA ATALAYA 4

violatorios denunciados durante 2005, se concentran en las quince autoridades federales enunciadas.

En atención a la esfera de acción de las autoridades federales señaladas como responsables, un 28% del total de presuntos hechos violatorios denunciados en 2005 fueron atribuidos a instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Seguridad Pública, un 17,4% a instituciones directamente relacionadas con la salud y la seguridad social, un 5% a autoridades vinculadas con el servicio eléctrico, un 4,4% a autoridades de vivienda y un 3,2% a autoridades educativas.

Calificación de los hechos violatorios

En 2005, la CNDH llevó a cabo actividades encaminadas al mejoramiento de su manual de clasificación de hechos violatorios. Sin embargo, continuó utilizando categorías confusas que impiden conocer la naturaleza específica de las violaciones imputadas a los servidores públicos, así como los campos o ámbitos de la vida pública en los que presumiblemente se cometieron. Entre los tipos de violación más frecuentes aparecen categorías que no permiten aproximarse a las conductas específicas reprochadas a los servidores públicos ni al tipo de autoridad a la que están asociadas: Ejercicio indebido del cargo (1,616 expedientes), Prestación indebida del servicio público (702 expedientes) y Ejercicio indebido del cargo (428 expedientes).

Por otra parte, la información difundida por la Comisión no permite establecer si la categoría de calificación de quejas denominada Prestación Indebida del Servicio Público se refiere a hechos de naturaleza distinta a la de los hechos comprendidos en la fórmula Negativa o inadecuada prestación del servicio público. En el caso de esta última categoría, la CNDH presenta la información de manera diferenciada, según se trate del servicio de salud, electricidad, vivienda, educación o agua. No así respecto a los 702 expedientes calificados como Prestación Indebida del Servicio Público, en relación con los cuales el Organismo no proporciona información alguna sobre el ámbito específico del servicio público en el que se observaron las irregularidades.

Causas de conclusión de los expedientes de queja

Durante 2005, la CNDH concluyó 4,717 expedientes de queja. El 27% de ese total (1,273 expedientes2) fue concluido por Solución durante su tramitación, categoría cuya formulación no permite conocer, ni siquiera de manera aproximada, el sentido de las medidas concretas adoptadas por la Comisión para dar satisfacción a los derechos de los quejosos antes de dar por terminada la tramitación de estos expedientes.

2 Esta cifra no incluye los 203 expedientes concluidos por Conciliación.


El número de expedientes de queja que la CNDH resuelve cada año por Conciliación mostró un incremento considerable en 2005. Los 203 expedientes concluidos por esta causa representan el triple de los casos de 2003 y casi el doble de los de 2004. Si bien resulta plausible que cada vez más casos se resuelvan por la vía de la Conciliación, la CNDH no ha ofrecido información detallada sobre el contenido de los acuerdos conciliatorios celebrados en 2005.

La CNDH omite en su Informe 2005, al igual que en sus dos informes anteriores, señalar las circunstancias precisas en las que se cerraron expedientes por Falta de interés del quejoso en la continuación del procedimiento y por Desistimiento del quejoso. Resulta preocupante a este respecto la omisión de información sobre las medidas que adoptó la Comisión en estos casos para que los quejosos no perdieran el interés en la continuación del procedimiento, sobre todo en aquellos casos en los que la presunta violación podría ser considerada como grave.

1.2. Emisión de recomendaciones

En 2005, la CNDH emitió 51 Recomendaciones, cifra que representa un descenso de 44% respecto al año anterior (92 Recomendaciones). De las 51 Recomendaciones, 29 tuvieron su origen en expedientes de queja y 22 en recursos de inconformidad.

En 2004, la Comisión emitió un promedio de 2,29 Recomendaciones —no originadas en recursos sino en quejas— por cada cien expedientes de queja atendidos en el período. Para 2005 dicha proporción descendió a 0,99 Recomendaciones por cada cien expedientes de queja. Esta variación representa un declive de 56,7%. La emisión de Recomendaciones cayó en términos absolutos, sin embargo, el descenso fue más pronunciado tratándose de Recomendaciones originadas en expedientes de queja.

El 37,5% de las Recomendaciones fueron emitidas a autoridades federales, cifra que contrasta marcadamente con la proporción de quejas atendidas por la CNDH en las que se señala a autoridades federales como presuntas responsables: 99,34% del total de las quejas. Si bien las Recomendaciones deben emitirse en razón de los méritos del caso concreto, llama la atención que el universo de asuntos conformado por las quejas imputadas a autoridades locales –7,8% del total de los expedientes– haya dado lugar al 62,5% de las Recomendaciones emitidas en el período anual, aun considerando los asuntos originados en recursos de inconformidad.

En cuanto al tipo de hechos que dieron origen a las Recomendaciones, debe subrayarse que persiste la falta de correspondencia cuantitativa entre los hechos denunciados y los hechos que dan origen a la mayoría de las Recomendaciones. En efecto, mientras que el conjunto de quejas por los tipos de violación denominados Violación a los derechos de los migrantes, Detención arbitraria, Trato cruel y/o degradante, Negativa injustificada de beneficios de ley, Cateos y visitas domiciliarias ilegales, Dilación en el procedimiento administrativo, Amenazas, Imputación

PROGRAMA ATALAYA 6

indebida de hechos, Inejecución de resolución, sentencia o laudo, Violación del derecho de a integridad de los menores y Dilación o negligencia administrativa en el proceso, representa el 41,5% del total de los expedientes de queja, el conjunto de Recomendaciones emitidas por ese tipo de violaciones apenas representa el 20,2% del total de las Recomendaciones en el período. De la información que la Comisión Nacional ofrece no se desprende una explicación de este fenómeno.

2003

2004

2005

1.44

2.29

0.99

1.942.10

2.92

Gráfica 3. Número de expedientes por presuntas violaciones atendidos en cada período y número de Recomendaciones emitidas por cada cien

expedientes

Expedientes atendidos por laCNDH por hechoscalificados como presuntasviolaciones a los DH (enmiles)

Recomendaciones emitidaspor la CNDH por cada cienexpedientes de quejaabiertos con motivo dehechos calificados comopresuntas violaciones (noincluye Recomendacionesoriginadas en recursos)

También se observa poca correspondencia entre las autoridades señaladas con más frecuencia como responsables de las violaciones y las autoridades destinatarias de las Recomendaciones. Esta discrepancia es muy notoria en el caso de la PGR, institución que en 2003 y 2004 fue la más señalada como presunta violadora de los derechos humanos (586 y 671 quejas, respectivamente). En esos períodos anuales la CNDH no emitió una sola Recomendación a dicha autoridad. En 2005, la PGR ocupó la segunda posición entre las autoridades más señaladas como presuntas violadoras, aunque aumentó su propio record de presuntas violaciones (675 quejas); sin embargo, sólo mereció una Recomendación. Llama la atención la escasez de Recomendaciones contra dicha institución cuando la propia CNDH reconoce, en su Informe Especial en materia de seguridad pública, la existencia de graves irregularidades atribuibles a la PGR, tales como la inejecución de órdenes de aprehensión y la integración irregular de las averiguaciones previas.

En un supuesto similar se encuentra el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública, autoridad que ocupó en 2005 el tercer sitio entre las autoridades más señaladas como presuntas violadoras de los derechos humanos (514 expedientes) y que, sin


embargo, no mereció Recomendación. Aparentemente existe una política auto-restrictiva de la Comisión frente a dichas autoridades que podría ser contraproducente en la lucha contra la impunidad, dado que se traduce en la ausencia de documentos públicos en los que se acrediten hechos específicos atribuibles a servidores públicos en lo particular.

1.3. Observaciones

En 2005 se registró un incremento cercano al 40% en el volumen de los expedientes abiertos con motivo de presuntas violaciones a los derechos humanos. La mayor parte de dichas quejas obedecieron a hechos imputados a autoridades federales (99,34%); sin embargo, la mayor parte de las Recomendaciones fueron emitidas contra autoridades locales, lo cual es incoherente, aun considerando que muchas de estas Recomendaciones tienen su origen en recursos de inconformidad.

La mitad de las quejas recibidas en 2005 fueron calificadas con categorías imprecisas que no permiten conocer la naturaleza concreta de los hechos imputados a las autoridades ni tampoco correlacionar cada tipo de hecho reclamado con la autoridad a la que le es atribuido. En cuanto a las causas de conclusión de las quejas, la CNDH no proporciona información suficiente para establecer si la terminación de los trámites está justificada en todos los casos.

2. Programa sobre el sistema penitenciario y centros de internamiento

En 2005, la CNDH mejoró sustancialmente la forma en la que presentó la información relativa a sus actividades en materia penitenciaria. Esta vez proporcionó las fechas en la que su personal acudió a los distintos establecimientos visitados durante el período. Asimismo, presentó información relativa a las condiciones de las prisiones y centros de internamiento para adolescentes en dieciocho entidades federativas, mediante la cual es posible formarse una opinión sobre el estado general que guardan los establecimientos en cada uno de los estados visitados, así como sobre deficiencias específicas observadas en el sistema penitenciario de cada entidad.

La CNDH incorpora información recabada durante sus visitas relativa a irregularidades anteriormente ausentes en sus informes anuales, tales como la existencia de autogobiernos, los cobros indebidos por la visita conyugal y por otros derechos, la carencia de reglamentos internos o falta de difusión del mismo, las revisiones indignas a visitantes, las deficiencias en la ubicación de los internos al interior de los centros, la deficiente organización de las actividades laborales y educativas, el insuficiente número de custodios y de personal técnico, la mala alimentación de los hijos de las mujeres reclusas, el tráfico y consumo de sustancias prohibidas al interior de las prisiones, la falta de psicofármacos para los enfermos mentales, la carencia de espacios adecuados para cumplir las sanciones

PROGRAMA ATALAYA 8

disciplinarias, las fallas en la atención médico-ginecológica, la presencia de procesados y sentenciados en prisiones municipales, la duplicidad de funciones en el personal técnico y la inadecuada aplicación de sanciones.

Sería conveniente, sin embargo, que la CNDH describiera en sus futuros informes las irregularidades detectadas separando la información establecimiento por establecimiento y no sólo estado por estado, con la finalidad de valorar si se trata de deficiencias generalizadas en la entidad respectiva o únicamente de fallas en uno o más centros en lo particular. Asimismo, y una vez que la CNDH ha comenzado a ofrecer a la sociedad información diferenciada por entidad federativa, sería conveniente que en sus próximos informes anuales introduzca un análisis evolutivo de la situación en cada uno de los estados del país e, inclusive, en cada uno de los establecimientos supervisados.

Durante 2005, la CNDH disminuyó, respecto al año anterior, un 30% el número de visitas de supervisión realizadas a los establecimientos penitenciarios. Sin embargo, la información disponible permite inferir que las inspecciones son, en lo general, minuciosas, y que los aspectos observados durante las visitas responden a criterios uniformes de supervisión, en lugar de dejarse al arbitrio de los visitadores. Respecto a este punto, será conveniente que la Comisión haga del conocimiento público el manual de supervisión penitenciaria aplicado durante las visitas de su personal.

Durante 2005 la Comisión llevó a cabo únicamente dos visitas a Ceferesos, una visita a la Colonia Penal de Islas Marías y una visita al Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial en Morelos. En total, cuatro visitas en todo el año a centros administrados por el gobierno federal. El Organismo no proporciona información diferenciada sobre las irregularidades detectadas en los centros federales visitados ni tampoco sobre las actividades de supervisión en las prisiones militares, a pesar de que se trata de los establecimientos a los que, por razón de competencia, debiera dar prioridad el Ombudsman nacional. Llama la atención que la CNDH no ofrezca en su Informe 2005 un reporte de la situación en los penales de alta seguridad, cuando ella misma reconoció a inicios de 2005 la existencia de una crisis en dichos establecimientos originada en la indiferencia de las autoridades federales a los señalamientos del Ombudsman.3

En otro orden de ideas, la práctica de la CNDH de remitir a las autoridades actas circunstanciadas sobre las irregularidades detectadas durante sus visitas de supervisión penitenciaria resulta explicable cuando son dirigidas a los organismos locales de protección a los derechos humanos, pues corresponde en principio a éstos atender presuntas violaciones atribuibles a autoridades locales. Sin embargo, en el caso de la remisión de actas circunstanciadas a autoridades penitenciarias locales y federales, a contralorías estatales y a la Procuraduría General de la República, la CNDH no proporciona información acerca de si las irregularidades

3 Desoyó el gobierno los consejos sobre penales: Soberanes, Diario El Universal, 27 de enero de 2005, nota de Liliana Alcántara y Silvia Otero.


detalladas en dichas actas dieron origen a la apertura de expedientes de queja en ese Organismo Nacional.

Constituiría un despropósito que la CNDH se limitara a hacer del conocimiento de las autoridades penitenciarias irregularidades que les son imputables sin dar un seguimiento puntual, en un expediente de queja, a las medidas adoptadas para subsanarlas. En el caso de las actas remitidas a las contralorías estatales y a la PGR se impone la necesidad de que la CNDH abra expedientes para dar un seguimiento estricto a las irregularidades observadas, especialmente si constituyen violaciones a la ley que deben ser sancionadas administrativa o penalmente. De lo contrario, los objetivos de la supervisión penitenciaria se estarían cumpliendo sólo de manera parcial.

Si en lugar de abrir expedientes de queja la Comisión se limitara a emitir actas circunstanciadas, incluso en los casos en los que las irregularidades detectadas constituyen presuntas violaciones a los derechos humanos, se trataría de una práctica que haría descender artificialmente el número de expedientes de queja contra las autoridades penitenciarias. En efecto, si la Comisión constata irregularidades, pero no se ocupa de investigarlas ni de establecer responsabilidades, sino simplemente de enterar a las autoridades penitenciarias, no estará tutelando eficazmente los derechos de los internos.

En el supuesto de que la CNDH hubiere iniciado en 2005 expedientes de queja con motivo de las visitas de inspección, omite informar el número de expedientes respectivo, los tipos de calificación empleados y las actividades de seguimiento realizadas por la Comisión.

La CNDH atendió, en 2005, 456 expedientes de queja en materia penitenciaria por hechos presuntamente violatorios atribuibles a las autoridades federales competentes, es decir un promedio de 1,25 quejas por día. La Comisión separa las quejas dirigidas al Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública de las interpuestas contra los distintos establecimientos de reclusión federales. Señala que al Órgano Desconcentrado se le reprocharon, entre otras violaciones, la falta de respuesta a las solicitudes para el otorgamiento de beneficios de preliberación. En el caso de los centros federales, la CNDH proporcionó información vaga sobre los hechos reclamados con más frecuencia; únicamente menciona que las quejas más frecuentes fueron por “el ejercicio indebido del cargo, la negativa de atención médica, así como por la deficiente o inadecuada atención médica, entre otras”.

Por tercer año consecutivo, la CNDH no emitió Recomendaciones por hechos atribuibles al Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, no obstante que dicha autoridad federal ocupó uno de los primeros lugares entre las autoridades señaladas con más frecuencia como presuntas responsables de violaciones a los derechos humanos.

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3. La CNDH y los derechos humanos de los migrantes

En su “Análisis de gestión de la CNDH en 2004”, el Programa Atalaya realizó un análisis completo sobre el trabajo desarrollado por el Organismo en materia migratoria. Por lo tanto, en esta oportunidad se limita a señalar aquellos aspectos en los que parece haber algún cambio o que resultan particularmente relevantes. Del mismo modo, se presenta ahora un estudio detenido del “Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y Lugares Habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana”

3.1. Algunas observaciones sobre la atención a migrantes referida en el Informe de Actividades de la CNDH de 2005

En el año 2005 se advierte un avance en la labor de la CNDH en la materia, pues se crea la Quinta Visitaduría General, que se encarga específicamente del Programa de Atención a Migrantes. Esta nueva Visitaduría atiende además lo relativo a Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos.

Se han agregado dos oficinas regionales a las que existían en 2004, la de San Cristóbal de las Casas, en Chiapas y la de Coatzacoalcos, en Veracruz.

Las quejas han aumentado sensiblemente: de 75 en 2004 a 493 en 2005, de las cuales 55 se abrieron de oficio.

Este incremento obedece, al parecer, a que la CNDH ha actuado con mayor diligencia, no sólo al abrir algunas quejas de oficio, sino porque ha tenido mayor presencia en los lugares en que se violan los derechos humanos de los migrantes, ya que éstos siguen siendo renuentes a presentar quejas, como se señala en el propio informe del Ombudsman nacional.

Quejas en materia migratoria

De todas las quejas recibidas en 2005 en materia migratoria, se concluyeron 5 por recomendación, 61 por amigable composición y otras por diferentes motivos, entre los que sobresale el de “orientación”. Dado que el Programa Atalaya no tuvo acceso a dichos expedientes concluidos, no puede formarse un juicio sobre si las causas de conclusión fueron acertadas o no. Al emitirse el Informe de la CNDH quedaban en trámite 165 expedientes de queja.

Recomendaciones

Respecto de las cinco recomendaciones expedidas en 2005 sobre asuntos migratorios, se observa que dos de ellas están dirigidas al Secretario de Marina y


tres al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, una de éstas dirigida también al Gobernador de Coahuila.

Ninguna de ellas se envía al Secretario de Gobernación, de quien depende el Instituto Nacional de Migración, y en ninguna se recomienda la reparación inmediata del daño provocado por la violación a derechos humanos. A continuación una síntesis de cada una de ellas:

Recomendación Hechos Observaciones

05/2005, dirigida al Secretario de Marina sobre el caso de 46 migrantes indocumentados

Se inició de oficio y los hechos violatorios de derechos humanos se hacen consistir en exigir documentos migratorios y detener a migrantes ilegales sin estar facultado para ello. Se formularon propuestas conciliatorias pero no fueron aceptadas.

No se solicitó reparación del daño.

24/2005, dirigida al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, sobre el caso de migrantes de origen salvadoreño asegurados en la estación migratoria de La Venta, Tabasco.

Se inició por queja y los hechos violatorios se hicieron consistir en no proporcionarles a los quejosos agua para su aseo personal, ni jabón ni papel higiénico; no se haberles efectuado examen médico, ni informado sobre sus derechos y tampoco la fecha de expulsión hacia su país.

Las recomendaciones específicas son de tipo general. La violación a derechos humanos quedó establecida en la recomendación, sin embargo no se solicitó reparación del daño.

27/2005, dirigida al Secretario de Marina sobre el caso del señor José Antonio Flores Bulnes.

El quejoso señaló que fue asegurado por un elemento de las fuerzas armadas (Marina), quien le dio “una patada” en el tórax y lo derribó, y ya en el piso “lo pateó” en el rostro; posteriormente lo trasladaron a un campamento donde permaneció por espacio de una hora. Hay una averiguación previa sobre los golpes.

La CNDH hace depender la reparación del daño del resultado del proceso penal, aunque la violación a derechos humanos está acreditada.

33/2005, dirigida al Comisionado del Instituto Nacional de Migración sobre el caso de varios cubanos que llegaron por vía aérea y fueron detenidos.

Los quejosos contaban con documentos de las autoridades mexicanas que ordenaban su salida y la fecha de éstos no estaba aún vencida. Los hechos violatorios se hacen consistir en expulsarlos sin sujeción al procedimiento legal e inferirles malos tratos y no proporcionarles la debida atención médica y una adecuada alimentación.

Las recomendaciones específicas son muy generales, dado que los quejosos ya abandonaron el país. No se solicita la reparación del daño.

PROGRAMA ATALAYA 12

45/2005, dirigida al Gobernador de Coahuila y al Comisionado del Instituto Nacional de Migración.

Los hechos violatorios se hacen consistir en que la Secretaría de Seguridad Pública Ciudadana de Coahuila y el INM permiten que particulares -guardias privados- ejerzan funciones de control migratorio. Los quejosos perdieron parte de sus extremidades (pie y pierna) por violencia ejercida por personas particulares que resguardan los ferrocarriles. Hay una averiguación previa sobre estos hechos. Por otra parte, el INM no les dio a los quejosos atención médica oportuna ni alimentación suficiente. En las recomendaciones específicas se solicita a las autoridades destinatarias, entre otras cosas, que se instruya un procedimiento administrativo contra los servidores públicos que han permitido la intervención de empresas de seguridad privada en asuntos migratorios.

No se solicita la reparación del daño. Al respecto, se debe considerar que si bien las autoridades destinatarias no son responsables directas de las lesiones y mutilaciones, sí lo son de violaciones a derechos humanos que han provocado perjuicios muy graves a los quejosos, por lo cual deben reparar los daños causados, al margen de lo que los quejosos puedan obtener como indemnización por las acciones penales contra los autores de los delitos.4

Actuaciones de la CNDH

Señala la Comisión Nacional en su Informe 2005, que “Como resultado de la actuación de la CNDH, en este año se logró que las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina instruyeran a sus elementos para que se abstengan de realizar detenciones de migrantes sin la coordinación del Instituto Nacional de Migración (Oficio DH-12685/322 y Directiva 02, respectivamente)”.

Si bien estas actuaciones de la CNDH parecen positivas, no se publica el oficio ni la Directiva referidas, por lo cual la sociedad civil no puede apreciar la naturaleza ni la efectividad de los mismos. Tampoco señala la CNDH si tales instrucciones se han aplicado en la práctica. No se precisa lo que significa “sin la coordinación del

4 La propia CNDH expresa en su Informe que “Los puntos que se consideran neurálgicos en cuanto a la defensa de los Derechos Humanos de los migrantes indocumentados que ingresan al país por la frontera sur son: (…) El alto riesgo que corren los migrantes que viajan en los ferrocarriles, por lo que muchos pierden la vida o son mutilados.” Al leer esta recomendación se entiende mejor cuál es una de las principales causas de estos “riesgos”. La CNDH no parece haber efectuado una investigación más profunda sobre la intervención de los policías privados que resguardan los ferrocarriles en estos casos de muertes o mutilaciones y sobre la responsabilidad que pueda tener el INM por tolerar o promover dicha intervención en otros casos que no sean el que dio origen a la Recomendación 45/2005.


Instituto Nacional de Migración”, ya que la frase es equívoca, porque parece dar a entender que los militares y marinos sí pueden detener a migrantes “con la coordinación” del INM. En realidad, lo anterior sería ilegal, puesto que las fuerzas armadas no están facultadas para realizar este tipo de tareas y que la competencia del Instituto Nacional de Migración en la materia no es delegable. Por lo demás, en el propio informe que estamos analizando la CNDH se refiere a “la práctica ilegal que llevan a cabo autoridades de los tres órdenes de gobierno que, sin tener facultades para ello, verifican su condición migratoria y los detienen”.

La información que proporciona el informe de labores de 2005 sobre estas actuaciones de la CNDH carece de la debida transparencia en un tema tan importante como el que estamos analizando y en el cual no se puede argumentar que se trate de proteger la privacidad o la seguridad de los quejosos.

Visitas a estaciones migratorias

Expresa el Informe que “En este año se realizaron 1,728 visitas a las estaciones migratorias, lugares habilitados y puntos de revisión, en donde se realizaron 1,097 gestiones en favor de los Derechos Humanos de los migrantes.

No se especifica cuántas supervisiones integrales realizó el Organismo, si cuenta con una guía de supervisión ni tampoco en qué consistieron las “gestiones” a que se refiere. Sólo cuando se refiere a la estación migratoria de Iztapalapa informa que la mayoría de estas “gestiones” consistieron en canalizar a los migrantes hacia las autoridades competentes para que se atendieran sus necesidades.

Migrantes mexicanos en Estados Unidos

Por lo que se refiere a los migrantes mexicanos en Estados Unidos, la CNDH señala que “se mantiene atenta”.

Sostiene que proporciona apoyo a los mexicanos que regresan de Estados Unidos o son expulsados de aquel país y que con frecuencia sufren abusos por parte de autoridades mexicanas y también a los mexicanos que trabajan en Estados Unidos y cuyos derechos humanos son violentados por grupos de civiles, por leyes estatales y federales y por actitudes xenofóbicas y racistas.

No obstante, el Informe no precisa ni da detalles sobre la forma en que se manifiesta este apoyo y los resultados concretos del mismo.

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3.2. Informe Especial sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias

Los destinatarios

En el Informe que se trata no se señalan sus destinatarios. Debe entenderse que está dirigido a la opinión pública y a las autoridades en general, como dispone el artículo 174 del Reglamento Interno de la CNDH.

No obstante, en este Informe Especial se hacen propuestas al Instituto Nacional de Migración, a pesar de que el Informe no le está destinado. Es poco probable, por lo tanto, que dicho Instituto y menos aún la Secretaría de Gobernación se hagan cargo y cumplan lo sugerido por la CNDH.

La falta de una recomendación sobre las estaciones migratorias

Para que los informes especiales tengan alguna efectividad, deben ir acompañados de las correspondientes recomendaciones, pues éstas son las herramientas más efectivas y de más peso que dispone la CNDH. Los informes especiales sólo están destinados a dar a conocer a la sociedad y a las autoridades la existencia de violaciones graves a derechos humanos, lo que resulta muy positivo, sobre todo si se difunden ampliamente.

Sin embargo, un informe especial tiene menos peso que una recomendación y no puede reemplazarla. Sólo las recomendaciones tienen por objeto que se subsane la violación a derechos humanos, que se reponga a la víctima en sus derechos, que se le reparen adecuadamente los daños y que se sancione a los servidores públicos responsables.

Señala la CNDH que “en los casos en que se ha acreditado la existencia de irregularidades, se ha dado vista a la autoridad competente”, sin explicar el alcance de esta afirmación. No se sabe si la CNDH ha formulado las correspondientes denuncias administrativas ante los órganos internos del control del INM o de la Secretaría de Gobernación, si ha presentado alguna denuncia de hechos ante el ministerio público, y/o si ha puesto en conocimiento de las autoridades superiores de la Secretaría de Gobernación las irregularidades referidas.

Falta de concordancia de lo que se señala en este Informe Especial sobre la gravedad del problema, y la escasez de recomendaciones emitidas

Además de que el problema migratorio en general, y en particular el mal estado de las estaciones migratorias no han sido objeto de alguna recomendación de la CNDH, llama la atención que ni siquiera en los casos particulares de los migrantes cuyos derechos humanos son violados, se haya expedido un número significativo de


recomendaciones. En efecto, durante el año 2005, sólo se emitieron cinco sobre asuntos migratorios, basadas en quejas individuales o de un pequeño número de personas, a pesar de que la autoridad responsable es de nivel federal y que la CNDH es el único organismo público defensor de los derechos humanos facultado para hacerlo.

En el Informe Especial que estamos analizando no se señala el número de quejas recibidas en materia migratoria, si éstas han aumentado, ni en qué proporción.

El Informe sobre las Estaciones Migratorias es omiso e insuficiente

En este Informe Especial se observan las mismas limitaciones o carencias que ya ha señalado el Programa Atalaya en otros casos, como las siguientes:

Es vago al referir los hechos y antecedentes en que se basa. No señala fechas ni lugares, habla de “estaciones migratorias” en general, sin precisar en cuáles se dan los hechos violatorios.

No precisa cuántas estaciones migratorias ha supervisado ni cuáles. Tampoco señala las fechas de las supervisiones. ¿Las ha supervisado todas, es decir los 119 establecimientos, incluyendo los 51 que son permanentes y los 68 “habilitados”? Si así fuera, debería decirlo. Y si no es así, con mayor razón debería especificar las estaciones supervisadas.

El hecho de que un informe especial tenga menos exigencias formales que una recomendación, no lo exime de justificar sus dichos. Por otra parte, el precisar fechas y lugares de las supervisiones realizadas permitiría que la sociedad en general apreciara mejor la labor de la CNDH, y contara con antecedentes precisos sobre la materia que se trata. Sólo en dos casos, Fortín de las Flores, Veracruz, y Cárcel Distrital de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, se señala la estación migratoria o cárcel en que se han producido violaciones a derechos humanos, pero sin proporcionar mayores detalles.

La información numérica que se da en el Informe Especial se basa fundamentalmente en datos proporcionados por el INM. No se observa que haya una investigación propia realizada por la CNDH.

Como ya se señaló, no informa si para realizar las supervisiones integrales la CNDH cuenta con una guía de supervisión.

La CNDH expresa que ha realizado supervisiones integrales y, efectivamente, da detalles pormenorizados sobre las carencias y deficiencias materiales de los establecimientos. Sin embargo, una supervisión integral no puede limitarse únicamente a las condiciones materiales de las instalaciones. Una supervisión eficiente y adecuada de una estación en que se encuentren migrantes “asegurados” debe analizar, además, los siguientes aspectos, entre otros: cuántas personas había

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en la fecha de la supervisión (cuántos hombres, cuántas mujeres, cuántos menores); cuál era la capacidad instalada de la estación migratoria en esa misma fecha, las diferentes nacionalidades de los migrantes retenidos; cuánto tiempo permanecen allí; régimen de visitas; estado de salud, asistencia jurídica; comunicaciones con el exterior; traductores, régimen de sanciones para los casos de faltas administrativas. Se deben analizar los expedientes de los asegurados para verificar la situación jurídica, de salud y de estancia de cada uno de ellos.

Lo anterior se practica en cualquier supervisión integral a los centros de reclusión, no hay razón para que los visitadores de la CNDH no puedan hacerlo en una estación migratoria, especialmente ahora, que la CNDH cuenta con una visitaduría especial dedicada al tema.

Los derechos humanos vulnerados

De conformidad con lo señalado por la CNDH en este Informe Especial, los derechos humanos vulnerados son los siguientes: el derecho a un trato digno, por las malas condiciones de las estaciones migratorias; el derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica, porque no se da aviso a los respectivos consulados, y el derecho a la salud, porque no existe la debida atención médica en las estaciones migratorias

El Programa Atalaya considera que esos derechos son vulnerados, efectivamente, pero también otros más, o los mismos por otras razones: así, el derecho a la salud e incluso el derecho a la vida, se violan porque la alimentación y el agua potable son insuficientes, se encuentran en mal estado y a veces son inexistentes; se viola el derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica no sólo porque no se da aviso a los consulados, sino porque todo el procedimiento es arbitrario, ya que la retención por noventa días está regulada por un simple Acuerdo administrativo. No se justifica que su lapso máximo, de por sí muy amplio –90 días– pueda prolongarse por un plazo indefinido en los numerosos casos de excepción que fija el artículo 7 del Acuerdo, muchos de los cuales son vagos y permiten una aplicación discrecional de la norma. Igualmente se viola el derecho a la legalidad porque el Reglamento de la Ley General de Población permite que las sanciones aplicables por faltas administrativas tengan una duración máxima de 20 días, lo que infringe el artículo 21 constitucional, que dispone que las sanciones por parte de la autoridad administrativa, por causa de infracción a los reglamentos gubernativos o de policía, sólo podrán consistir en multa o arresto hasta por 36 horas. También constituye una violación a la legalidad y a la seguridad jurídica el hecho de que el Reglamento referido establezca que se puede imponer a los asegurados la sanción de suspensión de visita, incluyendo la familiar. Lo anterior atenta contra el principio de no trascendencia de la pena, que se aplica en materia penal con el objeto de que las sanciones produzcan el menor número posible de efectos negativos para la familia de los internos. Con mayor razón se debe aplicar este principio en materia de detención administrativa.


Incongruencia entre las observaciones que formula en la “Presentación” y las “Propuestas”

En la “Presentación” se señala que “Otra situación grave es la relativa a la criminalización del migrante indocumentado, debido a que la Ley General de Población considera como delito el internarse indocumentadamente en el país. Ello aumenta su vulnerabilidad, al ser en todo momento susceptible de una arbitraria actuación de los servidores públicos federales, estatales y municipales para su exacción, maltrato y, en ocasiones, hasta abuso sexual.”

La anterior observación es muy acertada; sin embargo, no se traduce en la correspondiente propuesta para que se modifique esta disposición de la Ley General de Población, propuesta para la cual la CNDH está facultada por el artículo 6°, fracción VIII de su ley.

La CNDH no aborda la totalidad del problema migratorio

Se debe tener en cuenta que el problema migratorio es grave, sobre todo debido a su magnitud cuantitativa, que aumenta día a día de manera preocupante.

Parece obvio que el trato que se da a los inmigrantes ilegales en México, la mayoría de los cuales sólo pasan por nuestro territorio para dirigirse a los EE.UU., no puede verse en forma desvinculada de lo que ocurre con los mexicanos que intentan pasar al país del norte. Si el gobierno mexicano viola sistemáticamente los derechos humanos de los inmigrantes ilegales, tiene poca autoridad para reclamar del trato que se da a los migrantes ilegales mexicanos en Estados Unidos de América.

La CNDH no se ha pronunciado claramente y consideramos que tendría mucho que decir al respecto. Sin embargo, ha reducido su intervención directa, por lo menos hasta ahora, a criticar fundadamente la situación de las estaciones migratorias, sin referirse a los demás aspectos que configuran la totalidad del fenómeno migratorio.

La CNDH hace residir el problema, básicamente, en que las estaciones migratorias no tienen cupo suficiente para albergar en debida forma a los asegurados, y que esta situación es cada vez más grave. Sin embargo, en el capítulo de Conclusiones señala: “... se observa una acentuada descoordinación para organizar el cupo de asegurados, en cada una de las estaciones migratorias y lugares habilitados sin sobrepasar el mismo, por lo que es recurrente el hacinamiento...”

La pregunta que surge naturalmente, y que la CNDH no se plantea ni responde, es la siguiente: ¿cuál es la capacidad total de todas las estaciones migratorias en su conjunto? ¿Se trata solamente de un problema de falta de coordinación, o de insuficiencia de cupo en general? Sobre todo si se eliminan los reclusorios y cárceles municipales como espacios para albergar a migrantes, ¿cuál sería la cabida total de las estaciones migratorias que sí están debidamente habilitadas para esta función?

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De la actuación de la CNDH no se aprecia que plantee preguntas cuya respuesta constituye un presupuesto para una acción legal y eficaz ante el problema migratorio. ¿Se deberían construir más estaciones migratorias? ¿Se deberían suspender o disminuir los aseguramientos mientras no haya un espacio digno y apegado a las normas vigentes sobre la materia, donde albergar a estas personas?

No se sugiere aquí que la CNDH proponga soluciones específicas, puesto que ello es responsabilidad de la autoridad administrativa, en este caso de la Secretaría de Gobernación y del INM, pero sí le compete al Organismo Nacional identificar las violaciones estructurales a los derechos humanos en esta materia y exigir soluciones de fondo. Decir, como se hace en la propuesta Segunda, que “todas las estaciones migratorias y lugares habilitados cuenten con la suma de áreas específicas, instalaciones y servicios...” es abordar superficialmente el tema. Incluso esta propuesta resulta contradictoria, puesto que en la práctica los lugares habilitados, como lo señala el Reglamento, son reclusorios o cárceles municipales. En su última propuesta la CNDH señala que se debe “adecuar en este sentido el Reglamento de la Ley General de Población en su artículo 94, a lo que establece la norma constitucional...”, con lo cual está señalando claramente que los lugares actualmente habilitados deben eliminarse como estancias migratorias, lo cual implica que el cupo disponible se vería sensiblemente reducido y que, por lo tanto, la autoridad debe tomar las medidas oportunas para crear los espacios necesarios.

No hay un análisis de la CNDH sobre este punto que parece ser fundamental, ya que del conjunto del Informe Especial se desprende que la mayoría de las violaciones a derechos humanos que se producen en estas estaciones se deben al hacinamiento.

3.3. Facultades no ejercidas

De todo lo anterior se desprende que la CNDH no ha ejercido a plenitud sus facultades en materia migratoria.

Algunas facultades que continúan sin ser ejercidas, entre otras:

1. La CNDH sigue sin informar si cuenta con una guía de supervisión de estaciones migratorias.

2. No precisa cuántas supervisiones completas e integrales ha realizado a las estaciones migratorias.

3. No ha expedido una recomendación al Secretario de Gobernación para que se modifique el “Acuerdo que fija las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias”, a fin de que se eliminen todas sus disposiciones de carácter represivo.

4. No ha propuesto reformas legislativas para que se precise la naturaleza jurídica del “aseguramiento”, su duración máxima en todos los casos, y que se establezca


que el procedimiento que se efectúe para “asegurar” a una persona garantice todos los derechos que comprende un debido proceso.

5. No han propuesto reformas legislativas para limitar las facultades discrecionales de la Secretaría de Gobernación en materia migratoria.

6. Si bien su actuación de oficio parece haberse incrementado, ésta no resulta suficiente.

En tal virtud, el Programa Atalaya, con el fin de contribuir al mejor desempeño de las labores de la CNDH y de colaborar en la protección de los derechos humanos de los migrantes, formula al Ombudsman nacional las siguientes:

3.4. Propuestas

1. Analizar en su totalidad el problema migratorio y realizar las propuestas correspondientes a las máximas autoridades responsables, incluyendo la adopción de políticas públicas adecuadas, celebración de convenios internacionales, modificaciones legales y administrativas, así como de prácticas administrativas indebidas.5

2. Realizar supervisiones integrales y completas a todas las estaciones migratorias, tanto a las permanentes como las “habilitadas”, y en tales supervisiones, a más de las condiciones materiales de las instalaciones, analizar los siguientes aspectos por lo menos: cuántas personas había en la fecha de la supervisión (cuántos hombres, cuántas mujeres, cuántos menores); cuál era la capacidad instalada de la estación migratoria en esa misma fecha, las diferentes nacionalidades de los migrantes retenidos; cuánto tiempo permanecen allí; régimen de visitas; estado de salud, asistencia jurídica; comunicaciones con el exterior; traductores, régimen de sanciones para los casos de faltas administrativas.

3. Expedir las recomendaciones pertinentes a la Secretaría de Gobernación en relación con el mal estado y mal funcionamiento de las estaciones migratorias, de tal modo que las propuestas que se han hecho en el Informe Especial, se formulen a título de recomendaciones, además de todos los otros aspectos que proceda.

4. Expedir las recomendaciones ordinarias dirigidas a la Secretaría de Gobernación, sobre los casos específicos de violaciones a derechos humanos detectadas, y solicitar que se ponga fin a tales violaciones, se restablezca a las víctimas en sus derechos, se les reparen adecuadamente los daños inferidos y se sancione a los servidores públicos responsables.

5 Sobre el particular, nos remitimos a las propuestas formuladas por el Programa Atalaya en su “Análisis de gestión de la CNDH en 2004”, consultable en www.atalaya.itam.mx.

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4. Consideraciones sobre el Informe Especial de la CNDH: “Evaluación integral de las acciones realizadas por los tres niveles de gobierno en relación a los feminicidios en el municipio de Juárez, Chihuahua”*

Al presentarse el referido documento elaborado por la CNDH, a pedido de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, el Programa Atalaya elaboró una síntesis de dicha evaluación a partir de los documentos elaborados previamente por la CNDH así como la respuesta del gobierno federal, del gobierno del estado de Chihuahua y de la Presidencia Municipal de Juárez. Tomando en cuenta lo anterior, así como las acciones directas de la CNDH en relación con el problema de los feminicidios en Juárez y el propio balance que había hecho la CNDH respecto del cumplimiento de sus propuestas e informes, el Programa Atalaya realizó un análisis sobre las doce conclusiones a las que llega en dicha evaluación. Las siguientes son nuestras consideraciones sobre la Evaluación integral referida.

4.1. Sobre la respuesta a la petición de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados

Si bien la CNDH accedió a la solicitud de la Cámara Baja, para llevar a cabo “una evaluación integral de los feminicidios en el municipio de Juárez”, el informe producido no abarca dicha situación general, sino que se limita a presentar las acciones de la CNDH, así como el grado de aceptación de sus informes y cumplimiento de sus conclusiones.

Cabe señalar que, hasta la fecha, se carece de un informe global y al mismo tiempo sintético, sobre todo el fenómeno de los feminicidios, a fin de contribuir a que los diputados y diputadas, así como otras personas interesadas, puedan orientarse fácilmente en el mismo sin necesidad de estudiar la multiplicidad de documentos e informes que se han emitido y escrito al respecto.

La CNDH debería utilizar sus facultades legales y sus recursos materiales para ofrecer información contextualizada, completa, manejable y clara en torno al tema de los feminicidios y otras violaciones a los derechos humanos relacionados con los mismos.

4.2. Sobre las acciones directas de la CNDH

Como ya se ha señalado más arriba, la CNDH da cuenta de las acciones directas que ha realizado para atender a los familiares de las 236 víctimas de homicidios y 40 desaparecidas que se incluyeron en el informe especial. La atención consiste básicamente en orientación jurídica, terapia psicológica, visitas médicas y otras.

* Presentado por el Programa Atalaya en noviembre de 2005.


La atención a familiares de víctimas de delitos es de competencia de la CNDH, siempre que dichas personas hayan sido objeto de violaciones a derechos humanos, sobre todo si se considera que el Ombudsman nacional ha ejercido el derecho de atracción del caso en su conjunto y ha abierto un expediente al respecto.

No obstante, esta labor directa de la CNDH –brindar atención médica y psicológica, entre otras– que de suyo es positiva, va más allá de las funciones propias del Ombudsman y resulta puramente simbólica comparada con la que podrían y deberían realizar las autoridades federales, estatales y municipales en cuanto a atención a los familiares de las víctimas.6

Está en la naturaleza de la institución del Ombudsman el comprometer a las autoridades en el cumplimiento de sus tareas y utilizar para ello todos los recursos legales de que está investida, antes que realizar las funciones materiales por sí misma.

4.3. Sobre las Conclusiones que formula la CNDH

Las tres primeras conclusiones son de tipo declarativo y sirven para darle un marco y una fundamentación general y de principios al conjunto de las conclusiones.

En la conclusión Cuarta se señala que “La responsabilidad de Estado ante la omisión, la negligencia o bien el abandono de sus deberes, implica el incumplimiento de la Constitución General de la República, así como de lo previsto en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos”. Esta afirmación, por su gravedad, ameritaría que la CNDH hiciera uso de todas las facultades que le han sido conferidas y recomendara las medidas pertinentes para que se investigara, se sancionara a los responsables y se repararan los daños causados.

En las conclusiones Quinta; Sexta, última parte; Séptima; Octava, y Duodécima, la CNDH evalúa las acciones del gobierno federal en materia preventiva y de coordinación, únicamente por los informes rendidos por la Comisión para Juárez siendo que esta entidad tiene sólo funciones de coordinación, mas no actúa como representante del gobierno federal. Dentro del gobierno federal hay otras dependencias, como la Policía Federal Preventiva, y la Secretaría de Seguridad Pública, que debieron ser analizadas en cuanto a sus actuaciones en la materia.

Las conclusiones Sexta, primera parte, y la Undécima, se refieren a las deficiencias en la investigación de los delitos.

6 En reunión de trabajo celebrada en la sede del programa Províctima con tres integrantes del Programa Atalaya el día 19 de agosto de 2005, el doctor Luis García López-Guerrero informó que ese Programa Especial cuenta solamente con dos psicólogos, un varón y una dama, la última de los cuales hace viajes periódicos a Ciudad Juárez para impartir la atención psicológica.

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Tanto en las conclusiones como a lo largo de la evaluación que hace la CNDH, se omite hacer referencia a violaciones a los derechos humanos distintas de los feminicidios en sí mismos, tales como las violaciones al debido proceso, las torturas y otras violaciones graves que sí se reportan en ambos informes de la Comisión para Juárez.7 La importancia de los feminicidios no debe hacer que el organismo nacional de protección a los derechos humanos deje de lado aquellas violaciones conexas donde las víctimas no sean mujeres o, inclusive, donde las víctimas sean los acusados de tales feminicidios, sean éstos inocentes o culpables.

La CNDH parece considerar que toda la responsabilidad por las deficiencias mostradas por dependencias del gobierno federal corresponde a la Comisión para Juárez, no obstante que en los informes de ese mismo órgano se señala la falta de voluntad de coordinación y cooperación de las autoridades federales.

Habría sido adecuado que la CNDH dirigiera sus críticas y sus recomendaciones hacia quien tiene poder de mando, es decir, el titular del Ejecutivo federal.

4.4. Facultades no ejercidas por la CNDH

En la emisión de recomendaciones

Entre las herramientas de que dispone la CNDH destacan las recomendaciones dirigidas específicamente a distintas autoridades, así como su informe anual. La CNDH sólo ha emitido una recomendación específica sobre el particular, la 44/98, a la que se dejó de dar seguimiento sin haberse dado por cumplida.

La Comisión Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana y a la Procuración de Justicia Vinculada, de la Cámara de Diputados, instó a la CNDH para emitir una nueva recomendación sobre el caso, a pesar de que se haya emitido la Recomendación 44/98, considerando que “después de 1988 siguieron ocurriendo homicidios de mujeres que no están incluidos en ese pronunciamiento”.8 Sin embargo, esto no se ha hecho.

Ante la falta de coordinación de acciones en el seno de la administración pública federal (incluyendo para estos efectos a la Procuraduría General de la República), una nueva recomendación sobre el caso debiera dirigirse, además de a las autoridades locales, al propio presidente de la República.

La obligación del presidente de coordinar a los funcionarios bajo su mando y de coordinar las acciones del Ejecutivo federal con el gobierno estatal y municipal derivan de su doble función como titular de la administración pública federal y como jefe del Estado mexicano, responsable último de las obligaciones que éste ha

7 Primer informe de la Comisión para Juárez p. 72, caso del señor David Meza Argueta. 8 Boletín de Prensa de la citada Comisión, fechado el 26 de agosto de 2005.


asumido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, entre otros instrumentos internacionales ratificados por México.

El marco legal que rige a la Comisión Nacional no excluye al titular del ejecutivo de entre los destinatarios de las recomendaciones, y de acuerdo a la naturaleza de esta institución, las recomendaciones han de dirigirse al funcionario de mayor jerarquía dentro del ámbito correspondiente de la administración pública, por lo que tratándose de un caso que involucre la coordinación de varios funcionarios que dependen directamente del jefe del ejecutivo, como lo son el Secretario de Seguridad Pública y el Procurador General de la República, se debe dirigir la recomendación al presidente de la República.

Igualmente, se deben dirigir las recomendaciones pertinentes al gobierno de Chihuahua, al Ayuntamiento de Juárez.

Sobre la formulación de propuestas legislativas

Un componente de la crisis de derechos humanos en Ciudad Juárez es el marco normativo que regula la investigación de los feminicidios que realizan las autoridades del ámbito penal. Desde diversos sectores de la sociedad mexicana e internacional se ha solicitado que estas investigaciones sean atraídas al ámbito federal. Ahora bien, pese a que esta atracción pudiera resultar implícita en nuestro sistema normativo, dadas las obligaciones asumidas por México ante la comunidad internacional, el tema resulta jurídicamente debatible.

En este contexto, el día 26 de abril de 2004 el presidente de la República presentó una iniciativa de reformas constitucionales en materia de derechos humanos entre las cuales está la adición al artículo 73 que establecería: “[...] las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común relacionados con violaciones a los derechos humanos, cuando éstas trasciendan el ámbito de los estados o del Distrito Federal, en los términos que establezca la ley.”

Esta reforma contribuiría al buen resultado de las investigaciones en aquellos casos en que se aprecie incapacidad o contubernio por parte de las autoridades locales para hacerlo.

5. La tortura vista por la CNDH*

El problema de la tortura en México no sólo tiene una importancia fundamental para los derechos humanos sino que en buena medida explica la creación misma de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Por ello, el Programa Atalaya consideró importante el análisis de la Recomendación General 10 emitida por la CNDH sobre la materia. Este es un resumen de nuestro documento.

* Presentado por el Programa Atalaya en diciembre de 2005.

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5.1. Incongruencia entre la Recomendación General 10 y lo expresado por la CNDH en sus informes de actividades anuales

En los Informes de Actividades de la CNDH correspondientes al año 2003 se señala que las quejas por tortura fueron solamente 13, que constituyen el 0,3% del total de las quejas recibidas y que la tortura ocupa el lugar 36 en los hechos violatorios. En su Informe de Actividades del año 2004, la CNDH expresa que las quejas por torturas fueron solamente 5, que constituyen el 0,1% del total de quejas recibidas, y ocupan el lugar 46 entre los hechos violatorios. En el Informe correspondiente al último ejercicio, 2005, la CNDH reporta un total de 2 quejas por tortura, que constituyen el 0,1% del total de quejas recibidas, y ocupan el lugar 91 entre los hechos violatorios.

Esto contrasta con lo que se señala en los mismos informes en relación con los años 1990 y 1991, en que las quejas por tortura fueron 150 y 225, respectivamente, y ocuparon el lugar 2º y 1º entre los hechos violatorios de derechos humanos.

Si el problema de la tortura es tan grave que ameritó que la CNDH recurriera al instrumento extraordinario de una Recomendación General debiera explicar por qué el número de quejas calificadas como hechos de tortura y el número de recomendaciones emitidas por la CNDH no reflejan la gravedad del problema. Diversos factores, tanto atribuibles como no atribuibles a la CNDH, pueden explicar este desfase. Entre los primeros está la posibilidad de que una queja se presente por tortura, pero la CNDH califique los hechos como lesiones u otro tipo de violación.9 Entre los segundos factores está que un gran número de torturas no se traduce en quejas, ya sea por el temor a denunciarlas, por la escasa confianza de las víctimas en obtener resultados, o por otras razones. Las cifras presentadas por la Comisión tampoco incluyen las quejas presentadas ante las comisiones públicas locales. Al igual que sucede con la cifra negra de los delitos, en este caso lo más grave no son las torturas que se conocen, sino las que no se conocen, y ello habría de ser reconocido y analizado por el Organismo nacional protector de los derechos humanos.

Por la Recomendación General 10 no se puede saber ni siquiera en forma aproximada la dimensión que tiene el problema. ¿Se trata de decenas de casos, de centenares o de miles?

5.2. Invocación de principios universales

La CNDH dedica un amplio espacio a reproducir conceptos condenatorios de la tortura provenientes de distintas fuentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH). De acuerdo con el DIDH, no basta con reconocer los derechos sino que es necesario defenderlos y garantizarlos. Esto implica para el Ombudsman

9 No es posible verificar esta circunstancia debido a la falta de acceso a la información de expedientes concluidos.


nacional la obligación de realizar todo lo posible dentro de sus facultades y exigir a los poderes públicos que prevengan, investiguen, sancionen y reparen los daños con la debida diligencia.

La CNDH sostiene que se trata de “una violación de lesa humanidad (…) un atentado a la seguridad jurídica, a la legalidad, y al derecho que tienen los seres humanos a que se respete su integridad física y psicológica, su dignidad, su intimidad y su presunción de inocencia”. Sería difícil contradecir esta afirmación; sin embargo, para ser congruente con ella la CNDH tendría que haber supervisado sistemáticamente los lugares donde las personas se encuentran en condición vulnerable para ser torturadas, particularmente los centros federales de alta seguridad, los separos o sitios de retención del ministerio público y los hospitales psiquiátricos, entre otros.

En otro orden de ideas, la CNDH tampoco explica la trascendencia que tiene la tortura respecto de la vida democrática del país, por qué se aplica en forma impune y cómo esta impunidad pone en riesgo la vida ciudadana y a todas las personas.

En efecto, la tortura ciertamente viola los derechos humanos señalados por la CNDH, pero también es importante señalar que vulnera los siguientes derechos: a la no autoincriminación o no incriminación de otro (autonomía de la voluntad), al no sufrimiento físico ni psíquico por causa de una conducta deliberada del Estado, a la defensa en igualdad de condiciones, a un procedimiento acusatorio o de garantías, a la legitimidad y legalidad del ejercicio del poder político, a la no utilización de procedimientos que violen los derechos de las personas por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, a la seguridad personal (que no se atente contra ninguna persona y que no queden impunes los delitos).

La tortura y su impunidad constituyen, por lo tanto, problemas políticos de grandes dimensiones, puesto que menoscaban la confianza en las instituciones, en la legitimidad del poder público y contribuyen así a la inseguridad colectiva.

5.3. No se analizan las causas estructurales de la tortura

La procuración de justicia

Existe una relación entre la magnitud cuantitativa del problema y las causas estructurales que lo provocan. Cuando una fenómeno social, y en este caso uno tan grave como la tortura, se produce en forma reiterada y generalizada en la procuración de justicia, no se puede culpar únicamente a la ineficiencia, a la corrupción, a la arbitrariedad de un sinfín de servidores públicos. Parece evidente que hay razones más de fondo: lo que falla es el sistema de procuración de justicia,

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entre otros. Esto lo han dicho las Naciones Unidas, así como ONG nacionales e internacionales especializadas, y defensores de los derechos humanos en general.10

Sin embargo la CNDH no lo dice ni propone ninguna medida de fondo para cambiarlo. Ésta es una grave omisión de la Recomendación General y de las actuaciones de la CNDH sobre la materia. Las medidas parciales que se recomienden servirán de muy poco mientras no se modifique todo el sistema de procuración de justicia. El Organismo nacional tampoco profundiza sobre los casos en que la tortura no se ejerce directamente sobre los inculpados sino sobre los testigos.

En México subsiste un sistema inquisitorial porque: a) la autoridad que custodia a los detenidos es la misma que tiene a su cargo la investigación de los delitos, b) el ministerio público tiene facultades para recabar, desahogar y apreciar el valor de las pruebas, y obtener la confesión del inculpado, así como declaraciones incriminatorias de testigos, y c) no existen condiciones para una adecuada defensa por parte del imputado.

Todo esto propicia la entronización de la tortura como método privilegiado para obtener resultados en la investigación de los delitos. A ello se suma la desprotección de la libertad personal.

En el Programa Atalaya estamos concientes que el problema es sumamente complejo y que no admite respuestas únicas, pero consideramos necesario superar el modelo inquisitorial vigente por ser violatorio a los derechos humanos per se.

De esto no dice nada la CNDH. Con recomendaciones para que se tomen medidas de “capacitación del personal adscrito a las procuradurías” o “se giren instrucciones a los servidores públicos (...) para que se evite cualquier forma de incomunicación o maltrato”, no se puede resolver un problema que es estructural.

El Ombudsman no propone reformas constitucionales y legales que podrían atacar el problema de la tortura en sus raíces. El propio presidente de la República ha reconocido la necesidad de tales reformas:

[El] viraje en el sistema procesal penal vigente conlleva a implementar un modelo de corte predominantemente acusatorio, en aras de desterrar los vestigios del proceso inquisitivo que aún persisten en nuestro país,

No es razonable darle a la autonomía del Ombudsman un alcance que no tiene en el sentido de desconocer iniciativas como la referida del titular del poder ejecutivo, cuando éstas inciden en la misma materia que se está tratando.

10 Véase Amnesty International, Mexico: Justice betrayed, torture in the judicial system, AMR 41/021/2001, London, July 10, 2001 y Human Rights Watch, World report 2005, January 2005, p. 223-224.


La Recomendación General 10 solicita la adecuación de los tipos penales de tortura en el ámbito federal y local, lo que constituye un paso importante pero insuficiente, si se quiere legislar no sólo para sancionar la tortura sino para prevenirla.

La confesión

Las declaraciones hechas por los detenidos continúan teniendo valor probatorio, aun si no son producidas ante un juez. Esta situación se ha mantenido debido a la interpretación judicial que se ha hecho del principio de inmediación procesal.

La legislación aplicable prohíbe conceder valor probatorio a las declaraciones arrancadas bajo tortura, pero es virtualmente imposible demostrar ésta. Sin embargo, la CNDH no ha propuesto las reformas legales necesarias para evitarlo ni ha secundado la iniciativa presidencial sobre la materia.

La presunción de inocencia

A diferencia de la mayor parte de los países democráticos, en México no está explícitamente establecido el principio de presunción de inocencia. Este principio es de tal importancia que no sólo debe regularse en la ley reglamentaria de garantías individuales, sino que debe elevarse a rango constitucional. La Comisión Nacional no argumenta al respecto.

El Ejército y la Marina

Omite referirse la CNDH al hecho de que la participación del Ejército y de la Marina en asuntos de seguridad interna ha propiciado en gran medida la aplicación de la tortura.

México ha involucrado al Ejército en las tareas de lucha contra el narcotráfico y en el combate a algunos grupos rebeldes, lo que ha dado origen a numerosas violaciones a los derechos humanos, entre ellas a la aplicación de torturas, que han sido objeto de informes y recomendaciones de organismos nacionales e internacionales.

Los militares suelen cometer graves y reiteradas violaciones a los derechos humanos, hacer un uso excesivo de la fuerza e incluso ejecutar en forma sumaria a personas rendidas.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado al respecto que “En particular, de Guerrero y Oaxaca se ha recibido información de acuerdo a la cual integrantes del Ejército han cometido actos de tortura contra campesinos detenidos, con el fin de obtener información sobre el EPR u obligar a hacer declaraciones que vinculen a sus líderes con dicho grupo guerrillero”.

Algunos casos de tortura atribuidos a miembros de las fuerzas armadas tienen que ver con el sistema de justicia penal militar, y por lo tanto las causas estructurales de

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esta violación a derechos humanos son similares a las que se presentan dentro de la justicia penal ordinaria (aunque agravadas por carecer el sistema de justicia militar de garantías de imparcialidad de sus jueces).

La CNDH debería, por lo tanto, recabar toda la información necesaria para hacer un análisis de las causas que generan la tortura en la milicia, tanto al interior de la misma como en su relación con la población civil.

El sistema penitenciario

En la Recomendación General 10 se hace referencia a los servidores públicos “encargados de la seguridad pública, tanto del ámbito de la prevención del delito, de la procuración de justicia como de la ejecución de penas”.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es el único organismo que tiene acceso a todos los centros de reclusión del país, gracias a que su competencia en la materia es concurrente con la que tiene cada una de las comisiones estatales de derechos humanos. La CNDH cuenta con información privilegiada sobre la situación de los centros de internamiento penitenciario y debió utilizarla para emitir esta Recomendación. Sin embargo, no se da información empírica sobre torturas en reclusorios. Tampoco hay un análisis sobre las causas que propician la tortura en reclusión.

Dichas causas se podrían identificar como: la existencia de formas de gobierno ilegítimo; la ausencia de controles judiciales y sociales sobre el desempeño de las autoridades penitenciarias; el cúmulo de facultades arbitrarias que las leyes confieren a éstas últimas, entre otras.

5.4. Los destinatarios y la eficacia de la Recomendación General 10

La Recomendación General 10 está dirigida a los procuradores generales de justicia y a los secretarios de Seguridad Pública. Es de preguntarse por qué no se mandó a los secretarios de la Defensa y de la Marina.

Por otra parte, cuando no se señalan con exactitud las violaciones a derechos humanos cometidas por cada una de las autoridades destinatarias, lo más probable es que ninguna de éstas se considere responsable de las mismas y, por lo tanto, no se haga eco de lo recomendado por la CNDH. Así se deja la puerta abierta para que las autoridades no cumplan la Recomendación.


En síntesis, puede decirse que en materia de tortura, la CNDH ha cometido las siguientes omisiones:


a. No se pronuncia sobre las modificaciones legales a fin que se reconozca constitucionalmente la presunción de inocencia y se adopte en nuestro país un sistema de enjuiciamiento penal acusatorio, en lugar del inquisitorio que actualmente rige.

b. No se refiere a otros aspectos apremiantes para erradicar la tortura, como la reforma para evitar que se le pueda atribuir valor en juicio a la confesión obtenida bajo tortura.

c. No ha promovido medidas concretas indispensables para evitar las torturas en los centros de reclusión.

d. No ha propuesto las reformas legales o constitucionales, en su caso, para que el Ejército y la Armada no participen en cuestiones de seguridad interna.

e. No establece las causas particulares de la tortura en las distintas funciones estatales en las que ésta es empleada sistemáticamente.

f. No señala al responsable último de la tortura –el Estado– representado en este caso no sólo por los poderes ejecutivos sino por los órganos legislativos correspondientes, que han sido omisos en crear las condiciones legales que desincentiven la práctica de la tortura.

g. No ha emitido las recomendaciones particulares con las que comprometa a destinatarios específicos de las mismas y se evite así que las autoridades no se consideren interpeladas al existir un número exiguo de recomendaciones y una gran cantidad de autoridades destinatarias.

5.6. Conclusión

La Recomendación General 10 no se refiere al tema en su conjunto, no trata de ubicarlo en el contexto nacional en general, no intenta desentrañar las causas estructurales que provocan la tortura, omite señalar quiénes la practican y tampoco propone soluciones de tipo general ni cambios legislativos de fondo que prevengan esta práctica y eviten la impunidad.

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II. PROMOCIÓN Y OBSERVANCIA

1. Análisis del Programa Especial de Atención a Víctimas del Delito

1.1. Objetivo

La CNDH tiene un Programa denominado PROVICTIMA, cuyo objeto es proporcionar atención a las personas que han sido víctimas de algún delito. La atención que se les brinda es jurídica, psicológica y de acompañamiento o canalización ante autoridades e instituciones diversas.

No se trata de víctimas de violaciones a derechos humanos, porque en tal caso se les abriría un expediente normal de queja, sino de víctimas de delitos que son del conocimiento de las autoridades penales.

Según se señala en el Informe de actividades del año 2005 las siguientes son las vías de acceso al programa:

Vía de acceso de los asuntos Núm. %

El peticionario acude a las instalaciones de Províctima o visitadores adjuntos del Programa se trasladan a su domicilio (Províctima-sede y Províctima-va)

871 31

Se comunican vía telefónica (Províctima-tel) 1,837 65

Recurren a otros medios para plantear su caso (escrito, fax y/o correo electrónico)

103 4

Total 2,811 100

Fuente: Informe de Actividades de la CNDH 2005.

Los servicios proporcionados a las víctimas fueron, según informa la CNDH, los siguientes:

Servicios Núm. % Atención jurídica 2,584 75

Apoyo psicológico 194 6

Acompañamiento 583 16

Información 102 3

Total 3,463 100Fuente: Informe de Actividades de la CNDH 2005.


No se expresa en el Informe en qué consiste la atención jurídica, que es el rubro que alcanza el mayor porcentaje. Por ejemplo, no se dice si el personal de la CNDH se limita a señalar al interesado cuál es la autoridad o institución ante la cual debe concurrir, si le entrega un escrito dirigido a esa autoridad o institución con el objeto de facilitar y acelerar la atención a la presunta víctima, si le redacta a ésta un escrito de denuncia o el que proceda, o si realiza un estudio jurídico detenido del caso. Es evidente que la expresión “atención jurídica” es extremadamente vaga y no permite que la sociedad en general pueda valorar el trabajo de la CNDH en este aspecto. En todo caso, dado que la mayor parte de los servicios se dan por vía telefónica, se puede suponer que la “atención jurídica” se reduce a indicarle a la persona la autoridad ante la cual debe concurrir, quizás la dirección y el teléfono de ésta.

Cuadro comparativo de atenciones proporcionadas (expedientes victimales)

en Províctima en los ejercicios 2004-2005 2004 2005

Províctima-sede y Províctima-va 368 871*

Províctima-tel 2033 1837

Províctima-web 210 103 Total 2611 2811

* Al nuevo domicilio de Províctima acudieron en 2005 más del doble de personas de las que lo hicieron en el anterior domicilio en 2004.

Fuente: Informe de Actividades de la CNDH 2005.

De este párrafo se deduce que con el cambio de domicilio a un lugar más accesible se ha conseguido aumentar en forma significativa las atenciones personales.

1.2. Calidad y efectividad de los servicios

En cuanto a la calidad y efectividad de los demás servicios que presta el programa Províctima, para poder apreciar debidamente estos aspectos sería útil saber con cuánto personal cuenta y cuáles son las calificaciones profesionales del mismo. El Informe de Actividades de la CNDH no proporciona esta información. No obstante, dado que las víctimas de delitos en el país son miles y miles, se puede afirmar que la labor del referido programa es muy limitada y resulta puramente simbólica.

1.3. Atención a familiares de víctimas en Ciudad Juárez

La CNDH ha establecido también un sistema de atención directa a los familiares de las víctimas en Ciudad Juárez. Entre las actividades que realiza se encuentran las visitas al domicilio de familiares de las víctimas, psicoterapia en grupo, sesiones telefónicas para brindar atención psicológica y actividades de capacitación dirigidas principalmente a la sociedad civil.

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A la par de esto, el Informe de Actividades CNDH 2005 reporta la existencia de la Red de Atención Integral a Víctimas del Delito y del Abuso del Poder del Estado de Chihuahua, sin embargo, no se proporcionan elementos suficientes sobre las acciones y resultados del Ombudsman en esta tarea que sean suficientes para analizar su actuación.

1.4. Víctimas de violaciones a derechos humanos

Además de ocuparse de las víctimas de delitos, y quizás con más razón y mayor competencia, la CNDH debería ocuparse de las víctimas de violaciones a derechos humanos. Para esos efectos el Programa Atalaya considera que sería conveniente que el Ombudsman contara con un área especializada en victimología. Esto no sólo le permitiría comprender y atender mejor a estas personas, sino apreciar debidamente el daño moral que han sufrido y poder así recomendar las medidas de reparación más apropiadas en cada caso.

Al respecto nos remitimos a lo expresado en el tercer apartado de este documento, sobre reparación del daño.

2. La CNDH y los derechos humanos de los adultos mayores*

A partir del inicio de sus actividades en 2003 el Programa Atalaya ha analizado los diversos programas especiales de la CNDH. En el caso del Programa de Asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia, por las razones que más adelante se expresan, consideramos que por tratarse de temas distintos conviene analizarlos por separado. Es por ello que en 2005 produjimos dos documentos: el primero sobre los derechos humanos de los adultos mayores y el segundo sobre los derechos humanos de las mujeres, sin entrar a los otros aspectos del Programa. A continuación se presenta el resumen del primero de ellos.

2.1. Por qué el Ombudsman le debe dar especial importancia a los derechos humanos de los adultos mayores

Los problemas asociados a la vejez afectan a un grupo de personas muy numeroso y que va en rápido aumento, por lo que inciden cada día más en todos los aspectos de la vida individual y comunitaria. En tanto que estos problemas se relacionan con los derechos humanos, involucran al Ombudsman, el que debe ocuparse de aspectos tales como el empleo, la seguridad económica, la salud, la nutrición, la vivienda, la educación y el bienestar social de los ancianos.

* Presentado por el Programa Atalaya en noviembre de 2005.


2.2. La vejez en México

Los adultos mayores (65 años y más), en la actualidad representan más del 5% (7 millones de la población total). Se ha calculado que en tan sólo 15 años se duplicará el tamaño de esta población.

La ONU realiza el corte de edad para calificar a las personas mayores, a los 60 años, mientras que en México en el Plan Nacional de Desarrollo se consideran los 65 años. Esta diferencia de apreciación hace que todos los parámetros que caracterizan la situación de México en relación con los ancianos, no se ajusten a los aceptados a nivel internacional.

2.3. Labor desarrollada por la CNDH

La Guía de Orientación jurídica para adultos mayores

Esta Guía, elaborada por el Programa de asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia, presenta la imagen de un adulto mayor dependiente de su familia para obtener alimentación y abrigo. Esto no siempre corresponde a la realidad. No todos los adultos mayores ni todas las familias mexicanas pueden vivir juntos o en cercanía. Además, los “Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad”, consideran a la “independencia” como uno de los principios básicos a observar. La Guía plantea en su primera parte una forzada interdependencia entre el adulto mayor y su familia, cuando la responsabilidad, en definitiva, le corresponde al Estado.

Actividades de capacitación

Lo que ha realizado la CNDH respecto de los adultos mayores es capacitación a servidores públicos del INAPAM, a personal del IMSS y del ISSSTE y al personal de algunas comisiones estatales, principalmente.

Tanto en el informe de actividades del año 2003, como en el de 2004, se hace referencia a la creación del Programa Nacional de Promoción y Difusión de los Derechos Humanos de las Personas Adultas Mayores (sin que se expliquen sus objetivos) así como a la elaboración de la Guía mencionada en el apartado anterior y diversas cartillas sobre tercera edad, y se insiste en las tareas de capacitación.

Apoyo a la investigación

Algunos aspectos generales de la labor de la CNDH en la materia, incluso acciones que datan de 1995, se encuentran referidos en la publicación denominada “Panorama actual de los derechos humanos de las personas de edad: la situación

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de México frente a los compromisos internacionales”, del año 2003.11 En todo caso, este libro, si bien fue publicado por la CNDH, no representa la opinión de la misma ni la compromete, pero sí proporciona informaciones importantes.

El Programa sobre Asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia

Los problemas de los adultos mayores son atendidos por la CNDH mediante el Programa sobre Asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia.

Los grupos vulnerables están constituidos por personas cuyos derechos humanos son más susceptibles de ser violados. Pero esta vulnerabilidad se debe a distintas razones, y la discriminación de que son objeto obedece a causas diferentes. Por lo tanto deben ser analizados y abordados en forma específica.

En consecuencia, no parece acertado reunir en un solo programa de la CNDH los asuntos relativos a las mujeres, los niños y los adultos mayores, no sólo porque se trata de casos muy distintos entre sí, sino por la gran importancia cuantitativa de cada uno de ellos.

Por otra parte, los derechos humanos de los adultos mayores se atienden tangencialmente en el Programa de la Mujer la Niñez y la Familia, donde fueron insertados después de creado el programa.

Programa “De mí para ti”

El único programa especial que está dirigido a los adultos mayores, es el denominado “Programa Nacional de Promoción y Difusión de los Derechos Humanos y Transmisión de Valores de las Personas Adultas Mayores a los Menores y Jóvenes Infractores que Reciben Tratamiento en Internación. De mí para ti”.

Este programa se ha organizado de acuerdo con instituciones gubernamentales de carácter federal: el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores y la Secretaría de Seguridad Pública.

Es un programa concebido para desarrollarse y ser aplicado en común por la CNDH, el INAPAM y la Secretaría de Seguridad Pública. Así se expresa en el texto del Programa y Guía respectivos.

Este programa responde al concepto que se ha desarrollado internacionalmente, en cuanto a que los adultos mayores pueden transmitir su experiencia laboral a los jóvenes, lo que significaría proporcionar a dichos adultos un trabajo digno y

11 “Panorama actual de los derechos humanos de las personas de edad: la situación de México frente a los compromisos internacionales”, Aleksi Asatashvili e Inés Borjón López-Coterilla, coordinadores, CNDH, México, diciembre de 2003.


convertirlos en maestros o tutores de los jóvenes, en lo relativo a una experiencia laboral concreta.

No obstante que hay muchos aspectos en que los adultos mayores pueden prestar un servicio muy útil a los jóvenes, el programa referido establece que estos adultos concurrirán a los centros de internamiento de menores infractores, para transmitirles “valores”. Qué valores, no se precisa. Tampoco está claro quien decidirá cuáles son estos “valores” dignos de ser transmitidos a los jóvenes.

Por otra parte, con este programa se vulnera la autonomía de la CNDH, porque las sesiones de capacitación son “presididas por personal de la Secretaría de Seguridad Pública”, misma que podrá “intervenir cuando la información que se esté generando se desvíe del objetivo...” Es decir que la instancia policial corregirá las “desviaciones” del Organismo nacional protector de los derechos humanos.

Pero más aún, el programa referido no va dirigido a salvaguardar los derechos humanos de los adultos mayores, sino básicamente los de los menores infractores.

2.4. Falta de un área interna que atienda el problema en su integridad

De acuerdo con la información disponible, en la actualidad no existe ningún grupo ni área específica de la CNDH dedicado a la atención especializada de las quejas de las personas de la tercera edad, y menos para atender las violaciones a los derechos humanos de los adultos mayores en forma integral.

Los problemas que afectan a los adultos mayores son de gran envergadura, puesto que unos van enlazados con otros, y de gravedad creciente debido al aumento cuantitativo de esta población y a que su proporción es cada vez mayor en relación con la población joven o activa. Así, sobre una base de precariedad económica, se asientan problemas de empleo, salud, nutrición, vivienda, discriminación en diversos aspectos, de abandono familiar e institucional y muchos otros, fácilmente previsibles.

La labor que podría desarrollar la CNDH al respecto es, por lo tanto, muy amplia. No sólo en lo que se refiere a atención de quejas y a supervisión, sino en cuanto a impulsar políticas públicas preventivas y al menos paliativas, de estos problemas.


Atención de quejas

Las quejas atendidas por la CNDH y calificadas como violatorias de los derechos humanos de las personas de la tercera edad, durante el período que va de marzo de 1995 a mayo de 2003, suman 251, es decir un promedio de 30 expedientes anuales.

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Las autoridades que con más frecuencia han sido señaladas como violadoras de los derechos humanos de los adultos mayores, son el Instituto Mexicano del Seguro Social, con 73 quejas, y la Dirección General de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Gobernación con 19 quejas.

Tan pocas quejas, ante un número tan alto de adultos mayores y una problemática de derechos humanos tan compleja, indican una falta de atención adecuada por parte de la CNDH a los problemas de la tercera edad. Se podrían captar más quejas si el organismo practicara visitas de supervisión a los lugares en que se encuentran alojadas o internadas estas personas, como se señalará en el capítulo de propuestas.

La mayoría de estas quejas han sido resueltas mediante orientación, es decir, la CNDH no ha tramitado un expediente propio, sino que ha canalizado a los quejosos a otras autoridades. Resulta preocupante el gran número de quejas terminadas por orientación, sobre todo si se toma en cuenta que la CNDH es competente en todos los casos en que se trata de autoridades federales, como es el IMSS y el órgano desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Gobernación, que son las que reciben el mayor número de quejas sobre la materia, como ya se ha señalado.

Recomendaciones

Hasta el año 2003, la CNDH había emitido una sola recomendación sobre la materia, la Recomendación 155/95, relativa al maltrato y abusos físicos de que eran víctimas los ancianos en la unidad gerontológica “Refugio Pacheco de López Portillo”.

En el año 2004 la Comisión Nacional emitió la Recomendación 35/04, en relación con la violación a los derechos humanos de un adulto mayor por parte del IMSS.

Propuestas de reforma legislativa

En los informes de trabajo de los años 2003 y 2004, la CNDH no da cuenta de ninguna iniciativa legal presentada para mejorar la protección de los derechos humanos de los adultos mayores.

2.6. Propuestas

La labor de la CNDH debe ir encaminada no solamente a conocer de las violaciones a los derechos humanos de este grupo vulnerable, sino también a propiciar que se tomen medidas y se apliquen políticas públicas de naturaleza preventiva en general.


Ni en esta materia ni en ninguna otra, debe el Ombudsman autolimitarse por problemas presupuestales. El Estado democrático de Derecho tiene la obligación de garantizar a todos los individuos el goce de los derechos individuales y también de los derechos sociales establecidos en la legislación nacional y en los tratados y principios internacionales aplicables. No es propio del Ombudsman buscar soluciones económicas y financieras para estos problemas, que son de competencia de las autoridades ejecutivas y legislativas y que constituyen para éstas, obligaciones contraídas ante la comunidad internacional.

En el caso de los adultos mayores, México está obligado por diferentes instrumentos internacionales. Adicionalmente, al participar en la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, celebrada en Madrid, España, en abril 2002, donde suscribió el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento.

En ejercicio de sus atribuciones y cumplimiento de su mandato, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos puede incluir en su Programa Anual los siguientes puntos:

a) Crear un programa integral

A fin de que la CNDH esté en mejores condiciones de aplicarse a la atención de todos los asuntos que tienen que ver con la tercera edad, resulta idónea la creación de un programa con las cualidades apuntadas, mismo que, preferentemente habría de ser independiente del del Programa de la Mujer, la Niñez y la Familia.

b) Solicitar información a las dependencias especializadas

A fin de contar con toda la información necesaria, procedería solicitar a los organismos y dependencias especializadas, la mayor información posible, principalmente de tipo cuantitativo y estadístico, a fin de saber a cuántos ancianos se está atendiendo realmente, y en qué forma.

Con la anterior información la CNDH podría organizar un banco de datos sistematizados sobre la materia, con indicadores concretos sobre los distintos aspectos que integran en su conjunto los problemas de los adultos mayores. De este modo podría crear el o los programas que abordaran el tema de manera integral.

c) Reanudar tareas de supervisión

Realizar supervisiones periódicas a todos los lugares en que se encuentran adultos mayores internados o a los cuales estas personas deban concurrir habitualmente, como albergues del DIF, albergues o asilos del INAPAM, centros culturales y talleres del INAPAM, centros de reclusión, hospitales y establecimientos de salud de cualquier naturaleza dependientes del Ejecutivo federal, y otros lugares de índole similar. Convendría también que se publicara la guía de supervisión que aplicará la CNDH en estos casos, a fin de que ésta tenga un efecto preventivo.

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d) Atender las quejas desde la perspectiva de los adultos mayores

En las quejas presentadas por los adultos mayores se habría de proceder, en su caso, a la suplencia de las mismas o a atenderlas de oficio, a fin de tener una mayor posibilidad de resolver favorablemente los problemas de los quejosos de la tercera edad, ya que como se ha expresado en el apartado 4 del presente documento, las autoridades señaladas más frecuentemente como violadoras de estos derechos son de nivel federal.

e) Precisar los objetivos del programa “De mí para ti” y llevarlo a cabo sin subordinarse a ninguna autoridad federal

f) Promover y proponer políticas públicas, reformas legales, administrativas y estructurales

La CNDH puede proponer que se adopten las políticas públicas necesarias y se expida la normatividad reglamentaria de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. Igualmente, determinar qué leyes o reglamentos deben ser modificados o expedidos para ajustarse a la ley antes referida, y proponer las modificaciones conducentes. Proponer también las modificaciones de procedimientos administrativos y los cambios estructurales tendientes al mismo objetivo.

g) Impulsar la adopción por México de las políticas respecto de los adultos mayores acordadas internacionalmente

Los acuerdos de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento son de carácter general y deben ser adaptados a la situación de cada país, para lo cual se requiere tomar una gran cantidad de medidas legislativas, económicas, administrativas, sociales y otras. México concurrió a la referida Asamblea y aceptó sus acuerdos. Por lo tanto, al Ombudsman nacional le corresponde velar porque el gobierno federal actúe congruentemente con dichos compromisos y realice un monitoreo constante respecto de los mismos.

3. Los derechos humanos de las mujeres y la CNDH*

La posibilidad de tener una visión integral sobre los aciertos y deficiencias del Estado en cuanto a los derechos humanos y sus amplias facultades para proponer remedios, hacen de la CNDH un mecanismo privilegiado para impulsar los avances del Derecho Internacional de los Derechos Humanos al interior del país.

En este sentido, en la primera parte del documento se propone a la Comisión Nacional como un mecanismo eficaz para avanzar en la protección y promoción de los derechos humanos de las mujeres, mientras que en la segunda parte, se hacen señalamientos específicos sobre limitaciones en la actuación de la CNDH en la * Presentado por el Programa Atalaya en diciembre de 2005.


protección de los derechos humanos de la mujer y en el avance hacia la transversalización de la perspectiva de género en ese Organismo.

3.1. Posibilidades del Ombudsman en la promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres

A continuación se presentan algunos ejemplos de lo que la CNDH podría hacer en uso de sus facultades para promover los derechos humanos de las mujeres en cada uno de los siguientes rubros de su actividad.

Al atender las quejas y emitir recomendaciones

El análisis de quejas individuales es una de las herramientas más poderosas con que cuenta el Ombudsman, pues le permite enterarse de primera mano de las deficiencias de las autoridades en cuanto a su obligación de respetar los derechos humanos, así como iniciar la defensa de las víctimas.

La emisión de una recomendación puede llegar a tener el mismo o más impacto que una resolución vinculante, pues la no aceptación acarrea para la autoridad un alto costo político, al exhibirse como un servidor público que no respeta los derechos humanos.

Este sistema permite a las mujeres que son víctimas de violaciones a derechos humanos acudir a un procedimiento sencillo y rápido, donde sólo es necesario generar el impulso de la acción y de este modo la Comisión siga, por sus propios medios, con la investigación. Incluso, cuando la CNDH lo considera relevante, puede iniciar quejas de oficio.

Algunos ejemplos de violaciones a los derechos humanos de las mujeres que podrían llevarse como quejas ante la CNDH son las siguientes:

• Por deficiencias en la atención brindada a la víctima por el ministerio público al presentar una demanda por violencia intrafamiliar.

• Por negar acceso a métodos anticonceptivos.

• Por malos tratos en los lugares de trabajo, donde la autoridad ha sido omisa en la supervisión de violaciones al derecho al trato digno.

En sus Informes especiales

Los informes especiales tienen la intención de llamar la atención de las autoridades y hacer del conocimiento público una situación violatoria de los derechos humanos. Estos documentos pueden ser de utilidad para denunciar situaciones específicas violatorias de los derechos humanos de las mujeres como las siguientes:

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• Sobre la violencia intrafamiliar, un problema creciente en nuestro país.12

• Sobre algunas prácticas de grupos indígenas que vulneran derechos humanos de las mujeres.

• Sobre la discriminación que vive la mujer en diferentes áreas, como la laboral, la atención médica y la educación.

En sus Recomendaciones generales

Las recomendaciones generales tienen como objetivo promover “las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos”13. Por medio de estos documentos la Comisión Nacional puede denunciar y proponer reformas frente a violaciones estructurales y sistemáticas de los derechos humanos de las mujeres. En este sentido, algunos de los temas que podrían abordarse son los siguientes:

• Sobre la ausencia o deficiente reglamentación para atender adecuadamente a las mujeres víctimas de violencia; la necesaria capacitación a agentes del ministerio público, personal médico y de asistencia social, y las limitaciones legales y de facto que impiden el acceso al aborto legal en México.

• Sobre el acceso de las mujeres a cargos públicos.

En las propuestas de reforma legislativa y reglamentaria

Aun cuando dentro de las recomendaciones generales la CNDH puede formular propuestas de reforma legislativa, también puede presentarlas de manera autónoma. Esto es especialmente importante para lograr la armonización de la legislación a nivel nacional en temas como el aborto, la violencia intrafamiliar y los delitos sexuales.

La Comisión Nacional puede hacer un análisis de las diferencias normativas existentes en el país y comparar las leyes nacionales con los estándares internacionales para localizar las deficiencias. Asimismo, puede realizar y presentar proyectos de reforma legislativa que sean respetuosos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ante las legislaturas locales y al Congreso de la Unión, conforme a las observaciones del Comité CEDAW a México en 2002. 12 La violencia contra la mujer es considerada por la Convención Belém do Pará como una violación a derechos humanos, misma que en su artículo 1° aclara que: “Para los efectos de esta Convención debe entenderse por violencia contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado.” De tal forma que, la protección de los derechos humanos de las mujeres se extiende a la esfera privada y las acciones que se derivan de esos compromisos internacionales deben conformarse a ese precepto. 13 Artículo 140 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.


En sus actividades de capacitación

La difusión de los derechos y la capacitación para el cumplimiento de las obligaciones que de ellos se derivan es una obligación de la CNDH que, por lo menos en derechos de la mujer, funciona de manera desorganizada. De la información que la Comisión proporciona no se percibe la construcción de una estrategia para llegar a las autoridades o a la población que más conocimientos requiere tener sobre la materia.

Por ejemplo, si uno de los principales problemas ante el que se enfrentan las mujeres al denunciar hechos de violencia es la deficiente atención en las oficinas ministeriales, una estrategia que podría utilizar la CNDH para abatir esa violación es con la capacitación de los funcionarios.

3.2. Los derechos humanos de las mujeres vistos por la CNDH

A continuación se presenta un análisis de algunas áreas y actividades de la CNDH que son de especial preocupación para lograr una adecuada promoción y defensa de los derechos humanos de las mujeres.

El “Programa sobre asuntos de la mujer, la niñez y la familia”

Contrariamente a lo que sería recomendable para sostener la existencia de una perspectiva de género dentro de la Comisión, en este Programa se presenta a la mujer relacionada con la niñez y la familia, perpetuando el orden de género que la ve únicamente en el ámbito privado y relacionada con los hijos y la familia, nulificando todas sus posibilidades de desarrollo en el espacio público. En su lugar, sería conveniente contar con un Programa que mire a la mujer en todos los ámbitos.

En la página de internet del Programa aparecen estos tres documentos: mujeres indígenas; la salud de las mujeres en reclusión y de sus hijos e hijas, y violencia intrafamiliar. En ninguno de ellos se menciona alguna acción concreta realizada por la Comisión para atacar esos problemas. Únicamente se plantea la futura existencia de un programa conjunto con la Secretaría de Salud a desarrollarse en los centros de reclusión femeniles para “ejecutar acciones en beneficio de la salud de todas las mujeres reclusas...”.14

Además, se encuentran dos documentos informativos, un tríptico sobre hostigamiento sexual y una cartilla informativa sobre los derechos de la mujer trabajadora. Es de notarse la ausencia de documentos sobre derechos sexuales y reproductivos, entre otros.

14 CNDH, Coordinación del Programa sobre Asuntos de la Mujer la Niñez y la Familia, http://www.cndh.org.mx/progate/AMujer/mujeres/derecho_salud.htm, página consultada el 29 de diciembre de 2005.

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http://www.cndh.org.mx/progate/AMujer/mujeres/derecho_salud.htm

También pueden consultarse estadísticas sobre violencia intrafamiliar en cada entidad federativa, pero no se plantea ninguna estrategia en la que la Comisión aborde el tema como una violación a los derechos humanos o coadyuve con otras autoridades encargadas del problema.

Por otra parte, de la información contenida en los informes anuales de la Comisión en los años 2003 y 2004, se puede concluir que sus acciones se han limitado a dictar conferencias ante una gran diversidad de públicos.

En el Informe Anual 200315 el Programa reporta –por lo que hace a la mujer– la distribución de trípticos, dípticos, carteles sobre los derechos humanos de la mujer; la actualización de la información de la Red de Apoyo a mujeres, niñas y niños cuyos derechos humanos han sido violados, y diversas actividades de capacitación aislada.

En el Informe Anual 200416 se reporta la atención telefónica y/o personalizada que se brindó a 251 personas, entre mujeres, niñas, niños o adultos mayores, como parte de las actividades de la Red mencionada en el párrafo anterior. No se especifica el tipo de atención ni el seguimiento que se realizó a 30 casos. Igual que en el año anterior, se informa sobre actividades aisladas de difusión y capacitación sobre derechos humanos de la mujer.

En ambos informes se da cuenta de la existencia de un “Programa nacional de protección para la mujer y la niñez, en contra del abandono y el incumplimiento de obligaciones alimenticias”. Este parece ser la única acción concreta que la CNDH lleva a cabo en relación con la mujer.

En resumen, es necesaria una modificación sustancial de este Programa para darle un espacio a los derechos humanos de la mujer, desde el que se puedan implementar programas tanto al interior de la Comisión, para darle un espacio específico a los derechos humanos de la mujer y no tratarlos en el mismo Programa que la niñez, la familia y las personas de la tercera edad.17

Recomendaciones sin perspectiva de género

En general, no se observa una perspectiva de género en las recomendaciones de la Comisión Nacional de los años 2003 a 2005.

15 Informe anual de actividades 2003, CNDH, México 2004, p. 479-484. 16 Informe anual de actividades 2004, CNDH, México 2005, p. 539-551. 17 A finales de febrero de 2006 la CNDH anunció la puesta en marcha del “Programa de Igualdad entre Mujeres y Hombres”, en cumplimiento del decreto de reforma del artículo 6 de la Ley de la Comisión Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 2006, que modifica el citado artículo para quedar como sigue: “XIV Bis. La observancia del seguimiento, evaluación y monitoreo, en materia de igualdad entre mujeres y hombres”. Dada la reciente creación del programa mencionado y que el análisis de gestión de la CNDH que ahora se presenta abarca hasta diciembre de 2005, en esta ocasión no se incluye un estudio de esa unidad.


En ese mismo período, la mayor parte de las recomendaciones en las que la víctima o quejosa fue una mujer, se refieren a violaciones cometidas en hospitales públicos del país. Los hechos violatorios que las motivaron son en su mayoría muertes maternas o del producto de la concepción al momento del parto.

Esas recomendaciones únicamente estiman como derechos violados la vida y la salud, sin mencionar derechos como la integridad o la seguridad personal, pues en casos donde hay una deficiente atención médica con el consecuente daño a la salud, la integridad física del paciente también se ve afectada. En cuanto a la seguridad personal, los servicios de salud deben garantizar la atención a las mujeres embarazadas con los más altos índices de calidad, de lo contrario, su seguridad se ve comprometida.

Por otra parte, la argumentación que se realiza en las recomendaciones para acreditar la violación a un derecho es importante para formar precedentes que definan y delimiten el contenido de cada derecho, en especial para que las autoridades tengan referentes cercanos y claros sobre los contenidos de los derechos que están obligados a respetar. Sin embargo, en las recomendaciones estudiadas se echa de menos esa argumentación. Si bien es cierto que no sólo invoca el derecho nacional, sino que menciona la violación al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, no relaciona los hechos con el contenido de los derechos ni aclara por qué considera violados esos derechos y no otros. En algunas recomendaciones utiliza las sentencias de la Corte IDH, pero al igual que en el caso de las convenciones internacionales, no hace una argumentación que las vincule con el caso concreto.

La CNDH no funda sus recomendaciones ni en la CEDAW ni en la Convención Belém do Pará, lo que por una parte denota la falta de interés por los derechos de la mujer y, por otra, un uso deficiente de los recursos que proporciona el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

Es conveniente mencionar algunas recomendaciones que llaman la atención, ya sea porque fueron oportunidades desaprovechadas para contribuir a la protección de los derechos de la mujer, o porque la Comisión se extralimitó en sus consideraciones en detrimento de esos derechos:

- Recomendación 48/2003. Una indígena tlapaneca fue violada por miembros del Ejército mexicano, la denuncia que presentó no tuvo el trámite debido. La CNDH encontró violaciones al debido proceso y a la procuración de justicia, pero no analizó la violencia sexual sufrida por la víctima por la supuesta falta de pruebas. No trató de encontrar otro tipo de indicios que la llevaran a la convicción de los hechos, ni basó su análisis en la Convención de Belém do Pará o en la experiencia obtenida en casos similares por organismos internacionales o Cortes extranjeras. Además de la oportunidad desaprovechada para pronunciarse respecto al uso de violencia de género por parte de los agentes del Estado, la CNDH no representó un recurso

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efectivo para proteger los derechos de la mujer, ya que el motivo de la queja no fue atendido.

- Recomendaciones 09/2003, 50/2003 y 50/2004. Estas recomendaciones presentan casos de esterilización, ya sea forzada o como consecuencia de una deficiente atención médica, que pudieron ser aprovechados por la Comisión para ahondar en derechos como la libertad de procreación, la salud sexual y reproductiva e, inclusive, la integridad personal. Aún cuando en uno de esos casos se mencionó a la CEDAW, tampoco se ahonda en la violación a los derechos de la mujer ni se recomienda la adopción de medidas específicas para evitar esas prácticas.

Falta de recomendaciones generales e informes especiales

El caso de las muertas de Ciudad Juárez, Chihuahua, ha sido objeto de especial atención por parte de la CNDH, con dos informes especiales, uno del año 2002 y otro en 2005 donde se evalúan las acciones del gobierno federal, local y municipal en relación con los feminicidios acontecidos en esa Ciudad. Desgraciadamente en esos documentos se nota la falta de acción directa por parte de la Comisión con la emisión de recomendaciones específicas sobre los casos que obliguen a las autoridades a pronunciarse sobre lo recomendado por el Ombudsman nacional (sólo se emitió la recomendación 48/1998).

Por otra parte, la Comisión emitió en 2002 la Recomendación General número 3 sobre mujeres internas en centros de reclusión de la República mexicana, y la Recomendación General número 4 sobre las prácticas administrativas violatorias de los derechos humanos de miembros de comunidades indígenas a fin de obtener su consentimiento para la adopción de métodos de planificación familiar.

Además de estos documentos, la CNDH no ha entrado al estudio de otros problemas específicos de la mujer como los que se destacan en el apartado anterior.

3.3. Conclusiones

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podría cumplir una función privilegiada como intermediaria entre el derecho internacional y el nacional para lograr maximizar la protección de los derechos humanos de las mujeres. Las facultades con que cuenta le permiten analizar y cuestionar a los agentes del Estado sobre sus acciones y omisiones, sin embargo, la ausencia de una estrategia coordinada que le permita centrarse sobre los temas de mayor preocupación en relación con las mujeres, así como un uso parcial de los documentos y experiencias internacionales provocan que el Ombudsman nacional no logre proteger adecuadamente los derechos humanos de las mujeres.


Por otra parte, le corresponde a la Comisión desarrollar un programa específico para transversalizar la perspectiva de género en todas sus acciones, inclusive en aspectos como la contratación de su personal. Esta acción no sólo es necesaria para proteger de mejor manera los derechos de hombres y mujeres, sino también para cumplir con las obligaciones del Estado mexicano y dar un ejemplo de buena práctica a otras autoridades.

Sería de gran utilidad que la CNDH incorporara sistemáticamente las convenciones especiales sobre la mujer a sus textos de referencia para la emisión de recomendaciones, informes especiales y recomendaciones generales; esto es de gran importancia para lograr progresos en la forma en que se están defendiendo los derechos humanos actualmente en la Comisión.

El señalamiento de las limitaciones apuntadas de manera alguna buscan inducir a que la población no acuda a solicitar sus servicios. La CNDH puede hacer una aportación invaluable a los derechos humanos de la mujer, y lo que se pretende con esta crítica es que ejerza a plenitud sus atribuciones.

4. Acciones de capacitación de la CNDH*

La capacitación en derechos humanos es una herramienta insustituible en la consolidación de una cultura de plena vigencia y respeto a dichos derechos. Tiene un alto valor preventivo y sus beneficios se traducen en avances sustanciales en la correcta actuación de la autoridad. En consecuencia, su efecto suele ser continuo.

El presente análisis se basa en diferentes documentos públicos expedidos por la CNDH, especialmente el informe anual 2004 y boletines de prensa correspondientes al mismo año y a 2005.

4.1. Espacios de capacitación en la CNDH

La CNDH ha emprendido diversas iniciativas para llevar a cabo las labores de capacitación que, de acuerdo con la dependencia que las realiza y el público al que son dirigidas, se pueden agrupar de la siguiente forma:

Actividades de capacitación externa Dirigidas a Realizadas por Realizadas por Realizadas por

Servidores Públicos Programas Especiales de Protección y Defensa18

Programas Especiales de Promoción y Observancia19

Programa de Capacitación20

* Colaboración de Miguel Pulido, Monitor Ciudadano del Sistema Ombudsman. Fundar, Centro de Investigación y Análisis, A. C.. Presentado por el Programa Atalaya en febrero 2006. 18 Informe CNDH 2004, op. cit., p. 532 19 Ibídem, p. 543

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Educación Formal Centro Nacional de Derechos Humanos21


Grupos en Situación de Vulnerabilidad

Programas Especiales de Protección y Defensa23



Organizaciones Sociales

Programas Especiales de Protección y Defensa26



Actividades de capacitación interna Dirigidas a Realizadas por Realizadas por Realizadas por

Personal de la CNDH

Centro Nacional de Derechos Humanos

Servicio Civil de Carrera

Programa General de Capacitación

4.2. Análisis de la capacitación externa de la CNDH

Capacitación a servidores públicos

En los cuadros presentados a continuación pueden observarse problemas en la vinculación entre las tareas de capacitación de la CNDH y otras de sus actividades; la problemática en la elección de una metodología de trabajo y en la correcta elección de la población meta.

a) Desvinculación entre las tareas de capacitación y las de protección y defensa contenida en los Programas Especiales, en demérito del principio de integralidad de los derechos humanos.

Programa Se informa

Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos

“Con el fin de continuar con la defensa de los derechos humanos de los periodistas y trabajadores de los medios de comunicación, en septiembre de 2004 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la

20 Ibídem, p. 600 21 Ibídem, p. 616 22 Ibídem, p. 601 23 Ibídem, p. 534 24 Ibídem, p. 547 25 Ibídem, p. 602 26 Ibídem, p. 532 27 Ibídem, p. 544 28 Sobre este particular, a pesar de su relevancia, el Informe sólo reporta que “[e]n cuanto a la capacitación dirigida a integrantes de organizaciones sociales, en este período se ejecutaron 89 actividades con la participación de 10,765 personas.” Informe 2004, p. 602


Federación Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos suscribieron un convenio en materia de capacitación, divulgación y atención de quejas relacionadas con agravios a periodistas y comunicadores”29

Comentarios: No se informa de actividades de capacitación a las autoridades30 que permitan identificar una correlación entre estas actividades y los trabajos de documentación de casos, protección y defensa. Si bien la celebración de convenios es relevante, de su sola realización no se desprende, y tampoco del análisis de las actividades del Programa de Capacitación, que se estén realizando actividades sobre estos temas específicos con el fin de reducir la incidencia de las violaciones detectadas31. Comentarios similares son válidos para los Programas: - Para los Altos y Selva de Chiapas - Sobre el Sistema Penitenciario y Centros de Internamiento

b) Programas Especiales que no complementan sus actividades con las del Programa de Capacitación a grupos considerados en situación de vulnerabilidad.

Programa Se informa Protección y Observancia de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas

“Con el propósito de promover entre la sociedad civil la enseñanza y la divulgación de los Derechos Humanos, se organizaron y llevaron a cabo una serie de cursos de capacitación y actividades académicas específicamente dirigidas a miembros de Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en la defensa de los Derechos Humanos de los grupos en situación de vulnerabilidad. (…) Con grupos indígenas se impartieron ocho cursos, con la asistencia de 364 personas.”32

Comentarios: La existencia de un Programa Especial refleja una preocupación legítima respecto de un tema que debe ser atendido de forma particular. Si además se considera que dentro del Programa de Capacitación a Grupos en Situación de Vulnerabilidad existen actividades específicas con la misma orientación, debe entenderse que esa temática es identificada como prioritaria por la CNDH. Dentro de esta lógica, la relación entre ambos programas puede complementar sustancialmente el trabajo de cada uno de ellos. Sin embargo el

29 Informe CNDH 2004, op, cit., p. 508 30 La CNDH identifica que “las autoridades más señaladas como presuntas responsables en los agravios a comunicadores son la Procuraduría General de la República, Procuraduría General de Justicia de los Estados, Gobiernos de los Estados, Ayuntamientos, Secretaría de Gobernación, Policía Federal Preventiva y Tribunal Superior de Justicia de los Estados.” Boletín de Prensa CGCP/127/05, emitido el 28 de octubre de 2005 31 El Ombudsman Nacional señala que durante 2004 “las principales agresiones registradas y documentadas en contra de periodistas fueron amenazas, intimidación, ejercicio indebido de la función pública, violaciones al derecho a la libertad de expresión, lesiones y, en casos extremos, privación de la vida” Boletín de Prensa DGCS/003/04 México, emitido el 3 de enero de 2005 32 Informe CNDH 2004, op. cit., p. 602

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Informe no muestra que esta coordinación se esté llevando a cabo. No es posible determinar en qué forma los ocho cursos impartidos a grupos indígenas guardan relación con las violaciones que el Programa Especial ha documentado o los problemas que ha identificado. La falta de complementariedad entre programas se agudiza cuando, como es el caso, se trata de áreas especializadas y, en consecuencia, se refieren a un tema prioritario. Comentarios similares son válidos para los Programas: - De Atención a Migrantes (Frontera Sur-Frontera Norte) - De VIH/Sida y Derechos Humanos

c) Actividades de capacitación poco claras en cuanto a la metodología, el público meta y la duración.

Programa Se informa Protección para la mujer y la niñez, en contra del abandono y el incumplimiento de obligaciones alimenticias

“Entre las acciones específicas relacionadas con el mismo, se brindó capacitación a 120 alumnos del Centro de Estudios Superiores en Zacatelco, Tlaxcala; de la Universidad del Valle de Tlaxcala, y de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana.”

Comentarios: No se informa la metodología que se aplica en la capacitación y el alcance pretendido con esta actividad, es decir, en qué medida capacitar a estos alumnos se relaciona con la protección de la mujer, la niñez y evita el abandono o el incumplimiento de las obligaciones alimenticias. Tampoco se ofrece información alguna sobre a qué demanda concreta obedece esta capacitación, si es un problema endémico común a todos estos lugares o si es de carácter preventivo. Si este último fuera el caso, no se explica por qué se eligió esta región. No negamos la importancia del trabajo de difusión sobre el tema, pero las acciones de capacitación deben estar enfocadas a las autoridades involucradas en la atención de estos casos y con el objeto de evitar o corregir violaciones a los derechos humanos. Comentarios similares son válidos para los Programas: - Promoción y Difusión de los Derechos Humanos de las Personas Adultas Mayores - Fortalecimiento de la Familia, Sensibilización y Difusión de los Derechos Humanos “Taller para Padres de Familia” - Defensa y Protección de los Derechos Humanos de los Niños y las Niñas “Niños Promotores”

d) Conclusiones sobre los programas de capacitación a servidores públicos

Ante la mayoría de los temas que el Ombudsman reconoce como graves o delicados, no organiza programas de capacitación proporcionales, en duración y contenido, a la gravedad señalada. Esto, entre otros factores, es consecuencia de la poca o nula relación con otros indicadores de la situación de los derechos humanos, como el contenido de las quejas, la emisión de recomendaciones y las conciliaciones celebradas. Incluso, reconociendo que no necesariamente la totalidad de las conductas objeto de una queja constituyen violaciones a derechos humanos, es un hecho que a mayor número de quejas mayor es la probabilidad que éstas reflejen un problema general que requiera una medida correctiva.


Otro factor que incide directamente en la deficiente correlación problema-mecanismo de solución propuesto, es que la CNDH considera laxamente las actividades que se traducen en capacitación. Sobre el particular, ha expresado: “para este Organismo Nacional tiene un mismo valor, en términos de capacitación, un curso, un taller, una conferencia, una plática, un seminario y un diplomado a pesar de ser actividades académicas con distintas características de asistentes, contenidos, duración y metodología.”33

Capacitación en educación formal

Otro de los rubros en que la CNDH imparte capacitación, es la educación formal. En el informe 2004 se reporta que “[c]omo resultado de la implantación del Programa de Capacitación en Derechos Humanos para la Educación Básica, a lo largo de 2004 se realizaron 222 cursos dirigidos a docentes y alumnos del nivel básico de educación, con la participación de 5,036 asistentes.”

La anterior información motiva un cuestionamiento a la CNDH en términos de eficiencia a partir de la premisa de que el Ombudsman debe vigilar que la educación formal, en cumplimiento de la currícula oficial, incluya los derechos humanos y, en todo caso, capacitar a las autoridades para hacer frente a esta obligación, pero no es adecuado que sustituya a quienes deben llevarla a cabo.

También destacan, de las actividades reportadas en este rubro, la realización de seis diplomados, pues son resaltados de entre 62 actividades, en las que se contó con la participación de 4,688 personas. Cinco de estos diplomados fueron realizados de forma tripartita con universidades y organismos públicos locales, lo que indica la capacidad de articulación de la CNDH con instituciones especializadas y actores interesados en la realización de eventos de capacitación.

La última actividad reportada, en cuanto a educación formal, es el Programa de Doctorado. Sobre este particular, el informe no señala si los alumnos de este programa forman parte del personal de la CNDH o se trata de una actividad abierta al público. Sin embargo, en el apartado correspondiente a las actividades del CENADEH se da cuenta de la participación de 2 investigadores en dicho programa34. Esto haría suponer que en realidad, o se trata de una actividad capacitación interna o en todo caso una actividad mixta.

Capacitación a grupos en situación de vulnerabilidad

El Informe reporta las actividades relacionadas con grupos en situación de vulnerabilidad en un apartado especial dentro del Programa de Capacitación, llamado Programa de Capacitación a Grupos en Situación de Vulnerabilidad. No

33 Oficio No. STCC/2035/04 emitido por la Secretaría Técnica del Consejo Consultivo correspondiente al expediente de transparencia 2004/133-T con fecha de 17 de diciembre de 2004. 34 Ver Informe CNDH 2004, op. cit., p. 619

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obstante, como se desprende del análisis presentado en el punto 4.2 de este documento, en realidad las actividades de capacitación hacia estos se realizan desde los Programas Especiales de Protección y Defensa y de Promoción y Observancia.

Como se expuso anteriormente, la CNDH equipara indebidamente actividades tan dispares como pláticas abiertas y obras de teatro con diplomados académicos. Esta reflexión se aplica a las actividades reportadas en el Programa de Capacitación a Grupos en Situación de Vulnerabilidad. Además, carece de una estrategia que articule las actividades entre los Programas Especiales. En consecuencia es dable afirmar que la CNDH dirige los programas de capacitación de forma dispersa y a públicos inapropiados.

Concretándonos a lo reportado en el Programa de Capacitación a Grupos en Situación de Vulnerabilidad, en el Informe se resume que del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 “a tal efecto, se impartieron 32 cursos sobre derechos de la niñez, en los que participaron 1,555 personas.” 35 Cifras similares se presentan sobre actividades respecto a derechos de la mujer, personas de la tercera edad, derechos de los jóvenes, personas con discapacidad y grupos indígenas.

Esta relación de cifras dice poco respecto de la eficiencia y eficacia de la gestión de la CNDH en materia de capacitación para corregir o prevenir las causas que permiten las violaciones a los grupos en situación de vulnerabilidad. Aun en la hipótesis que la CNDH pretenda brindar información objetiva mediante estas cifras, debe considerar que estos datos son poco útiles y relevantes para el escrutinio público.

Capacitación a organizaciones sociales

Sobre este particular, el Informe tiene un apartado especial en el que sólo señala que, “[e]n cuanto a la capacitación dirigida a integrantes de organizaciones sociales, en este período se ejecutaron 89 actividades con la participación de 10,765 personas.”36 En vista de lo anterior, este segmento es el que mayores deficiencias presenta, pues no sólo se ofrecen simples cifras que nada dicen respecto a la idoneidad, la estrategia, los objetivos y los resultados de estas actividades, sino que tampoco se dan mayores referencias respecto a la región en donde fueron realizadas, el tipo de organizaciones al que estuvieron dirigidas, el contenido de la capacitación y la metodología aplicada.

Aunque del estudio minucioso del Informe se desprenden actividades de capacitación cuyo público meta son organizaciones de la sociedad civil, es complicado lograr identificar una estrategia articulada detrás de estas tareas. En todo caso, lo que se evidencia es que no se aprovecha de forma adecuada el

35 Informe CNDH 2004, op. cit., p. 602 36 Idem.


potencial que las relaciones con organismos civiles defensores de derechos humanos tendría en beneficio de temas concretos.

De hecho, uno de los objetivos más recurrente en la firma de convenios con organizaciones de la sociedad civil es “[e]stablecer los mecanismos de colaboración y apoyo para coadyuvar a desarrollar en los diferentes agentes relacionados con los Derechos Humanos los conocimientos, conceptos y métodos necesarios para llevar a cabo acciones de capacitación, educación, promoción, protección e información en la materia”. Sin embargo, el informe no reporta los resultados conseguidos a través de las capacitaciones realizadas en el marco de estos convenios.

4.3. Capacitación interna

El Informe reporta que, “[p]ara avanzar hacia una mejor administración de los recursos humanos con que cuenta, este Organismo Nacional se propuso, para el año 2004, modernizar la gestión, conducir el proceso de capacitación hacia la profesionalización y establecer mejores prácticas de trabajo aprovechando la tecnología adquirida por la Institución.”37

A la luz de esta información no es posible determinar qué tipo de capacitaciones internas se están realizando, a qué personal se dirigen ni qué temas específicos se están abordando. No se sabe, por ejemplo, si a través de la capacitación se busca revertir la percepción que, según muestran estudios38, tiene la ciudadanía de que la actuación del Organismo nacional es “pésima, en las acciones para resolver y evitar casos como las muertas de Ciudad Juárez”39.

Igualmente, la ciudadanía ha considerado como razones para tener una percepción negativa de la actuación de la CNDH “que existe burocratismo para tomar y resolver un caso; que no se protege ni se apoya a la población con necesidades; que falta información respecto de cómo exigir respeto a los derechos humanos; que se protege y apoya en mayor medida a delincuentes; que no hay igualdad de trato a todos los ciudadanos; que no se ha dado solución a los asesinatos de Ciudad Juárez; que se duda de su trabajo, porque no se sabe de sus actividades; que se emiten Recomendaciones, pero no se resuelven totalmente los problemas, y que hay casos que no se resuelven.”40

El Informe no indica si la capacitación interna es un medio para corregir lo anterior, pues sólo señala que “se llevaron a cabo diversas acciones de capacitación con objeto de incrementar y/o actualizar los conocimientos del personal.” 41

37 Ibídem, p. 659 38 El informe refiere “una encuesta de profundidad desarrollada, a nivel nacional, del 30 de agosto al 2 de octubre, por la empresa TNS Gallup”. Informe 2004, p. 672 39 Informe CND 2004, op. cit., p. 672 40 Ibídem, p. 673 41 Ibídem, p. 660

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Por otra parte, en el documento se afirma que “las acciones de capacitación desarrolladas en el período sobre el que se informa estuvieron dirigidas al Servicio Civil de Carrera, por lo cual se realizaron cursos de carácter inductivo, profesional (para el puesto) y de desarrollo. Dichas acciones estuvieron ligadas a las necesidades y requerimientos de las Unidades Responsables, de tal forma que se impartieron 180 cursos de capacitación, con una frecuencia de asistencia a eventos de 2,127 personas, lo que significa que, en promedio, cada empleado ha recibido al menos dos cursos de capacitación.”42

De lo anterior se desprenden dos cuestiones a considerar. La primera, que el Servicio Civil de Carrera no es un programa que abarque a la totalidad de los servidores públicos de la Comisión, pues de acuerdo a su estatuto implica un proceso de ingreso, reclutamiento y selección43 además de no estar dirigido a todos los puestos de estructura44. Es decir, el universo total de personas que laboran en la CNDH no está cubierto por el Servicio. La segunda se refiere a la vaguedad con la que se señala el tipo de actividades de capacitación. Es obvio que una actividad de capacitación debe realizarse conforme a los requerimientos de la Unidad de que se trate; por tanto, esta información no es relevante. Al calcularse que cada empleado ha recibido al menos dos cursos, nuevamente se ofrece información estrictamente cuantitativa que poco dice sobre una actividad tan importante como la capacitación interna.

Este estudio no tiene por objeto realizar un análisis del Servicio Civil de Carrera y la idoneidad de su contenido. Lo que es relevante para los fines aquí abordados, es que por este medio se pretende sustituir o subrogar la obligación de organizar y aplicar el Programa General de Capacitación que reglamentariamente corresponde a la Secretaría de Administración. De esta forma se corre el riesgo de restar importancia a la necesidad de impartir cursos de capacitación a la totalidad del personal de la Comisión.

Por último, en lo que hace a la participación del CENADEH en las actividades de capacitación interna, ésta se menciona de forma indirecta, en el apartado correspondiente a las actividades del CENADEH, al reportarse el apoyo brindado a la Subdirección de Capacitación y Prestaciones de la CNDH para la realización de diversos cursos de capacitación.45 Sin embargo, no se tiene certeza de a quiénes se dirigen los cursos organizados por la Subdirección de Capacitación y Prestaciones, pues el Informe no da cuenta expresamente de ello, y por otra, se desconoce en función de qué se justifican. Además, si en efecto se cumple la literalidad de lo señalado en el informe, las acciones de capacitación interna estuvieron dirigidas al Servicio Civil de Carrera, dejando nuevamente sin oportunidad de capacitarse a quienes no pertenecen a él. 42 Idem 43 Ver capitulo cuarto del Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 44 Ver artículo 14 del Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 45 Informe CNDH 2004, op. cit., pp. 616 y 617


4.4. Propuestas

De conformidad con lo analizado se sugiere:

a) Contar con un programa de planeación, programación y ejecución de las actividades de capacitación. Este programa deberá elaborar un diagnóstico sobre aquellas situaciones en las que la capacitación sea útil e importante para prevenir y corregir violaciones a derechos humanos.

b) Distinguir adecuadamente las actividades de difusión, promoción y educación de las que sean realizadas por el Programa de Capacitación.

c) Realizar actividades de capacitación proporcionales a los problemas que se pretende atender, ya sean de carácter correctivo o preventivo. El contenido, la temática, la metodología y las partes beneficiarias deben ser razonables para lograr las metas trazadas.

d) Rendir cuentas adecuadamente cuando se trate de actividades de capacitación. Las actividades que no impliquen sustancialmente capacitación no pueden ser reportadas en este rubro. Esto es tanto como reportar actividades que no se están realizando. En los casos en los que los resultados de la capacitación no hayan incidido directamente de forma positiva, deberán hacerse públicas las valoraciones al respecto.

e) Establecer prioridades para la ejecución de programas de capacitación. Se debe procurar capacitar a los funcionarios de mayor jerarquía para evitar la coexistencia de dos discursos y aprovechar el efecto multiplicador.

f) Evaluar integralmente los programas de capacitación. La evaluación no debe ser sólo cuantitativa, también deben establecerse indicadores cualitativos y participativos. A través de los indicadores se deberán medir: los resultados, el desempeño y el impacto de las acciones.

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III. LA REPARACIÓN DEL DAÑO Y LAS VÍCTIMAS DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS EN LA CNDH* El propósito de este análisis realizado por el Programa Atalaya es el de contribuir a que la CNDH ejerza plenamente sus atribuciones para lograr una más eficaz y completa reparación del daño por violaciones a los derechos humanos. Para ello, se hizo un análisis conceptual y un estudio empírico sobre la actuación de la CNDH. A continuación se resumen sus resultados y las propuestas que en su oportunidad se presentaron a la CNDH.

1. La reparación del daño

La doctrina admite un conjunto de medidas como formas de reparación del daño. Éstas, como exponemos más adelante, varían en su alcance de acuerdo con las distintas ramas del derecho, incluyendo el derecho de los derechos humanos.

1.1. La reparación del daño por violaciones a los derechos humanos

Delitos, infracciones administrativas y violaciones a los derechos humanos

- En el orden jurídico mexicano, en los tratados internacionales vigentes en México y en los demás instrumentos internacionales que obligan a toda la comunidad internacional, se establecen diferentes formas para la reparación del daño a la persona que haya sido víctima de un delito, de una falta administrativa o de una violación a sus derechos humanos.

- Generalmente ocurre que un mismo hecho puede constituir un delito y también una violación a derechos humanos, o una infracción administrativa y una violación a derechos humanos.

- Sin embargo, pueden existir hechos que sin constituir delitos o faltas administrativas, impliquen una violación a derechos humanos.

- Lo que se debe distinguir en todos estos casos es: a) la calidad de la persona que comete el hecho y b) el bien jurídicamente protegido.

- Las violaciones a derechos humanos según nuestra legislación, sólo pueden cometerlas servidores públicos, y protegen bienes más amplios que el derecho penal o administrativo, bienes jurídicos que se van desarrollando en forma progresiva y que en muchos casos se originan en un reconocimiento internacional.

* Presentado por el Programa Atalaya en septiembre de 2005.


- Las disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en particular su artículo 44, rebasan lo que ordenan las normas penales y administrativas: se puede considerar que los derechos humanos se han violado por haber incurrido el servidor público de que se trate en actuaciones u omisiones “irrazonables, injustas, inadecuadas, o erróneas”. Estas últimas conductas probablemente pueden no configurar una falta administrativa, y menos aún un delito, pero sí pueden constituir violaciones a los derechos humanos.

- Cabe, no obstante, insistir en que una conducta puede ser delictiva y, al mismo tiempo, violatoria de los derechos humanos.

- La responsabilidad por la violación a derechos humanos y la manera de resarcirla es diferente e independiente de la responsabilidad por la comisión de delitos o de infracciones administrativas.

- La CNDH y las comisiones estatales de derechos humanos son los únicos órganos constitucionalmente facultados para determinar que se han violado los derechos humanos y quién los ha violado.

- Los organismos públicos de derechos humanos no tienen competencia para determinar si se ha incurrido en delito o falta administrativa, pero sí pueden determinar si los mismos hechos constituyen además una violación a los derechos humanos y, en consecuencia, recomendar que se reparen los daños ocasionados por los mismos atendiendo a criterios de derechos humanos y no a los del derecho penal o administrativo.

- Los procedimientos por violaciones a los derechos humanos y por infracciones de tipo penal o administrativa son distintos, por más que un solo hecho pueda dar lugar a distintas responsabilidades. En consecuencia, cuando un hecho violatorio de los derechos humanos es asimismo constitutivo de delito o de responsabilidad administrativa, la reparación del daño por dicha violación no debe quedar supeditada a la obtención de una sentencia penal o una resolución administrativa.

La competencia del Ombudsman en materia de reparación del daño por violaciones a derechos humanos

- La competencia del Ombudsman comprende la de solicitar o recomendar la reparación del daño causado por una violación a derechos humanos, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que pueda dar lugar.

- Cuando la CNDH determina la existencia de una violación a derechos humanos deberá solicitar a la autoridad “las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales y, si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubieren ocasionado”.46

46 Artículo 44 de la Ley de la CNDH.

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- La determinación del daño y su reparación deberán hacerse de acuerdo con el derecho de los derechos humanos y no restringirse a las formas y montos que establezca la legislación penal o administrativa.

- El Ombudsman tiene entre sus principales obligaciones la de velar porque se apliquen diferentes formas de reparación que no consistan en una mera indemnización económica, y que se proceda a la reparación del daño de manera integral.

- El Ombudsman puede fundamentar sus decisiones en razones de ética y equidad que sustentan instrumentos internacionales que obligan a México.

- Ante una violación a los derechos humanos, el Ombudsman no tiene el poder coactivo que caracteriza al sistema jurisdiccional, pero en cambio dispone de una mayor variedad de medidas restitutorias o compensatorias, reivindicatorias e incluso preventivas.

1.2. Formas de reparación del daño

La reparación del daño no consiste solamente en una indemnización, es decir en un pago en dinero. El desarrollo producido en materia de derechos humanos en las últimas décadas ha permitido que se prevean muchas otras formas de reparación. Éstas se encuentran establecidas en los principales instrumentos internacionales que deben servir de guía al Ombudsman.

Las formas de reparación del daño en el derecho internacional de los derechos humanos

Entre los instrumentos internacionales y regionales más importantes que contienen bases en materia de reparación del daño, se encuentran los siguientes: a) “Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de poder”,47 b) el “Conjunto de principios para la protección y la promoción de los Derechos Humanos, mediante la lucha contra la impunidad”, de la Subcomisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,48 c) los “Principios y directrices básicas sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparación”49, d) la Convención Americana para Prevenir y Sancionar la Tortura 50, y e) la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) 51.

47 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 40/34 de 29 de noviembre de 1985. 48 E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1 de 2 de octubre de 1997. 49 E/CN.4/2005/L.48 del 19 de abril de 2005. 50 Ratificada por México el 22 de junio de 1987 51 Ratificada por México el 24 de marzo de 1981.


De las anteriores, son de especial relevancia: los “Principios y directrices básicas sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparación”, que establecen las siguientes formas de reparación: restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.

Principios generales para las distintas formas de reparación del daño

De manara sintética y sobre la base de los instrumentos internacionales señalados y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se puede afirmar que en la materia, rigen los siguientes principios:

a) La violación de un derecho humano da a la víctima el derecho a obtener una reparación integral, que abarque todos los daños y perjuicios sufridos, tanto materiales como morales. Por ejemplo, debe incluir la búsqueda de las personas desaparecidas y de los cadáveres de las personas asesinadas

b) Cuando hay violación a los derechos humanos, el daño moral se presume y comprende el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la víctima o su familia.

c) Cada Estado tiene el deber de conceder la reparación en caso de quebrantamiento de la obligación –contraída en virtud del derecho internacional– de respetar y garantizar que se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales.

d) La reparación debe responder a las necesidades y los deseos de las víctimas y las garantías de no repetición.

e) Deben poder reclamar la reparación las víctimas directas y, si procede, los familiares, las personas a cargo u otras personas que tengan una relación especial con las víctimas directas, así como las personas que, al intervenir para asistir a la víctima o impedir que se produzcan otras violaciones, hayan sufrido daños.

f) La reparación debe abarcar las afectaciones al proyecto de vida, atendiendo a la realización integral de la persona afectada, considerando su vocación, aptitudes, circunstancias, potencialidad y aspiraciones, que le permiten fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a ellas.

g) Igualmente debe incluir, en su caso, una disculpa pública que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades; conmemoraciones y homenajes a las víctimas.

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1.3. Mecanismos de la reparación del daño por violación a los derechos humanos en la legislación mexicana

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado derogó normas favorables a la reparación

Antes de la entrada en vigor, el 1° de enero de 2005, de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado, las recomendaciones emitidas por la CNDH que fueran aceptadas y que incluyeran la reparación del daño, estaban reguladas por el artículo 33 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Dicho artículo disponía que cuando se hubiese aceptado una recomendación de la CNDH en la que se propusiera la reparación de daños y perjuicios, la dependencia o entidad se limitaría a su determinación en cantidad líquida y a emitir la orden de pago respectiva.

Por lo tanto, no era necesario sustanciar un procedimiento administrativo para justificar el pago de la indemnización.

La derogación expresa del artículo 33 citado se realizó por medio del artículo 2º del decreto presidencial por el cual se expidió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004. Esta Ley regula ahora todo lo concerniente a los pagos que ha de hacer la administración pública federal por conductas irregulares de los servidores públicos, pero no hace ninguna referencia a las recomendaciones emitidas por la CNDH.

El principio de reserva y la reparación del daño

Las autoridades destinatarias de recomendaciones y propuestas de conciliaciones pueden aceptarlas o rechazarlas. Sin embargo, no pueden argumentar que la reparación del daño no se ajusta a lo previsto en su legislación particular. El principio de reserva que señala que “la autoridad sólo puede hacer aquello para lo cual la ley la faculta” no impide que las autoridades administrativas estén obligadas a cumplir tanto con las normas que directamente las regulan, como con aquellas normas reglamentarias de la Constitución, entre ellas la Ley de la CNDH. Por ello es perfectamente válido que la CNDH solicite medidas de reparación fundadas en “los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano” (Artículo 102 constitucional, apartado B).

La naturaleza constitucional del sistema nacional no jurisdiccional de protección a los derechos humanos, integrado por la CNDH y los 32 organismos locales, implica una autorización y una legitimación para que las autoridades acepten en sus términos las recomendaciones y propuestas de conciliación de esos organismos en cuanto a reparación del daño e indemnización.


1.4. Deficiencias de la CNDH en la reparación del daño

Presupuestos teóricos: a) toda recomendación expedida por la CNDH significa que ésta se ha formado la convicción de que se violaron los derechos humanos en el caso de que se trata; b) toda violación a derechos humanos implica un daño directo para la víctima, y en algunos casos, indirecto para otras personas; c) la víctima tiene derecho a que se le reparen los daños de tipo diverso que ha sufrido como consecuencia de la violación a sus derechos humanos.

- La CNDH no debe aplicar criterios estrechos, formales o restrictivos, pues en tal caso tendría todas las exigencias de un órgano jurisdiccional sin su fuerza vinculante. Perdería así su razón de ser como un órgano que reclama la oportunidad, el ejercicio de la razón y la equidad de los actos de gobierno

- Sin embargo, al analizar las actuaciones de la CNDH en un período de dos años, en relación con la reparación del daño, se observa que su actividad se ha sujetado a formas y métodos de trabajo restrictivos.

- En el caso de las recomendaciones dirigidas a autoridades federales, éstas generalmente se constriñen al pago de una indemnización en dinero. Casi nunca propone otras formas de reparación que impliquen acciones distintas para recuperar la dignidad perdida o conocer la verdad sobre los hechos violatorios, como sería una disculpa pública o la construcción de un monumento para perpetuar la memoria de las víctimas.

- Los casos que más sobresalen son los de conciliación. Por ejemplo, en las conciliaciones con el Instituto Nacional de Migración, la CNDH no ha solicitado la reparación del daño en casos en que al menos el daño moral era evidente.

- Los pocos casos en que el Ombudsman solicita alguna forma de reparación distinta, son generalmente aquéllos en que pide que se den cursos de capacitación al personal de la dependencia de que se trata sobre aplicación de los derechos humanos en su área.

- También se observa que, generalmente, cuando existe una averiguación previa o un proceso penal en curso en contra del servidor público que ha violado los derechos humanos, la CNDH se abstiene de solicitar la reparación del daño.

- Estos últimos casos muestran una confusión entre la responsabilidad penal y la violación a los derechos humanos. Si bien es cierto que si en el proceso penal queda probado el delito, se fijará una indemnización del daño, es un error atenerse a la indemnización penal puesto que aun cuando no se pruebe el delito en un proceso penal, la CNDH tiene competencia para determinar que se violaron los derechos humanos, quién los violó –de otro modo no podría haber expedido una recomendación sobre los hechos de que se trata– y cómo debe repararse el daño.

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- Un ejercicio pleno de estas facultades por parte de la CNDH permitiría crear conciencia en las autoridades sobre formas más amplias y eficaces para la reparación del daño, con lo cual el Ombudsman contribuiría a resolver los conflictos entre gobernantes y gobernados de manera más humana.

La reparación del daño en las recomendaciones de la CNDH. Años 2003 y 2004

Las omisiones identificadas de la CNDH en este aspecto se clasifican de la siguiente manera52:

1. Casos en los que no se reconoce el daño causado o hay un reconocimiento insuficiente.

2. Casos en los que se reconoce el daño, pero no se solicita su reparación, o sólo se solicita parcialmente

3. Casos en los que no obstante que hay un reconocimiento del daño causado:

a) No se solicita restitución, habiendo lugar a ella.

b) No se solicita rehabilitación, habiendo lugar a ella.

c) No se solicita compensación por daño emergente, lucro cesante y daño moral.

d) No se solicitaron medidas de satisfacción.

El objetivo de la reparación del daño es llevar a la víctima a una condición similar a la que se encontraba antes de la afectación. Por lo tanto, la medida de indemnización es sólo una vía parcial para desagraviar en alguna forma los daños causados, sin poder repararlos. En este sentido en el mismo período de 2003 y 2004 se identificaron:

a) Casos en los que únicamente se solicitó indemnización, pero no otras reparaciones habiendo lugar a ellas.

b) Casos en los que se solicitó una indemnización, donde debió haberse recurrido a otra medida de reparación.

52 En el estudio completo se presenta en forma de cuadros la información detallada que corresponde a cada una de las categorías aquí enunciadas.


2. La reparación del daño desde la perspectiva de las víctimas

Una adecuada reparación del daño requiere que se realice un correcto estudio de las consecuencias de la violación a derechos humanos, desde la perspectiva de la víctima y no solamente atendiendo a la responsabilidad de los agentes del estado.

Al poner el enfoque en las víctimas será necesario comprenderlas integralmente, en su estado físico, mental, emocional, económico y en su entorno. Cada una de esas esferas puede verse afectada por un acto violatorio a los derechos humanos y aunque aparentemente la violación se dirija sólo a uno de esos aspectos (por ejemplo, lesiones físicas), los daños sufridos trascienden a los distintos ámbitos de la personalidad de un ser humano.

El concepto de víctima adoptado por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas:

[…] se entenderá por víctima a toda persona que haya sufrido daños individual o colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del derecho internacional humanitario. Cuando corresponda, y en conformidad con el derecho interno, el término “víctima” también comprenderá a la familia inmediata o las personas a cargo de la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a víctimas en peligro o para impedir la victimización.

Los organismos públicos de derechos humanos deben contar con los medios que le permitan a) identificar integralmente todos los daños para establecer su reparación adecuada; b) brindar a las víctimas facilidades para acceder a la justicia y a la información pertinente sobre la violación de que fueron objeto. c) proteger su intimidad contra ingerencias ilegítimas y protegerlas de actos de intimidación y represalia, así como a sus familiares y testigos.

El enfoque desde el punto de vista de las víctimas permite también la identificación de violaciones a los derechos humanos de las víctimas indirectas, por ejemplo, cuando las autoridades realizan una detención legal o arbitraria y dejan al desamparo a terceros, o cuando las autoridades penitenciarias no permiten que los familiares de los internos los visiten.

Esta visión logra que se aplique una perspectiva de género. Por ejemplo, en algunas recomendaciones de la CNDH, cuando fallece el producto de la concepción, la indemnización se otorga a favor de la madre, cuando también el padre es víctima. (Recomendación 09/2003).

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3. Conclusiones

Existen dos ámbitos de facultades no ejercidas por la CNDH en materia de reparación del daño:

1. Con motivo de la atención a las quejas, los acuerdos de conciliación y la emisión de recomendaciones la CNDH se ha regido más por criterios de legalidad aplicables a autoridades civiles, penales y administrativas, que a las normas que rigen su actuación en tanto organismo de derechos humanos. En este sentido, debe advertirse que no basta con citar documentos internacionales de derechos humanos para considerar incorporados los criterios y principios contenidos en dichos documentos, pues es necesario argumentar la forma en que dichos principios inciden en la actuación del Organismo nacional y permiten llegar a conclusiones distintas a las que se obtendrían de no apegarse al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

2. Correspondería a la CNDH promover las adecuaciones y cambios legislativos que faciliten el cumplimiento de sus recomendaciones en lo relativo a reparación del daño.

4. Propuestas

Además de las que se infieren del cuerpo de este documento y específicamente de sus Conclusiones, el Programa Atalaya formula las siguientes propuestas específicas:

a). Que se reforme el Reglamento Interno de la CNDH y los de los organismos públicos de protección de derechos humanos para que las recomendaciones y las propuestas de conciliación incluyan un apartado sobre el estudio de victimización.

La sola acreditación de un hecho violatorio de derechos humanos no da suficientes elementos para comprender la magnitud del impacto que ese hecho tuvo en la vida de una persona. Un estudio de victimización permitirá conocer todos los daños causados y todas las víctimas afectadas a fin de establecer su adecuada reparación.

Dicho estudio deberá analizar la situación de cada una de las víctimas de violación a derechos humanos a partir de la identificación y conocimiento de los daños físicos, emocionales, mentales, económicos y familiares que hayan sido causados. Siempre que el caso lo amerite, deberá realizarse una visita a la casa y al lugar de trabajo del agraviado y determinar las repercusiones que la violación produjo en las personas del entorno de la víctima.

La Comisión deberá establecer la reparación adecuada, de conformidad con las normas internas y también de las normas y criterios internacionales aplicables. Así


podrá establecer pautas de reparación del daño que sirvan de precedentes para ampliar la protección de las víctimas en casos concretos.

b) Que para los efectos de realizar los estudios de victimización propuestos, es indispensable que la CNDH se dote del personal técnico y profesional necesario en las áreas legal, psicológica, médica y de trabajo social principalmente.

c) Que realice las gestiones procedentes para garantizar protección a las víctimas ante posibles amenazas a su seguridad y dignidad durante la investigación que dicha Comisión o alguna autoridad administrativa o penal lleven a cabo. Esto es particularmente relevante respecto de las quejas provenientes de personas privadas de su libertad.

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IV. ACCESO A LA INFORMACIÓN. DERECHO SIN GARANTÍAS En una sentencia reciente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se constata cómo, a diferencia de los desastres naturales, las violaciones a los derechos humanos siempre tienen responsables. En este caso, estos responsables son las propias instituciones encargadas de su tutela y garantía.

1. Antecedentes

El Programa Atalaya, que llevan a cabo el ITAM y Ronda Ciudadana para analizar la labor de la CNDH, se propuso entre otras cosas examinar la atención prestada por la CNDH a las quejas que recibe, considerando que más del 98% de éstas no dan lugar a una recomendación pública.53 Con este objeto, el 18 de junio de 2003 solicitó a la Comisión Nacional copia de los expedientes concluidos durante el mes de enero de ese año.54

La Comisión Nacional negó el acceso a la información contenida en 208 de los 209 expedientes55 correspondientes al periodo solicitado, con el argumento de que “la información que se encuentra en los expedientes que se tramitan en la CNDH se considera reservada”. Con esto logró que durante dos años no se pudiera analizar su gestión. Su determinación la basó en diversas disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de su Reglamento de Transparencia.

En razón de lo anterior, el Programa Atalaya promovió una demanda de amparo en la que se impugnó la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley de la CNDH y del Reglamento de Transparencia de la CNDH, por no cumplir con las nuevas exigencias del derecho constitucional de acceso a la información. En efecto, la ambigüedad y amplitud en la redacción de la Ley de la CNDH y del Reglamento de Transparencia de la CNDH, permiten una interpretación contraria a los principios de publicidad y rendición de cuentas. La CNDH ejerció la discrecionalidad que le otorga la Ley y negó casi absolutamente la información que se le solicitó.

53 Porcentaje de expedientes concluidos por causas distintas a recomendación: en 2003 el 99.34%; en 2004 el 98.97%, y en 2005 el 99.40%. 54 La solicitud fue presentada en los siguientes términos: “solicito a usted respetuosamente que con excepción de los datos confidenciales y de la información reservada en términos del artículo 14 fracciones III a V de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se me proporcione acceso a toda la información contenida en cada uno de los expedientes concluidos por ese Organismo Nacional de protección a los derechos humanos durante el mes de enero del año en curso. De acuerdo al informe presentado por la Dirección General a su cargo, visible en la página de internet (http://www.cndh.org.mx/Principal/document/la_cndh/activid/2003/fr_actv2003.htm), en ese periodo se concluyeron un total de doscientos nueve expedientes.” 55 No hubo explicación alguna que justificara la negativa de la CNDH para entregar la información de sólo uno de los 209 expedientes.


http://www.cndh.org.mx/Principal/document/la_cndh/activid/2003/fr_actv2003.htm

Por ello, en el juicio de amparo correspondiente no sólo se impugnó la negativa de acceso a la información sino la constitucionalidad misma de las normas que permiten dejar al arbitrio de los sujetos obligados la satisfacción de un derecho fundamental.56

Después de una prolongada tramitación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercitó la facultad de atracción y el 29 de marzo de 2004 asignó ministro ponente.57

El 31 de agosto de 2005 la CNDH comunicó al Programa Atalaya que revocaba el acuerdo tomado por su Comité de Información en el caso, y que por lo tanto “se acuerda dar acceso a la información solicitada por usted”.

Simultáneamente solicitó “decretar el sobreseimiento del juicio” al haber cesado los efectos de los actos reclamados.

El Programa Atalaya sostuvo ante la Corte que dicho Tribunal debería seguir conociendo del caso para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas aplicadas por la CNDH, que permitieron negar el acceso a la información solicitada, durante más de dos años.

El 10 de febrero de 2006 la Segunda Sala de la Suprema Corte dictó sentencia en la que desestimó la demanda de amparo, al considerar: “han cesado los efectos del acto impugnado, pues cuando se promueve el juicio de garantías contra una ley o un reglamento con motivo de actos de aplicación no puede desvincularse el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, ya que éste es precisamente el que causa perjuicio al particular y no la ley o el reglamento por sí solos, considerados en abstracto”.

2. Responsabilidad de la CNDH

Al entrar en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental el 12 de junio de 2002, estableció un plazo de un año para que la CNDH en su calidad de organismo autónomo y sujeto obligado por dicha Ley, promulgara su reglamento de transparencia. La CNDH expidió su Reglamento de Transparencia el 29 de abril de 2003 y en él estableció que la información que obrara “en los expedientes de queja, de orientación, de remisión, de seguimiento de recomendación y de impugnación que se tramiten en la Comisión”, se consideraría como reservada por un plazo de 12 años, a partir de la fecha en que se resolviera el expediente respectivo.

La Comisión Nacional pudo haber tendido un puente entre su Ley y la recientemente aprobada Ley de Transparencia. Pudo disponer que sus propias facultades

56 El texto íntegro de la demanda de amparo puede consultarse en www.atalaya.itam.mx. 57 Cuando este tipo de amparos se encuentra en estudio por los ministros de la Suprema Corte, las partes acostumbran dirigirles un memoradum con los argumentos puntuales que justifican el otorgamiento o, en su caso, negativa del amparo.

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discrecionales se ejercieran invariablemente a favor de la transparencia y el acceso a la información inmediata de sus casos cerrados.

Dos años después de que le fuera solicitada la información; diez años antes de que de acuerdo con su Reglamento de Transparencia le estuviese permitido entregarla y días o semanas antes de que el Pleno de la Suprema Corte se pronunciara sobre el juicio de amparo interpuesto, la CNDH puso a disposición del interesado la copia de los 208 expedientes que se le habían negado en 2003. Ya entonces la información carecía de relevancia, puesto que el escrutinio público requiere contar con información reciente, a efecto de poder realizar una crítica oportuna sobre la gestión del organismo.

En todo caso, subsiste el marco normativo que permite que ante una solicitud similar, la CNDH opte por tres opciones:

a) Suministrar la información solicitada dentro de los plazos legales.

b) Negar la información por doce años en términos del Reglamento que ella misma aprobó.

c) Otorgar la información cuando la persona a la que se la hubiese negado agote las instancias jurisdiccionales.

El hecho de que esté en las manos de la CNDH decidir si se adopta o no la primera de las opciones señaladas, contraviene el nuevo marco constitucional del derecho de acceso a la información recogido por la ley reglamentaria en la materia, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el sentido de “proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos” y de “favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados”.

3. Responsabilidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

La función esencial de un Tribunal Constitucional es garantizar los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esta tarea la realiza mediante el examen de los actos de autoridad y normas inferiores que podrían vulnerar a ese ordenamiento, sin que esos mismos actos y normas de menor jerarquía puedan impedir el ejercicio de sus facultades de protección de los derechos del individuo.

En la demanda de amparo interpuesta por el Programa Atalaya, se buscó restablecer, mediante la protección jurisdiccional, la tutela de la ley y no únicamente la satisfacción del derecho de acceso a la información en un solo caso. El amparo contra leyes tiene como objetivo otorgar la salvaguarda de la Constitución al individuo que ve afectados sus derechos no por un acto, sino por la ley misma, en


este caso la Ley de la CNDH y el Reglamento de Transparencia de la CNDH, que no satisfacen el estándar de protección del derecho de acceso a la información que debe disfrutarse en México a partir de la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia.

Cuando la CNDH puso a disposición del Programa Atalaya los 208 expedientes sobre los que pesaba la reserva que ella misma impuso y levantó, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encontró en la disyuntiva de desechar la demanda porque el derecho ya estaba satisfecho o de garantizar ese derecho no solamente por medio de la entrega de la información en un caso específico, sino mediante el restablecimiento de la armonía entre la ley y la Constitución. Con la última opción habría garantizado el derecho de acceso a la información para ese caso y para futuros, pues el recurso permitiría que al menos para el quejoso no tuvieran aplicación los preceptos legales inconstitucionales que representan una amenaza para el ejercicio de ese derecho.

La decisión de la SCJN no logró alcanzar el fin del amparo contra leyes, el recurso no consiguió su objetivo de declarar la inconstitucionalidad de la Ley, aunque se logró obtener la información solicitada en forma extemporánea. La obligación natural de la Corte es otorgar la mayor protección posible a quienes acuden a ella. Esta protección debe entenderse conforme a la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que define que un recurso efectivo,58 es aquel “capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido”59. Si esto es así, puede sostenerse que la SCJN subordinó los derechos consagrados en la Constitución a exigencias procesales (instrumentales) que hicieron del recurso interpuesto un recurso ineficaz. El derecho sustantivo fue subordinado al procesal.

La Corte hizo lo contrario en un caso reciente, donde decidió no limitar su actuación al contenido de la Ley de Amparo sino que aplicó el principio de supremacía constitucional. ¿Por qué no siguió el mismo criterio tratándose del derecho de acceso a la información?60

En el caso que nos ocupa la SCJN, para interpretar la norma procesal, no siguió los principios de integralidad, dinamismo, supremacía constitucional y, principalmente, el de mayor protección al gobernado sino que aplicó la Ley de Amparo y no entró al estudio de la constitucionalidad de la norma impugnada.

58 Artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 59 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C. No. 4, párrafo 66. 60 LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL OFENDIDO O VÍCTIMA DEL DELITO PARA ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO. NO SE LIMITA A LOS CASOS ESTABLECIDOS EXPRESAMENTE EN EL ARTÍCULO 10 DE LA LEY DE LA MATERIA, SINO QUE SE AMPLÍA A LOS SUPUESTOS EN QUE SE IMPUGNE VIOLACIÓN DE LAS GARANTÍAS CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 20, APARTADO B, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Novena Época Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Enero de 2006 Tesis: 1a./J. 170/2005 Página: 394 Materia: Penal Jurisprudencia.

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Si se hubiera dado una interpretación conforme con los principios de supremacía constitucional y de mayor protección en este caso, la Corte habría encontrado elementos que le permitieran estudiar el fondo del asunto, ya que de lo que se trataba era de restablecer el derecho a la tutela legal, y no de la satisfacción aislada de un derecho. El daño causado por la Ley no se elimina con el otorgamiento de la información por parte de la CNDH. La única forma de dejar sin materia el caso hubiera sido mediante la modificación por el legislativo de la Ley de la CNDH antes de que concluyera el juicio de amparo.

Si consideramos que el derecho a un recurso efectivo incluye el derecho a obtener una intervención judicial que determine o no la existencia de la violación, vemos que la Corte, por un lado, no garantizó el derecho de acceso a la información y, por otro, ella misma violó el derecho a un recurso efectivo al no decidir sobre la constitucionalidad de la ley impugnada, dejando al quejoso en un estado de inseguridad jurídica, pues la puerta para una futura violación a su derecho de acceso a la información permanece abierta.

De igual forma, la SCJN deja en manos de la CNDH el acceso a la justicia constitucional, pues no llegará a pronunciarse sobre la validez de la Ley a menos que el Organismo nacional así lo decida.

Por otra parte, debe insistirse que en este caso no se trata de una ley abstracta sino de una ley que ya causó daño por muchos meses y que seguirá prestando sustento al Reglamento de Transparencia de la CNDH y fundamentación a los actos emanados de la CNDH en contra del orden constitucional.

4. Responsabilidad del Congreso

El Estado mexicano ha contraído la obligación de garantizar el respeto y ejercicio de los derechos humanos. Dicha obligación proviene de la firma de diversos instrumentos internacionales en la materia, entre ellos la Convención Americana sobre Derechos Humanos e incluye la modificación de todas las estructuras que impiden el pleno disfrute de esos derechos, sean éstas del ámbito legislativo, institucional o de cualquier otra fuente.

Incorporar en la legislación recursos judiciales para lograr la protección de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución es el primer paso para asegurar la protección de esos derechos. Sin embargo, el diseño de esos recursos debe ser eficaz para que éstos puedan resultar de verdadera utilidad. 61

La mera existencia del recurso de amparo contra leyes no conlleva el cumplimiento de la obligación de México de respetar y garantizar el derecho a la protección judicial. Al reglamentarse en la Ley de Amparo dicho recurso, se estableció una

61 De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el derecho a la protección judicial, reconocido en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, implica la existencia de recursos y que éstos sean adecuados y eficaces.


causal de improcedencia que origina el sobreseimiento –dejar sin materia el caso y por lo tanto no entrar al estudio de fondo– que invalida el recurso mismo y lo hace depender del acto de autoridad, como si fuese éste y no la Ley, la fuente de la violación.

Está dentro de la lógica jurídica que los recursos judiciales establezcan requisitos para su acceso y procedencia, pero éstos no deben impedir que el objetivo del propio recurso se lleve a cabo. En este caso, la disposición que el Congreso de la Unión ha establecido, en cuanto a que el juicio de amparo será improcedente “cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, no distingue el amparo contra leyes de otros amparos indirectos. Esto impide conocer de la constitucionalidad de una ley cuando se deja sin efecto el acto de aplicación de la misma pero se mantiene a ésta en vigor, como si se tratara únicamente de proteger al individuo frente a un acto y no frente a la ley que le afecta. La lógica del amparo contra leyes habría de apegarse a su propia finalidad, de lo contrario los requisitos procedimentales lo vuelven ineficaz para proteger contra leyes inconstitucionales.

En esta situación, si el legislador constata que la Corte no está subordinando el sentido de la Ley de Amparo a la norma constitucional (como vemos que sí lo ha hecho en otros casos), debe hacer las reformas restrictivas necesarias para cerrar el paso a interpretaciones limitativas de derechos.

Normalmente, es la SCJN la que protege de la inconstitucionalidad de las normas, pero si ésta no lo hace, el legislativo debe realizar esta función correctiva como lo hizo en el caso de la violación entre cónyuges, cuando la Corte resolvió que no existía delito sino que sólo se trataba del ejercicio indebido de un derecho. Ante esa decisión, el órgano legislativo tipificó la violación entre cónyuges como delito. En una decisión posterior, la Corte enmendó su antigua postura para considerar lo mismo que el legislador.

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NUEVA ETAPA DEL PROGRAMA ATALAYA En 2006 inició a la segunda etapa del Programa Atalaya, que continuará con el análisis de la gestión de la CNDH hasta el año 2008. Ahora, el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) trabajará conjuntamente con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede México (FLACSO México) y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A. C. Asimismo, el proyecto se fortalece para cumplir con los objetivos que a continuación se presentan. Alcances y objetivos Continuar, ampliar y mejorar el escrutinio de la CNDH, e iniciar el estudio de aspectos específicos de las comisiones locales de derechos humanos, mediante las siguientes actividades: En relación con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos Evaluación de sus facultades en los siguientes aspectos:

- Atención a quejas, recomendaciones, procedimientos de conciliación, supervisión de centros de internamiento, recurso de impugnación, propuestas de reforma legislativa y de políticas públicas, así como de los programas especiales.

- Contenido y presentación del Informe Anual de Actividades de la CNDH. - Atención a víctimas de violaciones a derechos humanos y reparación del daño a las

mismas. Evaluación del impacto de las acciones de la CNDH:

- Evaluar el impacto del Organismo en la modificación de políticas públicas y en la solución a problemas de derechos humanos.

- Estudio de casos de no aceptación o no cumplimiento de las recomendaciones de la CNDH.

- Evaluar la percepción gubernamental respecto a la CNDH, así como los resultados de los procedimientos de responsabilidad administrativa como consecuencia de recomendaciones o procedimientos de conciliación.

- Aproximación a un diagnóstico de carácter empírico sobre el efecto de las actuaciones y omisiones de la CNDH en la incidencia de violaciones a los derechos humanos en las prisiones federales, las estaciones migratorias, así como en los servicios de seguridad pública.

Evaluación y promoción de la autonomía de la CNDH:

- Diseñar y aplicar indicadores cuantitativos y cualitativos para identificar aciertos y desvíos en el ejercicio de su autonomía.

- Iniciar las acciones legales necesarias para fortalecer su autonomía, entre ellas una demanda de amparo en contra de su Reglamento Interno por excluir a las víctimas en los procesos de conciliación.

- Impulsar la eficaz intervención de la CNDH en temas clave de derechos humanos, por medio de la presentación de quejas.

- Evaluar la independencia de la CNDH con respecto al gobierno de México, cuando éste o la Comisión interactúan con agencias internacionales.

En relación con las comisiones estatales de derechos humanos

- Iniciar el estudio de la relación entre las comisiones locales y los poderes judiciales de las entidades federativas, así como el desempeño de las mismas en la atención a la problemática de derechos humanos en las materias de procuración de justicia y penitenciaria.


Análisis de gestión de la CNDH en 2005 - ITAMatalaya.itam.mx/Documentos_Atalaya/01. (2)/01....

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