Ann Blyberg y Helena Hofbauer

En el transcurso de cuatro años, numerosas personas y organizaciones desempeñaron un papel central en la elaboración de este manual mediante numerosas discusiones y reflexiones. El grupo central que lideró el “Article 2 Working Group” [Grupo de Trabajo sobre el Artículo 2] y definió las tareas a realizarse incluyó a:

• Martín Sigal y Gustavo Maurino, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, Argentina;

• Jorge Santos y Ricardo Zepeda, Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos, Guatemala;

• Gabriel Lara, Diego de la Mora, Mariana Pérez y Miguel Pulido, Fundar - Centro de Análisis e Investigación, México;

• Shaamela Cassiem, Ravi Duggal y Albert van Zyl, International Budget Partnership; • Denisse Wolfenzon, International Human Rights Internship Program; • Iara Pietricovsky y Alexandre Ciconello, Instituto de Estudos Socioeconômicos, Brasil; • Jay Kruuse y Daygan Eagar, Public Service Accountability Monitor, Sudáfrica.

Otras organizaciones que participaron en las reuniones y brindaron información, ejemplos, comentarios y opiniones son: CAD-Mali; Centro por los Derechos Sociales y Económicos, España; Grupo Faro, Ecuador; Haki Elimu y Sikika, Tanzania; Inisiatif, Indonesia; the Institute for Economic Affairs, Kenia; the National Campaign for Dalit Human Rights, Samarthan y el Centre for Budget Governance and Accountability, India; Sonora Ciudadana, México; SEND Foundation, Ghana; y Treatment Action Campaign, Sudáfrica.

El Prof. Sanjeev Khagram dirigió un grupo de trabajo en la Facultad de Estudios Internacionales Henry M. Jackson School de la Universidad de Washington, el cual investigó el contenido y significado del Artículo 2 del PIDESC. Virginia Bras Gomes, Geoff y Debbie Budlender, Susan Randolph, Murray Petrie, Roberto Bissio, Christian Gruenberg, Paolo de Renzio y Varun Gauri también otorgaron aportes valiosos. Alfonso Barragués, quién es un aliado incansable, trabajó por lograr una colaboración con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas (ACNUDH) sobre las directrices para los gobiernos, las cuales se encuentran en revisión.

Finalmente, queremos agradecer al equipo que ayudó para que este manual sea un recurso visualmente hermoso: Marco Partida, diseñador principal; Víctor García, ilustraciones; y Rocío Pérez, marco/caja.

Sin la colaboración entusiasta de estas personas y organizaciones, y sin su compromiso inquebrantable con la realización de los derechos humanos, la elaboración de este manual no sólo hubiese sido menos grata, sino simplemente imposible.

Ann Blyberg y Helena Hofbauer Febrero de 2014

Presupuestar para cambiar

Construyendo un refugio para la humanidadPresupuesta lo más importante primero

Hazlo poco a poco pero sin dar vuela atrás: de manera progresiva.El primer paso es que todas y todos tengan un estándar básico: las mujeres no pueden morir pariendo; los niños por no tener medicinas.

Después empieza a construir desde ahí: educación, vivienda, medio ambiente, información, comunicación…

Las personas precarizadas primero.

Nadie puede quedar fuera: nadie puede ser discriminado.

El refugio tiene que ser flexible para que pueda contener a todo el mundo de una: y las personas puedan quedarse el tiempo que quieran, aprendiendo y enseñando y meditando y amando.

Después tira la llave para que sea libre como la vida y vuela alto para que puedas ver cómo el mundo cambio para bien.

Irene Furiosa

Con el cambio del milenio, dos corrientes de conocimiento que tradicionalmente estuvieron separadas –las finanzas públicas y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos–, empezaron a converger a través del trabajo de incidencia de organizaciones de la sociedad civil, propuestas teóricas de la academia y programas de gobierno y políticas específicas que buscan que los derechos humanos puedan estar incluidos como fin y método de la acción gubernamental.

En América Latina, esta transformación se plasmó en modificaciones que van desde otorgar jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos1, hasta la formulación de programas de gobierno como el Programa Nacional de Derechos Humanos de 2004 del gobierno federal mexicano, el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal de 2009 en México,

1 Eduardo Ferrer Mac-Gregor hace una revisión exhaustiva de los países latinoamericanos que habían incluido, hasta 2011, el control de convencionalidad como parte de las reformas constitucionales de derechos humanos recientes en América Latina. Ver: Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (2011) “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”. En: Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (Coords.) La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma. IIJ-UNAM. México. (pp. 355-356).

Introducción

el Primer Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 venezolano o el Plan Nacional de 2013-2018 de Ecuador. En dichos programas, los cambios normativos empezaron a evolucionar hacia la incorporación de los derechos humanos como ejes de la política pública.

En junio de 2011 ocurrió una reforma histórica para el Estado mexicano. El artículo primero de la Constitución reconoció que la actuación de todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, se debería realizar conforme a las obligaciones en materia de derechos humanos.

Este cambio de paradigma que se observa en modificaciones normativas y en el diseño de políticas en la región supondría una alineación de las herramientas de gestión, como el presupuesto o los sistemas de indicadores, para que se pudiera avanzar tanto hacia el cumplimiento de los derechos humanos, como reflejar políticas y programas cada vez más apegados a las constituciones y planes nacionales de desarrollo basados en el reconocimiento de dichos derechos. Sin embargo, como podemos constatar al observar las instituciones estatales, aún quedan múltiples retos por enfrentar en el área de la administración pública. Nos encontramos ante un Estado cuyas instituciones siguen operando con mecanismos diseñados en el siglo XX y que tiene exigencias legales del siglo XXI.

En el caso mexicano, las modificaciones legales no se han visto materializadas en políticas públicas con perspectiva de derechos humanos y, menos aún, en presupuestos que busquen materializar explícitamente estos derechos. Por el contrario, la racionalidad imperante en el actuar gubernamental en México sigue siendo la eficiencia, eficacia y economía en la adquisición de los insumos y la provisión de bienes y servicios sin tomar en consideración otros elementos como la pertinencia, la subsidiariedad o las obligaciones del Artículo 2 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC): usar el máximo de los recursos disponibles para avanzar progresivamente y sin regresiones en el avance de los derechos humanos, sin discriminación de ningún tipo.

La importancia de las obligaciones del artículo 2 del PIDESC radica en que el presupuesto es el instrumento de política más amplio y comprensivo del actuar de un gobierno. Más allá de discursos y planes, el presupuesto nos ayuda a identificar cuáles son las prioridades reales de las administraciones en turno. Además, el presupuesto afecta a toda la población, particularmente a la población en situación de vulnerabilidad en cuanto al cumplimiento de sus derechos. Es posible afirmar que una política o marco de derechos que no tenga una asignación presupuestaria difícilmente se concretará en la realidad. Esto sucede tanto con los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como con los derechos civiles y políticos, para los cuales es obvio que se requieren recursos presupuestarios.

Ann Blyberg y Helena Hofbauer escribieron el texto que se presenta a continuación, el cual es sumamente útil para entender qué implican las obligaciones del Artículo 2 del PIDESC en el funcionamiento cotidiano de las instituciones presupuestarias del Estado y su relación con la sociedad. Se trata de un esfuerzo que sintetiza, de manera clara y contundente, un estudio de más de tres años en el que participaron ocho organizaciones de la sociedad civil del sur global. El estudio se basa en

casos que ejemplifican el trabajo de organizaciones de la sociedad civil alrededor del mundo que utilizaron los argumentos de derechos humanos derivados de las obligaciones de las obligaciones del Artículo 2 del PIDESC para mejorar la vida de diversas comunidades y personas.

Los casos ejemplifican algunas implicaciones que han sido desarrolladas en las Observaciones Generales del Comité DESC y que relacionan las obligaciones del Artículo 2 del PIDESC con derechos humanos específicos. Al describir y plantear no solo las estrategias que fueron puestas en marcha por la sociedad civil sino cómo plantearon sus casos utilizando argumentos de derechos humanos, pueden ser utilizadas por diversos actores para incidir en cambios en las políticas públicas en beneficios de distintos sectores de la población.

De manera personal, haber colaborado en este proyecto influyó determinantemente en mi carrera personal y me terminó de convencer de que, si queremos construir un mundo más justo, tenemos que empezar por interpelar y reformar al Estado para que en cada una de sus decisiones privilegie el goce y disfrute de los derechos humanos de todas y todos. Por eso, les estoy profundamente agradecido a las autoras y estoy seguro de que cualquier persona que lea y aplique lo que se narra a continuación tendrá mejores herramientas para pensar en esa idea tan necesaria que es el bien público.

Diego de la Mora Maurer

No discriminaciónDiscriminación en las asignaciones y el gasto sobre la base de la ubicación geográficaFallas en la asignación y el gasto de fondos designados especialmente para contrarrestar los efectos persistentes de la discriminación históricaAsignaciones y gastos discriminatorios con base en el nivel socioeconómicoGastos discriminatorios con base en el estado de salud

El uso del máximo de los recursos disponiblesGastos en artículos no esencialesSubejercicio de fondos por barrera de acceso y falta de capacidad estatalGastos en artículos que no son eficaces para garantizar derechos

Realización progresivaRetroceso debido a las reformas tributarias que reducen los fondos para la realización de los DESCAumentos presupuestarios y cumplimiento de la obligación de la realización progresivaBeneficios de los aumentos en el gasto que no llegan a los más vulnerables

9

15

233139

47556371

79

87

95103

Índice

No discriminación

PIDESC, Artículo 2(2):

Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

¿Qué significa la obligación de no discriminación del artículo 2?

Ésta es una pregunta que necesariamente se hacen los Estados que se toman en serio la realización de los derechos de las personas y

el cumplimiento con sus obligaciones de los tratados. También es una pregunta que deberán abordar los grupos de la sociedad civil que

monitorean el cumplimiento del Estado de las obligaciones de derechos humanos.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (CDESC o Comité) es la mayor autoridad interpretativa del

significado del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El CDESC tiene la responsabilidad

de supervisar la implementación del PIDESC. Los Estados que han ratificado el PIDESC deben, como parte de sus obligaciones de los

tratados, informar al CDESC regularmente sobre los pasos que han tomado para implementar el tratado y el grado de goce de los

derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en el país.

El Comité hace comentarios y recomendaciones sobre los informes de cada país. Estos comentarios y recomendaciones muchas veces

contienen la mejor interpretación del Comité del significado de disposiciones específicas del tratado. En ocasiones, el Comité también

emite “Observaciones Generales” (OG) sobre cuestiones que han surgido repetidamente durante sus deliberaciones, con el fin de brindar

mayor claridad a los Estados y otros actores relevantes sobre el significado de los derechos y obligaciones específicos del PIDESC.

En 2009, el CDESC emitió la Observación General No. 20 (OG No. 20), que versa acerca del artículo 2(2) sobre la no discriminación (E/C.12/

GC/20). Este apartado destaca las partes de la OG No. 20 que tienen impliaciones importantes para los presupuestos públicos.

Cabe destacar que si bien este apartado se concentra en la obligación de no discriminación es importante analizar esta obligación en

conjunto con las otras dos que surgen del artículo 2. A saber, la realización progresiva y el uso del máximo de los recursos disponibles.

El significado y las implicancias de estas dos obligaciones sólo pueden ser debidamente comprendidos, y cumplidos, en conjunto con la

obligación de no discriminación—y viceversa.

10 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

What does the obligation

of non-discrimination

in article 2 mean?

This is a question that governments

serious about realizing their

people’s rights and living up to

their treaty obligations necessarily

ask themselves. It is also one that

civil society groups monitoring the

government’s compliance with its

human rights obligations will have to

address.

The UN Committee on Economic,

Social and Cultural Rights (CESCR)

is the body that provides the

most authoritative interpretation

Una obligación inmediata

La no discriminación es una obligación

inmediata y de alcance general (OG No. 20,

párr. 7).

En otras palabras, mientras que otras

partes del artículo 2 se habla de dar pasos

para realizar progresivamente los derechos,

los Estado deben cumplir inmediatamente

con la obligación de no discriminación.

La OG No. 20 aborda directamente las

situaciones en las que el Estado reconoce

que algunas personas no reciben los

mismos beneficios que otras, pero sostiene

que no puede afrontar los costos de hacer

que los beneficios estén inmediatamente

disponibles para todos. Sobre esto, el

Comité sostiene que:

La falta de recursos para no acabar con el

trato discriminatorio no es una justificación

objetiva y razonable, a menos que el Estado

Parte se haya esforzado al máximo para

Asegurar la no discriminación podría implicar

que el Estado adopte prioridades diferentes

y modifique sus políticas, planes y programas

existentes a fin de alinearlos con las nuevas

prioridades. También podría implicar que el

Estado deba implementar iniciativas de acción

afirmativa. Estos cambios probablemente

tendrían un impacto sobre el presupuesto

público. La OG No. 20 hace algunas referencias

directas al presupuesto. Estipula, por ejemplo,

que:

Las políticas económicas, como

las asignaciones presupuestarias

[...] deben prestar atención a la

necesidad de garantizar el goce

efectivo de los derechos sin

discriminación alguna. (párr. 38)

Si bien este párrafo hace una

mención específica a las asignaciones

presupuestarias, el mismo estándar sería

también aplicable a las formas en las que

los Estados recaudan ingresos y gastan su

dinero. En otras palabras, los esquemas de

recaudación de ingresos no solo deberían

ser progresivos, sino que también deberían

evitar la penalización indebida de grupos en

particular sobre la base de aspectos como

su género, etnicidad, religión o ingresos.

Los gastos deben ser igualmente no

discriminatorios y, además, deben conducir a

una mayor igualdad.

utilizar todos los recursos de que dispone

para combatirlo y erradicarlo con carácter

prioritario. (párr. 13; subrayado agregado)

(Véase el estudio de caso sobre No

discriminación: Gastos discriminatorios

sobre la base del estado de salud).

Un Estado en esta situación debe reorientar

su presupuesto para tratar a todos con

igualdad. Hacer esto puede ser muy

complejo y el proceso debe ser guiado no

sólo por la obligación de no discriminación,

sino también por las otras dos obligaciones

del artículo 2 —cumplimiento progresivo y el

uso máximo de los recursos disponibles—.

Es posible que, por ejemplo, no se puedan

extender los bienes y servicios esenciales

a grupos desfavorecidos sin recortar

recursos, al menos temporalmente,

en algunos de los bienes y servicios no

esenciales que actualmente se brindan

a la población general. El Estado debe

determinar cuidadosamente de que

manera los recortes disminuyen el disfrute

11

de los derechos de la población general y debe asegurarse de estar usando el máximo

de los recursos disponibles para prevenir cualquier regresión, como se enfatiza en el

párrafo 13. (Véanse los folletos sobre las obligaciones de realización progresiva y el uso

del máximo de los recursos disponibles).

Diferentes tipos de discriminación

La OG No. 20 brinda algunas interpretaciones de la no discriminación que tienen

implicaciones importantes para el presupuesto, aunque no lo mencionen explícitamente.

Dice, por ejemplo, que los Estados Partes del PIDESC deben eliminar tanto:

• la discriminación formal, es decir, la discriminación alentada o permitida

explícitamente en las leyes, políticas públicas, etc.; y

• la discriminación sustantiva, donde la discriminación no está explícita en las leyes,

políticas públicas, etc., pero el impacto de las leyes y políticas es discriminatorio

(también conocida como discriminación de facto) (párr. 8; subrayado agregado).

Con respecto al presupuesto esto significa, por ejemplo, que los fondos no pueden ser

asignados ni gastados de forma desproporcional en zonas donde viven grupos étnicos

específicos simplemente por el deseo de favorecer a ese grupo, o que sean retirados de

aquellas áreas donde haya grupos opositores simplemente porque al gobierno no le gustan

sus opiniones políticas. (Véase el estudio de caso sobre No discriminación: Discriminación

en las asignaciones y el gasto sobre la base de la ubicación geográfica).

La discriminación sustantiva puede ser más difícil de identificar en el presupuesto que

la formal dado que, por definición, los números se ven neutrales. Por lo tanto, identificar

la discriminación sustantiva (o de facto) probablemente implicará mirar no sólo las cifras

en el presupuesto, sino también la relación entre esas cifras y otra información, incluidos

datos de población, datos sobre la distribución de servicios existentes, información acerca

de las necesidades de los diferentes grupos, así como el impacto del gasto público (o de

esquemas de recaudación de ingresos) en los diferentes grupos.

12 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Por ejemplo, un plan de viviendas para las personas de bajos ingresos podría aparentar

atender a los más pobres. Sin embargo, si el proceso de aplicación implica llenar

formularios complicados que resultaran difíciles para las personas con menos educación,

las viviendas irían a las personas con más educación. Del mismo modo, un plan de trabajo

que se focalice en la construcción de autopistas podría estar abierto a hombres y mujeres,

pero igual ser problemático cuando por razones culturales, pocas mujeres aprovecharan

el plan. Estos planes incurrirían en discriminación de facto.

Para identificar instancias de discriminación sustantiva y modificar los programas de

forma de cumplir con la obligación de no discriminación, el Estado debe monitorear

cuidadosamente el impacto de sus programas sobre las diferentes poblaciones. (Véase el

estudio de caso sobre No discriminación: Asignaciones y gastos discriminatorios sobre la

base del nivel socioeconómico).

La OG No. 20 sostiene que para “erradicar la discriminación sustantiva”, los Estados

partes pueden y en algunos casos deben, tomar medidas especiales que con

el tiempo deben ser discontinuadas una vez que se haya alcanzado una igualdad

sustantiva (párr. 9). En muchos casos, estas medidas especiales requieren no sólo

que el Estado brinde mayor acceso a puestos de trabajo, viviendas, etc. para los

grupos que históricamente han sufrido discriminación, sino también que les asignen

mayores recursos financieros.

Este tipo de medidas y el financiamiento asociado a ellas son una característica

familiar de las iniciativas que han sido creadas para compensar la discriminación

histórica en varios países. (Véase el estudio de caso sobre No discriminación: Falta

de asignación y gasto de fondos designados especialmente para contrarrestar los

efectos persistentes de la discriminación histórica).

13

Discriminación por parte de actores privados

¿Qué sucede con la discriminación en la

esfera privada? La OG No. 20 estipula que:

Los Estados Partes deben [...]

aprobar medidas [...] para velar por

que los individuos y entidades no

apliquen los motivos prohibidos de

discriminación en la esfera privada

(párr. 11).

¿Qué implicaría esto para el presupuesto?

Entre otras cosas, implicaría que el

presupuesto debe incluir financiamiento

para la legislación, los procesos de

monitoreo y/o la labor de organismos

reguladores. Este financiamiento debería

ser suficiente, por ejemplo, para permitirles

a estos organismos asegurar que los

actores privados (ya sean individuos o

entidades corporativas) otorguen bienes y

servicios de manera no discriminatoria.

Discriminación por parte del gobierno

subnacional

Las autoridades del Estado en todos los

niveles (desde lo nacional a lo local) tienen

la obligación de no discriminar en sus

políticas públicas, normas, etc.

La responsabilidad principal de muchos

servicios estatales centrales para la

realización de los DESC —escuelas, clínicas

de salud, suministro de agua, subsidios

alimentarios, programas de trabajo, etc.—

yace en los gobiernos provinciales y locales.

Por lo tanto, sus presupuestos muchas

veces son centrales para el funcionamiento

de estos servicios. La OG No. 20 nos

recuerda que estos presupuestos también

deben cumplir con la obligación del Estado

de no discriminación, tanto formal como

sustantiva.

(Véase el estudio de caso sobre No

discriminación: Asignaciones y gastos

discriminatorios sobre la base del nivel

socioeconómico).

14 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

No discriminación

Discriminación en las asignaciones y el gasto sobre la base de la ubicación geográfica

El caso resumidoCuando Peace and Development Volunteers (PDV) emprendió su proyecto, Sudán tenía una de las economías de más rápido crecimiento

del África subsahariana. A pesar de ello, en 2012 la tasa de mortalidad materna (TMM) era de 216/100,000. Si bien esto representaba

una importante mejora respecto de la situación de 2006, cuando era considerablemente más alta la TMM no alcanzaba el Objetivo de

Desarrollo del Milenio (ODM) de 134/100,000. Cuando estas estadísticas se desglosaban por zona geográfica (urbana/rural), la realidad

se volvía aún más alarmante, dado que la TMM era de 225/100,000 para las mujeres en zonas rurales y 194/100,000 para las mujeres

en zonas urbanas. Estas cifras igualaron las de 2010, que revelaban que durante el parto, 89% de las mujeres en zonas urbanas eran

atendidas por personal capacitado, mientras que en zonas rurales, solo 66% recibían este tipo de atención.

En 2008, PDV realizó un estudio de mortalidad materna en una localidad rural del estado de Jartum. Realizado en conjunto con el

Ministerio de Salud del estado de Jartum, el estudio reveló las disparidades evidentes en estas estadísticas nacionales. PDV se concentró

en una de siete localidades del estado y encuestó a una gran cantidad de mujeres para conocer sus experiencias con el sistema de

atención médica durante su embarazo, parto y recuperación pos-parto. También analizó el presupuesto federal de salud, al igual que el

presupuesto público de Jartum. (Los servicios de atención médica primaria se han transferido a los estados, los cuales deben usar sus

propios presupuestos para financiarlos). En la práctica tal esquema de financiamiento significa que las personas que viven en los estados

más pobres tendrán acceso a servicios de salud peor financiados. El estudio identificó disparidades análogas dentro de los estados,

donde las zonas más ricas y más urbanizadas tienen mejores centros de salud y más personal médico a su alcance. El hecho de que los

hospitales y clínicas cobran tarifas por sus servicios agrava aún más la situación. Las personas en las zonas rurales tienden a ser más

pobres y a contar con menos recursos para pagar cuotas de recuperación asociadas a la salud.

16 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

La Declaración de Derechos de la Constitución Nacional Provisional de Sudán estipula que el Estado deberá:

[…] proporcionar atención materna e infantil y servicios médicos para las mujeres embarazadas… [art. 32(4)]; y[…] proporcionar atención médica primaria gratuita y servicios de emergencia para todos los ciudadanos (art. 46).Además, todos los derechos consagrados en los tratados internacionales de derechos humanos que Sudán ratifique “serán una parte integral” de la Declaración de Derechos [art. 27(3)].

Sudán ha ratificado el PIDESC, cuyo artículo 12 garantiza el derecho a la salud. El CDESC, en su Observación General No. 14, ha interpretado que este artículo indica que los centros, bienes y servicios de salud deben ser tanto geográfica como económicamente accesibles. También estipula que una de las obligaciones principales del Estado es asegurar la atención de la salud reproductiva y materna (prenatal y pos-natal) y la distribución equitativa de los centros, bienes y servicios de salud (párr. 43 y 44).

El argumento delos derechos humanos

Todos los niveles del Estado (nacional, estatal y local) tienen la responsabilidad

de garantizar los derechos humanos. Los Estados nacionales también tienen la

responsabilidad de asegurar que los estados subnacionales cumplan con los derechos

de las personas dentro de sus jurisdicciones.

La disponibilidad, calidad y accesibilidad de los bienes, servicios y centros de salud

en Sudán varían enormemente entre los estados y dentro de los estados, sobre todo

entre las zonas urbanas y rurales. En la actualidad, el Estado federal de Sudán no está

equilibrando esta situación, ya que no asigna ni gasta su presupuesto de tal forma que

se aborden estas disparidades. El Estado nacional tampoco monitorea los presupuestos

públicos para asegurar que los gobiernos estatales prioricen adecuadamente el gasto

en salud. Por lo tanto, el gasto en salud per cápita no es similar entre los distintos

estados, lo que impide el acceso equitativo a los centros de salud, bienes y servicios.

Asimismo, tampoco existe un sistema mediante el cual los gobiernos estatales puedan

asegurar que su gasto en atención médica trate a las diferentes áreas dentro de sus

jurisdicciones de manera igualitaria.

La obligación de no discriminación establecida en el artículo 2 del PIDESC garantiza igual

acceso al derecho a la salud y prohíbe la discriminación sobre la base de la ubicación

geográfica y los ingresos, entre otros criterios. El acceso desigual de las mujeres a

los servicios de salud reproductiva entre los estados y dentro de ellos, constituye un

incumplimiento por parte de los gobiernos federales y estatales con sus obligaciones

de no discriminación.

17

El estudio de caso en detalleEl sistema de atención médica en Sudán

En Sudán, los servicios de salud públicos se ofrecieron de manera gratuita desde el periodo colonial hasta los años noventa. En respuesta a las dificultades económicas y de conformidad con las órdenes del Fondo Monetario Internacional (FMI), desde principios de la década de 1990, el gobierno ha fomentado el desarrollo de la atención médica privada, ha limitado el gasto en salud pública y ha introducido cuotas de recuperación para varios servicios de salud. En los años noventa, el Estado también descentralizó el sistema de salud pública, de manera que Sudán tendría un Ministerio Federal de Salud (MFS) y un Ministerio Estatal de Salud en cada estado. El MFS tiene la responsabilidad de desarrollar políticas públicas nacionales de salud y planes estratégicos, y de monitorear y evaluar las actividades del sistema de salud, incluso a nivel estatal.

Los Ministerios Estatales de Salud (MES) tienen la responsabilidad central de crear planes y estrategias a nivel estatal, y de formular detalladamente programas y proyectos de salud. La administración y el financiamiento de la mayor parte del sistema de salud han sido transferidos a los estados y, dentro de ellos, a las localidades (subdivisiones dentro de los estados).

Después de la descentralización, ha surgido una variedad de problemas debido en parte a las inadecuadas capacidades gerenciales y administrativas de los estados y las localidades. El sistema también sufre de recursos financieros insuficientes, incluso en los estados más ricos, dado que el gobierno federal no les brindó los recursos necesarios para implementar las responsabilidades que les había delegado. Al mismo tiempo, los estados tienen capacidades limitadas, aunque variadas, para recaudar ingresos. Un informe de 2003 realizado por un organismo internacional estimó que los presupuestos de salud del gobierno federal y de los gobiernos estatales en conjunto representaban aproximadamente el 2% del gasto gubernamental total.

A raíz de este financiamiento inadecuado, los servicios de salud pública, particularmente en los estados más pobres de Sudán, han ido empeorando a través de los años. En muchos lugares, los centros y servicios son muy inadecuados o inexistentes. La negativa o incapacidad de las personas de aprovechar esa atención de mala calidad se ve agravada aún más por la imposición de cuotas de recuperación. Como resultado, se estima que los servicios básicos de salud en Sudán cubren a menos de la mitad de la población.

Primer paso: Comparar las estadísticas oficiales con los resultados de las encuestas de los usuarios

Peace and Development Volunteers centró su estudio en una zona geográfica limitada, Sharq Alneel, una localidad del estado de Jartum. Trabajó en conjunto con el Ministerio de Salud del Estado de Jartum (MSEJ), lo que le permitió tener acceso a información epidemiológica, programática y presupuestaria. El enfoque del estudio también permitió a la organización hacer encuestas y entrevistas a profundidad,

Los derechos humanos no dictan cómo debe ser estructurado y financiado un sistema de salud. El Estado puede delegar la atención a proveedores privados, cobrar cuotas y/o descentralizar las responsabilidades de los servicios. Sin embargo, al hacerlo, no puede librarse de sus responsabilidades con los derechos humanos. El Estado sigue estando obligado a garantizar el derecho a la salud y debe establecer procesos de seguimiento y/o de regulación eficaces para asegurar que las personas sigan teniendo acceso a servicios de atención médica de manera no discriminatoria

18 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La Oficina de Salud de Sharq Alneel (la agencia gubernamental con la responsabilidad principal de prestar atención médica en la localidad) compartió su plan estratégico quinquenal (2007-2011) con PDV. Las estadísticas de ese plan son las siguientes:

• Aproximadamente 71% de las mujeres embarazadas en la localidad habían visitado el centro de salud por cuidados prenatales una o más veces; sólo 58% realizó tres visitas.

• Solo 36% de los partos en las localidades fueron asistidos por personal capacitado.

• La mayoría de los partos fueron domiciliarios y sólo 16% de las mujeres dieron a luz en el hospital.

Las cifras de la encuesta y las entrevistas de PDF fueron algo diferentes a las de la Oficina de Salud, pero igualmente sombrías. Sólo un tercio de las mujeres entrevistadas por PDV habían recibido controles prenatales en un centro de salud durante el embarazo. Más revelador es el hecho de que 92% de las mujeres dijeron que debido a las cuotas de recuperación, no se realizaban controles si no sentían que había algún problema con el embarazo.

La colaboración entre las OSC con los ministerios o agencias gubernamentales puede ser fructífera para ambas. Las OSC muchas veces tienen acceso sustancial a las comunidades y pueden, por lo tanto, ser una buena fuente de información para los Estados sobre los efectos de los planes y programas gubernamentales. Las OSC pueden beneficiarse de tener un mejor acceso a la información que está en manos del Estado. Asimismo, sus hallazgos pueden ser considerados como más legítimos por parte de las audiencias que, de otra forma, tal vez no tomarían en serio el trabajo de la sociedad civil. Esta colaboración, por supuesto, tiene sus riesgos y las OSC siempre deben estar preparadas para tomar una postura independiente, incluso aunque ésta no sea bien vista por sus aliados gubernamentales.

Combinar la investigación de campo y el análisis de presupuestos puede brindar información valiosa sobre las consecuencias de las decisiones presupuestarias y la implementación de políticas específicas. Las estadísticas de la Oficina de Salud de Sharq Alneel sobre visitas prenatales fueron considerablemente más altas que los números reportados a través de las encuestas a las mujeres que debían estar usando los servicios. Asimismo, estas mismas mujeres arrojaron luz sobre el efecto perjudicial de las cuotas sobre sus opciones para el cuidado prenatal y durante el parto. Como resultado, una política de cuidados primarios gratuitos que anima, de facto, a los centros de salud locales a recaudar ingresos necesarios en el momento del otorgamiento del servicio en realidad socava su fin último, ya que ahuyenta a los usuarios potenciales.

y así presentar una imagen vívida de los efectos de la estructura y la financiación del sistema de salud sobre las personas, particularmente las mujeres.

Además, dijeron estar preocupadas por las cuotas asociadas con el parto cobradas en los hospitales. Es razonable asumir que estas cuotas contribuyeron al hecho de que aproximadamente la mitad de las mujeres encuestadas dieran a luz en sus hogares con la asistencia de una partera. En la práctica, las cuotas de recuperación socavan el acceso a la atención básica en salud.

19

Segundo paso: Alinear el gasto per cápita con la información sobre el sistema de salud

El estado de Jartum comprende siete localidades de las cuales tres son predominantemente urbanas: Bahri, Omdurman y Jartum. Los cuatro restantes (Sharq Alneel, Jabal Awlia, Karary y Umbada) son predominantemente rurales. Los servicios de salud primarios se ofrecen dentro de las localidades. 82% de su financiamiento proviene del presupuesto ordinario del Ministerio Estatal de Salud, y los fondos restantes provienen del Ministerio Estatal de Finanzas. El MES asigna fondos a las localidades sobre la base de un criterio numérico, que incluye el nivel de ingresos, riqueza generada por la localidad y población. Si bien a primera vista estos criterios parecen adecuados, la forma en la que los diferentes elementos se combinan y ponderan no genera resultados justos. A raíz de su análisis presupuestario, PDV encontró que, en 2007, esta fórmula llevaba a los siguientes gastos per cápita (en libras sudanesas, SDG) con respecto a la salud primaria en siete localidades:

Todos los Estados utilizan fórmulas para determinar la cantidad a desembolsar o delegar a los niveles inferiores de gobierno. Aunque estas fórmulas pueden basarse en criterios sólidos (tales como la población, los niveles de pobreza, etc.), en la práctica, pueden dar lugar a una distribución insatisfactoria de los recursos, porque no tienen en cuenta las diferencias específicas de una zona a otra. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de no discriminación, el Estado debe evaluar periódicamente si las fórmulas que utiliza en realidad aumentan la igualdad entre las diferentes regiones geográficas.

La mayoría de las personas en la localidad de Sharq Alneel son pobres y la mayoría está en situación de pobreza extrema. La población no puede pagar una atención médica privada, por lo que depende de los servicios gubernamentales. A pesar de esto y de que los residentes de los centros urbanos del estado de Jartum (Bahary, Omdurman y Khartoum) son más ricos que los de las zonas rurales, se gastó considerablemente menos en atención médica per cápita para las personas de las zonas rurales del estado. Los resultados de otros años fueron similares.

Un gasto inferior per cápita podría estar justificado si las localidades que reciben menos dinero ya tuvieran servicios de mayor calidad. Sin embargo, los datos revelados por PDV sobre el personal de salud indicaron lo contrario: En Sharq Alneel, por ejemplo, había solo un médico por 26,000 habitantes, mientras que en la localidad de Jartum, la proporción era de 1 por 8,400. Estas disparidades exigirían un esfuerzo considerable para incrementar el gasto en las zonas desatendidas, hasta haber alcanzado un nivel de provisión similar en todas las zonas.

Recomendaciones de PDV

Debido a que el gobierno reprimió a la sociedad civil, el PDV no logró atraer la atención del público sobre sus hallazgos. Sin embargo, sí pudo compartir las siguientes recomendaciones con los ministerios y agencias estatales, legisladores y colegas de la sociedad civil:

• El MES debería tratar de asegurar que sus gastos mejoren los servicios de atención médica en zonas rurales y generen un acceso igualitario a la atención médica entre las diferentes localidades.

• En general, los fondos disponibles para los servicios de atención médica dentro del estado de Jartum son demasiado bajos. El Estado federal, que tiene mucha más capacidad de generar ingresos que los estados, debería aumentar significativamente su gasto en atención médica, y dirigir una parte importante de ese incremento a los estados en forma de subvenciones condicionadas, destinadas a los servicios de atención primaria en salud.

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su Estado sobre cómo asegurar que las

asignaciones de gastos en áreas relacionadas con los DESC no discriminen sobre la base de la ubicación geográfica.

¿El Estado desarrolla o tiene acceso a datos desglosados por región geográfica que puedan ser usados para evaluar el acceso de las personas al disfrute de sus DESC? En caso afirmativo, ¿qué datos? En caso negativo, ¿por qué no?

¿Estos datos son usados por el Estado (nacional y/o sub-nacional) para la elaboración de sus presupuestos relacionados con los DESC? En caso negativo, ¿por qué no?

Las asignaciones per cápita para servicios en áreas como salud, educación, trabajo, agua, etc., ¿son similares en las distintas zonas del país (o del estado)? En caso negativo, ¿por qué no?

¿Las personas en ciertas zonas geográficas específicas sufren desventajas particulares para acceder a sus DESC? En caso afirmativo, ¿en qué zonas del país?

¿De qué forma el Estado (nacional y/o sub-nacional) elabora su presupuesto para asegurar que las personas en estas zonas puedan estar a la par de las demás personas en otras zonas del país en cuanto al disfrute de sus DESC?

¿Existen programas, además de los programas universales, que se dirijan a las zonas particularmente desfavorecidas con el fin de cerrar la brecha entre ellas?

¿Ha habido un proceso de descentralización en el país en años recientes? En caso afirmativo, ¿qué programas y servicios han sido descentralizados? ¿Cómo se financian esos programas y servicios descentralizados?

Si las autoridades sub-nacionales son responsables de conribuir con al menos una parte de financiamiento de los servicios, ¿qué ha hecho el gobierno nacional para asegurar la igualdad entre las diferentes zonas del país dadas las diferentes capacidades de financiamiento de las autoridades sub-nacionales?

Si el Estado nacional o sub-nacional brinda a los niveles inferiores de gobierno subvenciones en bloque o condicionales, ¿qué factores están incluidos en la fórmula para las asignaciones a diferentes partes del país o de la zona? ¿Qué dificultades ha enfrentado el gobierno en la aplicación de la fórmula (p. ej., datos de población inadecuados)? ¿Cómo ha tratado de abordar estas dificultades?

¿Quién participó/a de la elaboración de la fórmula? ¿Quién supervisa su implementación? ¿Han surgido preguntas dentro del Estado o de la sociedad civil con respecto a la equidad de la fórmula? En caso afirmativo, ¿qué respuesta ha dado el Estado a estas preguntas?

21

Peace and Development Volunteers (PDV) is a local Sudanese NGO established in early 2003 aimed at promoting and advocating for human rights, conflict transformation, and a culture of peace. It fosters sustainable development for the betterment of humanity, focusing on children and other vulnerable groups.PDV derives its uniqueness from highly professional and experienced cadres and committed and enthusiastic volunteers. It utilizes distinct approaches based on capacity-building and the empowerment of a range of stakeholder groups. Peace and Development Volunteers (PDV) is a local Sudanese NGO established in early 2003 aimed at promoting and advocating for human rights, conflict transformation, and a culture of peace. It fosters sustainable development for the betterment of humanity, focusing on children and other vulnerable groups.PDV derives its uniqueness from highly professional and experienced cadres and committed and enthusiastic volunteers. It utilizes distinct approaches based on capacity-building and the empowerment of a range of

Peace and Development

VolunteersPeace and Development Volunteers (PDV) es

una ONG local sudanesa, creada a principios

de 2003, con el fin de promover y defender

los derechos humanos, la transformación de

conflictos y una cultura de paz. Promueve el

desarrollo sustentable para el mejoramiento

de la humanidad, centrándose en los niños y

otros grupos vulnerables.

La singularidad de PDV deriva de sus directores

altamente profesionales y experimentados, y

sus voluntarios comprometidos y entusiastas.

Utiliza distintos enfoques basados en el

desarrollo de capacidades y el empoderamiento

de una gama de grupos de interés

El Proyecto del Artículo 2

El estudio de caso de este apartado es un derivado de Buthaina Elnaiem,

“Our Constitution, Our Health: Budgeting for the Right to Health”, Peace and

Development Volunteers, 2009.

22 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

No discriminaciónFallas en la asignación y el gasto de fondos designados especialmente para contrarrestar los efectos persistentes de la discriminación histórica

El caso resumido En la India, los dalits son “descastados”, es decir, personas que no encajan en el sistema tradicional de cuatro castas. Son física y socialmente

excluidos, aislados del resto de la sociedad. Históricamente eran considerados como “intocables”. Durante siglos, no se les permitió poseer

sus propias tierras ni recibir educación. Por ello, la mayoría de ellos viven en la pobreza y más de la mitad son analfabetas.

En años más recientes, se han puesto en marcha protecciones legales para hacer frente a estas injusticias. Una política pública promulgada

en 1979 por la Comisión de Planificación de la India denominada Subplan de Castas Desfavorecidas (“Scheduled Castes Sub Plan”, SCSP)

buscaba garantizar que los dalits recibieran una parte equitativa de los gastos del gobierno. Con el fin de que el Estado pudiera manejarse de

manera más eficaz para alcanzar este objetivo, en 1995, la Comisión de Planificación creó un código correspondiente a una subclasificación

dentro de las partidas presupuestarias (al que numeró 789) para categorizar todos los fondos del SCSP; es decir, los gastos realizados por los

departamentos nacionales y estatales dirigidos a los dalits eran identificados con el código 789. Sin embargo, este código pasó años sin ser

utilizado. Sin un uso consistente, era imposible saber en qué medida el Estado cumplía con el mandato del SCSP.

Desde 2007, la National Campaign for Dalit Human Rights (Campaña Nacional por los Derechos Humanos de los Dalits) ha trabajado en

conjunto con el Centre for Budget Governance and Accountability (Centro para la Gobernanza Prespuestaria y la Rendición de Cuentas)

para documentar la omisión por parte de los gobiernos estatales y nacional de utilizar el código. También han intentado rastrear los

fondos del SCSP. Durante el avance de este monitoreo, se encontró que las asignaciones han estado generalmente por debajo de 16%

del presupuesto que debía estar asignado a los dalits (en línea con la proporción que representan de la población). También revelaron

numerosas instancias en las que los fondos asignados a los dalits habían sido desviados para usos que de ninguna manera promovían

los derechos de los dalits.

24 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

El artículo 2(2) del PIDESC prohíbe tanto la discriminación formal como la sustantiva (de facto). La Observación General No. 20 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de Naciones Unidas profundiza sobre esta disposición. En los párrafos 8 y 9 de la Observación General, el Comité argumenta que:

(a) Para eliminar la discriminación en la práctica se debe prestar suficiente atención a los grupos o individuos que sufren injusticias históricas o son víctimas de prejuicios persistentes [...] Los Estados partes deben, por tanto, adoptar de forma inmediata las medidas necesarias para prevenir, reducir y eliminar las condiciones y actitudes que generan o perpetúan la discriminación sustantiva o de facto [...] (párr. 8).

(b) Para erradicar la discriminación sustantiva en ocasiones los Estados partes pueden verse obligados a adoptar medidas especiales de carácter temporal para atenuar o suprimir las condiciones que perpetúan la discriminación. Esas medidas serán legítimas siempre que supongan una forma razonable, objetiva y proporcionada de combatir la discriminación de facto [...] (párr. 9).

En el párrafo 7, el CDESC también sostiene que la no discriminación es una obligación inmediata.

El argumentode los derechos humanos

El SCSP fue promulgado por la Comisión de Planificación de la India como un instrumento

para “prevenir, disminuir y eliminar” las condiciones y actitudes históricas que generaron

y perpetuaron la discriminación contra los dalits. Como resultado, el SCSP sería una

medida adecuada según la interpretación que se hace del artículo 2(2) del PIDESC en la

Observación General No. 20.

La obligación de no discriminación es inmediata y, por consiguiente, los Estados deben

tomar medidas inmediatas para corregir las condiciones y actitudes que perpetúan la

discriminación. En este caso, la Comisión de Planificación creó un código, el 789, para

permitir el rastreo de los fondos dirigidos a los dalits con el fin de asegurar que una

porción adecuada del presupuesto nacional fuera dirigido a este grupo de la población.

Sin embargo, pareciera que, durante varios años, el Estado de la India ignoró este

código; por lo tanto, se hace imposible su monitoreo, ya sea por el mismo Estado o por

agencias externas de supervisión, para determinar si se han asignado efectivamente

porciones apropiadas del presupuesto a los dalits. Además, pareciera que regularmente

el Estado no ha asignado todos los fondos ni realizado todos los gastos ordenados por

ley para el SCSP, lo que permitió que las condiciones que provocaron la discriminación

sistemática persistieran innecesariamente.

25

El estudio de caso en detalleIntroducción

La Constitución de la India garantiza

la no discriminación y declara que el

“Estado promoverá con especial cuidado

los intereses educativos y económicos

[…], en particular, de las castas y tribus

desfavorecidas, y las protegerá de la

injusticia social y todas las formas de

explotación”. En 1979, la Comisión de

Planificación de la India diseñó un Plan del

Componente Especial (“Special Component

Plan”, SCP), que obligaba al Estado a

asegurar que una proporción de los fondos

generales del gobierno proporcional al

tamaño de la población Dalita fuera dirigida

a programas para ellos. En 2006/07, se

cambió el nombre del SCP a Subplan de

Castas Desfavorecidas (“Scheduled Caste

Sub Plan”, SCSP). El objetivo central del

SCP/SCSP es promover la educación y el

desarrollo social y económico de los dalits

de forma proactiva y desempeñar una

Una asignación es la cantidad que el gobierno proyecta gastar para un propósito específico. Sin embargo, las asignaciones por sí solas brindan una visión limitada del cumplimiento del Estado de sus obligaciones en derechos humanos. Para obtener una imagen más completa es esencial examinar qué sucede después de que una asignación es aprobada. Esto se hace analizando qué parte de esa asignación fue gastada y cómo. Una asignación puede aparentar estar en línea con las obligaciones de derechos humanos del Estado, mientras que el gasto puede no estarlo.

Investigación inicial

En 1995, la Comisión de Planificación creó una subclasificación dentro de las partidas presupuestarias con él código 789 para catalogar y agrupar a todos los fondos del SCSP. Sin embargo, cuando la Comisión emitió sus instrucciones iniciales no estableció un marco temporal para el cumplimiento y el código no se implementó correctamente. Mientras

“función intervencionista positiva para

neutralizar las distorsiones acumuladas del

pasado” (Política Nacional de Educación,

1986).

En la práctica, el SCP/SCSP ha estado

plagado de una subasignación crónica

de fondos. En 2007/08, solo 6.1% de los

fondos para el desarrollo se asignaron

mediante el mecanismo del SCP/SCSP. En

2011/12, las asignaciones alcanzaron solo

el 8.84% del gasto total, cuando debían

alcanzar el 16.2%. Además, muchas

asignaciones no estaban en línea con el

propósito del SCP/SCSP. En el ámbito de

los estados, también ha habido muchos

casos en los que los fondos del SCSP

fueron desviados hacia actividades que

no se relacionaban con el progreso de los

dalits.

26 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El artículo 2 del PIDESC prohíbe toda

discriminación formal y sustantiva (de

facto). En este caso, el requisito del

SCSP de que la financiación para los

Dalits esté en línea con la proporción

que ellos representan en la población

parecía cumplir el requisito de no

discriminación formal. Sin embargo,

las Solicitudes de Subvenciones no

estaban próximas a ser formuladas,

y los gastos no alcanzaban esa

proporción. Por lo tanto, el Estado

estaba incumpliendo su obligación de

no discriminación sustantiva (de facto).

Primera ronda de incidencia y movilización

La NCDHR elaboró documentos breves e informativos que resumían sus hallazgos respecto del código 789. Éstos fueron diseminados a instituciones e individuos preocupados por los derechos humanos, organizaciones nacionales e internacionales y los medios. En esta primera ronda, la NCDHR buscó apoyo dentro del sistema gubernamental. Identificó aliados dentro de las importantes estructuras gubernamentales comprometidas con el avance de los dalits. Logró acceso a actores de alto nivel para quienes sus hallazgos resultaban relevantes y que tenían la capacidad de ejercer presión sobre los organismos regulatorios y decisores.

La NCDHR también se acercó al Contralor y Auditor General (CAG) porque éste tiene la responsabilidad de auditar todas las cuentas estatales. Compartió sus conclusiones con la Comisión de Planificación y brindó a los miembros del Parlamento información basada en su análisis.

Además, la NCDHR se esforzó por incrementar las capacidades de los activistas sociales y administradores. Organizó reuniones en 14 estados y en Delhi para explicar el análisis presupuestario, compartir sus hallazgos y diseminar información a las organizaciones de base. Organizó talleres sobre la importancia del código 789 y sobre cómo rastrear los fondos marcados con ese código.

que las asignaciones del SCSP figuraban teóricamente en los planes nacionales consolidados anuales y quinquenales (es decir, en términos generales, las asignaciones figuraban en los documentos), éstas no fueron reflejadas en la Solicitud de Subvenciones (“Demand for Grants”) detallada que el Poder Ejecutivo envió al Legislativo para su aprobación.

En 2007, la National Campaign for Dalit Human Rights (Campaña Nacional por los Derechos Humanos de los Dalit s, NCDHR) interpuso una demanda de interés público donde sostenía que el gobierno del estado de Delhi no había asignado los fondos estipulados para las castas desfavorecidas. El gobierno estatal insistió en que lo había hecho e incluso había superado el porcentaje estipulado para las castas y tribus desfavorecidasSin embargo, el gobierno estatal se estaba refiriendo a las asignaciones teóricas (es decir, las definidas en los planes nacionales) y no a las reales en la Solicitud de Subvenciones detallada.

La NCDHR y el Centre for Budget Governance and Accountability (Centro para la Gobernanza Presupuestaria y

Rendición de Cuentas, CBGA) reunieron más evidencia de las asignaciones para el SCSP en todo el presupuesto. Compararon las asignaciones con las Solicitudes de Subvenciones detalladas y descubrieron que no había manera de identificar realmente los fondos, dado que el código 789 no estaba siendo aplicado. Por lo tanto, era imposible saber en qué medida los estados cumplían con el mandato del SCSP —e imposible confirmar si se estaban gastando adecuadamente los recursos en beneficio de los dalits.

27

Si bien este libro folletos se concentra en el artículo 2 del PIDESC, los derechos humanos están interrelacionados y son interdependientes. Esta relación se ilustra vívidamente por el rol que han tenido las solicitudes de acceso a la información en este caso. La sociedad civil y las comunidades pueden ser mucho más eficaces al momento de asegurar que sus derechos económicos y sociales sean garantizados si, al mismo tiempo, el Estado está garantizando los derechos de acceso a la información y participación en cuestiones públicas.

“La obligación de no discriminación del

Estado está íntegramente relacionada

con otras obligaciones del artículo 2

del PIDESC. El CDESC ha sostenido que

la corrupción en los gastos estatales

implica el incumplimiento del Estado

con sus obligaciones de uso del

máximo de los recursos disponibles

para la realización de los DESC. (Véanse

los apartados sobre el uso del máximo

de los recursos disponibles).

En Delhi, una gran manifestación y protesta que duró un día hizo público el hecho de que los fondos prometidos jamás habían llegado a los dalits.

Luego, la NCDHR interpuso una solicitud de acceso a la información al gobierno de Delhi, pidiendo explicaciones sobre por qué no se estaba usando el código en el estado. Esta solicitud, junto con las actividades de incidencia y generación de redes, ejerció tanta presión sobre el gobierno de Delhi que éste le ordenó a todos los departamentos introducir el código 789 en mayo de 2008. Ese mismo año, el PAG le ordenó a los departamentos de finanzas del gobierno y los estados asignar el código presupuestario 789 a todas las asignaciones del SCSP.

Más investigación: Los fondos paralos dalits se desviaron

En noviembre de 2010, Nueva Delhi fue la sede de los Juegos del Commonwealth. Los medios informaron repetidamente sobre acusaciones de corrupción y malversación

de fondos en relación con los juegos. La Housing and Land Rights Network (Red de Vivienda y Derechos Agrarios), que estaba realizando una investigación sobre los costos sociales, humanos y financieros de los juegos, encontró un documento en el que se indicaba que los fondos del SCSP se estaban usando para los juegos. Avisaron a la NCDHR, quien luego examinó el presupuesto. A partir de una solicitud de información, la NCDHR confirmó que $7,44 mil millones de rupias indias (aproximadamente $163 millones de dólares) que originalmente habían sido asignados para la SCSP habían sido desviadas hacia los juegos.

Aumento de la presión

Los escándalos por corrupción en el marco de los juegos atrajeron muchísima atención de los medios. Parecía el momento adecuado para poner en el ojo público la desviación de fondos del SCSP. Un informe titulado “Whose Wealth? Whose Commons?” que proporcionaba los nombres de los funcionarios y líderes políticos que habían autorizado los desvíos, incendió los medios. La NCDHR hizo muchas conferencias de prensa y aprovechó la oportunidad para educar a los periodistas sobre la cuestión del SCSP. Los informes posteriores de parte de los medios sensibilizaron al público sobre este problema y, a medida que los periodistas indagaban cada vez más a los funcionarios, la presión sobre ellos aumentó.

La NCDHR preparó notas informativas para los miembros del Parlamento (MP) y la Asamblea Legislativa. Esta información

permitió a los MP formular las preguntas adecuadas. En agosto de 2010, el Ministro del Interior de la India admitió la malversación de fondos y comprometió al Estado a restituirlos (Desde entonces, más del 75% de los fondos han sido devueltos).Finalmente, un informe de noviembre de 2010 de un Grupo de Trabajo de la Comisión de Información concluyó que: “casi ningún ministerio muestra sus gastos en el SCSP en clasificaciones separadas dentro de las partidas presupuestarias. Algunos ministerios muestran asignaciones teóricas, pero el criterio que siguen al hacerlo no es ni uniforme ni transparente. Asimismo, en ausencia de subclasificaciones separadas que mostraran estos gastos (789), tales asignaciones teóricas no tienen mucha importancia ni se asegura su no transferibilidad”. En febrero de 2011, el Gobierno de la Unión abrió el código 789 y todos los departamentos comenzaron a usarlo.

Si bien este libro folletos se concentra en el artículo 2 del PIDESC, los derechos humanos están interrelacionados y son interdependientes. Esta relación se ilustra vívidamente por el rol que han tenido las solicitudes de acceso a la información en este caso. La sociedad civil y las comunidades pueden ser mucho más eficaces al momento de asegurar que sus derechos económicos y sociales sean garantizados si, al mismo tiempo, el Estado está garantizando los derechos de acceso a la información y participación en cuestiones públicas.

“La obligación de no discriminación del

Estado está íntegramente relacionada

con otras obligaciones del artículo 2

del PIDESC. El CDESC ha sostenido que

la corrupción en los gastos estatales

implica el incumplimiento del Estado

con sus obligaciones de uso del

máximo de los recursos disponibles

para la realización de los DESC. (Véanse

los apartados sobre el uso del máximo

de los recursos disponibles).

En Delhi, una gran manifestación y protesta que duró un día hizo público el hecho de que los fondos prometidos jamás habían llegado a los dalits.

Luego, la NCDHR interpuso una solicitud de acceso a la información al gobierno de Delhi, pidiendo explicaciones sobre por qué no se estaba usando el código en el estado. Esta solicitud, junto con las actividades de incidencia y generación de redes, ejerció tanta presión sobre el gobierno de Delhi que éste le ordenó a todos los departamentos introducir el código 789 en mayo de 2008. Ese mismo año, el PAG le ordenó a los departamentos de finanzas del gobierno y los estados asignar el código presupuestario 789 a todas las asignaciones del SCSP.

Más investigación: Los fondos paralos dalits se desviaron

En noviembre de 2010, Nueva Delhi fue la sede de los Juegos del Commonwealth. Los medios informaron repetidamente sobre acusaciones de corrupción y malversación

de fondos en relación con los juegos. La Housing and Land Rights Network (Red de Vivienda y Derechos Agrarios), que estaba realizando una investigación sobre los costos sociales, humanos y financieros de los juegos, encontró un documento en el que se indicaba que los fondos del SCSP se estaban usando para los juegos. Avisaron a la NCDHR, quien luego examinó el presupuesto. A partir de una solicitud de información, la NCDHR confirmó que $7,44 mil millones de rupias indias (aproximadamente $163 millones de dólares) que originalmente habían sido asignados para la SCSP habían sido desviadas hacia los juegos.

Aumento de la presión

Los escándalos por corrupción en el marco de los juegos atrajeron muchísima atención de los medios. Parecía el momento adecuado para poner en el ojo público la desviación de fondos del SCSP. Un informe titulado “Whose Wealth? Whose Commons?” que proporcionaba los nombres de los funcionarios y líderes políticos que habían autorizado los desvíos, incendió los medios. La NCDHR hizo muchas conferencias de prensa y aprovechó la oportunidad para educar a los periodistas sobre la cuestión del SCSP. Los informes posteriores de parte de los medios sensibilizaron al público sobre este problema y, a medida que los periodistas indagaban cada vez más a los funcionarios, la presión sobre ellos aumentó.

La NCDHR preparó notas informativas para los miembros del Parlamento (MP) y la Asamblea Legislativa. Esta información

permitió a los MP formular las preguntas adecuadas. En agosto de 2010, el Ministro del Interior de la India admitió la malversación de fondos y comprometió al Estado a restituirlos (Desde entonces, más del 75% de los fondos han sido devueltos).Finalmente, un informe de noviembre de 2010 de un Grupo de Trabajo de la Comisión de Información concluyó que: “casi ningún ministerio muestra sus gastos en el SCSP en clasificaciones separadas dentro de las partidas presupuestarias. Algunos ministerios muestran asignaciones teóricas, pero el criterio que siguen al hacerlo no es ni uniforme ni transparente. Asimismo, en ausencia de subclasificaciones separadas que mostraran estos gastos (789), tales asignaciones teóricas no tienen mucha importancia ni se asegura su no transferibilidad”. En febrero de 2011, el Gobierno de la Unión abrió el código 789 y todos los departamentos comenzaron a usarlo.

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su gobierno sobre las asignaciones y gastos

necesarios para implementar medidas especiales para combatir los efectos de la discriminación histórica.

¿Existen grupos en el país suceptibles de recibir medidas especiales? En caso afirmativos, ¿cuáles? ¿Cuenta el Estado con políticas públicas, planes y programas para atender y aliviar los efectos de la discriminación histórica y/o sistemática a la que son sometidos estos grupos? ¿Estos grupos afectados participaron en la formulación de estas políticas públicas, planes y programas?

Si existen estos grupos, ¿hay en el presupuesto asignaciones específicas para responder a sus necesidades particulares? En caso afirmativo, ¿las asignaciones se hicieron sobre la base de las políticas públicas, planes y diseños de programas relevantes? En caso negativo, ¿sobre la base de qué factores se determinó el monto de estas asignaciones?

¿Se han establecido códigos contables para diferenciar esos fondos específicamente asignados de otros fondos en el presupuesto?¿Qué proceso, si es que existe alguno, ha establecido el gobierno para monitorear los gastos de estos fondos? ¿Los grupos afectados han participado formalmente de estos procesos de monitoreo? En caso negativo, ¿por qué no?

Si no han participado formalmente, ¿los grupos de la sociedad civil independientes han estado monitoreando los gastos de estos fondos? En caso afirmativo, ¿cuáles fueron sus hallazgos?

¿El monitoreo incluyó lo siguiente:- Alineación de los planes de políticas e implementación con las asignaciones presupuestarias y los gastos auditados?- Análisis de la incidencia de los beneficios para garantizar que los grupos afectados se estén beneficiando de las políticas públicas,

planes y programas según lo previsto?- Un procedimiento designado para que el Poder Legislativo revise el proceso (comités específicos, audiencias, etc.)?

¿Están disponibles al público los informes sobre las políticas públicas, asignaciones presupuestarias, y gastos y auditorías? ¿Son fáciles de comprender?

29

Founded in 2002, the Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) is dedicated to the defense of the most disadvantaged groups and to the strengthening of democracy in Argentina. Its goals are to promote effective enforcement of the National Constitution and the rule of law, compliance with laws that protect disadvantaged groups, and eradication of all discriminatory practices. ACIJ also seeks to contribute to the development of participatory and deliberative democratic practices in Argentina. To these ends, it• Engages in collaborative efforts to improve functioning and greater transparency in public institutions; • Promotes the enforcement of the National Constitution and effective compliance with laws that protect disadvantaged groups, and seeks the eradication of laws and practices which discriminate against historically marginalized minority groups;• Raises awareness among citizens about their basic rights and the channels available for their protection;• Makes proposals for public policy reforms; and• Trains professionals from diverse disciplines who are committed to public interest

La NCDHRLa National Campaign for Dalit Human Rights (NCDHR) se creó en 1998 para: a) mejorar la visibilidad de los problemas de los dalits, y b) hacer responsable al Estado de implementar las leyes agrarias y hacerlo rendir cuentas por la “negligencia voluntaria y manifiesta de los funcionarios”. Dalit Arthik Adhikar Andolan (DAAA), un movimiento de la NCDHR, busca proteger los DESC de los dalits, concentrándose en los derechos presupuestarios, la educación, la salud y otros recursos. Con este fin, DAAA trabaja en conjunto con organizaciones y movimientos dalits para que esa comunidad pueda participar de manera productiva y beneficiarse del desarrollo económico nacional y global.Los principales objetivos de DAAA son:

• Reclamar la participación de los dalits, es decir, que se les dé una oportunidad preferencial en todo aspecto económico.

• La inclusión de los actores dalits y la promoción de los intereses de los dalits en la economía del país.

• Atender de la discriminación y la exclusión por castas en relación con la educación, la salud y el empleo.

• La atención a los derechos de los dalits en la mitigación, el socorro y la rehabilitación frente a desastres.

Para más información sobre la NCDHR, visite: ncdhr.org.in/

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de este apartado fue tomado de Vimala Ramachandran y

Sapna Goel, “Tracking Funds for India’s Most Deprived: The Story of the National

Campaign for Dalit Human Rights’ ‘Campaign 789’”, Albert van Zyl (Cord.), From

Analysis to Impact, Partnership Initiative Case Study Series, IBP, 2011.

30 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

No discriminación

Asignaciones y gastos discriminatorioscon base en el nivel socioeconómico

El caso resumidoArgentina tiene un sistema federal y los gobiernos locales son la autoridad encargada de planificar, organizar, financiar y administrar sus

sistemas educativos locales. La Constitución Nacional respeta el principio de igualdad de oportunidades y garantiza la educación primaria

gratuita para todos los niños del país desde los cinco años de edad. La Ciudad de Buenos Aires va más allá de la promesa contenida en la

Constitución Nacional y garantiza, en su propia Constitución, el acceso a la educación de todos los niños en la ciudad desde los cuarenta

y cinco días de edad. También estipula que la asignación presupuestaria para la educación no puede ser gastada en nada más.

Desde 2002 a 2009, la cantidad de niños que recibían educación temprana (entre los 45 días y los 5 años de edad) en Buenos Aires

permaneció constante, aunque había habido un aumento continuo en la cantidad de niños que se inscribían para recibir educación

temprana. Como resultado, miles de niños no pudieron ingresar a la educación temprana en las escuelas públicas. Entre 2002 y 2006,

la cantidad de niños excluidos había aumentado 37%. En 2006, habían sido excluidos 6,047 niños; y para 2008 ese número había

aumentado a casi 8,000.

Esta exclusión creciente no afectaba a los niños de manera igual. Los niños que vivían en los seis distritos más pobres de la ciudad eran

afectados de forma desproporcionada; ellos representaban a más de la mitad de los niños excluidos. En cambio, menos del 15% de los

niños excluidos vivían en distritos adinerados.

La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) se creó en 2002 con el fin de fortalecer la democracia y proteger los derechos de los

grupos desfavorecidos en Argentina. Al combinar el litigio de interés público con el trabajo de investigación e incidencia, ACIJ estaba en

condiciones únicas para llevar adelante el caso de la educación temprana de los niños de la Ciudad de Buenos Aires.

32 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires garantiza el acceso a la educación para todos los niños desde los 45 días de edad. Esto no solo cumple, sino que va más allá, de las garantías de derecho a la educación establecidas en el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ratificado por Argentina.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (CDESC) en su Observación General No. 20 aclara que el artículo 2(2) del PIDESC, que prohíbe la discriminación sobre una amplia variedad de razones (entre ellas, el nivel socio-económico), engloba tanto la discriminación formal como la sustancial (párr. 8). Dicho artículo señala:

(a) Discriminación formal: Para erradicar la discriminación formal es preciso asegurar que la Constitución, las leyes y las políticas de un Estado no discriminen por ningún motivo …

(b) Discriminación sustantiva: […] En el disfrute efectivo de los derechos [...] influye con frecuencia el hecho de que una persona pertenezca a un grupo caracterizado por alguno de los motivos prohibidos de discriminación. Para eliminar la discriminación en la práctica se debe prestar suficiente atención a los grupos o individuos que sufren injusticias históricas o son víctimas de prejuicios persistentes, en lugar de limitarse a comparar el trato formal que reciben las personas en situaciones similares.

El argumentode los derechos humanos

Al formular y ejercer su presupuesto, el Estado debe tener en cuenta su obligación

de no discriminación. No debe favorecer o desfavorecer a ciertos grupos en particular

únicamente sobre la base de su etnicidad, género, orientación sexual, opinión política u

otras razones para asignar y gastar su presupuesto.

Las asignaciones presupuestarias deben ser no discriminatorias; no se deben asignar

específicamente fondos de manera injusta para ciertos grupos o partes de la ciudad

o país (es decir, los gobiernos deben asegurar la no discriminación formal). Los gastos

relacionados también deben tener un impacto no discriminatorio (no discriminación

sustantiva).

Si bien a simple vista un presupuesto o una política pública pueden no resultar

formalmente discriminatorios contra estos grupos o zonas, los gobiernos también

deben monitorear los gastos correspondientes para asegurar que los diferentes grupos

sean beneficiados de forma equitativa. Cuando un Estado constantemente gasta

menos en bienes y servicios clave relacionados con los DESC dirigidos a ciertos grupos

o zonas geográficas, hay altos indicios de discriminación sustantiva.

33

Los comienzos

Desde su creación, ACIJ ha reconocido que para representar y luchar por los derechos de las comunidades pobres debe tener lazos genuinos con estas comunidades. Si bien en este caso no pudo trabajar directamente con las familias afectadas, colaboró con organizaciones de base en comunidades urbanas. Esta labor le permitió a ACIJ ser testigo de las fallas del sistema educativo y documentar la desigualdad en el acceso.

ACIJ encontró que las diferencias entre las escuelas de los distritos pobres y adinerados en Buenos Aires eran enormes. Mientras que en los distritos pobres las aulas estaban mal construidas y había hacinamiento, carencia de calefacción y, muchas veces, hasta falta de electricidad o de materiales didácticos, en los distritos adinerados había laboratorios de computación, instalaciones deportivas, calefacción adecuada en invierno y abundancia de materiales didácticos y de aprendizaje.

Desafíos en el acceso a la información

Dado que la escasez de espacios y materiales en las escuelas parecía ser uno de los problemas identificados, ACIJ concluyó que el presupuesto constituía una pieza fundamental del rompecabezas. Sin embargo, la organización pronto vio que ni el gobierno federal ni el provincial tenían información detallada fácilmente disponible.

ACIJ recurrió a la Ley de Acceso a la Información de Buenos Aires y solicitó del gobierno la siguiente información: • La cantidad total de escuelas que

ofrecen educación temprana;• La cantidad de niños que se inscribieron

para recibir educación temprana entre 2001 y 2006, desglosada por escuela;

• La cantidad de niños en listas de espera entre 2001 y 2006, desglosada por escuela;

• El presupuesto asignado a infraestructura entre 2001 y 2005, desglosado por escuela; y

• Los gastos en construcción, mantenimiento y provisiones escolares, durante ese mismo periodo, desglosados por escuela.

El estudio de caso a detalle

Las formas más comunes de

discriminación en los presupuestos

estatales son aquellas basadas

en el género, etnicidad y nivel

socioeconómico. La discriminación

muchas veces es multifacética

dado que, por ejemplo, las minorías

étnicas son desproporcionalmente

pobres, y las mujeres suelen ser las

más pobres entre los pobres. Ciertas

zonas de un país (o de un estado o

de una ciudad) muchas veces son

insuficientemente atendidas en

relación con los sectores de salud,

educación, seguridad, vivienda

económicamente asequible, etc. en

comparación con otras zonas.

En este caso, la desigualdad en el gasto era problemática no solo desde la perspectiva de la obligación de no discriminación, sino también desde la obligación de utilizar el máximo de los recursos disponibles (MRD) para realizar los DESC. El CDESC ha sostenido que la obligación del MRD implica que los fondos asignados para fines relacionados con los DESC deben ser gastados en su totalidad para esos fines. (Ver folleto sobre MRD).

En su contestación de la demanda, el gobierno negó haber incumplido sus obligaciones y destacó las inversiones en infraestructura que estaba haciendo en ese momento. Sin embargo, no pudo refutar los hallazgos de ACIJ respecto al subejercicio del presupuesto. Seis meses después, el tribunal falló a favor de ACIJ y sostuvo que la omisión por parte del gobierno de garantizar la educación temprana de conformidad con el mandato constitucional exigía claramente la intervención del Poder Judicial.

El tribunal concluyó que el gobierno debía financiar el acceso universal a la educación temprana y le ordenó presentar información detallada acerca de todas las labores y proyectos existentes en relación con la satisfacción de la demanda de espacios para la educación temprana. El tribunal también le ordenó al gobierno elaborar planes que garantizaran el acceso a la educación temprana para cada niño entre los 45 días y 5 años de edad desde 2008 en adelante.

Cuando el gobierno no proporcionó a ACIJ la información solicitada, la organización decidió acudir a los tribunales. En abril de 2006, un tribunal ordenó al gobierno brindar la información solicitada.

Armada con datos desglosados, ACIJ pudo comparar el presupuesto que había sido asignado año tras año para infraestructura y mantenimiento con el presupuesto que efectivamente se gastaba. Por medio de esta simple comparación, ACIJ hizo un descubrimiento alarmante: la Ciudad de Buenos Aires había estado subejerciendo su presupuesto en infraestructura, mantenimiento y materiales escolares en las escuelas que ofrecían educación temprana, pese al constante incremento de niños en lista de espera. De hecho, entre 2002 y 2005, un promedio de 32.3% de los recursos asignados para estos fines no habían sido gastados.

Cambio de ruta: Una demanda colectivaEn diciembre de 2006, ACIJ presentó una demanda colectiva contra el gobierno de Buenos Aires. Sostuvo que entre 2002 y 2006, el gobierno no había cumplido con la garantía de educación temprana y había

violado su obligación de no discriminación. ACIJ mostró que:

• Existía un patrón consistente de niños a los que se les negaba acceso a la educación temprana en las escuelas debido a la insuficiencia de espacio. Si bien esta situación afectaba a la ciudad entera, era mucho peor en los distritos más pobres.

• El gobierno subejercía consistentemente recursos presupuestarios que habían sido asignados para mejorar la infraestructura y el mantenimiento de las escuelas. Estos recursos podrían haberse usado para construir más escuelas o aulas y así tener más espacio para más niños.

ACIJ acompañó el litigio con una campaña para sensibilizar al público sobre la crisis y alentar a la ciudadanía a enviar quejas escritas a los funcionarios públicos. Además, recurrió a los medios para publicar sus hallazgos. Los medios se interesaron en el caso, porque revelaba un patrón constante: la falta de provisión de educación temprana, sin importar quién fuera el gobierno de turno en la ciudad.

34 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

En este caso, la desigualdad en el gasto era problemática no solo desde la perspectiva de la obligación de no discriminación, sino también desde la obligación de utilizar el máximo de los recursos disponibles (MRD) para realizar los DESC. El CDESC ha sostenido que la obligación del MRD implica que los fondos asignados para fines relacionados con los DESC deben ser gastados en su totalidad para esos fines. (Ver folleto sobre MRD).

En su contestación de la demanda, el gobierno negó haber incumplido sus obligaciones y destacó las inversiones en infraestructura que estaba haciendo en ese momento. Sin embargo, no pudo refutar los hallazgos de ACIJ respecto al subejercicio del presupuesto. Seis meses después, el tribunal falló a favor de ACIJ y sostuvo que la omisión por parte del gobierno de garantizar la educación temprana de conformidad con el mandato constitucional exigía claramente la intervención del Poder Judicial.

El tribunal concluyó que el gobierno debía financiar el acceso universal a la educación temprana y le ordenó presentar información detallada acerca de todas las labores y proyectos existentes en relación con la satisfacción de la demanda de espacios para la educación temprana. El tribunal también le ordenó al gobierno elaborar planes que garantizaran el acceso a la educación temprana para cada niño entre los 45 días y 5 años de edad desde 2008 en adelante.

Cuando el gobierno no proporcionó a ACIJ la información solicitada, la organización decidió acudir a los tribunales. En abril de 2006, un tribunal ordenó al gobierno brindar la información solicitada.

Armada con datos desglosados, ACIJ pudo comparar el presupuesto que había sido asignado año tras año para infraestructura y mantenimiento con el presupuesto que efectivamente se gastaba. Por medio de esta simple comparación, ACIJ hizo un descubrimiento alarmante: la Ciudad de Buenos Aires había estado subejerciendo su presupuesto en infraestructura, mantenimiento y materiales escolares en las escuelas que ofrecían educación temprana, pese al constante incremento de niños en lista de espera. De hecho, entre 2002 y 2005, un promedio de 32.3% de los recursos asignados para estos fines no habían sido gastados.

Cambio de ruta: Una demanda colectivaEn diciembre de 2006, ACIJ presentó una demanda colectiva contra el gobierno de Buenos Aires. Sostuvo que entre 2002 y 2006, el gobierno no había cumplido con la garantía de educación temprana y había

violado su obligación de no discriminación. ACIJ mostró que:

• Existía un patrón consistente de niños a los que se les negaba acceso a la educación temprana en las escuelas debido a la insuficiencia de espacio. Si bien esta situación afectaba a la ciudad entera, era mucho peor en los distritos más pobres.

• El gobierno subejercía consistentemente recursos presupuestarios que habían sido asignados para mejorar la infraestructura y el mantenimiento de las escuelas. Estos recursos podrían haberse usado para construir más escuelas o aulas y así tener más espacio para más niños.

ACIJ acompañó el litigio con una campaña para sensibilizar al público sobre la crisis y alentar a la ciudadanía a enviar quejas escritas a los funcionarios públicos. Además, recurrió a los medios para publicar sus hallazgos. Los medios se interesaron en el caso, porque revelaba un patrón constante: la falta de provisión de educación temprana, sin importar quién fuera el gobierno de turno en la ciudad.

35

La marea cambia

El gobierno interpuso un recurso de apelación contra el fallo del tribunal. Confirmado el fallo

de primera instancia por parte del tribunal, el caso llegó al tribunal superior de la ciudad,

que comenzó a recibir escritos de amici curiae de otras OSC, litigantes y expertos. Por

casualidad, un cambio en el gabinete de la ciudad trajo consigo un ministro de educación

más flexible que resultó estar abierto al diálogo. El tribunal sugirió que las partes llegaran

a un acuerdo. Luego de meses de negociación entre agencias estatales, funcionarios

públicos y ACIJ, se llegó a un acuerdo en 2011.

ACIJ y el gobierno acordaron elaborar un plan de trabajo viable con plazos concretos.

El gobierno acordó satisfacer la demanda de espacios para la educación temprana,

priorizando los distritos con el mayor atraso. Se comprometió a poner los recursos

necesarios a disposición para llevar adelante el plan y a identificar claramente las

asignaciones presupuestarias subsiguientes que estarían destinadas a las nuevas

necesidades. El gobierno también se comprometió a desarrollar una base de datos para

sistematizar la información sobre la falta de espacios para la educación temprana y a

establecer un mecanismo de supervisión.

En total, el caso de ACIJ llevó más de cinco años. Llegar a un acuerdo fue solo el primer

paso de la siguiente fase de la lucha. Su implementación debe ser monitoreada.

Al analizar el presupuesto para

identificar una posible

discriminación, se debe poner

atención en:

1) las asignaciones y los gastos

donde el trato diferente a grupos

diferentes es fácilmente visible

en las partidas del presupuesto

(cuando se analiza en conjunto

con otros datos relevantes, como

las cifras sobre población); y

2) las asignaciones y gastos que

parecen equitativos a simple

vista, pero cuyo impacto afecta

a grupos diferentes de manera

diferente.

36 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La marea cambia

El gobierno interpuso un recurso de apelación contra el fallo del tribunal. Confirmado el fallo

de primera instancia por parte del tribunal, el caso llegó al tribunal superior de la ciudad,

que comenzó a recibir escritos de amici curiae de otras OSC, litigantes y expertos. Por

casualidad, un cambio en el gabinete de la ciudad trajo consigo un ministro de educación

más flexible que resultó estar abierto al diálogo. El tribunal sugirió que las partes llegaran

a un acuerdo. Luego de meses de negociación entre agencias estatales, funcionarios

públicos y ACIJ, se llegó a un acuerdo en 2011.

ACIJ y el gobierno acordaron elaborar un plan de trabajo viable con plazos concretos.

El gobierno acordó satisfacer la demanda de espacios para la educación temprana,

priorizando los distritos con el mayor atraso. Se comprometió a poner los recursos

necesarios a disposición para llevar adelante el plan y a identificar claramente las

asignaciones presupuestarias subsiguientes que estarían destinadas a las nuevas

necesidades. El gobierno también se comprometió a desarrollar una base de datos para

sistematizar la información sobre la falta de espacios para la educación temprana y a

establecer un mecanismo de supervisión.

En total, el caso de ACIJ llevó más de cinco años. Llegar a un acuerdo fue solo el primer

paso de la siguiente fase de la lucha. Su implementación debe ser monitoreada.

Al analizar el presupuesto para

identificar una posible

discriminación, se debe poner

atención en:

1) las asignaciones y los gastos

donde el trato diferente a grupos

diferentes es fácilmente visible

en las partidas del presupuesto

(cuando se analiza en conjunto

con otros datos relevantes, como

las cifras sobre población); y

2) las asignaciones y gastos que

parecen equitativos a simple

vista, pero cuyo impacto afecta

a grupos diferentes de manera

diferente.

Preguntas que podría hacersea sí mismo o a su Estado sobre la discriminación

en las asignaciones y/o gastos:¿El Estado desarrolla o tiene acceso a datos actuales desglosados por región geográfica y por grupos socioeconómicos que puedan usarse para evaluar el acceso de las personas al disfrute de sus DESC? En caso afirmativo, ¿qué datos? En caso negativo, ¿por qué no?

¿El Estado usa estos para la elaboración de sus presupuestos relacionados con los DESC? En caso negativo, ¿por qué no?

¿Las personas en regiones geográficas o grupos socioeconómicos específicos están particularmente desfavorecidas en el acceso a sus DESC? En caso afirmativos, ¿quiénes?

¿Las asignaciones per cápita para servicios en áreas como salud, educación, trabajo, agua, etc. son similares en las distintas zonas del país/región y para los diferentes grupos socioeconómicos? En caso negativo, ¿por qué no?

¿De qué forma ajusta el Estado su presupuesto, si es que lo hace, para asegurar que las personas en zonas o grupos socioeconómicos desfavorecidos puedan estar crecientemente a la par de otras zonas o grupos socioeconómicos en cuanto al disfrute de sus DESC?

¿Cuenta el Estado con un sistema para monitorear los gastos con el fin de asegurar que se hagan de manera no discriminatoria? En caso negativo, ¿por qué no?

Si cuenta con un sistema como ése, ¿cómo funciona ese sistema?

Si el Estado no tiene un sistema para monitorear los gastos, ¿la sociedad civil ha planteado cuestiones relativas a discriminación en los gastos?

En caso afirmativo, ¿qué cuestiones ha señalado? ¿Qué ha hecho el Estado para responder a la evidencia que se le ha presentado?

¿Hay ciertos grupos de personas que están siendo más afectados negativamente que otros por el subejercicio? En caso afirmativo, ¿cuáles y por qué?

¿Qué medidas, si es que hay alguna, ha tomado el Estado para abordar el problema del subejercicio?

37

Founded in 2002, the Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) is dedicated to the defense of the most disadvantaged groups and to the strengthening of democracy in Argentina. Its goals are to promote effective enforcement of the National Constitution and the rule of law, compliance with laws that protect disadvantaged groups, and eradication of all discriminatory practices. ACIJ also seeks to contribute to the development of participatory and deliberative democratic practices in Argentina. To these ends, it• Engages in collaborative efforts to improve functioning and greater transparency in public institutions; • Promotes the enforcement of the National Constitution and effective compliance with laws that protect disadvantaged groups, and seeks the eradication of laws and practices which discriminate against historically marginalized minority groups;• Raises awareness among citizens about their basic rights and the channels available for their protection;• Makes proposals for public policy reforms; and• Trains professionals from diverse disciplines who are committed to public interest

ACIJCreada en 2002, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) se dedica a la defensa de los grupos más desfavorecidos y al fortalecimiento de la democracia en Argentina. Sus objetivos son promover la aplicación efectiva de la Constitución Nacional y el Estado de Derecho, el cumplimiento de las leyes que protegen a los grupos desfavorecidos y la erradicación de todas las prácticas discriminatorias. ACIJ también busca contribuir al desarrollo de prácticas democráticas participativas y deliberativas en Argentina. Con este fin, ACIJ:• Participa en los esfuerzos de colaboración

para mejorar el funcionamiento y una mayor transparencia de las instituciones públicas;

• Promueve la aplicación de la Constitución Nacional y el cumplimiento efectivo de las leyes que protegen a los grupos desfavorecidos y busca la erradicación de las leyes y prácticas que discriminan a los grupos minoritarios históricamente marginados;

• Crea conciencia en la ciudadanía sobre sus derechos fundamentales y los canales disponibles para su protección;

• Hace propuestas de reformas de las políticas públicas; y

• Capacita a profesionales de diversas disciplinas que están comprometidos con temas de interés público.

Para más información sobre ACIJ, visite: acij.org.ar/

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de ACIJ se retoma de Fernando Basch, “Children’s Right to Early

Education in the City of Buenos Aires: A Case Study on ACIJ’s Class Action”, Albert

van Zyl (Coord.), From Analysis to Impact, Partnership Initiative Case Study Series,

IBP, 2011. El Sur También Existe,* 2008. ACIJ, “La Discriminación educativa en la

Ciudad de Buenos Aires”, abril de 2009.

*http://www.youtube.com/watch?v=JyuZ0gktahA&feature=player_detailpage

No discriminación

Gastos discriminatorios con base en el estado de salud

El caso resumido

El acceso al sistema de salud pública en México está directamente vinculado a la situación de empleo de las personas. Varias agencias

y sistemas de seguridad social brindan este acceso a diferentes sectores de la población. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

presta servicios de salud a personas con empleo formal en el sector privado, mientras que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) presta y regula servicios de salud para los empleados públicos. La empresa mexicana de petróleo

y las fuerzas armadas tienen, cada una, su propio sistema. Mientras tanto, las personas con empleo informal o desempleadas tienen

acceso a una red de hospitales y clínicas dirigidas por los ministerios de salud federal y estatales, así como por el Sistema de Seguro

Popular.

Esta estructura altamente fragmentada está regulada por un conjunto heterogéneo de estatutos y reglamentos, de los cuales algunos

amenazan con socavar el ejercicio de los derechos a la salud y la seguridad social. Este es el caso de los empleados públicos afiliados

al ISSSTE estatal de Sonora (ISSSTESON), a quienes la institución negó acceso a los servicios de salud debido a sus afecciones médicas

preexistentes, con el argumento de que el costo de cobertura de esas afecciones tendría un impacto negativo sobre sus finanzas. Estas

exclusiones, ya sea en el mercado de seguros privados o en los esquemas públicos, son inconsistentes con los derechos a la salud y a la

seguridad social y con la garantía de no discriminación, consagrados en la Constitución mexicana.

En 2007, Sonora Ciudadana tomó el caso de un trabajador público a quien durante una década se le había denegado el derecho a la

salud y la seguridad social sobre la base de estas regulaciones. Con estrategias que iban desde el análisis presupuestario hasta el litigio

estratégico y las campañas mediáticas, Sonora Ciudadana logró obtener una sentencia de la Suprema Corte, lo que finalmente llevó a

la eliminación de las prácticas discriminatorias que afectaban a una gran cantidad de trabajadores públicos que sufrían de afecciones

médicas preexistentes al momento de ser contratados.

40 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La Constitución mexicana garantiza el

disfrute de los derechos sobre una base

no discriminatoria y estipula de manera

explícita que la salud no puede constituir

una base para la discriminación (artículo

1). El artículo 4 asegura el derecho a la

protección de la salud, mientras que el

artículo 123 garantiza el derecho al trabajo

y la seguridad social y aclara que los planes

deben cubrir la atención médica tanto para

los problemas de la salud relacionados con

el trabajo como los que no lo están.

México ha ratificado el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC), que garantiza la no

discriminación (artículo 2), el derecho a la

Ser un empleado del sector público en

México tiene importantes beneficios en lo

que respecta a los servicios de atención

médica, jubilación y otros servicios sociales.

Sin embargo, debido a ciertas exclusiones

dentro de las regulaciones que gobiernan la

provisión de los beneficios de la seguridad

social en el estado de Sonora, México, los

empleados públicos eran vulnerables a

la discriminación en el disfrute de varios

derechos, incluidos el derecho al trabajo,

a la seguridad social y a la salud. Al excluir

a los empleados con ciertas afecciones

médicas preexistentes del acceso a los

beneficios, Sonora estaba incumpliendo la

obligación de no discriminación contenida

en el artículo 2 del PIDESC y el artículo

1 de la Constitución mexicana, que

específicamente prohíbe la discriminación

basada en afecciones médicas.

El argumento de los derechos

humanossalud (artículo 12), el derecho al trabajo y

a “un salario equitativo e igual por trabajo

de igual valor, sin distinciones de ninguna

especie” (artículo 7) y el derecho a la

seguridad social (artículo 9).

El Comité de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (CDESC) dedicó su

Observación General No. 19 al derecho a

la seguridad social y estipuló que: “[…]

los Estados Partes deben tomar medidas

efectivas y revisarlas en caso necesario,

hasta el máximo de los recursos de que

dispongan, para garantizar plenamente el

derecho de todas las personas, sin ningún

tipo de discriminación, a la seguridad

social […]” (párr. 4).

La cuestión de derechos humanos

41

El estudio de caso a detalleLos Estados en todos los niveles (ya sea central, estatal o municipal) tienen el deber de asegurar los derechos humanos. El Estado nacional o central tiene la obligación adicional de asegurar que los estados a nivel subnacional cumplan con sus obligaciones relativas a los derechos humanos; y, si incumplen, debe tomar medidas y hacer efecivo el ejercicio de esos derechos.

El comienzo

Abel Montenegro es un empleado público de la municipalidad de Hermosillo en el estado de Sonora, México. Sufre de hipertensión, lo cual no le impide realizar sus tareas laborales. Cuando comenzó a trabajar para la municipalidad en 1998, realizó todos los trámites necesarios para inscribirse en el sistema de seguridad social para empleados públicos de Sonora, ISSSTESON.

A pesar de que la Constitución mexicana garantiza el derecho a los servicios de salud, el artículo 6 de los estatutos del ISSSTESON sobre servicios médicos requeería que los empleados públicos estuvieran sanos para poder afiliarse. Sobre la base de este artículo, se le negó al Sr. Montenegro el acceso a servicios médicos necesarios durante una década. Debido a que no estaba afiliado al ISSSTESON, el Sr. Montenegro también perdió otros derechos que normalmente acompañan al empleo formal: una pensión, créditos para viviendas o un préstamo hipotecario y servicios de salud para su familia, entre otros.

En 2007, el Sr. Montenegro acudió a Sonora Ciudadana para ver si esta organización lo podía ayudar, y ésta accedió a tomar el caso.

La importancia del acceso a la informaciónComo primer paso, Sonora Ciudadana usó la ley de acceso a la información de México para obtener los documentos necesarios para comprender los orígenes y evaluar el alcance del problema. Sus solicitudes de acceso a la información ayudaron a la organización a documentar la cantidad de personas afectadas por las normas del ISSSTESON. Sonora Ciudadana descubrió que en los siete años anteriores, a más de 400 empleados públicos (entre ellos, agentes de la policía, docentes y otras personas con bajos salarios) y a sus familias se les había negado cobertura por problemas de salud preexistentes, como hipertensión y diabetes. Lo que resultó particularmente alarmante fue que la práctica parecía ir en aumento.

Cantidad de empleados públicos a los que se negó la afiliación al ISSSTESON

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

5 14 58 56 62 66 60 83

Además, las bases para denegar el acceso a los servicios médicos del ISSSTESON parecían estar ampliándose. Si bien la gran mayoría de los casos eran de personas con diabetes, el Instituto había comenzado más recientemente a negar el acceso a personas con cáncer y obesidad mórbida.A estos empleados públicos se les decía que no tenían derecho a la atención médica ni a los otros beneficios de la seguridad social, a pesar de las horas que dedicaban todos los días a su trabajo en el sector público. Los estatutos que debían simplemente asegurar el funcionamiento efectivo de la institución estaban obstaculizando el disfrute de derechos.

Además de la información que obtuvo mediante estas solicitudes de acceso a la información, en una reunión con los directivos del ISSSTESON, Sonora Ciudadana averiguó que, desde el punto de vista del ISSSTESON, no era

42 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

financieramente viable para el Instituto afiliar a las personas que sufrían de afecciones médicas preexistentes, especialmente aquellas con enfermedades crónicas degenerativas.

Una alianza estratégica para un litigio estratégico

Los reglamentos y estatutos que le permitían al ISSSTESON discriminar al Sr. Montenegro parecían ser inconstitucionales. Sin embargo, Sonora Ciudadana no contaba con personal jurídico para litigar el caso. Por lo tanto, decidió generar una alianza con Fundar, Centro de Análisis e Investigación, una organización con sede en la Ciudad de México dedicada a la transparencia, la rendición de cuentas y los derechos humanos. La estrategia jurídica de Fundar buscaba el logro de dos metas: asegurar que el lSSSTESON respetara los derechos de Abel Montenegro y obtener un precedente que sería aplicable a otros casos.

En noviembre de 2008, las dos organizaciones llevaron el caso del Sr. Montenegro a la Suprema Corte de Justicia

de México. Seis meses más tarde, la Corte emitió una sentencia en la que declaraba que las prácticas del ISSSTESON, en efecto, eran inconstitucionales porque contrariaban el espíritu de los artículos 1, 4 y 123 de la Constitución. La Corte le ordenó al ISSSTESON brindar atención de salud al Sr. Montenegro y su familia de inmediato. En junio de 2009, el ISSSTESON afilió formalmente a Abel Montenegro.

Mayor presión para reformar la ley

Si bien la sentencia de la Suprema Corte claramente marcaba un precedente, la decisión solamente era aplicable al Sr. Montenegro, lo cual significaba que la cláusula discriminatoria del ISSSTESON seguía afectando al resto de los empleados excluidos en Sonora. Muchos empleados públicos se acercaron a Sonora Ciudadana pidiendo ayuda. Con base en la sentencia de la Suprema Corte, comenzaron a defender sus derechos por medio de una campaña llamada “La Rebelión de los Enfermos”, que buscaba impulsar el cambio a través de diversas tácticas.

En respuesta a la afirmación del ISSSTESON

de que la afiliación de todos los empleados públicos previamente excluidos no era financieramente viable, y en el marco de la campaña la “Rebelión de los Enfermos”, Sonora Ciudadana envió cientos de solicitudes de información adicionales, esta vez, pidiendo información detallada sobre el presupuesto, con el fin de demostrar que el Estado tenía dinero que podía usar con ese objetivo. La organización identificó varias piezas importantes de información y usó todas en su trabajo de incidencia. Descubrió que:• Si bien el ISSSTESON había incurrido

en déficits todos los años, varias instituciones públicas le debían dinero ($500 millones de pesos desde el 2008, aproximadamente $47,6 millones de dólares); estas instituciones deudoras no habían pagado las cuotas debidas para afiliar a sus empleados.

• Cada año, el ISSSTESON pagaba mayores montos a institutos privados de salud para brindar los servicios que no podía proveer. Desde 2002 a 2009, también gastó más de $400 millones de pesos ($38 millones de dólares) para comprar medicamentos que no estaban en su inventario a farmacias privadas, a un precio considerablemente mayor que el que estaban pagando mediante su propio proceso de adquisición.

• En el presupuesto total del Estado, había varios gastos no esenciales que podían ser reducidos para incrementar el presupuesto del ISSSTESON. El Estado, por ejemplo, había gastado más de $4 millones de pesos (cerca de $380.000 dólares) para contratar una bailarina para una ceremonia.

43

Por último, con la ayuda de la “Rebelión de los Enfermos”, Sonora Ciudadana elaboró una estimación para determinar cuánto costaría brindar atención médica a las personas que sufrían de diabetes. Determinó que los medicamentos, visitas al médico y análisis de sangre por paciente sumarían $25,482 pesos por año. Sonora Ciudadana calculó que brindarles servicios de salud a los empleados públicos a quienes se les había denegado el acceso por sufrir de diabetes no le costaría a ISSSTESON más de $20 millones de pesos.

Se capacitó a los miembros de la “Rebelión de los Enfermos” para entender el presupuesto y se les enseñó cómo hablar del tema en las manifestaciones públicas, programas televisivos y audiencias ante al Congreso. Bajo presión creciente, el Comité de Salud del Congreso ordenó su propio cálculo de costos, cuyas estimaciones fueron muy cercanas a las de Sonora Ciudadana.

Finalmente, el 28 de diciembre de 2010, el Congreso estatal de Sonora reformó las normas del ISSSTESON y prohibir que los empleados públicos que buscaran afiliarse fueran discriminados sobre la base de afecciones preexistentes. Se obligó al ISSSTESON a eliminar el artículo 6 de sus estatutos.

Epílogo

Sonora Ciudadana documentó las prácticas de afiliación de las instituciones de seguridad social en cada uno de los 32 estados federales de México. Reveló que las instituciones de seguridad social de 14 estados tenían disposiciones que les permitían discriminar contra las personas enfermas, aunque el estado de Nuevo León era el único que las ponía en práctica. De hecho, las disposiciones de discriminación de Nuevo León no hacían referencia únicamente a los empleados con afecciones preexistentes, sino también a las personas que se unían a los servicios públicos por primera vez y que tenían más de 50 años.

Sonora Ciudadana identificó un grupo de empleados en Nuevo León a quienes se les habían denegado sus derechos, documentó la extensión de la práctica (más de 1,100 empleados no habían sido afiliados), analizó el presupuesto, desarrolló un ejercicio de cálculo de costos, y lanzó una campaña de comunicación social e incidencia. Esta vez, el precedente del caso de Abel Montenegro y la reforma de los estatutos del ISSSTESON en Sonora sentaron las bases para un resolución expedita. El Congreso del estado de Nuevo León reformó el marco legal del ISSSTELEON para prohibir la discriminación sobre la base de las condiciones de salud y la edad.

La Observación General No. 19 (párr. 10)

confirma que “conviene considerar la

seguridad social como un bien social y no

principalmente como una mercancía o un

mero instrumento de política económica

o financiera”. Si bien la seguridad social

puede ser una herramienta importante

para estimular una economía, por

ejemplo, para darles poder adquisitivo

a los pobres, lo que sostiene esta

Observación General es que la seguridad

social es, primero y principalmente, un

derecho y que debe evaluarse mediante

un conjunto de valores diferentes

de los que se usan para evaluar las

herramientas para alcanzar las metas

económicas.

Los Estados tienen la obligación de usar

el máximo de los recursos disponibles

para asegurar los derechos económicos

y sociales. Cuando un Estado dice que

no tiene los recursos para garantizar

derechos específicos, como la seguridad

social, para todas las personas, debe

poder probar que exploró todas las

opciones posibles para obtener los

recursos necesarios. El análisis del

presupuesto llevado a cabo por Sonora

Ciudadana demostró que el gobierno

estatal de Sonora no había realizado una

investigación completa de este tipo.

Este caso también demuestra cómo

la obligación de no discriminación va

de la mano de las otras obligaciones

El cálculo de costos puede ser una herramienta analítica invaluable para fortalecer los argumentos de derechos humanos, como se demuestra en este caso. En términos simples, el cálculo de costos es el proceso de evaluar cuánto costaría adquirir un bien o servicio específico. Si bien estimar el costo real de un bien o servicio brindado por el Estado puede ser difícil para una OSC, debido a la naturaleza técnica del cálculo y a que las OSC normalmente no tienen acceso a cifras tales como los costos administrativos del Estado, un cálculo cuidadosamente razonado presentado por una OSC puede tener el efecto de desplazar la “carga de la prueba” al Estado, forzándolo a justificar su falta de provisión de los beneficios deseados.

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su Estado sobre la discriminación en el acceso a

beneficios relacionados con derechos

¿Qué beneficios relacionados con derechos les otorga el Estado a las personas en el país? ¿Estos beneficios dependen del empleo o se brindan a todas las personas más allá de su situación laboral?

¿El Estado tiene registros sobre a quiénes se les niegan beneficios relacionados con sus derechos? En caso negativo, ¿por qué no? En caso afirmativo, ¿mantiene registros de los motivos por los que fueron negados los beneficios?

Si cuenta con registros sobre los motivos por los que fueron negados los beneficios, ¿cuáles son esos motivos? ¿Hay un patrón que podría indicar que se les están negando beneficios a ciertas personas por su género, discapacidad, edad u otra condición que no es admisible como base de discriminación?

¿El Estado evalúa regularmente sus normas relacionadas con beneficios con el fin de asegurar que mejoren el disfrute de los derechos relacionados de las personas y no obstaculicen ese disfrute?

¿Estos beneficios son negados de manera consistente en todo el país o es esto más prevalente en ciertas zonas? ¿Cuáles son las causas de las diferencias en el trato?

¿El Estado nacional monitorea las regulaciones usadas por los gobiernos subnacionales relacionadas con los beneficios, con el fin de asegurar que esas regulaciones sean consistentes en las distintas partes del país y que no interfieran inadecuadamente con el disfrute por parte de las personas de beneficios relacionados con sus derechos?

¿El Estado niega ciertos beneficios a los individuos sobre la base de su estado de salud? En caso afirmativo, ¿qué beneficios? ¿Qué estados de salud? ¿Qué razón brinda el Estado para negar los beneficios?

¿El Estado justifica la negación de beneficios a ciertos grupos por falta de recursos económicos adecuados? En caso afirmativo, ¿puede demostrar el Estado que ha analizado todas las opciones posibles para incrementar los recursos para brindar los beneficios específicos, incluido el uso de recursos de áreas menos esenciales, el aumento de la eficiencia en los gastos, la elaboración de esquemas adicionales para recaudar ingresos, etc.?

45

Founded in 2005 and based in the Mexican state of Sonora, Sonora Ciudadana is a civil society organization that promotes human rights, transparency, and accountability at the local level. Over the years, Sonora Ciudadana has focused on democratizing state institutions by advocating for greater citizen participation in policy processes. Sonora Ciudadana seeks to be an agent of change in the state of Sonora and beyond, by using access to information, social marketing, media and evidence-based advocacy to promote transparency and accountability, especially in relation to health. Founded in 2005 and based in the Mexican state of Sonora, Sonora Ciudadana is a civil society organization that promotes human rights, transparency, and accountability at the local level. Over the years, Sonora Ciudadana has focused on democratizing state institutions by advocating for greater citizen participation in policy processes. Sonora Ciudadana seeks to be an agent of change in the state of Sonora and beyond, by using access to information, social marketing, media and evidence-based advocacy to promote transparency and

SONORA CIUDADANA

Fundada en 2005 y con sede en el estado

mexicano de Sonora, Sonora Ciudadana es una

organización de la sociedad civil que promueve

los derechos humanos, la transparencia y la

rendición de cuentas en el ámbito local. A lo

largo de los años, Sonora Ciudadana se ha

concentrado en la democratización de las

instituciones estatales mediante la defensa

de una mayor participación ciudadana en los

procesos relativos a las políticas públicas.

Sonora Ciudadana busca ser un agente del

cambio tanto en el estado de Sonora como

en otros estados, usando el acceso a la

información, el marketing social, los medios y la

incidencia basada en evidencia para promover

la transparencia y la rendición de cuentas,

particularmente en lo relativo a la salud.

Para más información sobre Sonora Ciudadana,

visite: www.sonoraciudadana.org.mx

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso se basa en Guillermo Noriega y María Eugenia Jaime Bracamonte, Discriminación y Acceso a los Servicios de Salud, Sonora Ciudadana-Fundar, Hermosillo, 2009; Artemiza Michel y Guillermo Noriega, La rebelión de los enfermos: No somos números, somos personas—Cronología de una historia de participación ciudadana y exigencia del derecho a la salud, Sonora Ciudadana, Hermosillo, 2011; y Guillermo Noriega, La rebelión de los enfermos: Auditoría Ciudadana—La discriminación en el ISSSTELEON, Sonora Ciudadana, Hermosillo,2012.

El uso del máximo de los recursos disponibles

PIDESC, Artículo 2(1):

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, [...] especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente [...] la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

46 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El uso del máximo de los recursos disponibles

PIDESC, Artículo 2(1):

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, [...] especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente [...] la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

¿Qué implica la obligación contenida en el artículo 2 de usar el máximo de los recursos disponibles?

El Comité de Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC o Comité) es el organismo que proporciona la

interpretación de mayor autoridad del significado del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

(PIDESC). El CDESC tiene la responsabilidad de supervisar la implementación del PIDESC. Los Estados que han ratificado el PIDESC deben,

como parte de sus obligaciones de los tratados, informar al CDESC regularmente sobre los pasos que han tomado para implementar el

tratado, y el grado de goce de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en el país.

El Comité hace comentarios y recomendaciones sobre los informes de cada país. Estos comentarios y recomendaciones muchas veces

contienen la mejor interpretación del Comité del significado de las disposiciones específicas del tratado. En ocasiones, el Comité también

publica “Observaciones Generales” (OG) sobre cuestiones que han surgido repetidamente durante sus deliberaciones, con el fin de

brindar mayor claridad a los Estados y otros sobre el significado de los derechos y obligaciones específicos en el PIDESC.

En varios puntos de estas recomendaciones y Observaciones Generales, el CDESC ha hecho referencia a la obligación del Estado de

usar el máximo de los recursos disponibles para realizar los DESC, y ha explicado dónde y cómo, según su criterio, el Estado ha cumplido

o incumplido con esta obligación. De estas diferentes fuentes se puede desentrañar cómo interpreta el Comité esta obligación. Este

apartado profundiza sobre las interpretaciones que se relacionan de forma más directa con los presupuestos públicos.

Cabe destacar que si bien este apartado se concentra en la obligación de usar el máximo de los recursos disponibles (MRD), cuando

se aborda una cuestión es importante analizar esta obligación en conjunto con las otras dos que surgen del artículo 2; a saber, el

cumplimiento progresivo de la realización de los DESC y la no discriminación. El significado y las implicancias de estas dos obligaciones

solo pueden ser debidamente comprendidas, y cumplidas, en conjunto con la obligación de usar el MRD —y viceversa—.

48 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Movilizar la mayor cantidad de recursos posible.

La obligación de usar el máximo de los

recursos disponibles (MRD) implica que

el Estado debe hacer todo lo posible para

movilizar recursos dentro del país con el

fin de que haya fondos disponibles para

realizar progresivamente los DESC. Si bien

cada país, por lo general, tiene un abanico

de recursos posibles (humanos, naturales,

etc.), los recursos financieros representados

en el presupuesto público son esenciales

para la realización de los DESC.

La obligación de usar el MRD implica que,

siempre que una mayor realización de los

DESC requiera más recursos estatales

destinados a ello, el Estado debe hacer el

mayor esfuerzo posible por recaudar todos

los ingresos que pueda, sin poner en riesgo

la viabilidad de la economía en el largo

plazo. Esto significa que el Estado debe

hacer su mayor esfuerzo por recaudar

todos los impuestos e ingresos que se le

Un Estado puede creer que no gravar

fuertemente a la economía será más

beneficioso para realizar los DESC

de las personas. Las obligaciones de

derechos humanos no les impiden

a los Estados seguir este curso de

acción. Sin embargo, la obligación de

usar el MRD implica que si un Estado

elige esta ruta, debe poder demostrar

que la política económica elegida ha

sido realmente la más efectiva para

la realización de los DESC de las

personas de lo que hubiera sido un

régimen fiscal con una carga mayor.

Muchos países simplemente no cuentan con suficientes recursos propios para realizar plenamente los derechos de las personas. La obligación de usar el MRD implica que cuando los recursos internos son escasos, el Estado debe hacer todo lo posible por obtener ayuda internacional, incluida la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), para poder realizar mejor los derechos.

Incurrir en deuda también puede darle al Estado acceso a recursos adicionales y, por lo tanto, debe considerarse como una forma de cumplir con la obligación de MRD. Sin embargo, es esencial analizar cuidadosamente el posible impacto en los derechos humanos de la incursión en una mayor deuda. El pago de la deuda puede representar un recorte a largo plazo de los recursos disponibles para los DESC. Los términos de la deuda (p. ej., tasas de interés elevadas) también pueden tener consecuencias serias en el largo plazo. Además, es fundamental considerar el uso que se hará de esos fondos. ¿Se destinarán a áreas relacionadas con los DESC? ¿Se invertirán con el fin de incrementar la productividad de la sociedad en el largo plazo o serán desperdiciados?

deban, y cumplir al mismo tiempo con las

obligaciones de realización progresiva y no

discriminación, mientras asegura que las

personas tengan acceso a la información

relevante.

49

Otorgar prioridad debida a los DESC

El CDESC ha sostenido que la obligación de MRD implica que los Estados deben otorgar

“prioridad debida” a los DESC en el uso de sus recursos. En cuanto al presupuesto público,

esto implica que las asignaciones y gastos deben dirigirse a áreas relacionadas con los

DESC, con carácter prioritario.

Para determinar si un Estado está dando esa “prioridad debida” a los DESC, resulta útil

considerar la proporción del presupuesto que se destina a áreas relacionadas con los

DESC, particularmente cuando dicha proporción se compara con la necesidad. También

puede resultar útil comparar esta proporción a lo largo de países en condiciones similares.

Para evaluar si un Estado está cumpliendo con su obligación de usar el MRD, también se debe

mirar la composición de los fondos dirigidos a áreas relacionadas con los DESC. Se debe dar

prioridad dentro de estas áreas al cumplimiento de las “obligaciones fundamentales” del

Estado (según lo definido por el CDESC en sus Observaciones Generales). En lo que respecta

a la salud, por ejemplo, esto incluye servicios de salud reproductiva e inmunización (OG No.

14). Cuando se requiere de fondos para cumplir con estas obligaciones fundamentales, el

gasto en artículos de menor prioridad dentro de las áreas relacionadas con los DESC puede

implicar un incumplimiento del deber de usar el MRD.

Puede resultar difícil definir con precisión qué constituye un área “relacionada con

los DESC”. Por lo general, esto incluye los gastos más directamente relacionados con

salud, agua, alimentación y educación. Sin embargo, el financiamiento destinado a

otras áreas como carreteras, por ejemplo, también califica dentro de este criterio

si estas carreteras representaran un importante beneficio para que los pequeños

productores agropecuarios puedan llevar sus productos más fácilmente al mercado

(derecho a la alimentación). El financiamiento destinado al turismo también puede

ser un área relacionada con los DESC si se dirige a la creación de puestos de trabajo

(derecho al trabajo).

Los gastos deben ser eficientes

El desperdicio de recursos constituye un incumplimiento del deber de usar el máximo

de los recursos disponibles. Los fondos se pueden desperdiciar de varias maneras, que

incluyen:

• El Estado puede pagar más de lo que corresponde por bienes y servicios, o puede

obtener baja calidad por la cantidad invertida.

• También hay desperdicio cuando el Estado compra artículos que no son necesarios

o que no son útiles para satisfacer las necesidades prioritarias. (Véase el estudio

de caso sobre El uso del máximo de los recursos disponibles: Gastos en artículos

no esenciales).

• El Estado puede decidir que ciertos bienes y servicios son necesarios para abordar

un problema, mientras que una investigación seria puede indicar que hay otros

bienes y servicios más adecuados.

• Cuando un departamento o agencia recibe su financiamiento cerca del fin del año

fiscal, puede gastar rápidamente, sin analizar los gastos a profundidad.

El CDESC ha indicado que no gastar los fondos eficientemente puede constituir un

incumplimiento de la obligación de usar el MRD. Sin embargo, algunos gastos que pueden

ser necesarios desde la perspectiva de los derechos humanos—por ejemplo, para crear y

mantener clínicas de salud en zonas rurales remotas—podrían ser considerados como un

uso “ineficiente” de los recursos por algunos economistas. Sería caro crear y mantener

estas clínicas; más personas se verían beneficiadas si se gastara un monto de dinero

similar en una zona urbana densamente poblada. Como potencialmente se beneficiaría

a un mayor número de personas, algunos economistas considerarían a esta segunda

opción como un uso más “eficiente” de los fondos. Es importante que los defensores de

los derechos humanos comprendan los distintos usos que hacen los economistas del

término “eficiente”, que tengan en claro cuáles de esos usos son compatibles con los

derechos humanos y cuáles no, y que argumenten en contra de los gastos “eficientes”

que no avanzan, o incluso hasta socavan, los derechos humanos, por ejemplo por no

asegurar el respeto de los derechos de los grupos marginados.

50 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Los gastos deben ser eficientes

El desperdicio de recursos constituye un incumplimiento del deber de usar el máximo

de los recursos disponibles. Los fondos se pueden desperdiciar de varias maneras, que

incluyen:

• El Estado puede pagar más de lo que corresponde por bienes y servicios, o puede

obtener baja calidad por la cantidad invertida.

• También hay desperdicio cuando el Estado compra artículos que no son necesarios

o que no son útiles para satisfacer las necesidades prioritarias. (Véase el estudio

de caso sobre El uso del máximo de los recursos disponibles: Gastos en artículos

no esenciales).

• El Estado puede decidir que ciertos bienes y servicios son necesarios para abordar

un problema, mientras que una investigación seria puede indicar que hay otros

bienes y servicios más adecuados.

• Cuando un departamento o agencia recibe su financiamiento cerca del fin del año

fiscal, puede gastar rápidamente, sin analizar los gastos a profundidad.

El CDESC ha indicado que no gastar los fondos eficientemente puede constituir un

incumplimiento de la obligación de usar el MRD. Sin embargo, algunos gastos que pueden

ser necesarios desde la perspectiva de los derechos humanos—por ejemplo, para crear y

mantener clínicas de salud en zonas rurales remotas—podrían ser considerados como un

uso “ineficiente” de los recursos por algunos economistas. Sería caro crear y mantener

estas clínicas; más personas se verían beneficiadas si se gastara un monto de dinero

similar en una zona urbana densamente poblada. Como potencialmente se beneficiaría

a un mayor número de personas, algunos economistas considerarían a esta segunda

opción como un uso más “eficiente” de los fondos. Es importante que los defensores de

los derechos humanos comprendan los distintos usos que hacen los economistas del

término “eficiente”, que tengan en claro cuáles de esos usos son compatibles con los

derechos humanos y cuáles no, y que argumenten en contra de los gastos “eficientes”

que no avanzan, o incluso hasta socavan, los derechos humanos, por ejemplo por no

asegurar el respeto de los derechos de los grupos marginados.

51

Los gastos deben ser eficaces

Para cumplir con su obligación de

MRD, los Estados deben gastar su

dinero de manera eficaz. Los gastos

deben tener el efecto de mejorar

el disfrute de los derechos de las

personas.

Esto implica que incluso cuando un

Estado gaste sus recursos de manera

eficiente, con la intención de realizar

los derechos de las personas, estaría

incumpliendo sus obligaciones de

MRD si el gasto no ayuda a mejorar,

de hecho, el disfrute de los derechos

de las personas. En esos casos, los

Estados deben revisar sus planes,

el diseño de sus programas y

actividades, y su implementación, con

el fin de determinar cómo el gasto

podría realizar más eficazmente los

derechos de las personas. (Véase

el estudio de caso sobre El uso del

máximo de los recursos disponibles:

Gastos en artículos que no son

eficaces para garantizar derechos).

La corrupción puede adoptar muchas formas. Las agencias estatales pueden, por ejemplo, comprar bienes y servicios de amigos de sus empleados a precios inflados, o los fondos pueden ser desviados en distintas momentos durante el proceso que los lleva desde el tesoro nacional hasta el punto de la entrega del servicio. Más allá de su cara o forma, el incumplimiento por parte de un Estado de su deber de combatir la corrupción también constituye un incumplimiento de la obligación de usar el máximo de los recursos disponibles para avanzar los DESC, debido a que los fondos que han sido desviados o malgastados son desperdiciados.

Los fondos asignados para los DESC deben

gastarse en su totalidad.

El subejercicio es un problema común en

muchos países. Esto ocurre por varias

razones, que incluyan:

• Falta de capacidad del Estado. Esta

brecha en la capacidad puede alentar

la implementación o llevar a que un

programa no se implemente nunca.

• Un departamento o agencia puede

recibir recursos adicionales hacia

el final del año fiscal y no poder

52 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

gastarlos antes de fin de año a causa,

por ejemplo, de procedimientos de

adquisición extensos.

• Los programas pueden estar

diseñados o estructurados de forma

tal que dificultan o imposibilitan que

las personas que reúnen los requisitos

para un determinado programa reciban

sus beneficios.

• Si bien se pueden asignar fondos

para un programa específico, puede

haber reticencias dentro del gobierno

para implementar el programa. Los

fondos pueden ser desembolsados

lentamente, si es que se desembolsan.

• Si bien un donante puede haber

acordado financiear sectores

específicos, puede que el total o una

parte del financiamiento nunca se

materialice.

El CDESC sostiene que los fondos

asignados para los DESC deben gastarse en

su totalidad. Por lo tanto, el subejercicio de

esos fondos constituiría un incumplimiento

por parte del Estado con sus obligaciones

de usar el MRD. En estos casos, el Estado

debe identificar los motivos de la sub

ejecución y hacer lo posible para corregir

las fallas que llevaron a ella. (Véase el

estudio de caso sobre El uso del máximo

de los recursos disponibles: Sub ejecución

de fondos por barreras al acceso y falta de

capacidad estatal).

Los fondos asignados para programas

relacionados con los DESC no deben ser

transferidos a otras áreas.

El presupuesto aprobado por la Legislatura

puede reflejar prioridades en materia de

derechos humanos. Sin embargo, durante

el curso del año fiscal, los fondos del

presupuesto pueden transferirse de un

programa o departamento a otro, o incluso

ocasionalmente de un ministerio a otro. La

obligación de usar el MRD implica que, aun

cuando por lo demás sea legal transferir

los fondos de este modo, no es aceptable

hacerlo si esto implica transferir fondos

relacionados con los DESC para pagar

otros programas, bienes y servicios no

relacionados con estos derechos.

Asimismo, no es aceptable usar fondos

que están asignados para cumplir las

obligaciones fundamentales dentro de un

área relacionada con los DESC para cubrir

gastos no prioritarios.

Transferir fondos entre diferentes

áreas de DESC también puede

plantear cuestiones acerca de la

obligación de realización progresiva.

Si, por ejemplo, los fondos se

transfieren de la educación a la salud,

se puede causar una regresión con

respecto a la realización del derecho

a la educación.

53

This booklet has been developed as part of the Article 2 Pro ject, a working group housed first at the Partnership Initiative of the International Budget Partnership (IBP), and then at the Global Movement for Budget Transpar­ency, Accountability and Participation. The project aims to enhance understanding of the implications of article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) for how govern ments should develop their budgets, raise revenue and under take expenditures. Article 2 of the ICESCR sets out that governments are obligated to “[… ] take steps, individually and through international assistance and co­operation, […] to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant […], without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.” This handbook is, primarily, a resource for civil society organizations, and for national human rights institutions as well as legislators, to hold

La discusión en este folleto se basa en la

amplia investigación sobre las obligaciones

del artículo 2, y específicamente la

obligación del uso del máximo de los

recursos disponibles, en M. Magdalena

Sepulveda, The Nature of Obligations under

the International Covenant on Economic,

Social and Cultural Rights, Antwerpen:

Intersentia (2003), 313-319. También se

basa en los Principios de Limburgo (http://

www.unhcr.org/refwolrd/docid/48abd5790.

html) y el documento del CDESC, “Evaluación

de la Obligación de Adoptar Medidas

hasta el “Máximo de los Recursos de que

Disponga” de Conformidad con un Protocolo

Facultativo del Pacto”, E/C.12/2007/1 (21

de septiembre de 2007).

El uso del máximo de los recursos disponibles

Gastos en artículos no esenciales54 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El uso del máximo de los recursos disponibles

Gastos en artículos no esenciales

El caso resumidoEn Tanzania, los resultados en el ámbito de la salud son pobres y el derecho a la salud no ha sido plenamente realizado. Las asignaciones

generales para la salud son bajas, y en vez de gastar sus muy escasos recursos cuidadosamente, el Ministerio de Salud y Bienestar Social

(MSBS) desperdicia importantes recursos en gastos no esenciales. Estos gastos incluyen viajes por parte del personal del MSBS, pagos

de asistencia a talleres de capacitación o reuniones y la compra de vehículos de lujo.

Los salarios básicos de los funcionarios públicos son relativamente bajos en Tanzania. Los funcionarios públicos tienen interés en recibir

ingresos adicionales a través del pago de viáticos, y de gastos asociados a su asistencia a talleres de capacitación o reuniones (es decir,

los gastos diarios pagados por el Estado cuando los funcionarios públicos asisten a talleres de capacitación o reuniones fuera de la

oficina). Es posible encontrar varios ejemplos de estos gastos en el presupuesto del MSBS.

Sikika, una organización de la sociedad civil (OSC) de Tanzania, ha documentado estos gastos no esenciales. La organización ha ejercido

presión constante sobre el Ministerio para que use sus fondos en bienes y servicios más adecuados para asegurar que las personas en

Tanzania tengan acceso a servicios de salud de calidad.

56 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

La Observación General No. 14 del Comité

de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales de Naciones Unidas explica

que las garantías del derecho a la salud

contenidas en el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC) significan que los

servicios de salud deben:

• estar disponibles;

• ser accesibles;

• ser aceptables;

• ser de buena calidad.

El artículo 2 del PIDESC indica qué debe

hacer el Estado para realizar el derecho a

la salud. Lo anterior incluye usar el máximo

de los recursos disponibles para asegurar la

disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad

y calidad de los servicios de salud.

El argumento de los derechos humanos

Cuando un Estado gasta sus fondos en bienes y servicios no esenciales está

incumpliendo con el deber de usar del máximo de los recursos disponibles para

realizar los derechos económicos y sociales.

No es suficiente que las asignaciones presupuestarias prioricen adecuadamente los

derechos económicos y sociales. Es fundamental preguntar en qué se están gastando

los fondos —ya sea que estén asignados para salud, educación, programas de trabajo,

agua u otra área relacionada—. ¿Se están gastando en los bienes y servicios más

adecuados para asegurar que los derechos de las personas —a la salud, la educación,

el trabajo, el agua, etc.— se realicen?

Los grupos de sociedad civil que se abocan al trabajo presupuestario han encontrado

que los presupuestos públicos para áreas críticas muchas veces destinan una

proporción significativa del gasto a rubros administrativos o no esenciales. Si bien los

costos administrativos son importantes para una provisión adecuada de servicios, a

veces estos gastos constituyen una proporción tan grande del presupuesto que los

prestadores directos del servicio no tienen fondos suficientes para operar. En otros

casos, se destinan recursos a bienes y servicios que no son esenciales.

57

El estudio de caso a detalleDescripción general

Sikika examinó las asignaciones del

presupuesto de Tanzania de 2008/2009

luego de que éste fuera presentado ante

el Parlamento, y creó el término “gastos

innecesarios” para describir las partidas

presupuestarias destinadas a artículos

como viáticos o gastos de asistencia a

talleres de capacitación o reuniones. Ese

año, Sikika descubrió que, solo dentro

del sector salud, $22,6 mil millones de

chelines tanzanos (Tsh) (aprox. $18.6

millones de dólares) habían sido asignados

a complementos para gastos, $3,9 mil

millones de Tsh ($3.2 millones de dólares) a

talleres y capacitaciones, $1,6 mil millones

de Tsh ($1.3 millones de dólares) a gastos

asociados a viajes al exterior y locales, y

$6 mil millones de Tsh ($4.9 millones de

dólares) a vehículos. Esto representaba

un total de $34,2 mil millones de Tsh

($28.2 millones de dólares) en “gastos

innecesarios”. Sikika sostuvo que este

Cuando los artículos que de

manera directa y eficaz y permiten

la realización de los derechos de

las personas no están disponibles

en suficiente cantidad (p. ej.,

medicamentos esenciales), el gasto

en artículos no esenciales constituye

un incumplimiento por parte del

Estado de su deber de usar el máximo

de los recursos disponibles para

realizar los DESC. El Estado debe

monitorear los gastos para asegurar

que los recursos presupuestarios

sean usados primero y principalmente

en los artículos esenciales para la

realización de los DESC.

dinero debía ser asignado a artículos más

eficaces para mejorar la atención en salud.

Cuando estas cifras fueron presentadas

por Sikika ante una reunión de la Revisión

del Sector de Salud, al que asisten el

gobierno, los donantes y las OSC, los

funcionarios se disgustaron muchísimo.

Sin embargo, el tema captó la atención

del Primer Ministro, quien al mes sigiente

anunció que a partir de ese momento

todos los gastos públicos en talleres y

seminarios requerirían de su aprobación, y

que se restringiría la compra de vehículos

nuevos. Las Directrices Presupuestarias de

febrero de 2009 incluyeron una sección

especial que exigía recortes en los gastos

en capacitación, talleres, viajes y vehículos.

El análisis subsiguiente de Sikika reveló

que, en 2009/2010, las asignaciones

generales para categorías “innecesarias”

habían descendido en un 22%. Sin

embargo, el decremento se concentró

en la capacitación y los talleres, mientras

que otras categorías aumentaron. En

2010/2011, hubo un aumento nominal en

los gastos innecesarios totales.

58 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Investigación y análisis

Aquí se mencionan los pasos que Sikika llevó a cabo para llegar a sus hallazgos.1. En Tanzania, el informe anual del Contralor y Auditor General (CAG) identifica un abanico de gastos cuestionables. Guiado por los hallazgos de los informes anteriores del CAG sobre los gastos cuestionables del MSBS, Sikika examinó el proyecto de presupuesto del Ministerio de 2008/2009 e identificó algunas partidass problemáticas. Al sumar los artículos línea por línea, llegó a cifras alarmantes:

“Gastos innecesarios” en el presupuesto de 2008/2009 del MSBS:

Artículo Monto en TSh

Talleres/capacitación 3,936,743,900

Viajes al exterior y locales 1,649,302,200

Complementos para gastos 22,627,302,307

Vehículos 6,001,509,282

Total 34,214,857,689

2. Con el fin de examinar los “gastos innecesarios” de todo el Estado, Sikika creó categorías que serían fáciles de comprender y comparar a lo largo del tiempo. Analizó el presupuesto entero, tomando nota de las partidas que representaban gastos recurrentes que

aparecían de manera constante en todos los ministerios. Desarrolló seis categorías generales de “gastos innecesarios”:

1. Capacitación (local y en el exterior);2. Complementos para gastos (discrecionales, no discrecionales y en especie);3. Viajes (locales o al exterior);4. Combustible, aceite y lubricantes;5. Compra de vehículos nuevos;6. Alojamiento.

Por supuesto, no todos estos gastos pueden ser clasificados automáticamente como “innecesarios”. Sin embargo, Sikika decidió individualizar estos artículos porque sabía que, en Tanzania, los complementos para gastos, fondos para capacitación y gastos relacionados muchas veces se usan para el clientelismo político y para otorgar beneficios para los empleados civiles mal pagados. Las capacitaciones, de este modo, se realizan en hoteles costosos y los funcionaros reciben complementos por asistir. Los vehículos que se compran muchas veces son camionetas de lujo.

3. Cada año, cuando se presenta el nuevo presupuesto ante el Parlamento, Sikika actualiza su análisis de “gastos innecesarios”. Esto le permite identificar tendencias entre los ministerios y departamentos, al igual que tendencias dentro de agencias específicas. Comparaciones de tres años le permitieron a Sikika documentar que, mientras descendían las asignaciones generales a estas categorías en 22% desde 2008/2009 hasta 2010/2011, el mayor peso de la reducción recayó en capacitación, cuya asignación fue reducida en un 80% en

dos años fiscales. Por el contrario, los complementos para gastos continuaban aumentando. Además, las reducciones no fueron uniformes entre los ministerios, departamentos y agencias. Por ejemplo, Deuda Pública y Servicios Generales redujo sus complementos por gastos de $4 mil millones de TSh ($2.98 millones de dólares) a $307 millones de TSh ($226, 000 dólares), mientras que la Comisión Electoral aumentó los complementos por gastos de $389 millones de TSh ($290,000 dólares) a $27,3 mil millones de TSh ($20 millones de dólares).

Incidencia y difusión

Estrategia 1: Incidencia de alto nivel

Sikika presentó su análisis primero al Grupo de Trabajo Técnico de Financiamiento de la Salud, que se desempeña como asesor del sector de salud. No tuvo un impacto significativo sobre este grupo. El análisis se presentó nuevamente algunos meses después a la Revisión del Sector de Salud anual, otro encuentro entre el Estado, los donantes y las OSC, bajo la dirección del Ministerio de Salud y Bienestar Social. Presentar el análisis en este foro fue fructífero, como ya mencionamos anteriormente.

Parece que la estrategia de Sikika de apuntar a niveles altos —dentro del espacio creado por el MSBS, pero en el que también están presentes otros actores clave, como los donantes— fue buena. El espacio le brindó acceso directo a Sikika a su audiencia clave (el MSBS) y le permitió

59

Es importante elegir cuidadosamente la audiencia a la cual dirigir un mensaje de incidencia; también es importar pensar sobre cómo construir el mensaje. Las audiencias como el Grupo de Trabajo Técnico o los participantes de la Revisión del Sector de Salud tienen un alto nivel de conocimiento del sector, las políticas públicas y el financiamiento de la salud. Por lo tanto, probablemente resulte viable y útil presentar cifras sobre los fondos dirigidos a “gastos dispendiosos” y cómo estos fondos pueden gastarse mejor. Estas mismas audiencias deberían poder comprender las discusiones técnicas acerca del derecho y las obligaciones de los tratados. Por lo tanto, también sería viable destacar las obligaciones jurídicas del Estado de acuerdo al artículo 2.

Estrategia 2: Incidencia sobre los decisores directos

El análisis de Sikika de los “gastos innecesarios” para el proyecto de presupuesto de 2009/2010 destacó el hecho de que las directivas del Primer Ministro y las Directrices Presupuestarias se cumplían solo de manera selectiva.Luego de presentar estos hallazgos ante

Los legisladores son parte del Estado y por lo tanto tienen obligaciones en materia de derechos humanos. Al informar a los legisladores y miembros de los comités legislativos sobre sus roles en la supervisión y la toma de decisiones presupuestarias, se debe incluir información sobre las obligaciones de derechos humanos del Estado, el lugar del presupuesto en la satisfacción de estas obligaciones y qué deben hacer los legisladores para asegurar que el Estado cumpla con ellas.

Estrategia 3: Difusión en los medios

Luego de dirigirse al Parlamento, Sikika decidió llegar al público a través de una estrategia mediática para difundir sus conclusiones de manera masiva y mantener el tema en la discusión pública. La cobertura mediática fue positiva, y los gastos innecesarios se han convertido en

Si bien el artículo 2 del PIDESC obliga a los Estados a realizar progresivamente el derecho a la salud (usando el máximo de los recursos disponibles), un aumento en los gastos del Ministerio de Salud puede no constituir, por sí solo, un aumento en la realización de ese derecho. Asimismo, una reducción en los gastos innecesarios o dispendiosos tampoco garantizaría, por sí solo, que fondos adicionales estén siendo invertidos de tal forma que se realice eficazmente el derecho a la salud de las personas. En otras palabras, los aumentos y reducciones al financiamiento para los servicios esenciales constituyen una evidencia importante respecto del cumplimiento del Estado con sus obligaciones del artículo 2. Sin embargo, la evidencia más concluyente se tendría que extraer de las tendencias en las estadísticas relacionadas con la mortalidad, morbilidad, enfermedad, etc.

presentar sus argumentos con sus propias palabras. Resultó ser el momento perfecto para incidir sobre las Directrices Presupuestarias del año siguiente.

el Ministerio de Finanzas y el MSBS sin obtener una respuesta positiva, Sikika decidió dirigir sus esfuerzos de incidencia hacia los Miembros del Parlamento (MP) que formaban parte del Comité de Servicios Sociales. Al dirigirse a este Comité —actores clave para la rendición de cuentas del Estado— Sikika tenía la esperanza de fortalecer su rol en la supervisión y planificación del presupuesto.

un tema de discusión ineludible siempre que se presenta el presupuesto. Ahora, cuando el Estado incumple sus propias directivas, la organización ha podido recurrir a los medios para denunciar estos incumplimientos, manteniendo así el tema en la agenda pública.

60 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Es importante elegir cuidadosamente la audiencia a la cual dirigir un mensaje de incidencia; también es importar pensar sobre cómo construir el mensaje. Las audiencias como el Grupo de Trabajo Técnico o los participantes de la Revisión del Sector de Salud tienen un alto nivel de conocimiento del sector, las políticas públicas y el financiamiento de la salud. Por lo tanto, probablemente resulte viable y útil presentar cifras sobre los fondos dirigidos a “gastos dispendiosos” y cómo estos fondos pueden gastarse mejor. Estas mismas audiencias deberían poder comprender las discusiones técnicas acerca del derecho y las obligaciones de los tratados. Por lo tanto, también sería viable destacar las obligaciones jurídicas del Estado de acuerdo al artículo 2.

Estrategia 2: Incidencia sobre los decisores directos

El análisis de Sikika de los “gastos innecesarios” para el proyecto de presupuesto de 2009/2010 destacó el hecho de que las directivas del Primer Ministro y las Directrices Presupuestarias se cumplían solo de manera selectiva.Luego de presentar estos hallazgos ante

Los legisladores son parte del Estado y por lo tanto tienen obligaciones en materia de derechos humanos. Al informar a los legisladores y miembros de los comités legislativos sobre sus roles en la supervisión y la toma de decisiones presupuestarias, se debe incluir información sobre las obligaciones de derechos humanos del Estado, el lugar del presupuesto en la satisfacción de estas obligaciones y qué deben hacer los legisladores para asegurar que el Estado cumpla con ellas.

Estrategia 3: Difusión en los medios

Luego de dirigirse al Parlamento, Sikika decidió llegar al público a través de una estrategia mediática para difundir sus conclusiones de manera masiva y mantener el tema en la discusión pública. La cobertura mediática fue positiva, y los gastos innecesarios se han convertido en

Si bien el artículo 2 del PIDESC obliga a los Estados a realizar progresivamente el derecho a la salud (usando el máximo de los recursos disponibles), un aumento en los gastos del Ministerio de Salud puede no constituir, por sí solo, un aumento en la realización de ese derecho. Asimismo, una reducción en los gastos innecesarios o dispendiosos tampoco garantizaría, por sí solo, que fondos adicionales estén siendo invertidos de tal forma que se realice eficazmente el derecho a la salud de las personas. En otras palabras, los aumentos y reducciones al financiamiento para los servicios esenciales constituyen una evidencia importante respecto del cumplimiento del Estado con sus obligaciones del artículo 2. Sin embargo, la evidencia más concluyente se tendría que extraer de las tendencias en las estadísticas relacionadas con la mortalidad, morbilidad, enfermedad, etc.

presentar sus argumentos con sus propias palabras. Resultó ser el momento perfecto para incidir sobre las Directrices Presupuestarias del año siguiente.

el Ministerio de Finanzas y el MSBS sin obtener una respuesta positiva, Sikika decidió dirigir sus esfuerzos de incidencia hacia los Miembros del Parlamento (MP) que formaban parte del Comité de Servicios Sociales. Al dirigirse a este Comité —actores clave para la rendición de cuentas del Estado— Sikika tenía la esperanza de fortalecer su rol en la supervisión y planificación del presupuesto.

un tema de discusión ineludible siempre que se presenta el presupuesto. Ahora, cuando el Estado incumple sus propias directivas, la organización ha podido recurrir a los medios para denunciar estos incumplimientos, manteniendo así el tema en la agenda pública.

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su Estado sobre los gastos en bienes

y servicios no esenciales:

¿Qué proporción del presupuesto es gastado en categorías de gastos no esenciales? ¿De qué forma ha cambiado la proporción de ese

gasto en años recientes?

¿Quién tiene la autoridad para decidir sobre estos gastos: los ministerios, departamentos o agencias específicas (MDA) que realizan los

gastos, el Ministerio de Finanzas o alguien más?

¿Qué estructura y procesos tiene pone en práctica el Estado para identificar gastos no esenciales de diferentes tipos? ¿Qué normas

limitan o regulan esos gastos? ¿Una ley financiera? ¿Regulaciones del Tesoro?

¿La sociedad civil tiene un papel en las estructuras y procesos que monitorean el gasto no esencial?

En los últimos 3 a 5 años, ¿ha identificado el Estado instancias de gastos no esenciales y en ocasiones excesivos? En caso afirmativo,

¿qué MDA estaban implicados? ¿Qué acciones tomó el Estado?

En los últimos 3 a 5 años, ¿ha identificado la Institución Suprema de Auditoría (ISA) instancias de gastos no esenciales? En caso afirmativo,

¿qué MDA estaban implicados? ¿Qué acciones tomó la legislatura luego del informe de la ISA?

¿Ha habido algún caso en el que un grupo de la sociedad civil haya dirigido la atención del Estado a instancias de gastos no esenciales o

dispendiosos? En caso afirmativo, ¿qué acciones tomó el Estado en respuesta?

61

Sikika, which means “be heard” in Kiswahili, is a civil society organization (CSO) focused on health advocacy in Tanzania. Founded in 1999, Sikika has been working on budget issues since 2005. The organization’s overall vision is a Tanzania where healthy and responsible citizens enjoy equitable, affordable, and quality health services as their basic right. At the local level, Sikika works with health service users, providers, district authorities, and policymakers in four districts. As part of this work, Sikika engages citizens in demanding transparency and accountability in health service provision through participatory monitoring of district health sector planning and performance. At the national level, Sikika works with policymakers in the Ministry of Health and Social Welfare, the Prime Minister’s Office and Parliament. Sikika advocates for the provision of timely and accessible information on the health sector as well as participatory planning, implementation, and evaluation of health and HIV/AIDS programs. Office and Parliament. Sikika advocates for the provision of timely and accessible information on the health sector as well as participatory

SikikaSikika, que significa “ser oído” en Kiswahili, es una organización de la sociedad civil (OSC) que enfoca su trabajo de incidencia en el tema de salud en Tanzania. Fundada en 1999, Sikika ha estado trabajando en problemas relacionados con el presupuesto desde el 2005. La visión general de la organización es una Tanzania en la que ciudadanos sanos y responsables disfrutan de servicios de salud equitativos, económicamente asequibles y de calidad como un derecho básico. A nivel local, Sikika trabaja con usuarios, proveedores, autoridades directas y responsables de las políticas públicas de los servicios de salud en cuatro distritos. Como parte de este trabajo, Sikika involucra a los ciudadanos para exigir transparencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios de salud mediante el monitoreo participativo de la planificación y funcionamiento del sector de salud de los distritos. A nivel nacional, Sikika trabaja con los responsables de las políticas públicas del Ministerio de Salud y Bienestar Social, el Gabinete del Primer Ministro y el Parlamento. Sikika aboga por la provisión de información oportuna y accesible sobre el sector salud, así como por la planificación, implementación y evaluación participativa de programas de salud y VIH/SIDA.

Para más información sobre Sikika, visite: sikika.or.tz

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de este apartado se deriva de la publicación de Sikika,

Unnecessary expenditures: A brief on the government’s initiative to refocus

expenditures], vol. I (2010), vol. II (2011) y vol. III (2012); y de Peter Bofin, “Freeing

Funds to Meet Priorities and Needs: Sikika’s Campaign to Curb Unnecessary

Expenditure in Tanzania”, Albert van Zyl (Cord.), From Analysis to Impact,

Partnership Initiative Case Study Series, IBP, 2012.

Subejercicio de fondos por barrerade acceso y falta de capacidad estatal

El uso del máximo de los recursos disponibles

62 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Subejercicio de fondos por barrerade acceso y falta de capacidad estatal

El uso del máximo de los recursos disponibles

El caso resumidoEn 2005, el gobierno de la India aprobó el National Rural Employment Guarantee Act (“Ley Nacional de Garantía del Empleo Rural”, NREGA), que garantiza a las personas pobres en zonas rurales el derecho al trabajo y a la seguridad de los medios de vida. El Estado prometió garantizar 100 días de trabajo no calificado pagado por año a cada una de las familias pobres en zonas rurales necesitadas de trabajo. Las personas no solo podían recibir empleo remunerado bajo el National Rural Employment Guarantee Scheme (“Esquema Nacional de Garantía del Empleo Rural”, NREGS), sino que una vez que solicitaban trabajo, podían también clasificar para recibir una compensación si no se les brindaba empleo remunerado dentro de los 15 días posteriores a la aplicación.

La implementación del NREGS ha estado plagada de fallas burocráticas y llena de corrupción. En los dos primeros años del esquema, apenas un poco más de la mitad de las personas que se habían inscrito en el programa solicitaban trabajo y solo al 10% de los solicitantes se les ofrecían los 100 días de trabajo prometidos. Debido a estos problemas, los fondos asignados a los NREGS fueron enormemente subejercidos.

El NREGS fue implementado con el siguiente sistema de gobernanza:

En el NREGS, el gram panchayat elabora

un listado de proyectos de obras públicas

de conformidad con lo estipulado por ley.

La aprobación administrativa y técnica del

listado proviene del janpad panchayat.

Junto con funcionarios del programa del

zilla parishad, se elabora un presupuesto

para el trabajo, que comprende a quienes

podrán necesitar trabajo durante el año.

Los fondos se asignan en consecuencia.

El secretario de la aldea mantiene una

nómina de las personas que trabajan, los

materiales utilizados y el trabajo realizado.

Esto se envía todas las semanas al nivel del

bloque para su evaluación técnica. Luego,

se emite una orden de pago o cheque a la

cuenta bancaria del gram panchayat, que a

su vez emite una orden de pago al banco

para transferir los salarios a las cuentas

bancarias de los trabajadores individuales.

Nivel del distrito (zilla parishad)

Nivel del bloque (20 a 100 aldeas) (janpad panchayat)

Nivel de los órganos ejecutivos electos de representantes del pueblo en el nivel de las aldeas (gram panchayat). Este consejo es responsable ante el cuerpo general

de la aldea, conocido como el gram sabha.

64 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

La Observación General No. 18 (OG No. 18) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales detalla la interpretación que hace el Comité sobre el derecho al trabajo. La OG No. 18 estipula que el derecho al trabajo significa:• Disponibilidad. Los Estados Partes

deben tener servicios diseñados para ayudar y apoyar a las personas para que puedan identificar y encontrar empleos disponibles.

• Accesibilidad. Esto incluye una garantía de que el acceso al trabajo será facilitado sobre una base no discriminatoria. También significa que las personas tienen derecho a buscar y obtener información sobre los medios de acceso al empleo.

• Aceptabilidad y calidad. Estas dos garantías se refieren a las condiciones de trabajo, el derecho a formar sindicatos y a aceptar un trabajo libremente.

La Observación General también sostiene que los Estados que no están dispuestos a usar el máximo de los recursos disponibles para la realización del derecho al trabajo están incumpliendo sus obligaciones del artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que garantiza el derecho al trabajo.

El argumentode los derechos humanos

A pesar de que la economía de la India ha crecido rápidamente en años recientes,

grandes sectores de la población siguen sufriendo de pobreza extrema. El derecho

al trabajo sigue sin haberse hecho realidad para millones de personas. Cuando las

personas no tienen trabajo, no pueden obtener los recursos necesarios para acceder a

alimentos esenciales, vivienda, educación, atención de salud, y otros bienes y servicios

necesarios para ellas y sus familias. El Estado de la India ha creado el National Rural

Employment Guarantee Scheme que, si estuviera bien implementado, representaría

una importante contribución a la realización del derecho de las personas al trabajo.

Sin embargo, Samarthan, una organización de la sociedad civil (OSC) de la India, ha

documentado varios problemas con la implementación del esquema, entre ellos, el

continuo subejercicio de los fondos asignados, que ha llevado al incumplimiento por

parte del esquema con su promesa de realizar el derecho al trabajo.

Cuando un Estado incumple su obligación de usar todos los fondos asignados para

áreas relacionadas con los DESC, está incumpliendo su deber de usar el máximo de

sus recursos disponibles para realizar estos derechos.

65

El estudio de caso en detalleProblemas con el NREGS

Samarthan ha monitoreado la implementación del NREGS desde que la NREGA fue aprobada. Desde el principio, descubrió que:

1. Muchas familias pobres no comprendían claramente cuáles eran sus derechos relacionados con el esquema.

2. Muchas personas carecían de tarjetas para trabajar, sin las cuales no se puede solicitar trabajo en el NREGS.

3. Con frecuencia no se les brindaba a las personas que solicitaban trabajo un acuse de recibo de su solicitud. Sin éste, era imposible hacer que el secretario de la aldea rindiera cuentas.

4. En muchos lugares, el secretario de la aldea se quedaba con las tarjetas de trabajo de las personas, impidiéndoles solicitar trabajo.

Samarthan también documentó que las personas que habían trabajado recibían su remuneración solo después de retrasos considerables.

Sensibilización dentro de las comunidades

Samarthan diseñó una campaña de sensibilización ambiciosa en diez aldeas

La Observación General No. 18 hace

hincapié en que los Estados tienen

la obligación de “emprend[er] […]

programas educativos e informativos

para concientizar a la población

sobre el derecho al trabajo”. Esto

significa que no es suficiente que el

Estado simplemente cree programas

como NREGS. Debe asegurar que las

personas que necesitan trabajo se

enteren de la existencia del programa,

y que reciban información detallada y

accesible sobre las oportunidades que

éste ofrece, quiénes clasifican y cómo

solicitarlo con éxito. En ambos casos, el

gobierno federal y los gobiernos locales

no cumplían adecuadamente con esta

obligación.

para asegurarse de que las personas conocieran su derecho a trabajar, supieran cómo solicitar trabajo en el NREGS y recibieran la remuneración por su trabajo. Mediante grupos juveniles:

• realizaron reuniones con las personas de las aldeas que necesitaban trabajo;

• visitaron casa por casa para sensibilizar a las personas sobre el tema;

• elaboraron materiales de capacitación sobre los requisitos y procedimientos relacionados con el NREGS;

• capacitaron a otros grupos de jóvenes, que luego podrían ayudar a las personas a solicitar trabajo;

• imprimieron y distribuyeron panfletos para explicar las características del NREGS.

Realizando visitas casa por casa, Samarthan distribuyó formularios de solicitud de trabajo y también hizo que éstos estuvieran disponibles en los mercados. Resaltó que los solicitantes debían recibir un acuse de recibo fechado de su formulario. Ayudó a las personas a completar formularios de solicitud de trabajo en línea. Una vez que se habían enviado las solicitudes en una aldea, Samarthan y los interesados ejercían presión sobre el secretario de la aldea.

66 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El desarrollo de capacidadesde los funcionarios de la aldea

Sin embargo, Samarthan también descubrió que los secretarios de las aldeas carecían de la capacidad de planificar proyectos de trabajo o de asegurar en el presupuesto fondos para las demandas de trabajo. El gobierno federal no había capacitado a los funcionarios para realizar estas tareas. Como consecuencia, la planificación y el presupuesto estaban siendo elaborados por los funcionarios a nivel del distrito. Esto generaba desequilibrios y problemas operativos.

Para mejorar la implementación del NREGS, los funcionarios de las aldeas tendrían que aprender a elaborar planes y presupuestos. Samarthan ayudó a los funcionarios de las aldeas a identificar obras públicas que, de conformidad con la ley, podrían ser utilizadas para responder a las demandas de trabajo. Estas obras públicas fueron reunidas en un plan que brindó a los funcionarios una lista de proyectos fácilmente disponibles para generar empleo. Este plan recibió la aprobación técnica y administrativa de funcionarios a nivel de la manzana.

Cuando un Estado subejerce el presupuesto relacionado con los DESC, está incumpliendo su obligación de usar el MRD. A veces, el subejercicio puede ser consecuencia de la falta de capacidad de los funcionarios públicos de implementar el programa de forma plena y adecuada. Los estados deben hacer todo lo posible para identificar dónde falta esta capacidad y, cuando identifican una falta, incrementar rápidamente la capacidad de los funcionarios públicos/proveedores estatales de servicios para hacer su trabajo.

Asimismo, el Estado no puede excusarse de sus obligaciones de derechos humanos simplemente porque haya un grupo de la sociedad civil dispuesto a realizar una tarea que es responsabilidad del Estado.

Samarthan también capacitó al secretario de la aldea para preparar y solicitar presupuestos laborales. Sobre la base de la cantidad de personas que tenían tarjetas para trabajar, junto con el promedio de personas que se habían presentado para trabajar el año anterior, Samarthan y los funcionarios de las aldeas estimaron la demanda probable que habría de trabajo.

Estas estimaciones se usaron para calcular el costo probable y finalmente traducirlo en un monto presupuestario. La disposición de Samarthan de trabajar en conjunto con los funcionarios de las aldeas para encontrar soluciones fue lo que permitió a la organización obtener el respeto de estas personas. Ese respeto, sumado a los lazos de la organización con las comunidades, le dio un poder considerable para lidiar con los funcionarios por encima del nivel de las aldeas.

67

Mejorar la transparencia y rendición de cuentas

Samarthan ha emprendido auditorías

sociales en más de 800 panchayats.

Líderes comunitarios y voluntarios juveniles

han sido identificados como capacitadores.

Samarthan ha desarrollado capacitadores

a nivel de distrito que los apoyan para

asegurar un proceso de auditoría social

eficaz. En las oportunidades en las que los

funcionarios se negaron a proporcionarles

los registros de NREGS a los facilitadores,

Samarthan descargó los datos de

Internet para proporcionárselos. Los

facilitadores han verificado estos registros

directamente con los trabajados del NREGS

y las comunidades.

Las auditorías sociales han revelado

numerosos casos falsos de contabilidad,

pagos retrasados a los trabajadores e

inversiones incompletas. Estos hallazgos

han dado lugar a decisiones proactivas en

gram sabhas, además de ser compartidos

con los funcionarios del NREGS y los

responsables de las políticas públicas.

El proceso de auditoría social ha generado

Los estados subnacionales, al igual

que los nacionales, tienen la obligación

de usar el máximo de los recursos

disponibles para realizar los DESC. En

este caso, todos los niveles del Estado

responsables de implementar los

NREGS deben usar el máximo de los

recursos disponibles para asegurar que

el derecho al trabajo de las personas sea

garantizado. El Estado nacional tiene la

obligación adicional de monitorear los

programas relacionados con los DESC

a nivel subnacional para asegurar que

los gobiernos subnacionales tengan

los recursos y la capacidad para

implementar programas de manera

eficaz y eficiente y, que de hecho, lo

hagan.

Los medios: solo cuando todo lo demás falla

Desde el principio, Samarthan decidió

que sus estrategias principales serían

la movilización y la colaboración, y no la

confrontación. En el transcurso de su

trabajo, la organización ha oído muchísimas

historias de personas que desean solicitar

trabajo pero fueron rechazadas, de

nóminas alteradas, de retenciones de

tarjetas para trabajar, de corrupción en

las obras, etc. Sin embargo, Samarthan

solo llevó estas historias a los medios

cuando no había otra manera de obtener

la atención del Estado.

confianza entre los integrantes de las

comunidades, y les ha demostrado que

son capaces de influenciar y monitorear el

cumplimiento de sus derechos.

68 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Mejorar la transparencia y rendición de cuentas

Samarthan ha emprendido auditorías

sociales en más de 800 panchayats.

Líderes comunitarios y voluntarios juveniles

han sido identificados como capacitadores.

Samarthan ha desarrollado capacitadores

a nivel de distrito que los apoyan para

asegurar un proceso de auditoría social

eficaz. En las oportunidades en las que los

funcionarios se negaron a proporcionarles

los registros de NREGS a los facilitadores,

Samarthan descargó los datos de

Internet para proporcionárselos. Los

facilitadores han verificado estos registros

directamente con los trabajados del NREGS

y las comunidades.

Las auditorías sociales han revelado

numerosos casos falsos de contabilidad,

pagos retrasados a los trabajadores e

inversiones incompletas. Estos hallazgos

han dado lugar a decisiones proactivas en

gram sabhas, además de ser compartidos

con los funcionarios del NREGS y los

responsables de las políticas públicas.

El proceso de auditoría social ha generado

Los estados subnacionales, al igual

que los nacionales, tienen la obligación

de usar el máximo de los recursos

disponibles para realizar los DESC. En

este caso, todos los niveles del Estado

responsables de implementar los

NREGS deben usar el máximo de los

recursos disponibles para asegurar que

el derecho al trabajo de las personas sea

garantizado. El Estado nacional tiene la

obligación adicional de monitorear los

programas relacionados con los DESC

a nivel subnacional para asegurar que

los gobiernos subnacionales tengan

los recursos y la capacidad para

implementar programas de manera

eficaz y eficiente y, que de hecho, lo

hagan.

Los medios: solo cuando todo lo demás falla

Desde el principio, Samarthan decidió

que sus estrategias principales serían

la movilización y la colaboración, y no la

confrontación. En el transcurso de su

trabajo, la organización ha oído muchísimas

historias de personas que desean solicitar

trabajo pero fueron rechazadas, de

nóminas alteradas, de retenciones de

tarjetas para trabajar, de corrupción en

las obras, etc. Sin embargo, Samarthan

solo llevó estas historias a los medios

cuando no había otra manera de obtener

la atención del Estado.

confianza entre los integrantes de las

comunidades, y les ha demostrado que

son capaces de influenciar y monitorear el

cumplimiento de sus derechos.

Preguntas que podría hacersea sí mismo o a su Estado sobre el subjercicio de recursos

como consecuencia de barreras de acceso y/o la falta de capacidad de parte de los funcionarios públicos.

¿Los ministerios, departamentos o agencias específicas (MDA) subejercen regularmente sus asignaciones presupuestarias? En caso afirmativo, ¿cuáles y por qué motivos? ¿Los estados subnacionales suelen subejercer sus asignaciones presupuestarias? En caso afirmativo, ¿cuáles y por qué motivos?

¿Existen áreas específicas de los programas dentro de los MDA que regularmente subejercen sus asignaciones presupuestarias? En caso afirmativo, ¿por qué motivos? ¿Las áreas específicas de los programas de los estados subnacionales suelen ser subejercidos? En caso afirmativo, ¿cuáles? ¿Por qué motivos?

¿El subjercicio, sea por parte del Estado nacional o los estados subnacionales, es más consistente en ciertas zonas del país? ¿En zonas urbanas o rurales? En caso afirmativo, ¿por qué motivos?

¿Hay grupos de personas que están siendo más afectadas negativamente que otras por los subejercicios, ya sea por parte de los MDA o de ciertas áreas de los programas? En caso afirmativo, ¿cuáles y por qué?

¿Qué medidas, si es que alguna, ha tomado el Estado para abordar el problema de los subejercicios? ¿De qué manera ha respondido a los informes de las instituciones de control como la Institución Suprema de Auditoría y a las preguntas de la Legislatura en lo que respecta a los subejercicios en los programas relacionados con los DESC?

Cuando el subejercicio de recursos de programas relacionados con los DESC se debe a barreras que han impedido el acceso de los beneficiarios a los programas, ¿qué pasos ha tomado el Estado para eliminar esas barreras?

Cuando el subejercicio de recursos de programas relacionados con los DESC resulta de la falta de capacidad de los funcionarios públicos —ya sea a nivel nacional o subnacional— de implementar eficientemente los programas, ¿qué pasos ha tomado el Estado para que esa capacidad alcance el nivel necesario?

Cuando hay subejercicio para los programas de las áreas relacionadas con los DESC, ¿cuál es el procedimiento para tomar una decisión respecto de la transferencia de esos recursos para el año fiscal siguiente? ¿Se realizan esfuerzos por proteger los fondos o se devuelven al Ministerio de Finanzas de manera indiscriminada?

69

Founded in 2002, the Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) is dedicated to the defense of the most disadvantaged groups and to the strengthening of democracy in Argentina. Its goals are to promote effective enforcement of the National Constitution and the rule of law, compliance with laws that protect disadvantaged groups, and eradication of all discriminatory practices. ACIJ also seeks to contribute to the development of participatory and deliberative democratic practices in Argentina. To these ends, it• Engages in collaborative efforts to improve functioning and greater transparency in public institutions; • Promotes the enforcement of the National Constitution and effective compliance with laws that protect disadvantaged groups, and seeks the eradication of laws and practices which discriminate against historically marginalized minority groups;• Raises awareness among citizens about their basic rights and the channels available for their protection;• Makes proposals for public policy reforms; and• Trains professionals from diverse disciplines who are committed to public interest

SamarthanCreada en 1994, Samarthan trabaja en los estados de Madhya Pradesh y Chattisgarh en la India. Las OSC promueven el desarrollo y la gobernanza participativa mediante la acción directa en el terreno, el fortalecimiento de capacidades, la investigación y la incidencia. Samarthan ha capacitado tanto a los funcionarios estatales como al público con respecto a la Ley de Derecho a la Información de la India y ha trabajado para facilitar la participación de la comunidad en los planes de desarrollo. Ha trabajado con los comités de desarrollo de las aldeas para mejorar la capacidad de éstos de participar en el Proyecto de Medios de Vida Rurales de Madhya Pradesh, y ha capacitado a los órganos estatales locales para monitorear programas como el NREGS. Las actividades de investigación de la organización incluyen el análisis de la implementación de la NREGA y la Ley de Derecho a la Información, así como evaluaciones de la viabilidad y actividad del sistema gubernamental local de la India (Panchayati Raj). Samarthan trabaja en alianzas temáticas con más de 200 OSC para lograr la gobernanza participativa y amplificar las voces de los pobres, los dalits (castas desfavorecidas), los grupos tribales y las mujeres en las plataformas de formulación de políticas públicas.

Para más información sobre Samarthan, visite: www.samarthan.org

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de este apartado se deriva de Ramesh Awasthi, “Samarthan’s

campaign to improve access to the National Rural Employment Guarantee Scheme

in India,” Albert van Zyl (Cord.), From Analysis to Impact, Partnership Initiative Case

Study Series, coordinado por IBP, 2011.

70 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El uso del máximo de los recursos disponibles

Gastos en artículos que no soneficaces para garantizar derechos

El caso resumido

Las Siete Torres (“Seven Towers”), un proyecto de vivienda social, se encuentra en un distrito electoral en Belfast que ha sido considerado consistentemente como uno de los más desfavorecidos en términos de necesidades de vivienda no satisfechas en toda Irlanda del Norte. El Grupo de Residentes de las Siete Torres (“Seven Towers Residents Group”) ha colaborado con Participation and the Practice of Rights (PPR) desde 2006 en una campaña para identificar e intentar remediar los problemas que obstaculizan el disfrute de los residentes de su derecho a la vivienda. Las encuestas han confirmado en varias ocasiones que una gran cantidad de residentes sufren por la humedad y el frío en sus departamentos, y que el sistema de calefacción en las Torres es ineficiente y caro. Las temperaturas se mantienen bajas y la humedad persiste.

La Northern Ireland Housing Executive (Dirección de la Vivienda de Irlanda del Norte, NIHE) administra estas viviendas para el Departamento de Desarrollo Social. En 2007, los residentes se enteraron de un plan de NIHE de revestir el exterior de las Torres. El revestimiento implicaría colocar un protector de lluvia de PVC en el exterior de los edificios. Su principal propósito sería ayudar a mantener esos exteriores en buenas condiciones. No tendría ningún impacto significativo sobre la humedad ni el frío en los departamentos.

Usando las leyes de Acceso a la Información existentes, PPR solicitó información acerca de los gastos de NIHE en mantenimiento a lo largo de la década anterior. A partir de la información limitada que le fue proporcionada, PPR pudo deducir que se había gastado muy poco en el mantenimiento de los edificios relacionado con las necesidades de los residentes. PPR también calculó cuánto costaría reemplazar el sistema de calefacción existente con uno más eficiente y menos costoso para los residentes. Concluyó que ese reemplazo costaría apenas más del 25% de lo que costaría el revestimiento, mientras que solucionaría directamente los problemas del frío y la humedad. Además, el nuevo sistema de calefacción representaría importantes ahorros en calefacción.

Mediante una serie de reuniones públicas, PPR logró una mayor sensibilización en el público de los problemas de las Torres. Los residentes y PPR también dieron a conocer los resultados de su análisis presupuestario al Ministro de Desarrollo Social. Si bien dicho Ministro rechazó la alternativa que le propusieron, los esfuerzos de los residentes y de PPR han aumentado el conocimiento por parte de NIHE de las necesidades de los residentes y de su derecho a la vivienda, y han asegurado una mayor rendición de cuentas.

72 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestiónde derechos humanos

La “Decent Homes Standard” (Norma de Viviendas Dignas) de NIHE dice que las viviendas financiadas con fondos públicos deben:- Cumplir con el estándar de aptitud

reglamentario —[…] estar libres de humedad grave—.

- Proporcionar un razonable grado de confort térmico.

Esta norma está en línea con el artículo 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que garantiza el derecho a la vivienda adecuada. La Observación General No. 4 del Comité De Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC o Comité), [párr. 8(d)] interpreta que este derecho incluye la habitabilidad:

Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad […y] otras amenazas para la salud…

La Observación General No. 4 también garantiza que los gastos sean soportables [párr. 8(c)].

El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos garantiza el derecho de las personas a participar en los asuntos públicos.

El argumentode los derechos humanos

El CDESC ha interpretado que la obligación de usar el máximo de los recursos disponibles

para realizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) significa que las

acciones de los Estados en lo que respecta a estos derechos deben ser eficaces. Es

decir, deben tener el efecto de realizar los derechos; en este caso, el efecto de asegurar

la habitabilidad de las viviendas sociales y que los gastos sean asequibles.

Los Estados tienen una obligación de conducta —es decir, deben tomar acciones

para realizar los derechos humanos— y de resultado. Con respecto al presupuesto

público, esto significa que no es suficiente que el Estado invierta dinero, en este caso,

en viviendas. El Estado debe hacer todo lo posible, con los fondos disponibles, para

asegurar que los planes, programas y proyectos que desea implementar sean los más

adecuados para realizar los derechos de las personas. Cuando un Estado elige, de entre

las opciones disponibles, proyectos y diseños que probablemente no tendrán el efecto

de realizar los derechos de las personas —como ha hecho NIHE en este caso— está

incumpliendo su obligación de usar el máximo de los recursos disponibles para realizar

los DESC.

Asimismo, al no brindarle atención seria a las alternativas informadas propuestas por

los residentes, NIHE no ha respetado el derecho de estas personas a participar de forma

significativa en los asuntos públicos.

73

El estudio de caso a detalle

Antecedentes

Irlanda del Norte es bastante húmeda. Belfast tiene más de 200 días lluviosos al año y la ciudad es fría durante los meses de invierno. Permanecer seco y mantener la temperatura puede ser difícil.

Las Siete Torres son un proyecto de vivienda social en una zona del Norte de Belfast cuya población es, en su mayoría, católica. Históricamente, la población católica de Irlanda del Norte ha sufrido índices más altos de desempleo y mayor pobreza que la población protestante. En 2002, 80% de las personas en situación de “riesgo habitacional” (“housing stress”) (es decir, con mayor necesidad de acceder a una vivienda) en el Norte de Belfast eran católicas. En 2008, la cantidad de personas católicas en esa situación había aumentado, mientras que la ciudad experimentaba también un importante aumento (aunque mucho menor) en la cantidad de protestantes en situación de “riesgo habitacional”.

Las Siete Torres se encuentran en la zona de New Lodge de Belfast, que ha sido considerada consistentemente como una de las más desfavorecidas en términos de necesidades de vivienda no satisfechas en Irlanda del Norte. Los residentes de las Siete Torres han denunciado regularmente tener moho en las paredes de sus viviendas como consecuencia de la humedad. En invierno, los departamentos son más fríos de lo que la Organización Mundial de Salud (OMS) considera sano. El aislamiento es pobre, y el sistema de calefacción es ineficiente y caro.

El Grupo de Residentes de las Siete Torres y los indicadores de derechos humanos

Desde 2006, el Grupo de Residentes de las Siete Torres ha colaborado con Participation and the Practice of Rights (PPR) para abordar sus problemas de vivienda. Utilizan un enfoque basado en los derechos humanos para hacer campañas destinadas a generar cambios con respecto a los problemas identificados

que entran en conflicto con el derecho a un nivel de vida adecuado, incluido el derecho a la vivienda.

Usando indicadores y puntos de referencia elaborados sobre la base de normas internacionales de derechos humanos, los residentes han podido evaluar si sus derechos se están realizando de forma progresiva. Entre esos indicadores se encuentran el porcentaje de unidades en las que prevalece el problema de la humedad que ya había sido informado anteriormente y el porcentaje de residentes insatisfechos con el sistema de calefacción existente.

En 2011, los residentes de las Siete Torres le indicaron a PPR que: -45% de los encuestados habían tenido

problemas con la humedad en los dos últimos años;

-89% estaban insatisfechos con la calefacción, y, entre ellos, 85% consideraban que el sistema de calefacción era demasiado costoso.

74 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La participación no es sólo un derecho en sí mismo, sino que también ayuda a asegurar que las acciones estatales sean efectivas para el avance del disfrute de las personas de sus DESC. Consultando a las personas con el fin de identificar dónde hay fallas en el disfrute de los derechos, los Estados pueden dirigir mejor sus gastos para satisfacer las necesidades.

La propuesta de revestimiento del Estado

NIHE administra las viviendas sociales para el Departamento de Desarrollo Social de Irlanda del Norte. En Octubre de 2007, el Grupo de Residentes de las Siete Torres fue informado por NIHE acerca de un plan que había elaborado para revestir (colocar un protector de lluvia de PVC) el exterior de los edificios de las Siete Torres. Según la evaluación económica del plan efectuada en noviembre de 2007, el revestimiento costaría $7 millones de libras (aproximadamente $14.5 millones de dólares). Los objetivos del revestimiento incluían mejorar la salud de los residentes y la seguridad de los edificios, brindar alojamiento que satisficiera las

En todos los países del mundo, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tienen dificultades para acceder a la información presupuestaria. Es aún más difícil acceder a datos desagregados de manera adecuada e información sobre presupuestos subnacionales. El Índice de Presupuesto Abierto de 2012* revela que los presupuestos nacionales de 77 de 100 países encuestados —países en los que vive la mitad de la población mundial— incumplen normas básicas de transparencia presupuestaria. Las leyes de Acceso a la Información pueden ser esenciales para que las OSC puedan acceder a información presupuestaria relevante.

*http://internationalbudget.org/whatwe-do/open-budget-survey/

necesidades de los residentes, y reducir los costos del mantenimiento futuro del exterior de los edificios.

Cuando los residentes de las Siete Torres le preguntaron a NIHE cómo ayudaría el revestimiento con la retención del calor y reducción de la humedad en los departamentos, NIHE respondió que el revestimiento no tenía esa finalidad y no aumentaría demasiado el aislamiento. Por lo tanto, según NIHE, la propuesta de revestimiento ni siquiera cumpliría con su propio objetivo de brindar alojamiento que satisficiera las necesidades de los residentes. Asimismo, el revestimiento no mejoraría los problemas de salud causados por la humedad y el frío en los edificios.

Al mismo tiempo, según una de las evaluaciones regulares de NIHE de las condiciones de las viviendas sociales disponibles (en este caso, la de 2009), no había cuestiones de integridad estructural que afectaran a los exteriores de los edificios. Por lo tanto, el revestimiento no era esencial para que NIHE satisficiera la Norma de Viviendas Dignas de seguridad estructural.

Como consecuencia de una solicitud de acceso a la información efectuada en agosto de 2010, los residentes descubrieron que durante los nueve años anteriores, NIHE había gastado $3.3 millones de libras (aprox. $5.14 millones de dólares) en el mantenimiento de las Siete Torres. Sin embargo, parecía que la mayor parte del dinero había sido dirigida a la instalación de los circuito cerrado de televisión, al reemplazo de ascensores y al mantenimiento del exterior de los edificios. PPR no fue capaz de determinar lo que se había gastado en respuesta a las necesidades de los residentes con respecto a la humedad, el frío y los costos de calefacción.

75

Una alternativa más eficaz

A partir de la respuesta a una pregunta formulada en marzo de 2010 al Ministro de

Desarrollo Social por parte de un miembro de la Asamblea Legislativa de Irlanda del

Norte, PPR descubrió que:

• NIHE usaba un sistema de calefacción más eficiente (gas natural) en muchas

otras unidades de viviendas sociales en Irlanda del Norte;

• El costo promedio por unidad de reemplazar el sistema de calefacción usado en

las Siete Torres con el de gas natural era de $5,204 libras (aproximadamente

$7,900 dólares); y

• Los ahorros anuales promedio en costos de calefacción como resultado del

cambio serían de $193 libras ($293 dólares) por unidad.

Usando estas cifras e información sobre la cantidad de departamentos que había en

las Siete Torres (384), PPR calculó que:

• Reemplazar el sistema de calefacción actual con el de gas natural tendría un

costo aproximado de $1,998.336 libras (aprox. $3 millones de dólares). Esto

representaba el 28% del costo del plan de revestimiento.

• En conjunto, los residentes de las Siete Torres ahorrarían $74,112 libras en

costos de calefacción (aproximadamente $112, 600 dólares).

Los residentes de las Siete Torres y PPR concluyeron que el Estado, al invertir en un proyecto que no resultaría eficaz para solucionar la cuestión de la habitabilidad ni asegurar que los costos sean soportables, incumplía con la obligación de usar el máximo de los recursos disponibles para realizar el derecho a la vivienda.

Es probable que el gasto sea más eficaz para avanzar los derechos de las personas si se dirige hacia programas y proyectos respecto de los cuales se ha demostrado con evidencia (reunida mediante investigaciones, encuestas, etc.) que tienen un impacto positivo sobre el avance de esos derechos. El Estado debe poder demostrar que los planes, proyectos y programas que propone se basan en esa clase de evidencia.

Incidencia

Los residentes de las Siete Torres realizaron

una serie de reuniones con NIHE y, en

septiembre de 2011, se reunieron con el

Ministro de Desarrollo Social para discutir

alternativas a la propuesta de revestimiento

que serían más eficaces para resolver los

problemas del frío y la humedad. Si bien su

evidencia era sólida, el Ministro rechazó su

sugerencia, y sostuvo que se debería llevar

adelante el revestimiento tal como había

sido planeado.

Aunque todavía no se ha respondido a las

demandas de los residentes, su trabajo

de incidencia ha obligado a NIHE a evaluar

sus planes a la luz de las necesidades y los

derechos a la vivienda de los residentes.

El análisis del presupuesto también le

permitió a la campaña proponer una

alternativa eficaz a la propuesta de

revestimiento.

Para junio de 2013, todavía no se había

comenzado con el revestimiento de las

Siete Torres. El Grupo de Residentes

de las Siete Torres y PPR continuarán

monitoreando el proyecto y exigiendo,

mediante una campaña multifacética, la

realización de su derecho a la vivienda.

76 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Preguntas que podría hacersea sí mismo o a su Estado sobre la falta

de eficacia en el gasto estatal.

Antes de decidir sobre programas, proyectos y sus presupuestos relacionados, ¿el Estado consulta a las comunidades que probablemente

serán afectadas por las iniciativas propuestas con el fin de determinar cuáles son sus necesidades e intereses?

¿El Estado incluye a las personas que probablemente serán afectadas por sus decisiones —sobre programas, proyectos y los presupuestos

relacionados— en las discusiones sobre su posible eficacia?

¿El Estado informa sobre los esfuerzos para realizar las consultas y los factores que moldean su programa, proyecto y decisiones

presupuestarias relacionadas?

Al elaborar programas, proyectos y sus presupuestos relacionados, ¿el Estado evalúa el impacto probable de sus programas, proyectos

y gastos en el disfrute por parte de las personas de sus derechos? En caso afirmativo, ¿cuál es el proceso que usa? En caso negativo,

¿por qué no?

¿De qué forma mide el Estado los posibles beneficios de las diversas opciones para abordar las fallas en infraestructura, funcionamiento

y/o mantenimiento en relación con los DESC? ¿Qué mecanismos se han instaurado para asegurar que la opción elegida sea la que realiza

los derechos de manera más eficaz?

¿El Estado recolecta información sobre la eficacia de sus políticas, programas y gastos para realizar garantías específicas de derechos

humanos —tales como la disponibilidad, accesibilidad, accesibilidad económica y calidad de las viviendas? En caso afirmativo, ¿quién

recolecta los datos? ¿Quién los utiliza? En caso de que no recolecte esos datos, ¿por qué no?

¿El Estado cuenta con un proceso para incluir a aquellas personas que realmente son afectadas por sus programas, proyectos y

presupuestos relacionados en las discusiones acerca de su eficacia?

77

Participation and the Practice of Rights (PPR), located in Belfast, Northern Ireland, was founded in 2006 by internation­ally renowned trade unionist and human rights activist Inez McCormack. PPR supports groups to use a human rights approach in their monitoring, organizing, cam paigning, strategizing and media work. Each of PPR’s working groups is made up of people who are directly impacted by the issue they work on. The groups launch campaigns that measure success not by when govern ment makes a commitment, but by when change is seen on the ground. PPR aims to make the government decision­making processes more participatory and accountable. PPR groups’ successes include the establishment of a new appointment system for mental health patients attending A&E (Accident and Emergency) units across Northern Ireland, re­housing of families from run­down tower blocks, and re­negotiation of regeneration plans from which residents had been excluded. PPR’s results demonstrate that people in the most deprived communities have valuable expertise about the problems they face and how they can

PPRParticipation and the Practice of Rights (PPR), con sede en Belfast, Irlanda del Norte, fue fundada en 2006 por Inez McCormack, una reconocida sindicalista y activista de derechos humanos a nivel internacional. PPR apoya a los grupos para que utilicen un enfoque de derechos humanos en su trabajo de monitoreo, organización, campañas, estrategias y medios. Cada uno de los grupos de trabajo de PPR se compone de personas que se ven afectadas directamente por el problema sobre el que trabajan. Los grupos lanzan campañas que miden el éxito no en función del momento en el que el Estado se compromete, sino cuando se ve el cambio real en el terreno. PPR tiene como objetivo hacer que los procesos de toma de decisiones estatales sean más participativos y tengan una mayor rendición de cuentas.

Los logros de los grupos de PPR incluyen el establecimiento de un nuevo sistema de citas para los pacientes de salud mental que asisten a las unidades de A&E (Accidentes y Emergencia)a lo largo de Irlanda del Norte, el realojamiento de familias de edificios deteriorados, y la renegociación de planes de regeneración de los cuales se había excluido a los residentes. Los resultados de PPR demuestran que las personas en las comunidades más desfavorecidas tienen conocimientos valiosos acerca de los problemas que enfrentan y cómo se pueden remediar.

Para más información sobre PPR,visite: www.pprproject.org/

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de este apartado se deriva de Participation and the Practice

of Rights (PPR), “A Human Rights Budget Analysis of the Northern Ireland Housing

Executive’s current plans to clad the Seven Towers Flats” (junio de 2011),

disponible en: http://issuu.com/ppr-org/docs/a_human_rights_budget_analysis_

report_on_nihe_s_pl, y “Papering over the Cracks”, disponible en http://rightsni.

org/2011/09/papering-over-the-cracks/

78 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Realización progresiva

PIDESC, Artículo 2(1):

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, [...] especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente [...] la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

80 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

¿Qué significa la obligación de realización1 progresiva contenida en el artículo 2?Ésta es una pregunta que, necesariamente, se hacen los Estados que se toman enserio la realización de los derechos de las personas y

el cumplimiento con sus obligaciones de los tratados. También es una pregunta que deberán abordar los grupos de la sociedad civil que

monitorean el cumplimiento estatal de las obligaciones de derechos humanos.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (CDESC o Comité) es la mayor autoridad interpretativa del

artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El CDESC tiene la responsabilidad de supervisar

la implementación del PIDESC. Los Estados que han ratificado el PIDESC deben, como parte de sus obligaciones, informar al CDESC

regularmente sobre los pasos que han tomado para implementar el tratado, y el grado de goce de los derechos económicos, sociales y

culturales (DESC) en el país.

El Comité hace comentarios y recomendaciones sobre los informes de cada país. Con frecuencia estos comentarios y recomendaciones

contienen la mejor interpretación del Comité sobre el significado de las disposiciones específicas del tratado. En ocasiones, el Comité

también emite “Observaciones Generales” (OG) sobre cuestiones que han surgido repetidamente durante sus deliberaciones, con el fin

de brindar mayor claridad a los Estados y a otros actores relevantes sobre el significado de los derechos y obligaciones específicas del

PIDESC.

Este apartado destaca las principales directrices establecidas por el Comité en sus informes y Observaciones Generales en términos de

lo que significa la obligación de lograr progresivamente la realización plena de los DESC, particularmente en relación con los presupuestos

públicos.

Cabe destacar que si bien este folleto se concentra en la obligación de lograr progresivamente la realización plena de los DESC, cuando se

aborda una obligación específica, es importante analizarla en conjunto con otras dos que surgen del artículo 2: el máximo uso de recursos

disponibles y la no discriminación. El significado y las implicancias de estas dos obligaciones sólo pueden ser debidamente comprendidas

y cumplidas en conjunto con la obligación de la realización progresiva— y viceversa.

1 Los defensores de derechos humanos se refieren a esta obligación como “realización progresiva” o “cumplimiento progresivo”. En este apartado, se usan ambas frases de manera indistinta.

81

Realista, pero también demandante

La obligación de lograr progresivamente la realización plena de los DESC refleja la comprensión de que este objetivo tomará tiempo y que en parte dependerá de los recursos de los que disponga el Estado.

Se debe entender que esta obligación va de la mano de la obligación de usar el máximo de los recursos de los que se disponga. Así, si bien el “cumplimiento progresivo” es una obligación realista, no deslinda de responsabilidades a los Estados. Mientras éstos adoptan medidas para lograr progresivamente la realización de los derechos, también deben demostrar que están usando el máximo de los recursos disponibles para continuar mejorando las condiciones de sus habitantes.

Evidentemente el presupuesto público

es central para la realización de los

derechos. Sin embargo, no existe una

correlación directa entre un incremento del

presupuesto público y un incremento en el

goce de derechos de las personas.

Un presupuesto creciente puede estar

mal dirigido o desperdiciado, mientras

que uno decreciente puede tener una

administración más eficiente y realmente

servir para expandir los servicios para la

población.

Por lo tanto, es importante recordar que

el indicador más atinado para medir el

cumplimiento de los Estados con su

obligación de la realización progresiva es la

situación de las personas “en la práctica”

—y no solo en el presupuesto.

Tomando en cuenta estas notas , veamos

lo que ha dicho el CDESC sobre la obligación

de realizaciónprogresiva y qué implicación

tiene para los presupuestos públicos.

El presupuesto públicoy el cumplimiento progresivo

82 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Mejora continúa de las condiciones

Primero, los estados deben mejorar

continuamente las condiciones que son

fundamentales para la realización de los

DESC. (Véase el estudio de caso sobre

Realización progresiva: Aumentos al

presupuesto y satisfacción de la obligación

de realización progresiva).

Además, los estados no tienen todo el

tiempo del mundo para hacerlo. Aunque

tengan recursos limitados, no pueden

demorar en la adopción de medidas tales

como la elaboración de políticas públicas

y planes, los cuales son esenciales para

un proceso de desarrollo sólido y no

requieren muchos recursos. Más allá de

esto, los estados deben movilizarse lo

No basta con que un Estado identifique y use indicadores adecuados (por ejemeplo, la cantidad y número de niños que pasan de la escuela primaria a la secundaria) para evaluar la realización progresiva de los derechos, sino que también debe obtener datos sólidos relacionados con estos indicadores. Asimismo, es esencial que los datos estén debidamente desagregados en categorías como género, ingresos, datos geográficos, etnicidad, etc. Muchas veces los datos agregados se ven bien (muestran, por ejemplo, un incremento en el porcentaje de niños que pasan de la escuela primaria a la secundaria), mientras que los datos desagregados revelan que ciertos grupos específicos no están experimentando mejoras (y esto, a su vez implica un incumplimiento con la obligación de no discriminación). Véase el estudio de caso sobre Realización progresiva: Beneficios de los incrementos en el gasto que no llega a los más vulnerables.

más expedita y eficazmente posible con

miras a la realización plena de los derechos

contenidos en el PIDESC.

El Comité también ha dicho que espera que

los recursos asignados para la realización

de los DESC se incremente en la misma

proporción que el aumento de los recursos

globales. Esto significa, por ejemplo, que

si un Estado observa un aumento en sus

ingresos, debe asegurar que la proporción

del presupuesto asignado e invertido en las

áreas relacionadas con los DESC aumente

de manera proporcional. Es decir, estas

áreas deberían beneficiarse de la “porción

creciente”.

A pesar de que un Estado cuenta

con recursos limitados, no puede

posponer la satisfacción de ciertas

obligaciones, particularmente la

obligación de no discriminar. Mientras

toma medidas para la realización

del derecho a la educación o a la

salud, por ejemplo, el Estado debe

asegurar que estas medidas, aunque

pequeñas, beneficien a todos de

forma no discriminatoria.

83

No dar pasos hacia atrás

Segundo, la obligación de la realización

progresiva implica que los estados no

deben adoptar deliberadamente “medidas

regresivas”; es decir, dar pasos que

disminuyan el goce actual que tienen las

personas de sus derechos.

Con respecto al presupuesto público, esto

significa que el Estado no deberá recortar

los presupuestos que afectan las áreas

relacionadas con los DESC. Si bien un buen

indicador sobre la realización progresiva es

lo que le sucede a las personas con respecto

al disfrute efectivo de sus derechos,

normalmente un recorte en el presupuesto

lleva a un recorte en los bienes y servicios,

y esto afecta el disfrute de las personas de

sus derechos. (Véase el estudio de caso

sobre Realización progresiva: Retroceso

debido a las reformas tributarias que

reducen los fondos para la realización de

los DESC). No obstante, un recorte en el

presupuesto no constituiría una “medida

regresiva” si el Estado introdujera medidas

compensatorias o aumentara la eficiencia

en el gasto, para neutralizar cualquier

impacto negativo que pudieran ocasionar

los recortes.

Dicho eso, se entiende que un recorte

significativo en el presupuesto de los

programas que son esenciales para el

disfrute de los DESC sería causa de alarma.

En ese caso, el Estado debería explicar

los factores que llevaron al recorte y

monitorear su impacto sobre la realización

de los derechos pertinentes. También

debería investigar exhaustivamente el

impacto de los recortes sobre las diferentes

poblaciones, a fin de asegurar que no sean

discriminatorios. (Véase el folleto sobre la

obligación de no discriminación).

Tiempos de crisis económicas

y desastres naturales

Cuando un país sufre los impactos de una

crisis económica o un desastre natural, a

menudo el Estado debe desviar recursos

de los programas existentes con el fin de

responder a la situación. Si bien esto es

comprensible, el Comité ha señalado que

la obligación de la realización progresiva

limita en cierto modo el posible accionar

del Estado. En particular:

• los miembros más vulnerables

de una sociedad deben estar

protegidos por la adopción de

medidas de costo relativamente

bajo.

84 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

No dar pasos hacia atrás

Segundo, la obligación de la realización

progresiva implica que los estados no

deben adoptar deliberadamente “medidas

regresivas”; es decir, dar pasos que

disminuyan el goce actual que tienen las

personas de sus derechos.

Con respecto al presupuesto público, esto

significa que el Estado no deberá recortar

los presupuestos que afectan las áreas

relacionadas con los DESC. Si bien un buen

indicador sobre la realización progresiva es

lo que le sucede a las personas con respecto

al disfrute efectivo de sus derechos,

normalmente un recorte en el presupuesto

lleva a un recorte en los bienes y servicios,

y esto afecta el disfrute de las personas de

sus derechos. (Véase el estudio de caso

sobre Realización progresiva: Retroceso

debido a las reformas tributarias que

reducen los fondos para la realización de

los DESC). No obstante, un recorte en el

presupuesto no constituiría una “medida

regresiva” si el Estado introdujera medidas

compensatorias o aumentara la eficiencia

en el gasto, para neutralizar cualquier

impacto negativo que pudieran ocasionar

los recortes.

Dicho eso, se entiende que un recorte

significativo en el presupuesto de los

programas que son esenciales para el

disfrute de los DESC sería causa de alarma.

En ese caso, el Estado debería explicar

los factores que llevaron al recorte y

monitorear su impacto sobre la realización

de los derechos pertinentes. También

debería investigar exhaustivamente el

impacto de los recortes sobre las diferentes

poblaciones, a fin de asegurar que no sean

discriminatorios. (Véase el folleto sobre la

obligación de no discriminación).

Tiempos de crisis económicas

y desastres naturales

Cuando un país sufre los impactos de una

crisis económica o un desastre natural, a

menudo el Estado debe desviar recursos

de los programas existentes con el fin de

responder a la situación. Si bien esto es

comprensible, el Comité ha señalado que

la obligación de la realización progresiva

limita en cierto modo el posible accionar

del Estado. En particular:

• los miembros más vulnerables

de una sociedad deben estar

protegidos por la adopción de

medidas de costo relativamente

bajo.

Si un Estado concluye que debe recortar su presupuesto y está claro que ese

recorte causaría una reducción de bienes y servicios necesarios para la

realización de los derechos, entonces según el CDESC, el Estado:

• tiene la obligación de probar que tomó la decisión luego de analizar

detenidamente todas las alternativas;

• debe explicar que llegó a esa decisión sin perder de vista sus obligaciones

con respecto a todos los derechos contenidos en el PIDESC;

• tiene que demostrar que usó el máximo de los recursos disponibles para

evitar realizar los recortes.

• deben mantenerse ciertos

estándares mínimos para todos

con respecto al agua potable,

alimentos, vivienda, atención

médica y otras cuestiones

esenciales para la vida humana.

Una vez que desaparecen las limitaciones

de recursos causadas por la crisis

económica o el desastre natural y se

recupera la economía, el Estado debe

revertir las medidas que llevaron a la

reducción de los gastos relacionados con

los DESC. También debe reparar cualquier

daño sufrido por la población a causa de

las limitaciones de recursos, nuevamente,

prestando especial atención a los grupos

vulnerables.

85

This booklet has been developed as part of the Article 2 Pro ject, a working group housed first at the Partnership Initiative of the International Budget Partnership (IBP), and then at the Global Movement for Budget Transpar­ency, Accountability and Participation. The project aims to enhance understanding of the implications of article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) for how govern ments should develop their budgets, raise revenue and under take expenditures. Article 2 of the ICESCR sets out that governments are obligated to “[… ] take steps, individually and through international assistance and co­operation, […] to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant […], without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.” This handbook is, primarily, a resource for civil society organizations, and for national human rights institutions as well as legislators, to hold

El Proyecto Artículo 2Este folleto es parte del manual Artículo 2 y Presupuestos Públicos. Este manual fue elaborado por el Proyecto Artículo 2, un grupo de trabajo que inició como parte del Partnership Initiative del International Budget Partnership (IBP) y luego del Global Movement for Budget Transparency, Accountability and Participation. El proyecto busca mejorar la comprensión sobre las implicaciones del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) para los Estados en cuanto a la elaboración de sus presupuestos, la recaudación de sus ingresos y el manejo de sus gastos.

El artículo 2 del PIDESC establece que cada uno de los Estados tiene la obligación de “[…] adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia

y la cooperación internacionales, […] hasta el máximo de los recursos de que

disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos aquí

reconocidos […], sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

Esencialmente, este manual es un recurso para las organizaciones de la sociedad civil, las comisiones de derechos humanos e incluso para los legisladores, para hacer que los Estados rindan cuentas de sus obligaciones de derechos humanos. Descargue el manual completo en: www.internationalbudget.org/publications/ESCRArticle2.

Autoras: Ann Blyberg y Helena HofbauerFebrero de 2014

86 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Realización progresiva

Retroceso debido a las reformas tributarias que reducen los fondos para la realización de los DESC

El caso resumido

Brasil es una de las economías más importantes del mundo pero también es una de las más desiguales, con una alta concentración de la

riqueza en manos del 1% de la población. A pesar de que el sistema tributario brasileño está supuestamente basado en la justicia fiscal

y social, la solidaridad, igualdad, universalidad y capacidad de pago, jamás se han aprobado las leyes complementarias necesarias para

hacer cumplir estos principios constitucionales. De hecho, una serie de pasos en la dirección opuesta han generado un sistema tributario

injusto y regresivo.

Durante el segunda periodo presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula), el Poder Ejecutivo envió una propuesta de reforma tributaria al

Congreso. De haberse aprobado, las disposiciones que destinan ingresos específicos para los programas de seguridad social, educación

y trabajo habrían sido eliminadas. Esto habría socavado la capacidad del Estado para hacer realidad los derechos sociales y económicos

básicos de los sectores más pobres de la sociedad, lo que habría llevado a un incumplimiento de su obligación de no regresión.

El Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) produjo notas técnicas de alta calidad donde se analizaba y explicaba el impacto que

tendría la reforma tributaria prevista en los fondos para políticas sociales. Relacionó el debate que giraba en torno a la reforma con el

cumplimiento o incumplimiento del Estado con los principios y derechos establecidos en la constitución brasileña. INESC también facilitó

la creación de una coalición de base amplia para luchar contra la propuesta, ilustrando claramente el impacto negativo que tendría esta

reforma, aparentemente técnica, sobre sectores enteros de la población. La estrategia de incidencia multifacética que emplearon sirve

para ilustrar los diferentes actores que son relevantes y las diferentes tácticas que pueden ser empleadas al tratar de frenar grandes

reformas, negativas y estructurales.

88 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

En Brasil, la pobreza está generalizada y los

programas gubernamentales enfocados

en una amplia gama de áreas -incluyen la

salud, el trabajo, la educación y la seguridad

social- son esenciales para que los pobres

puedan sobrevivir y participar en la vida

social y económica del país. La reforma

tributaria propuesta por el gobierno de

Lula hubiera tenido un impacto negativo

importante sobre la financiación de estos

programas clave.

Brasil ha ratificado el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC), el cual garantiza una

serie de derechos cuya realización estaba

amenazada por el proyecto de reforma

tributaria, entre ellos:

• el derecho al trabajo y a condiciones

dignas de trabajo (artículos 6 y 7);

• el derecho a la seguridad social

(artículo 9);

• el derecho a un nivel de vida

adecuado, que incluye el derecho a

la alimentación (artículo 11);

• el derecho a la salud (artículo 12);

• el derecho a la educación (artículo 13).

La obligación del Estado de realizar progresivamente los DESC implica que, cada

año, una mayor cantidad de personas deberían poder disfrutar más plenamente de

sus derechos. Esto no significa que el Estado deba aumentar continuamente los

presupuestos asignados a las áreas relacionadas con los DESC. Dicho eso, normalmente

un aumento en el presupuesto es necesario para extender y profundizar los beneficios

necesarios para el goce de los derechos y, por lo general, los recortes presupuestarios

disminuyen el acceso a estos beneficios, particularmente para los más vulnerables de

la sociedad.

No sólo los análisis de INESC, sino también del Ministerio de Salud de Brasil, muestran que

sin un flujo de recursos destinados exclusivamente para las áreas de servicios sociales,

los presupuestos de los ministerios pertinentes serían recortados significtivamente,

generando menos servicios y de peor calidad. Cuando un Estado propone recortar el

presupuesto en las áreas relacionadas con los DESC debe poder demostrar que dichos

recortes no implicarán recortar también los servicios relevantes. En este caso, el Estado

no pudo demostrar eso. El resultado de la propuesta del gobierno de Lula de eliminar

la etiquetación de ingresos clave para los servicios sociales hubiera representado un

retroceso en el disfrute de los derechos de la población.

El argumento de los derechos humanos

89

El estudio de caso en detalle

desigualdad mediante impuestos altos

sobre la producción y, por lo tanto, sobre

el consumo; e impuestos bajos sobre los

ingresos, las ganancias y los excedentes

financieros. Entre 1995 y 2009, la carga

tributaria en Brasil aumentó de 27 al 35%

del PIB, en gran parte como consecuencia

del aumento de los impuestos sobre el

consumo. Según un estudio del Instituto

Brasileño de Geografía y Estadística, de

2003, aquellos que ganaban hasta dos

veces el salario mínimo gastaban 45.8%

de sus ingresos en impuestos al consumo,

mientras que en los hogares con ingresos

hasta 30 veces superiores al mínimo

gastaban tan solo el 16.4% de sus ingresos

en los mismos impuestos. Por otra parte,

el impuesto sobre la renta, un impuesto

potencialmente progresivo, ha colocado

una enorme carga sobre los ingresos

salariales, dado que los más ricos han

encontrado formas creativas para explotar

las exenciones de impuestos sobre las

rentas de capital, tales como el pago de

dividendos.

Otra propuesta

de reforma tributaria injusta

El Artículo 195 de la Constitución etiqueta

impuestos específicos sobre los ingresos,

las ventas, las utilidades y las nóminas de

las empresas para financiar el presupuesto

de la seguridad social, que a su vez financia

la asistencia social, los servicios sociales, la

salud y las políticas públicas de desempleo.

La obligación de usar el máximo de los recursos disponibles (MRD) para la realización de los DESC implica que los Estados deben recaudar la mayor cantidad de ingresos que sea razonablemente posible a fin de contar con fondos considerables para destinarlos a la realización de los derechos. Sin embargo, para tomar decisiones acerca de los ingresos, la obligación con respecto del uso del MRD debe ser evaluada en conjunto con otras obligaciones del Estado, particularmente la de la no discriminación con el objetivo de asegurar que el incremento de los ingresos no afecte injustamente a grupos específicos de personas, especialmente los pobres.

La desigualdad y el sistema tributario

Brasil es una de las principales diez

economías del mundo, pero también una

de las más desiguales, donde una pequeña

cantidad de personas gozan de una

enorme cantidad de riqueza, mientras que

una enorme cantidad de personas están

sumidas en la pobreza. Esta situación

persiste a pesar de que el marco del

sistema tributario brasileño, establecido

en la Constitución Federal de 1988,

prometió centrarse en la justicia tributaria

y social, solidaridad, equidad, universalidad

y capacidad de pago. Asimismo, estableció

que la tributación debe ser directa,

personal y progresiva.

Para que estos valiosos principios

constitucionales tengan efecto, el Congreso

debe aprobar una ley complementaria, lo

cual todavía no se ha hecho. Lo que es peor

es que las reformas tributarias aprobadas

durante el gobierno de Fernando Henrique

Cardoso (1995-2003) generaron un

sistema tributario extremadamente

injusto y regresivo. Ese sistema agrava la

90 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El estudio de caso en detalle

desigualdad mediante impuestos altos

sobre la producción y, por lo tanto, sobre

el consumo; e impuestos bajos sobre los

ingresos, las ganancias y los excedentes

financieros. Entre 1995 y 2009, la carga

tributaria en Brasil aumentó de 27 al 35%

del PIB, en gran parte como consecuencia

del aumento de los impuestos sobre el

consumo. Según un estudio del Instituto

Brasileño de Geografía y Estadística, de

2003, aquellos que ganaban hasta dos

veces el salario mínimo gastaban 45.8%

de sus ingresos en impuestos al consumo,

mientras que en los hogares con ingresos

hasta 30 veces superiores al mínimo

gastaban tan solo el 16.4% de sus ingresos

en los mismos impuestos. Por otra parte,

el impuesto sobre la renta, un impuesto

potencialmente progresivo, ha colocado

una enorme carga sobre los ingresos

salariales, dado que los más ricos han

encontrado formas creativas para explotar

las exenciones de impuestos sobre las

rentas de capital, tales como el pago de

dividendos.

Otra propuesta

de reforma tributaria injusta

El Artículo 195 de la Constitución etiqueta

impuestos específicos sobre los ingresos,

las ventas, las utilidades y las nóminas de

las empresas para financiar el presupuesto

de la seguridad social, que a su vez financia

la asistencia social, los servicios sociales, la

salud y las políticas públicas de desempleo.

La obligación de usar el máximo de los recursos disponibles (MRD) para la realización de los DESC implica que los Estados deben recaudar la mayor cantidad de ingresos que sea razonablemente posible a fin de contar con fondos considerables para destinarlos a la realización de los derechos. Sin embargo, para tomar decisiones acerca de los ingresos, la obligación con respecto del uso del MRD debe ser evaluada en conjunto con otras obligaciones del Estado, particularmente la de la no discriminación con el objetivo de asegurar que el incremento de los ingresos no afecte injustamente a grupos específicos de personas, especialmente los pobres.

La desigualdad y el sistema tributario

Brasil es una de las principales diez

economías del mundo, pero también una

de las más desiguales, donde una pequeña

cantidad de personas gozan de una

enorme cantidad de riqueza, mientras que

una enorme cantidad de personas están

sumidas en la pobreza. Esta situación

persiste a pesar de que el marco del

sistema tributario brasileño, establecido

en la Constitución Federal de 1988,

prometió centrarse en la justicia tributaria

y social, solidaridad, equidad, universalidad

y capacidad de pago. Asimismo, estableció

que la tributación debe ser directa,

personal y progresiva.

Para que estos valiosos principios

constitucionales tengan efecto, el Congreso

debe aprobar una ley complementaria, lo

cual todavía no se ha hecho. Lo que es peor

es que las reformas tributarias aprobadas

durante el gobierno de Fernando Henrique

Cardoso (1995-2003) generaron un

sistema tributario extremadamente

injusto y regresivo. Ese sistema agrava la

Para la mayoría de las personas, los presupuestos públicos son documentos opacos y técnicos. Sin embargo, en la realidad, son la encarnación de los valores de los estados y la llave que revela dónde yace el poder político en el país. Un desafío central para las OSC que buscan movilizar una gran cantidad de personas en cuestiones relativas al presupuesto es identificar y hablarle a los valores y al poder político que están, en realidad, dando forma a las cuestiones técnicas que son aparentemente clasificadas.

Durante el segundo periodo de gobierno de Lula, el Poder Ejecutivo envió una propuesta de reforma tributaria al Congreso. El Proyecto de Reforma Constitucional (PEC 233/2008) habría tenido graves consecuencias para los derechos sociales y económicos en Brasil, ya que que habría terminado con la etiquetación de determinadas fuentes de financiamiento para la seguridad social, la educación y las políticas laborales. La eliminación de la etiquetación hubiera significado que los programas relacionados con la realización de los DESC hubieran tenido que competir por recursos con las otras asignaciones del presupuesto. Dado que las personas pobres dependen en gran medida de estos programas, sus derechos corrían riesgo a raíz de las propustas de reforma.

Primer paso: Crear una campaña amplia

Desde hace muchos años, INESC ha analizado las cuestiones presupuestarias y de ingresos federales, identificando los programas y gastos que son relevantes para la realización de los DESC. Luego de examinar la propuesta de reforma

tributaria del gobierno de Lula, la organización concluyó que sus efectos serían perjudiciales para los sectores más pobres de la sociedad. Por lo tanto, decidió concentrar su energía en evitar su aprobación. Acostumbrada a trabajar en coaliciones y redes para ganar fuerza y ejercer presión sobre el gobierno, INESC creó una amplia coalición para oponerse a la reforma, la cual estuvo integrada por organizaciones populares, movimientos sociales, sindicatos, organizaciones religiosas y grupos de investigación vinculados a universidades. Bajo el liderazgo de INESC, se creó el Movimiento en Defensa de los Derechos Sociales Amenazados por la Reforma Tributaria (“Movimento em Defesa dos Direitos Sociais Ameaçados na Reforma Tributária”, MDS), que integraba a más de 100 organizaciones de la sociedad civil (OSC).

El MDS trabajó durante más de dos años y empleó una variedad de estrategias: elaboró análisis técnicos y de políticas públicas para ilustrar las implicaciones negativas que la reforma tendría para las políticas públicas sociales; educó y movilizó

a la sociedad civil en función de ellas; llevó adelante una campaña para educar y atraer legisladores; tuvo reuniones con funcionarios gubernamentales de diversos ministerios; se contactó con los fiscales federales con el fin de resaltar cómo la reforma podría deshacer los logros fundamentales de la Constitución de 1988; y ejerció presión a través de los medios.

Segundo paso: Abrir canales de comunicación en el Congreso

El primer reto para la coalición fue establecer canales de diálogo con el gobierno y el Congreso. Una carta firmada por 71 OSC, pidiendo un foro de debate abierto e inclusivo sobre la reforma, fue presentada al Presidente del Congreso.Aunque él no respondió, el Comité de 91

Seguridad Social y Familia celebró una audiencia pública que duró un día, en la que participaron numerosos representantes, junto con el Relator Adjunto para el PEC 233/2008 del Ministerio de Finanzas.

INESC publicó una nota técnica en la que evaluó la reforma. Ésta se convirtió en un referente para todas las organizaciones del MDS y la columna vertebral del manifiesto del movimiento, el cual fue respaldado por más de 100 OSC. En el manifiesto se advirtió que la propuesta de reforma tributaria amenazaría los derechos sociales, especialmente los de los pobres, y que requería de una reflexión madura por parte de la sociedad, el Congreso y el mismo Poder Ejecutivo que la había redactado. El movimiento sostuvo que la propuesta no debía siquiera ser sometida a voto sin las enmiendas necesarias.

Se realizaron decenas de reuniones con los líderes de los partidos y el Presidente de la Cámara de Diputados. Todos ellos se comprometieron a plantear la cuestión ante el Comité especial encargado de la reforma. El Comité de Seguridad Social y Familia celebró una segunda audiencia pública, esta vez para examinar el impacto de la propuesta sobre los mecanismos de financiamiento de las políticas sociales. Asistieron varios funcionarios públicos, entre ellos el Secretario Ejecutivo del Ministerio de Salud, quien afirmó que con su estructura actual, la reforma tributaria disminuiría los recursos para la política en salud en $15 millones de Reales ($6.7 mil millones de dólares). Con ello

se hizo evidente para el movimiento que incluso dentro del gobierno había aliados simpatizantes que se manifestarían en contra de la reforma.

Tercer paso: Trabajarcon los organismos técnicos

Al mismo tiempo, INESC usó el análisis sólido producto de su nota técnica para llegar al Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES), un organismo gubernamental que comprende la Presidencia de Brasil, el Instituto de Estadística y otros organismos pertinentes. La relevancia política y estratégica de involucrar a este organismo público altamente calificado, que es responsable de salvaguardar la equidad y el desarrollo social, fue incuestionable. La colaboración dio lugar a un dictamen técnico sobre la equidad y el sistema fiscal, así como a una carta al Presidente. Tanto el documento del CDES como la nota técnica de INESC subrayaron la necesidad de construir un sistema tributario más justo y que al mismo tiempo se salvaguarda las fuentes de financiamiento destinadas a las políticas sociales que conforman el sistema de seguridad social brasileño. El frente que se oponía a la reforma tributaria se fue ampliando.

Cuarto paso: Cuestionarla constitucionalidad de la reforma

En una reunión con el Fiscal Federal de Derechos del Ciudadano, los representantes del MDS le pidieron que interviniera con los poderes Legislativo y Ejecutivo sobre la

base de la probable inconstitucionalidad de el PEC 233/2008. El MDS elaboró otro estudio técnico donde se identificaron los criterios para el financimiento social que deben ser respetados para garantizar los derechos sociales de conformidad con la Constitución.

Sobre la base de este estudio, el Fiscal Federal, advirtiendo que el PEC 233/2008 podría ser inconstitucional, pidió explicaciones a los Ministros de Finanzas, Educación, Salud, Desarrollo Social y Combate del Hambre, y Asistencia Social, al Presidente del Senado y al Presidente de la Cámara de Diputados. En línea con declaraciones anteriores, el Ministerio de Salud expresó su acuerdo con la posición del MDS, mientras que los Ministerios de Desarrollo Social, de Trabajo, y el de Desarrollo Social y Combate del Hambre expresaron su preocupación por la reforma tributaria y su impacto negativo sobre los derechos sociales consagrados en la Constitución.

Retiro del proyectode reforma tributaria

Finalmente, el gobierno de Brasil retiró el proyecto de reforma tributaria del Congreso, sin siquiera permitir que fuera sometido a votación. Fue un asombroso y claro éxito para el Movimiento el cual, mediante la asociación de la reforma fiscal con los derechos sociales, había conseguido la participación de una amplia gama de actores en la realización de su estrategia.

92 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Seguridad Social y Familia celebró una audiencia pública que duró un día, en la que participaron numerosos representantes, junto con el Relator Adjunto para el PEC 233/2008 del Ministerio de Finanzas.

INESC publicó una nota técnica en la que evaluó la reforma. Ésta se convirtió en un referente para todas las organizaciones del MDS y la columna vertebral del manifiesto del movimiento, el cual fue respaldado por más de 100 OSC. En el manifiesto se advirtió que la propuesta de reforma tributaria amenazaría los derechos sociales, especialmente los de los pobres, y que requería de una reflexión madura por parte de la sociedad, el Congreso y el mismo Poder Ejecutivo que la había redactado. El movimiento sostuvo que la propuesta no debía siquiera ser sometida a voto sin las enmiendas necesarias.

Se realizaron decenas de reuniones con los líderes de los partidos y el Presidente de la Cámara de Diputados. Todos ellos se comprometieron a plantear la cuestión ante el Comité especial encargado de la reforma. El Comité de Seguridad Social y Familia celebró una segunda audiencia pública, esta vez para examinar el impacto de la propuesta sobre los mecanismos de financiamiento de las políticas sociales. Asistieron varios funcionarios públicos, entre ellos el Secretario Ejecutivo del Ministerio de Salud, quien afirmó que con su estructura actual, la reforma tributaria disminuiría los recursos para la política en salud en $15 millones de Reales ($6.7 mil millones de dólares). Con ello

se hizo evidente para el movimiento que incluso dentro del gobierno había aliados simpatizantes que se manifestarían en contra de la reforma.

Tercer paso: Trabajarcon los organismos técnicos

Al mismo tiempo, INESC usó el análisis sólido producto de su nota técnica para llegar al Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES), un organismo gubernamental que comprende la Presidencia de Brasil, el Instituto de Estadística y otros organismos pertinentes. La relevancia política y estratégica de involucrar a este organismo público altamente calificado, que es responsable de salvaguardar la equidad y el desarrollo social, fue incuestionable. La colaboración dio lugar a un dictamen técnico sobre la equidad y el sistema fiscal, así como a una carta al Presidente. Tanto el documento del CDES como la nota técnica de INESC subrayaron la necesidad de construir un sistema tributario más justo y que al mismo tiempo se salvaguarda las fuentes de financiamiento destinadas a las políticas sociales que conforman el sistema de seguridad social brasileño. El frente que se oponía a la reforma tributaria se fue ampliando.

Cuarto paso: Cuestionarla constitucionalidad de la reforma

En una reunión con el Fiscal Federal de Derechos del Ciudadano, los representantes del MDS le pidieron que interviniera con los poderes Legislativo y Ejecutivo sobre la

base de la probable inconstitucionalidad de el PEC 233/2008. El MDS elaboró otro estudio técnico donde se identificaron los criterios para el financimiento social que deben ser respetados para garantizar los derechos sociales de conformidad con la Constitución.

Sobre la base de este estudio, el Fiscal Federal, advirtiendo que el PEC 233/2008 podría ser inconstitucional, pidió explicaciones a los Ministros de Finanzas, Educación, Salud, Desarrollo Social y Combate del Hambre, y Asistencia Social, al Presidente del Senado y al Presidente de la Cámara de Diputados. En línea con declaraciones anteriores, el Ministerio de Salud expresó su acuerdo con la posición del MDS, mientras que los Ministerios de Desarrollo Social, de Trabajo, y el de Desarrollo Social y Combate del Hambre expresaron su preocupación por la reforma tributaria y su impacto negativo sobre los derechos sociales consagrados en la Constitución.

Retiro del proyectode reforma tributaria

Finalmente, el gobierno de Brasil retiró el proyecto de reforma tributaria del Congreso, sin siquiera permitir que fuera sometido a votación. Fue un asombroso y claro éxito para el Movimiento el cual, mediante la asociación de la reforma fiscal con los derechos sociales, había conseguido la participación de una amplia gama de actores en la realización de su estrategia.

Preguntas que podría hacersea sí mismo o a su Estado sobre la realización progresiva y los impuestos.

¿El Estado está obteniendo la mayor cantidad de ingresos razonablemente posibles para cumplir con su obligación de realizar progresivamente los derechos de las personas?

¿Cuál es el la carga tributaria del país y cómo se compara con la carga tributaria de países en situaciones similares?

¿De qué forma afecta la combinación tributaria actual a los diferentes grupos de personas que hay en el país? ¿Al quintil superior? ¿Al quintil inferior? En años recientes, ¿ha habido una marcada tendencia hacia una mayor o menor igualdad en el impacto de los impuestos sobre las personas?

¿El Estado ha creado impuestos adicionales en años recientes? En caso afirmativo, ¿realizó un análisis de impacto previo a introducir los impuestos con el fin de determinar cómo éste impactaría sobre los diferentes grupos en el país? En caso negativo, ¿por qué no? ¿Publicó los resultados de su análisis?

Si el Estado introdujo impuestos adicionales, ¿esto generó un incremento en los ingresos generales del Estado? En caso afirmativo, ¿qué ministerios o programas se beneficiaron más del aumento de ingresos? ¿Cuáles vieron un incremento mínimo o nulo en sus presupuestos?

¿El Estado ha recortado impuestos en años recientes? En caso afirmativo, ¿quién se ha beneficiado más de los recortes tributarios? ¿Quién se ha beneficiado menos?

¿Los recortes impositivos generaron recortes en los presupuestos de los programas sociales? En caso afirmativo, ¿en cuáles? ¿Los recortes presupuestarios generaron recortes en los servicios? En caso afirmativo, ¿quién fue más afectado por los recortes en los programas sociales?

¿El Estado destina ingresos específicos para programas sociales? En caso afirmativo, ¿qué ingresos y en qué programas?

¿Los ingresos etiquetados han aumentado o disminuido a lo largo de los años? Si han aumentado en términos nominales, ¿lo han hecho también en términos reales? ¿Los ingresos han permitido un aumento real en los gastos para los beneficiarios de los programas sociales a los que se dirigen? En caso negativo, ¿por qué no?

Si los ingresos etiquetados no han aumentado en términos reales o per cápita y si sigue vigente la necesidad de programas sociales, ¿qué ingresos adicionales, si es que existen, se han destinado a los programas a los que se dirigen?

93

INESC (Instituto de Estudos S o c i o e c o n ô m i c o s )Established in 1979, INESC is one of Brazil’s leading civil society organizations. Over the last 20 years, INESC has used the analysis of public budgets as a strategic tool to influence public policies, with the ultimate mission of deepening democracy, strengthening citizenship, and realizing human rights in Brazil. INESC’s work focuses on three programmatic areas: Budget, Rights, and Inequalities – measuring the government’s commitments to human rights through applied budget analysis; Globalization, Development, and Sustainability – deepening work around budgetary and development issues at the subnational level; and Democracy, Congress, and Society – deepening democracy, mainly through the Platform of Social Movements for the Reform of the Brazilian Political System. INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos)Established in 1979, INESC is one of Brazil’s leading civil society organizations. Over the last 20 years, INESC has used the analysis of public budgets as a strategic tool to influence public policies, with the ultimate mission

INESC(Instituto de Estudos

Socioeconómicos)

Creado en 1977, INESC es una de las principales organizaciones de la sociedad civil de Brasil. En los últimos 20 años, INESC ha usado el análisis presupuestario como una herramienta estratégica para incidir en las políticas públicas, con el fin último de profundizar la democracia, fortalecer a la ciudadanía y realizar los derechos humanos en Brasil.

El trabajo de INESC se centra en tres áreas programáticas:

• Presupuesto, Derechos y Desigualdades: medición del compromiso de los Estados para con los derechos humanos mediante el análisis presupuestario aplicado.

• Globalización, Desarrollo y Sustentabilidad: profundización del trabajo en torno a las cuestiones presupuestarias y de desarrollo a nivel sub-nacional;

• Democracia, Congreso y Sociedad: profundización de la democracia, sobre todo a través de la Plataforma de Movimientos Sociales para la Reforma del Sistema Político Brasileño.

Para más información sobre INESC, ir a:Inesc.org.br

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso se basa en Evilasio Salvador, “The Role of Brazilian Civil Society

in the Tax Reform Debate: INESC’s tax campaign”, Albert van Zyl (Cord.), From

Analysis to Impact, Partnership Initiative Case Study Series, IBP, 2011; e INESC,

Reforma Tributária desmonta o financiamento das políticas sociais, Nota Técnica

140, Brasilia, abril de 2008.

94 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Realización progresiva

Aumentos presupuestarios y cumplimientode la obligación de la realización progresiva

El caso resumidoDesde 2003 en adelante, 5.3 millones de adultos y niños en Sudáfrica vivían con VIH/SIDA. A pesar de la tragedia humana que representaban

estos números, el gobierno Sudáfricano se rehusaba a implementar un programa integral de prevención y tratamiento del VIH/SIDA. Altos

funcionarios del Estado, incluido el Presidente Thabo Mbeki, estaban en un estado de negación con respecto al SIDA, cuestionando la

relación entre el VIH y el SIDA y rehusándose a aceptar los hallazgos de la investigación científica. El gobierno también sostenía que la

implementación de la prevención y el tratamiento con medicamentos no era económicamente asequible.

Eso fue en 2003. Una década más tarde, Sudáfrica había aumentado la inversión pública en la lucha contra el VIH/SIDA en un asombroso

1,852 por ciento —de $214 millones de rands ($28.5 millones de dólares) a $3.96 mil millones de rands ($528 millones de dólares)—. Este

aumento es el reflejo de la adopción de dos políticas públicas que resultaron instrumentales para que el gobierno de Sudáfrica realizara

progresivamente el derecho a la salud de las personas en el país a travéz de la provisión de medicamentos para prevenir la transmisión

del VIH de madre a hijo (PTMH) y la distribución de medicamentos anti-retrovirales (ARV) para las personas que viven con VIH. Desde 2013,

el programa PTMH ha alcanzado a casi el 100% de las mujeres que reciben tratamiento en el sector público de salud. En total, más de

1.2 millones de personas recibieron ARV.

Estos logros no fueron casuales. La Treatment Action Campaign (TAC), creada en 1998 con el fin de asegurar el acceso al tratamiento

para las personas que viven con VIH/SIDA, jugó un papel crucial en esto. A lo largo de los años, TAC se convirtió en un movimiento vibrante

de activismo abierto, organización comunitaria, movilización de masas y desobediencia civil. TAC ha usado argumentos sólidos y basados

en evidencia (derivados en parte del análisis presupuestario) y la negociación cuando esas aproximaciones funcionaban, y ha recurrido a

tácticas más confrontativas como la protesta y la acción legal cuando éstas eran necesarias para movilizar al Estado.

96 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El asunto de los derechos humanos

El artículo 11 de la Constitución

sudafricana garantiza el derecho a la vida

y el artículo 27 garantiza acceso a los

servicios de atención médica. El artículo 27

también obliga al Estado a “tomar medidas

razonables, legislativas y de otro tipo,

dentro de los recursos disponibles, para

lograr la realización progresiva del [derecho

a los servicios de atención médica]”.

Esta última expresión hace eco de la

obligación contenida en el artículo 2 del

PIDESC que tienen los Estados de realizar

progresivamente los DESC mediante el

máximo uso de los recursos disponibles.

Los artículos 11 y 27 también tienen

equivalentes en el artículo 6 del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos

(PIDCP), el cual garantiza el derecho a la

vida, y el artículo 12 del Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC), el cual garantiza el

derecho a la salud. El último va más allá

de los artículos anteriores al establecer

que los Estados Partes deben tomar las

El argumento de los derechos

humanosLos sudafricanos que viven con VIH/SIDA tienen derecho a la salud y a servicios de atención médica (Constitución de Sudáfrica, artículos 11 y 27) al igual que al “disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” (PIDESC, art. 12). Estas garantías implican que el Estado debe prevenir, tratar y controlar progresivamente el VIH/SIDA -una enfermedad epidémica- y que debe priorizar la salud de los niños. Los medicamentos son un arma importante en la lucha contra el VIH/SIDA —aquellos que son efectivos para controlar la transmisión del VIH/SIDA a bebés recién nacidos, como la Nevirapina, y aquellos como los anti-retrovirales, que son efectivos para tratar a las personas que ya viven con la enfermedad.

La realización progresiva significa que las personas deben disfrutar de una salud cada vez mejor y que, con el tiempo, una mayor cantidad de personas deben estar sanas. Cuando el incremento en el gasto público lleve directamente a que menos personas contraigan la enfermedad y que más personas puedan vivir una vida más saludable, como en el presente caso, el Estado tiene la obligación de asignar el máximo de los recursos disponibles en función de ese objetivo.

medidas necesarias para “la reducción

[…] de la mortalidad infantil y el sano

desarrollo de los niños”. También obliga a

los Estados a trabajar para la “prevención

y el tratamiento de las enfermedades

epidémicas […]”.

La Observación General No. 14 del CDESC

sobre el derecho a la salud reitera estas

garantías contenidas en el PIDESC al

especificar que las obligaciones centrales

del Estado son:

• asegurar el cuidado de la salud

reproductiva y materna (prenatal y

pos-natal) y la atención médica del

niño [párr. 44(a)]

• tomar medidas para prevenir,

tratar y controlar las enfermedades

epidémicas y endémicas [párr.

44(c)]

• brindar medicamentos esenciales

[párr. 43(d)]

97

El estudio de caso en detalleLa lucha por la prevención de la transmisión de madre a hijo (PTMH)

Hacia 1994, las investigaciones médicas habían llegado a la conclusión de que el medicamento anti-retroviral AZT podía reducir drásticamente el riesgo de transmisión del VIH de madre a hijo. Esto significaba que era posible prevenir la transmisión de VIH a muchos niños durante el parto y la lactancia. Esta evidencia proveyó una base fuerte para los reclamos de Treatment Action Campaign (TAC), la cuál desde su creación abogaba por un programa integral para la PTMH. Sin embargo, el gobierno de Sudáfrica negó la existencia de un vínculo entre el VIH y el SIDA, e incluso hasta canceló sus ensayos clínicos con AZT para la PTMH. Luego argumentó que un programa de PTMH sería demasiado costoso. De hecho, el Ministro de Salud declaró públicamente en marzo de 1999 que los $500 rands ($67 dólares) necesarios para tratar a una mujer embarazada representaban demasiado dinero y que este gasto implicaría sobrecargar un presupuesto de por sí limitado.

Poco tiempo después, nueva evidencia científica reveló que la Nevirapina era igual de eficaz que el AZT y podría ser administrada en una única dosis a un costo considerablemente menor. En abril de 2001, el Consejo de Control de Medicamentos de Sudáfrica aprobó el uso de Nevirapina en el país. Sin embargo, el Estado se rehusó a actuar. TAC interpuso una demanda ante el Alto Tribunal cuestionando la constitucionalidad de la posición del Estado.

En este caso, la realización progresiva del derecho a la salud estaba diectamente relacionada con incrementos en los recursos asignados. Fue necesario un aumento del presupuesto para pagar las nuevas intervenciones y medicamentos dado que éstos no estaban disponibles en el sistema de salud público. A medida que aumentaba el presupuesto año con año, más personas tenían acceso a las intervenciones y medicamentos. Sin embargo, en otros casos, el presupuesto puede aumentar sin que esto implique una mejora en el disfrute de los derechos. Los fondos pueden, por ejemplo, ser dirigidos a intervenciones ineficaces, no ser gastados o ser desaprovechados. En otras palabras, la correlación entre los aumentos en el presupuesto y la realización progresiva de derechos no siempre es directa y claramente visible. (Ver el manual sobre realización progresiva).

Desenmascarando el argumento del Estado

Con el fin de fortalecer su caso, TAC solicitó el dictamen de diversos expertos; uno de ellos incluyó proyecciones de costos, que TAC no podría haber realizado por cuenta propia. No obstante, gracias a la legitimidad de sus demandas y a su sólida red de contactos, TAC pudo acudir a una experta que estaba dispuesta a hacer esa proyección. La economista de la salud, Nicoli Nattrass, presentó evidencia de cómo los fondos públicos destinados a un programa de PTMH ahorrarían dinero al gobierno en el largo plazo mediante la reducción de los costos asociados a los futuros casos de VIH/SIDA. En su declaración jurada, Nattrass demostró que el costo total de un programa integral de PTMH (Nevirapina, asesoramiento, estudios y tratamiento con ARV para niños, según fuera necesario) sería menor que el costo de tratar a todos los niños que nacieran VIH-positivos por la falta de un programa de este tipo.

Nattrass combinó los costos de las intervenciones individuales en un paquete integral de tratamiento y luego estimó los costos globales de atender a todas las madres y niños que, según se proyectaba, requerirían intervenciones en un determinado marco de tiempo. Por último, comparó estas proyecciones

En la demanda, TAC pidió que el Tribunal ordenara al Estado asegurar que la “Nevirapina estuviera a disposición de las mujeres embarazadas con VIH que dieran a luz en el sector público y de sus bebés, siempre que, según el criterio del médico o profesional de la salud en cuestión, ésta fuera médicamente necesaria”.

98 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Este caso destaca la relación integral entre las tres obligaciones contenidas en el artículo 2. En este caso, la capacidad de TAC para impulsar el cumplimiento progresivo del derecho a la salud dependió, en parte, de su capacidad de demostrar que el Estado no había utilizado el máximo de los recursos disponibles para la realización del derecho a la salud.

La realización progresiva de los derechos requiere de una planificación cuidadosa pero los planes por sí mismos no son suficientes. Es esencial que los Estados desarrollen presupuestos realistas y claramente dirigidos que estén en línea con los detalles de los planes. De esta forma, los estados pueden asegurar tener suficiente financiamiento para que la implementación se lleve a cabo sin problemas y de manera eficaz. Así puede ser valioso contar con un presupuesto de desempeño, que relaciona estrechamente los planes del gobierno con sus presupuestos. Los presupuestos plurianuales también son importantes, dado que la “realización progresiva” requiere, por su propia naturaleza, de muchos años; y es necesario saber qué fondos deberán estar a disposición en los años futuros para la implementación de planes bien diseñados.

con las del costo monetario de la inacción estatal, la cual inevitablemente resultaría en la internación hospitalaria e intervención de los niños VIH-positivos. Nattrass brindó evidencia sólida que demostraba que el uso de Nevirapina le ahorraría al menos $341,000 rands ($45,000 dólares) al Estado cada seis meses, y contrarresto el argumento del Estado de que un programa de PTMH no era económicamente asequible.

En su defensa, el Estado presentó evidencia ante el Tribunal de que el costo total de proveer Nevirapina en las provincias sería de $250 millones de rands ($33.33 millones de dólares) y afirmó nuevamente que no contaba con esa suma de dinero. TAC desmintió esta afirmación al destacar que el Estado no estaba usando el máximo de los recursos disponibles. Para ello, TAC se basó en la Revisión Fiscal Intergubernamental de 2001, en donde se informó que en el año 2000 los departamentos provinciales de salud habían subejercido sus presupuestos en $473 millones de rands ($63.1 millones de dólares), una cifra considerablemente mayor que la necesaria para cubrir los costos de la provisión completa de Nevirapina

En diciembre de 2001, el Alto Tribunal falló a favor de TAC y ordenó al Estado elaborar un plan para la implementación del programa nacional para la PTMH usando Nevirapina. Estaba claro para el juez que este programa era económicamente asequible y que los recursos disponibles podrían influir sólo en la velocidad de extensión del programa. Si bien habría que obtener recursos adicionales con una planificación adecuada se podría lograr una cobertura completa. En última instancia, el juez sostuvo que el Estado había violado la Sección 27 de la Constitución de Sudáfrica por no tomar pasos razonables dentro de sus recursos disponibles para brindarles a las mujeres acceso a programas que previnieran la transmisión del VIH de madre a hijo. Luego de la apelación interpuesta por el Estado, la Corte Constitucional confirmó la sentencia y ordenó al Estado quitar toda restricción que pudiera prevenir la disponibilidad de Nevirapina en hospitales y clínicas públicos.

99

Ejerciendo mayor presión

El caso de la PTMH no fue el último en el

que TAC tuvo que demostrar la existencia

de recursos para programas de VIH/

SIDA. La resistencia por parte del Estado

sudafricano se extendió al programa de

provisión de anti-retrovirales (ARV) a gran

escala. A fin de presionar al Estado, TAC

creó una amplia coalición con aliados

inesperados, como el Congreso de

Sindicatos de Sudáfrica (“Congress of

South African Trade Unions”, COSATU) y el

Consejo Nacional de Economía, Desarrollo y

Trabajo (“National Economic, Development

and Labour Council”, NEDLAC). También

formó un comité de investigación con

economistas de la salud y profesionales

médicos con el fin de elaborar un un Plan

Nacional de Tratamiento (PNT).

Una investigación que fue comisionada

por TAC incluyó un informe en donde

se examinaba el efecto del PNT sobre

la mortalidad e infecciones asociadas al

VIH/SIDA, y donde se concluyó que el plan

salvaría 3 millones de vidas y prevendría

2.5 millones de infecciones nuevas en

2015. Un segundo análisis mostró que el

costo de otorgar un tratamiento integral

con ARV aumentaría de 224 millones de

La realización progresiva de los derechos, por definición, requiere de esfuerzos sostenidos de largo plazo. Las tácticas usadas por TAC y su compromiso con diversos actores y tomadores de decisión durante más de una década revelan que, en la lucha por la realización progresiva, no existen los atajos ni las victorias fáciles. Las organizaciones de la sociedad civil deben tener en cuenta que lograr que el presupuesto de un Estado priorice los derechos humanos siempre representa un proyecto a largo plazo.

rands ($31.8 millones de dólares) en 2002

a 6.8 mil millones de rands ($907 millones

de dólares) en 2007. Se podría requerir

una asombrosa suma de 18.1 mil millones

de rands ($2,4 mil millones de dólares)

en 2015, asumiendo que no hubiera

reducciones adicionales en los costos de

los medicamentos. Si bien reconocía las

serias implicaciones de los costos del PNT

integral, TAC sostuvo que no invertir en ARV

no ahorraba dinero, sino que simplemente

lo drenaba por otros canales.

El Estado rechazó el proyecto de PNT.

Alegó que estaba a la espera de los

resultados de un Equipo de Tarea Conjunta

que había sido establecido por la Tesorería

y el Departamento de Salud para investigar

el costo de un plan de ARV. Debido a las

demoras del gobierno, TAC anunció una

campaña de desobediencia civil y dijo

que estaba considerando la posibilidad

de volver a tomar acciones legales. A

principios de 2003, la organización obtuvo

y luego divulgó una copia del informe del

Equipo de Tarea Conjunta. El informe

concluyó que un plan de tratamiento de

ARV era económicamente asequible y

salvaría cientos de miles de vidas.

En noviembre de 2003, el gabinete aprobó

el plan de un programa de ARV para

Sudáfrica. En 2007, el gabinete aprobó un

Plan Estratégico de VIH/SIDA e infecciones

de transmisión sexual (ITS) para Sudáfrica

(2007-2011). El plan comprometió al

gobierno a gastar $45 mil millones de

Rands ($6 mil millones de dólares) para la

prevención y tratamiento del VIH/SIDA a lo

largo de un periodo de cinco años. El plan

fue elaborado previa consulta con TAC y la

organización tuvo un fuerte impacto sobre

su contenido.

100 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su Estado sobre la realización progresiva y los

aumentos en el presupuesto público.

¿El Estado monitorea la realización progresiva de los DESC? En caso negativo, ¿por qué no?

Si el Estado monitorea la realización progresiva de los DESC, ¿de qué forma vincula estos esfuerzos con las revisiones programáticas y

presupuestarias?

Si no está aumentando la realización de los derechos, ¿el Estado analiza el rol del presupuesto en la falta de realización progresiva

de derechos?

Cuando los fondos para las áreas relacionadas con los DESC son insuficientes para permitir la realización progresiva de los derechos

correspondientes, ¿el Estado examina el resto del presupuesto para determinar si hay fondos en otras áreas del presupuesto que podrían

ser redirigidos a las áreas relacionadas con los DESC?

¿El Estado realiza presupuestos de desempeño para las áreas relacionadas con los DESC? En caso negativo, ¿por qué no?

¿El Estado elabora presupuestos plurianuales con el fin de asegurar la sustentabilidad de la realización progresiva de DESC a lo largo de

varios años?

Cuando el Estado adopta un programa o proyecto nuevo e importante, ¿calcula cuánto le costaría el programa o proyecto? ¿Determina si

habrá fondos suficientes disponibles en el presupuesto para realizar el programa o proyecto ahora y en el futuro?

Cuando el Estado calcula cuánto necesitará para llevar adelante nuevos programas o proyectos importantes para la realización de los

DESC, ¿evalúa al mismo tiempo el costo probable para el Estado y la sociedad de no apoyar adecuadamente los nuevos programas o

proyectos? ¿Pone esta información a disposición del público?

101

Founded in December 1998 in Cape Town, South Africa, the Treatment Action Campaign (TAC) advocates for increased access to treatment, care and support services for people living with HIV/AIDS, and campaigns to reduce new HIV infections. With thousands of members across South Africa and some 220 staff, TAC has become the leading civil society force behind comprehensive health care services for people living with HIV/AIDS in South Africa. Since its inception TAC has held the government accountable for health care service delivery, campaigned against AIDS “denialism” by government, challenged the world’s leading pharmaceutical companies to make treatment more affordable, and cultivated community leadership on HIV and AIDS. Founded in December 1998 in Cape Town, South Africa, the Treatment Action Campaign (TAC) advocates for increased access to treatment, care and support services for people living with HIV/AIDS, and campaigns to reduce new HIV infections. With thousands of members across South Africa and some 220 staff, TAC has become the leading civil society force behind comprehensive health care

Treatment Action Campaign

Fundada en diciembre de 1998 en Ciudad

del Cabo, Sudáfrica, TAC aboga por un mayor

acceso al tratamiento, atención y apoyo para

las personas que viven con VIH/SIDA y por

campañas para reducir nuevas infecciones por

VIH. Con miles de miembros en todo Sudáfrica

y unos 220 empleados, TAC se ha convertido

en la fuerza de la sociedad civil que lidera los

servicios de atención médica integrales para las

personas que viven con VIH/SIDA en Sudáfrica.

Desde su creación, TAC ha presionado al

gobierno para que rinda cuentas por la

prestación de servicios de atención médica,

ha hecho campañas contra la “negación”

del SIDA por parte del Estado, ha desafiado

a las compañías farmacéuticas líderes en el

mundo para hacer que el tratamiento sea más

asequible económicamente y ha cultivado el

liderazgo comunitario sobre el VIH y el SIDA.

Para más información sobre TAC, visite:

www.tag.org.za

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso de TAC está basado en Neil Overy, “In the Face of Crisis: The

Treatment Action Campaign Fights Government Inertia with Budget Advocacy and

Litigation”, Albert van Zyl (Cord.), From Analysis to Impact, Partnership Initiative

Case Study Series, IBP, 2011; TAC, Fighting for our Lives: The History of the

Treatment Action Campaign 1998-2010, Ciudad del Cabo, 2010.

102 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Realización progresiva

Beneficios de los aumentos en el gasto que no llegan a los más vulnerables

El caso resumidoGuatemala es un país pobre con uno de los índices más altos de hambre y malnutrición de América Latina. A lo largo de décadas, los gobiernos han introducido una serie de programas de suplementos alimenticios para abordar el problema. Mientras que algunos de los programas han logrado mejorar la situación de las poblaciones con inseguridad alimentaria, la mayoría han fracasado en reducir el hambre de forma significativa y, en cambio, han estado plagados de manipulación política y corrupción, además de una falta de institucionalización y regularización. El programa Vaso de Leche Escolar (VLE) fue una de estas iniciativas.

VLE comenzó en 2005 y continuó hasta 2008. El Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (CIIDH), quién antes había realizado una extensa investigación y defensa contra la malnutrición y el hambre en Guatemala, llevó a cabo un profundo análisis del VLE en 2007. Encontró que, si bien año con año el Estado aumentaba el financiamiento del programa (lo cual definitivamente se veía muy bien en teoría), VLE no llegaba a muchos niños en las regiones con mayor inseguridad alimentaria del país.

Este lamentable resultado fue producto de una serie de decisiones gubernamentales, las cuales no todas estaban motivadas por consideraciones de derechos humanos. El CIIDH encontró, por ejemplo, que el Estado había celebrado contratos de transporte con compañías privadas productoras de leche, pero que en realidad éstas no contaban con los medios necesarios para alcanzar las zonas más remotas. Las entregas también eran irregulares, no llegaban a las escuelas todos los días y, muchas veces, entregaban leche que estaba caduca. Además, los costos per cápita de las raciones de leche en el VLE eran más elevados que los de otros programas de suplementos alimenticios gestionados por el Estado. Irónicamente, la leche ni siquiera era parte de la dieta básica de los pueblos indígenas de Guatemala, muchos de los cuales son intolerantes a la lactosa.

Cuando un nuevo gobierno asumió el cargo en 2008 decidió suspender el programa de VLE mientras consideraba alternativas que pudieran ser más eficaces para llegar a los grupos con mayor inseguridad alimentaria del país. (Por desgracia, los programas posteriores han sido igual de malogrados).

104 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

La cuestión de derechos humanos

Guatemala es parte del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), cuyo artículo 12 garantiza el derecho a la alimentación. Además, ha ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), cuyo artículo 11 garantiza el derecho a una alimentación adecuada y a estar libre del hambre.

La Observación General No. 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas profundiza sobre las garantías del derecho a la alimentación del artículo 11 del PIDESC. Además de destacar la importancia de dirigirse a la población más vulnerable, señala que el derecho a la alimentación implica que el alimento debe estar físicamente disponible, ser de buena calidad y adecuarse a la cultura. También exhorta a los Estados Parte a regular a los terceros, incluidas las empresas, cuyas acciones puedan interferir con el derecho de las personas a la alimentación.

El estudiode caso en detalle

El argumento de los derechos humanos Desde 2005 hasta 2007 se aumentaron los recursos para financiar el VLE, lo cual parecía indicar que el Estado de Guatemala estaba realizando progresivamente el derecho a la alimentación mediante el programa. Sin embargo, el programa fracasó en aspectos importantes para cumplir con su propósito central, que era el de proporcionar suplementos nutricionales esenciales a los niños con la mayor inseguridad alimentaria del país, muchos de los cuales viven en zonas rurales remotas.

Específicamente, el análisis de los datos obtenidos reveló que con el VLE la leche llegaba de forma irregular y muchas veces los niños pasaban varios días sin recibirla. En otras ocasiones, la leche que llegaba estaba caduca; por lo tanto, no se cumplía el requisito de calidad adecuada. Por otra parte, la leche era culturalmente inapropiada para muchos niños dado que una gran parte de la población indígena de Guatemala, que conforma la vasta mayoría de las personas con inseguridad alimentaria del país, son intolerantes a la lactosa.

Lo más importante que el análisis reveló fue que los más vulnerables, para quienes el programa fue diseñado, estaban recibiendo menos leche que las personas menos necesitadas. En otras palabras, pese a que entre 2005 y 2007 el Estado había aumentado anualmente el financiamiento del VLE, mediante el programa no logró cumplir con su obligación de realizar progresivamente el derecho a la alimentación de los niños con mayor inseguridad alimentaria de Guatemala.

Hambre en Guatemala

Guatemala es uno de los países más pobres de América Latina. Desde 2006, más de la mitad de la población era considerada como pobre. La población indígena tiene el doble de probabilidad de ser pobre que la población no-indígena, y más del triple de probabilidad de ser extremadamente pobre. La pobreza se concentra en las zonas rurales.

Guatemala tiene uno de los índices más altos de malnutrición infantil del mundo. La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición (PNSAN) del país brinda un marco para abordar el problema dado que uno de sus objetivos es asegurar la disponibilidad de un suministro continuo y adecuado de alimentos de buena calildad para la población. Otro objetivo es el desarrollo y fortalecimiento de mecanismos para prevenir los problemas de nutrición, dando prioridad a los grupos que corren un riesgo más alto por su edad, área de residencia, condición socioeconómica e identidad cultural, entre otros factores.

En 2002, la mitad de los niños que vivían en zonas rurales de Guatemala sufrían de malnutrición crónica y retraso en el crecimiento, cuyos efectos debilitantes normalmente duran toda la vida. Entre 1986 y 2001, este retraso en el crecimiento podía observarse en las

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Vaso de Leche Escolar (VLE)

El programa de VLE, creado en 2005 como un proyecto piloto y administrado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), fue una invención de los productores comerciales de leche y de la Cámara de Comercio de Guatemala. La intención no era simplemente proporcionar un suplemento nutricional para los niños, sino también ayudar a reactivar la industria láctea nacional con el fin de poder competir internacionalmente.

En 2005, el programa piloto llegó a 1,108 escuelas en 35 municipios de cinco departamentos y dos zonas de la capital. En 2006, se convirtió en un programa regular; y, para 2007, se había extendido a 100 municipios, llegando a 3, 525 escuelas. En 2005, el Estado invirtió $33 millones de quetzales ($2.3 millones de dólares) en el programa VLE; en 2006, $61 millones de quetzales ($7.7 mil millones de dólares); en 2007, $107 millones de quetzales ($13.47 mil millones de dólares).

Incluso cuando un incremento a lo largo del tiempo en el presupuesto público para un programa relacionado con los DESC es necesario para realizar progresivamente los derechos de más personas de modo más robusto, el aumento por sí mismo no cumple con la obligación estatal de la realización progresiva de los DESC. Para evaluar si se está alcanzando la realización progresiva también se deben mirar otros indicadores que no están directamente vinculados al presupuesto. En el caso del VLE, por ejemplo, un indicador revelador hubieran sido las tasas de hambre en las escuelas a las que asistían niños en riesgo de malnutrición o hambre

Problemas con el VLE

En 2007, el CIIDH decidió examinar el VLE a profundidad. Usando información del MAGA, elaboró la siguiente tabla sobre la distribución de raciones de VLE en 2007.

La tabla brinda datos sobre la cantidad de escuelas y estudiantes en cada Departamento (el equivalente a una provincia), a los que debían brindarse raciones de VLE y la cantidad de raciones de VLE que realmente fueron administradas a través del programa. Las cifras más reveladoras aquí mostradas, sin embargo, son los porcentajes. Estos muestran, por ejemplo, que mientras que Huehuetenango —una zona de inseguridad alimentaria elevada— tenía el 4.18% de los niños que debían recibir su VLE, sólo el 0.81% de las raciones de leche fueron entregadas en las escuelas de esta región.

diferencias de estatura entre los niños: En las zonas de alta vulnerabilidad, eran más bajos, mientras que en las zonas de baja vulnerabilidad eran más altos.

Desde los años ochenta, los diferentes gobiernos del país implementaron programas alimentarios en las escuelas con el fin de atacar el problema de la malnutrición infantil. Estos programas, que han consistido en suplementos alimentarios, como bebidas fortificadas o galletas, desayunos o almuerzos escolares, han sido administrados por el Ministerio de Educación (MINEDUC) o el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA).

Si bien estos programas alimentarios han llegado a una gran cantidad de escuelas y estudiantes, por lo general han estado plagados de problemas relativos a un financiamiento inadecuado, manipulación política, mala implementación y falta de institucionalización, registros deficientes y divulgación inadecuada. Como consecuencia, no han tenido un impacto importante sobre el hambre ni la malnutrición infantil, que es uno de los objetivos de PSAN.

106 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

DepartamentoEscuelas Población escolar Raciones suministradas

Número Porcentaje Número Porcentaje Cantidad Porcentaje

Departamentos con vulnerabilidad muy elevada

Huehuetenango 149 4.22 18,775 4.18 241,000 0.81

Chimaltenango 0 0 0 0 0 0

El Quiché 118 3.34 13,691 3.05 63,910 0.22

Sololá 180 5.10 24,654 5.49 1,136,871 3.84

Totonicapán 41 1.16 7,666 1.71 412,593 1.39

San Marcos 65 1.84 9,401 2.09 774,113 2.62

Subtotal 553 15.67 74,187 16.52 2,628,487 8.88

Departamentos con vulnerabilidad elevada

Alta Verapaz 315 8.93 37,760 8.41 3,063,809 10.36

Baja Verapaz 350 9.92 39,530 8.81 2,710,024 9.16

Chiquimula 372 10.54 23,176 5.16 1,574,053 5.32

Jalapa 219 6.21 20,856 4.65 1,820,369 6.15

Quetzaltenango 48 1.36 7,665 1.71 431,419 1.46

Suchitepéquez 210 5.95 31,026 6.91 2,177,313 7.36

Subtotal 1,514 42.91 160,013 35.65 11,776,987 39.81

Departamentos con vulnerabilidad moderada

Petén 164 4.65 24,014 5.35 1,805,249 6.10

Izabal 0 0 0 0 0 0

En otras palabras, a pesar de un presupuesto creciente y el alcance que se observa de un año a otro, en 2007, las zonas del país con vulnerabilidad muy elevada al hambre y la malnutrición, (16.5% de la población escolar), recibieron solo 8.9% de las raciones de VLE. A los departamentos con una vulnerabilidad alimentaria menos elevada (aunque todavia elevada) les fue mejor y recibieron raciones de leche que estaban más o menos en línea con sus proporciones de población escolar (con la excepción de Quetzaltenango).

Al mismo tiempo, los Departamentos con una vulnerabilidad baja o moderada, por lo general, se beneficiaron al recibir porciones de leche iguales o superiores a sus proporciones poblacionales (con la excepción del Departamento de Guatemala).

Esto indica que el VLE se distribuyó menos eficientemente donde más se necesitaba. Los hallazgos del CIIDH para el 2007 no variaron demasiado de los hallazgos obtenidos para los dos años anteriores.

La obligación de la realización progresiva debe ser evaluada en conjunto con la obligación de no discriminación. Las cifras de un país o de una zona de un país pueden ser engañosas. Aunque las estadísticas muestren una mejora general en la nutrición, la situación puede ser muy diferente para grupos específicos, en particular los pobres, las minorías étnicas, las mujeres, los niños y otros grupos vulnerables. Al observar tendencias más generalizadas es esencial ver también los datos desglosados para determinar quién se beneficia más y quién menos de los programas relacionados con los DESC.

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El CIIDH se enteró de que la razón por la cual la leche no llegaba a muchos de los niños más vulnerables era que, de acuerdo al contrato con el Estado, los productores de leche eran responsables de transportar y suministrar el producto en las escuelas. Los productores no tenían los medios de transporte necesarios para llevar la leche a los lugares más remotos del país, donde viven muchos de los niños con mayor vulnerabilidad alimentaria. Por lo tanto, el programa daba más prioridad a la compra de leche de los productores que a la distribución de esa leche con el fin de reducir el hambre y la malnutrición.

El CIIDH identificó también otros problemas adicionales que incluían la irregularidad del suministro de leche; había días en los que las escuelas no recibían leche en absoluto. En otras ocasiones, la leche estaba caduca cuando llegaba a las escuelas. Por lo tanto, el programa no lograba suministrar alimentos con la calidad requerida.

Uno de los hallazgos más importantes del CIIDH fue que la mayoría de las personas indígenas de Guatemala, que a su vez representan la mayoría de la población con inseguridad alimentaria muy elevada, es intolerante a la lactosa. La leche como suplemento alimentario no era adecuada para ellos. El Atole, que es una bebida a base de agua preparada con maíz molido finamente, puede ser almacenado durante largos periodos antes de su consumo. Como uno de los productos alimenticios básicos de los pueblos indígenas, el Atole hubiera sido culturalmente más apropiado. Además, el VLE era más caro por estudiante que otros programas de

La obligación de la realización progresiva de los DESC está íntegramente relacionada con la obligación de usar el máximo de los recursos disponibles (MRD) para la realización de esos derechos. Aunque un programa fuera eficaz, por ejemplo, para aliviar el hambre entre una población creciente en el transcurso de unos años, si lo hiciera de tal forma que se desperdiciara el dinero, entonces incumple la obligación de usar el MRD. Del mismo modo, si los indicadores mostraran que un programa llega a un número creciente de personas, pero al mismo tiempo ignora a los grupos vulnerables para los cuales el programa sería particularmente importante, el Estado no sólo estaría discriminando a estos últimos, sino también incumpliendo su obligación de usar el MRD, dado que el programa no sería eficaz para realizar los derechos de las personas más vulnerables.

Dilemas en la defensa

Hallazgos como éstos pueden colocar a las organizaciones de la sociedad civil entre la espada y la pared. Si bien el programa no llegaba a muchos de los niños con la mayor inseguridad alimentaria, sí llegaba a otros niños; por lo tanto, su eliminación implicaría que esos niños tampoco recibirían el suplemento de leche. Al mismo tiempo, defender la continuidad del programa implicaría ignorar sus múltiples fallas y permitir una discriminación continua y de facto contra las personas con la mayor inseguridad alimentaria —casi todos ellos miembros de comunidades indígenas—.

Muchas veces el análisis de programas defectuosos implica este tipo de dilemas. Sin embargo, dada la poca continuidad en las políticas públicas guatemaltecas, el CIIDH no tuvo que tomar una decisión respecto de qué recomendar. Poco tiempo después de publicar sus hallazgos, un nuevo gobierno asumió el cargo en Guatemala. Éste canceló el programa y desarrolló otras opciones, entre las que se incluyeron un programa de transferencias monetarias condicionales. No obstante, estos programas tenían sus propias deficiencias. El desafío de asegurar que el Estado de Guatemala tome en serio su obligación de la realización progresiva sigue vigente.

suplementos alimenticios que estaban en marcha simultaneamente. El atole, por su parte, hubiera sido más barato. Sin embargo, eso no habría beneficiado a la industria láctea.

En otras palabras, el Estado de Guatemala estaba implementando un programa defectuoso que no aseguraba el acceso a la nutrición para las comunidades que más sufrían de hambre y malnutrición, que no era culturalmente adecuado y, que en la práctica, generaba efectos discriminatorios.

108 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

Preguntas que podría hacerse a sí mismo o a su Estado sobre la dirección de los aumentos del

gasto para los más vulnerables.

¿El Estado dirige sus programas y políticas relacionadas con los DESC explícitamente a los grupos más vulnerables? En caso negativo,

¿por qué no?

¿Los programas relacionados con los DESC incluyen indicadores y mecanismos que permitan la evaluación de la realización progresiva

de los derechos relevantes?

¿El Estado prevé representación para los grupos más vulnerables en sus programas y políticas relacionadas con los DESC? En caso

negativo, ¿por qué no?

¿El Estado lleva a cabo un análisis de impacto de los beneficios antes de implementar las políticas y programas relacionados con los

DESC para asegurar que las políticas y los programas estén adecuadamente diseñados para llegar a los beneficiarios previstos? En caso

negativo, ¿por qué no?

¿El Estado reconoce y trata de corregir errores de inclusión y exclusión en el diseño de los programas; es decir, la inclusión de personas

que no necesitan el programa y la exclusión de personas que sí lo necesitan?

¿Qué estructuras y procesos tiene el Estado para monitorear y evaluar la implementación de programas relacionados con los DESC con

el fin de asegurar que se esté llegando a las poblaciones que se trata de beneficiar? ¿Estas estructuras y procesos cuentan con recursos

necesarios para funcionar de manera eficiente y eficaz? ¿Lo logran? En caso negativo, ¿por qué no?

¿Estas estructuras y procesos evalúan la adecuación cultural de los programas? ¿De qué forma? En caso negativo, ¿por qué no?

¿Los supuestos beneficiarios de estos programas están incluidos en el monitoreo y la evaluación de los programas relacionados con los

DESC? En caso negativo, ¿por qué no?

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The International Center for Human Rights Research (CIIDH) in Guatemala was formed in 1993 to support and seek justice for victims of the Guatemalan civil war. CIIDH focused on investigating past human rights abuses and winning reparations for victims, as well as protecting political rights in the postwar era. The Guatemala City-based organization began budget work and policy advocacy in 1997, following negotiation of the Peace Accords. In addition to promoting political reconciliation under the Accords, CIIDH monitored military spending in Guatemala and has since expanded the scope of its work to include research and advocacy on fiscal policy, analysis of social spending, and the promotion of budget transparency and accountability.CIIDH seeks to “contribute to the construction of a democratic, inclusive, just and equitable nation, with respect for human rights” with its Social Observatories (Observatorios), which monitor a wide range of issues in Guatemala and advocate for progressive solutions. The International Center for Human Rights Research (CIIDH) in Guatemala was The International Center for

Centro Internacional para Investigaciones en Derechos

Humanos (CIIDH)

El Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (CIIDH) en Guatemala fue creado en 1993 para apoyar y buscar justicia para las víctimas de la guerra civil guatemalteca. El CIIDH se centró en la investigación de violaciones de los derechos humanos y en la obtención de reparaciones para las víctimas, así como en la protección de los derechos políticos en la pos-guerra. En 1997, la organización con sede en la ciudad de Guatemala, comenzó a trabajar con el presupuesto y a incidir en las políticas públicas, luego de la negociación de los Acuerdos de Paz. Además de promover la reconciliación política según los Acuerdos, el CIIDH monitoreaba el gasto militar en Guatemala. Desde entonces ha expandido el alcance de su trabajo para incluir la investigación e incidencia sobre políticas fiscales, el análisis del gasto social y la promoción de la transparencia y rendición de cuentas presupuestarias.

CIIDH busca “contribuir a la construcción de una nación democrática, inclusiva, justa y equitativa, con respeto hacia los derechos humanos” mediante sus Observatorios, que monitorean una amplia variedad de cuestiones en Guatemala e inciden a favor de soluciones progresivas.

Para más información sobre el CIIDH, visite: www.ciidh.org

El Proyecto del Artículo 2El estudio de caso en este apartado se deriva de Centro Internacional para

Investigaciones en Derechos Humanos, “El cumplimiento del Derecho a la

Alimentación en Guatemala: Estudio de monitoreo del Derecho a la Alimentación

mediante la utilización de la herramienta presupuestaria”, (octubre de 2008),

disponible en: http://www.oda-alc.org/documentos/1366928821.pdf

110 Artículo 2 & Presupuestos Públicos

El proyecto del Artículo 2

Este folleto es parte del manual Artículo 2 y Presupuestos de los Estados. Este manual fue elaborado por el Proyecto Artículo 2, un grupo de trabajo que inició como parte del Partnership Initiative del International Budget Partnership (IBP) y luego del Global Movement for Budget Transparency, Accountability and Participation. La finalidad del proyecto es mejorar la comprensión sobre las implicaciones del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) para los Estados en relación con la elaboración de sus presupuestos, la recaudación de sus ingresos y el manejo de sus gastos. El proyecto fomenta el uso de las disposiciones legales del artículo 2 por parte la sociedad civil y los Estados para controlar y analizar los presupuestos de los Estados. Descargue el manual completo en: www.internationalbudget.org/publications/ESCRArticle2

El artículo 2 del PIDESC establece que cada uno de los Estados tiene la obligación de “[…] adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, […] hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos […], sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

Este manual es, principalmente, un recurso para las organizaciones de la sociedad civil, las comisiones de derechos humanos, e incluso para los legisladores, para hacer que los Estados rindan cuentas de sus obligaciones de derechos humanos. Descargue el manual completo en: www.internationalbudget.org/publications/ESCRArticle2.

Autoras: Ann Blyberg y Helena HofbauerFebrero de 2014

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www.internationalbudget.org/publications/ESCRArticle2