1

Análisis y Metodología para la Determinación del Precio de la Gasolina en Zonas de Frontera de Colombia

Proyecto de Grado 2010-II

Ingeniería Industrial Universidad de Los Andes

Bogotá, Colombia Realizado por: Andrés Fernando González Sierra

200622460 Asesora: María Jimena Córdoba de la Rosa

2

Table of Contents

INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................3

MARCO TEÓRICO........................................................................................................................3 Contrabando "Ordinario" .....................................................................................................................................................................3 Contrabando "Técnico" .........................................................................................................................................................................4 Definición de Conceptos Claves ........................................................................................................................................................4

SITUACIÓN ACTUAL ....................................................................................................................5 Actualidad Colombiana .........................................................................................................................................................................5 Ley de Fronteras .......................................................................................................................................................................................6 Zonas de Frontera .................................................................................................................................................................................... 8 Actores ...........................................................................................................................................................................................................9

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA................................................................................................ 10 Situación Problemática ...................................................................................................................................................................... 10 Pregunta Problema .............................................................................................................................................................................. 10

OBJETIVOS ............................................................................................................................... 10 Objetivos Generales ............................................................................................................................................................................. 10 Objetivos Específicos........................................................................................................................................................................... 11

METODOLOGÍA ........................................................................................................................ 11 Casos de Otros Países.......................................................................................................................................................................... 11 Europa ................................................................................................................................................................................................... 12 Asia .......................................................................................................................................................................................................... 13 Perú ......................................................................................................................................................................................................... 13 México .................................................................................................................................................................................................... 13 Otros ....................................................................................................................................................................................................... 14 Conclusiones de Experiencias Internacionales ................................................................................................................... 15 Metodologías de Fijación de Precios ........................................................................................................................................... 15 Fijación General de Precios de Combustibles ...................................................................................................................... 15 Fijación de Precios de Combustibles en Zonas de Frontera ......................................................................................... 18 Arbitraje y Ley del Precio Único .................................................................................................................................................... 19 Análisis Comparativo .......................................................................................................................................................................... 20

PROPUESTA.............................................................................................................................. 22 Incentivos Económicos ...................................................................................................................................................................... 22 Políticas de Estado................................................................................................................................................................................ 23 Medidas de Control y Prevención ................................................................................................................................................. 24

CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 25

BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................... 26

ANEXOS ................................................................................................................................... 28

. . . . .

3

INTRODUCCIÓN En la actualidad, existe un diferencial significativo entre los precios de combustible líquido en territorio Colombiano respecto a los de sus países vecinos. Dicha diferencia ha causado durante más de veinte años el incremento en contrabando de gasolina corriente en Colombia. Para disminuir el contrabando, el gobierno estableció la política legislativa y económica denominada Ley de Fronteras, mediante la cual se disminuía el precio de la gasolina en zonas de frontera con el fin minimizar el contrabando entre países. Sin embargo, esto produjo un contrabando interno, de mayor impacto económico para el país, desde la zonas de frontera hacia el resto del territorio nacional. Es por eso, que el principal objetivo del presente trabajo es realizar una propuesta de la metodología actual, tal que minimice o evite el contrabando de combustible líquido en Colombia. Inicialmente se busca realizar un análisis de la situación actual de las zonas de fronteras respecto a su política de fijación de precios de la gasolina y sus efectos económicos que han causado el contrabando ordinario y técnico de hoy en día. De igual forma, se buscará establecer una metodología o una propuesta para determinar una estructura de fijación de precio de la gasolina equilibrado tal que se minimicen las motivaciones económicas del contrabando y a su vez sea compatible con las políticas económicas del gobierno y de la coyuntura nacional en la actualidad. Con el fin de realizar una propuesta metodológica robusta, inicialmente se definirán los conceptos básicos para comprender la situación actual de manera apropiada. Es importante conocer tanto el contexto económico actual, como el contexto legislativo que afecta la metodología de fijación de precios. Luego, se procederá a realizar un análisis comparativo de casos similares presentados en otros países en el pasado o en la actualidad. Se analizarán escenarios de diferente índole para determinar los efectos a partir de cambios efectuados en la metodología actual. De igual forma, se analizará la metodología específica vigente para determinar sus fortalezas, debilidades y los posibles puntos sujetos a modificaciones o mejoras. Finalmente se presentarán conclusiones y una propuesta puntual para la modificación de la metodología actual.

MARCO TEÓRICO Resulta útil definir los conceptos que se ven involucrados en la situación presente de la Ley de Fronteras. Los tipos de contrabando presentados y los elementos asociados a la metodología de determinación de precios es fundamental para tener una comprensión adecuada del problema. A continuación se presentan dichas definiciones y explicaciones.

Contrabando “Ordinario” El contrabando entre países, denominado “ordinario” ha surgido a partir de diferentes motivaciones, de las cuales la más importante es el gran diferencial de precios de la gasolina existente entre países. En lo últimos diez años, Venezuela ha presentado niveles constantes del precio por galón de su gasolina corriente inferiores a 0.5 USD, mientras que en Colombia para los últimos cinco años, dicho precio casi siempre se ha mantenido por encima de los 2

4

USD por galón.1 Incluso, Venezuela ha contado con el precio de la gasolina más económica del mundo entero en diversas ocasiones.2 Pero no sólo la diferencia de precios ha sido el único elemento que ha contribuido al desarrollo de esta situación. La geografía y el bajo nivel fronterizo han hecho que el contrabando se facilite mucho más y se lleve a cabo de manera masiva en la actualidad y en los últimos años en el país. Colombia comparte una frontera de más de 2000 kilómetros con Venezuela, de la cual gran parte es de fácil acceso vial en términos terrestres. Así mismo, existen muy bajos controles fronterizos que han facilitado el desarrollo de las actividades ilegales de contrabando entre países.

Contrabando “Técnico” Este tipo de contrabando ha surgido a partir de la política de Ley de Fronteras implementada por el gobierno colombiano en los últimos años. Dicha política exonera de impuestos a los municipios situados en las zonas de frontera, por lo cual el precio de la gasolina en las áreas estipuladas es menor en comparación con el resto del país. Por consiguiente, ha surgido como actividad ilegal, el denominado contrabando “técnico”, que saca provecho de los beneficios económicos legales otorgados por el estado colombiano a los municipios de frontera para obtener ganancias por el diferencial de precio entre dichas zonas y el interior del país. Debido a que el precio es significativamente menor en los municipios acogidos por la Ley de Fronteras, los contrabandistas transportan el combustible desde las zonas de frontera y lo venden en el interior, obteniendo ganancias extraordinarias por medio del arbitraje de precios de mercado de combustible líquido.

Definición de Conceptos Claves:

Fletes: El costo o precio pagado por el transporte de mercancía asociado al volumen

y/o peso de los bienes transportados.

Octanaje (RON): es una medida de la capacidad antidetonante de la gasolina

maximizando la energía a producir.

Grandes Consumidores: Grandes expendedores de gasolina en las zonas de frontera,

que abarcan gran número de estaciones de servicio. Se establece una metodología de

fijación de cupos específica para dichos actores.

Estaciones de Servicio: Las estaciones de servicio de los municipios beneficiados bajo

la ley de zonas de frontera. Se toman como entidades independientes y por ende se

establece una metodología de fijación de cupos específica para ellos.

Sobretasa: Impuesto aplicado a los municipios para la obtención de un margen

adicional sobre el precio de la gasolina, destinado a la inversión de obras en

infraestructura vial.

1 La República. Recuperado el día 4 de Octubre de 2010 disponible en http://www.larepublica.com.co/archivos/ECONOMIA/2010-08-12/minminas-propone-comision-para-tema-energetico_107809.php 2 Según International Fuel Prices (2009) en Noviembre de 2008 el precio de la gasolina corriente de Venezuela se cotizó en el mercado como el más económico del mundo. Obtenido el día 28 Octubre de 2010 disponible en http://www.eia.gov/dnav/pet/hist/LeafHandler.ashx?n=PET&s=WEPCVETIA&f=W

5

Impuesto Global: Impuesto por la venta, retiro o importación de gasolina. Este es un

valor fijo establecido anualmente por medio de la Ley 681 de 2001.

Recuperación de Costos Ley 681: Estos costos se introducen en el precio de la gasolina

fijada para los municipios de zona de frontera y corresponden a los gastos de la

financiación de la ley de fronteras para el Estado colombiano.

Costo de cesión: Corresponde al valor de las actividades de distribución asignadas a los

municipios, el cual es recaudado por el Estado.

SITUACIÓN ACTUAL

Actualidad Colombiana En la actualidad, y a lo largo de casi dos décadas, Colombia ha presentado niveles muy superiores en el precio de la gasolina en comparación con el de los países vecinos. Por lo tanto, dicho diferencial ha generado un problema constante de contrabando ilegal de combustible líquido proveniente de los países fronterizos. El caso más alarmante es el de los municipios adyacentes a la frontera colombo-venezolana. En la gráfica se puede observar la diferencia significativa existente entre el precio de la gasolina corriente en Cúcuta, ciudad de frontera colombo-venezolana, y el precio en Venezuela para los últimos siete años. Tanta es la diferencia, que en promedio, con el precio de un galón de gasolina en Colombia, se pueden comprar 30 galones en Venezuela. El incentivo económico que genera un diferencial de precios tan holgado, es el principal motivo del contrabando ordinario entre Colombia y Venezuela.

Gráfico tomado de Fedesarrollo, en “Reflexiones Sobre Proyecto de Reforma a las Regalías y el de Ordenamiento Territorial” el día 5 de Noviembre de 2010, disponible en: ftp://www.fedesarrollo.org.co/pub/EP/ep63.pdf

El contrabando ha afectado gravemente la economía Colombiana y la recaudación de impuestos del gobierno nacional, tanto así, que en el 2010 se dejó de recaudar alrededor de

6

647 mil millones de pesos3 en impuestos referentes al tema a causa de las actividades ilegales. “Mientras el contrabando técnico produce pérdidas al fisco por 240.000 millones de pesos, el contrabando ordinario genera detrimentos por 218.000 millones, para un total de 418.000 millones de pesos anuales.”4 Claramente, el problema económico y fiscal que esta situación produce es una situación de carácter nacional, el cual tiene una urgencia imperativa para su pronta resolución. Con el fin de resolver dicha situación, Colombia ha venido desarrollando una política judicial y económica para contrarrestar el contrabando producido por el diferencial de precios de mercado en las zonas afectadas. Bajo la política de Ley de Fronteras, se implementó una serie de leyes de exención de impuestos e incremento de penas contra los involucrados en las actividades ilegales de contrabando. Sin embargo, esto produjo un segundo problema de gran envergadura que afecta ahora no sólo a las zonas de frontera sino a todo el país: el contrabando técnico.

Ley de Fronteras A partir de la situación de contrabando ordinario existente en el país, se buscó una regulación política y económica que mitigara esta actividad ilegal. Como se había mencionado previamente, la solución fue la política de Ley de Fronteras. Esta política tenía como principal acción la exoneración del pago de IVA e Impuestos Global a los municipios que se afectaban por el diferencial de precios con los países vecinos. El Impuesto Global es el producto de la unificación de impuestos al consumo de gasolina motor y ACPM. El IVA es el impuesto al valor agregado. Sin embargo, esta no fue la única regulación derivada de la política de Ley de Fronteras. Desde principios y mediados de la década de los noventa, se establecieron una serie de leyes que llevaron a la situación de la política de fronteras. Sin entrar en mayor detalle, leyes importantes tales como la Ley 223 de 1995, Ley 383 de 1997, Ley 488 de 1998, Ley 633 de 200 y Ley 788 de 2002 entre otras, produjeron una serie de condiciones y regulaciones vigentes hasta hoy en día, descritas a continuación. En la actualidad, y producto de las leyes previamente mencionadas, los municipios acogidos a la ley de fronteras (escogidos por medio de decretos emitidos por el gobierno) no pagan IVA ni Impuesto Global. A dicha ley se acogen actualmente 174 municipios, los cuales 42 tienen acuerdos para reducir su sobretasa de gasolina. Muchos de los municipios no delimitan geográficamente con algún país vecino. La Ley de Fronteras también otorga una capacidad o cupo límite de combustible líquido para las diferentes zonas acogidas por la ley. Esta cantidad se establece a partir de variables claves tales como capacidad de almacenamiento, la cantidad de galones vendida históricamente, la demanda, la población, etc. La distribución de estos cupos se hace para dos grandes actores: Los Grandes Consumidores y las Estaciones de Servicio y se realiza por medio de un único

3 Contrabando de combustible deja hueco fiscal de 240 mil millones. El Espectador. Recuperado el día 28 de Septiembre de 2010 disponible en: http://www.elespectador.com/economia/articulo-218527-contrabando-de-combustible-deja-hueco-fiscal-de-240-mil-millones 4 GARCÍA, Orlando. Contrabando de gasolina deja dudas sobre Ley de Fronteras. 2010 p. 1. El Espectador. Recuperado el día 28 de Septiembre de 2010 disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-4126389

7

distribuidor. Ecopetrol es el encargado de la distribución para mayoristas con el fin de otorgar la cantidad límite estipulada para cada gran consumidor o estación de servicio. La Ley de Fronteras, por lo tanto, incitó el surgimiento de un problema mucho más grave para el país que el que intentó solucionar. El contrabando técnico nació a partir de las condiciones económicas y las regulaciones establecidas por la Ley de Fronteras y se convirtió en un problema de mayor envergadura que incluso el mismo contrabando ordinario , ya que afecta a todo el territorio nacional y no sólo a los municipios de frontera. La cifra de costos anuales asociados al contrabando descrito anteriormente, ascienden a una cifra de 240 mil millones de pesos. La política de Ley de Fronteras no sólo no evitó el contrabando ordinario, sino que suscitó el surgimiento de otro gran problema para el país como lo es el contrabando técnico. Desde el momento en que la Ley de Fronteras entró en vigencia, el número de estaciones de servicio en las zonas acogidas por la ley aumentó notablemente. De igual forma, dichas estaciones tienen hasta el doble de capacidad de almacenamiento respecto a otras estaciones del interior, las cuales no corresponden a un aumento en la demanda, o en la población consumidora potencial. Estos son claros indicios a partir de los cuales se puede inferir que son parte del desarrollo de contrabando técnico en el país. La gráfica a continuación muestra la relación entre el número de estaciones de servicio existentes en las zonas de frontera y los cupos establecidos para éstas desde el momento en que entró en vigencia la ley de fronteras. Desde el 2002 al 2004, el número de estaciones prácticamente se duplicó mientras que la asignación de cupos del 2002 al 2003 aumentó en casi 5 millones de galones. El incremento en la demanda por gasolina para estas zonas de un año a otro, no explica ni justifica en ninguna medida el aumento tan acelerado que ocurrió entre el 2002 y 2004 en términos de cupos y número de estaciones.

Gráfico tomado de la Unidad de Planeación Minero Energética de Colombia (UPME). Recuperado el día 22 de Octubre de 2010 disponible en: http://www.upme.gov.co/Docs/Boletin/BMME_10_2008.pdf

Los cupos asignados a las poblaciones de frontera no han sido utilizados con su fin original. La gasolina con precios especiales no ha combatido el contrabando ordinario por medio de mecanismos económicos y leyes de oferta y demanda como se pretendió en un principio. Su destino se ha desviado respecto a su objetivo original para el consumo y venta en lugares del interior y no en las zonas estipuladas. Según Roberto Steiner, director actual de Fedesarrollo, "a través de la Ley de Fronteras se concedieron esos cupos especiales a poblaciones de la Guajira, Cesar, Boyacá, Norte de Santander y Arauca, pero allí la demanda se sigue satisfaciendo con la gasolina venezolana de contrabando y la que es asignada por cupos se envía al interior, enriqueciendo a unos pocos."

8

Así mismo, al analizar las zonas de frontera de manera independiente, se puede observar cómo las compras registradas para cada departamento son inferiores al cupo asignado respectivamente. Esta es la gráfica más clara, en cuanto a la utilización del cupo y la venta real registrada en las estaciones de servicio de las zonas de frontera. Claramente, el cupo de cada mes debería ser prácticamente igual (o sustancialmente similar) a las ventas registradas al mes. Sin embargo, en casos como el de Cesar, la diferencia es de casi 3 millones de galones al mes, lo cual hace pensar que esa gran cantidad de galones de gasolina se puede estar distribuyendo y vendiendo en otras zonas que no corresponden al lugar autorizado.

Gráfico tomado de la Unidad de Planeación Minero Energética de Colombia (UPME). Recuperado el día 22 de Octubre de 2010 disponible en: http://www.upme.gov.co/Docs/Boletin/BMME_10_2008.pdf De igual forma, se puede observar una discrepancia en el consumo de gasolina en el país y en las zonas acogidas por la ley. Datando desde el 2001, el consumo de gasolina en todo el país disminuyó un 22% hasta el 2009. Sin embargo, en departamentos como Guajira o Cesar, el consumo aumentó 82%.5 Si el consumo de gasolina del país disminuye, no tendría sentido que en dichos departamentos hubiese un incremento en el consumo tan significativo como se efectivamente se presentó. Se puede pensar que las diferencias entre la tendencia del consumo de gasolina son evidencia empírica del contrabando técnico que ha surgido en el país en los últimos años. Juan Carlos Yepes Alzate, el presidente de Fendipetróleo Nacional, indica que desde Enero hasta Mayo de 2010 se han incautado más de 235 mil galones de combustible provenientes de las zonas de frontera para su venta y comercialización en el interior, cuyo valor se estima en 1300 millones de pesos.6 El contrabando técnico en el país crece aceleradamente y lo ha hecho desde la instauración y vigencia de la Ley de Fronteras. Tiene una relación directa con el diferencial de precios y la falta de control del Estado en la circulación de combustible a través del país.

5 RINCÓN, Hernán. Precios de los combustibles e inflación. En: Borradores de Economía. Banco de la República. Bogotá. Num. 581, 2009, p.10. 6 La gasolina a precio de frontera llega de contrabando al interior. En: Portafolio. Recuoperado el día 02 de septiembre de 2010 disponible en: http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-7855580.html

9

Zonas de Frontera A partir de la Ley de Fronteras, se determinaron los departamentos y municipios que estarían acogidos bajo los beneficios y regulaciones estipuladas por dicha ley. Claramente, no todos los municipios de cada uno de los departamentos establecidos como zona de frontera es acogido por la ley de fronteras. Resulta vital, por ende, nombrar los municipios acogidos por la ley para cada uno de los departamentos. Cada departamento tiene su propia metodología para fijación de precios (la cual en realidad no varía mucho por departamento), a excepción de Cúcuta que es tomado como una zona independiente de Norte de Santander y tiene su propia metodología y regulación. Los departamentos de zona de frontera y sus municipios respectivos son:7

Amazonas: El Encanto, La Pedrera, Leticia, Puerto Alegría, Puerto Arica, Puerto Nariño

y Tarapacá.

Arauca: Arauca, Arauquita, Cravo Norte, Fortul y Saravena.

Boyacá: Cubará.

Cesar: Aguachica, Agustín Codazzi, Becerril, César, Chiriguaná, Curumaní, Gamarra, La

Gloria, La Jagua de Ibirico, La Paz, Manaure, Pelaya, Pailitas, Río de Oro, San Diego y

Valledupar.

Chocó: Acandí, Juradó, Riosucio y Unguía.

Cúcuta

Guajira: Albania, Barrancas, Distracción, El Molino, Fonseca, Hato Nuevo, La Jagua del

Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita y Villanueva.

Guainía: Cacahual, La Guadalupe, Pana Pana, Puerto Colombia, Puerto Inírida y San

Felipe.

Nariño: Aldana, Aponte, Barbacoas, Belén, Buesaco, Carlosama, Cartago, Chachagüí,

Cumbal, El Tablón, El Tambo, Guachucal, Guaitarilla, Gualmatán, lles, Imués, Ipiales, La

Cruz, La Unión, Leiva, Linares, Mallama, Pasto, Policarpa, Puerres, Pupiales, Ricaurte,

Rosario, Samaniego, San Bernardo, San José de Albán, San Pablo, Sandoná, Sotomayor,

Taminango, Tangua, Tumaco, Túquerres y Yacuanquer.

Norte de Santander: Abrego, Bochalema, Bucarasica, Chinácota, Convención, Durania,

El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, Herrán, La Playa, Los Patios, Ocaña, Pamplona,

Pamplonita, Puerto Santander, Ragonvalia, San Calixto, San Cayetano, Sardinata,

Teorama, Tibú, Toledo, y Villa del Rosario.

Putumayo: La Dorada, San Miguel, La Hormiga o Valle del Guamuez, Puerto Asís y

Puerto Leguízamo.

Vaupés: Mitú, Pacoa, Taraira y Yavarate.

Vichada: Cumaribo, La Primavera y Puerto Carreño.

Actores

7 Establecido en el Decreto No. 2875 de diciembre 24 de 2001. UPME. Recuperado el día 14 de Noviembre de 2010 disponible en http://www.upme.gov.co/sipg/portals/0/Cupos/Marco%20regulatorio/DEC2875.pdf

10

Los actores relevantes en esta situación claramente son el gobierno nacional, los municipios acogidos por la Ley de Fronteras, el mercado de crudo (nacional e internacional) los contrabandistas “ordinarios” y “técnicos” y el consumidor final. La interacción dinámica entre estos seis actores son la clave para la determinación de una metodología justa por parte del estado nacional que minimice el contrabando, favorezca a los municipios y zonas fronterizas, beneficie a los consumidores finales (ciudadanos colombianos) y sea consecuente con las condiciones de mercado de crudo y gasolina existentes en la actualidad.

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA En la actualidad, el problema del contrabando, tanto técnico como ordinario, está latente y es de atención inmediata a nivel nacional. No sólo afecta las zonas de frontera involucradas, sino también la recaudación tributaria del gobierno, el nivel de actividades ilegales, las relaciones con los países vecinos, el mercado interno de venta de combustible líquido y los consumidores finales, prácticamente todo Colombia. Es un problema de alta envergadura y de completa actualidad. Hoy en día el debate sobre el camino a tomar y la medidas a implementar sigue abierto y es de alta discusión, sobre todo cuando el nuevo gobierno colombiano puede tomar nuevas medidas al respecto. Este trabajo se enfoca en la elaboración de una propuesta para una metodología que pueda establecer un precio o un rango de valores, o una política metodológica para la determinación de los precios de la gasolina en las zonas fronterizas de Colombia. Así mismo, el análisis a realizar, al igual que el enfoque de la metodología a desarrollar, se basará en el enfoque económico, pero tendrá en cuenta variables socio-políticas que puedan influir en su contenido y desarrollo. El escenario político integral es un factor clave, ya que es un gran determinante de la posición de los actores involucrados y del efecto de la metodología de fijación de precios en Colombia.

Situación Problemática

Actualmente, el gobierno estableció una metodología de fijación de precios diferente para las zonas de frontera respecto a la del resto del país. Esto ha causado un diferencial del nivel de precios entre los países vecinos, las zonas de frontera y el interior del país. Dicho diferencial, a su vez ha causado tanto contrabando técnico como contrabando ordinario, problemas que han afectado la economía del país de sobremanera. Debido a las diferencias metódicas para la fijación de precios en Colombia, se desea realizar una propuesta tal que se minimice (o idealmente se elimine) el contrabando ordinario y técnico en Colombia, sin perjudicar los actores involucrados en dicha situación.

Pregunta Problema ¿Cuál es la metodología apropiada para determinar el precio de la gasolina en zonas fronterizas de Colombia de tal forma que se pueda minimizar o idealmente evitar el contrabando técnico y ordinario y a su vez favorecer el desarrollo de mercado de combustible líquido en dichas zonas y en el resto del país?

11

OBJETIVOS

Objetivos Generales

Determinar la metodología apropiada de fijación de precios en la zona de frontera, tal

que se minimice el contrabando técnico y ordinario en Colombia.

Establecer una metodología que favorezca al gobierno nacional, los municipios

acogidos por la Ley de Fronteras, el mercado de crudo nacional y los consumidores

finales.

Realizar una propuesta que sea posible de instaurar en el corto plazo, debido a la

latencia y urgencia de la resolución de ésta situación.

Objetivos Específicos

Aprender de errores y éxitos de casos similares en otros países, para aplicarlo e

incorporarlo a la propuesta metodológica a realizar.

Entender la metodología de fijación de precios general y de fijación de precios en zona

de frontera.

Hacer un diagnóstico de la metodología y política actual de zonas de frontera e

identificar las posibles fallas o debilidades para entender el problema e intentar

solucionarlo.

METODOLOGÍA Para determinar cuál debe ser la metodología ideal de fijación precios en las zonas de frontera, se buscará llevar a cabo un análisis integral de la situación, teniendo en cuenta factores económicos, históricos y políticos, entre otros. Estos factores pueden conducir a una propuesta robusta y bien fundamentada sobre qué hacer con la estructura de precios actual en dichas zonas. Una vez desarrollado el análisis, se puede proponer una serie de políticas a implementar en Colombia que sean integradas por diferentes enfoques pero que estén encaminadas hacia un mismo objetivo. Inicialmente, se realizará una revisión de experiencias internacionales en las cuales se haya presentado un fenómeno similar con el contrabando a causa de un diferencial de precios entre países. Éstas darán no sólo una noción histórica de la situación, sino también proveerán posibles soluciones ya implementadas en el mundo real, que puedan servir como referencia o guía para las propuestas a realizar en Colombia. Así mismo, se podrá saber empíricamente qué políticas contra el contrabando han sido eficientes y cuáles medidas han contribuido a la eliminación del contrabando de gasolina en los diferentes países estudiados. El aprendizaje obtenido a partir de estas experiencias es fundamental debido a que se puede conocer su efectividad e impacto en realidad, lo cual lo hace probablemente el enfoque principal de este análisis. Posteriormente se llevará a cabo un análisis de teoría económica sobre el hecho de tener diferentes precios para un mismo bien y las implicaciones que esto contiene. Esto podrá ser útil para enriquecer el contenido de las propuestas y abordar el tema desde un punto de vista más teórico y académico. De igual forma, se realizará un diagnóstico de la actual política de

12

fronteras y sus efectos hasta el momento. Finalmente, combinando estos enfoques, se puede desarrollar el contenido de las propuestas basado en el marco socio-político de la actualidad en la zonas de frontera colombiana, con base en un criterio de experiencia internacional, fundamentación teórica económica y situación actual de la políticas existentes.

Casos en Otros Países La situación en la cual se encuentra Colombia en la actualidad no es nueva. Existen numerosos casos de países que han sufrido condiciones similares, y que han resuelto de manera diferente el problema del contrabando ordinario por un diferencial de precios significativos en el precio de la gasolina con países vecinos. A continuación se presenta una serie de análisis y recuento de los diferentes escenarios históricos de dicha situación. Al final se realiza un análisis del caso de México y de Perú con un poco más de profundidad. Debido a la similitud tanto geográfica, como histórica, política y social, los casos latinoamericanos tienen un interés que prevalecen sobre el resto y que podrían llegar a proporcionar herramientas y aprendizajes más ajustados a la realidad de Colombia en la actualidad. Europa El caso europeo no es específicamente un caso de contrabando entre países, sino más bien un escenario de traslado físico por parte del consumidor para la adquisición de combustible más económico. La gente visitaba otros países para comprar gasolina en países vecinos. Un ejemplo de este escenario fue el que protagonizaron países como Luxemburgo, el cual para el año 2004 teñía los precios más económicos de toda la Unión Europea. Claramente, el gobierno mantuvo estos bajos precios para incentivar el consumo extranjero y nacional. El resultado fue un consumo masivo de países vecinos, los cuales se trasladaban desde su país de origen para adquirir gasolina en Luxemburgo a un menor precio, lo que causó un consumo per capita en dicho país de tres veces el promedio de la unión europea. “Por aproximadamente cada litro de combustible consumido dentro del país, 2 litros adicionales se trasladaban al exterior”8. La solución a dicha situación fue un acuerdo para reducir el diferencial de precios entre países. Los países fronterizos de la Unión le dieron una compensación económica a Luxemburgo por la pérdida de ventas de combustible a cambio de una reducción en el diferencial de precios. Esto acabó con el problema. Otros países, como es el caso de Italia en los años noventa, Suiza en la segunda mitad de la década de los noventa e incluso Holanda en los años ochenta,9 sufrieron episodios similares. Todos los casos previamente mencionados, solucionaron el problema de traslado por gasolina de la misma manera: mediante un acuerdo político entre países para equiparar los precios y evitar los incentivos de traslado al consumidor.

8 BANFI, Silvia; FILIPPINI, Massimo y HUNT, Lester C. Fuel Tourism in Border Regions . Zurich: CEPE. Num. 03-23, 2003, p. 7. 9 BANFI, Silvia; FILIPPINI, Massimo y HUNT, Lester C. Fuel Tourism in Border Regions . Zurich: CEPE. Num. 03-23, 2003, p. 9-11.

13

Asia En el caso asiático, se encuentran varios ejemplos de contrabando o traslado por combustible. Uno de los casos más peculiares del continente oriental es el de Singapur. Para evitar el traslado por combustible, los carros deben obligatoriamente tener más de tres cuartas partes de su tanque de gasolina lleno para poder pasar la frontera. Otro caso, es el de China con Hong Kong. En éste último, para el año 2004, el precio de un galón de gasolina era $106 centavos de dólar más costoso que en China. La política para combatir el contrabando, en este caso, fue más que todo tecnológica. En primer lugar, se instaló un fuerte sistema de control fronterizo policial para evitar el contrabando. Así mismo, se puso colorantes al combustible para reconocer su origen y realizar a su vez controles periódicos en estaciones de servicio y en vehículos de manera aleatoria. Se instalaron chips en las estaciones de servicio para registrar la placa del carro y la cantidad consumida de gasolina. A los carro tanques distribuidores de combustible se les instaló una tarjeta inteligente para la medición de cantidad transportada, su ubicación, su destino, etc.10 La política fue altamente exitosa. Perú El caso de Perú es importante mencionarlo debido a que está latente en la actualidad y a su vez comparte una similitud geográfica y cultural muy grande con Colombia. En este caso, el problema surge a partir del diferencial de precios existente respecto a Bolivia y a Ecuador. En comparación con este último, para los últimos cuatro años, la diferencia entre el precio del galón de gasolina corriente de ambos países ha fluctuado entre 2 y 3 USD por galón. 11 A pesar de no ser una diferencia tan significativa como la que se encuentra con Venezuela y Colombia, si existe una motivación económica suficiente para el desarrollo del contrabando ge combustible. El caso más conocido y recurrente de contrabando es el de los denominados “lanchones” de contrabando. Estos grandes vehículos, con más de 25 años de antigüedad, son modificados y habilitados para el transporte de combustible en cantidades masivas, y pueden albergar hasta 60 galones de gasolina por recorrido. Este método de contrabando ha sido encontrando tanto en la frontera ecuatoriana como en la frontera con Bolivia. Sin embargo en Perú aún no se han implementado políticas de Estado significativas para la eliminación del contrabando. La única medida implementada, vigente desde el 2009 en las regiones de Arequipa, Puno y Tacna (regiones limitantes con Bolivia), fue la prohibición de la circulación y tránsito de los lanchones en su totalidad. México En el caso de México, se presentó una situación medianamente comparable con el contexto colombiano actual. Desde 1991 y hasta 1995, la Secretaría de Hacienda Mexicana (encargada de la fijación de precios de combustible líquido en el territorio mexicano) decidió ligar los precios de la gasolina de la frontera norte con los precios del territorio sur de Estados Unidos. De esta manera, se evitaba el contrabando ordinario e incluso el traslado por combustible al

10 La gasolina a precio de frontera llega de contrabando al interior. Portafolio. Recuperado el día 4 de Octubre de 2010 disponible en: http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-7855580.html 11 Plan Referencial. Ministerio de Minias y Energía de Perú (Minem). Recuperado el día 10 de Diciembre de 2010 disponible en: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=5&idTitular=1479&idMenu=sub1477&idCateg=563

14

país norteamericano. En 1995, se introdujo una política estatal de homologación de precios en todo el territorio mexicano, a excepción de una leve diferencia para las zonas fronterizas en el IVA. Para éstas se les daba una reducción de 5% respecto al IVA que tenia que pagar las zonas no fronterizas del territorio nacional. Sin embargo, la medida no fue favorable para las estaciones de servicio de la frontera, debido al incremento en los precios de la república mexicana que sufrió en dicho periodo y los niveles tan bajos en los que se encontraba la gasolina en Estados Unidos para el periodo correspondiente. La reducción de ventas en dichas estaciones fue notable, y el incremento de contrabando ordinario se hizo cada vez más fuerte. Debido a esta situación, el gobierno mexicano, en el 2002 decidió realizar una homologación de precios con Estados Unidos exclusivamente en la zona de frontera para evitar el traslado por combustible y el contrabando. Sin embargo, al cabo de unos años, el precio del petróleo incrementó notablemente, causando que el precio de la gasolina fuera mucho más costoso en la frontera norte que en el resto de territorio mexicano. Finalmente, en el 2006, el gobierno mexicano redujo el nivel de precios de la frontera, pero lo mantuvo referenciado a precios internacionales de la gasolina. 12 En comparación con Colombia, se puede ver cómo se presenta una situación similar. Un gran diferencial de precios entre el país vecino, las zonas de frontera y el interior del país. Es imperativo aprender del caso mexicano y de las situaciones por las que pasó para no cometer los mismos errores recurrentemente. En primera instancia, se puede observar cómo una política de precios relativa a (o dependiente de) los precios del país vecino no es eficiente, debido a los ciclos macroeconómicos que afectan los precios del petróleo, los cuales pueden causar a mediano o largo plazo un efecto contrario de la política establecida, como sucedió con México. De igual forma, no es eficiente cambiar la política dependiendo de la situación económica que atraviesen los involucrados en el momento, ya que habría que cambiarla constantemente y eso no favorece nadie. En el caso mexicano, la política cambió cuatro veces en menos de 15 años, lo cual es una inestabilidad evidente y refleja poca efectividad en la determinación de la política a implementar. Otros El fenómeno de contrabando por diferencial de precios se ha presentado alrededor de todo el mundo. A continuación se presentan los casos en que hubo soluciones diferentes a las previamente mencionadas para evitar el contrabando entre países fronterizos. En Estados Unidos, se presentó diferencial de precios entre estados, por lo cual se inició, una vez más, el traslado entre estados por combustibles. La solución fue sencilla y efectiva. Se establecieron niveles de precios diferentes para los carros con placas provenientes de un estado diferente de donde se estaba comprando la gasolina. De esta forma, los ciudadanos estatales no perdieron los beneficios y se redujo el nivel de compras de consumidores de otros estados. A finales de la década de los noventa, el caso de Nigeria en África salió a relucir. Los precios de países fronterizos tales como Camerún o Níger, eran tres o incluso cuatro veces mayores que los de Nigeria13. Por lo tanto, se creó un escenario óptimo para el contrabando de combustible líquido. Lo que realizó el gobierno de Nigeria fue dar libertad de mercado al precio de la gasolina, con ciertas regulaciones de por medio. El resultado, el cual era de esperarse, fue el

12 IBARRA, Jorge y SOTRES, Lida. La Demanda De Gasolina En México: El Efecto En La Frontera Norte. En: Revista Frontera Norte. Tijuana, México: Redalyc, Junio de 2008. Vol. 20, Núm. 39, p 33.

13 BANFI, Silvia; FILIPPINI, Massimo y HUNT, Lester C. Fuel Tourism in Border Regions . Zurich: CEPE. Num. 03-23, 2003, p. 13-14.

15

de un incremento del precio de la gasolina en Nigeria hasta llegar a niveles muy similares respecto a los de sus países vecinos. Conclusiones de Experiencias Internacionales

El método de mayor efectividad y de mayor recurrencia en los casos

internacionales para combatir el contrabando ordinario ha sido el planteamiento

de acuerdos políticos entre países para equilibrar los precios del combustible de

ambas partes.

La implementación de tecnología en el control pareciera ser una medida

innovadora y eficiente para combatir tanto contrabando técnico como ordinario.

Un fuerte control estatal (militar o policial) aduanero y fronterizo es de carácter

obligatorio para combatir eficientemente el contrabando por diferencial de precios.

La política de precios debe ser implementada con miras a un horizonte de largo

plazo, teniendo en cuenta los diversos escenarios que se puedan presentar y

manteniendo flexibilidad a los ciclos macroeconómicos que se presenten.

La metodología de fijación de precios no puede depender enteramente del precio

de la gasolina del país vecino, ya que un cambio en dicho precio, podría generar el

efecto contrario del que se pretendía al instaurarla.

Metodologías de Fijación de Precios El estado colombiano se encarga de la determinación y fijación del precio del combustible en el territorio nacional. De igual manera es responsable de asignar dicho precio a cada una de las zonas de frontera. Es el responsable de la determinación de los impuestos, de la asignación de cupos, de la estipulación de la sobretasa, de la determinación del límite máximo de margen de ganancia tanto del mayorista como del minorista, entre otras variables relevantes de la metodología. En otras palabras, es el encargado de establecer la estructura y el nivel de precios de la gasolina tanto para zonas fronterizas como para el resto del país. Fijación General de Precios de Combustibles Hasta el año 1998, la metodología para fijar el precio de combustibles líquidos en Colombia estaba atado a variables macroeconómicas tales como la inflación. No había una metodología estructurada y se ajustaba su valor entre dos y tres veces al año aproximadamente. Sin embargo, en 1999, hubo una caída significativa del precio del petróleo a nivel mundial. Esto llevó a que se ejerciera un control por parte del estado de mayor intervención a la que se venía realizando previamente. El estado mantuvo los precios para incentivar el mercado de la importación y/o producción de gasolina en el país (ya que habría un mayor margen de ganancias para los productores) y evitar especulaciones del precio que históricamente estaba fuertemente ligado a la inflación. Desde este momento, el Ministerio de Minas y Energía, adoptó la función de la fijación de precios de gasolina motor y ACPM basándose y estableciendo una metodología de paridad de precios de importación, en donde el ingreso al productor (importador) variaba de acuerdo a la tasa de cambio y los niveles de precio del mercado internacional. Por lo tanto el precio se basaba en la paridad de precios de importación del puerto de Barrancabermeja, es decir, se calculaba el costo total de la importación de gasolina desde el Golfo de USA y se hacía paridad con ese costo. Dicho costo

16

del importador dependía entonces del precio FOB del Golfo de Estados Unidos, la TRM (tasa representativa del mercado), los fletes, aranceles, costo de transporte, etc. 14 Sin embargo, a partir del año 2000, el gobierno decidió cambiar la metodología para evitar que los precios dependieran de la tasa de cambio y de los precios internacionales de manera tan directa, ya que en esos últimos años, la volatilidad de los precios del WTI y de la TRM era muy alta y generaba inestabilidad en el precio y el mercado interno de combustible líquido. En el 2002 se mantuvo la paridad de precios, pero con referencia a 20 USD el barril, que era el costo de oportunidad de Ecopetrol y se pretendía mantener de esta forma en los cuatros años de gobierno respectivo. Sin embargo, para final del 2005 y principios de 2006, el precio del barril se ubicó en los 50 USD y el de derivados del petróleo en 70 USD 15. Claramente no había un equilibrio entre el precio de referencia y el precio spot del barril, pero no se podía cambiar drásticamente el precio por que tendría un impacto socio-económico gigante, ya que implicaba aumentar al menos 50% del precio de manera instantánea. Lo que se hizo finalmente, fue fijar el precio de la gasolina a partir de las proyecciones del WTI con referencia a la Costa del Golfo de México a un precio de 50.95 USD.16 Para poder suavizar el impacto del cambio en el precio, se llevó a cabo una especie de subsidio implícito en el cual se iba ajustando levemente el precio y la cantidad faltante lo “subsidiaba” el gobierno. A continuación se muestra la metodología actual de la fijación de precios de combustibles de gasolina para el precio del consumidor final o precio de venta al público: 17

PVi PIi IVA IG S TT MAi MIi CTi TM PE

, donde:

PV es el precio de venta al público o el precio del consumidor final.

PI es el ingreso del producto o el precio de referencia del galón de gasolina motor

corriente respecto al golfo de Estados Unidos por galón en USD.

IVA es el impuesto al valor agregado, cuyo valor se calcula en base al precio de venta al

público.

IG es el impuesto global, cuyo valor se calcula en base al precio de venta al público.

S el impuesto de sobretasa, cuyo valor se calcula en base al precio otorgado al

mayorista.

TT es la tarifa de transporte por medio de poliductos desde la refinerías hasta las

plantas de abasto.

MA es el margen de comercialización de los distribuidores mayoristas.

14 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 4299 de 2005. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2005). 15 RINCÓN, Hernán. Precios de los combustibles e inflación. En: Borradores de Economía. Banco de la República. Bogotá. Num. 581, 2009, p.18. 16 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 1232 de Julio 30 de 2008. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2008). 17 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 2071 de Octubre 29 de 2010. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2010).

17

MI es el margen de comercialización de los distribuidores minoristas.

CT es el costo de transporte desde la planta de abasto a la estación de servicio.

TM es la tarifa por marcación.

PE es la pérdida por evaporación.

Cada variable se indexa para cada mes i.

De esta manera, se determina el precio final de la gasolina corriente y ACPM en todo el territorio colombiano.18 De igual forma, el ingreso del productor se calcula mediante la siguiente ecuación:

PIi (UNL87 i Aoc i) FLi TRM

, donde:

PI es el precio de referencia del galón de gasolina motor corriente respecto al golfo de

Estados Unidos por galón en USD.

UNL87 es la cotización del índice UNL87 (RON 92) en la Gulf Coast Waterborne, US

publicado por S&P, en USD por galón.

Aoc es el ajuste realizado por octanaje.

FL es el costo asociado a los fletes y tarifas tributarias tanto terrestres como marítimos

correspondientes al transporte de un galón de gasolina desde el Golfo de US hasta el

puerto referencia colombiano (actualmente puerto de Buenaventura).

TRM es la tasa representativa del mercado (tasa de cambio) correspondiente a los

primeros 25 días del mes anterior, es decir (i-1).

Cada variable se indexa para cada mes i.

Específicamente, se puede calcular el ajuste por octanaje de la siguiente manera19

Aoci(92 RONGR)(UNL93i UNL87i)

d

, donde: 92 es el octanaje de la gasolina UNL 87.

RONG es el octanaje de la gasolina motor corriente según la regulación legal

colombiana. Para el 2008 ésta era de 86 octanos.

UNL93 es el promedio de la cotización del índice de dicho tipo de gasolina

correspondiente a los primeros 25 días del mes anterior, es decir i-1, en USD por galón.

d es la diferencia de octanajes entre la gasolina UNL93 y UNL87. Para el 2008 dicha

diferencia era de 6 = 98 (UNL93) – 92(UNL87).

De igual forma, el costo de fletes se puede calcular mediante la siguiente ecuación:

18 Para observar la metodología ejemplificada, se puede referir al Anexo 1: Estructura de Precios Para Gasolina Motor Corriente Oxigenada.

19 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 2071 de Octubre 29 de 2010. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2010).

18

Aoci(92 RONGR)(UNL93i UNL87i)

6

FLiWsi

42 b

STRi

100

PIi N o2i

, donde: WS es el promedio para los primeros 25 días del mes anterior (i-1) del costo de flete

correspondiente a la ruta Houston-Pozos Colorados.

STR es el promedio para los primeros 25 días del mes anterior (i-1) del factor de

corrección de mercado correspondiente al flete de los tanqueros de 30000 toneladas

métricas para la ruta CARIB/USG establecido por S&P.

b es el factor de conversión de toneladas métricas a barriles, que en el 2008 se

estableció en 8.535 a 60º API.

42 es el número de galones en un barril.

Una vez calculado el costo de fletes, junto con el ajuste por octanaje y el ingreso al productor, se procede a obtener el precio de venta al público con los parámetros completos determinados. El IVA es el impuesto al valor agregado por la venta de bienes de consumo. En la actualidad, Colombia establece un valor de 16% sobre el valor del bien, que, en este caso, sería sobre el ingreso al productor. El impuesto global es el impuesto por la venta, retiro o importación de gasolina. Es un impuesto de carácter nacional, se determina el 1º de Marzo de cada año y crece respecto a la meta de inflación anual fijada por el Banco de la República. La sobretasa del ACPM es de carácter nacional y se reparte de manera equitativa (50% cada parte) entre Bogotá y la Nación.20 Normalmente el valor porcentual de la sobretasa para ACPM se establece en 6%. La sobretasa de la gasolina corriente tiene carácter departamental y municipal y su valor se fija mediante acuerdos entre el municipio o departamento y el Estado. De igual forma, se establece el margen para mayorista y minorista respectivamente, al igual que un costo por evaporación y costos de transporte. El costo de evaporación es calculado mediante el promedio de evaporación de gasolina en los carro tanques midiendo la diferencia entre el nivel de gasolina antes de salir de la zona de despacho respecto al nivel de gasolina al llegar al destino respectivo. La tarifa por marcación, que en la actualidad se establece en 3.60 pesos por galón (para la gasolina corriente), se descuenta del valor para obtener finalmente el precio de venta al público por galón. Fijación de Precios de Combustibles en Zonas de Frontera Para la metodología de fijación de precios en las zonas de frontera, se establece una estructura basada en la de fijación general de precios, pero que varía para cada una de las zonas estipuladas como de frontera, tal como se muestra a continuación.

PVi PIi S' TT MAi MIi CTi TM PE

Como se puede observar, una diferencia notable respecto a la estructura de fijación de precios general, es la eliminación de los impuestos tales como el IVA y el Impuesto Global (aplica para todas las zonas de frontera). En este ítem es que radica fundamentalmente el beneficio económico tributario que se otorgó mediante la Ley 681 de 2001, para las zonas de frontera, para establecer el precio en niveles inferiores respecto al resto del país. De igual forma, S’ se

20 RINCÓN, Hernán. Precios de los combustibles e inflación. En: Borradores de Economía. Banco de la República. Bogotá. Num. 581, 2009, p. 7.

19

refiere a una sobretasa modificada, que, a pesar de no ser eliminada de la estructura, sí es posible que disminuya su porcentaje dependiendo de la zona en cuestión. A partir de la ley 788 de 2002, se estableció una sobretasa de la gasolina corriente S’ diferenciada para las zonas de frontera, el cual les permitía establecer el valor porcentual de dicho impuesto en niveles inferiores a 25% que suele ser el impuesto establecido en la estructura general de precios.21 Por ejemplo, en el caso del departamento de Arauca la sobretasa para la gasolina corriente el 1 de Octubre de 2010,se ubicó en 15.42%.22 La eliminación de impuestos junto con la disminución de la tasa, entre otras modificaciones, hacen que el precio de la gasolina por galón en las zonas de frontera mediante la metodología actual sea entre un 50% y un 70% menor que en el resto del país. Claramente, el incentivo económico para desarrollar contrabando técnico en el territorio nacional es muy grande, sobretodo si se establece un diferencial de precios tan amplio como el que existe actualmente. El precio de la gasolina puede variar para cada zona de frontera establecida. Las discrepancias entre cada zona radican principalmente en las diferencias de distancia, de método de transporte, y del costo del mismo para cada una de las zonas. De igual forma, la estructura de precios puede variar dependiendo de la planta de abastecimiento encargada de suplir a las estaciones de servicio especificadas (puede haber más de una planta de distribución por zona). En el Anexo 1, se muestra la estructura de la metodología ejemplificada para cada una de las zonas de frontera. La metodología de fijación de precio para las zonas de frontera no difiere del todo (en términos de estructura) respecto a la de fijación del precio de la gasolina para el resto del país. La única diferencia relevante es la eliminación del los impuestos, que afecta significativamente el precio en ambas zonas, creando el amplio diferencial que conlleva al desarrollo de contrabando técnico. Sin embargo, ajustar o modificar la estructura de precios de la frontera no parece ser una propuesta viable, en primera instancia, si se quisiera eliminar el diferencial. Es decir, pareciera evidente que lo ideal para minimizar el diferencial del precio del galón entre las zonas mencionadas es simplemente eliminar la exención de impuestos bajo la cual se acogen las zonas de fronteras. No habría necesidad de proponer una estructura enteramente nueva, teniendo en cuenta que la Ley de Fronteras no establece una metodología estructuralmente diferente, simplemente suprime algunos rubros de la estructura original.

Arbitraje y Ley del Precio Único La denominada “Ley del Precio Único” establece que en las condiciones existentes de un mercado competitivo, dos bienes equivalentes deberán tener el mismo precio de mercado. Si esta ley no se cumple, habría posibilidades de arbitraje en el mercado. Es decir, los individuos obtendrían beneficios económicos con probabilidad de 1 a partir de la disparidad de precios existentes en la economía. Para ejemplificar dicha situación, se puede suponer la existencia de dos mercados que cuentan con un mismo activo A. Dicho bien tiene un precio P1 en un mercado y P2 en el otro mercado, donde P1 es mayor a P2. Debido a la violación de la Ley del Precio Único, se generan posibilidades de arbitraje de precios. En este caso, el individuo compraría el activo a un precio

21 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 1037 de 2004. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2004).

22 Ver Anexo 2: Estructura de Precios de Arauca de 2010.

20

de P2 y lo vendería respectivamente por un valor de P1, teniendo así, utilidades de (P1-P2) con una probabilidad de 1 (100%). En teoría, el mercado mismo se encargaría de corregir la diferencia de precios, equiparando el valor de los activos en ambos mercados y eliminando las posibilidades de arbitraje. Realizando la analogía de la teoría económica previamente descrita con la situación de la Ley de Fronteras se puede observar claramente cómo en un mismo mercado (Colombia) se tiene el mismo bien (gasolina corriente) con diferentes niveles de precios (zonas de frontera y el interior de Colombia). Por ende, existirían posibilidades de arbitraje en este mercado. En este caso, el “arbitraje” hace referencia al contrabando técnico existente en la actualidad entre zonas de frontera y el interior del país. Por lo cual, desde el punto de vista económico de la Ley del Precio Único, es un error establecer un nivel diferente de precios para las zonas de frontera. Teóricamente, al presentarse posibilidades de arbitraje, el mercado mismo se encargaría de corregir las anomalías existentes, igualando los precios desiguales y eliminando las posibilidades de arbitraje. La “corrección” se haría por simples leyes de oferta y demanda. Los individuos, al ver que un bien tiene un menor precio en un mercado, incrementarían notablemente la demanda de dicho bien, por lo cual el precio aumentaría hasta equiparar el precio superior del otro mercado. Sin embargo, debido a que el Estado colombiano establece por ley el diferencial de precios, el mercado no podría corregir las anomalías. Lo racional (desde el punto de vista de mercado eficiente) sería igualar los precios de la gasolina corriente, es decir, derogar la Ley de Fronteras actual y así eliminar el diferencial de precios.

Análisis Comparativo Tanto en las experiencias internacionales, como en la teoría económica y en el historial reciente de los efectos de la Ley de Fronteras, es claro que el diferencial de precios contiene más efectos negativos y perjudiciales que benéficos para la economía colombiana. Las políticas de estado más efectivas han sido aquellas en que se ha eliminado el incentivo económico del contrabando y se han fortalecido las políticas de control de fronteras para evitar el paso ilegal de combustible entre países. Por ende, proponer una metodología que continúe permitiendo la existencia de una diferencia de precios sería un clave error. El único caso en que, teóricamente, la diferencia de precios fuese plausible, sería tal en que la diferencia de los precios entre las zonas de frontera y el interior del país fuera menor al costo de transporte de dicha operación. Si se analiza la metodología de fijación de precios de la gasolina nuevamente,

PVi PIi IVA IG S TT MAi MIi CTi TM PE

, se podría deducir un estimativo del costo de transporte asociado a la actividad de contrabando técnico a partir de la misma ecuación de fijación de precios. Inicialmente, supongamos que el valor que les cuesta a los contrabandistas transportar un galón de gasolina corriente desde las zonas de frontera hasta el interior, es el mismo que le cuesta al Estado transportar un galón desde las plantas de abasto hasta las estaciones de servicio (teniendo en cuenta la pérdida por evaporación). Por lo tanto, los costos asociados a dicho evento se podrían definir como:

CostoTransporte1 CT PE

21

Este costo se establece bajo el supuesto que el contrabando técnico no tendría otros costos operativos adicionales al transporte del combustible. Claramente esto no es así en el mundo real, sobretodo teniendo en cuenta que una actividad ilegal involucraría más costos en su operación. Sin embargo se efectuará de tal manera para un análisis teórico de dicho escenario. Dicho esto, para eliminar los incentivos económicos del contrabando técnico, el precio de venta en la frontera tendría que se ser mayor a la diferencia entre el precio de venta en el interior del país y los costos de transporte para los contrabandistas de la siguiente manera:

PVZonaFrontera (PVInterior CostoTransporte1)

De esta forma, no sería rentable para un individuo realizar contrabando técnico. Para mayor profundidad en el análisis, se puede ejemplificar dicho escenario teórico en los precios para Norte de Santander de Octubre de 201023. En este caso, para la gasolina corriente, el transporte desde las plantas de abasto a las estaciones de servicio promedio (CT) se calculó en valor de 21 pesos por galón. De igual forma, la pérdida por evaporación se estimó en 15.18 pesos por galón. Si se asume igualmente que el precio de venta al público en el interior para esta fecha corresponde al precio de la gasolina corriente en Bogotá para Octubre de 2010 (que en promedio fue de 7629.48 pesos por galón24), se puede estimar el mínimo precio de venta al público en dicha zona de frontera de la siguiente manera:

PVZonaFrontera [7629.48 (15.18 21)]

PVZonaFrontera 7593.3

Eso significa que se requeriría una reducción de máximo 0.4742% del precio original para evitar los incentivos económicos del contrabando técnico. Comparando este valor con los impuestos que son suprimidos de la estructura de fijación de precios para las zona de frontera, se puede observar claramente que su magnitud es incluso 30 veces que el impuesto de menor magnitud que se le exime a las zonas de frontera (la reducción de la sobretasa). A continuación se analiza un segundo escenario teórico en el cual se incrementan los costos de transporte para los actores de contrabando técnico. En este caso, los costos corresponderán al valor asociado al transporte de un galón desde las refinerías hasta las estaciones de servicio sumándole un 50% de costos operativos adicionales por galón, se la siguiente forma:

CostoTransporte2 [(TT CT PE) (1 0.5)]

Teniendo en cuenta que los costos de transporte desde las refinerías hasta las plantas de abasto se realizan por medio de poliductos especializados, y que un incremento del 50% es un valor sobrevalorado para los costos operativos que involucra la actividad de contrabando técnico, es muy posible que los costos de transporte planteados en este segundo escenario superen a los costos reales de dicha operación. Continuando con el caso de Norte de Santander como zona de frontera, se puede establecer el mínimo precio de venta en la zona de frontera de la siguiente forma:

PVZonaFrontera (PVInterior CostoTransporte2)

23 Ver Anexo 2: Estructura de Precios de Norte de Santander de 2010. 24 Ver Anexo 2: Estructura de Precios de Norte de Santander de 2010.

22

PVZonaFrontera [7629.48 ((165 15.18 21) (1.3))]

PVZonaFrontera 7327.71

En este segundo escenario, la reducción del precio en la zona de frontera tendría que ser máximo de 3.9553% respecto al precio del resto del país. Este porcentaje aún sigue siendo mucho menor tanto al impuesto global, como al IVA e incluso a la reducción de la sobretasa. Es decir, se requiere de una reducción significativamente menor a cualquier impuesto posible de suprimir en la estructura de precios de zona de frontera, para lograr evitar los incentivos económicos de contrabando, aún en un escenario “negativo” como el presentado previamente. Por ende, en términos económicos, aunque únicamente se redujera el impuesto de la sobretasa a la zonas de frontera, y se le aplicara el IVA y el Impuesto Global a la zonas de fronteras al igual que el resto del país, aún habría una diferencia significativa entre precios y un incentivo económico para realizar contrabando técnico en el país. De igual forma, suponiendo que únicamente se aplicara la reducción de la sobretasa para las zonas estipuladas y que esto eliminara los incentivos económicos para el desarrollo de contrabando técnico, el objetivo de darle competitividad a las zonas de frontera respecto a los países vecinos se perdería completamente, ya que el precio seguiría siendo verdaderamente mayor al de Venezuela o Ecuador.

PROPUESTA Las propuestas a plantear para la minimización, o idealmente eliminación, del contrabando ordinario y técnico en el territorio nacional, se basan en tres enfoques generales: incentivos económicos de contrabando, políticas de Estado y medidas de control y prevención. Estas propuestas se derivan del análisis previamente desarrollado, que incluye el estudio de la metodología de fijación de precios actual, el aprendizaje obtenido de las experiencias internacionales existentes, el análisis económico de los incentivos del contrabando, entre otros factores contribuyentes al contenido de la propuesta.

Incentivos Económicos

1. Eliminar o reducir al máximo el diferencial de precios existente entre las zonas

de frontera y el resto del país:

Si se logra suprimir la diferencia del nivel de precios, se eliminan las posibilidades de arbitraje en el mercado colombiano. De esta manera, los incentivos económicos para realizar la actividad ilegal de contrabando se suprimirían en su totalidad. De igual forma, la eliminación de dicha ley implica que el Estado colombiano pueda recuperar de nuevo una gran suma de ingresos tributarios que había perdido originalmente mediante la ley. En el 2010, el Estado dejó de de recibir647 mil millones de pesos en el 2010 por la exenciones tributarias otorgadas mediante le Ley de Fronteras. Ese dinero podría ser implementado en políticas que combatan en contrabando ordinario de manera más efectiva que la misma Ley de Fronteras.

23

Políticas de Estado

2. Eliminar o abolir completamente la Ley 681 de 2001 (Ley de Fronteras):

Con el fin de evitar discrepancias de precios y beneficios económicos selectivos que sólo han perjudicado al país, la eliminación de la Ley de Fronteras sería el escenario ideal para la coyuntura actual. Desde la implementación de dicha ley, el Estado ha sufrido más por el fenómeno que ésta generó (contrabando técnico) que por la situación que intentaba solucionar (contrabando ordinario). Eliminando esta ley se integra en una principal solución el fin a los problemas de contrabando, corrupción, carencia de ingresos tributarios e ineficacia de leyes existentes.

3. Redefinir las zonas de frontera:

Esto es fundamental si continúa en vigencia la Ley de Fronteras. En departamentos como Nariño, Guajira, Cesar y Norte de Santander, los municipios asignados como parte de la frontera son una evidente exageración. La mayoría de municipios no delimitan directamente con países vecinos e incluso se requiere pasar por varios municipios colombianos antes de llegar a un pais fronterizo. La asginación se hace mediante decretos emitidos por el gobierno. Para que un municipio pudiese formar parte de las zonas de frontera, se debería seguir una metodología compuesta por los siguientes criterios a cumplir por parte del municipio:

Delimitación directa con países fronterizos

Tener vía directa al país vecino (debe ser el últmo municipio de una ruta

comercial importante entre Colombia y el país vecino en cuestión)

4. Revisar asignación de cupos:

El nivel de cupos que se otorga a los municipios no corresponde a la demanda existente en la actualidad. El nivel de cupos debe ser revisado y reestructurado ya que la metodología actual esta bien definida. Incluso se podría plantear que el cupo esté en función de sus ventas históricas y su demanda proyectada. Sin embargo, debería asginarse menos de lo que la metodología arroje como nivel óptimo de cupo según la función estipulada. Finalmente se debe hacer revisiones y controles continuos para supervisar que el cupo corresponda a la demanda.

5. Proponer acuerdos político-económicos con países vecinos:

El Estado debería establecer acuerdos políticos y económicos con sus países vecinos para evitar diferencias de precios tan amplias o instaurar políticas bilaterales de suministro e intercambio de combustibles o derivados. Cada país tendría un enfoque diferente basado en su nivel de precios actual, su geografía y sus relaciones políticas.

Panamá, Perú y Brasil: Acuerdos políticos para equiparar precios o reducir la

diferencia al máximo

Venezuela: Plantear acuerdo económico de suministro de combustible legal

para evitar contrabando

24

Ecuador: Acuerdos políticos y económicos para reducir diferencial y plantear

posible suministro de combustible. Incluso se podría plantear la posibilidad de

ir al vecino país a adquirir combustible a un menor precio de manera legal.

Los acuerdos fueron exitosos en los otros países, por lo cual, a pesar de no plantear directamente las condiciones de los acuerdos, sí se propone utilizar esta vía como una de las principales vías a tomar por parte del gobierno nacional.

Medidas de Control y Prevención

6. Invertir en tecnología:

La inversión en tecnología ha sido una medida supremamente exitosa en otros países,

específicamente en el continente asiático. Usar los avances tecnológicos no sólo es una

herramienta que facilita la operación contra el contrabando, sino que también

incrementa la efectivdad de las medidas de control y prevención de contrabando. A

continuación se proponen algunas medidas más puntuales:

Chips:

El uso de chips en estaciones de servicio como medida de control es una medida

fundamental a instalar, debido más que todo a la efectivdad probada en otros

países del mundo. Mediciones de la cantidad de galones de combustible

recibido, cantidad vendida, y demás medidas inteligentes son clave para

determinar si se desarrolla o no el contrabando técnico a partir de alguna

estación en específico.

Tarjetas Inteligentes:

Tarjetas para tractocamiones, que sigan el recorrdio del camión, la cantidad

suinistrada desde las plantas de abasto y la cantidad entregada en las estaciones

de servicio pueden ser herramientas útiles para identificar posibles casos de

contrabando.

Colorantes en combustible:

Se propone el uso de colorante para combustible, asignando un color para cada

zona. De esta forma, si se encuentra un color indebido en algún lugar del país, se

puede identificar inmediatamente la zona de destino y se puede confirmar su

uso ilegal mediante contrabando técnico.

7. Implementar un fuerte control estatal fronterio y aduanero:

Esta medida implica el uso de la fuerza pública de Colombia para reforzar las zonas de frontera en nuestro país. No sólo ejerciendo un control fronterizo militar fuerte, sino también medidas de control aduanero fuertes para evitar el contrabando. A pesar del alto costo a incurrir para la implementación de dicha política, ésta se puede complementar con otras políticas de estado propuestas por el gobierno actual. Las políticas de fortalecimiento de frontera para evitar el desplazamiento de miembros de grupos subversivos a través de la frontera son algunas de ellas. Un fuerte control aduanero y fronterizo por parte del Estado es prácticamente obligatorio para evitar el contrabando ordinario

25

CONCLUSIONES

La Ley de Fronteras no ha sido efectiva para el propósito de su crecación original:

minimizar el contrabando ordinario y brindarle competitivdad económica a las zonas

de frontera en el mercado de combustible líquido y comercialización de la gasolina.

El diferencial de precios de combustible entre las denominadas zonas de frontera y el

resto del territorio nacional fue una de las principales causas del oriden del

contrabando técnico.

La experiencia internacional en el caso de contrabando de gasolina por diferencial de

precios entre países brinda como aprendizaje que las medidas más efectivas para

contrarestar dicho fenómeno son acuerdos políticos para equiparar precios desiguales,

implementación de control mediante uso de tecnología y fuerte control fronterizo y

aduanero por parte del Estado.

La Ley de Fronteras otorga beneficios a municipios que incluso no limitan

directamente con otros paises vecinos, e igualmente brinda cupos extralimitados a

estaciones de servicio de dichas zonas. Estos factores son principales generadores de

contrabando técnico en Colombia.

Un mismo bien con diferentes niveles de precio en un mismo mercado, origina

posibilidades de arbitraje y viola las leyes de precio único. Las posibilidades de

arbitraje, en este caso, son comparables directamente con la existencia del

contrabando técnico en Colombia.

La política ideal para minimizar o idealmente eliminar el contrabando técnico y

ordinario es abolir la Ley 681 de 2001, conocida como la Ley de Fronteras, para evitar

tanto el diferencial de precios sobre un mismo bien (gasolina) como la pérdida por

recaudación tributaria que implica la vigencia de la Ley de Fronteras para el Estado.

26

BIBLIOGRAFIA (ICONTEC)

FEDESARROLLO: Debate de Coyuntura Económica. "El Contrabando técnico de

combustible y sus efectos en las finanzas públicas". Presentaciones de: PERRY,

Guillermo- Investigador Asociada de Fedesarrollo; MEJÍA, Luis Ernesto – Ex Ministro

de Minas y Energía; STEINER, Roberto – Director Ejecutivo Fedesarrollo. [presentado

el 11 de ago. 2010 en Hotel Tequendama].

BANFI, Silvia; FILIPPINI, Massimo y HUNT, Lester C. Fuel Tourism in Border Regions .

Zurich, Switzerland: CEPE (Center of Energy Policy and Economics). Num. 03-23, 2003,

16 p.

RINCÓN, Hernán. Precios de los combustibles e inflación. En: Borradores de Economía.

Banco de la República. Bogotá. Num. 581, 2009, 23 p.

SANTA MARÍA DAZA, Ricardo. La gasolina a precio de frontera llega de contrabando al

interior. En: Portafolio [en línea]. (2010) [consultado 02 sept. 2010]. Disponible en:

http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB-

NOTA_INTERIOR_PORTA-7855580.html

QUINTERO VELANDIA, Ángela. Minminas propone comisión para tema energético. En:

La República.com . [en línea]. (2010) [consultado 15 sept. 2010]. Disponible en:

http://www.larepublica.com.co/archivos/ECONOMIA/2010-08-12/minminas-

propone-comision-para-tema-energetico_107809.php

EDITORIAL EL TIEMPO. ¿Por qué el precio de la gasolina no es el mismo en todas las

estaciones de servicio? En: El Tiempo [en línea]. (2010) [consultado 23 ago. 2010].

Disponible en: http://www.eltiempo.com/colombia/oriente/ARTICULO-WEB-

PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7872122.html

IBARRA, Jorge y SOTRES, Lida. La Demanda De Gasolina En México: El Efecto En La

Frontera Norte. En: Revista Frontera Norte. Tijuana, México: Redalyc, Junio de 2008.

Vol. 20, Núm. 39, p 30-41.

EDITORIAL EL ESPECTADOR. Contrabando de combustible deja hueco fiscal de 240 mil

millones. En: El Espectador [en línea]. (2010) [consultado 16 oct. 2010]. Disponible

en: http://www.elespectador.com/economia/articulo-218527-contrabando-de-

combustible-deja-hueco-fiscal-de-240-mil-millones

PORTAFOLIO. El contrabando de gasolina aumenta en las zonas de frontera. En:

Portafolio [en línea]. (2010) [consultado 2 nov. 2010]. Disponible en:

27

http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB-

NOTA_INTERIOR_PORTA-7855580.html

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 2274

de Noviembre 30 de 2010. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2010).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 2071

de Octubre 29 de 2010. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2010).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Resolución 18 1232

de Julio 30 de 2008. Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2008).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2484 de 2006.

Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2006).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 4299 de 2005.

Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2005).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 3459 de 2004.

Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2004).

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 1037 de 2004.

Bogota: Normatividad y Jurisprudencia (2004).

28

ANEXOS ANEXO 1 : ESTRUCTURA DE PRECIOS EN TERRIOTORIO NACIONAL COLOMBIANO (especificado para gasolina corriente y ACPM para Noviembre de 2010)

Gráfico tomado del Ministerio de Minas y Energía. Recuperado el día 6 de diciembre de 2010 disponible en: http://www.minminas.gov.co/minminas/index.jsp?cargaHome=2&opcionCalendar=10&id_comunicado=661

29

Gráfico tomado del Ministerio de Minas y Energía. Recuperado el día 6 de diciembre de 2010 disponible en: http://www.minminas.gov.co/minminas/index.jsp?cargaHome=2&opcionCalendar=10&id_comunicado=661

  30

ANEXO 2 : ESTRUCTURA DE PRECIOS EN ZONAS DE FRONTERA (especificado para cada zona) 

 

 

  

31

  32

 

33

34

35

36

ANEXO 3 : SERIE DE TIEMPO HISTÓRICA PARA GASOLINA CORRIENTE EN COLOMBIA (especificado para las principales ciudades del país) 

 

 

Gráfico tomado de la Unidad    de   Planeación Minero Energética de Colombia (UPME). Recuperado el día 10 de Diciembre  de 2010  disponible en:  http://www.upme.gov.co/generadorconsultas/Consulta_Series.aspx?idModulo=3&tipoSerie=136&fechainicial=01/01/2009& fechafinal=01/05/2010      ANEXO 3 : PRECIO GALÓN DE GASOLINA DE PAÍSES VECINOS EN PESOS COLOMBIANOS