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Banco Mundial

Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente Informe Final 31 de marzo de 2016 Preparado por: Gregory Cook, Paul Zakkour (Carbon Counts) Sebastián Cepeda, Jacques Clerc, Paulina Calfucoy, Serguey Maximov, José Luis Lima (E2BIZ)

Confidencial

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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente

Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página iii

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................ IV

1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 1

1.1 Contexto y objetivos .............................................................................................................. 2

1.2 Pauta del informe................................................................................................................... 3

2 COMBINANDO EL IMPUESTO AL CO2 CON OTRAS POLÍTICAS .............................................. 4

2.1 Introducción ........................................................................................................................... 4

2.2 Contexto y metodología ......................................................................................................... 5

2.3 Descripción del sector generación eléctrica. .......................................................................... 9

2.4 Implementación del impuesto al CO2 en el contexto de Chile ............................................. 11

2.5 Análisis y evaluación de las interacciones entre el impuesto y las políticas clave ................ 17

2.6 Evaluación del impuesto ...................................................................................................... 21

3 LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON IMPUESTOS AL CARBONO ............. 31

3.1 Introducción ......................................................................................................................... 31

3.2 Impuestos al carbono en el mundo ...................................................................................... 33

3.3 Experiencias internacionales y lecciones para Chile ............................................................. 37

3.4 Asegurar el alineamiento con otras políticas ....................................................................... 38

3.5 Reducir las emisiones de carbono ........................................................................................ 47

3.6 Manejar los impactos sociales y económicos ....................................................................... 54

3.7 Implementar un régimen de cumplimiento ......................................................................... 62

3.8 Evaluar el desempeño en el tiempo ..................................................................................... 69

3.9 Resumen de hallazgos clave ................................................................................................. 72

4 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y DE ÁREAS DE ESTUDIO ............................................. 75

4.1 Introducción ......................................................................................................................... 75

4.2 Recomendaciones de política .............................................................................................. 76

4.3 Áreas de estudio posterior ................................................................................................... 83

5 REFERENCIAS .................................................................................................................. 85

ANEXO A DEFINICIONES METODOLÓGICAS DE LA ENTREVISTA .................................................. 90


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RESUMEN EJECUTIVO

Contexto

El gobierno de Chile tiene planeado implementar un impuesto al carbono desde el año 2017 como

parte de un paquete de reformas tributarias aprobadas en el año 2014. Este impuesto abarca

principalmente el sector de generación eléctrica, gravando las emisiones de CO2 con USD 5 por

toneladas para todos los establecimientos con capacidad instalada igual o mayor a 50 mega watts

(MW).

Las barreras que se deben superar para llegar a una forma más sustentable de desarrollo, incluyendo

aquellas relacionadas con la reducción de emisiones de GEI, son de naturaleza compleja. No existe

una sola política o medida que pueda asegurar una efectiva reducción de emisiones de GEI y a la vez

hacerse cargo de la problemática de cambio climático. Por esta razón, un número mayor de países a

nivel mundial han introducido una combinación de políticas cuyo objetivo es la mitigación del cambio

climático, incluyendo esquemas para el apoyo a las energías renovables; políticas de eficiencia

energética e instrumentos de “carbon pricing”, como es el caso de los impuestos. En la literatura se

indica que estos esquemas pueden ser combinados efectivamente, pero cabe destacar que pueden

ocurrir interacciones que refuerzan o socavan los esfuerzos de otras políticas. La introducción de un

impuesto al carbono podría generar áreas de superposición e inconsistencia con otras políticas, -

produciendo dobles tributaciones o regulaciones -, las cuales producen ineficiencias sistémicas que

generalmente se traducen en un incremento de costos para lograr el objetivo de la política.

Un número importante de países a nivel mundial ha introducido una combinación de políticas y

medidas de mitigación, incluyendo el uso de esquemas de apoyo a energías renovables, políticas de

eficiencia energética y medidas de carbon pricing. La literatura indica que un paquete de políticas

que incorporan eficiencia energética, políticas de energía renovable, de tecnologías menos emisoras

y de carbon pricing pueden ser efectivamente combinadas. Sin embargo, los elementos de este

paquete pueden interactuar con otras políticas ya sea reforzando los objetivos de éstas o actuando

de forma contraria. La introducción de la política de carbon pricing, podría generar áreas de

superposición e inconsistencia con áreas existentes de la política energética, la cuales pueden

generar ineficiencias sistémicas o incremetos de los costos del sistema con el objeto de lograr los

objetivos de la política.

En este contexto, el programa Partnership for Market Readiness (PMR) del Banco Mundial en

conjunto con el gobierno de Chile contrataron a Carbon Counts y E2BIZ para:

1. Conducir un análisis crítico de las interacciones entre el impuesto al carbono planificado con

las políticas, regulaciones, e instrumentos que gobiernan el sector de la energía y medio

ambiente en Chile, para identificar áreas de conflicto, inconsistencias, superposiciones, etc.;

2. Evaluar la aplicación del impuesto al carbono en otros países, enfocando el análisis en

responder como estos países han aplicado este impuesto en relación con otras políticas de

energía, instrumentos y regulaciones;

3. Desarrollar recomendaciones de política relacionados con el impuesto carbono, para lograr

un paquete integrado de políticas del sector energía y medio ambiente en Chile.


Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página v

Para cumplir con estos objetivos, el presente estudio integró el análisis de fuentes secundarias

nacionales e internacionales e información primaria generada a partir de entrevistas a expertos a

nivel nacional, que incluyeron tanto a funcionarios del gobierno como a actores de la industria en

Chile, así como discusiones que se llevaron a cabo con expertos internacionales y profesionales que

son parte de la red PMR.

Análisis crítico del impuesto al carbono y de sus interacciones

Un análisis crítico fue desarrollado para el impuesto al carbono y sus potenciales interacciones con

políticas de energía y medio ambiente, esquemas regulatorios a nivel nacional (ejemplo, política de

eficiencia energética y de renovables) y otros factores relevantes del sector de generación de

electricidad (ejemplo, estructura del mercado energía, matriz primaria). La tabla RE1 resume esta

evaluación y muestra las áreas potenciales de interacción entre el impuesto y la política evaluada,

junto con una evaluación de la consistencia de las interacciones de acuerdo a las siguientes

categorías: i) interacción positiva o inconsistente, ii) inconsistencia, conflicto o interacción negativa,

iii) potencial conflicto o área de incerteza, iv) sin interacción directa.

Tabla RE1 Resumen de interacciones entre el impuesto y otras áreas de la política

Consistencia

con objetivos

de política

Doble

Regulación

Cobertura y

alcance

Señal de

precio

consistente

Requerimientos

MRV

Temas

Administrativos

(Regulador)

Temas

Administrativos

(Regulado)

Control del

Regulador

Aporte a las

contribuciones

nacionales (INDC)

Regulación de

contaminantes

locales

Ley de Energía

Renovable y Energía

2050

Net Billing

Aumento Capacidad

Terminal GNL

Cambio de política

de licitaciones

(bloques horarios)

Interconexión SIC -

SING

Ley de Transmisión

Ley de Equidad

Tarifaria

Ley de Eficiencia

Energética

Otras Políticas de

Eficiencia Energética

Interacción positiva o consistente Sin interacción directa

Potencial conflicto o área de incerteza Inconsistencia, conflicto o interacción negativa

ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO

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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página vi

El análisis indica que el impuesto es consistente con un rango de políticas existentes y en proyecto,

en el área de energía y medio ambiente. Como ejemplo, la Tabla RE2 presenta un resumen de los

elementos claves de interacción usando como categorías de análisis: el nivel de coherencia,

incerteza, e inconsistencia entre el impuesto y cada ámbito de la política.


Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página vii

Tabla RE2 Elementos clave de interacción

Medio Ambiente

Se encuentran elementos consistentes con las políticas de medio ambiente, que generan

una interacción positiva con estas políticas. Por ejemplo, el impuesto está en línea con las

políticas de mitigación de GEI del país.

Existen incertezas respecto a algunas interacciones debido a que no se ha definido aún

completamente los detalles de la política de mitigación (PANCC).

Potencial inconsistencia entre los objetivos de reducción de contaminantes locales y de GEI,

dado que los sistemas de abatimiento conllevan a una reducción de la eficiencia de las

plantas eléctricas. Por ejemplo, el efecto al utilizar sistemas de control de NOx y SO2 implica

un consumo interno adicional de electricidad de 1,2%-1,5% para países con altos estándares

de control de contaminantes locales (Ecofys, 2006), lo que implica una menor energía

exportada al sistema eléctrico.

Matriz Primaria

Impuesto entrega una señal de costo a las emisiones de CO2, favoreciendo aquellas

tecnologías menos contaminantes.

Existen incertezas respecto a la implementación del sistema MRV, respecto de los detalles del

sistema de reporte, dado que el reglamento no se encuentra publicado. Potenciales

requerimientos de información a importadores de combustible, en el caso que se requiera

usar factores de emisión nacionales.

Existe una inconsistencia relevante, por cuanto los establecimientos que no emiten GEI tienen

que pagar una parte del impuesto al CO2, debido al prorrateo del tributo que se encuentra

por sobre el costo marginal.

Mercado Eléctrico

Impuesto beneficia a las tecnologías renovables por sobre los combustibles fósiles. Esto

ayudaría a aumentar la participación de tecnologías menos contaminantes y que pueden

ayudar a bajar los precios del sistema eléctrico en el largo plazo.

Existen incertezas respecto a las señales de las políticas. Por un lado, varias políticas buscan

reducir el precio de la electricidad, pero sin embargo el impuesto tiene el efecto de

aumentar los precios.

Potencial efecto regresivo del impuesto, dado que aumenta el precio de la electricidad en

los consumidores. Hogares más vulnerables poseen un importante gasto en este ítem, que es

de alrededor de un 5% (INE, 2012).

Demanda

Aumento del precio de la electricidad puede tener como efecto una menor demanda y

mayor viabilidad de medidas de eficiencia energética (EE).

Potenciales incertezas debido a que se encuentra en discusión el proyecto de Ley de EE. No

se sabe la manera en que la ley puede ayudar a mitigar los impactos en los sectores más

vulnerables y que no tienen opciones de implementar proyectos de EE (y por lo tanto ayudar

a mitigar los potenciales impactos económicos del impuesto).

El traspaso directo del costo del impuesto a los consumidores, implica una señal débil de éste

para alterar la demanda, dado que los consumidores poseen pocas opciones para ejecutar

medidas que reduzcan su consumo, especialmente en aquellos hogares más vulnerables.


Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página viii

Basado en este análisis, se realizó una evaluación del impuesto al carbono y de aquellas políticas de

energía y medio ambiente de acuerdo a tres criterios de evaluación: efectividad ambiental, costo

efectividad y eficiencia y factibilidad (Tabla RE3). Como se puede observar en esta tabla, aún cuando

el nivel del impuesto de 5USD/tCO2 es marginal y que que el resultado del análisis cuantitativo de

(Castalia/KAS,2016) indica que no existe un impacto en las emisiones de CO2, éste impuesto puede

trabajar con otras políticas para lograr sinergias en la mitigación. Así, por ejemplo, por primera vez

se establece un precio a la externalidad negativa asociada a la emisión de GEI para un sector

relevante y al mismo tiempo se avanza en el fortalecimiento de capacidades para el diseño e

implementación del sistema MRV. Se considera que el impuesto es una política coherente, que se

encuentra alineada con la legislación de Chile, el cual en su fase inicial posee un bajo rechazo y una

baja burocracia involucrada para las entidades participantes.

Existen además áreas de incerteza, relacionadas con la implementación del impuesto, situación que

debería cambiar a medida que surjan los reglamentos finales que regulen los sistemas de monitoreo.

Ejemplo de estás incertezas, es la necesidad de evaluar los requerimientos de recursos humanos y

financieros en la Superintendencia de Medio Ambiente, para poder implementar el impuesto. Se

requiere además generar los reglamentos que permitan detallar las metodologías a nivel técnico que

serán usadas para el monitoreo de las emisiones. También existe la necesidad de desarrollar las

regulaciones y procedimientos que detallen las metodologías para el monitoreo de las emisiones,

encontrándose esto en desarrollo.

Existe una incoherencia relevante respecto a la señal de precio que genera el impuesto. Por un lado,

está la posibilidad de que una porción del impuesto sea pagada por unidades no contaminantes que

participan del despacho de energía, debido al esquema de prorrateo diseñado en la ley. Además,

dado que el impuesto no se considera en el despacho de las unidades, su señal no existe para las

unidades emisoras en la operación del sistema1. Finalmente, dado que el costo del impuesto es

traspasado completamente a los clientes (industriales y residenciales), esta señal no genera

respuestas en la demanda, debido a su inelasticidad (-0,27 para el sector residencial y -0,4 para los

sectores industriales). Potencialmente, pueden existir problemas distributivos debido a que el

incremento del precio de la electricidad impacta proporcionalmente en mayor medida a aquellos

sectores más vulnerables que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al ítem energía. Incluso,

en este contexto, no puede existir el reciclaje de los ingresos provenientes del impuesto, ya que de

acuerdo a la ley estos ingresos no pueden ser asignados a propósitos específicos.

1 El impuesto al carbono no es aplicado en el despacho de las unidades, por lo tanto, no afecta el costo marginal del sistema. Para el caso en que existan unidades cuyo costo variable exceda el costo marginal (incluyendo el impuesto), este exceso sobre el costo marginal será prorrateado entre los retiros energía.


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Tabla RE3 Evaluación del impuesto, hallazgos clave

EVALUATION CRITERIA HALLAZGOS CLAVE EVALUACIÓN

Habilidad para lograr

reducción de

emisiones

adicionales

El bajo nivel del impuesto y su diseño probablemente generen u impacto menor en la

mitigación del corto plazo del sector de generación de electricidad y además se espera

que su efecto sea limitado en la reducción de la demanda. Sin embargo, se podrían

esperar efectos en el largo plazo, debido a cambios en las decisiones de inversión y de

expectativas de evolución del impuesto (un mayor nivel).

Coherencia con

otras políticas de

abatimiento

El impuesto entrega por primera vez una señal para reducir GEI en el sector de

generación de electricidad, para que sea tomado en cuenta en los procesos de decisión

económicos. Complementa y apoya los objetivos de otras políticas existentes, como se

pudo apreciar en el apartado anterior.

Alineación con la

estrategia nacional

de GEI

El impuesto permite que el Estado de Chile posea nuevos instrumentos de mitigación,

que en este caso tiene por objetivo un sector relevante respecto de las emisiones de GEI.

Su implementación permitirá al país en el tiempo ampliar el impuesto y el nivel en el

tiempo, reduciendo las barreras de implementación, gracias a que se habrán establecido

Señal de precio

consistente a las

entidades

La señal del impuesto no es óptima, debido a varios factores relacionados con el

mercado eléctrico. Esto incluye situaciones como el potencial pago por parte del

impuesto por parte de unidades no emisoras de GEI; la baja visibilidad de la señal del

impuesto a los generadores y consumidores finales (limitando su respuesta, por ejemplo

para reducir su demanda); y que estos consumidores no tienen opción de elegir

Eficiencia en lograr

los objetivos de la

política

La eficiencia del impuesto puede estar limitada por temas relacionados con la señal de

éste (mirar evaluación anterior). Dada la concentración de mercado de las empresas

generadoras de electricidad, el impuesto es un instrumento eficiente para "carbon pricing,

que entrega una mayor certeza a las decisiones de inversión.

Costos

Administrativos y

Complejidad

Aún cuando existen algunas incertezas respecto al diseño final del MRV, el uso de

sistemas y procedimientos existentes (RETC), permite generar sinergias en el proceso

administrativo, reduciendo la complejidad del sistema para el regulador y los

participantes.

Coherencia con

leyes existentes y

proyectos

Existen algunas incertezas respecto a la coherencia del impuesto, con elementos de la

política del mercado eléctrico, como por ejemplo el objetivo de reducir el precio de la

electricidad. Sin embargo, las políticas que buscan incrementar las alternativas de

generación y la costo-eficiencia de éstas, son coherentes para optimizar el efecto del

impuesto.

Requerimientos

institucionales

Hay algunas incertezas y preocupaciones, respecto a la implementación institucional del

impuesto, debido a los requerimientos financieros y humanos. Esto es particularmente

revelante en el contexto del impuesto a los contaminantes locales, que se encuentra en

desarrollo al mismo tiempo.

Requerimientos

MRV

Debido a que el RETC será usado para el MRV del impuesto, existe claridad respecto a

la forma general de implementación administrativa. Sin embargo, hay incertezas respecto

del proceso técnico y los requerimientos para recoger y verificar los datos, lo cual deberá

ser corregido en el futuro con los reglamentos.

Aceptabilidad por los

grupos afectados

Dado el nivel y alcance del impuesto, y la forma en que fue diseñado, no existe una

mayor oposición por parte de los grupos afectados. La futura aceptabilidad será sujeta a

un manejo adecuado de los problemas distribucionales y que se generen procesos de

consulta con los afectados.

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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página x

Evaluación internacional

Un número importante de países a nivel mundial han diseñado e implementado impuestos al

carbono, por lo que varios esquemas de impuesto al carbono están operativos y funcionan hace

varios años, entregando evidencia de sus impactos e interacciones con otras políticas. Estas

lecciones, pueden en muchos casos, mostrar los tipos de trade-offs involucrados en el diseño e

implementación de políticas de carbon pricing, como es el caso de tener que balancear variables

ambientales y económicas de forma óptima y a la vez asegurar la factibilidad política, administrativa

y de aceptación de la comunidad. De esta forma, aun cuando existe un amplio rango de

circunstancias y esquemas, la experiencia de diseñadores de política en la implementación del

impuesto al carbono a nivel internacional entrega lecciones e ideas para evaluar el esquema chileno

e identificar oportunidades de mejora.

Estas experiencias pueden ser agrupadas de acuerdo a los siguientes objetivos:

Asegurar alineamiento con otras políticas

Reducir las emisiones de carbono

Manejar los impactos sociales y económicos

Implementar un régimen de cumplimiento

Evaluar el impacto y la coherencia en el tiempo

La figura RE1 muestra un esquema de cómo estos objetivos se aplican, en el contexto de un ciclo de

tiempo simplificado de buenas prácticas para el diseño, implementación y revisión de las políticas.

Figura RE1 Esquema de diseño, implementación y revisión del impuesto carbono

Asegurar alienamiento con otras políticas

Reducir emisiones de carbono

Manejar impactos sociales y económicos

Implementar un regimen de cumplimiento

Evaluating

performance

PLANIFICACIÓN Y ANÁLISIS

DISEÑO Y DESARROLLO

IMPLEMENTACIÓN

MONITOREO Y REVISIÓN


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Los impuestos al carbono aplicados mundialmente son diversos, varían en su aproximación, en los

sectores que abarcan, gases emitidos, etapas que impactan en la cadena de suministro y en el diseño

de políticas complementarias para mitigar sus efectos potenciales en el sector residencial e

industrial. Estas diversidades de esquemas reflejan las circunstancias y prioridades nacionales, así

como las condiciones que imponen las políticas de energía y cambio climático de los respectivos

países. Como tema relevante, en esta revisión se pudo observar que los impuestos se adaptan en el

tiempo, de acuerdo a las circunstancias y prioridades de cada gobierno. Es por esto que Chile debe

desarrollar su impuesto al carbono de acuerdo a sus prioridades, establecer criterios de evaluación

y monitoreo y mejorar la implementación en el tiempo.

La revisión bibliográfica y la discusión con expertos nacionales e internacionales respecto al diseño e

implementación del impuesto al carbono permitió identificar las lecciones clave que se indican en la

Tabla RE4 a continuación.

Tabla RE4 Resumen de elementos clave de revisión internacional para Chile

Tema Hallazgos iniciales en Chile

Asegurar la

alineación

con otras

políticas

1. En línea con las buenas prácticas, Chile ha puesto en marcha los arreglos

institucionales necesarios para asegurar la coordinación intergubernamental en la

implementación de su impuesto al carbono. Se debería considerar la posibilidad de

definir principios fundamentales para el desarrollo futuro de esta política, con el

objeto de asegurar la coordinación y la coherencia con las otras políticas

relacionadas.

2. A pesar que la señal actual del impuesto no conduzca a una reducción significativa

de las emisiones de GEI en la generación eléctrica en el corto plazo, el efecto

combinado de la política fiscal y la política sobre energías renovables es coherente

y actúa como una base para incentivar aún más la generación de energía baja en

carbono. Sin embargo, hay una incompatibilidad potencial con respecto a la

socialización de los costos para todos los generadores (incluidas las renovables) en

el modelo actual de regulación de tarifas.

3. Debido a que el impuesto sobre el carbono se traspasará íntegramente a los

consumidores, podría existir una limitada respuesta de la demanda en el corto

plazo, por lo que debería considerarse la posibilidad de implementar "incentivos"

adicionales para las empresas y los hogares, o incentivos financieros fiscales para

por ejemplo la implementación de medidas de eficiencia energética.

4. Chile podría beneficiarse del ejercicio de aclarar el objetivo(s) del impuesto y

plantear por qué es necesario este instrumento específico - con el fin de comunicar

claramente su propósito y proporcionar una base para la evaluación del

desempeño futuro de este instrumento.

Reducir

emisiones

5. En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para

evaluar los impactos de la reducción de emisiones gracias al impuesto al carbono

en el sector eléctrico. Análisis previos podrían ayudar a tarificar el carbono en otros

sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y por ende a optimizar el conjunto de

políticas dirigidas a la mitigación en el largo plazo, apoyando de este modo la

estrategia de Chile relacionada con el Cambio Climático (ej.: PANCC).

6. El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y

requerimientos administrativos y la experiencia internacional considera que es un

buen punto inicial para comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y

restrictivas.

7. A pesar que el valor del impuesto inicial es bajo a 5USD por tCO2 (comparado con

otros impuestos a nivel mundial), su aplicación en la oferta de energía (a nivel mid-

stream, en la generación de electricidad) provee una base para generar una

respuesta al precio en el sector de generación y de demanda. Sin embargo, Chile

debe considerar los beneficios de un posterior monitoreo de esta mitigación y la

comunicación asociada de su efectividad medioambiental.


Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página xii


Manejar

impactos

sociales y

económicos

8. Chile está llevando a cabo un análisis inicial de impacto para evaluar los efectos

distributivos de los usuarios finales. Conforme con las buenas prácticas

internacionales, los resultados de este análisis deben considerar el uso de las

medidas de respuesta apropiadas para asegurar la equidad y que el impacto total

del impuesto no sea regresivo, manteniendo al mismo tiempo la eficacia ambiental.

9. El valor (o monto) del impuesto inicial propuesto es relativamente bajo y limitado en

su cobertura; la experiencia demuestra que este enfoque tiene éxito en la gestión

de una transición hacia una fijación de carbon pricing más estricto en el tiempo.

Cambios previstos en el impuesto, incluyendo tanto el monto como la cobertura,

deberían ser planeados con suficiente antelación para ayudar a las entidades

afectadas a prepararse e invertir en base a esta nueva situación.

Implementar

un régimen

de

cumplimiento

10. Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo

tiempo seguir las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base

sólida a nivel de instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte

de emisiones. La aplicación de factores de emisión nacional puede ser aplicado al

sistema MRV, información que puede ser accedida fácilmente por parte del SII.

11. Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para

Chile, la verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria,

pero el país podría considerar si es necesario respaldar este esquema con una

fuerte fiscalización y un régimen de multas; particularmente para preparar el futuro

desarrollo de políticas de tarificación del carbono en otros sectores.

12. Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de

instalación. El portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base

para esto.

13. Con la obligación de hacer reportes a nivel de la instalación, que existe antes de la

aplicación del impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de

GEI, actividades y/o gases deben ser precedidos por la instalación de un sistema

MRV, el cual de tiempo suficiente para la preparación de los participantes y el

regulador(s).

Evaluar

desempeño

y coherencia

en el tiempo

14. Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el

establecer un sistema de evaluación de desempeño y de revisión del esquema del

impuesto sobre el carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a

objetivos acordados y a criterios de evaluación. Se podrían incluir Informes públicos

anuales que consideren métricas apropiadas que podrían ser complementados con

revisiones periódicas a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar los

parámetros considerados en el diseño. Estas revisiones deben considerar procesos

robustos de consulta pública para solicitar los puntos de vista de las partes

interesadas y sus experiencias 'en terreno'.

15. Agregaría una evaluación de impacto asociado al impuesto para evaluar los

efectos expost en matería de: i) mitigación, ii) precios energía; iii) efectos

macroeconómicos; y iv) efectos distributivos.


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Recomendaciones de política y de áreas estudio para el futuro

Basado en el análisis presentado previamente, se desarrolló un set de recomendaciones de política

para el impuesto al carbono de Chile para asegurar una mayor consistencia de este instrumento

con otras políticas relevantes en el sector energía y medio ambiente en el país. Para cada

recomendación, se define un objetivo que incluye acciones clave, roles y responsabilidades;

cronograma y pasos siguientes; y desafíos respecto de su implementación.

Estas recomendaciones se resumen en la Tabla RE5.

Tabla RE5 Problema abordado y recomendaciones

Finalmente, se proponen las siguientes áreas de estudios en el futuro:

Estudio para evaluar los efectos combinados del impuesto al carbono y a los contaminantes

locales

Opciones para minimizar los impactos distributivos a los usuarios finales

Serie de estudios para evaluar las opciones del desarrollo de una política de carbon pricing

en Chile

Evaluación y planificación de requerimientos MRV

Estudio para establecer un proceso de revisión y evaluación del impuesto al carbono

Problema abordadoI

s

Falta de claridad acerca de si el impuesto es

primordialmente un ejercicio para recaudar impuestos,

para apoyar los objetivos de la política social y/o una

política de mitigación de GEI

Recomendación 1Clarificar y comunicar los objetivos

específicos del impuesto al carbono

La implementación actual, en la cual una porción del

impuesto es pagado por todos los generadores,

incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente

con la señal del impuesto al CO2

Recomendación 2

Optimizar la eficiencia de la señal

del impuesto al CO2 dentro del

mercado eléctrico

La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto,

es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la

limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones

costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial

para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables.

Recomendación 3

Priorizar políticas para sectores

residenciales e industriales

afectados por el impuesto

Existen incertezas y preocupaciones respecto a la

implementación del impuesto a nivel institucional, dado los

requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se

requiere personal con conocimiento adecuado del sector

de generación y de procedimientos de verificación de

datos.

Recomendación 4

Entregar suficientes recursos a

entidades gubernamentales

encargadas de implementar el

impuesto al CO2

La experiencia internacional demuestra el valor de realizar

análisis extensivos, para explorar las opciones del

desarrollo futuro de un carbon pricing

Recomendación 5

Analizar opciones para una potencial

evolución de políticas de carbon

pricing

La expansión en fases de las políticas de carbon pricing,

con notificaciones por adelantado de alzas en el impuesto

o cambios en la regulación; ayudan a que la industria y los

consumidores planifiquen e inviertan de acuerdo a estos

cambios, mejorando además la aceptabilidad pública.

Recommendation 6

Señalizar con sufiente tiempo

cualquier modificación de las

políticas de carbon pricing

Actualmente no existen planes o requerimientos legales

para evaluar los impactos del impuesto en el tiempo. Chile

debería considerar evaluar estos impactos y una revisión

de la política, de acuerdo a criterios y objetivos

predeterminados.

Recomendación 7

Establecer principios y

procedimientos para una revisión y

evaluación continua

Recomendación


Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 1

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1 INTRODUCCIÓN

1.1 Contexto y objetivos

Por primera vez en Chile, a partir del 2014 se estableció un precio para la externalidad relacionada

con las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), el cual afectará principalmente al sector de

generación de electricidad, uno de los más importantes emisores a nivel país (25% respecto de las

emisiones totales del inventario 2010, sin contar LULUCF). Esta política permitirá al Estado disponer

de un instrumento adicional que permita ayudar al cumplimiento de las metas de mitigación que se

están estableciendo como parte de los compromisos que el país ha adoptado a nivel internacional y

las políticas de mitigación del cambio climático a nivel nacional. El bajo valor del impuesto que se

está implementado, permitirá disminuir las barreras en el proceso de implementación en

comparación a un escenario en el que se hubiese considerado un valor mayor, y potenciales impactos

(como ejemplo: impactos en el bienestar de los hogares o pérdida de competitividad de sectores

claves tales como el cobre, lo cual podría surgir del aumento de la tarifa de electricidad). Éste es un

punto relevante, por cuanto una ejecución exitosa de este impuesto, puede abrir la puerta hacia

otras políticas de carbon pricing que puedan considerar otros sectores y emisiones.

Dado que esta política se ejecuta en un sector que está altamente relacionado con otros, como por

ejemplo el sector residencial e industrial, su implementación puede generar interacciones con otras

políticas o proyectos de ley. Es por esto, que es relevante poder estudiar las potenciales interacciones

que pueden surgir con las áreas de energía y medioambiente. Cabe destacar que el presente estudio

no evalúa la fuerza que puede existir en esta interacción, sino que se limita a declarar la existencia

de esta situación, la cual puede ser coherente, incoherente o que exista incertidumbre respecto su

naturaleza.

El Banco Mundial, en un trabajo conjunto con el Gobierno de Chile, ha solicitado a Carbon Counts y

E2BIZ analizar la interacción y consistencia del impuesto al carbono planificado para Chile (definido

en la ley 20.780) con las políticas y regulaciones del sector nacional de energía y medio ambiente.

Para la realización de este estudio se desarrollaron tres actividades principales:

Actividad 1: análisis crítico de las interacciones entre el impuesto al carbono y políticas del

sector de energía

Actividad 2: evaluación de los impuestos al carbono aplicados internacionalmente

Actividad 3: recomendaciones de política

En la primera actividad, se procedió a recopilar información sobre las políticas de energía y de

medioambiente que se consideraban relevantes para los propósitos del presente estudio. Luego de

generar este listado, se procedió a investigar las potenciales interacciones que podrían ocurrir entre

el impuesto y estas políticas. Para ello realizaron entrevistas con actores expertos de la industria y a

nivel gubernamental, además de una revisión de documentación. A partir de esta metodología de

recolección y análisis de información, fue posible generar una matriz de interacciones y de evaluación

del impuesto en base a criterios identificados de la literatura especializada en el tema y que son

considerados relevantes para el desarrollo de instrumentos de carbon pricing dentro del diseño de

una política. Éstos son (Antonioli et al., 2014).:



Efectividad ambiental, entendida como la capacidad de lograr los objetivos y resultados

ambientales del conjunto de las políticas.

Costo efectividad y eficiencia, entendida como los costos y eficiencia con la cual se

consiguen los objetivos y metas de cada política.

Factibilidad, se refiere a la factibilidad de la implementación de la nueva política o de la

continuidad de las políticas existentes.

Para cada una de las políticas relevantes identificadas, se procedió a evaluar su interacción con el

impuesto de acuerdo a los siguientes criterios:

Consistencia con objetivos de la política analizada

Doble regulación

Cobertura y alcance

Señal de precio consistente

Requerimientos MRV

Temas administrativos del regulador y el regulado

Control del regulador

Esta actividad, permitió generar dos productos clave: la matriz de interacciones (Sección 2.5) y la

evaluación del impuesto (Sección 2.6).

Con respecto a la segunda actividad, se procedió a revisar la experiencia internacional respecto de

los impuestos al carbono aplicados internacionalmente. Para ello se procedió a entrevistar a

diseñadores de la política dentro de la red del PMR, en conjunto con una revisión bibliográfica

exhaustiva, lo cual permitió obtener información valiosa de la experiencia internacional.

Finalmente, con la información recopilada en la actividad uno, en conjunto con los resultados de la

actividad dos, se procedió a generar recomendaciones de política que permitan optimizar el

impacto del impuesto y/o mejorar la interacción con el resto de las políticas. Además, se

identificaron líneas de investigación para el futuro que ayuden a profundizar alguna de las

temáticas que no fueron suficientemente abordadas en este trabajo.

1.2 Pauta del informe

Sección 2 contiene el análisis respecto a las interacciones y la coherencia del impuesto con otras

políticas de energía y medioambiente. Además, incluye una evaluación de la política respecto a tres

variables clave: efectividad ambiental, costo-efectividad y eficiencia y factibilidad.

Sección 3 contiene la revisión de la experiencia internacional respecto del impuesto al carbono. Se

incluye una mirada respecto a los impuestos aplicados a nivel mundial, una evaluación de las

experiencias y lecciones de estos esquemas y un análisis de su relevancia para Chile.

Sección 4 contiene las recomendaciones de política generadas a partir de las dos secciones

anteriores. Se desarrollan siete recomendaciones de política que permiten optimizar la política del

impuesto CO2 y/o mejorar la coherencia con otras políticas.



2 COMBINANDO EL IMPUESTO AL CO2 CON OTRAS POLÍTICAS DE ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE

2.1 Introducción

La implementación de un impuesto al carbono plantea desafíos relevantes en lo referido a la

interacción con el sistema eléctrico y con otras políticas de energía y medioambiente. Esta sección,

presenta un análisis respecto a las interrelaciones que pueden ocurrir al implementar el impuesto

con políticas y proyectos de ley relevantes, referidos a los sectores energía y medio ambiente. Esta

evaluación ha sido llevada a cabo mediante las siguientes acciones:

Discusiones con actores relevantes, para lo cual se procedió a entrevistar funcionarios

públicos de distintas entidades y expertos relacionados con la industria (el listado de

entrevistados y pauta de entrevistas se encuentra en el anexo del documento)

Revisión bibliográfica, la cual permitió corroborar algunas de las opiniones vertidas por

parte de los actores entrevistados anteriormente.

Estás dos informaciones, permitieron generar una matriz de evaluación de las interacciones del

impuesto con las distintas políticas analizadas. Cabe destacar que esta no es una evaluación

cuantitativa, sino que busca establecer potenciales coherencias o incoherencias en la interacción,

que son importantes de ser relevadas. Futuros estudios podrían determinar el impacto de esta

interacción y así determinar si deben ser abordados en una potencial modificación del impuesto.

Además de establecer estas interacciones, se genera una evaluación del impuesto en base a tres

criterios relevantes: efectividad ambiental, costo eficiencia y efectividad y factibilidad. Esta

evaluación permite destacar situaciones en las cuales el impuesto no es óptimo, o que existen dudas

respecto a las situaciones que podrían acontecer, o que haya potenciales problemas en su

implementación.

Esta sección está estructurada de la siguiente manera:

Sección 2.2 presenta el contexto en el que se desarrolla el impuesto y la metodología utilizada para

analizar las interacciones.

Sección 2.3 contiene información respecto al sector de generación eléctrica, que relevante para el

presente informe.

Sección 2.4 presenta la forma en que fue implementado el impuesto y a continuación se presentan

las políticas de energía y medio ambiente, sobre las cuales se analizará la interacción.

Sección 2.5 contiene la matriz de análisis de las interacciones del impuesto con las políticas listadas

anteriormente.

Sección 2.5 presenta la evaluación del impuesto, respecto de las tres variables de análisis:

efectividad ambiental, costo eficiencia y efectividad.



2.2 Contexto y metodología

Las barreras a superar para realizar la transición hacia una forma más sustentable de desarrollo son

complejas y de diferente naturaleza. No existe una única política o medida que permita garantizar

una mitigación del todo efectiva y que resuelva el problema del cambio climático. Es por esto, que

una combinación de medidas de distinta naturaleza es la estrategia más utilizada por los distintos

estados y partes involucradas para enfrentar el cambio climático. Estas medidas pueden ir orientadas

directamente a la disminución de CO2 o diseñadas con otros objetivos primarios, como por ejemplo,

la reducción del consumo energético, el cual logra disminuir las emisiones como efecto secundario.

Algunos de los tipos de medidas que suelen componer estas combinaciones se muestran en la Tabla

2.1:

Tabla 2.1 Algunas medidas que buscan reducir emisiones de GEI en el sector energía

Costo Explícito Límite de regulaciones Apoyo a tecnologías Información al usuario

Mecanismos de

mercado de carbono

Estándares de

emisiones o de

eficiencia de equipos

Subvenciones a la

instalación de ciertas

tecnologías

Campañas informativas

Impuestos a las

emisiones o a los

combustibles

Financiamiento Público

para Investigación y

Desarrollo

Etiquetado de

productos

El impuesto a las emisiones de carbono corresponde a la primera categoría antes mencionada,

puesto que establece (idealmente) el pago del costo social (externalidad negativa) generadapor un

emisor de CO2 y dependiendo del esquema que se aplica en la transmisión de los cotos a los usuarios

finales, genera incentivos para que éstos implementen medidas para reducir su consumo con el fin

de no incrementar mayormente sus costos logrando disminuir las emisiones como resultado

indirecto.

En la Figura 2.1, se aprecia que, en teoría, el impuesto actúa como promotor de las medidas que se

encuentran cercanas a ser costo-efectivas, pero que no son implementadas pues representan un

costo neto positivo para el privado. El impuesto agrega y hace explícita en la ecuación de análisis del

costo privado las externalidades que tienen las emisiones de carbono, haciendo que las medidas en

cuestión pasen a ser costo-efectivas, no sólo para la sociedad en su conjunto, sino que también para

el privado encargado de su implementación. De acuerdo a la Agencia Internacional de Energía (AIE)

(Hood, 2013), este tipo de políticas son necesarias, para lograr la implementación de medidas de

reducción de emisiones de menor costo neto.



Figura 2.1 Distintos tipos de políticas necesarias para implementar medidas de mitigación

Fuente: (Hood, 2013)

Las distintas medidas y políticas (planificadas o en funcionamiento) que llevan a cabo los gobiernos

en temas de mitigación y energía pueden tener distintos objetivos, responder a distintos contextos

temporales de diseño e implementación y no siempre estar impulsadas y coordinadas desde la

misma institucionalidad. Esto hace que se puedan presentar interacciones y superposiciones que en

algunos casos pueden ser perjudiciales para el cumplimiento de los objetivos de cada medida en

particular y del objetivo general de la política energética-ambiental.

Las interacciones de un impuesto al carbono con otras políticas pueden ser de distinta índole,

dependiendo del diseño del impuesto y de las políticas, así como de la estructura del mercado en el

cual se aplican. En teoría, el incremento de los precios de la energía debido al impuesto, debiese

potenciar las políticas de eficiencia energética. Al mismo tiempo, el impuesto al carbono debiese

mejorar la competitividad de las energías renovables no convencionales, puesto que sus precios

relativos mejoran en comparación con energías en base a fuentes fósiles que estarían afectas al

impuesto, las que comparativamente disminuirían sus costos al no verse afectas al impuesto. Esto

puede ser apreciado en la Figura 2.2 a continuación.



Figura 2.2 Esquema básico de interacciones con Eficiencia Energética y Energía Renovable

Con el fin de detectar las posibles interacciones de un impuesto al carbono con otras políticas en

ejecución o desarrollo, el presente trabajo presenta una evaluación en base a tres criterios que se

detallan en la Tabla 2.2, que surgen de la literatura2.

Tabla 2.2 Criterios de evaluación de la interacción de las políticas

Costo efectividad y eficiencia Efectividad Ambiental Factibilidad

Entendidos como los costos y

eficiencia al cual se consiguen

los objetivos y metas de cada

política.

La costo-efectividad es un

objetivo de toda política

pública, por cuanto dada una

meta, una política o

instrumento regulatorio son

costo-efectivos cuando ésta se

cumple a un mínimo costo.

En teoría y en condiciones

ideales, los instrumentos de

incentivo económico son

costo-efectivos, lo cual en

general no ocurre con los

instrumentos de comando y

control.

Entendida como la

capacidad de lograr los

objetivos y resultados

ambientales del conjunto de

las políticas.

Se evalúa la capacidad

efectiva del impuesto de

lograr disminuciones de

emisiones por sobre las que

pudieran lograr otras políticas.

Entendida como factibilidad de

la implementación de la nueva

política (impuesto al carbono) o

de la continuidad de las

políticas existentes.

Se realiza un análisis de la

aceptación del impuesto por

parte de los distintos actores del

mercado, con el fin de asegurar

su factibilidad política y social.

Al mismo tiempo se analiza el

marco institucional, con el fin de

asegurar la factibilidad de

implementación y continuidad

del impuesto.

2 Antonioli et al., 2014

Políticas Eficiencia Energética

Impuesto Carbono

Apoyo al desarrollo de tecnologías renovables



Para poder implementar este impuesto se requerirá de la participación de diversas instituciones

públicas: Ministerio de Medio Ambiente, Superintendencia de Medio Ambiente, Centros de

Despacho, CNE, Servicio de Impuestos Internos, entre los principales. En la Tabla 2.3 se describen los

roles y la interacción entre los distintos actores en la implementación del impuesto.

Tabla 2.3 Entidades implementadoras e interacción

Institución Rol en implementación

Interacción

con otro

organismo

Tipo interacción

Ministerio del

Medio Ambiente

Determinar anualmente los

establecimientos afectos al impuesto.

Elaboración del reglamento que

contenga los procedimientos

administrativos para la aplicación del

impuesto.

Superintende

ncia de

Medio

Ambiente

Procedimientos

administrativos

para la aplicación

del impuesto.

Superintendenci

a de Medio

Ambiente.

Recibir la información de las emisiones y

certificar éstas en el mes de marzo.

Determinar el sistema de monitoreo y

requisitos de certificación.

Fiscalizar cumplimiento de monitoreo,

registro.

Diseño e implementación de módulo

para registrar emisiones.

Aplicar sanciones en caso de

incumplimientos.

Servicio de

Impuestos

Internos

Enviar información

y antecedentes

para proceder al

cálculo del

impuesto.

Servicio de

Impuestos

Internos

Cálculo de impuesto a pagar por fuente

emisora.

CDEC

CNE

Informe con

cálculo del

impuesto a cada

CDEC.

CDEC

Determinar la reliquidación de

impuestos, pagados por sobre el costo

marginal.

Servicio de

Impuestos

Internos

Envío de

información de

reliquidación de

impuestos.

CNE

Determinar disposiciones de carácter

técnico para la implementación del

impuesto.

CDEC

Regulaciones

respecto del

despacho y la

inclusión del

impuesto

Fuente: (SII, 2014) y (SII, 2015)



2.3 Descripción del sector generación eléctrica.

Desde el punto de vista regulatorio, el sector eléctrico chileno es un mercado libre, en el cual

participan en su totalidad empresas privadas. Como parte de la demanda eléctrica se distinguen dos

grupos de clientes (Comisión Nacional de Energía, 2011), de acuerdo a la Tabla 2.4.

Tabla 2.4 Tipos de clientes

Clientes Regulados Clientes Libres

Son aquellos usuarios finales de energía

eléctrica cuya potencia conectada es igual o

inferior a 5.000 kW (a partir de 2019).

Para este segmento del mercado tanto la

transmisión como la distribución de energía

poseen características de monopolio natural

desde el punto de vista este tipo de clientes3

y por lo tanto sujeto a regulación de precios.

Este grupo de clientes sólo puede comprar

energía a su distribuidora local.

Son los usuarios finales con potencia conectada

superior a los 5.000 kW. Para este tipo de cliente,

que por su volumen de consumo poseen mayor

capacidad negociadora, se establece libertad

de precios y posibilidad de comprar

directamente a las empresas generadoras.

Los clientes con capacidad conectada entre 500

y 5.000 kW pueden optar a ser clientes libres o

regulados.

Desde el punto de vista de la oferta, el sector del abastecimiento de electricidad está desintegrado

verticalmente en tres segmentos (Generadoras de Chile A.G., 2015), como se indica en la Tabla 2.5.

Tabla 2.5 Segmentos del sector

Generación Transmisión Distribución

Considera las plantas donde se

produce la energía eléctrica.

Es un mercado abierto y

competitivo en donde las

empresas privadas, dueñas de las

plantas de generación, deciden las

inversiones a realizar, tanto en

ubicación, tecnología y tamaño de

las centrales.

Las generadoras recuperan su

inversión por venta de energía con

contratos a largo plazo con

distribuidoras o clientes libres; o

vendiendo a precio spot de

mercado. También pueden recibir

pago por capacidad disponible.

Es el encargado del traslado de la

electricidad desde las fuentes de

generación hacia las distintas

subestaciones de distribución o

consumidores conectados

directamente a la trasmisión.

Es reconocido como un

monopolio natural tanto a nivel

troncal como de sub-transmisión.

Este sistema es desarrollado en

base a planificación centralizada

por redes de uso común y es

adjudicado vía licitaciones.

El acceso al sistema es libre y es

considerado un servicio de uso

público. El retorno para las

inversiones en este sector viene

de los peajes por uso del sistema,

pero está regulado por ley a ser

un 10% sobre la inversión.

Es el encargado de trasmitir y

suministrar la energía a los usuarios

finales de menor consumo,

conocidos como clientes regulados.

Es considerado un monopolio

natural y adjudicado mediante

sistema de concesiones.

Es considerado un servicio de uso

público y tiene la obligación de

entregar suministro a los clientes

regulados en su área de concesión.

Las tarifas cobradas a los clientes

son reguladas, mediante un proceso

tarifario cuatrienal desarrollado por

la CNE.

3 http://www.cne.cl/tarificacion/electrica/

http://www.cne.cl/tarificacion/electrica/



Desde el punto de vista físico, el sistema eléctrico chileno se subdivide en 4 sistemas separados,

como se observa en la Tabla 2.6.

Tabla 2.6 Principales sistemas eléctricos en Chile

Sistema Descripción

Sistema interconectado del

norte grande (SING)

Es constituido por el conjunto de centrales generadoras y líneas de transmisión

interconectadas que abastecen los consumos eléctricos ubicados en las

regiones XV, I y II del país.

Al año 2015 tiene una capacidad instalada de 4,14 GW. Aproximadamente, el

90% del consumo del SING está compuesto por grandes clientes, mineros e

industriales (clientes libres) y sólo un 10% corresponde a clientes regulados,

comúnmente asociados al sector residencial, el comercio y pequeñas industrias

(CDEC SING, 2015)

Sistema interconectado

central (SIC):

Es constituido por las centrales generadoras y líneas de transmisión

interconectadas que abastecen los consumos eléctricos ubicados en las

regiones II a la X, XIV y RM. El SIC es el mayor de los cuatro sistemas eléctricos y al

año 2015 tiene una capacidad instalada de 15,77 GW, suministrando energía

eléctrica a cerca del 92,2% de la población nacional. En este sistema, la

proporción de clientes libres y regulados es cercana al 50% (CDEC SIC, 2015).

Sistema eléctrico de Aysén

Atiende el consumo eléctrico de la XI Región. Su capacidad instalada alcanza

los 52 MW y es operado por una empresa que integra las actividades de

generación, transmisión y distribución. El 53% de la capacidad instalada

corresponde a mini centrales diésel y el restante a centrales hidráulicas de

pasada y una central eólica (Ministerio de Energía, 2012) (CNE, 2015).

Sistema eléctrico de

Magallanes

Consiste en cuatro subsistemas eléctricos: los sistemas de Punta Arenas, Puerto

Natales, Puerto Williams y Puerto Porvenir, en la XII Región. Posee una capacidad

instalada total de 101 MW, siendo el 100% de tipo térmico (gas natural y diésel).

Al igual que el sistema de Aysén es operado de manera integrada por una

empresa.



2.4 Implementación del impuesto al CO2 en el contexto de Chile

En la siguiente sección se explica brevemente el alcance y desarrollo del impuesto al CO2

implementado en Chile. Como parte del contexto, se describen las principales características del

impuesto y las principales políticas de energía y medio ambiente relacionadas.

2.4.1 Impuesto al CO2 propuesto

El impuesto al CO2 en Chile es parte de una reforma tributaria, aprobada en septiembre del año 2014

y que corresponde a la Ley 20.780. Esta ley fue creada con el objeto de garantizar la disponibilidad

de recursos permanentes para la implementación de reformas políticas en el país y facilitar el

cumplimiento de los siguientes objetivos: implementar una reforma educacional, disminuir la brecha

de equidad y reducir la elusión y evasión de impuestos (Ministerio de Hacienda, 2015).

El impuesto al CO2 establecido en la ley, corresponde a un valor de 5 USD/ton y es aplicado sobre

aquellos establecimientos cuyas unidades (calderas o turbinas), individualmente o colectivamente,

tengan una potencia igual o mayor a 50MWt. Dentro de los establecimientos que cumplen con estas

características a nivel nacional, se encuentran las unidades generadoras del sector eléctrico y otras

instalaciones industriales. Este impuesto comenzará su aplicación el año 2017. Es decir, a fines del

2017 se calcularán las emisiones del año y se recaudará el impuesto correspondiente el año 2018.

En el sector eléctrico, el valor del impuesto no será considerado en el cálculo del costo marginal del

sistema. Tampoco será considerado en los costos variables de la central al momento del despacho,

por lo que el sistema marginalista y el sistema de despacho se mantendrán inalterados. Se especifica

que para aquellas unidades en que su costo variable más el impuesto sea mayor que el costo marginal

en el momento del despacho, la porción de costo que se encuentra sobre el marginal, será distribuido

entre los generadores que efectúan retiros de energía, a prorrata de sus respectivos retiros. Esto se

indica en la Figura 2.3, en donde el recuadro en línea punteada indica el impuesto que será

prorrateado entre los retiros de energía, debido a que se encuentran sobre el costo marginal. Es

importante remarcar que, en el caso de los prorrateos estos costos serán distribuidos entre todos los

generadores, incluyendo aquellas unidades de energía renovable no convencional.



Figura 2.3 Repartición del impuesto por sobre el costo marginal

Fuente: (Castalia;KAS, 2015)

2.4.2 Políticas clave y áreas relevantes

Las políticas que serán consideradas en la presente sección son aquellas que resultan relevantes de

analizar dada su posible interacción con el impuesto a las emisiones de CO2, en energía y medio

ambiente. Estas interacciones, en el caso de políticas relacionadas con la producción y uso de energía,

pueden deberse a aspectos relacionados con: la matriz primaria, cambios en la demanda, o en el

mercado eléctrico (Hood, 2013). Para el caso de la parte ambiental, se refiere a regulaciones que

limiten la emisión de contaminantes u otros aspectos que se relacionen con el sector eléctrico.

La política actual de energía del gobierno de Chile, se enmarca en la Agenda de Energía del año 2014,

la cual define las principales prioridades del sector. Muchas de las medidas y políticas planeadas o

llevadas a cabo recientemente, se encuentran dentro de la Agenda de Energía, cuyo enfoque

principal es abordar los desafíos inmediatos, siendo sus principales objetivos:

Reducir los costos marginales del sector eléctrico durante este período de Gobierno en

un 30%.

Reducir los precios de las licitaciones de suministro eléctrico de la próxima década para

hogares, comercios y pequeñas empresas, en un 20% respecto a los precios ofertados

en las últimas licitaciones.

Impulsar el desarrollo de energías renovables no convencionales (ERNC)4 para cumplir la

meta del 20% para el año 2025.

4 Biomasa, Hidraúlica hasta 20 MW, geotérmia, solar, eólica, mareomotriz.

CO2 tax

Mar

gin

al c

ost

(c/

kWh

)

Energy (kWh)

pro-rata distribution

Diesel

Gas

Coal

NCRELarge hydro

The difference between the variable cost (including the tax) and the marginal costs is paid by all system electricity generators pro-rata according to their energy withdrawals

Cmg Cmg



Desarrollar el uso eficiente de la energía como un recurso energético, para reducir en un

20% el consumo proyectado al 2025.

Como parte de la Agenda de Energía, se desarrolla el año 2015 el proyecto Energía2050, que buscó

construir una política de Estado a largo plazo mediante diversas etapas de trabajo y discusión

participativa.

Se presenta en la Tabla 2.7, el listado de políticas que serán analizadas y su clasificación respecto a

las consideraciones anteriores5.

Tabla 2.7 Políticas relevantes analizadas y su clasificación

Matriz Primaria Demanda de Energía Mercado Eléctrico Ambientales

Ley de energías

renovables (Ley 20.257

y Ley 20.698)

Proyecto de Ley de


Ley que modifica

política de licitaciones

(Ley 20.805)

Contribución a

reducción de GEI

(Compromiso 20/20 y

INDC)

Ley de Net Billing (Ley

20.571)

PAEE20 y otras

medidas de eficiencia

energética

Interconexión de

sistemas eléctricos (SIC-

SING)

Políticas que regulan

contaminantes locales

(Decreto 13, Planes de

Descontaminación,

Impuesto a los

contaminantes locales)

Ampliación de

terminales de GNL

Proyecto de Ley de

Transmisión

Energía 2050 Proyecto de Ley de

Equidad Tarifaria

En la Tabla 2.8, se presenta una breve descripción de las políticas analizadas:

5 Una política puede tener varios objetivos o impactos indirectos, pero para efectos de la clasificación se consideró el objetivo principal por la cual fue creada.



Tabla 2.8 Descripción de políticas analizadas e institucionalidad

Política Descripción Institucionalidad

Ley de energías

renovables (Ley

20.257 y Ley

20.698)

Es una modificación a la ley General de Servicios Eléctricos que

establece el compromiso país de generación con ERNC de 20%

en los retiros de energía para el año 2025 de manera incremental.

Constituye una modificación de la Ley 20.257, que establecía un

requerimiento de 10% al año 2020. La implementación de la meta

se establece mediante una obligación hacia los generadores

convencionales con capacidad instalada superior a 200 MW, los

que deberán generar o comprar energía producida a partir de

fuentes no convencionales. Esta ley, además define cuales son las

tecnologías que serán consideradas como ERNC

Ministerio de

Energía

Comisión Nacional

de Energía

Energía 2050

Es un proceso de planificación participativa, cuyo objeto fue

discutir las políticas de energía del país. Dentro de los temas

relevantes está la inclusión de una meta de 70% de energía

renovable para el año 2050.

Ministerio de

Energía

Ley de Net Billing

(Ley 20.571)

Es una modificación a la ley General de Servicios Eléctricos, que

establece el pago por parte de las empresas distribuidoras a

clientes regulados que inyecten excedentes de generación ERNC

menor a 100 kW a la red de distribución.

Ministerio de

Energía

SEC6

Ampliación de

terminales de GNL

Como parte de las medidas de la Agenda de Energía, se planteó

aumentar la capacidad del terminal de regasificación de GNL de

Quintero a 20 MMm3/día. En paralelo, la Empresa Nacional de

Petróleo (ENAP) estudia la posibilidad de construir un tercer

terminal regasificador en la zona centro-sur del país (Economía y

Negocios, 2015). Esto pondrá a disposición del mercado

generador de electricidad una mayor cantidad de gas natural.

Actores Privados

ENAP

Proyecto de Ley

de Eficiencia

Energética

Proyecto de ley que pretende declarar la eficiencia energética

como una política de estado. Tiene líneas de acción para todos

los sectores de consumo. Como resultado de su implementación

se espera alcanzar un ahorro de energía de 20% al año 20257, en

conjunto con el PAEE20. Los mecanismos son aún materia de

discusión, pero se sabe que, para lograr ahorros en los clientes

regulados, se busca desacoplar las utilidades de las empresas

distribuidoras de electricidad de las ventas de energía. En el caso

de los grandes consumidores, el mecanismo que se plantea es la

implementación de sistemas de gestión de energía para estos

actores.

Ministerio de

Energía

Agencia Chilena

de Eficiencia

Energética

PAEE20 y otras

medidas de

eficiencia

energética

El PAEE20 es un plan a mediano plazo que cuenta con 32

medidas, agrupadas por sectores de incidencia: Industria y

Minería (IyM); Comercial, Residencial y Público (CPR); Artefactos;

Leña; Transporte; y Medidas Transversales. Las medidas de los 3

primeros sectores mencionados tienen potenciales impactos en la

demanda por energía eléctrica tanto de clientes regulados como

no regulados.

El plan contempla otras medidas de distinta índole: etiquetado de

equipos, estándares mínimos para equipos, promoción de

sistemas de gestión de energía, entre otros.

Ministerio de

Energía

Agencia Chilena

de Eficiencia

Energética

6 Superintendencia de Electricidad y Combustibles 7 La meta que señala la Agenda de Energía es “Fomentar el uso eficiente de la energía como un recurso energético, estableciendo una meta de ahorro de 20% al año 2025, considerando el crecimiento esperado en el consumo de energía del país para esa fecha”




Ley que modifica

política de

licitaciones (Ley

20.805)

Ley que modifica el sistema con el que se licitan los contratos por

suministro eléctrico desde las generadoras a las distribuidoras que

abastecen a los clientes regulados. El nuevo sistema establece

que las licitaciones deben realizarse de manera anual y que las

distribuidoras deben fijar los contratos con antelación mínima de 5

años, lo que busca aumentar la competencia en las ofertas. Con

esta modificación, los consumidores de energía con potencia

contratada de hasta 5 MW pueden optar a ser clientes regulados

(subiendo el límite existente desde los 2 MW). Con las

modificaciones introducidas en la ley, se espera disminuciones de

precio de contratos de hasta un 20% [25]. En la práctica, la última

licitación (post cambio en la ley) registró un descenso en los

precios de la energía licitada de un 40% con respecto a la

licitación del año 2013 [26].

Comisión Nacional

de Energía

Interconexión de

sistemas eléctricos

(SIC-SING)

Proyecto que busca interconectar los dos principales sistemas

eléctricos chilenos. De acuerdo al Ministerio de Energía [27], la

conexión requiere una línea de 500 kV HVDC de 610 km de largo

y con una capacidad para 1.500 MW. Esta interconexión tiene un

plazo para entrada en operación dentro de los siguientes 54

meses.

Comisión Nacional

de Energía

Actores privados

Proyecto de Ley

de Transmisión

Proyecto de ley enviado al parlamento el pasado mes de agosto

y con aprobación prevista para abril del 2016. Presenta

modificaciones a la segmentación del sistema de transmisión y

agrega la planificación centralizada de expansión para otros

segmentos aparte del sistema troncal.

Para algunos de los segmentos, define la obligación de permitir

conexión al sistema, incluso cuando no exista capacidad técnica

de transmisión. Sin embargo, probablemente los cambios más

relevantes para efectos del análisis realizado en el presente

estudio, son que el pago del uso del sistema de transmisión se

traspasa desde los generadores (quienes pagaban

aproximadamente el 70% del costo de transmisión total) a los

clientes; y que se crea un nuevo coordinador nacional

independiente con personalidad jurídica en remplazo de los

CDEC-SIC y CDEC-SING. Algunas de las funciones de este

coordinador serán las de coordinación de la operación y de las

transferencias económicas (tal como lo realizan en la actualidad

los CDEC). Además, deberá colaborar en el monitoreo de la

competencia en el mercado eléctrico y será el encargado de

realizar las licitaciones para las expansiones del sistema de

transmisión.

Ministerio de

Energía

Comisión Nacional

de Energía

Centro de

despacho

económico de

carga (CDEC)

Proyecto de Ley

de Equidad

Tarifaria

El proyecto de Equidad Tarifaria es un proyecto de ley que busca

por un lado disminuir las tarifas de los clientes regulados en

aquellas comunas que posean centrales de generación de

energía eléctrica (Reconocimiento de la Generación Local) y, por

otro, acotar las diferencias de tarifas eléctricas residenciales entre

las distintas zonas del país (Equidad Tarifaria Residencial), las que

en la actualidad presentan diferencias de hasta un 76% (Cámara

de Diputados de Chile). El reconocimiento a la generación local

corresponde a un descuento en todas las tarifas reguladas de

comunas con alta generación y se financia con recargo en las

tarifas reguladas a consumidores por sobre 180 kWh/mes de

comunas con baja generación. La ley de equidad tarifaria

residencial fija un máximo de 10% de diferencia entre las máximas

tarifas residenciales (BT1) y el promedio de éstas.

Ministerio de

Energía




Contribución a

reducción de GEI

(Compromiso

20/20 y INDC)

Metas voluntarias de reducción de emisiones para el año 2020 en

un 20% respecto a la línea base proyectada del año 2007. Para el

caso de INDC, se propuso una reducción obligatoria de un 30%

respecto a la intensidad CO2/PIB para el año 2030, con respecto

al nivel del año 2007. Este valor podría llegar a 35%-45% de

reducción, en el caso que se cuente con apoyo internacional

(MMA, 2015).

Ministerio de Medio

Ambiente

Contaminantes

Locales: Planes de

descontaminació

n atmosférica

(Ministerio del

Medio Ambiente,

2014)

Programa que tiene por objetivo el establecimiento de planes de

descontaminación con medidas efectivas para la reducción de

emisiones de contaminantes locales (principalmente de MP2,5)

en las zonas declaradas como saturadas o latentes. Estas

reducciones de emisiones se logran mediante la implementación

de medidas de corto plazo en zonas donde actualmente no

existen planes, pero que cuentan con información de monitoreo

que muestra altas concentraciones de material particulado. En la

actualidad existen 10 planes de este tipo a lo largo del país,

número que pretende aumentarse a 24. Las principales medidas

contempladas en estos planes son la restricción de uso de leña,

eventual paralización de fuentes fijas de emisión e información a

la población sobre riesgos a la salud [32].

Ministerio de Medio

Ambiente

Superintendencia

del Medio

Ambiente

Contaminantes

Locales: Decreto

13 (Ministerio del

Medio Ambiente,

2011)

Establece límites máximos para las emisiones de Material

Particulado (MP), óxidos de Nitrógeno (NOX), Dióxido de Azufre

(SO2) y Mercurio (Hg) de las centrales termoeléctricas en el

territorio nacional con turbinas o calderas de potencia instalada

mayor a 50 MW térmicos (mismas afectas al impuesto de CO2).

Ministerio de Medio

Ambiente

Superintendencia

del Medio

Ambiente

Contaminantes

Locales: Impuesto

a emisiones (Ley

20.780)

Es parte de la misma ley de reforma tributaria que fija el impuesto

a las emisiones de CO2. En este caso, el impuesto grava las

emisiones de contaminantes locales del aire: material particulado

(MP), óxidos de nitrógeno (NOX), dióxido de azufre (SO2). Las

fuentes fijas afectas a este impuesto son aquellas que cuenten

con turbinas o calderas que en su conjunto superen los 50 MW

térmicos instalados (mismas afectas al impuesto de emisiones de

CO2). El cobro del impuesto dependerá de la comuna donde se

localice la instalación afecta y considerará el nivel de dispersión

de los contaminantes en la comuna y un factor por costo social.

Ministerio de Medio

Ambiente

Superintendencia

del Medio

Ambiente

CDEC



2.5 Análisis y evaluación de las interacciones entre el impuesto y las políticas clave

En esta evaluación se considera el área de interacción y nivel de consistencia del impuesto con las

políticas relevantes presentadas anteriormente en base a las variables de análisis presentadas en la

Tabla 2.9. Posteriormente se presenta una evaluación del impuesto en función de su costo-

efectividad y eficiencia, efectividad ambiental y factibilidad.

2.5.1 Matriz de interacciones

Para proceder a evaluar las interacciones del impuesto con las políticas relevantes, esto se realizará

en base a las siguientes variables de análisis, indicadas en la Tabla 2.9:

Tabla 2.9 Variables de análisis de la interacción

Variable Descripción

Consistencia con objetivos

de la política analizada

Se analiza si el impuesto posee una interacción consistente con el

objetivo principal de la política analizada. Es decir, si el impuesto

apoya a que se cumplan los objetivos de la política.

Doble Regulación

Corresponde al análisis de si el impuesto genera una doble

regulación, respecto de los objetivos principales de la política

analizada.

Cobertura y Alcance Se refiere a determinar si el impuesto y la política analizada

abarcan los mismos sectores.

Señal de Precio consistente Esta variable corresponde a determinar si el impuesto entrega una

señal de precio que sea consistente en las políticas analizadas.

Requerimientos MRV

Corresponde a analizar si el impuesto es consistente con los

requerimientos de MRV, en el caso que sean necesarios para el

desarrollo de la política analizada.

Temas Administrativos

(Regulador)

Se refiere a si el impuesto genera alguna situación de

inconsistencia/consistencia a la labor del regulador, frente a la

implementación de la política analizada.


(Regulado)

Se refiere a si el impuesto genera alguna situación de

inconsistencia/consistencia a los entes regulados, frente a la

implementación de la política analizada.

Control del regulador Esta variable corresponde a si el impuesto es consistente con los

sistemas de control existentes, para la política analizada.

A continuación, en la Tabla 2.10 se presentan las principales interacciones del impuesto con las

políticas relevantes, en función de las variables claves indicadas anteriormente.



Tabla 2.10 Área de potencial interacción o inconsistencia del impuesto

La descripción de estas interacciones y la evaluación de éstas, se presenta en la Tabla 2.11, en

conjunto con las razones de la evaluación que recibió anteriormente.

Consistencia

con objetivos

de política

Doble

Regulación

Cobertura y

alcance

Señal de

precio

consistente

Requerimientos

MRV

Temas

Administrativos

(Regulador)

Temas

Administrativos

(Regulado)

Control del

Regulador

Aporte a las

contribuciones

nacionales (INDC)

Regulación de

contaminantes

locales

Ley de Energía

Renovable y Energía

2050

Net Billing

Aumento Capacidad

Terminal GNL

Cambio de política

de licitaciones

(bloques horarios)


SING

Ley de Transmisión

Ley de Equidad

Tarifaria

Ley de Eficiencia

Energética

Otras Políticas de


Interacción positiva o consistente Sin interacción directa

Potencial conflicto o área de incerteza Inconsistencia, conflicto o interacción negativa


PO

LIC

Y A

RE

A

Medio

Am

bie

nte

Matr

iz P

rim

aria

Dem

anda

Merc

ado E

léctr

ico



Tabla 2.11 Descripción de evaluación de interacción o inconsistencia

Consistencia con objetivos

de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV


(Regulador)


(Regulado)Control del Regulador

Aporte a las

contribuciones

nacionales (INDC)

Consistente con la política

de reducción de GEI

Incerteza debido a los

detalles de la

implementación de INDC

Impuesto sobre uno de los

sectores que genera

mayores emisiones de GEI

Provee una señal de precio

a los GEI del sector, que se

podría conectar con otras

políticas de mitigación

Fácil de construir dado que

se usará sistema existente

(RETC)


detalles de la



detalles de la




(RETC)

Regulación de

contaminantes

locales

Consistente con el objetivo

de tener menores

emisiones de

contaminantes locales (gas

natural, renovables)

No hay traslapo entre

regulaciones; se consideran

distintas emisiones y

poseen distintos

requerimientos

Cobertura es casi idéntica

en ambas políticas

Potencial inconsistencia,

incentivo a reducir

contaminantes locales puede

generar mayores emisiones

de CO2 (equipos de

abatimiento)



(RETC)



(RETC)



(RETC); decisión de

inversión más compleja por

ambos impuestos.



(RETC)

Ley de Energía

Renovable

Impuesto refuerza la señal

para desarrollar tecnologías

bajas en carbono

Impuesto potencialmente

cambia costo nivelado de

tecnologías, apoyando un

potencial aumento de las

metas de renovables

Ambas políticas

corresponden al sector de

generación

Inconsistencia,potencial

pago de porción del

impuesto al CO2 por parte

de unidades no emisoras

No hay relación entre las

dos políticas en esta área







Net Billing

El incremento del precio de

la electricidad, podría

fomentar las inversiones en

sistemas distribuidos


regulaciones; consideran

distintos objetivos

Ambas políticas son del

sector eléctrico, pero para

distintas entidades

El incremento del precio de

la electricidad, podría

fomentar las inversiones en

sistemas distribuidos









Aumento

Capacidad

Terminal GNL

Mayor disponibilidad aumenta

posibil idades de mitigación.

Menor precio del gas por mayor

demanda y efecto del impuesto

(carbón versus gas)


regulaciones; consideran

distintos objetivos

Ambas políticas son del sector

eléctrico; política del aumento

de capacidad abarca además

el sector residencial e

industrial

Mayor disponibilidad aumenta

posibil idades de mitigación.

Menor precio del gas por mayor

demanda y efecto del impuesto

(carbón versus gas)

El MRV del impuesto no esta

completamente determinado;

interacción potencial para

solicitar factores de emisión del

gas natural

Dependiendo del MRV, el

regulador podría requerir

información respecto de

factores de emisión del gas

natural

Regulador podría requerir

información respecto de

factores de emisión del gas

natural



(RETC)

Cambio de política

de licitaciones

(bloques horarios)

No completamente consistente.

Licitación busca bajar precios,

pero impuesto los incrementa.

Sin embargo, impuesto beneficia

tecnologías renovables.

Potencial inconsistencia en

la regulación, debido a los

efectos del precio en la

oferta.

Ambas políticas


generación

Consistente. Licitación

busca reducir precio de

electricidad, impuesto

beneficia renovables

respecto a combustibles

fósiles.



Incerteza respecto a cómo

los futuros incrementos del

impuesto serán

considerados en

licitaciones futuras

Incerteza respecto a cómo

los futuros incrementos del

impuesto serán

considerados en

licitaciones futuras

El sistema MRV del

impuesto, permite que la

información sea fácilmente

cuantificable y verificable

por el regulador


SING

Interconexión reduciría el

precio, pero impuesto lo

aumenta. Sin embargo,

fomenta la oferta de

renovables del SING y del

SIC




oferta.

Ambas políticas


generación

Consistente. Interconexión

aumentará la oferta

disponible y un mejor uso

de la energía renovable









Ley de Transmisión

No completamente consistente.

Ley busca bajar precios e

incrementar eficiencia del

sistema, pero impuesto

incrementa precios




oferta

Ambas políticas


generación

Consistente. Ley busca

incrementar eficiencia y

disponibilidad del sistema;

ayudará a la tecnologías

renovables.









Ley de Equidad

Tarifaria

Ley busca reducir diferencias de

precio entre clientes. Sin

embargo impuesto sube precio

de electricidad. No está claro

efecto final.




oferta. Sin embargo, no

está claro efecto final.

Ambas políticas


generación

Inconsistencia. Ley busca bajar

precio, pero impuesto tiene

efecto opuesto. Consumidores

no pueden elegir empresa de

distribución, con menor

intensidad de CO2.









Ley de Eficiencia

Energética

Objetivos consistentes. Sin

embargo dado que es un

proyecto de ley, no se

conocen los detalles finales

de su implementación

Potenciales problemas

distributivos, dado que se

se sabe con certeza si las

medidas EE privilegian los

sectores más vulnerables.

Ambas políticas


electricidad

Limitada visibil idad del

impuesto resulta en efectos

l imitados en la demanda

(efectos regresivos en los

sectores vulnerables). Incerteza

respecto a su implementación

final.









Otras Políticas de

Eficiencia

Energética

Consistencia de objetivos,

otras políticas de EE se

hacen cargo de barreras no

económicas

Policies have different

requirements that do not

interact.

Ambas políticas


electricidad

Consistente. Un mayor

impuesto podría ayudar a

generar una mayor

respuesta en la demanda y

en la EE



No link between the two

policies in this area






PO

LIC

Y A

RE

A

Med

io A

mbi

ente

Mat

riz P

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do E

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rico

Dem

anda

Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía


Finalmente, se presentan los elementos clave de la interacción en el Recuadro 2.1, indicándose 3

puntos clave por cada tema: uno que se considera coherente, otro en el cual hay incertezas

respecto a su interacción y finalmente uno en el cual se indica que hay una potencial incoherencia.

Recuadro 2.1 Elementos clave de interacción

Medio Ambiente

Se encuentran elementos consistentes con las políticas de medio ambiente, que generan una

interacción positiva con estas políticas. Por ejemplo, el impuesto está en línea con las políticas

de mitigación de GEI del país.

Existen incertezas respecto a algunas interacciones, debido a que no se ha definido

completamente los detalles de la política de mitigación (PANCC).

Potencial inconsistencia entre los objetivos de reducción de contaminantes locales y de GEI,

dado que los sistemas de abatimiento conllevan a una reducción de la eficiencia de las

plantas eléctricas. Por ejemplo, el efecto al utilizar sistemas de control de NOx y SO2 implica un

consumo interno adicional de electricidad de 1,2%-1,5% para países con altos estándares de

control de contaminantes locales (Ecofys, 2006), lo que implica una menor energía exportada

al sistema eléctrico.

Matriz Primaria

Impuesto entrega una señal de costo a las emisiones de CO2, favoreciendo aquellas

tecnologías menos contaminantes.

Existen incertezas respecto a la implementación del sistema MRV, respecto a los detalles,

dado que el reglamento no se encuentra publicado. Potenciales requerimientos de

información a importadores de combustible en el caso que se requiera usar factores de

emisión nacionales.

Existe una inconsistencia relevante, por cuanto las unidades que no emiten GEI tienen que

pagar el impuesto al CO2, debido al prorrateo del impuesto que se encuentra por sobre el

costo marginal.

Mercado Eléctrico

Impuesto beneficia a las tecnologías renovables, por sobre los combustibles fósiles. Esto

ayudaría a tener tecnologías menos contaminantes y que pueden ayudar a bajar los precios

del sistema eléctrico.

Existen incertezas respecto a las señales de las políticas. Por un lado, varias políticas buscan

reducir el precio de la electricidad, pero sin embargo el impuesto tiene el efecto de aumentar

los precios.

Potencial efecto regresivo del impuesto, dado que aumenta el precio de la electricidad en los

consumidores. Hogares más vulnerables poseen un importante gasto en este ítem, que es de

alrededor de un 5% (INE, 2012).

Demanda

Aumento del precio de la electricidad puede tener efecto de una menor demanda y mayor

viabilidad de medidas de EE.

Potenciales incertezas debido a que algunas políticas son proyecto de ley (Ley de EE). No se

sabe la manera en que la ley puede ayudar a mitigar los impactos en los sectores más

vulnerables y que no tienen opciones de implementar proyectos de EE.

El traspaso directo del costo del impuesto a los consumidores, implica una señal débil de éste,

dado que poseen pocas opciones para ejecutar acciones que reduzcan su consumo,

especialmente en aquellos hogares más vulnerables.



2.6 Evaluación del impuesto

A continuación, en la Tabla 2.12 se presentan los hallazgos claves respecto de la evaluación del

impuesto respecto a los tres criterios presentados en la metodología del presente informe.

Tabla 2.12 Evaluación del impuesto, hallazgos clave

A continuación, se desarrolla más en detalle esta evaluación de acuerdo criterios clave: efectividad

medio ambiental, costo efectividad y eficiencia y factibilidad.

EVALUATION CRITERIA HALLAZGOS CLAVE EVALUACIÓN

Habilidad para lograr

reducción de

emisiones

adicionales

El bajo nivel del impuesto y su diseño probablemente generen u impacto menor en la

mitigación del corto plazo del sector de generación de electricidad y además se espera

que su efecto sea limitado en la reducción de la demanda. Sin embargo, se podrían

esperar efectos en el largo plazo, debido a cambios en las decisiones de inversión y de

expectativas de evolución del impuesto (un mayor nivel).

Coherencia con

otras políticas de

abatimiento

El impuesto entrega por primera vez una señal para reducir GEI en el sector de

generación de electricidad, para que sea tomado en cuenta en los procesos de decisión

económicos. Complementa y apoya los objetivos de otras políticas existentes, como se

pudo apreciar en el apartado anterior.

Alineación con la

estrategia nacional

de GEI

El impuesto permite que el Estado de Chile posea nuevos instrumentos de mitigación,

que en este caso tiene por objetivo un sector relevante respecto de las emisiones de GEI.

Su implementación permitirá al país en el tiempo ampliar el impuesto y el nivel en el

tiempo, reduciendo las barreras de implementación, gracias a que se habrán establecido

Señal de precio

consistente a las

entidades

La señal del impuesto no es óptima, debido a varios factores relacionados con el

mercado eléctrico. Esto incluye situaciones como el potencial pago por parte del

impuesto por parte de unidades no emisoras de GEI; la baja visibilidad de la señal del

impuesto a los generadores y consumidores finales (limitando su respuesta, por ejemplo

para reducir su demanda); y que estos consumidores no tienen opción de elegir

Eficiencia en lograr

los objetivos de la

política

La eficiencia del impuesto puede estar limitada por temas relacionados con la señal de

éste (mirar evaluación anterior). Dada la concentración de mercado de las empresas

generadoras de electricidad, el impuesto es un instrumento eficiente para "carbon pricing,

que entrega una mayor certeza a las decisiones de inversión.

Costos

Administrativos y

Complejidad

Aún cuando existen algunas incertezas respecto al diseño final del MRV, el uso de

sistemas y procedimientos existentes (RETC), permite generar sinergias en el proceso

administrativo, reduciendo la complejidad del sistema para el regulador y los

participantes.

Coherencia con

leyes existentes y

proyectos

Existen algunas incertezas respecto a la coherencia del impuesto, con elementos de la

política del mercado eléctrico, como por ejemplo el objetivo de reducir el precio de la

electricidad. Sin embargo, las políticas que buscan incrementar las alternativas de

generación y la costo-eficiencia de éstas, son coherentes para optimizar el efecto del

impuesto.

Requerimientos

institucionales

Hay algunas incertezas y preocupaciones, respecto a la implementación institucional del

impuesto, debido a los requerimientos financieros y humanos. Esto es particularmente

revelante en el contexto del impuesto a los contaminantes locales, que se encuentra en

desarrollo al mismo tiempo.

Requerimientos

MRV

Debido a que el RETC será usado para el MRV del impuesto, existe claridad respecto a

la forma general de implementación administrativa. Sin embargo, hay incertezas respecto

del proceso técnico y los requerimientos para recoger y verificar los datos, lo cual deberá

ser corregido en el futuro con los reglamentos.

Aceptabilidad por los

grupos afectados

Dado el nivel y alcance del impuesto, y la forma en que fue diseñado, no existe una

mayor oposición por parte de los grupos afectados. La futura aceptabilidad será sujeta a

un manejo adecuado de los problemas distribucionales y que se generen procesos de

consulta con los afectados.

Efe

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bie

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2.6.1 Efectividad Medio Ambiental

El país tiene objetivos respecto a la reducción de emisiones que se traducen en los compromisos

asumidos a nivel internacional frente a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio

Climático: el compromiso voluntario de reducción de un 20% al 2020 respecto de la línea base 2007

y el INDC presentado en la COP21, cuya meta corresponde a una reducción de un 30% de intensidad

CO2e/PIB respecto a los niveles de 2007, para el año 2030. En el caso de recibir ayuda internacional,

esta meta sería de un 35%-45% de /PIB respecto de los niveles de 2007, para el año 2030 (MMA,

2015).

Habilidad de lograr reducción de emisiones adicionales

En términos del efecto a corto plazo, específicamente en la operación, este impuesto no tiene ningún

efecto en el sistema de despacho, puesto que el valor del impuesto no es añadido en el costo variable

de éste y por lo tanto el orden de mérito de las centrales no cambia. Es decir, no se genera un cambio

en la forma actual de operación del sistema y por lo tanto, no hay un cambio en la emisión de CO2.

Esto es confirmado por la modelación cuantitativa realizada en el sistema eléctrico, la cual demostró

que para un nivel de 5USD por tCO2, y bajo las condiciones de diseño actuales no existen impactos

en la reducción de emisiones de CO2. En el caso que se incorporara el impuesto en el costo variable,

se lograrían reducciones marginales de emisiones, por lo que para lograr un efecto mayor se

requieren valores mayores y que el impuesto sea incorporado dentro de este costo variable

(Castalia/KAS, 2016).

En el mediano plazo, al analizar el parque del SIC y del SING y su edad, se puede observar que es un

parque relativamente nuevo, en el caso del carbón y el gas, se encuentra en su mayoría con una edad

menor a 20 años. Si se compara por ejemplo con el caso de Estados Unidos, en la regulación chilena

no existe un límite de años para la operación de las centrales y la evidencia comparada da cuenta

que, en Estados Unidos operaron centrales hasta con 60 años de vida (EIA, 2011). Con las nuevas

regulaciones de emisiones de Estados Unidos, se espera que se retiren entre 10GW (US EPA) a 72GW

(IER) (IER).



Figura 2.4 Edad de las centrales a combustible fósil en Chile y Estados Unidos

Fuente: (SYSTEP, 2015) y (EIA, 2011)

Las unidades en base a combustibles fósiles que ya son parte de la capacidad instalada del sistema

enfrentan ventajas respecto de los nuevos entrantes. La principal ventaja, es que poseen una

resolución de calificación ambiental, la cual es difícil de obtener para las centrales nuevas, debido a

los mayores niveles de contestabilidad por parte de la ciudadanía a la instalación de centrales de

generación térmica. Además, estas unidades térmicas que ya están o prontamente estarán

depreciadas cuentan con ventajas en los precios que pueden ofertar para seguir participando en los

procesos de licitación, en donde en Chile no existen licitaciones que discriminan entre centrales

nuevas y antiguas. Dado que el parque es relativamente nuevo aún, las características de la capacidad

instalada actual generan inercia en los niveles de emisión y potencial de mitigación del sistema en el

mediano plazo en la medida que el impuesto al carbono no represente un impacto en la operación

entre unidades con diferentes niveles de emisión ni un impacto significativo en el precio de las

centrales que puedan participar en los procesos de licitación de los próximos 40 años.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Menor o Igualque 10

Entre 11 y 20 Entre 21 y 30 Entre 31 y 40 Entre 41 y 50 Entre 51 y 60 Más de 60

MW

Ch

ile

Carbón Cogeneración Diesel Gas

0

50000

100000

150000

200000

250000

Menor o Igualque 10

Entre 11 y 20 Entre 21 y 30 Entre 31 y 40 Entre 41 y 50 Entre 51 y 60 Más de 60

MW

USA

Carbón Gas Petróleo



En el largo plazo, el efecto sobre las decisiones de inversión en el sistema eléctrico y por lo tanto en

la composición de la matriz, que implique un reemplazo de fuentes fósiles por energías más limpias

parece ser débil, debido al bajo valor del impuesto. Sin embargo, existe incertidumbre respecto a

este efecto, dado que los inversores debiesen evaluar la evolución del impuesto y por lo tanto las

unidades de combustible fósil, debiesen estar sometidas a un riesgo extra, por sobre el resto de las

unidades. Cabe destacar que, si los efectos del cambio climático se acentúan, existiría una mayor

presión política y de la ciudadanía para ejecutar políticas de mitigación en el país y por ende las

unidades contaminantes tendrían mayor presión para realizar acciones.

Respecto al efecto que el impuesto pudiese tener en la demanda, en general se puede esperar que

este efecto sea marginal. Por ejemplo, en el caso de los clientes residenciales, los cuales poseen una

elasticidad de -0,278 para el corto plazo (un año), un aumento de un 4% en las cuentas pudiese

producir una caída en la demanda de electricidad en un 1%. Para el caso de los clientes industriales,

su elasticidad es de -0,409 para el corto plazo, por lo que un aumento de 5% en el precio de la

electricidad, podría causar una reducción de la demanda de un 2%. Existe acuerdo general en que

los clientes regulados y libres debiesen ser inelásticos respecto al cambio del precio de la energía,

por lo que el impuesto no generaría mayores cambios en la demanda eléctrica y por ende no se

producirían importantes reducciones de emisiones asociadas10.

Por lo tanto, en función de los argumentos presentados anteriormente, el impuesto en la forma y el

monto que está establecido, no tiene efecto en el corto plazo y posee incertezas respecto a sus

efectos en el largo plazo, en lo referido a su habilidad para lograr reducción de emisiones adicionales.

Coherencia con otras políticas de abatimiento y alineación con la estrategia nacional de GEI

La implementación de un impuesto al carbono resulta coherente con los lineamientos del país

respecto a sus políticas de mitigación al introducir por primera una señal económica a los emisores

de GEI, respecto de que su externalidad tiene un precio y que éste tiene que ser integrado en sus

decisiones económicas. Este impuesto al CO2 además permitirá al Estado de Chile estudiar de forma

más detallada los efectos, la factibilidad de incorporar otros sectores y un potencial aumento de

nivel, gracias a que ya se tendrá en marcha un sistema asociado. Especialmente crítico es poder

generar la experiencia de contar con un sistema MRV en marcha y que se instalen las capacidades

necesarias para enfrentar los nuevos desafíos que puedan surgir respecto de estas políticas. Por estas

razones, el impuesto claramente es una política coherente y que se alinea con la estrategia de

mitigación del país.

8 Agostini et al, 2009 9 Gómez-Lobo, 2009 10 Los resultados de la modelación cuantitativa asumen una demanda inelástica Castalia/Kas (2016)



2.6.2 Costo efectividad y eficiencia

En esta parte se analizará el efecto de la señal de precio, la eficiencia para lograr los objetivos de la

política y los costos administrativos y su complejidad.

Señal de precio consistente

En general existen algunas situaciones en las cuales la señal del impuesto no es óptima, entregando

una señal contradictoria a las entidades.

Debido a la forma en que está diseñado el impuesto, podría existir un potencial aumento en los

costos de las energías no emisoras de CO2, en el caso que algunas centrales despachadas, con costos

variables cercanos al costo marginal tengan que pagar el impuesto. De acuerdo a la ley 20.780, en el

caso de que el costo variable de las centrales emisoras, sumado el respectivo impuesto, sea mayor

al costo marginal, la diferencia entre la valorización de sus inyecciones a costo marginal y el costo

variable más el impuesto, será pagada proporcionalmente entre los retiros de energía. Por lo

anterior, podría ocurrir que generadores que no emitan CO2 y que mantengan contratos de

suministro, puedan estar pagando el impuesto de forma indirecta.

El impuesto además posee una baja visibilidad para los generadores, dado que no afecta

directamente su operación en el corto plazo. Los costos asociados al impuesto son traspasados

íntegramente a los clientes libres finales, debido a que los contratos tienen establecidos en sus

cláusulas el traspaso en precio de los cambios regulatorios. A la fecha, las empresas generadoras ya

han iniciado la notificación de estos traspasos a sus clientes.

Para los clientes regulados los efectos varían en diferentes horizontes de tiempo. Para aquellos

procesos licitatorios anteriores a diciembre del año 2014 y cuyos contratos debiesen vencer para el

año 2025, no existen cláusulas de traspaso de costos asociados a cambios regulatorios, por lo que el

impuesto será absorbido por las empresas generadoras que participaron en esos procesos. Para el

caso de los procesos posteriores al 2014, la CNE indicó a las empresas participantes, que las ofertas

debían incorporar el costo del impuesto y que por lo tanto debe ser parte de sus ofertas. Estos nuevos

procesos, incorporan además cláusulas para traspasar futuros incrementos del impuesto a los

clientes, en caso que el impuesto se encuentre por sobre 5 USD/tonCO2 para evitar una

sobreevaluación del riesgo regulatorio por parte de los oferentes. Esto se puede observar en la

licitación SIC 2013/03-2°llamado (CNE), en donde se añade un elemento llamado RIAE (recargo por

impuesto anual de emisiones) a la fórmula del cálculo del precio. Al mismo tiempo, regulatoriamente

como parte de la actualización de los Precios de Nudo Promedio (PNP)11, cuyo valor es determinado

por la CNE para cada empresa distribuidora, existía la posibilidad solicitar una actualización del

cálculo, en el caso en que su variación fuese mayor a un 10% y traspasar esta variación a los

consumidores (SYSTEP, 2011). Actualmente la variación para solicitar una actualización del cálculo

fue disminuida a un 2%, por lo que las potenciales variaciones relevantes de costos u otros factores,

pueden ser traspasados a los consumidores con mayor frecuencia, respecto a la situación anterior,

11 Precios que las empresas concesionarias de servicio público de distribución deben traspasar a sus clientes regulados



disminuyendo el riesgo asociado a posibles cambios regulatorios para las unidades que participen en

los procesos de licitación posteriores al 2014, reduciendo los riesgos para los inversionistas.

Además, dado que el impuesto se traspasa completamente a los clientes finales, en el caso de los

clientes regulados éstos no tienen opciones para poder reaccionar frente a este incremento del

costo. Dado el sistema de distribución de electricidad de Chile, estos clientes que representan más

del 50% del mercado, no tienen la opción de poder cambiarse a empresas que posean menos

emisiones y por lo tanto un menor costo asociado. Además, dada la inelasticidad de la demanda

frente al precio (ver efectividad medio ambiental), no debiese existir una respuesta que induzca una

reducción en el consumo.

Cabe destacar que una señal consistente con los objetivos del impuesto, es el caso de la licitación

2015/02 que ofertó un tamaño de bloque menor de energía (1200 GWh/año), en el cual las

tecnologías ERNC desplazaron a las ofertas con generación convencional. En esta licitación hay un

caso interesante de estudiar, Guacolda (Carbón) ofertó un valor de 85 USD/MWh para el bloque 4A,

cuyo valor sin el impuesto al CO2 podría haber sido 80,2 USD/MWh (Empresas Eléctricas A.G.). Este

bloque se adjudicó a una eólica 110 GWh/año a un valor de 85 USD/MWh (Empresas Eléctricas A.G.).

Por lo tanto, se podría pensar que efectivamente en los bloques horarios diseñados donde las ERNC

son más competitivas, el impuesto tiene una interacción relevante, al desplazar energía de carbón

por energía renovable, amplificando el efecto de la baja del precio de las tecnologías de ERNC.

Eficiencia en lograr los objetivos de la política.

Uno de los problemas importantes detectados respecto del impuesto, es la poca claridad en lo

referido a la meta medioambiental que persigue. Al analizar la presentación inicial de la ley, en la

cual se encuentra incluido el impuesto, en ninguna parte se hace referencia a las metas medio

ambientales que el impuesto busca lograr. Como se indicó anteriormente, en ese documento inicial

de presentación se pudo establecer que la reforma tenía los siguientes objetivos principales:

financiar la reforma educacional, otras políticas de protección social; mejorar la distribución del

ingreso; incentivar el ahorro y la inversión y medidas que reduzcan la elusión y evasión (Gobierno de

Chile, 2014). Dentro de este mensaje, la mención al tema medio ambiental indica que poseemos una

baja carga de impuestos relacionados con el cuidado al medio ambiente, al ser comparados con la

OECD. Se hace referencia en este mensaje, que el impuesto busca estimular las inversiones en

tecnologías más limpias (Gobierno de Chile, 2014). Sin embargo, no fue posible determinar ninguna

meta u objetivo cuantificable asociado a este impuesto. Esto dificulta el poder evaluar su eficacia y

eficiencia, dado que no es claro el compromiso o expectativa asociado.

A pesar de lo anterior, si consideramos que el objetivo general es buscar reducir emisiones de GEI,

este instrumento parece ser un mecanismo adecuado para este sector. El sector posee pocas

empresas que poseen una alta participación del mercado, como se puede observar en la siguiente

figura. Además, de acuerdo con un estudio de la Fiscalía Nacional Económica, se considera que este

mercado es de carácter oligopólico (FNE, 2014). Por lo tanto, la base fundamental de competencia

para un sistema de permiso de transacciones que opere en este sector, sería difícil de cumplir dadas

las características de concentración del sector.



Figura 2.5 Capacidad instalada relativa en ambos sistemas por empresa

Fuente: (CDEC SING, 2015) (CDEC SIC, 2015)

Costos administrativos y complejidad.

En lo referido a la implementación del impuesto, dados los antecedentes recogidos, el sistema MRV

que se está pensando permitiría generar sinergias con los sistemas que existen actualmente,

reduciendo los costos administrativos para el regulado y el regulador.

Para la implementación del impuesto, se utilizará el registro de emisiones y de transferencia de

contaminantes (RETC)12. Este sistema registra información sobre las emisiones y de transferencias al

medio ambiente de substancias químicas, que potencialmente podrían producir daño al medio

ambiente. Se recogen datos de fuentes móviles (transporte) y fuentes fijas (RETC).

El utilizar un sistema que la mayoría de las empresas afectas al impuesto conoce, permitirá que se

produzcan sinergias y menos errores en el proceso de registro de la información. Además, se reducen

los costos administrativos asociados a levantar otra plataforma, gracias a que se está usando la

infraestructura existente, lo cual permite generar sinergias de costos también. Adicionalmente, no

es necesario capacitar a los usuarios del sistema nuevamente, en lo referido a todas las

funcionalidades del sistema y de ser necesario, éstas serán específicas y acotadas a los

requerimientos de información del impuesto.

Por estas razones, se considera que el uso del sistema existente RETC es una buena solución para la

implementación del impuesto, más aún cuando este sistema fue diseñado para registrar emisiones

de las fuentes fijas, como una parte de su mandato.

No obstante, hay varios elementos de la implementación que representan un desafío importante

en materia institucional, particularmente las referidas a medición/monitoreo y validación. Durante

este año se diseñará un sistema que incluya metodologías, protocolos, guías y manuales que

permitan estandarizar el cómo se mide una tonelada de CO2 y cómo se valida que efectivamente

corresponde a una tonelada. Como bien describen arriba, aunque requiere también de protocolos,

guías, etc., el registro naturalmente debería montarse sobre el actual RETC.

12 http://www.retc.cl/

51%25%

20%

4%

E-Cl Endesa AES GENER Otras

36%

21%

17%

27%

Endesa Colbun AES Gener Otras

SING SIC



2.6.3 Factibilidad

El análisis de factibilidad considera tres puntos relevantes: coherencia con leyes existentes y

proyectos, requerimientos institucionales y de MRV

Coherencia con leyes existentes y proyectos

Existen incertezas respecto a la coherencia del impuesto con las leyes y proyectos de ley existentes,

como se pudo apreciar en la matriz de interacciones (Tabla 2.9). Estas incertezas vienen del hecho

de que pueden existir situaciones de coherencia positiva o negativa del impuesto. Por ejemplo, el

impuesto es coherente con las políticas de mitigación de GEI, de contaminantes locales y otras

políticas de eficiencia energética, dado que el impuesto ayuda a que se cumplan los objetivos de

éstas. Sin embargo, el impuesto al CO2 y los contaminantes locales, más la nueva ley de transmisión,

implican alzas en las tarifas de los consumidores. El proyecto de ley de eficiencia energética,

específicamente en lo referido al desacople podría implicar un alza (aún no determinada), en el

precio de la electricidad para financiar las acciones de eficiencia energética que se están

contemplando. Es importante indicar que este estudio no busca determinar la fuerza de estas

incoherencias o su potencial efecto, sino que simplemente indicar la existencia de esta situación

contrapuesta.

En lo referido al reciclaje de los recursos para que el impuesto sea coherente con su propósito, de

manera que se puedan vincular estos ingresos al cumplimiento de objetivos ambientales o de

mejoras de procesos productivos del país, esta es una situación poco probable. Dado el esquema de

los impuestos en Chile, los ingresos del impuesto al CO2 por ley no pueden ser asignados previamente

para fines específicos, aun cuando en la formulación de la reforma tributaria, se relacione el impuesto

con el financiamiento de la reforma educacional13. Esto implica que el Estado no puede utilizar esta

recaudación para fines específicos, como el caso de la experiencia internacional de asociar los

impuestos verdes con políticas de fomento para facilitar la adopción de nuevas tecnologías menos

contaminantes, o mejoras en los niveles de eficiencia energética (Prashant Vaze Consulting, 2014).

En Chile, dadas las restricciones legales para asociar gastos específicos para una recaudación

específica, se han desarrollado sistemas informales, como el caso del royalty minero, el cual

consideraba el uso de estos recursos para el desarrollo de un fondo de innovación para la

competitividad, que permitiera la transformación de la estructura productiva del país hacia sectores

de mayor valor agregado o más sofisticados en la cadena de valor. Sin embargo, hoy no existe

claridad si efectivamente la integralidad estos fondos han sido utilizados en innovación, como fue el

propósito inicial del diseño de la ley.

Cabe destacar que el uso de los impuestos para usos específicos no necesariamente puede ser una

situación deseable. Por un lado, es importante poder tener una fuente de ingresos que sea estable y

que permita tener certezas acerca del gasto público en el tiempo. Por otro lado, con esta modalidad

se evitan capturas políticas y solicitudes específicas de parte de los representantes regionales o

13 El uso de estos ingresos para la reforma de educación se refleja en un acuerdo a nivel del parlamento para incrementar este gasto, con ingresos provenientes de la reforma tributaria



sectoriales, en donde una repartición regional o sectorial no sería una situación deseable para el

desarrollo del conjunto del país (por ejemplo, los procesos mineros que representan un porcentaje

muy relevante del PIB nacional en su mayoría se encuentran en el norte de Chile, mientras que la

mayor parte de la población se encuentra concentrada en el centro-sur del país).

Requerimientos institucionales y de MRV

La implementación del impuesto en Chile, presenta diversos desafíos que las instituciones deben

abordar. Es importante recalcar que a nivel institucional existe un acuerdo en que este impuesto

permitirá al estado de Chile desarrollar capacidades para poder abordar la problemática de las

emisiones de GEI. La implementación actual del impuesto permitirá readecuar y diseñar procesos

institucionales, sin que haya una presión excesiva de los afectados. Al mismo tiempo, su

implementación será monitoreada y evaluada en el mediano plazo, para ver los efectos y las

necesidades de corrección asociadas.

Diversas instituciones deberán involucrarse en la implementación del impuesto, lo cual fue

presentado en la Tabla 2.3 del presente informe, en donde la Superintendencia de Medio Ambiente

posee un rol relevante en la implementación.

Para el caso de esta entidad, el primer desafío corresponde a resolver la falta de recursos que se

necesitan para poder implementar esta ley, debido a que en el proceso de su tramitación y

aprobación no se consideraron los recursos necesarios para que las instituciones se hagan cargo de

estas nuevas tareas y dispongan del personal adecuado. Para la implementación del impuesto se

requiere de personal especializado, que comprenda los temas de emisiones y de generación de

electricidad y que sea capaz de fiscalizar la nueva información que será generada. Además, se

requerirá diseñar y modificar los sistemas informáticos para poder recibir la información por parte

de los emisores. Actualmente, este servicio se encuentra en una situación de stress de

requerimientos, debido a las diversas políticas que se están llevando a cabo y que requieren ser

implementadas (Decreto 13 e Impuesto a los contaminantes locales).

Entre las instituciones de Medio Ambiente y de Superintendencia existe la necesidad de coordinar la

definición que será utilizada, respecto a “establecimiento” y de “unidad fiscalizable”, la cual es

utilizada por la superintendencia para efectos de su labor y por ende en sus sistemas informáticos.

El “establecimiento” tiene su énfasis en lugares fijos, emisiones y unidades físicas. Para el caso de la

“unidad fiscalizable”, esto puede incluir temas de residuos, transporte, en donde el concepto de

“establecimiento” no es suficiente para sus propósitos.

Una potencial incerteza tiene que ver con la determinación de las unidades emisoras que serán

sometidos al impuesto. Pueden existir potenciales problemas de existencia de unidades que no

posean trámites de permisos ambientales, dado que la ley de medio ambiente fue aprobada en 1997

y que, por lo tanto, para unidades anteriores a esa fecha no existen en los registros de la

superintendencia. Otras regulaciones podrían permitir añadir estas unidades antiguas en el sistema,

como por ejemplo el decreto 13, asociado a las centrales termoeléctricas.

A nivel de monitoreo existen incertezas respecto a la forma en cómo será llevado a cabo el proceso,

dado que el reglamento no ha sido publicado. Actualmente algunas empresas tienen sistemas en

línea (CEMS) que se utilizan para el monitoreo de contaminantes locales y que debido al Decreto 13,



pueden reportar trimestralmente las mediciones de concentración de CO2 (%) (Dato de sistema de

medición) y de TonCO2/MWh (calculado). Cabe destacar que existen empresas que solicitaron utilizar

metodologías de cálculo basadas por ejemplo en estándares de la EPA y que no utilizan CEMS para

su medición, para efectos del Decreto 13

Respecto a la utilización de CEMS para propósitos del impuesto, podrían existir problemas de

periodicidad y continuidad de los datos, que harían que fuese menos fiable el sistema, pero que

podrían ser abordados en el reglamento a desarrollar. Podrían ocurrir fallas asociadas a la falta de

calibración de los equipos, o de no funcionamiento (caso de desperfectos graves del sistema), las que

aun cuando son responsabilidad del emisor, son relevantes para la operación del sistema. Para el

caso de los problemas de calibración, los equipos se pueden someter a pruebas de laboratorio y

hacer que sean validados mediante pruebas certificadas para establecer su confiabilidad. Además,

con respecto a las fallas, el protocolo de medición podría establecer que deban existir unidades de

respaldo validados; procesos de laboratorio certificados en caso que el sistema no funcione, o

procesos de sustitución de datos autorizados debidamente.

Otro tema referido al sistema MRV, tiene que ver con el concepto de cálculo versus estimación. Por

la naturaleza de las mediciones indicadas anteriormente, todos los equipos tienen un rango de error

en sus mediciones, o en el caso de las estimaciones realizadas con factores de emisión, éstos poseen

un rango de variación, dado que no todos los combustibles poseen las mismas características. En esta

área relacionada con el cálculo existe una importante incerteza, por cuánto no se ha generado al

momento la metodología o protocolo de cálculo asociado a las emisiones. Existen importantes

definiciones a tomar, relacionadas con la forma de medición (uso de CEMS o de uso de combustibles

consumidos), factores de conversión de unidades de volumen a energía, de conversión de energía a

emisiones, que requieren ser determinadas y establecidas, antes de la puesta en marcha del

impuesto.



3 LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON IMPUESTOS AL CARBONO

3.1 Introducción

Un número importante de países a nivel mundial han diseñado e implementado impuestos al

carbono y sus experiencias pueden entregar lecciones e ideas importantes que pueden ser usadas

para políticas de carbon pricing en Chile. Esta sección presenta una evaluación internacional de

experiencias a nivel mundial, con el objeto de identificar las mejores prácticas que potencialmente

pueden ser replicadas en el modelo de Chile. La evaluación ha sido realizada mediante una

combinación de:

Investigación de escritorio – en la cual se incluyeron fuentes de información tales

como estudios académicos de diseño del impuesto de políticas de cambio climático;

estudios de impacto de política y estudios nacionales realizados y publicados por la

OECD, el FMI, el Banco Mundial y el programa PMR; y

Discusiones con expertos – diseñadores de política y reguladores involucrados en el

diseño y/o implementación de impuestos al carbono en el mundo.

Un número creciente de reportes han sido publicados por la OECD, el Banco Mundial y otras fuentes

en los años recientes que describen las buenas prácticas en el diseño de esquemas de carbon pricing

tales como impuestos al carbono y esquemas de transacción de emisiones (ETS). La evaluación que

se presentará recoge los principios más relevantes de FASTER14 recientemente publicados por la

OECD y el Banco Mundial (OECD/Grupo Banco Mundial, 2015), el cual hace amplias referencias a

experiencias y lecciones aprendidas de políticas de carbon pricing aplicadas internacionalmente, así

como también a un determinado número de esquemas de carbon pricing a nivel de país, llevado a

cabo por la OECD.

Con la ayuda del Banco Mundial, el equipo de consultores trabajó a través de la red de participantes

del PMR para identificar contactos nacionales relevantes, con los cuales se llevó a cabo discusiones

durante noviembre de 2015. Para poder capturar un amplio rango de experiencias internacionales

se seleccionaron varios países (OECD y no OECD), reflejando distintos esquemas de política y de

diseño.

14 Los principios FASTER son: Equidad; Alineación con otras políticas y objetivos; estabilidad y predictibilidad; transparencia; eficiencia y costo-efectividad; y confiabilidad e integridad medio ambiental (OECD/World Bank Group, 2015).



Tabla 3 Elección de jurisdicciones para las discusiones con expertos de cada país

Jurisdicción Instrumento de Carbon Pricing Fecha de Entrada

Australia Fase de precio fijo del mecanismo del

carbon pricing (CPM) 2012-2014 (derogado)

Columbia Británica

(Canadá) Impuesto al carbono – Ingresos neutrales 2008

Dinamarca Impuesto al carbono 1991

Japón Impuesto al carbono para mitigación 2012

México Impuesto al carbono 2014

Noruega Impuesto al carbono 1991

Sudáfrica Impuesto al carbono 2016 (planificado)

Suecia Impuesto al carbono 1991

Reino Unido Impuesto al carbono y precio base 2013

Los siguientes tópicos fueron usados como base para cada discusión:

Breve contexto respecto de las opciones de diseño del impuesto (procedimientos para

el diseño del impuesto al carbono y su desarrollo; objetivos de la política; nivel del

impuesto; elección de sectores; uso de ingresos, etc.)

Áreas relevantes de la política de energía que interactúan con el impuesto al carbono

(con foco en la eficiencia energética y energía renovable):

Desafíos específicos o conflictos que se experimentaron y pasos que se tomaron para

solucionarlos, incluyendo:

¿Generará el impuesto mitigación en el corto/mediano/largo plazo?

¿Se identificaron impactos adversos y se consideraron medidas para

solucionarlos?

¿Existen ineficiencias o doble regulación con políticas existentes y

regulaciones?

¿Existieron desafíos en el sistema MRV? (roles, procesamiento de los datos y/o

de gestión)

¿Existieron problemas institucionales? (asegurar coordinación efectiva entre el

gobierno/departamentos/reguladores; capacidad institucional)

¿Otras experiencias y lecciones aprendidas?

Esta sección es estructurada de esta manera:

Sección 3.2 entrega una mirada introductoria respecto de los impuestos aplicados a nivel

mundial, incluyendo elementos de su diseño y de cobertura. Sección 3.3 a Sección 3.8,

presentan una evaluación de las experiencias y lecciones aprendidas en la implementación y

su interacción con otras áreas de política de energía y medio ambiente, agrupadas de

acuerdo a temas clave identificados. Al final de cada sección, las lecciones clave se señalan

en conjunto con su relevancia para Chile.Sección 3.9 presenta el resumen de las lecciones

clave y su relación con Chile.



3.2 Impuestos al carbono en el mundo

Los mecanismos de carbon pricing han sido adoptados cada vez más por los gobiernos a nivel mundial

como una herramienta para reducir las emisiones GEI a nivel nacional, regional y local. A junio del

2015, 39 gobiernos nacionales y 23 gobiernos sub nacionales habían implementado o tenían

planificado implementar instrumentos de carbon pricing (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015)

(Figura 3.1). El total de las emisiones GEI en estas jurisdicciones representa más del 22 por ciento de

las emisiones GEI globales, con estos programas cubriendo aproximadamente un 12 por ciento de

las emisiones globales o 7 GtCO2 (WRI, 2015).

Figura 3.1 Instrumentos de carbon pricing a nivel mundial en el 2015

Fuente: Kennedy et al, 2015

A pesar de que el uso de esquemas de Bonos de Carbono (cap-and-trade en inglés) ha crecido

significativamente en la última década y de modo considerable con el establecimiento del Sistema

de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EU ETS) en 2005 y de modo más reciente con los

esquemas sub nacionales operando en Norteamérica y China, existe una mayor experiencia en el uso

de impuestos al carbono. Los más antiguos en funcionamiento son aquellos establecidos por

Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia a comienzos de los 90s. Impuestos nacionales al carbono han

sido establecidos también recientemente en Francia, Islandia, Irlanda, Japón, México, Suiza y el Reino

Unido. Del mismo modo, Columbia Británica ha promulgado un impuesto al carbono a un nivel sub

nacional. Otros esquemas, como el Mecanismo de Precio del Carbono de Australia (CPM), tienen

similitudes con impuestos directos al carbono de los cuales se podría aprender algunas lecciones.

Los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial difieren según una extensa variedad de factores

de diseño, incluyendo entre otros, su tasa(s) de impuesto; cobertura de GEI nacional; base de

impuesto y uso del ingreso generado a partir del impuesto (Tabla 3.1).



Tabla 3.1 Resumen de impuestos al carbono a nivel mundial

Jurisdicción

Fecha de

entrada en

vigencia

Tasa de impuesto

(por tonelada de CO2e) Cobertura GEI

(%) Base de Impuesto Punto de reglamento Uso de ingresos

Moneda local Dólares

Americanos

Finlandia 1990

€35 para combustibles

para calefacción; €60

para combustibles de

transporte líquidos

(2014)

$48; $83 15 Todos los combustibles fósiles

Downstream (usuarios finales

de combustibles)

Aumentar los ingresos del

gobierno

Reducir los impuestos a la

renta

Noruega 1991

25 a 419 NOK

dependiendo del tipo y

uso del combustible

(2014)

$4-69 50 La mayoría de las actividades

fuera del ETS

Upstream (petróleo y

producción) and downstream

(usuarios finales)


gobierno

Suecia 1991 1,076 SEK (2014) $168 25 Uso de combustible fósil fuera

de la EU ETS


de combustibles)


gobierno

Compensar impuestos al

trabajo

Dinamarca 1991 167 DKK (2014) $31 45

Industria y calefacción;

algunos combustibles para

transporte


de combustibles)

40% utilizado para subvención

medioambiental

60% devuelto a la industria

Columbia

Británica 2008

CAD$ 30 en

2013/14 $28 70 Todos los combustibles fósiles

Upstream, excepto para el

gas natural (downstream

recolectado en el punto de

venta minorista)

Diseñado para ser ingreso

neutral por medio de la

reducción de los impuestos a

la renta y créditos

Suiza 2008 60 CHF desde el

2014 $68 30

La industria, electricidad y

construcción (energía)


de combustibles)

Redistribuido a la industria y a

los consumidores;

financiamiento de

construcciones amigables con

el clima

Islandia 2010 1,120 ISK $10 50 Combustibles fósiles líquidos Downstream (usuarios finales

de combustibles)


gobierno



Irlanda 2010 €20 desde Mayo de

2014 $28 40

La mayoría del combustible

fósil utilizado fuera de la EU ETS


de combustibles)


gobierno

Reducir el déficit

Japón 2012

192 JPY en 2014,

aumentando a 289 JPY

en 2016

$2-3 70 Todos los combustibles fósiles Upstream

(Producción e importaciones)

Invertir en energía limpia y

energía eficiente

Reino Unido 2013 Precio base de la EU ETS

£18 en 2015 $29 25 Industria y electricidad

Midstream

(Generación eléctrica) Reducir otros impuestos

México 2014

Mex $10-50

dependiendo del

combustible

$1-4 <40 Combustibles fósiles (Exento el

gas natural)

Upstream (Producción e

importaciones)


gobierno

Francia 2014 €7, aumentando a €22

en 2016 $10; $30

35

(inicialmente)

Combustible fósil utilizado

fuera de la EU ETS


de combustibles)

Financiar planes de transición

energética

Sudáfrica 2016

(planificado)

120 ZAR en 2016 con

aumentos anuales del

10% y reducciones de

tasa de impuesto

$12 80 Todos los combustibles fósiles

Midstream

(Generación eléctrica) y

downstream (usuarios finales)

Presumiblemente, una

reducción en IVA o de

impuesto a la renta

Chile 2017

(planificado) $5 USD $5 42

Combustible fósil utilizado en

la generación eléctrica

Midstream

(Generación eléctrica)


gobierno para inversiones

educacionales y sociales

Australia 2012-2014

(derogado)

$24.15 Dólares

Australianos

desde Julio de 2013

$21.54 60

Industria y electricidad

(energía y emisiones de

procesos)

Midstream

(Generación eléctrica) and

downstream (industria)

Ingreso neutral: reducir el

impuesto a la renta y entregar

dividendo a productores y

consumidores de energía;

financiamiento de programas

de asistencia industrial

Fuente: Adaptado de Kennedy et al, 2015; Grupo del Banco Mundial, 2013; y varias fuentes nacionales



El diseño específico y el ámbito de los impuestos al carbono son en parte determinados por

circunstancias nacionales o regionales, reflejando por ejemplo las fuentes de emisiones de gases de

efecto invernadero, el estado de desarrollo económico y la mezcla existente de políticas energéticas

y climáticas. El impuesto al carbono no es siempre la única forma para carbon pricing en una

economía. En países europeos, por ejemplo, los impuestos al carbono son utilizados con frecuencia

para apuntar hacia sectores y gases de efecto invernadero no cubiertos por otras normativas de

carbon pricing, tal como la EU ETS. Pueden también, afianzar las políticas existentes para lograr

mayores metas; por ejemplo, el precio base del carbono en Reino Unido fortalece la señal de precio

de la EU ETS, ayudando a alcanzar las metas de reducción de carbono del Reino Unido (Banco

Mundial, 2013). Para otros esquemas- tales como el de impuestos al carbono de Columbia Británica

o Japón – donde no existe ETS, el porcentaje de emisiones nacionales que son cubiertas es mucho

mayor.

El lugar donde es aplicado el impuesto, varía entre diferentes esquemas ya sea cubriendo las

entidades “upstream” (es decir que el tributo es recolectado en el punto de producción o

importación y con frecuencia éste es construido en conjunto con impuestos especiales existentes),

las entidades “mid-stream” (donde se lleva a cabo la conversión de combustibles en electricidad

dentro de planes de generación eléctrica), las entidades “downstream” (corresponde a usuarios

finales de energía como empresas y consumo doméstico), así como también esquemas híbridos de

estas entidades. Los impuestos al carbono también hacen uso de varias excepciones y modificaciones

basadas por ejemplo en el sector, actividades de emisiones de GEI y/o tipos de combustible.

Impuestos al carbono a nivel mundial

Lecciones claves

Los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial son diversos; éstos varían

considerablemente según su enfoque, su orientación a distintos sectores y fuentes, gases de

efecto invernadero y distintas etapas en la cadena de suministro. Estos impuestos han

empleado distintas medidas complementarias y de diseño, incluyendo, por ejemplo, aquellas

para manejar los potenciales impactos en el comercio y el consumo doméstico. Ésta

diversidad de opciones en la implementación del impuesto, refleja las circunstancias y

prioridades nacionales, la configuración de la matriz de energía y las políticas domésticas

sobre cambio climático.

Con el tiempo, los impuestos al carbono se adaptan a las circunstancias: a nivel mundial se

observa que los impuestos al carbono no son estáticos, sino que tienden a evolucionar,

adaptándose a las circunstancias y prioridades. Debido a que el desempeño de los impuestos

es evaluado como parte de una constante revisión de las políticas, este proceso de revisión

en general incluye mejoras en la efectividad medioambiental, reducción de la complejidad

administrativa o para garantizar de mejor manera la imparcialidad del esquema.

Importancia para Chile

Chile necesita desarrollar su impuesto al carbono de acuerdo a sus circunstancias y

prioridades nacionales, tomando en cuenta las características del sector energía y sus

patrones de consumo. Existe por lo tanto la necesidad constante de realizar mejoras en su

implementación, como por ejemplo mejoras en la flexibilidad y mantener este proceso bajo

revisión. En la medida que esto ocurre, Chile puede estudiar ejemplos internacionales para

identificar las mejores prácticas que tomen en cuenta sus circunstancias y prioridades (tal

como se muestran resumidas en el resto del presente informe).



3.3 Experiencias internacionales y lecciones para Chile

A pesar de la amplia gama de circunstancias y escenarios específicos de un país, las experiencias de

los gobiernos en la aplicación de impuestos al carbono pueden proveer enfoques y lecciones para el

diseño e implementación de nuevos esquemas. Igualmente, varios impuestos al carbono han estado

operando por un número importante de años, entregando de este modo una evidencia útil respecto

de su desempeño e interacción con otras políticas. Estos pueden también en muchos casos, mostrar

los tipos de compensaciones involucradas en el diseño de políticas del carbono y su implementación,

por ejemplo, entre el alcance del desempeño óptimo tanto económico como medioambiental,

asegurando a la vez la viabilidad política y administrativa o la aceptación pública. Estas experiencias

pueden ser agrupadas según las siguientes temáticas:

Asegurar alineamiento con otras políticas



Implementar un régimen de cumplimiento

Evaluar el desempeño en el tiempo

La Figura 3.2 muestra un diagrama esquemático de cómo estas temáticas aplican en el contexto de

un tiempo de ciclo simplificado de buenas prácticas de diseño, implementación y revisión de

políticas.

Figura 3.2 Diagrama esquemático del diseño, implementación y revisión de políticas de impuesto

Asegurar alienamiento con otras políticas

Reducir emisiones de carbono


Implementar un regimen de cumplimiento

Evaluating

performance

PLANIFICACIÓN Y ANÁLISIS

DISEÑO Y DESARROLLO

IMPLEMENTACIÓN

MONITOREO Y REVISIÓN



Basándose en la literatura y discusiones con expertos internacionales, las secciones a continuación

presentan las experiencias internacionales y “lecciones aprendidas” respecto del diseño del

impuesto al carbono y su implementación según cada una de las temáticas.

3.4 Asegurar el alineamiento con otras políticas

Asegurar el alineamiento con otras políticas y objetivos conlleva una planificación y coordinación

efectiva de la política. Una pregunta importante al momento de implementar un impuesto al carbono

es ¿Cómo interactúa con las reglas existentes? (Nordhaus y Weisbach, 2009). En la realidad, las

políticas de carbon pricing siempre coexistirán con un conjunto de otras medidas diseñadas para

alcanzar múltiples objetivos sociales. Algunas de estas políticas serán complementarias, apoyando

en el tiempo a lograr reducciones de emisiones más profundas. Otras serán contraproducentes,

debilitando la señal de precio del carbono. La coherencia a lo largo de una gama de políticas es

importante; superponer políticas puede tener méritos por sí mismo, pero también interfiere con los

incentivos del precio del carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Por tanto, la alineación de

políticas y objetivos es un principio clave para un carbon pricing exitoso (ibíd.).

3.4.1 Planificar para el alineamiento del carbon pricing con otras políticas

Varias jurisdicciones a nivel mundial han puesto en vigencia acuerdos institucionales para asegurar

la coordinación intergubernamental en el desarrollo de políticas y reglamentos medioambientales.

A nivel institucional, éstas han incluido el desarrollo de nuevos organismos gubernamentales, tales

como el Secretariado de Plan de Acción Climático de Columbia Británica, creado en 2007 para

coordinar planes de acción ambiental por parte de distintos ministerios (OECD, 2013a), o la creación

del Departamento de Energía y Cambio Climático del Reino Unido (DECC).

Para asegurar la alineación exitosa de políticas entre un instrumento nuevo y un marco existente de

políticas y reglamentos; se han adoptado directrices orientadoras para el desarrollo de las políticas,

con la intención de informar a diseñadores de políticas y reguladores. Para ejemplificar podemos

hacer referencia a la evaluación del carbon pricing como una opción de política y su posterior

desarrollo por parte del Gobierno de Australia. A pesar de su derogación en el 2014, el Mecanismo

de Precio del Carbono (CPM), que pasó como ley siendo parte del Clean Energy Futures Package (CEF)

en 201115, provee un estudio de caso de buenas prácticas en el desarrollo y diseño de políticas de

carbono- y respecto de su efectividad medioambiental, como fue evidenciado a través de la

evaluación de su impacto en la reducción de emisiones GEI a nivel nacional.

En la evaluación del predecesor de la CPM, el Esquema de Reducción de Contaminación de Carbono

(CPRS) planificado, el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG)16 desarrolló un conjunto de

15 The Clean Energy Future Package fue desarrollado el 10 de Julio del 2011, como un plan detallado para un futuro de

energía limpia. Está compuesto por cuatro elementos claves: introducir un mecanismo de tarificación del carbono;

promover la innovación e inversión en energía renovable; y mejorar la productividad, sustentabilidad y resiliencia del

sector agrícola.

16 El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) actúa como el máximo foro intergubernamental en Australia. El rol del

COAG es promover reformas en políticas que son de relevancia nacional, o que necesitan una acción coordinada por

parte de todos los gobiernos Australianos. Los miembros del COAG son el Primer Ministro, Primeros Ministros de estado y

https://www.coag.gov.au/coag_members



“principios complementarios” para ayudar a orientar a un amplio número de creadores de políticas

en la revisión y reestructuración de sus actuales medidas de reducción de emisiones y para

determinar si éstos complementaron la introducción prevista del precio del carbono (Recuadro 3.1).

La temática central del documento COAG, es que las políticas adicionales respecto del cambio

climático deben ser complementarias en sus objetivos con el esquema de carbon pricing y

específicamente garantizar que éstas aborden las fallas de mercado, tema que la política de carbon

pricing no hace. Este principio se ve reflejado en la teoría económica, la que sostiene que mientras

el carbon pricing puede generar amplias reducciones rentables de GEI, intervenciones adicionales

(no de mercado) serán requeridas para abordar varias barreras y problemáticas ajenas al mercado.

El documento COAG entrega un contexto de buenas prácticas para la evaluación de políticas de

carbon pricing intergubernamentales e intersectoriales, cuyos principios claves también son

reflejados en las siguientes secciones del informe. Éstas incluyen el requerimiento de que las medidas

complementarias deben adherir a los principios de efectividad y eficiencia (ver Sección 3.5); manejo

de los impactos distributivos derivados del carbon pricing (ver Sección 3.6), seguir el principio de

simplicidad administrativa (ver Sección 3.7) y mantenerse en revisión (ver Sección 3.8).

Recuadro 3.1 Principios complementarios del Consejo de Gobiernos Australianos Principios

Las medidas complementarias deben ser evaluadas sobre la base de los siguientes principios.

1. Las medidas deben estar dirigidas a resolver fallas de mercado, que se cree que no serán

abordados de forma adecuada por el Carbon Pollution Reduction Scheme o que incidan en la

eficacia para impulsar la reducción de emisiones.

- Por ejemplo, fallas en la investigación y desarrollo, problemas de uso común de

infraestructura, asimetrías en el acceso a la información y exceso de poder de

mercado.

Las medidas complementarias deben adherirse a los principios de eficiencia, efectividad,

equidad, simplicidad administrativa y deben someterse constantemente a revisión. Estas

medidas pueden incluir:

a) Medidas dirigidas a fallas de mercado que se cree que no son abordados por el

Carbon Pollution Reduction Scheme.

b) Medidas en donde las señales de precio entregadas por el Carbon Pollution

Reduction Scheme son insuficientes para superar las fallas de mercado que

impiden la adopción de medidas costo-eficientes de reducción.

c) Medidas dirigidas a sectores de la economía donde las señales de precio pueden

no ser un impulsor relevante para la toma de decisiones (ej.: uso de suelo y

planificación).

d) Algunas medidas en (a) o (b) podrían ser transitorias dependiendo de los cambios

en la cobertura o debido a fluctuaciones del precio del carbono.

2. Las medidas complementarias deberían ser estrictamente dirigidas a fallas de mercado

identificadas en los criterios anteriores, siendo estas medidas susceptibles a la intervención

gubernamental. En aquellos puntos donde las medidas son regulatorias, se deberían cumplir los

principios de buena práctica, incluyendo que los beneficios de cualquier intervención

gubernamental deben sobrepasar los costos.

3. Las medidas complementarias podrían ser focalizadas para manejar los impactos del Carbon

Pollution Reduction Scheme en sectores particulares de la economía (por ejemplo, para

abordar asuntos de equidad o desarrollo regional). Cuando este es el caso, este objetivo de no

reducción debe estar en línea con los reglamentos de buena práctica, además que debe ser

claramente identificado y se debe establecer que la medida es el mejor método para alcanzar

el objetivo.

territorio y Primeros Ministros y Presidente de la Australian Local Government Association (ALGA). El COAG es precedida

por el Primer Ministro.



4. Por lo general, cuando las medidas cumplen con los criterios anteriores, éstas deben ser

implementadas a nivel gubernamental ya que se considera que es la entidad más idónea para

implementar la medida. En este proceso, se debe identificar qué nivel del gobierno es

responsable (tal como está definido por la constitución o por la convención/práctica), los

costos de regulación y cumplimiento que serán impuestos a la comunidad y cómo la

implementación de la medida es coordinada o administrada transversalmente en las

jurisdicciones.

Fuente: El Consejo de Gobiernos Australianos, 2008.

El marco de políticas climáticas y de bajo carbono australiano a nivel estatal y federal, existente al

momento de la introducción del esquema, fue modificado y simplificado para asegurar la alineación

a la luz de estos principios. De este modo, dos esquemas de regímenes de comercio de emisiones a

nivel estatal, fueron retirados progresivamente para evitar fijar carbon pricing en las mismas fuentes

GEI y nuevos planes fueron introducidos para consolidar algunos esquemas de eficiencia energética

a nivel federal. El Renewable Energy Target (RET) de Australia, el cual opera desde 2001, no fue

alterado. Si el valor del carbono aumentase en el tiempo, este podría reducir la necesidad de energías

renovables en el largo plazo, sin embargo, se consideró que, para el corto y mediano plazo, la señal

de precio entregada por el CMP complementaría las políticas de energías renovables existentes

(Comunicación personal, ex director del Departamento Australiano de Cambio Climático y Eficiencia

Energética).

Las experiencias ilustran cómo una evaluación apropiada de los impactos potenciales en diversas

áreas legislativas, puede ayudar a reducir el riesgo de resultados no deseados. Por ejemplo, un

funcionario de Dinamarca hace hincapié en la necesidad de evaluar cautelosamente los potenciales

resultados no deseados de la señal de precio del carbono. Se señala a modo de ejemplo, un problema

proveniente de la exención de la biomasa del impuesto nacional al carbono, en que este fuerte

incentivo financiero para el uso de biomasa en la calefacción de zonas urbanas y sistemas eléctricos

ha dado paso a un aumento significativo de la contaminación local y problemas de salud

(Comunicación personal, Ministro de Energía Danés, Servicios y Clima).

3.4.2 Ejemplos de alineación del impuesto con políticas existentes

Las experiencias internacionales respecto de la aplicación de impuestos entregan varios ejemplos de

cómo las interacciones con las áreas legislativas y de reglamentos existentes, han requerido cambios

- tanto para el impuesto planificado y/o para las políticas existentes. Comúnmente, estos cambios

provienen de la necesidad de asegurar la regularidad y complementariedad de los objetivos de las

políticas dentro de un paquete de regulaciones climáticas y de energía; sin embargo, cabe considerar

que otras consideraciones más prácticas han desempeñado un rol. En resumen, varias áreas claves

de posible interacción emergen de las experiencias recolectadas a nivel mundial:

Coordinar los impuestos de carbono con instrumentos fiscales existentes

Combinar los impuestos del carbono con otros esquemas de carbon pricing

Asegurar el alineamiento de políticas de mitigación climática no basadas en el mercado

Estas tres áreas son discutidas a continuación.

Coordinar los impuestos de carbono con instrumentos fiscales existentes

Mientras que los impuestos del carbono fijan explícitamente un precio en la emisión de carbono,

otros instrumentos normativos fijan implícitamente un precio para el CO2. Entre estos, los más

destacados son los impuestos a los productos energéticos, basándose en el volumen o contenido de



energía de los combustibles, en vez de sus emisiones de CO2. Los impuestos sobre la energía

presentes en los países de la OECD son aplicados a diversas formas de energía, no tan solo a los

combustibles fósiles y pueden ser una potente herramienta para influenciar los patrones de uso

energético (OECD, 2013a). Una encuesta realizada a nivel mundial respecto de los impuestos al

carbono, muestra que la mayoría de los impuestos son aplicados a las emisiones de CO2 resultantes

de la combustión de combustibles fósiles y por lo tanto son comúnmente aplicados al contenido de

carbono presente en los combustibles. Con frecuencia estos coexisten con impuestos específicos

sobre el uso de energía, ej.: Impuestos específicos. Dada las diferencias en las tasas de impuestos y

en el contenido de carbono en combustibles, los impuestos implícitos al carbono resultantes de estos

impuestos pueden diferir de manera relevante entre combustibles (OECD/Grupo del Banco Mundial,

2015).

Diversas jurisdicciones a nivel mundial han buscado coordinar los impuestos al carbono con los

impuestos a la energía existentes. Este es un tema relevante en lo que respecta a la introducción de

impuestos al carbono en países Escandinavos en los años 90, en donde en su lugar existían impuestos

amplios a la energía. Por ejemplo, el impuesto al carbono sueco fue introducido gradualmente desde

1991 y ésta introducción fue coordinada con reducciones en los impuestos a la energía existentes

(Recuadro 3.2). El objetivo detrás de los cambios realizados- y las excepciones de impuestos- fue

abarcar progresivamente la externalidad del CO2 únicamente por medio del impuesto al carbono,

siendo implementado de forma gradual para asegurar una transición manejable, minimizando los

impactos adversos sobre los sectores afectados y el consumo doméstico (ver Sección 3.6 para mayor

discusión). Desde entonces, ha existido una transición continua hacia la implementación de un precio

de carbono más armónico entre los sectores y la orientación de los instrumentos fiscales hacia el

enfoque de “un impuesto, un propósito” para las políticas fiscales (Comunicación personal, Ministro

Sueco de Economía).

Otros ejemplos incluyen cambiar las tasas de impuestos para asegurar la regularidad en la carga

tributaria para uno o más sectores. Por ejemplo, el régimen de impuestos a la energía y de impuestos

al carbono de Dinamarca, consiste en tres impuestos individuales: el impuesto a la energía, el

impuesto al carbono y el impuesto al azufre. El impuesto a la energía, está basado en el contenido

energético del combustible y es recaudado a través de los combustibles fósiles, derivados del

petróleo y carbón. El gas natural es la excepción y por lo tanto su contenido energético no es

considerado. El impuesto al carbono fue introducido en 1992 con un valor de 13 euros por tCO2 y fue

levemente reducido en el año 2005 a 12 euros por tCO2 para que coincidiera con el aumento en el

impuesto a la energía, de modo que la carga tributaria se mantuviese constante (Milne et al, 2009).

Recuadro 3.2 Alineando los impuestos al carbono e impuestos energéticos de Suecia

El sistema sueco de impuestos a la energía fue modificado en 1991 como parte de un amplio

programa de reforma fiscal. Durante los años 80, se le prestó gran atención a la sustitución del

petróleo, por lo que el sistema de impuestos fue diseñado para desalentar el uso del petróleo

(Johansson, 2000). El sistema tributario reformado, se basó en el impuesto al carbono y en el

impuesto a la energía sobre los combustibles, este último no conectado directamente con el

contenido de carbono del combustible. Simultáneamente, mientras el impuesto al carbono era

introducido, los impuestos generales a la energía fueron reducidos al 50% (Energidata Göteborg et

al., 1995).



Cuando el nuevo sistema tributario fue introducido, la industria fue eximida de los impuestos a la

energía y tuvo que pagar el 50% del impuesto al carbono introducido. Para industrias energo-

intensivas se introdujeron reglas especiales para permitir reducciones futuras del impuesto al

carbono. El efecto total de la reforma tributaria de 1991 en la industria fue reducir los niveles de

impuestos, incluso para algunos combustibles por sobre el 50% (Energidata Göteborg et al, 1995).

No existe un impuesto a la energía o de carbono que se aplique a la producción de electricidad,

pero cabe destacar que los consumidores no industriales deben pagar un impuesto al consumo

de electricidad. El impuesto a la energía sobre los combustibles fósiles, especialmente para el

petróleo y para otros productos derivados, es elevado y por lo tanto actúa fuera del sector

industrial, como un fuerte complemento al impuesto al carbono.

El carbono es por lo tanto tributado directamente por medio del impuesto al CO2, el cual fija un

precio a cada unidad de CO2 emitida, e indirectamente por medio del impuesto a la energía

sobre los combustibles fósiles. El impuesto al carbono ha aumentado desde su introducción en

1991 desde 27 euros, a una cifra actual que bordea los 120 euros por tCO2, la más alta en el

mundo actualmente. Las tasas generales de impuestos (directas e indirectas) sobre combustibles

fósiles y electricidad se encuentran también dentro de las más altas en Europa, siendo el consumo

doméstico y los servicios, los sectores con mayor tributación, incluso más que la industria. La

tributación no varía tan solo en los combustibles fósiles, sino que también en los sectores ya que

existen diversas excepciones, tanto para el impuesto al carbono como para el impuesto a la

energía. Los ingresos provenientes del impuesto al carbono principalmente se obtienen del

consumo doméstico y los sectores de transporte. A pesar del progreso obtenido en una alineación

efectiva para la carbon pricing, esta heterogeneidad en las tasas del impuesto disminuye la costo-

efectividad del instrumento porque las reducciones de emisiones son realizadas en sectores (y

para combustibles fósiles) donde las tasas de impuesto son las más altas y no necesariamente

donde los costos de reducción marginal son los más bajos (Johansson, 2000).

Fuentes: Energidata Götrborg et al, (1995); Johansson (2000); y Comunicación personal, Ministro Sueco de

Economía).

Otros impuestos al carbono han dado paso a reducciones planificadas en la tributación del sector

eléctrico, tal como el impuesto sudafricano al carbono, que ha enfrentado una considerable presión

por parte de la industria, respecto a los potenciales impactos que podría ocurrir debido al aumento

indirecto en los costos. Las propuestas de Sudáfrica planean también la utilización de incentivos

tributarios complementarios para fomentar la adopción de medidas de eficiencia energética

(Recuadro 3.3).

Recuadro 3.3 Combinar el impuesto de Sudáfrica con otros instrumentos fiscales del sector

energético

En 2011, el documento sudafricano National Climate Change Response White Paper describió el

rol del gobierno en el desarrollo e implementación de una serie de medidas legislativas y

estrategias dirigidas a la mitigación y adaptación a los impactos del cambio climático. También

reconocía que una combinación de instrumentos económicos, incluyendo los impuestos al

carbono, ETS e incentivos complementados por medidas legislativas apropiadas, eran esenciales

para impulsar los esfuerzos de mitigación y crear incentivos para las medidas de mitigación en un

amplio espectro de sectores económicos claves. Se planea para el año 2016, la introducción de

un impuesto sudafricano al carbono, el que cobrará 120 ZAR por tonelada de CO2e

(aproximadamente USD 12 per tCO2), cifra que está por sobre las cifras límites, con aumentos

anuales del 10 por ciento en el periodo 2019-2020. Varios detalles han sido incluidos, con el objeto

de disminuir el impacto para la industria. Un valor límite libre de impuesto del 60 por ciento se ha



propuesto, con un 10 por ciento adicional para emisiones de proceso y otro 10 por ciento

adicional para sectores expuestos al comercio internacional, los que serán gradualmente

retirados.

Sudáfrica tiene un conjunto de otras medidas fiscales para combatir el cambio climático y estas

serán planificadas teniendo en cuenta el impuesto al carbono. Por ejemplo, se ha recaudado un

impuesto a la generación eléctrica no renovable desde el 1° de julio de 2009. La electricidad

generada a partir de energías renovables y procesos de cogeneración son excluidos del cobro.

Para garantizar la tarificación efectiva del carbono y facilitar el cambio estructural que está

ocurriendo en el sector energético, se está considerando un retiro gradual y una reestructuración

del actual impuesto eléctrico.

Del mismo modo, en virtud de los planes actuales, una exención tributaria está considerada

basada en el programa de “Ahorro de Eficiencia Energética” (En Inglés, Energy Efficiency Savings -

EES), beneficio que será entregado hasta Enero del 2020. Esto es visto como un mecanismo

complementario al impuesto al carbono propuesto, incentivando la reducción de emisiones por

parte de los demandantes y reciclando parte de los ingresos del impuesto al carbono por medio

de este incentivo fiscal. El incentivo al impuesto EES está dirigido a abordar de mejor manera los

desafíos relacionados con el cambio climático, por medio de mejoras en el consumo energético y

una revisión de los asuntos relacionados con la seguridad energética. El valor del incentivo (es

decir la exención de impuestos) equivale a un ahorro de 45 centavos por KWh. Se aplica sobre

aquellos contribuyentes, que puedan comprobar la realización de ahorros energéticos a partir de

la implementación de medidas de eficiencia energética.

Fuentes: Tesorería Nacional Sudafricana (2014); Departamento del Medioambiente (2011)

Combinar impuestos al carbono con otros esquemas de carbon pricing

La combinación de los impuestos al carbono con otros esquemas de tarificación al carbono da paso

a la existencia de potenciales regulaciones que se sobrepongan y a la aplicación ineficiente de

múltiples señales de precio para una misma fuente o sector de emisiones. En países donde los

impuestos al carbono están claramente establecidos, otros mecanismos de tarificación han sido

añadidos, tales como el EU ETS. En aquellos casos, los impuestos pueden complementar los mercados

del carbono y actuar conjuntamente u ofrecer una alternativa (Grupo del Banco Mundial, 2013).

Comúnmente, en los países europeos en donde se aplican estos impuestos al carbono, buscan utilizar

otros esquemas de tarificación como un rol complementario a la EU ETS y en el caso de Japón y

Suiza17 estos impuestos al carbono existen en conjunción con un amplio conjunto de otras (ibíd.).

Tal como se mencionó anteriormente, en 1991 Suecia fue uno de los primeros países en introducir

un impuesto al carbono. En ese tiempo, el impuesto cubriría supuestamente todos los sectores, aun

cuando un gran número de ellos se beneficiaron de forma importante, a partir de las bajas tasas de

impuesto. Para evitar la doble regulación, al momento de incorporarse en la EU ETS, el gobierno

decidió eximir del impuesto al carbono a las industrias cubiertas por este esquema. Por consiguiente,

ahora todos los sectores son cubiertos por un precio del carbono, el cual varía entre firmas y sectores,

existiendo algunas actividades eximidas en su totalidad (Jamet, 2011). La mayoría de las emisiones

provenientes del sector de transporte y el sector de consumo doméstico fueron excluidas de la EU

17 Suiza tiene un esquema de plan comercial que comenzó en 2008 con una fase voluntaria de 5 años como una opción alternativa al cobro de carbono en combustibles fósiles. Suiza está actualmente negociando con la Unión Europea para relacionar la ETS Suiza con la EU ETS.



ETS, pero que sin embargo fueron cubiertas por otros impuestos. A pesar de que la producción de

electricidad está cubierta por el EU ETS, este sector no enfrenta impuestos de la energía o al carbono,

pero sí un impuesto especial al consumo eléctrico, el cual es cobrado a los consumidores domésticos

(Mooij et al, 2012). Modificaciones similares fueron adoptadas en el Reino Unido en el año 2010 para

evitar la doble regulación, garantizando que las fuentes de emisiones fuesen eximidas del CRC Energy

Efficiency Scheme, siendo solamente sujetos de los impuestos al Cambio Climático o de la EU ETS.18

Asegurar la alineación con políticas de mitigación climáticas no basadas en el mercado

Para un creciente número de países a nivel mundial, el carbon pricing forma parte un gran conjunto

de políticas, que incluye el uso el de esquemas de apoyo a energías renovables y otros esquemas de

eficiencia energética. El propósito de tal combinación es abordar distintas áreas del potencial de

reducción de GEI (es decir, tecnologías de reducción; fuentes; actividades; sectores; tipos de

instalaciones). La teoría económica demuestra que mientras las políticas energéticas ayudan a

destrabar aquellos ahorros bloqueados por barreras no económicas (ej.: problemas conductuales) y

que el apoyo de políticas de energías renovables reduce el costo de la tecnología en el tiempo, el

carbon pricing puede ayudar a mediar mediante una acción económica en todos los sectores.

No obstante, varios países han enfrentado desafíos al momento de combinar efectivamente los

impuestos al carbono con áreas existentes y/o emergentes de la política climática. Un ejemplo de

esto es el tratamiento de los biocombustibles en relación con el impuesto al carbono en Suecia.

Debido a que el impuesto al carbono es cobrado según el contenido de carbono combustibles fósiles,

los biocombustibles nunca fueron sujetos a tributación. Sin embargo, mientras se implementaba en

el 2009 la Directiva de Fuentes de Energía Renovable, esta introdujo criterios de sostenibilidad para

los biocombustibles, como una condición para no someter a esos combustibles a la tributación de

CO2. A nivel europeo, la Directiva de la UE considera que la ayuda solo puede ser otorgada a

biocombustibles y biolíquidos que sean considerados como sustentables. Hasta ahora, la Comisión

Europea ha considerado que el impuesto sueco al CO2, en lo referido a los biocombustibles es una

ayuda estatal (Åkerfeldt y Hammar, 2015).

Otro hallazgo en el diseño e implementación de la política europea, tiene que ver con la necesidad

de evitar que múltiples políticas aborden las mismas fuentes de GEI ya que esto puede reducir la

eficiencia al momento de aplicar de forma combinada las políticas. Por ejemplo, aplicando los

estándares de emisiones y un impuesto a las emisiones de carbono por instalaciones energéticas o

industriales, se puede limitar la señal del precio del carbono y la opción de elección de oportunidades

de reducción de emisiones. El costo de las políticas aumentaría, sin necesariamente mejorar los

resultados ambientales (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Por otro lado, en ocasiones los

reglamentos directos tales como los estándares de emisión y “la mejor tecnología disponible” (BAT

en inglés) son elegidos como opción, haciendo innecesaria la carbon pricing. Por ejemplo, las

instalaciones cubiertas por la EU ETS están eximidas de los estándares de emisiones de CO2 conforme

a la Directiva de Emisiones Industriales de la UE, sin embargo, otras emisiones de las mismas fuentes

son reguladas por la BAT y por estándares de emisiones y no por medio de la tarificación de carbono

18 The CRC Energy Efficiency Scheme es un informe obligatorio de emisiones de carbono, al igual que un esquema de tarificación introducido para abarcar grandes organizaciones públicas y privadas en el RU



(ibíd.). El uso de diversos tipos de políticas para abordar distintos objetivos, es un tema recurrente y

que surgió en una encuesta sobre la implementación del carbon pricing a nivel mundial.

3.4.3 Balancear lo óptimo con el pragmatismo

Las experiencias recogidas a nivel mundial respecto de diversos esquemas de impuesto al carbono,

enfatizan el equilibrio que debe existir entre alcanzar una combinación óptima de políticas (respecto

de su efectividad medioambiental y/ o eficiencia económica) y asegurar un conjunto viable de éstas.

Por ejemplo, el uso de impuestos a la energía en Suecia, los cuales indirectamente gravan los

impuestos a las emisiones de CO2, a lo cual se agrega el impuesto al carbono, hacen que la señal de

precio sea menos clara para las firmas y el comercio doméstico (OECD, 2011). Originalmente, el

impuesto a la energía fue introducido para aumentar los ingresos del gobierno, sin embargo, es

utilizado actualmente como un instr umento para abordar otros objetivos (Ministro de Economía

Sueco, 2009). Dado que el valor del impuesto a la energía es más alta para el petróleo que para el

gas natural y que el primero posee un mayor contenido de carbono lo cual provoca mayores

emisiones de GEI, indirectamente este impuesto permite abordar el objetivo de reducción de

emisiones de GEI. El tributar por las energías fósiles ayuda por lo tanto a cumplir con la meta nacional

de intensidad energética y además dado que existen varias excepciones relacionadas con los

biocombustibles, este impuesto permite además alcanzar los objetivos relacionados con las energías

renovables (OECD, 2011). El utilizar un instrumento para abarcar diversos objetivos, conlleva el riesgo

de que se pueda perder foco en alguno de ellos. En teoría, sería mejor contar con un instrumento

por objetivo, es decir un impuesto para aumentar los ingresos, otro impuesto uniforme al CO2 para

reducir las emisiones de GEI y uno o varios impuestos para abordar otros contaminantes. Sin

embargo, en la práctica es difícil establecer una clara línea divisoria entre el segundo y tercer

objetivo, debido a que las actividades que generan emisiones de GEI también conllevan emisiones

de otros contaminantes y viceversa (Bollen et al, 2009).

Otro interesante ejemplo sugiere que, en algunos casos, los costos asociados a eliminar la doble

regulación pueden sobrepasar los beneficios. En Dinamarca, la combinación del impuesto al carbono

con la EU ETS ha resultado en que las grandes instalaciones de calefacción urbana e incineración de

residuos sean objeto de ambos esquemas. No obstante, cabe destacar que ha existido poca objeción

ante la aparente doble regulación. Las entidades afectadas parecen haber estado de acuerdo con las

modificaciones actuales, esto en parte debido a las inversiones realizadas en tecnología renovable,

las cuales han ayudado a reducir las emisiones (Comunicación personal, Ministerio Danés de Energía,

Servicios y Clima). Existe también un elemento distributivo: la eliminación del impuesto al CO2 a las

grandes instalaciones sujetas a la EU ETS, podría beneficiar parcialmente a aquellos generadores

relacionados con instalaciones más pequeñas, que no están sujetas a la EU ETS. A pesar de las

discusiones para simplificar y reestructurar el actual sistema, existe un consenso generalizado entre

el gobierno y la industria en conservar estas modificaciones (ibíd.).



Asegurar el alineamiento con otras políticas

Lecciones claves

Asegurar el alineamiento con otras políticas y objetivos incluye una planificación y

coordinación efectiva de políticas. Varias jurisdicciones a nivel mundial han puesto en

práctica sistemas para garantizar la coordinación intergubernamental respecto del desarrollo

de la carbon pricing. Los principios orientadores específicos han sido documentados y

adoptados por creadores de políticas y reguladores, para asegurar la exitosa coordinación y

eficiencia del diseño y coherencia del carbon pricing (Australia).

Los impuestos al carbono pueden funcionar efectivamente con otras políticas de apoyo hacia

tecnologías de bajas emisiones de carbono, que comúnmente conducen a beneficios en el

suministro energético. La estabilidad entregada por un valor de impuesto al carbono (fijo)

puede también funcionar con otros instrumentos de mercado para reducir el riesgo y

fomentar la inversión, que de otra manera no ocurriría (inversiones en mar abierto de

tecnología CCS en Noruega).

Los impuestos al carbono a menudo coexisten con impuestos específicos para el uso de

energía ej.: impuestos indirectos. Dadas las diferencias en las tasas o valores de impuestos y en

el contenido de carbono de los combustibles, los impuestos implícitos de carbono pueden dar

lugar a complejidades y a señales de precios desarmonizados. Adoptar el enfoque “un

impuesto, un propósito” en normativas fiscales entrega mayor coherencia y una señal más

clara para las empresas y el sector doméstico, que podrían invertir en medidas para reducir las

emisiones de carbono (Suecia).

El carbon pricing puede ser directamente combinada con otros incentivos para maximizar los

cambios conductuales, utilizando el tipo de enfoque efectivo de ‘premio y castigo’ (incentivos

al impuesto de eficiencia energética en Sudáfrica).

El sistema perfecto no es siempre práctico. Existen compensaciones y aspectos prácticos al

momento de querer garantizar coherencia y una alineación legislativa y estas son por lo

general específicas a las circunstancias nacionales (el marco fiscal existente para la energía

en Suecia; o la cobertura del valor del carbono para la industria en Dinamarca).

Relevancia para Chile

En consonancia con las buenas prácticas, Chile ha llevado a cabo modificaciones

institucionales para garantizar la coordinación intergubernamental en el desarrollo de su

impuesto al carbono, escenario que debería continuar. Se recomienda prestar atención a

definir principios claves para el futuro desarrollo de políticas de carbon pricing de modo de

asegurar la coherencia y coordinación de las políticas en curso.

Aunque es poco probable que, en el corto plazo, el valor del impuesto impulse la reducción

de emisiones de carbono por parte del sector de suministro energético, el efecto combinado

del impuesto con políticas de energías renovables actuales es coherente y actúan como base

para futuros incentivos relacionados con la generación eléctrica de baja emisión de carbono.

Sin embargo, existe una potencial inconsistencia respecto de la socialización de costos a

todos los generadores (incluyendo los renovables) dentro del modelo de fijación de tarifas

actual.

Puesto que el impuesto del carbono será traspasado a los consumidores y dado que existe

una limitada respuesta desde la demanda en el corto plazo, debe considerarse la posibilidad

de "incentivos" adicionales para las empresas y los hogares, como por ejemplo incentivos

financieros fiscales o de otro tipo, para apoyar la implementación de medidas de eficiencia

energética.

Chile podría beneficiarse si aclara el/los objetivo (s) del impuesto sobre el carbono y por qué

es necesario este instrumento específico. Esto ayudaría a comunicar con mayor claridad su

propósito y entregaría una base con la cual evaluar el futuro desempeño del impuesto en

función de este/os objetivo(s).



3.5 Reducir las emisiones de carbono

Los impuestos al carbono que han logrado una implementación exitosa, han conseguido reducciones

cuantificables de emisiones de gases invernadero (OECD, Grupo del Banco Mundial, 2015). La

capacidad de reducir las emisiones puede deberse a un conjunto de factores relacionados con el

diseño, incluyendo el nivel del impuesto al carbono y el esquema de cobertura asociado (gases;

fuentes; sectores).19 Las políticas de carbon pricing son también más eficaces medio-

ambientalmente, para cualquier nivel del impuesto, cuando los sustitutos para actividades con altas

emisiones o productos son fácilmente disponibles a bajo costo (ibíd.). Claramente este aspecto es

específico para cada jurisdicción en donde se aplique el impuesto: la disponibilidad y costos de las

opciones de mitigación varían según los países, regiones y sectores, de acuerdo a un amplio espectro

de factores complejos.

Es por esto, que la aplicación de buenas prácticas para las políticas de carbon pricing conlleva un

análisis previo en el que se identifican: los niveles de mitigación requeridos, los sectores y fuentes

involucradas; y los GEI que pueden ser objeto de una política de señal de precio. Tal análisis, que

generalmente incluye modelos tecno-económicos, puede ser utilizado para optimizar el impuesto al

carbono, así como el conjunto de políticas de mitigación de emisiones de carbono, por ejemplo,

asegurando que diversos instrumentos sean apropiados para las opciones de mitigación de gases de

efecto invernadero. Así mismo, existe la necesidad de garantizar que el impuesto al carbono pueda

generar la mitigación requerida- tanto para justificar su valor (para el regulador y los entes afectos),

su elección (por sobre otros instrumentos) y uso como política medioambiental. Una vez

implementado el impuesto, la experiencia internacional recalca los beneficios que se pueden obtener

al monitorear, evaluar y comunicar la eficacia o ineficacia del esquema. La implementación de esta

evaluación posterior puede permitir la realización de cambios, tanto para el impuesto al carbono y/o

otras áreas políticas afectadas, como también para demostrar los beneficios en mitigación

(información que puede ayudar por ejemplo a reducir las preocupaciones de la industria y el sector

público respecto de impuestos ocultos).

Por consiguiente, esta sección describe experiencias internacionales y de buenas prácticas en

relación al análisis previo y las evaluaciones posteriores de la tributación del carbono. Luego, se

describirán brevemente algunos desafíos y hallazgos encontrados durante el proceso de mejora de

la cobertura de los impuestos al carbono.

19 Esto se debe ya que mientras más detallada sea la cobertura en términos de combustibles y/o sectores, más grande será el alcance para optimizar planes de reducción de emisiones a lo largo de una serie de opcionales rentables disponibles (OECD, 2009). Además, la heterogeneidad de las fuentes cubiertas es relevante para la eficiencia del esquema; mientras más grande sea la discrepancia en los valores de reducción en sectores y firmas, más grande serán los beneficios ofrecidos por la flexibilidad de la tarificación del carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).



3.5.1 Análisis Ex-Ante

Varios países han demostrado la utilidad de realizar un análisis ex ante, con el objeto de optimizar el

uso de impuestos al carbono, en combinación con otros instrumentos de política de mitigación,

aplicados a fuentes y sectores. La Figura 3.3 muestra como Noruega ha relacionado sus instrumentos

de impuestos al carbono para diversos sectores. Noruega introdujo un impuesto al carbono en 1991

como una medida costo-eficiente para limitar las emisiones de gases efecto invernadero, con una

cobertura de alrededor de un 60 por ciento de las emisiones de CO2 y un 50 por ciento del total de

emisiones de GEI. Desde entonces, la cobertura de las tasas de impuesto en la industria y sectores

ha estado en constante evolución.20 En Noruega, con la introducción de la comercialización de

emisiones y el posterior nexo con la EU ETS en 2008, el impuesto al carbono ha sido utilizado para

incorporar nuevas fuentes de emisión no cubiertas por este mercado.

Figura 3.3 Vinculación de instrumentos de carbon pricing con fuentes de GEI en Noruega

Fuente: Ministro de Economía de Noruega (2014)

La Figura 3.4 muestra como el carbon pricing ha sido vinculada específicamente con ciertos sectores,

basándose en un análisis económico del potencial de abatimiento. El gráfico muestra el costo

marginal del abatimiento de GEI para diversas fuentes de emisión noruegas. Es posible observar que

los mayores costos están presentes en el sector petrolero y de combustible, en donde el incentivo

combinado del impuesto al carbono, más la comercialización de emisiones ha sido considerada como

el responsable del aumento en inversiones en tecnologías de baja emisión de carbono,

20 El 1° de Enero de 2013, Noruega casi dobló su tasa de impuesto al carbono para el sector petrolero de plataforma continental, de 210 NOK (Corona Danesa) a 410 NOK por tCO2 para financiar tecnologías de energía limpia.



especialmente en el área de CCS (carbon capture and storage) tecnología que es liderada por

Noruega a nivel mundial.

Figura 3.4 Vinculación de instrumentos de carbon pricing con costos marginales de GEI en

Noruega (2014)

Fuente: Ministerio de Economía Noruego (2014)

Un impulsor clave del Mecanismo de Precio del Carbono (CPM) de Australia y su valor, fue la

identificación previa del potencial de mitigación de bajo costo de un conjunto de sectores

(Comunicación personal, ex Director del Departamento de Cambio Climático y Eficiencia Energética

de Australia). En Julio de 2011, la tesorería presentó el siguiente informe: “Strong growth low

pollution: modelling a carbon Price” (SGLP) 21, el cual analizaba en detalle el potencial de mitigación

para distintos carbon pricing, incluyendo en el análisis el uso de medidas legislativas adicionales. Este

modelo fue desarrollado para dar a conocer el diseño de la política y apoyar la discusión pública,

respecto al carbon pricing en Australia. Un conjunto de escenarios exploró diversos objetivos

medioambientales y elementos de diseño para el esquema de tarificación propuesto. Del mismo

modo, se demostró cómo la tarificación permite lograr reducciones adicionales de emisiones,

además de presentar puntos de vista relevantes respecto de los impactos económicos de la

tarificación a nivel global, nacional, regional y doméstico (Tesorería Australiana, 2011).

Un modelo similar fue adoptado por México, para la planificación del impuesto al carbono a los

combustibles fósiles, demostrando entre otras cosas que el precio propuesto resultante podría

implicar un incentivo hacia inversiones adicionales en energía eólica. Este resultado fue un factor

relevante al momento de presentar el impuesto a la industria y el público (Comunicación personal,

Ministerio del Medioambiente y Recursos Naturales de México; SEMARNAT).

21 Actualizado en Septiembre del 2011

million tonnes CO2e



3.5.2 Análisis Ex-Post

Varias jurisdicciones a nivel mundial resaltan los beneficios de evaluar, e informar sobre los efectos

de los impuestos al carbono una vez que entran en vigencia. Los impuestos al carbono y de energía

han estado en funcionamiento por más de una década en cuatro países Nórdicos y Holanda,

entregando una base sólida para evaluaciones posteriores (Milne et al, 2009). Por ejemplo, en Suecia

existe clara evidencia de como el carbon pricing dio paso a un aumento del uso de la biomasa en la

calefacción doméstica y la industria, lo cual ha impulsado el desarrollo de tecnologías de extracción

de biomasa en el sector forestal y la implementación de centrales energéticas más eficientes y de

tecnología de procesamiento de la madera (Johansson, 2000; Mooij et al, 2012).

Estudios gubernamentales dirigidos a cuantificar el impacto de la tarificación en emisiones de energía

y carbono, como el caso del Ministerio de Medioambiente Sueco (1997) el cual fue presentado en el

segundo informe nacional sobre cambio climático, demostró que las emisiones de CO2 en 1995 eran

un 15 por ciento menor a lo que hubiesen sido sin la reforma tributaria. Para el año 2000, se estimó

que las emisiones de CO2 habrían sido un 20 a un 25 por ciento más altas sin esta tributación. Este

estudio atribuía casi un 90 por ciento de la reducción, al renovado sistema de impuestos. En tanto el

10% restante se atribuía a subvenciones de inversión y programas de eficiencia energética. Un

elemento clave en el éxito y aceptación del impuesto al carbono, fue la existencia de un significativo

potencial de reducción de emisiones -con costos menores a la tasa de impuesto -en los sectores

contemplados (Comunicación personal, Ministerio de Economía Sueco).

De forma similar, el gobierno australiano implementó extensos análisis posteriores respecto de la

efectividad del CPM, informando públicamente acerca de una serie de resultados exitosos. Por

ejemplo, reportó que, en los 11 meses siguientes a la introducción del esquema, desde julio de 2012

a mayo de 2013, las emisiones de CO2 del sector eléctrico habían bajado un 7,4 por ciento comparado

con el mismo período entre los años 2011-2012 – lo cual representó un total de reducción de

emisiones de alrededor de 12 millones de tCO2 (Departamento Australiano de Industria, Innovación,

Cambio Climático, Ciencia, Investigación y Educación Superior, 2013).22

Tal como se muestra en la Figura 3.5, la información oficial (en 2013) del Regulador de Energía de

Australia- el Mercado Nacional de Electricidad, demostró que desde la introducción del precio del

carbono, la generación de electricidad ha cambiado de combustibles carbono-intensivo como el

lignito hacia el gas natural y fuentes de energía renovable; la producción de energías renovables

aumentó casi un 30 por ciento y la producción de las siete empresas generadoras más contaminantes

disminuyó en un 14 por ciento (ibíd.). La información también mostró una reducción global en la

demanda; en aquellos 11 meses a mayo de 2013, la cantidad de electricidad enviada al Mercado

Nacional de Electricidad disminuyó un 2,4 por ciento (ibíd.). El efecto general de la respuesta de

generadores y consumidores fue una importante reducción en la intensidad de carbono de la red

eléctrica nacional (Figura 3.6). Estos y otros efectos positivos fueron vinculados al incentivo adicional

entregado por la tarificación explicita del carbono (es decir, a los incentivos de Energía Renovable y

eficiencia energética).

22 Información del gobierno demostró que las emisiones de GEI que habían disminuido considerablemente en el período operativo de la CMP, aumentaron de forma inmediata con su derogación en 2014.



Resultados similares han sido demostrados por el impuesto al carbono de Columbia Británica. Por

ejemplo, el uso de combustibles en Columbia Británica cayó un 16 por ciento en los primeros cinco

años después de la introducción del impuesto de carbono (2008-2013), mientras que aumentó un 3

por ciento en el resto de Canadá (Elgie, 2015). La información registró una reducción de gases

invernadero a pesar del crecimiento de la población de más del 5 por ciento, mientras que en el

mismo período la tasa de desempleo en la localidad estaba por debajo del promedio nacional y el

crecimiento económico levemente por sobre el promedio (OECD, 2013b). Como se mencionó con

anterioridad, el precio del carbono de Noruega se ha vinculado al desarrollo de tecnologías bajas en

emisiones, particularmente en el sector petrolero y de combustible, dando paso a proyectos de

almacenamiento de CO2 en Sleipner and Snøhvit y el reemplazo de turbinas de combustible por otras

de electricidad de bajas emisiones de carbono en sus redes eléctricas (Ministerio de Clima y

Medioambiente, 2014).

Figura 3.5 Generación eléctrica por tipo de combustible (TWh) en Australia antes y después del carbon pricing

Fuente: Regulador de Energía Australiano, 2013



Figura 3.6 Intensidad de emisiones (tCO2e por MWh suministrado) de la red eléctrica australiana antes y después del carbon pricing

Fuente: Regulador de Energía Australiano, 2013

3.5.3 Balancear lo óptimo con el pragmatismo

Tal como se explicó anteriormente, aumentar el alcance del carbon pricing generalmente ayuda a

optimizar su uso como un instrumento costo-efectivo para la reducción de emisiones. Por ejemplo,

incluir múltiples gases puede reducir significativamente el costo de alcanzar un objetivo en

específico. Sin embargo, en la práctica, para facilitar las tareas administrativas, la mayoría de los

programas a nivel mundial se enfocan en las emisiones de CO2 generadas por el consumo de

combustibles fósiles. Esto puede ser una estrategia viable de transición ya que no es difícil agregar

gases extras en la medida que la capacidad de monitoreo madura (Mooij et al, 2012). Pensando en

la reducción de costos, una cobertura más amplia sería óptima, pero en la práctica no existe un

programa que permita un pleno control (ibíd.). La mayoría de los esquemas actuales están dirigidos

a sectores específicos y no son detallados. La experiencia muestra que políticas más específicas

pueden ser implementadas inicialmente con más facilidad, que mecanismos más extensos los cuales

pueden tener mayores desafíos políticos (ver sección 3.6.1 para mayor detalle). Por lo general, debe

existir cierto balance entre la cobertura de la política y el nivel de ambición. Por ejemplo, mecanismos

de precio más generales (que cubren varios sectores industriales) necesitarán ser menos estrictos en

su fase introductoria que otros mecanismos más específicos (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

Este tipo de balance es descrito por Convery et al (2013) en su estudio sobre la experiencia con el

diseño e implementación del impuesto al carbono en Irlanda. En aquel caso, al limitar el impuesto

solo para aquellos sectores fuera de la EU ETS y excluir la mayoría de las emisiones de la agricultura

fue posible introducir un impuesto de 15 euros y luego de 20 euros por tonelada de CO2. Los autores

comentan que, si el impuesto hubiese cubierto todas las emisiones, hubiese sido inevitable que la

tasa hubiese sido menor, o que hubiesen existido múltiples exenciones. En Noruega el uso de

exenciones de impuesto, ayuda a ilustrar parcialmente la siguiente conclusión: a pesar que la

tarificación ha impulsado cambios importantes para el sector petrolero y de combustible, la

rentabilidad del impuesto ha sido considerada por muchos expertos como limitada ya que la



normativa exime total o parcialmente a muchas industrias que utilizan combustibles fósiles,

basándose en cuestiones de competitividad (ver Sección 3.6 abajo).


Lecciones claves

Las normativas de carbon pricing son más efectivas, en la medida en que los sustitutos para las

actividades o productos de emisión intensiva están fácilmente disponibles y hayan sido

evaluados para estar disponibles. Es decir, el potencial de mitigación presente en el impuesto

o el paquete de políticas (incluyendo el impuesto al carbono) debe existir (Suecia, Noruega,

Australia, México)

Análisis previos pueden ser utilizados para optimizar el diseño de un impuesto dentro de un

conjunto de políticas de mitigación de carbono, por ejemplo, para garantizar que diversos

instrumentos sean adecuados para las distintas opciones de reducción de gases invernadero

y/o que aquellas entidades sean capaces de reducir sus emisiones (Noruega, Australia,

Suecia). Estos análisis pueden entregar una visión respecto de objetivos y reducciones a largo

plazo, además de ser útiles para probar los impactos en otras áreas legislativas (Australia).

La experiencia sugiere que es mejor empezar con diseños simples y construir sobre éstos en el

tiempo, tanto para aumentar la cobertura como su impacto (incluir más sectores, aumentar la

base de impuesto, las tasas, etc.). Esta podría ser una transición factible para aumentar la

cobertura, debido a que es fácil adicionar gases en la medida que la capacidad de

monitoreo madura (Finlandia, Australia; Sudáfrica). Tomando en consideración los desafíos

políticos (Irlanda, Noruega), puede que sea más fácil implementar políticas más específicas en

etapas iniciales que mecanismos más extensos.

Regular de forma temprana, suele ser el método más sencillo para implementar los impuestos

de carbono, pudiendo construirse en base a acuerdos existentes, minimizando al mismo

tiempo los costos de administración (México, Japón) (ver Implementar un régimen de

cumplimiento). Sin embargo, la señal de precio para los usuarios finales es menos visible y

directa, lo que en la práctica puede limitar su eficacia medioambiental.

Los impuestos al carbono con una implementación exitosa, dan paso a reducciones

cuantificables en la emisión de gases invernadero – al menos en el mediano a largo plazo, o

incluso en el corto. Asimismo, experiencias internacionales recalcan los beneficios de

monitorear la reducción de emisiones y comunicar la efectividad medioambiental del

impuesto luego de implementado (Suecia, Australia, Columbia Británica) (ver también Evaluar

el desempeño en el tiempo).


En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para evaluar

los impactos de la reducción de emisiones por parte del impuesto al carbono en el sector

eléctrico (TOR1). Análisis previos adicionales podrían fomentar el carbon pricing en diversos

sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y optimizar el conjunto de políticas dirigidas a la

mitigación en el largo plazo, apoyando de este modo la estrategia de Chile relacionada con

el Cambio Climático (ej.: su INDC).

El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y requerimientos

administrativos y la experiencia internacional considera que es un buen punto inicial para

comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y estrictas.

A pesar de que el valor del impuesto inicial es baja, su aplicación en el suministro de energía

(nivel mid-stream, generación de electricidad) provee una base para una respuesta al precio

en sector de generación y demanda. Sin embargo, Chile debe considerar los beneficios de un

posterior monitoreo de esta mitigación y la comunicación asociada de la efectividad

medioambiental.



3.6 Manejar los impactos sociales y económicos

Las legislaciones exitosas de impuestos reflejan el principio “quien contamina paga” y contribuyen a

distribuir equitativamente los costos y beneficios, evitando cargas desproporcionadas para grupos

vulnerables (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Los impuestos al carbono aumentan los costos

de operación para las industrias y dependiendo del nivel de traspaso de costos a los consumidores,

las boletas de electricidad y precios de productos pueden aumentar para las empresas y hogares.

Estos costos pueden tener impactos sociales adversos y también podrían aumentar los efectos de la

competitividad y/o riesgos de fuga de carbono. Por tanto, si no existen medidas compensatorias para

estos impactos, los impuestos al carbono podrían ser regresivos.

Ejemplos reales muestran como la viabilidad de la introducción de impuestos y su aceptación por

parte de los grupos afectados, están estrechamente vinculados con esfuerzos para evaluar y

posteriormente mitigar los potenciales impactos adversos en la industria y los hogares. Experiencias

internacionales (registradas a la fecha) sobre el desarrollo e implementación del impuesto, denotan

dos opciones generales para manejar tales impactos y al mismo tiempo mantener una política de

tarificación efectiva:

Uso de modificaciones transitorias– incluir aumentos paulatinos de la tasa de impuesto

(asegurando que los incrementos son claros y comunicados con anticipación) y aplicar

exenciones tributarias para manejar los impactos de costo y permitir la adaptación gradual

a la política de carbon pricing, además de planificar inversiones de baja emisión de carbono;

Uso de ingresos del impuesto al carbono– incluir medidas compensatorias para los sectores

y consumidores afectados, generar un ajuste de otras normativas fiscales y crear esquemas

de financiamiento asociados a bajas emisiones de carbono y mitigación climática e iniciativas

rentables de eficiencia energética.

En la siguiente sección, se presentan algunos ejemplos y lecciones aprendidas respecto de ambas

opciones. Cabe señalar que la problemática de fuga de carbono y la competitividad de la industria es

un área extensa y compleja. Por ejemplo, la PMR ha publicado recientemente un informe detallado

sobre las problemáticas que deben enfrentar los legisladores a nivel mundial respecto del diseño y

sus experiencias con estas políticas (Grupo del Banco Mundial, 2015). Se indica que en la siguiente

sección no se abordará este tópico en profundidad, como lo desarrolla el informe del GBM.

3.6.1 Uso de modificaciones transitorias

Las políticas de tarificación ofrecen estabilidad solo si son parte de una estrategia a largo plazo, la

cual introduzca gradualmente los costos de emisión y explique cómo el gobierno garantizará que se

aborden las situaciones imprevistas, mientras al mismo tiempo se mantiene el objetivo de reducir la

emisión de gases invernadero a un bajo precio (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Garantizar

esta previsibilidad ayuda a fomentar el apoyo de los entes relacionados y permite que, tanto las

empresas como los consumidores puedan planear sus inversiones y cambios en las operaciones y

consumo de la energía.

Introducir impuestos al carbono a baja escala y expandir progresivamente su cobertura y valor puede

facilitar la transición hacia la carbon pricing, entregando al mismo tiempo señales que fomenten las

inversiones en tecnología limpia (ibíd.). Por ejemplo, el impuesto al carbono de Finlandia, cubría

inicialmente solo la generación de calefacción y electricidad para posteriormente ampliar su



cobertura al transporte y combustibles de calefacción. En Japón, las tasas de impuesto también han

sido gradualmente aumentadas en los diversos sectores. Los factores de emisión del CO2 son

aplicados para cada combustible fósil, de tal modo que la tasa del impuesto por unidad (kilo litro o

tonelada) resulta en una carga tributaria armónica equivalente a 289 JPY por tCO2. Adicionalmente

y para evitar un aumento repentino en la carga tributaria, las tasas están siendo aumentadas en tres

etapas en un período de tres años y medio (Figura 3.7).

Figura 3.7 Aumento de las tasas de impuesto del impuesto para la Mitigación del Cambio Climático en Japón

Fuente: Ministerio de Medioambiente de Japón, 2012

En el caso de Suecia, este país ha adoptado un enfoque similar para introducir su impuesto al

carbono, combinando el aumento en las tasas, en conjunto con bajas tasas para diversos sectores de

la industria que se consideran en riesgo, a causa de los efectos en la competitividad (Figura 3.8). A

través de un sistema gradual, Suecia ha aumentado progresivamente la tasa del impuesto para la

industria durante el periodo 2011- 2015, pasando de un 21 a un 30 por ciento del valor total del

impuesto al CO2 y pasando de un 30 a un 60 por ciento en el año 2015. El gobierno ha anunciado

recientemente su intención de eliminar los menores niveles del impuesto del CO2 para el 1° de enero

de 2016 (Åkerfeldt and Hammar, 2015). Las ambiciosas tasas de Suecia, actualmente las más

elevadas a nivel mundial, han sido posibles gracias a la búsqueda de apoyo desde la industria y al

enfoque de introducción gradual de tasas de impuesto, el cual permite que las compañías se ajusten

y planeen sus inversiones en este nuevo contexto (Comunicación personal, Ministerio de Economía).



Figura 3.8 Aumento en las tasas de impuesto bajo el sistema al impuesto sueco al carbono

Fuente: Ministerio de Economía Sueco, 2015

El uso de tasas de impuesto progresivas, combinadas con la neutralidad de estos ingresos y la

protección brindada a las familias de bajos ingresos, han sido factores determinantes en el diseño y

que han permitido una amplia aceptación y éxito del impuesto al carbono establecido en Columbia

Británica (Recuadro 3.4). A pesar de que en ese esquema la tasa inicial de impuesto era

relativamente baja, la legislación permitió al gobierno aumentar la tasa en los años siguientes con

una baja oposición política, dado que los aumentos eran claros y que fueron comunicados con

anticipación.

Recuadro 3.4 Implementación gradual del impuesto al carbono en Columbia Británica

En Julio 2008, Columbia Británica implementó la primera reforma tributaria de impuesto a la renta

neutral. Este impuesto se aplica a la totalidad de fuentes de emisión de todos los combustibles

fósiles, además del metano y el óxido nitroso. El impuesto fue introducido con una tasa baja

equivalente a 10 CAD por tCO2. Previo a la introducción del impuesto, se anunció que se

aumentaría a 5 CAD por año, en un periodo de cuatro años hasta el año 2012, año en el que el

impuesto equivaldría a 30 CAD/tCO2. A la fecha no se han realizado otros aumentos y el gobierno

anunció en 2013 que este precio se mantendrá fijo por cinco años más. Cabe destacar que estos

ingresos fiscales son reciclados en su totalidad, por medio de una combinación en recortes de

impuestos corporativos y a la renta, ambos introducidos por fases.

El impuesto está estructurado en base a cinco principios:

1. Neutralidad de ingresos al reducir los impuestos a la renta y al comercio;

2. Implementación gradual para permitir la adaptación de individuos y empresas en un

plazo de cinco años;

3. Protección de familias de bajos ingresos por medio de créditos de impuesto reembolsable;

4. Amplia cobertura de las emisiones producidas por la combustión de combustibles fósiles

en Columbia Británica;

5. Coherencia con otras medidas legislativas para evitar la doble imposición.

La implementación gradual del esquema, combinada con la neutralidad de ingresos y la

utilización de créditos fiscales para proteger a las familias de bajos ingresos, ha garantizado la



amplia aceptación del esquema por parte de la ciudadanía y su apoyo político. Igualmente,

nulos o leves impactos negativos son atribuibles al impuesto. Por ejemplo, en un artículo publicado

en julio 2011, The Economist comentó que “el nuevo impuesto no ha debilitado la economía de la

provincia, la que ha sido fomentada por los altos valores de la exportación de sus materias primas

a nivel mundial. El desempleo está levemente por debajo del promedio nacional y el crecimiento

moderadamente más alto.” El artículo concluyó que “con motivo de los bajos valores iniciales del

impuesto y la presentación anticipada de los incrementos, las empresas tuvieron tiempo suficiente

para planificar la reducción de su uso de carbono.”

Fuentes: OECD (2013b); The Economist (2011); Demerse et al (2015)

Por último, Sudáfrica ha propuesto umbrales libres de impuesto en los que las empresas no tendrán

que pagar el impuesto al carbono. De acuerdo con las últimas propuestas de Tesorería, el umbral

libre de impuestos será de un 60 por ciento de los pagos de impuestos a recaudar, es decir que las

empresas son responsables de pagar el 40 por ciento restante del total de emisiones. Sectores

relevantes de exportaciones y otros con un limitado potencial para reducir las emisiones (tales como

los sectores productores de cemento, hierro, acero, aluminio y vidrio) poseerán umbrales libres de

impuesto más amplios, llegando incluso a un 90 por ciento. Se pretende retirar esos umbrales luego

del año 2025 o reemplazarlos con umbrales basados en presupuestos específicos de carbono para

cada firma. Se espera que la combinación de umbrales libres de impuesto con un aumento anual de

la tasa de impuesto al carbono, entregue una señal clara del precio del carbono (Tesorería Nacional

de Sudáfrica, 2015).

El tipo de implementación gradual y la utilización de las exenciones descritas, pueden en el corto

plazo poner en riesgo las oportunidades de mitigación. No obstante, si los inversionistas están

seguros que los compromisos respecto de los valores y su cobertura serán mantenidos en el futuro,

la introducción gradual de impuestos puede conducir a mayores inversiones en infraestructuras de

mitigación en el largo plazo (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

3.6.2 Uso de ingresos del impuesto al carbono

La distribución del ingreso del impuesto al carbono puede en principio fomentar la eficiencia de la

política, reducir la tendencia regresiva de la carga financiera la cual podría ser distribuida y /o mejorar

la viabilidad y estabilidad política del programa. Sin embargo, aquellos beneficios dependen de cómo

serán utilizados los ingresos del impuesto al carbono.

La Figura 3.9 muestra la variedad de opciones disponibles para los gobiernos respecto de la utilización

de los ingresos del impuesto y su aplicabilidad para alcanzar diversas metas legislativas. Esta figura

indica el tipo de compensaciones que pueden permitir el logro de múltiples objetivos, las cuales

necesariamente reflejarán las prioridades nacionales y regionales, que en ocasiones puede que

tengan poco que ver con las metas de cambio climático. Los países han elegido opciones diversas de

cómo reciclar los ingresos. Suecia y Finlandia han reciclado sus ingresos principalmente para reducir

los impuestos a la renta. Por otra parte, Dinamarca y el Reino Unido han utilizado sus ingresos

principalmente para reducir las contribuciones de seguridad social de los trabajadores y Columbia

Británica ha usado el ingreso esencialmente para disminuir los impuestos a la renta de personas,

corporativos y de empresas pequeñas (Recuadro 3.5).



Figura 3.9 Opciones de uso de ingresos y objetivos de política buscados

Fuente: Kennedy et al, 2015



Recuadro 3.5 Uso de ingresos del impuesto al carbono en Columbia Británica

Mientras establecían su impuesto al carbono, el gobierno de Columbia Británica contrajo un

compromiso jurídicamente vinculante para devolver todos los ingresos percibidos con el impuesto

al carbono a individuos y firmas mediante recortes de impuesto. Es más, la legislación promulgada

considera reducir un 15 por ciento del sueldo del Ministro de Economía si esta medida no es

llevada a cabo. La neutralidad de ingresos es definida de tal manera que los recortes de

impuestos son iguales o mayores que los ingresos del impuesto al carbono. En la práctica, la

reforma tributaria ha tenido un balance negativo de flujos: la provincia ha devuelto más dinero en

exenciones de impuestos, que lo recolectado durante los primeros cinco años (2008-2013). Se cree

que esto se debe a la promesa indicada anteriormente respecto del sueldo del ministro, dado que

esto ha generado un incentivo para ser conservador en el cálculo de las exenciones tributarias,

pero también se ha dado el caso que los ingresos del impuesto han sido menores a los esperados.

En los años 2012-13, periodo en el que el impuesto alcanzó su máximo valor de 30 CAD, la

provincia proyectó ingresos anuales de 1,2 miles de millones de CAD y gastos tributarios de 1,3

miles de millones de CAD, valor que corresponde a casi un 3 por ciento del presupuesto de 43

miles de millones de CAD (Ministerio de Economía de Columbia Británica, 2012).

Los recortes iniciales de impuestos anunciados el año 2008, incluían (en un plazo de dos años) una

reducción del 5 por ciento en la tasa del impuesto a la renta para los dos primeros tramos

impositivos (aquellos con ganancias menores a 70.000 CAD por año). Al poseer evidencia del

carácter regresivo del impuesto energético, se incluyó además un crédito fiscal para los dos

tramos de más bajos ingresos. Con un valor inicial de 100 CAD por adulto y 30 CAD por niño, el

crédito fiscal se transformó en un pago total único, aunque dependiente de realizar la

declaración de impuestos correspondiente. La tasa general de impuesto a la renta corporativa

fue reducida en dos años, de un 12 a un 10 por ciento, mientras que la tasa para pequeñas

empresas se redujo en tres años de un 4,5 a un 2,5 por ciento. En 2008, se entregó un bono único

relacionado con el cambio climático de 100 CAD por adulto, mediante un pago directo en vez

de una reducción de impuestos. Posteriormente, un estudio encontró que los hogares de bajos

ingresos tenían una mejor situación después del año 2010 ya que el crédito fiscal relacionado con

los hogares de bajos ingresos, era mayor que la cantidad pagada con el impuesto al carbono.

El compromiso de reciclar los ingresos ha sido reconocido como uno de los factores relevantes

para que exista una débil oposición al impuesto al carbono. Sin embargo, mientras que las

medidas de reciclaje incluidas en el impuesto de Columbia Británica han probablemente

ayudado a mejorar su aceptación política, existe un estudio que considera que el pago del bono

de cambio climático para los residentes de la provincia, es un mal intento para disminuir la

oposición pública, generando posiblemente el efecto contrario ya que llamó la atención al

público sobre el nuevo impuesto, al mismo tiempo que entraba en vigencia (Milne et al, 2009).

Fuentes: OECD (2013b); Ministerio de Economía de Columbia Británica (2012); Milne et al (2009).

Es relevante reconocer que algunas estrategias de mejora de eficiencia, como por ejemplo reducir

los impuestos a las empresas, tienen poco impacto para reducir la regresividad y por ende existen

algunos en que algún porcentaje de los fondos van específicamente dirigidos para reducir el impacto

en los hogares (Mooij et al, 2012). El impuesto al carbono de Sudáfrica, por ejemplo, planea una

redistribución igualitaria de los ingresos del impuesto para cada hogar (Tesorería Nacional

Sudafricana, 2014). En este caso, el impuesto al carbono ha sido explícitamente combinado con

metas de desarrollo más amplias: siendo el objetivo del reciclaje actuar como una herramienta para

la redistribución de los ingresos de hogares de altos ingresos y emisiones, hacia hogares de bajos

ingresos y emisiones (ibíd.).



La introducción del precio del carbono en Australia fue en combinación con un conjunto de recortes

de impuestos, aumentos en beneficios tributarios para las familias y con mayores pensiones y

préstamos para ayudar a trabajadores de bajos y medianos ingresos. Una revisión gubernamental de

estas medidas, en conjunto con el crecimiento en los sueldos y otros pagos gubernamentales,

superaron los aumentos del costo de la vida para hogares de bajos y medianos ingresos hasta marzo

de 2013 (Departamento Australiano de Industria, Innovación, Cambio Climático, Ciencia,

Investigación y Educación Superior, 2013).

Los gobiernos a nivel mundial han respondido en distintas formas a los impactos económicos que la

tarificación al carbono podría tener. Además de la utilización de exenciones de impuesto, varios

gobiernos incluyendo a Dinamarca y el Reino Unido han utilizado exitosamente acuerdos voluntarios

con la industria – generalmente como una medida transitoria- para reducir la carga administrativa

en las empresas y al mismo tiempo incentivar las medidas de mitigación. Por ejemplo, desde 1993

Dinamarca ha reembolsado un porcentaje del impuesto al carbono a varias empresas, pero no de

forma proporcional a sus emisiones. El gobierno danés decretó un 97 por ciento de reducción en los

pagos de los impuestos al carbono para algunas firmas energo-intensivas, de las cuales un 22 por

ciento debían firmar acuerdos para reducir su uso energético, como parte de este beneficio. Desde

2010, las firmas que son parte del sistema EU ETS han sido eximidas del impuesto al CO2 y el resto

paga la totalidad del impuesto (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

Otros esquemas han utilizado los ingresos del impuesto para promover el desarrollo de la energía

renovable y de medidas de eficiencia energética. Bajo una política como el impuesto de carbono,

esta estrategia reduce aún más las emisiones (Mooij et al, 2012). En Dinamarca, a pesar de que casi

un 60 por ciento es devuelto a la industria, un 40 por ciento de los ingresos del impuesto es utilizado

para subsidios medioambientales. Australia ha utilizado ingresos del impuesto para apoyar varias

iniciativas de mitigación, tal como lo ha hecho Columbia Británica. De forma similar que el esquema

de Columbia Británica, el impuesto de Suiza es de ingresos neutrales, con casi dos tercios de los

ingresos redistribuidos al público y las empresas, mientras que el tercio restante es invertido en

programas de tecnología y en edificaciones energético-eficiente.

El impuesto de Mitigación de Cambio Climático de Japón ha sido abordado de forma similar para sus

programas de abatimiento. Los ingresos fiscales se estiman en 39,1 miles de millones de JPY para el

primer año (Año Fiscal 2012) y 262,3 miles de millones de JPY para cada año en régimen, posterior al

año fiscal 2016. Estos ingresos son utilizados para implementar distintas medidas de mitigación del

carbono, incluyendo aquellas de ahorro energético, fomento de energías renovables y el uso

eficiente de combustibles fósiles y menos contaminantes. Algunos programas específicos en

desarrollo incluyen:

Promoción de la ubicación en el territorio de empresas con baja emisión e intensivas en el

uso de tecnologías

Instalación de equipos de ahorro energético por pequeñas o medianas empresas

Incorporación de asistencia financiera para gobiernos locales con el objeto de promover

fondos de ahorro energético y de energías renovables – denominados “Green New Deal

Funds” (Ministerio del Medioambiente Japonés, 2012).



Manejo de impactos sociales y económicos

Lecciones claves

Los ajustes para la transición, incluyendo la inserción gradual de las tasas de impuestos y la

aplicación de exenciones para manejar los impactos en el costo, permiten la adaptación

gradual de las industrias a el carbon pricing y a una adecuada planificación de las inversiones

en medidas de mitigación. También juegan un papel en asegurar la coherencia de los

objetivos legislativos en los contextos fiscales, de política energética y climática en que se

desarrollan (Suecia, Columbia Británica, Japón, Sudáfrica).

Los ingresos del impuesto al carbono pueden ser utilizados para alcanzar una variedad de

objetivos legislativos complementarios, incluyendo el fortalecimiento de la efectividad

medioambiental y el manejo de los potenciales impactos en los sectores económicos y en los

consumidores (Sudáfrica, Australia, Suecia, Noruego, Dinamarca); el ajuste de otras políticas

fiscales y el financiamiento de programas de baja emisión de carbono, de mitigación y de

iniciativas costo-eficientes de eficiencia energética (Australia, Columbia Británica, Japón,

Dinamarca).

El uso de los ingresos del impuesto al carbono puede ser combinado explícitamente con

metas de desarrollo más amplias para conseguir el apoyo político y corregir potenciales

impactos regresivos (Sudáfrica). De forma similar, los impuestos al carbono pueden ser

utilizados para desplazar las políticas fiscales de los impuestos, por ejemplo, para incentivar los

empleos verdes y el crecimiento (Reino Unido, Columbia Británica, Finlandia, Suecia).

Las interacciones del impuesto al carbono con otras áreas de la política energética podrían

dar paso a impactos sociales no anticipados (combustión de biomasa en la urbe en

Dinamarca).


Chile ha implementado un análisis de impacto para evaluar los efectos distribucionales en

usuarios finales (TOR1). En línea con las buenas prácticas internacionales, los resultados de este

análisis deberían considerar el uso de medidas apropiadas para garantizar la equidad, que el

impacto neto del impuesto no sea regresivo mientras mantiene su efectividad ambiental.

El valor del impuesto propuesto es bajo y limitado en su cobertura; la experiencia demuestra

que este enfoque es exitoso cuando se trata de manejar la transición en el tiempo, hacia un

sistema de carbon pricing más estricto. Las modificaciones para el impuesto, incluyendo

aquellas referidas a su valor y cobertura, deberían ser comunicadas con suficiente

anticipación para ayudar a las entidades afectadas a planear e invertir en función de esta

nueva información.



3.7 Implementar un régimen de cumplimiento

Implementar un sistema de cumplimiento efectivo conlleva la necesidad de contar con un sólido

sistema de monitoreo, reporte y verificación (MRV), que genere los arreglos institucionales

requeridos y una fiscalización apropiada, mientras al mismo tiempo se debe busca evitar la carga

administrativa excesiva y la sobre complejidad del sistema. Esta sección presenta experiencias

internacionales respecto de la implementación de tal sistema, así como también otros desafíos del

mundo real que han debido ser enfrentados durante la implementación del impuesto al carbono.

3.7.1 Sistemas MRV

Los sistemas MRV proveen el eje central para la implementación exitosa de los sistemas de carbon

pricing. Para ganar la confianza de la ciudadanía, es clave desarrollar procesos de recolección de

información que sean completos, consistentes, comparables, precisos y transparentes. De igual

manera, los sistemas MRV representan la base para comprender la efectividad medioambiental de

la política del impuesto y para entregar información sobre las emisiones que permita verificar el

cumplimiento y evaluación de su costo-efectividad (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

Las reglas MRV en la EU ETS garantizan la calidad de las emisiones reportadas de forma anual y la

credibilidad de la información subyacente, elementos esenciales para la implementación efectiva del

sistema de transacciones. Los factores de un sistema MRV que han sido señalados como claves para

contribuir a la confianza ciudadana respecto de la efectividad del sistema, incluyen (ibíd.):

El requisito de que todas las instalaciones deben tener un plan de monitoreo aprobado, en

base al cual se monitorean y reportan sus emisiones durante el año;

La existencia de dos reglamentos subyacentes al programa y la confianza en sus méritos

técnicos, que describen las reglas y los procedimientos para el monitoreo de emisiones,

reporte, acreditación y verificación de éstas;

El uso de verificadores acreditados necesarios para revisar y validar los datos y la

información incluida en los informes anuales de emisiones.

El sistema MRV que se requiere para la implementación del impuesto al carbono, varía según los

detalles de cada esquema, debido a diferencias por ejemplo en la cobertura de los GEI, las actividades

y sectores involucrados. Por ejemplo, para países en los que el impuesto al carbono se aplica

únicamente para las emisiones asociadas a la combustión - como Japón, México y varios países

europeos –los enfoques MRV pueden ser relativamente sencillos y por ejemplo vinculados a

procedimientos ya existentes para monitorear e informar las ventas y el consumo de combustible,

incluyendo por ejemplo la información para los impuestos a la energía (ver Sección 3.7.2 abajo). Para

políticas más completas, incluyendo aquellas en proceso de transición a esquemas de comercio de

emisiones, como es el caso de Sudáfrica y Australia, será necesario tener en cuenta consideraciones

más detalladas. Por ejemplo, el sistema MRV para el CPM de Australia, el cual es aplicable a un amplio

rango de actividades y gases, fue abordado según el sistema nacional de informe de emisiones de

gases invernadero, el National Greenhouse and Energy Reporting (NGER) System (Recuadro 3.6).



Recuadro 3.6 Sistema MRV del mecanismo australiano de carbon pricing

El sistema de monitoreo, reporte y verificación (MRV) diseñado para el Carbon Pricing Mechanism

(CPM) de Australia, se basó en el sistema vigente denominado National Greenhouse and Energy

Reporting System (NGERS). El NGERS se estableció en 2007 para introducir un marco nacional único

para reportar y difundir información de las empresas sobre las emisiones de gases de efecto

invernadero, producción energética, consumo de energía y otro tipo de información.

El NGERS es administrado por el Clean Energy Regulator, que también regula el CPM y el

Renewable Energy Target (RET). El Clean Energy Regulator fue establecido en 2011 bajo la Clean

Energy Bill como una autoridad regulatoria independiente que opera fuera del control ministerial.

Como parte de los requerimientos de información del esquema, los establecimientos o grupos

corporativos que cumplan con la obligación de informar sus emisiones, deben presentar al Clean

Energy Regulator (para el 31 de octubre) un informe anual, el cual es publicado el 28 de febrero

del año siguiente. En el informe, la empresa debe entregar información sobre la producción y

consumo energético y de emisiones de gases invernadero. La verificación de la información se

realiza de forma aleatoria por parte del Clean Energy Regulator, realizando para ello auditorías e

inspecciones independientes.

A pesar de que no hay requisitos para la verificación de terceros, en caso de incumplimientos se

aplican sanciones relevantes. En el caso de no cumplir con las reglas del reporte descritas por el

Clean Energy Regulator, se deberán pagar multas de hasta A$220.000 o multas diarias de $A11,

000 por cada día de incumplimiento. Igualmente, se pueden llevar a cabo juicios criminales en

caso de fraude o engaño, con sentencias de hasta diez años de prisión.

Fuentes: El Banco Mundial, 2013; Comunicación personal, ex director del Departamento Australiano de

Cambio Climático y Eficiencia Energética; Gobierno Australiano “Clean Energy Regulator”, 2015

Diversos enfoques de verificación han sido adoptados a nivel mundial, incluyendo entre otros: la

utilización de la auto-certificación; la verificación por parte de terceros y revisiones por parte del ente

regulador. En Suecia, por ejemplo, la autoridad fiscal inspecciona la información de las empresas y

realiza un análisis de riesgo, en el que organizaciones específicas o actividades pueden ser escogidas

para verificar su información y cumplimiento con las políticas. Adicionalmente, se solicita a los

participantes publicar mensualmente sus antecedentes de consumo de combustible (Comunicación

personal, Ministerio de Economía Sueco). El desarrollo de informes públicos es una característica

presente en varios impuestos al carbono a nivel internacional y un número importante de

jurisdicciones a nivel mundial reportan anualmente las emisiones de los participantes y los resultados

de cumplimiento por cobertura, como una estrategia para garantizar la transparencia de su sistema.

La mayoría de los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial se basan en la auto-certificación,

debido a que facilitan la administración y reducen el esfuerzo de regulación.



3.7.2 Reducir la complejidad administrativa

La necesidad de reducir la carga administrativa, tanto para los participantes como para los

reguladores, juega un rol importante para garantizar la costo-eficiencia de un impuesto al carbono,

así como su viabilidad política. Experiencias internacionales muestran que este factor debe ser

considerado en el diseño y posterior implementación de un impuesto al carbono. Para los sistemas

MRV y para su fiscalización, un mensaje reiterado de los expertos es tratar de usar en la medida de

lo posible las estructuras existentes. El esfuerzo administrativo puede ser reducido gracias a que se

construye sobre políticas e instituciones existentes (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

Los impuestos al carbono pueden ser regulados en diferentes partes de un sistema de energía;

pueden ser controlados directamente (mediante un enfoque “downstream”) o indirectamente

(mediante un enfoque “upstream”), o utilizando una combinación de ambos (Mooij et al, 2012). Las

experiencias de distintos casos a nivel mundial demuestran que, al considerar el objetivo de

simplicidad administrativa, esto llevó a los diseñadores de política a enfocarse en entidades upstream

(ej.: en la refinería, minas, planta procesadora o importadores). Como ejemplo se tiene el caso del

impuesto al carbono establecido recientemente en México, el cual es pagado por los productores

primarios de energía e importadores mayoristas. Dado que esto se limita a un pequeño número de

entidades-siendo todas grandes empresas-los requisitos administrativos son minimizados con varios

procedimientos puestos en marcha para las firmas y el gobierno (Comunicación personal, Ministerio

de Economía y Recursos Naturales de México; SEMARNAT). En este caso el impuesto es calculado

anualmente y pagado al Ministerio de Economía basado en la información de producción de

combustible y aplicando factores de emisión específicos de México. Este enfoque sencillo se basa en

la auto certificación (ibíd.).

Por lo tanto, el enfoque más simple para la carbon pricing, busca regular lo más arriba posible del

proceso, por ejemplo, en el punto de extracción o importación. Todo lo que debe ser monitoreado

corresponde a información que ya están siendo registrada o reportada actualmente: la cantidad de

combustible producido o importado y su contenido de carbono. Sin embargo, la señal de precio del

carbono es removida del usuario final. Aunque en varios sectores y mercados, los costos del impuesto

serán traspasados a los consumidores de energía y a los valores de los productos, aplicar la regulación

directamente en las fuentes de contaminación entrega un incentivo directo para reducir las

emisiones. Sin embargo, el realizar este cambio en la regulación puede añadir complicaciones pues

se requiere regular a un mayor número de entidades y por ende el contenido de carbono de los

productos se torna variable. Por consiguiente, existe la necesidad de alcanzar un equilibrio entre el

doble objetivo de maximizar la señal que entrega el precio y evitar la complejidad del esquema.

Los impuestos al carbono aplicados a abastecedores de combustibles fósiles también reducen los

costos administrativos, haciendo uso de las instituciones existentes conocidas por los participantes

de un sistema MRV. Por ejemplo, los procedimientos desarrollados para eliminar los efectos fiscales,

tales como prácticas para asegurar que los combustibles sean gravados una vez y provisiones para

imponer tasas en importaciones y eximir las exportaciones, son similares a aquellas requeridas para

ejecutar y gestionar un programa de impuesto al carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).

Los marcos legales de exención impositiva para el registro de los contribuyentes, reembolsos, pagos,

auditoria y disputa de resoluciones pueden también ser adaptados al impuesto al carbono sin

cambios significativos (Metcalf and Weisbach, 2009; Calder, 2015). Más aún, el entrenamiento y



habilidades de los funcionarios a cargo de estos procesos son idóneos para aplicar un régimen similar

a un impuesto al carbono (Parry et al, 2014).

No obstante, como muchas otras opciones de diseño, esta regulación no es una sencilla elección

binaria. Híbridos del sistema, incluyendo el control upstream de las fuentes y el control downstream

de otras, han demostrado ser opciones populares y cada vez más comunes. Por ejemplo, el impuesto

al carbono de Columbia Británica es aplicado y recolectado upstream, excepto por el caso del gas

natural, el cual es recolectado en el punto de venta minorista. Las superposiciones (doble regulación)

son evitadas por medio de reembolsos o la entrega de exenciones (dentro de la misma categoría) a

aquellos entes susceptibles de estar afectos a una doble tributación (Mooij et al, 2012).

En varios casos a nivel mundial, los impuestos al carbono han sido construidos en base a ajustes del

sistema fiscal vigente. En Suecia, por ejemplo, el impuesto al carbono es cobrado del mismo modo

que el impuesto a la energía, lo cual produce bajos costos administrativos para las autoridades

fiscales y los operadores (Comunicación personal, Ministerio de Economía de Suecia). Este también

es el escenario de Japón (Recuadro 3.7), en donde el impuesto al carbono hace uso del régimen fiscal

vigente para los combustibles fósiles, aumentando simplemente la base del impuesto el cual ahora

toma en cuenta el factor del carbono (Comunicación personal, Ministerio de Medioambiente de

Japón).

Recuadro 3.7 Recolección de impuestos y sistema MRV bajo el impuesto al carbono de Japón

El impuesto al carbono de Japón es aplicado como un componente adicional al sistema de

impuestos a la energía existente, el cual es recolectado en el punto más arriba de la cadena de

suministro de combustible fósil, que se vende en Japón. Los importadores de combustibles fósiles

deben pagar el impuesto (incluyendo el componente adicional de carbono) a las oficinas

aduaneras, según la cantidad de combustible fósil importado y a cada tasa de impuesto

correspondiente al tipo de combustible (ej. petróleo, productos derivados del petróleo, gas

natural y carbón). Entidades nacionales relacionadas con el petróleo, gasolina y carbón deben

pagar también el impuesto a las oficinas tributarias regionales, según la cantidad de combustible

fósil producido y la tasa de impuesto que es aplicable. Este impuesto es traspasado a los usuarios

finales de combustibles fósiles.

Este impuesto al carbono no posee un proceso específico para directamente monitorear,

reportear o verificar la cantidad de emisiones de CO2 producidas de las emisiones de

combustibles fósiles. Las emisiones de CO2 de grandes instalaciones en Japón, son reportadas a los

ministerios relacionados bajo el GHG Emissions Accounting, Reporting, and Publicizing Scheme,

estipulado en la Act on Promotion of Global Warming Countermeasures de 1998 (posteriormente

modificada). Bajo los requisitos de este MRV, los emisores específicos de gases invernadero (ej.

grandes instalaciones) deben calcular e informar sus emisiones a los ministerios correspondientes

(ej. instalaciones industriales al Ministerio de Economía e Industria (METI) en cada año fiscal),

basados en la cantidad de combustible fósil y el factor de emisión de gases invernadero. Los

ministerios receptores de los informes, publican a continuación la cantidad informada de

emisiones de gases invernadero. Bajo estos acuerdos, los ministerios revisan y verifican la exactitud

de las emisiones reportadas y no existe requisito de verificación de terceros.

Fuente: Ministerio de Medioambiente de Japón, 2012; Comunicación personal, Ministerio de Medioambiente

de Japón.



De modo similar, la administración del impuesto de Columbia Británica al carbono es relativamente

directa, pues es recolectado al mismo tiempo que el resto de los impuestos vigentes (ej. el impuesto

sobre el consumo a carburantes). A la fecha no se han establecido cláusulas para que tributen bienes

importados basándose en sus emisiones generadas, tampoco para reembolsar a los productores de

Columbia Británica por los impuestos al carbono que pagan por los bienes que ellos exportan. Sin

embargo, cabe destacar que son eximidos los combustibles marítimos y de aviación que producirán

emisiones fuera de la provincia (OECD 2013b). Para el caso del gas natural, el impuesto al carbono es

administrado como un impuesto sobre la venta minorista, considerando una exención para cuando

es comprado para la reventa. El esquema utiliza también categorías especiales de contribuyentes

para reducir la carga administrativa y de cumplimiento. Aunque gran parte de los ingresos del

impuesto son recolectados en el punto upstream, estos costos son traspasados a los consumidores

finales de combustibles fósiles- ya que existe un requisito constitucional que exige que la tributación

sea directa. Los informes de impuestos al carbono son obligatorios por ley y preparados anualmente

para los dos años fiscales previos, realizando el regulador una conciliación con los ingresos recibidos

por el impuesto al carbono.

Como ya se ha señalado, la necesidad de lograr la simplicidad administrativa puede conllevar a

sacrificar otros objetivos de la política (ej. efectividad medioambiental). Uno de estos casos, ha sido

el Tributo para el Cambio Climático (CCL), un impuesto a la energía de combustibles fósiles para las

empresas y la administración pública, introducido el 1° de abril de 2001 y recolectado por medio de

los abastecedores de energía.23 Tal como Holdaway (2014) señaló, el CCL cubre un gran número de

usuarios de energía (empresas y de administración pública), mediante un sistema de contabilidad de

bajo costo ya que el MRV está basado en los proveedores. No obstante, y a pesar de la reducida carga

administrativa para estas organizaciones, la señal de precio por sí sola no ha logrado capturar la

atención de las empresas respecto de los ahorros energéticos; esto dado que no es necesario que el

usuario monitoree su uso de energía y que por lo general las boletas de electricidad son pagadas por

departamentos de compra, los cuales no tienen la responsabilidad de reducir el consumo (ibíd.). En

cambio, el CRC Energy Efficiency Scheme, implementado en 2010, para cubrir las fuentes de

emisiones de CO2 que no eran consideradas por el sistema de tarificación, tiene una carga

administrativa mayor de MRV ya que los participantes (de forma individual) deben monitorear y

reportar las emisiones. Por lo tanto, la atención que las empresas prestan a los ahorros energéticos

es mucha más alta- ya que existe un monitoreo y reporte de emisiones, así como una mayor

visibilidad de los costos de subsidio de CRC, los cuales no están "ocultos" en las facturas de energía

como ocurre en el caso del CCL (ibíd.).

3.7.3 Otros desafíos de implementación

Se presenta a continuación algunos casos de experiencia internacional de los gobiernos, en los cuales

se puede observar algunos desafíos prácticos enfrentados con la implementación del impuesto al

carbono.

Por ejemplo, en el caso de Columbia Británica se observó que había un desafío relevante al momento

de determinar las tasas del impuesto para combustibles y carburantes, por ejemplo, para el caso en

23 Se introdujeron exenciones para la electricidad generada a partir de fuentes renovables y la cogeneración de calor y energía (CHP) y para algunos procesos eléctrico-intensivos –ej. electrolisis (DECC, 2015).



que no había un factor de emisiones en el National Inventory Report o que aquellos factores no

reflejaban con precisión las emisiones de la provincia (Columbia Británica, 2015). También

identificaron el desafío que se generaba para el tratamiento de impuestos para la mezcla de

combustibles y la potencial evasión de impuestos para el caso de solventes, lubricantes, pesticidas y

productos similares que contienen combustibles, pero que no son generalmente quemados (ibíd.).

La Tesorería Nacional de Sudáfrica (2014) comentó que el marco legislativo vigente para determinar

los precios de combustibles líquidos (bencina, diésel, parafina y combustible) no permite el traspaso

–de forma total o parcial– del impuesto al carbono presente al nivel de refinería. En cambio, el sector

de electricidad puede traspasar a los usuarios finales el impuesto al carbono. Debido a esta

discrepancia, notaron la necesidad de considerar mecanismos de traspaso del impuesto al carbono,

para garantizar que se mantengan los incentivos apropiados para generar cambios en los patrones

de producción y consumo (La Tesorería Nacional de Sudáfrica, 2014). Esta problemática resalta la

necesidad de generar análisis previos meticulosos y de los potenciales impactos en la mitigación de

las emisiones, por ejemplo, para generar respuestas óptimas del sector de la oferta y/o de la

demanda.

Implementar un régimen de fiscalización

Lecciones claves

El sistema MRV que se requiere para la implementación del impuesto al carbono varía según

los detalles de cada esquema, la cobertura de los gases invernadero, las actividades y los

sectores involucrados. Por ejemplo, para países en los que el impuesto al carbono se aplica

únicamente para las emisiones de combustión - como Japón, México y varios países europeos

–los enfoques MRV pueden ser sencillos y vinculados a procedimientos ya existentes que se

ocupan por ejemplo para monitorear e informar de las ventas y consumos de combustible, o

para los sistemas relacionados con el impuesto a la energía. Para políticas más restrictivas,

incluyendo aquellas en proceso de transición a esquemas de comercio de emisiones, como

es el caso de Sudáfrica y Australia, requieren de consideraciones más detalladas.

Diversos esquemas a nivel mundial tienen diversas cláusulas respecto de la verificación y

fiscalización, reflejado comúnmente a través de acuerdos vigentes a nivel nacional. En

aquellas partes donde no existe el requisito de verificación de terceros, se establece la

aplicación de multas y castigos ejemplares para asegurar el cumplimiento (Australia).

Enfoques (basados en el riesgo) para la fiscalización pueden ser útiles para asegurar el uso

eficiente de los recursos: por ejemplo, el uso de auditorías en las empresas y un análisis de

riesgo, en el cual se identifican organizaciones o actividades específicas que pueden ser

objetos de fiscalización (Suecia).

Los informes públicos son un elemento que existe en varios impuestos internacionales al

carbono, en donde las entidades publican anualmente las emisiones de los participantes y los

resultados de cumplimiento como una estrategia para asegurar la transparencia de sus

sistemas (Suecia, Australia).

La necesidad de reducir la carga administrativa, tanto para los participantes como para los

reguladores, juega un rol importante para garantizar la costo-eficiencia de un impuesto al

carbono, así como su viabilidad política. Un mensaje reiterado de los expertos es tratar de usar en

la medida de lo posible las estructuras existentes. Por ejemplo, los marcos legales de exención

impositiva para el registro de los contribuyentes, reembolsos, pagos, auditoria y disputa de

resoluciones pueden también ser adaptados al impuesto al carbono sin cambios significativos

(Japón, México, Columbia Británica, Noruega). Más aún, el entrenamiento y habilidades de los

funcionarios a cargo de estos procesos son idóneos para ser aplicados en un sistema similar a un

impuesto al carbono




Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo tiempo seguir

las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base sólida a nivel de

instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte de emisiones. La aplicación

de factores de emisión nacional puede ser aplicado al sistema MRV, información que puede

ser accedida fácilmente por parte del SII.

Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para Chile, la

verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria, pero el país podría

considerar si es necesario respaldar este esquema con una fuerte fiscalización y un régimen

de multas; particularmente para preparar el futuro desarrollo de políticas de carbon pricing.

Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de instalación. El

portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base para esto.

Con la obligación del reporte obligatorio a nivel de la instalación antes de la aplicación del

impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de GEI, actividades y/o gases

deben ser precedidos por la instalación de un sistema MRV, el cual de tiempo suficiente para

la preparación de los participantes y el regulador(s).



3.8 Evaluar el desempeño en el tiempo

Si bien el objetivo principal de los impuestos al carbono es reducir las emisiones de gases de efecto

invernadero, la mayoría de las políticas de carbono existentes no introducen ningún proceso o

requisitos específicos, que permitan evaluar la eficacia de la política de reducción de las emisiones

(Sumner et al, 2009). La determinación de los impactos globales de un impuesto al carbono puede

ser un reto, debido a que muchos factores pueden afectar a las emisiones globales, incluyendo los

niveles de crecimiento económico y otros programas que han sido diseñados por ejemplo para

abordar los impactos ambientales. Aun así, la medición, seguimiento y evaluación de programas son

importantes para determinar el impacto de la política, sobre todo si las reducciones de emisiones

son el objetivo final (ibíd.).

La sección 3.5.2 describe la importancia de la realización de la evaluación ex post de las reducciones

de emisiones. Si bien este es el objetivo clave, una revisión del desempeño del impuesto sobre el

carbono puede ayudar a evaluar un conjunto más amplio de temas relacionados con la eficacia del

sistema. El establecimiento de revisiones independientes y públicas, ayuda a construir la confianza

de la ciudadanía en los esfuerzos de fijación de carbon pricing. Una vez que el sistema de carbon

pricing entra en funcionamiento, los programas exitosos realizan regularmente revisiones

independientes y públicas del desempeño de la política: por medio del control del progreso hacia el

logro de los objetivos establecidos, la identificación de los posibles efectos no deseados y evaluar si

el rendimiento está alineado con los objetivos de política (OECD / Grupo del Banco Mundial, 2015).

A menudo se necesitan varios años de resultados, para determinar el impacto total de un impuesto

sobre las emisiones. Esto es, porque se necesita tiempo para que las empresas y los consumidores

respondan a la señal del precio del carbono (ibíd.).

La revisión continua del desempeño de los esquemas puede ayudar a proporcionar transparencia,

que a su vez promueve la rendición de cuentas y facilita el perfeccionamiento del programa en el

tiempo. Mooij et al (2012) consideran que es importante proporcionar acceso a los datos para que

revisores externos pueden realizar esas evaluaciones de los objetivos. Llegan a la conclusión que,

para facilitar estas evaluaciones, es necesario facilitar el acceso no sólo a los detalles del programa,

sino también a las diversas medidas de rendimiento tales como los niveles de emisiones para las

fuentes cubiertas (ibíd.). La literatura indica que los impuestos diseñados con este sistema de

seguimiento y que considera ajustes en la marcha pueden ser herramientas eficaces de fijación de

carbon pricing.

Sin embargo, una revisión de la práctica actual muestra que la mayoría de las jurisdicciones en el

mundo no han logrado este nivel de transparencia a la fecha. Por ejemplo, en su revisión exhaustiva

del impuesto sobre el carbono de Irlanda, Convery et al (2013) señalan que una razón relevante de

ser para el impuesto al carbono irlandés, era que iba a estimular nuevos negocios en energías

renovables y eficiencia energética, fomentar la innovación y en general impulsar 'la economía

inteligente’. Concluyeron que este resultado no ha sido evaluado y que por lo tanto esta

problemática debe ser abordada, o que no deben hacerse tales afirmaciones. Este ejemplo muestra

la necesidad de evaluar el rendimiento del instrumento frente a los objetivos políticos establecidos.



El impuesto en la Columbia Británica ofrece un caso de estudio de buenas prácticas en la evaluación

del desempeño y cómo esto se puede utilizar para ayudar a determinar si se necesitan cambios en

las políticas. Ese impuesto sobre el carbono ha estado bajo revisión desde 2012, con el fin de evaluar

su impacto medioambiental, económico o en sectores particulares (Grupo del Banco Mundial, 2013).

Por ejemplo, la evaluación del impuesto se puso a disposición para el presupuesto 2013 y generó que

algunas partes interesadas apoyaran un aumento en el impuesto y una ampliación de su ámbito de

aplicación, a todas las emisiones industriales. Otras partes involucradas, incluidas las empresas y las

asociaciones de la industria, expresaron su preocupación sobre el impacto del impuesto sobre el CO2

en su competitividad; éstas solicitaron exenciones fiscales o incluso una reducción o eliminación del

impuesto (ibíd.). Tomando en cuenta las observaciones de las partes interesadas en consideración,

el gobierno anunció en febrero de 2013 que los niveles de impuestos permanecerían sin cambios y

que el alcance no se expandiría para cubrir los sectores adicionales, tales como los procesos

industriales o las emisiones sin combustión. No hubo retrocesos respecto de la neutralidad de los

ingresos y se hicieron algunas concesiones mínimas a las empresas (OECD, 2013b).

Un estudio anterior indicó que el impuesto sobre el carbono se correlacionó con una disminución del

15 por ciento en el consumo de los combustibles sujetos al impuesto y a un PIB más estable, aunque

se reconoció que la causalidad no fue probada y que se requería un periodo más largo de estudio

(Prosperidad Sostenible, 2012). Otros informes del gobierno provincial y análisis académicos

coincidieron en que el consumo de combustibles fósiles de la provincia disminuyó significativamente

más que la media nacional entre 2008 y 2012, con la única excepción del combustible de aviación, el

cual se encuentra exento del impuesto (Columbia Británica Ministerio de Medio Ambiente, 2012;

Elgie y McClay, 2013). Se evaluaron otros beneficios, incluida la gran inversión de Columbia Británica

en vehículos de energía limpia e híbridos (Columbia Británica Ministerio de Medio Ambiente, 2012).

Los estudios económicos de los impuestos también han ayudado a evaluar el impacto del programa.

Por ejemplo, Lee (2011) informa que, aunque el impacto del impuesto a los hogares de menores

ingresos fue compensado inicialmente con los recortes de impuestos y el crédito fiscal para sectores

de bajos ingresos, el aumento del 15 por ciento del crédito fiscal a estos sectores no tuvo un alza

equivalente, dado que el valor del impuesto se triplicó pasando de 10 CAD a 30 CAD por tonelada. El

estudio concluye que el impacto total del impuesto ha sido pequeño pero regresivo, sobre todo

cuando se tiene en cuenta la incidencia de los recortes de impuestos corporativos, los que tenderían

a beneficiar a los inversores más acomodados (OECD, 2013b).

Otros países, entre ellos Australia y Suecia también han llevado a cabo revisiones de sus esquemas,

los que han incluido entre otras cosas: evaluaciones de reducciones de emisiones, cambios en la

oferta y la demanda de energía, el empleo y el desarrollo de tecnologías bajas en carbono (véase,

por ejemplo: Departamento Australiano de Industria, Innovación, Cambio Climático, Ciencia,

Investigación y Educación Superior, 2013).



Evaluar el desempeño y la coherencia en el tiempo

Lecciones claves

Un modelo de mejora continua basado en la evaluación del desempeño puede permitir que

se hagan cambios - tanto para el impuesto sobre el carbono y/u otros ámbitos políticos

afectados -, así como para demostrar los beneficios de reducción de emisiones del esquema.

Esto a su vez puede ayudar a aminorar las preocupaciones de la industria y del público en

general, en relación con la necesidad de un sistema tributario compensatorio (Suecia,

Australia, Columbia Británica). Sin embargo, la mayoría de los impuestos al carbono existentes

no introducen ningún proceso o sistema para evaluar la eficacia de las políticas en términos

de reducción de emisiones.

La medición, seguimiento y evaluación de programas son importantes para determinar el

impacto del impuesto, sobre todo si las reducciones de emisiones son el objetivo final. Sin

embargo, se necesitan varios años para poder determinar el impacto total de un impuesto

sobre las emisiones ya que toma tiempo para que las empresas y los consumidores logren

responder a la señal del precio del carbono.

Los objetivos establecidos y las métricas de rendimiento deben establecerse claramente

dentro de cualquier revisión de la política y el proceso de evaluación, con el fin de aumentar

la credibilidad del esquema (Irlanda).

Las evaluaciones de desempeño pueden ser herramientas importantes para ayudar a

determinar si se necesitan cambios en la política, como también para dilucidar si los acuerdos

vigentes están funcionando y si están apoyados por las partes interesadas (Columbia

Británica). Las revisiones, que pueden incluir entrevistas respecto de las experiencias de los

participantes, también pueden proporcionar información esencial sobre los problemas y

desafíos de la implementación 'en terreno’, los cuales se pueden corregir o considerar en la

futura expansión de los programas de fijación de precios de carbono.


Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el establecer un

sistema de evaluación del desempeño y de revisión del esquema del impuesto sobre el

carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a objetivos acordados y a criterios de

evaluación. Informes públicos anuales que incluya métricas apropiadas podrían ser

complementados con revisiones periódicas a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar

los parámetros considerados en el diseño. Estas revisiones deben considerar procesos robustos

de consulta pública para solicitar los puntos de vista de las partes interesadas y sus

experiencias 'en terreno'.



3.9 Resumen de hallazgos clave

Esta sección resume las principales lecciones de la experiencia internacional aprendidas de la

implementación del impuesto al carbono hasta la fecha. También ofrece algunas reflexiones iniciales

sobre cómo podrían aplicarse estas lecciones para el caso de chile. La actividad siguiente seguirá

desarrollando sobre estas recomendaciones para una potencial aplicación en el esquema actual del

impuesto al carbono de Chile; las cuales serán incluidas en el informe final.

Las lecciones aprendidas y ejemplos de buenas prácticas se presentan a continuación, de acuerdo

con los cinco temas claves que se consideraron en este informe. En primer lugar, cabe destacar que

dos grandes lecciones se pueden extraer de la evaluación:

Los impuestos al carbono aplicados en todo el mundo son diversos: varían

considerablemente en su enfoque ya que están dirigidos a diferentes sectores y fuentes,

diferentes gases y diferentes etapas de la cadena de suministro de energía (Tabla 3.1). Los

impuestos al carbono también han empleado diferentes medidas complementarias y diseños,

incluyendo los que se utilizan para gestionar los posibles impactos sobre las empresas y los

hogares. Esta diversidad refleja las circunstancias y prioridades nacionales, incluyendo la

mezcla actual de políticas de energía y cambio climático.

Los impuestos al carbono se adaptan en el tiempo de acuerdo a las circunstancias: varios

casos en todo el mundo demuestran que los impuestos al carbono no son estáticos, sino que

tienden a evolucionar en el tiempo para satisfacer las prioridades y circunstancias cambiantes.

Cuando se evalúa los resultados como parte de una revisión de esta política, podría implicar,

por ejemplo, la mejora de la eficacia medio-ambiental del impuesto, reducir la complejidad

administrativa o garantizar una mejor equidad del sistema.

Ambas lecciones demuestran un tema transversal respecto de la revisión: al igual que con otras áreas

relacionadas con la formulación de la política ambiental y fiscal, existe la necesidad de equilibrar las

consideraciones de la teoría económica con los factores del mundo real. Una serie de estudios de

casos muestran que los gobernantes se enfrentan a menudo a decisiones con distintas prioridades:

el logro de un esquema económico y / o un esquema de política de medio ambiente optimizado y

que al mismo garantice la aceptabilidad política y social de la política.

Por lo tanto, un mensaje general para Chile es que necesita desarrollar su impuesto al carbono de

acuerdo a sus propias circunstancias y prioridades nacionales y que existe al mismo tiempo la

necesidad de flexibilidad y de mantener bajo revisión esta política. Al hacerlo, el país puede recurrir

a ejemplos internacionales para identificar la mejor manera de abordar estos desafíos.

La Tabla 3.2 proporciona un resumen de los hallazgos iniciales relevantes para Chile, de acuerdo con

cada uno de los temas clave identificados en este informe. Esto proporciona una primera base para

desarrollar recomendaciones de políticas específicas para el impuesto sobre el carbono en el

siguiente capítulo.



Tabla 3.2 Resumen de los hallazgos iniciales en Chile


Asegurar la

alineación

con otras

políticas

1. En línea con las buenas prácticas, Chile ha puesto en marcha los arreglos

institucionales necesarios para asegurar la coordinación intergubernamental en el

desarrollo de su impuesto al carbono. Se debería considerar la posibilidad de definir

principios fundamentales para el desarrollo futuro de esta política, con el objeto de

asegurar la coordinación y la coherencia de las políticas en curso.

2. A pesar de que la señal actual del impuesto no conduzca a una reducción

significativa de las emisiones de la generación eléctrica en el corto plazo, el efecto

combinado de la política fiscal y la política sobre energías renovables es coherente

y actúa como una base para incentivar aún más la generación de energía baja en

carbono; sin embargo hay una incompatibilidad potencial con respecto a la

socialización de los costos para todos los generadores (incluidas las renovables) en

el modelo actual de fijación de tarifas.

3. Debido a que el impuesto sobre el carbono se traspasará íntegramente a los

consumidores, podría existir una limitada respuesta de la demanda en el corto

plazo, por lo que debería considerarse la posibilidad de "incentivos" adicionales

para las empresas y los hogares, o incentivos financieros fiscales para por ejemplo la

implementación de medidas de eficiencia energética.

4. Chile podría beneficiarse de realizar un análisis respecto a aclarar el objetivo (s) del

impuesto y plantear por qué es necesario este instrumento específico - con el fin de

comunicar claramente su propósito y para proporcionar una base para la

evaluación del desempeño futuro frente a estos objetivos (s).

Reducir

emisiones

5. En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para

evaluar los impactos de la reducción de emisiones por parte del impuesto al

carbono en el sector eléctrico. Análisis previos podrían ayudar a tarificar el carbono

en otros sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y por ende a optimizar el

conjunto de políticas dirigidas a la mitigación en el largo plazo, apoyando de este

modo la estrategia de Chile relacionada con el Cambio Climático (ej.: la INDC).

6. El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y

requerimientos administrativos y la experiencia internacional considera que es un

buen punto inicial para comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y

restrictivas.

7. A pesar de que la tasa del impuesto inicial es baja, su aplicación en la oferta de

energía (a nivel mid-stream, en la generación de electricidad) provee una base

para generar una respuesta al precio en el sector de generación y de demanda. Sin

embargo, Chile debe considerar los beneficios de un posterior monitoreo de esta

mitigación y la comunicación asociada de su efectividad medioambiental.




Manejar

impactos

sociales y

económicos

14. Chile ha llevado a cabo un análisis de impacto para evaluar los efectos distributivos

de los usuarios finales. Conforme con las buenas prácticas internacionales, los

resultados de este análisis deben considerar el uso de las medidas de respuesta

apropiadas para asegurar la equidad y que el impacto total del impuesto no sea

regresivo, manteniendo al mismo tiempo la eficacia ambiental.

15. El valor del impuesto inicial propuesta es relativamente baja y limitada en su

cobertura; la experiencia demuestra que este enfoque tiene éxito en la gestión de

una transición hacia una fijación de carbon pricing más estricto en el tiempo.

Cambios previstos en el impuesto, incluyendo tanto la tasa y la cobertura, deberían

ser planeados con suficiente antelación para ayudar a las entidades afectadas a

prepararse e invertir en base a esta nueva situación.

Implementar

un régimen

de

cumplimiento

16. Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo

tiempo seguir las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base

sólida a nivel de instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte

de emisiones. La aplicación de factores de emisión nacional puede ser aplicado al

sistema MRV, información que puede ser accedida fácilmente por parte del SII.

17. Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para

Chile, la verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria,

pero el país podría considerar si es necesario respaldar este esquema con una

fuerte fiscalización y un régimen de multas; particularmente para preparar el futuro

desarrollo de políticas de tarificación del carbono.

18. Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de

instalación. El portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base

para esto.

19. Con la obligación del reporte obligatorio a nivel de la instalación antes de la

aplicación del impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de

GEI, actividades y / o gases deben ser precedidos por la instalación de un sistema

MRV, el cual de tiempo suficiente para la preparación de los participantes y el

regulador (s).

Evaluar

desempeño

y coherencia

en el tiempo

16. Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el

establecer un sistema de evaluación del desempeño y de revisión del esquema del

impuesto sobre el carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a

objetivos acordados y a criterios de evaluación. Informes públicos anuales que

incluya métricas apropiadas podrían ser complementados con revisiones periódicas

a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar los parámetros considerados en el

diseño. Estas revisiones deben considerar procesos robustos de consulta pública

para solicitar los puntos de vista de las partes interesadas y sus experiencias 'en

terreno'.



4 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y DE ÁREAS DE ESTUDIO

4.1 Introducción

Basado en la información obtenida en los dos capítulos anteriores, se generó un set de

recomendaciones relacionadas al impuesto al carbono, con el objeto de mejorar/optimizar el

propósito del impuesto y a la vez mejorar la interacción con otras políticas analizadas.

Para cada una de las recomendaciones, se generó un análisis respecto a:

El problema que resuelve;

Los objetivos que debiese cumplir;

Una descripción más detallada de la medida;

Acciones clave, roles y responsabilidades;

Próximos pasos y recomendación de implementación;

Desafíos y consideraciones.

El listado de las recomendaciones es el siguiente:

Tabla 4.1 Problema abordado y recomendaciones

Problema abordadoI

s

Falta de claridad acerca de si el impuesto es

primordialmente un ejercicio para recaudar impuestos,

para apoyar los objetivos de la política social y/o una

política de mitigación de GEI

Recomendación 1Clarificar y comunicar los objetivos

específicos del impuesto al carbono

La implementación actual, en la cual una porción del

impuesto es pagado por todos los generadores,

incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente

con la señal del impuesto al CO2

Recomendación 2

Optimizar la eficiencia de la señal

del impuesto al CO2 dentro del

mercado eléctrico

La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto,

es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la

limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones

costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial

para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables.

Recomendación 3

Priorizar políticas para sectores

residenciales e industriales

afectados por el impuesto

Existen incertezas y preocupaciones respecto a la

implementación del impuesto a nivel institucional, dado los

requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se

requiere personal con conocimiento adecuado del sector

de generación y de procedimientos de verificación de

datos.

Recomendación 4

Entregar suficientes recursos a

entidades gubernamentales

encargadas de implementar el

impuesto al CO2

La experiencia internacional demuestra el valor de realizar

análisis extensivos, para explorar las opciones del

desarrollo futuro de un carbon pricing

Recomendación 5

Analizar opciones para una potencial

evolución de políticas de carbon

pricing

La expansión en fases de las políticas de carbon pricing,

con notificaciones por adelantado de alzas en el impuesto

o cambios en la regulación; ayudan a que la industria y los

consumidores planifiquen e inviertan de acuerdo a estos

cambios, mejorando además la aceptabilidad pública.

Recommendation 6

Señalizar con sufiente tiempo

cualquier modificación de las

políticas de carbon pricing

Actualmente no existen planes o requerimientos legales

para evaluar los impactos del impuesto en el tiempo. Chile

debería considerar evaluar estos impactos y una revisión

de la política, de acuerdo a criterios y objetivos

predeterminados.

Recomendación 7

Establecer principios y

procedimientos para una revisión y

evaluación continua

Recomendación



4.2 Recomendaciones de política

Recomendación 1 Clarificar y comunicar los objetivos específicos del impuesto al carbono

Problema que resuelve

Actualmente existe falta de claridad respecto a si el impuesto es principalmente una política para generar ingresos para financiar otras políticas, o si es una política de reducción de emisiones de GEI. En el capítulo dos, se determinó que no se establecieron metas de mitigación para esta política.

Objetivos Esta recomendación busca establecer las métricas bajo las cuales se puede evaluar el impacto del impuesto largo del tiempo, mejorando la comunicación y transparencia de la política.

Descripción

Establecer los objetivos claramente, ayudará a determinar los principios guía bajo los cuales puede ser exitosamente implementado y desarrollado, un impuesto esta naturaleza. Una clara manifestación de los objetivos, incluyendo el reconocimiento de múltiples objetivos y/o trade-offs, mejorará la transparencia y ayudará a generar apoyos, para un potencial aumento de nivel o de incorporación de otros sectores. El establecer los objetivos de forma clara, permite que se pueda implementar las recomendaciones a nivel internacional, respecto a la transparencia, comunicación y evaluación de los objetivos de la política en el tiempo.

Acciones Clave, roles y responsabilidades

Se debe generar una declaración de parte de las autoridades, respecto de los objetivos y metas que se busca lograr. A continuación, por parte del MMA o del Ministerio de Hacienda, se debe establecer una metodología para evaluar si se están cumpliendo los objetivos de la política (ver Recomendación 7).

Próximos pasos y recomendación de implementación

Se recomienda que esto se realice en el corto plazo, dado que es necesario para poder generar sistemas de medición del impacto de esta política. Se recomienda que se realice esta acción dentro de los próximos seis meses.

Desafíos y consideraciones

Establecer los objetivos luego que la política está aprobada es un desafío, dado que, desde el diseño a la implementación, ocurrieron cambios importantes24, que puede que hayan afectado las consideraciones iniciales. Por lo tanto, aun cuando se encuentre implementado el impuesto, el generar esta discusión permitirá transparentar la expectativa respecto a este instrumento.

C24 Por ejemplo la clarificación de la forma que el impuesto era considerado en los contratos y en el sistema de despacho



Recomendación 2 Optimizar la eficiencia de la señal del impuesto al CO2 dentro del mercado eléctrico


La forma actual en que está implementado el impuesto, el cual no se encuentra considerado en el despacho de las unidades; o que una parte de este impuesto sea socializado entre unidades no emisoras, constituye una inconsistencia respecto a la señal que el impuesto debiese entregar. Además, su efecto se podría verse disminuido debido a la inercia de la matriz primaria actual del parque de generación, como se indicó el capítulo dos.

Objetivos

Se busca lograr que la señal del impuesto sea más directa respecto a las unidades emisoras de CO2 y que por lo tanto tenga un efecto de corto plazo, en el caso de que se incremente el nivel. Además, se busca optimizar el efecto de mitigación en las licitaciones en el largo plazo.

Descripción

Las recomendaciones de modificación, se dividen en tres partes.

La primera corresponde a incorporar el impuesto como un costo variable en el despacho de las unidades, pero que no altere el costo marginal, como actualmente ocurre. Es decir, mantener el sistema de prorrateo para aquellas unidades que considerando el impuesto sobrepasan el costo marginal.

En esta parte se genera la segunda recomendación ya que este prorrateo debiese realizarse solamente sobre aquellas unidades emisoras de CO2 y no sobre todas las unidades.

Se recomienda además generar licitaciones en el futuro, que discriminen respecto la capacidad antigua y nueva del sistema, como en el caso de Brasil. Esto permitirá que las unidades que se encuentran depreciadas financieramente compitan en iguales condiciones con unidades similares.


Las modificaciones al sistema de despacho y del prorrateo corresponden a la CNE. Se recomienda de todas maneras, realizar un acabado estudio respecto a los impactos que podrían tener las recomendaciones anteriores. Esto debido a que el foco de la recomendación es mejorar la efectividad ambiental del impuesto.


Se recomienda que las dos primeras sugerencias se realicen en el corto plazo, de tal manera que el sistema pueda operar con un nivel bajo de impuesto y que por lo tanto se puedan hacer los ajustes necesarios. Esto permitirá que, si en el largo plazo se incremente el nivel del impuesto, su efecto será en el corto plazo ya que se afectará directamente el despacho. Respecto la tercera recomendación, ésta corresponde a una situación que puede ocurrir en el largo plazo, por lo que se sugiere un plazo de implementación mayor.


Esta recomendación podría no ser aceptada por las empresas generadoras de electricidad que posean una importante participación de unidades de combustible fósil, dado que se aumentan los costos asociados. Potencialmente podrían existir efectos de aumento en los precios de la electricidad, respecto de la tercera recomendación.



Recomendación 3 Priorizar políticas para sectores residenciales e industriales afectados por el impuesto


Debido a la estructura del mercado eléctrico y a la formulación de la política, los costos del impuesto serán traspasados completamente a los usuarios finales. La respuesta de estos usuarios es limitada, debido a la inelasticidad del precio-demanda y a que la señal del impuesto no es visible directamente. Además, los usuarios residenciales no tienen la posibilidad de poder cambiar de proveedor, debido a las características del sistema de distribución chileno. Por lo tanto, la capacidad del impuesto de reducir emisiones en la demanda, se considera limitada y con potenciales impactos directos en aquellos usuarios más vulnerables.

Objetivos Poder reducir los impactos del impuesto a los usuarios más vulnerables, tanto a nivel residencial como industrial (pequeñas empresas).

Descripción

Se recomienda priorizar las acciones de las políticas de eficiencia energética, como por ejemplo la Ley EE, hacia aquellos sectores residenciales e industriales que puedan ser vulnerables a un aumento del precio de la electricidad. Potencialmente se podría:

Subvencionar o entregar créditos blandos para el reemplazo de equipos;

Establecer prioridades de ejecución de política de eficiencia energética en barrios vulnerables, que no necesariamente podrían ser la prioridad de la empresa distribuidora (en un potencial proyecto desacople);

apoyar a las pequeñas empresas con auditorías energéticas y con créditos blandos para la implementación de medidas de eficiencia energética, debido al marco legal imperante, por lo que este tipo de medidas pueden ayudar a mitigar los problemas sociales y de apoyo a la reducción de emisiones.


Las modificaciones y prioridades se deben establecer en la Ley de EE y en las políticas del Ministerio de Energía. Dado que la ley no ha sido publicada y no se conoce su contenido detallado, se genera esta recomendación.


Modificar, si así se requiere, las políticas de EE para priorizar los sectores más vulnerables, frente a una potencial alza en el precio de la electricidad.


Esta recomendación podría tener dificultades respecto de determinar aquellas industrias que podrían tener impactos por el precio de la electricidad. Además, si se mantiene el contexto de bajos precios de combustibles fósiles, potencialmente este problema no podría existir. Pero dado que somos un país dependiente en gran parte de la importación de combustibles fósiles, por otro lado, es bueno reducir nuestro consumo, en términos de seguridad de suministro.



Recomendación 4 Entregar suficientes recursos a entidades gubernamentales encargadas de implementar el impuesto al CO2


Como parte del diagnóstico del presente informe, en su capítulo 2, se obtuvo información respecto a que existen potenciales riesgos en la implementación, asociados a la falta de recursos humanos y financieros para implementar el impuesto al CO2. La indicación de la ley que la Superintendencia debe verificar las emisiones que son sujetas del impuesto, puede implicar una carga importante de trabajo, en un corto tiempo (ciclo de declaración de impuestos ocurre en los primeros meses de cada año y no hay claridad cuando los datos de parte de los emisores van a estar disponibles, luego del cierre del año).

Objetivos Determinar adecuadamente la brecha de recursos necesarios para poder implementar el impuesto y asignarlo a las unidades implementadoras responsables.

Descripción

Frente a la detección de este potencial problema, es importante primero:

Poder dimensionar la necesidad de recursos para la entidad implementadora, que en este caso es la Superintendencia de Medio Ambiente. Esto no solo debe considerar aquellos recursos para la implementación, sino que para la operación del sistema.

A continuación, se debe apoyar la obtención de estos recursos a tiempo, de tal manera que se encuentren disponibles para una implementación y operación adecuada.


El Ministerio de Hacienda en conjunto con la Superintendencia de Medio Ambiente, deben determinar la necesidad de recursos para esta entidad. Además, el Ministerio de Hacienda debe jugar un rol clave en poder apoyar que se puedan obtener estos recursos a tiempo, para una implementación adecuada.


Esta es una tarea de suma urgencia, dado que el impuesto se empezará a aplicar el año 2017, para ser cobrado el año 2018, por lo que el tiempo disponible de implementación es corto.


Como se indicaba anteriormente, dado el poco tiempo que resta para implementar el impuesto, el obtener los recursos a tiempo puede ser un desafío relevante para este proceso. Lo segundo está relacionado con que no está determinado, lo que puede significar el proceso de verificación de los datos que tienen que entregar las empresas participantes.



Recomendación 5 Analizar opciones para una potencial evolución de políticas de carbon pricing


Como primer paso en una política de carbon pricing, el impuesto es limitado en su cobertura y nivel, no existiendo planes oficiales para una futura expansión o evolución. La experiencia internacional indica lo valioso de realizar análisis extensivos, para explorar opciones para un desarrollo futuro de políticas de carbon pricing. Esto puede ayudar a optimizar su rol en la política nacional de mitigación, ayudando al mismo tiempo a que las entidades afectadas puedan planificar adecuadamente (Ver Recomendación 6).

Objetivos

Realizar análisis extensivos de opciones y de potencial evolución del impuesto, como parte de la estrategia de política de carbon pricing para Chile, para ayudar a lograr una mitigación costo-efectiva, que apoye las metas de reducción nacional (ejemplo, el INDC).

Descripción

A series de estudios pueden ser llevado a cabo. Factores claves a analizar incluyen entre otros:

Expansión de la base del impuesto; ampliar la cobertura hacia otros sectores, otros gases de efecto invernadero (COeq) y actividades (incluyendo estudiar si debiesen ser políticas upstream o downstream);

Uso de medidas complementarias (para considerar impactos y potenciales inconsistencias);

Uso de offset (domésticos o internacionales);

Temas relacionados con la transición hacia un sistema de permisos transables y su potencial linkeo con otros mercados;

Escalamientos requeridos al sistema MRV


El Ministerio de Energía en conjunto con Medio Ambiente y Hacienda, deben definir un programa enfocado, modular, que tenga el apoyo del PMR y que considere una consulta a distintos entes. El alcance, la identificación de temas, la evaluación de opciones y el reporte de los hallazgos, debería además considerar un proceso participativo y coordinación entre entidades gubernamentales, que estén en línea con las buenas prácticas de desarrollo de política.


El alcance de la evaluación y los estudios a realizar se debiesen definir durante los siguientes 6-12 meses, con estudios iniciales licitados en un periodo de 12-24 meses. Un estudio de opciones de carbon pricing puede ser preparado para consulta, antes de generar un cronograma de instalación de políticas de carbon pricing.


Evaluar las opciones para el desarrollo del carbon pricing en Chile, requerirá tomar decisiones entre situaciones contrapuestas (lograr un esquema políticamente viable no necesariamente es el óptimo de manera económica). Estas necesidades se deben identificar y comunicar dentro de la evaluación de opciones. El desarrollo de una guía de criterios puede ayudar en este proceso (Ver Recomendación 1)



Recomendación 6 Señalizar con suficiente tiempo cualquier modificación de las políticas de carbon pricing


El impuesto al carbono como fue diseñado tiene un bajo valor inicial y es aplicado sobre un sector. Para que las políticas de carbon pricing jueguen un rol importante en contribuir a las metas de mitigación del país, la señal de precio debe ser fortalecida y su base ampliada. La experiencia internacional demuestra que una implementación por fases, planificada con suficiente antelación ayuda a la industria y a los consumidores a planificar e invertir consecuentemente (para lograr sus reducciones de GEI) y aumenta la aceptación pública. Una implementación paso a paso, ayuda a que se generen lecciones que pueden ser aplicadas para otras etapas.

Objetivos Advertir con suficiente antelación los cambios el impuesto al carbono, para que las entidades puedan planificar e invertir adecuadamente.

Descripción

Basado en el análisis de como una política de carbon pricing podría evolucionar en Chile, podría existir la necesidad de fortalecer, ampliar y/o cambiar el impuesto que actualmente se encuentra implementado (ver Recomendación 5). Esto potencialmente podría incluir un aumento en el precio o cambios en los sectores involucrados. Otros gases de efecto invernadero. Sectores que puedan tener impactos o usuarios finales afectados deberían ser advertidos con antelación, para permitir cambios en las decisiones de inversión y de operación. Estos potenciales cambios deben ser comunicados y presentados a la comunidad, para generar apoyos transversales.


Los ministerios de Energía, Medio Ambiente y Hacienda deben trabajar juntos en un documento de comunicación y de estrategia que comunique esta potencial evolución del impuesto, con acciones e hitos.


Señalar los cambios al impuesto – y su potencial evolución a una política más general de carbon pricing- debería realizarse sobre la base de una estrategia/hoja de ruta para Chile (Recomendación 5). Esto debería ser comunicado por el gobierno y con la participación de actores relevantes de la sociedad.


La experiencia internacional muestra el beneficio del apoyo de las entidades para estas medidas, dado que puede existir la posibilidad de cambios en la política o la falta de consistencia hacia las entidades afectadas. Esto es un desafío mayor, que puede ser superado mediante acuerdos transversales a un nivel político. Además, aun cuando comunicar por adelantado genera oposición por parte de las entidades afectadas, no hacerlo genera una oposición mayor, debido a la falta de transparencia.



Recomendación 7 Establecer principios y procedimientos para una revisión y evaluación continua


Actualmente no existen planes o requerimientos legales para evaluar el rendimiento del impuesto al carbono en el tiempo. La mejor práctica internacional y estudios de caso demuestran que una implementación exitosa del impuesto al carbono (y políticas de carbon pricing), deberían dar consideración a la evaluación de los resultados y a una revisión de la política – potencialmente cambios en la ley-, contra objetivos y criterios de evaluación. Esto es necesario para evaluar la eficacia del impuesto y evaluar cómo puede ser modificado. En el contexto de un desarrollo continuo de la política de carbon pricing, esto es esencial para desarrollar políticas costo-efectivas que no afecten negativamente las entidades.

Objetivos

Los objetivos que debe considerar esta evaluación son:

Identificar si los objetivos de la política están siendo logrados y si no, indicar los factores que pueden ser la causa;

Identificar los cambios requeridos al impuesto y/u otros factores relevantes de la política; y

Comunicar los resultados de la evaluación a las partes interesadas y a la comunidad en general.

Descripción

El alcance de la evaluación debe ser establecida claramente, basado en los objetivos declarados del impuesto (ver Recomendación 1). Métricas adecuadas de medición, criterios de evaluación, deben ser desarrollados en conjunto con una metodología para su monitoreo. Esto podría incluir: (a) GEI reducidos por sector (absoluto, por unidad de energía generada); (b) incrementar el uso de energía renovable y de mejoras de eficiencia energética; (c) impactos sobre las entidades afectadas.


El Ministerio de Energía, Ambiente y Hacienda deben trabajar en conjunto para determinar los términos de referencia para la evaluación y el proceso de revisión.


Luego de desarrollar criterios adecuados de evaluación, las métricas relevantes deben ser reportadas anualmente; una revisión sistemática de la política debe ser desarrollada cada 3-5 años.


Determinar métricas adecuadas (distintas a las emisiones de GEI) y cómo pueden ser medidas, requiere consideración adecuada. Una evaluación del rol específico que juega el impuesto al carbono posee desafíos técnicos relevantes y en la ausencia de datos que sean completamente transparentes, puede ser sujeto de críticas públicas.



4.3 Áreas de estudio posterior

A partir de las áreas de incerteza y de temas específicos que surgieron en el presente análisis, en

conjunto con las recomendaciones de política presentadas anteriormente, varias áreas de estudio se

identificaron. Estas se describen a continuación:

Estudio para evaluar los efectos combinados del impuesto al carbono y a los

contaminantes locales. El presente estudio ha identificado una potencial inconsistencia

en la señal de precio que se entrega a las plantas de generación, debido al efecto

combinado del impuesto al carbono y a los contaminantes locales. Esto es debido a que

las acciones para reducir los contaminantes locales podrían crear emisiones adicionales

de CO2 (asociadas a los equipos del abatimiento). En teoría esto podría crear un

problema de decisión económica, por ejemplo, al tener que decidir entre el nivel del

abatimiento y la cantidad de impuesto óptimo a pagar (en referencia a ambos

instrumentos). Definir si efectivamente esto crea un problema para la implementación

de la política depende de muchos factores y un estudio técnico para evaluar este

potencial problema podría determinar la escala de este y, si se requiere, definir las

opciones que se podrían tomar para solucionarlo.

Opciones para minimizar los impactos distributivos a los usuarios finales. El análisis

identifica varios problemas respecto a la limitada capacidad de los usuarios finales para

responder a la señal entregada por el impuesto, por lo tanto, limitando su efectividad

desde el lado de la demanda. Existen potenciales impactos regresivos para los sectores

vulnerables; un estudio paralelo al presente reporte (Castalia/Kas, 2016) identifica un

impacto en el costo de la electricidad, que afecta al sector residencial en el caso que se

aumenten las tasas de impuesto en el corto y medio plazo25. En el contexto de la ley de

eficiencia energética bajo desarrollo y considerando el rol potencial que el gobierno

puede tener en ayudar a estos sectores para superar las barreras tradicionales asociadas,

este estudio podría buscar opciones que se dirijan hacia estas políticas e identificar

medidas adicionales para minimizar los impactos.

25 El análisis cuantitativo indique que para una tasa de 30 USD por tCO2, las tarifas residenciales promedio se incrementarían en un 7% para el año 2020 y en un 14% para 2030



Serie de estudios para evaluar las opciones del desarrollo de una política de carbon

pricing en Chile. La experiencia internacional ha demostrado la necesidad un análisis

robusto previo de políticas de carbon pricing, para reducir las emisiones GEI de manera

efectiva. Una serie de estudios podrían por lo tanto ser desarrollados, como parte de una

evaluación coordinada de cómo la política de carbon pricing se puede desarrollar en

Chile. Los factores claves a analizar incluyen:

Expansión de la base del impuesto; ampliar la cobertura y el alcance hacia sectores

adicionales y otras actividades (incluyendo cambios respecto al lugar donde se

introduce el impuesto, upstream o downstream); otros gases de efecto invernadero;

incluir la factibilidad del uso de distintos instrumentos respecto a sectores

específicos (transporte, cobre, etc.).

Uso de medidas complementarias (para mitigar los impactos y potenciales

inconsistencias entre la señal de precio y otras políticas);

El uso de offset para reducir los costos de cumplimiento de metas (domésticos y/o

esquemas internacionales);

ETS (potencialmente linkeable)

Cambios requeridos al MRV (sistemas y aproximación)

Evaluación y planificación de requerimientos MRV: existen algunas incertezas en lo referido

al MRV del impuesto. Aun cuando la etapa inicial de impuesto es relativamente simple en su

diseño y alcance y que existe un sistema instalado de reporte y recolección de datos (RETC),

una evaluación detallada y un plan debería realizarse respecto a los requerimientos del MRV,

de la primera etapa de implementación del impuesto. Esta evaluación debería considerar la

capacidad existente dentro de los departamentos relevantes, e identificar requerimientos

técnicos específicos y recursos necesarios. Éste plan debería incluir entre otros: identificar

desafíos futuros y problemas técnicos que podrían surgir, e indicar como se podrían abordar

(por ejemplo, la definición respecto del uso de factores de emisión, o del uso del sistema de

monitoreo en línea), además de la potencial necesidad de verificación por parte de terceros

y/o revisiones al sistema de cumplimiento, cuando ocurra la expansión del impuesto. Es

importante destacar que estos estudios están en proceso de desarrollarse.

Estudio para establecer un proceso de revisión y evaluación del impuesto al carbono. Cómo

se describió anteriormente, actualmente no existen planes o requerimientos legales que

impliquen evaluar los impactos del impuesto en el tiempo, sin embargo, las buenas prácticas

y la experiencia internacional demuestra la importancia de la evaluación y la revisión de las

políticas, contra objetivos acordados y criterios de evaluación. Este estudio por lo tanto

debería realizarse para establecer un proceso, principios y criterios relevantes de evaluación,

además de desarrollar una metodología acorde con ello. Estudios de buena práctica proveen

una base para el desarrollo de la revisión y criterios que podría incluir: (a) emisiones de GEI

dentro del sector analizado, en términos absolutos, relativos (tCO2 per MWh); (b)

incrementos en el uso de energía renovable y mejoras en eficiencia energética; (c) impactos

en las entidades afectadas; (d) Análisis de efectos macroeconómicos y distributivos.



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SYSTEP (2015). Systep Estadísticas. Available on line at: http://www.systep.cl/?page_id=1203.

The Economist (2011). “British Columbia’s carbon tax woos sceptics”. 21 July 2011. Accessed 30

November, 2015. Available online at: http://www.economist.com/node/18989175

World Bank Group (2013). Mapping Carbon Pricing Initiatives: Developments and Prospects. May

2013.

World Bank Group (2015). Carbon Leakage: Theory Evidence and Policy Design. Technical Note 11.

October 2015.



Anexo A Definiciones

metodológicas de la

entrevista



A-1 DEFINICIONES METODOLÓGICAS DE LA ENTREVISTA

A-1.1 Objetivo general de la entrevista

Generar información que complemente el análisis de políticas en el sector energía a nivel nacional a

partir de las opiniones y experiencias de actores relevantes del sector energía en el país acerca del

potencial impacto del impuesto al carbono para el desarrollo actual y futuro del sector energético y

potenciales traslapes (conflictos y sinergias) con otras políticas del sector.

A-1.2 Objetivos específicos

1. Indagar acerca de las opiniones y perspectivas de actores claves de la industria sobre el

desarrollo actual y futuro del sector energía bajo las condiciones impuestas por el impuesto

al carbono en Chile

2. Indagar acerca de potenciales conflictos y/o sinergias con otras políticas relevantes del

sector, en particular, política de energías renovables, eficiencia energética y mitigación de

gases de efecto invernadero.

3. Indagar en posibles barreras para la implementación del impuesto al carbono y potenciales

efectos complementarios

4. Identificar aspectos regulatorios e institucionales críticos para la implementación del

impuesto que representan hoy un desafío y/o oportunidad para el desarrollo del sector

5. Identificar actores relevantes en el proceso de implementación de la política.

A-1.3 Características del instrumento y la evaluación

El impuesto al carbono fue establecido como parte de las reformas al sistema tributario del año 2015,

pero aún no cuenta con un reglamento que permita su puesta en marcha. En este sentido, la

evaluación que ofrecerá este estudio es una evaluación proyectiva. Basada en la opinión

experta/interesada de los actores, para lo cual no existen medios de verificación que permitan

observar empíricamente las respuestas e impacto del impuesto al Carbono en Chile. En este sentido,

el diseño de la muestra resulta particularmente relevante de tal forma que permita aproximarse a

una evaluación y análisis lo más exhaustiva e integral posible.

A-1.4 Diseño muestral

Selección intencionada de actores relevantes del sector público y de la industria.

A-1.5 Listado de entrevistados/as

1. José Tomás Morel

2. Juan Pablo Seebach, Asociación de generadoras

3. Carlos Finat, ACERA

4. Jenny Mager, Profesional oficina Cambio Climático, Ministerio de Medio Ambiente

5. Sebastián Elgueta, Superintendencia de Medio Ambiente

6. Francisco Pinto, Profesional División de información y economía ambiental, Ministerio de Medio

Ambiente

7. Martín Osorio, Jefe Departamento Regulación Económica, CNE



8. Marcela Palominos, Asesor Macroeconómico, Ministerio de Hacienda

9. Juan Antonio Campos, Profesional, División de prospectiva energética

10. Ángel Caviedes, Profesional, División de prospectiva energética

11. Paula Tassara, Asesor Técnico para el Partnership for Market Readiness, AGCI

12. Marcelo Padilla, Profesional Departamento Eficiencia Energética, Ministerio de Energía

13. Rodrigo Pizarro, Jefe División de información y economía ambiental, Ministerio de Medio

Ambiente



Análisis de la interacción del impuesto al carbono con las políticas y

regulaciones del sector de energía de Chile

Pauta de entrevistas

Objetivos del estudio

La reforma tributaria llevada a cabo en Chile ha establecido un gravamen de tipo ambiental (Ley

20.780 septiembre 2014), el cual, junto con otras políticas y regulaciones, contribuirá a los esfuerzos

nacionales y mundiales para combatir al cambio climático. El impuesto busca ser un estímulo en la

obtención de una matriz energética más limpia para el país, regulando principalmente a uno de los

sectores con mayor responsabilidad en la emisión de Gases de Efecto Invernadero. Impuestos al

carbono pueden ser combinados de manera efectiva con otras políticas energéticas como promoción

de energías renovables y eficiencia energética. Sin embargo, existen riesgos de potenciales

duplicaciones e inconsistencias, que podrían minar la efectividad, eficiencia y factibilidad de las

políticas.

En este contexto, el Ministerio de Energía, a través de la División de Desarrollo Sustentable y en

coordinación con el Banco Mundial, ha decidido contratar E2BIZ y Carbon Counts para que analicen

la interacción del impuesto al carbono implementado por la Ley 20.780 (Artículo 8), con las políticas

y regulaciones del sector energía en Chile.

Como parte de este estudio, el equipo de investigación busca identificar la opinión de actores

relevantes sobre el desarrollo e implementación del Impuesto al Carbono y su interacción con otras

políticas energéticas en el país. Los resultados de estas entrevistas serán utilizados para identificar

potenciales áreas de superposición e interacción entre las políticas en cuestión lo que permitirá

generar recomendaciones para mejorar la efectividad, eficiencia y factibilidad del impuesto al

carbono y/o de otras políticas relevantes y regulaciones.

Este documento contiene las preguntas de la entrevista semi-estructurada que se aplicará en torno

a los siguientes temas:



Efectividad ambiental

Costo-efectividad y eficiencia

Factibilidad

Las respuestas serán agregadas y analizadas sin identificar personas o instituciones específica. Éstas

serán tratadas de manera confidencial y no serán publicadas sin previo consentimiento de las

personas entrevistadas.

Información personal

Nombre:

Institución:

(A) Efectividad Ambiental

¿Considera que el impuesto al carbono impulsado por el gobierno contribuirá a la mitigación de

CO2 en Chile?

¿En qué medida este instrumento contribuirá en el cumplimiento de las metas de mitigación

propuestas en el INDC del país al 2025 y 2035? ¿Qué debería suceder para mejorar su impacto?

¿Considera que existen otras alternativas de instrumentos o políticas que pueden ser más

efectivas en reducir las emisiones de CO2 en Chile? ¿Cuáles? ¿Por qué?

(B) Costo efectividad y eficiencia

¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de la

Agenda de Energía? ¿De qué manera?

¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y los objetivos de la Agenda de

Energía?

¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de las

políticas de energía renovables (Ley 20/20, Energía 2050)? ¿De qué manera?



¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y las políticas de energía

renovables?

¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de las

políticas de eficiencia energética (Ley de eficiencia energética, Energía 2050)? ¿De qué manera?

¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y las políticas de eficiencia

energética?

¿Cuáles estimas serán los efectos económicos para el país del impuesto al carbono?

¿Cuáles serían las principales razones de potenciales efectos negativos y positivos?

¿Cuáles estimas serán los efectos en cuanto a la sustentabilidad social y ambiental del desarrollo

energético del país del impuesto al carbono?

¿Cuáles serían las principales razones de potenciales efectos negativos y positivos?

¿Qué medidas o modificaciones deberían realizarse para superar los efectos negativos?

(C) Factibilidad

¿Qué conflictos/oportunidades de articulación entre el impuesto al carbono y regulaciones

vigentes (riesgos de doble regulación, doble penalty) visualiza?

¿Cuáles son los principales desafíos que identificas en la etapa de definición del reglamento que

especificará el esquema de aplicación del impuesto?

¿Qué criterios/propuestas serían relevantes de considerar?



¿Qué desafíos/oportunidades visualizas en temas institucionales para la implementación del

impuesto? (coordinación, capacidades técnicas/institucionales, protocolos, Monitoreo, Reporte y

Verificación, etc.)

¿Qué criterios/propuestas serían relevantes de considerar para fortalecer una correcta

aplicación del impuesto?

(D) Consideraciones futuras y otros

¿Cuál sería un mecanismo apropiado para cambiar el impuesto al carbono a lo largo del tiempo?,

¿en línea con la tasa de inflación? ¿asociado a los cambios en los costos sociales de las emisiones

de carbono?, ¿asociado a los cambios de precio internacional del carbono? ¿otro?

¿Hay algún otro elemento o comentario sobre el impuesto al carbono que quisiera compartir con

nosotros?

Carbon Counts Company (UK) Ltd.

web: www.carbon-counts.com

email: [email protected]

Energy to Business (Chile) SPA.

web: www.e2biz.cl

email: [email protected]

http://www.carbon-counts.com/

mailto:[email protected]

http://www.e2biz.cl/

mailto:[email protected]

Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de ... · Tabla RE2 Elementos clave de...

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