“Chile será descentralizado, o no será desarrollado”. La ... · Fernando Peña y Miguel...

“Chile será descentralizado, o no será desarrollado”.”La madre de todas las reformas es la descentralización de la política”.

JOAN PRATS I CATALÁ

“Queremos políticos trabajando con miras a la próxima generación,más que a la próxima elección”.

CAROLINA MUÑOZVICE PRESIDENTA CONAREDE JUVENIL

“Hoy necesitamos políticos que buscan el poder paradistribuirlo, más que concentrarlo”.

JAMES A. JOSEPH

“Los pobres son pobres porque hay políticas sociales que los privan de oportunidades”.“Los mecanismos de apoyo deben ser descentralizados”.

MUHAMMAD YUNUSPREMIO NOBEL DE LA PAZ

“Nuestro Estado es una forma política demasiado grande, distante de los gobernados,centralizada, burocrática e ineficiente,

y a la vez demasiado pequeña para resolver con eficacia las demandasde bienes y servicios de una sociedad de la participación”.

JOSÉ LUIS CEACONSTITUCIONALISTA

“La globalización busca estructurar un nuevo orden económico mundial,caracterizado por un único espacio de comercio y transacciones

y múltiples territorios de producción, lo que obliga a todos los actoresentrar a un juego competitivo de alta complejidad, en el cual la sobrevivencia

solo acompañará a los más inteligentes, veloces, flexibles y complejos”.SERGIO BOISIER

ECONOMISTA

“No son las especies más fuertes las que sobreviven, ni aún las más inteligentes,sino las más proclives al cambio”.

CHARLES DARWIN

El hombre no habría obtenido nunca lo posible, a menos que,una y otra vez, hubiera intentado lo imposible”.

MAX WEBER

HEINRICH VON BAEREDITOR GENERAL

EDICIONES

OCTUBRE DE 2009

P E N S A N D O

C H I L E D E S D E S U S

REGIONES

La impresión de esta publicación fue posible gracias al financiamiento delPrograma de Apoyo a la Gestión Subnacional en Chile

de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.

Su edición, producción y distribución se ha podido realizar con el apoyo financiero deMinera Escondida, Grupo CGE (Compañía General de Electricidad) y Sky Airline.

ISBN: 978-956-236-203-01º edición, octubre, 2009

EDICIONES UNIVERSIDAD DE LA FRONTERAAv. Francisco Salazar 01145, Temuco-Chile

EDITOR GENERALHeinrich von Baer v.L.

COORDINADORA EDITORIALDolores de la Maza W.

PRODUCCIÓN GENERALAndrea Rubilar U.

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓNDolores de la Maza W.

Dirección Ejecutiva Red Sinergia RegionalFono Fax: 45-325561www.sinergiaregional.clMontevideo 0835, Temuco-Chile

Esta obra está bajo Licencia Atribución-No Comercial-Licenciar Igual 2.0 Chile de Creative Commons. Quedan los derechos liberados para copiar, distribuir, mostrar y realizar su trabajo y trabajos derivados basados en ella, pero solo para propósitos no comerciales. Nada en esta licencia menoscaba o restringe los derechos morales de los autores.

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos la valiosa colaboración en la revisión de los textos a los equipos de la Dirección Ejecutiva

de la Red Sinergia Regional, del Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, de la Universidad

de la Frontera, y en especial a las siguientes personas:Patricio Vergara

Ignacio RodríguezDaniel Vera

Carolina MuñozFabiola RamosAndrea Rubilar

Ana María SalaméCésar Palma

Néstor ContrerasCristoph Albers

Osvaldo CuraqueoClaudio Briceño

y al grupo de alumnos en práctica en el IDER, de la carrera de Sociología de la UFRO.

Un agradecimiento especial a Gloria Fuentes por su notable apoyo de Secretaria Ejecutiva durante todo

el proceso de convocatoria de autores, recepción de trabajos y producción de esta obra.

PENSANDO CHILE DESDE SUS REGIONES 5

INDICE

PRESENTACIÓNMisael Camus 9

PRÓLOGOCHILE SERÁ DESCENTRALIZADO, O NO SERÁ DESARROLLADO, Joan Prats i Català 11

PARTE I: MARCO CONTEXTUAL. ÉTICO, HISTÓRICO Y POLÍTICO

EL RETORNO DEL ACTOR TERRITORIAL A SU NUEVO ESCENARIO (HOMENAJE A WALTER STÖHR), Sergio Boisier 19EL DESAFÍO DE LA DESCENTRALIZACIÓN: LA ESPECIFICIDAD Y LAS EXIGENCIAS DEL CASO CHILENO, Eduardo Palma 47LA CONSTRUCCIÓN DE LAS REGIONES CHILENAS: DESDE LOS HITOS HISTÓRICOS HASTA LOS DESAFÍOS ACTUALES, Federico Arenas 61LA CRECIENTE CONCENTRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL EN CHILE, Patricio Aroca 77NO TENGAMOS MIEDO A DESCENTRALIZAR, TENGAMOS MIEDO A SEGUIR CENTRALIZANDO, Heinrich von Baer 87

PARTE II: PROPUESTAS

CRISIS SISTÉMICA MUNDIAL: UN NUEVO ESCENARIO PARA LAS IDEAS DEL DESARROLLO Y LAS INSTITUCIONES LOCALES, Patricio Vergara 103¿QUÉ PAÍS QUEREMOS, HACIA DÓNDE VAMOS?, Heinrich von Baer 120

1. DESCENTRALIZACIÓN

LA CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS REGIONALES EN UN ESTADO UNITARIO CENTRALIZADO:AVANCES Y DESAFÍOS EN EL CASO CHILENO, José Ábalos 133

ESTADO REGIONAL Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: DOS CARAS DE UNA MISMA MONEDA, Manuel Tobar 146

1.1 DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

CONSTRUCCIÓN DE PODER POLÍTICO REGIONAL: LA TAREA PRINCIPAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN, María Ignacia Fernández 167LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA ELECCIÓN DIRECTA DE INTENDENTES, Patricio Navia 174¿SOPORTA CHILE A MÁS DE UN PRESIDENTE?, Luis Angulo 184ELECCIONES TERRITORIALES, ¿CÓMO LO HAREMOS REALMENTE LOCAL Y REGIONAL?, Gonzalo Valdivieso 188DESCENTRALIZACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS: UNA PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO PERMANENTE, Javier Sajuria 192UN MODELO DE SELECCIÓN DE REFORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA, Jorge González 197OTRAS PROPUESTAS 207

1.2 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

UN NUEVO PARADIGMA DESCENTRALIZADOR: ORGANIZAR LA OFERTA CENTRAL DESDE LA DEMANDA REGIONAL, Germán Correa 211MEDIDAS PARA LA GENERACIÓN DE UNA VERDADERA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA, Jorge Caro 234INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL Y SERVICIOS PÚBLICOS INTERMEDIOS PARA LA GESTIÓN ASOCIATIVA, Marcelo Morales 236

1.3 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

BENEFICIOS, COSTOS Y VARIABILIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN CHILE, Leonardo Letelier 243FUENTES DE FINANCIAMIENTO, GOBIERNOS SUBNACIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL, Bettina Horst 255EL CAMINO TRIBUTARIO PARA ESTIMULAR LA DESCENTRALIZACIÓN, Hernán Larraín 269UN CAMINO Y PASOS A LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL, Roberto Gillet 27315 REGIONES, ¿POR QUÉ NO 15 PRESUPUESTOS?, Luis Angulo 278CREACIÓN DE UN FONDO DE CONVERGENCIA PARA EL DESARROLLO DE REGIONES REZAGADAS, Esteban Valenzuela 282REAPROPIACIÓN MUNICIPAL DEL IMPUESTO TERRITORIAL, Esteban Valenzuela 285OTRAS PROPUESTAS 289

6 PENSANDO CHILE DESDE SUS REGIONES

2. POTENCIACIÓN DE LOS TERRITORIOS

LO LOCAL EN LA TEORÍA Y EN LA POLÍTICA, Raúl González 293UNA REFLEXIÓN DESDE LA PERIFERIA AUSTRAL, Mateo Martinic 301

2.1 CAPITALHUMANO

CAPITAL HUMANO PARA LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE ESTADO, Iván Navarro 307SE ACABÓ EL RECREO: EDUCACIÓN CON EQUIDAD PARA TODOS, EN TODOS LOS TERRITORIOS DE CHILE, Educación 2020 317EDUCACIÓN DE CALIDAD PARA LOS CIUDADANOS DEL SIGLO XXI: PROYECCIÓN DE ARAUCANÍAPRENDE

HACIA LAS REGIONES DE CHILE, Pedro Hepp y Carlos Dreves 337ENSEÑA CHILE, LOS MEJORES PROFESIONALES POR UNA MEJOR EDUCACIÓN, Tomás Recart 341FORMACIÓN DE NUEVOS LÍDERES, SEGÚN OPORTUNIDADES DE DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS Y ASPIRACIONES

DE SUS COMUNIDADES, María Antonieta Campos y Carolina Muñoz 345RED PARA EL DESARROLLO PLENO DE LOS TALENTOS ACADÉMICOS REGIONALES, Helga Gudenschwager y Lucio Rehbein 348ESCUELA DE GOBIERNO REGIONAL Y MUNICIPAL, Guillermo Williamson 352OTRAS PROPUESTAS 357

2.2 CONOCIMIENTO E INNOVACIÓN

SISTEMAS REGIONALES DE INNOVACIÓN EN CHILE: ESTADO ACTUAL Y ESCENARIOS FUTUROS, Ronald Cancino 361NUEVAS POLÍTICAS DE DESARROLLO REGIONAL EN INNOVACIÓN, Lenia Planas 371DESCENTRALIZACIÓN DEL APOYO PÚBLICO A LA INNOVACIÓN: EL FONDO DE INNOVACIÓN PARA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL,

José M. Benavente y Juan José Price 378CENTROS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO TERRITORIAL DE LAS REGIONES DE CHILE, Patricio Vergara 382CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO PARA FORTALECER LA ARTICULACIÓN UNIVERSIDAD-EMPRESA EN REGIONES, Mauricio Lorca 386PROSPECTIVA TECNOLÓGICA REGIONAL: EL CASO DE LA REGIÓN DEL BÍO BÍO,

Sergio Moffat; Rafael Galdames; Ariel Yévenes; Justo Lisperguer; Pedro Villar 390

2.3 CAPITAL SOCIAL

GENERACIÓN DE CONFIANZAS ENTRE CIUDADANÍA, GESTORES PÚBLICOS Y ACTORES POLÍTICOS, Mauricio García 403RECURSOS HUMANOS, ACTORES Y CAPITAL SOCIAL EN REGIONES EN LA CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DE UN PAÍS MÁS DEMOCRÁTICO,

Dagmar Raczynski y Luis Bertoglia 413CAPITAL HUMANO Y EDUCACIÓN PERMANENTE PARA EL DESARROLLO DE LA ASOCIATIVIDAD EN LOS TERRITORIOS,

Guillermo Williamson 418

2.4 DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL

DESARROLLO LOCAL: UNA ESTRATEGIA PARA TIEMPOS DE CRISIS, Antonio Vázquez-Barquero 425EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL: SUS REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES, SOCIALES Y CULTURALES EN EL CHILE DE HOY,

Claudio Rojas 434CLUSTERIZACIÓN: ENCADENAMIENTOS DE SISTEMAS PRODUCTIVOS TERRITORIALES, Julián Goñi y Guillermo Díaz 444DINÁMICA DE LOS SISTEMAS PRODUCTIVOS TERRITORIALES: HACIA UN MODELO DE DESARROLLO DEL TURISMO EN CHILE,

Enrique Sánchez 450

2.5 ORDENAMIENTO Y SUSTENTABILIDAD TERRITORIAL

ORDENAMIENTO Y SUSTENTABILIDAD TERRITORIAL EN UN MUNDO CENTRALISTA, Juan Gastó y Leonardo Vera 455MODELO ESTRUCTURAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL: PROGRAMACIÓN Y COORDINACIÓN, Henry Azurmendi 474GESTIÓN INTEGRADA DE CUENCAS COMO BASE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESCENTRALIZADO,

Oscar Parra, María Dolores Muñoz y Leonel Pérez 490ORDENAMIENTO TERRITORIAL REGIONAL Y COMUNAL EN EL MARCO DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA,

Fernando Peña y Miguel Escalona 495


2.6 INFRAESTRUCTURA

VISIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PARA UN CHILE REGIONALIZADO, Antonio Horvath 501EL TRANSPORTE Y EL DESARROLLO REGIONAL, Ian Thompson 511PLANIFICACIÓN LOCAL Y PARTICIPATIVA DE LA INFRAESTRUCTURA, REQUISITO PARA LA COMPETITIVIDAD, Sergio Almarza 520

2.7 ENERGÍA

DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES REGIONALES PARA LA EFICIENCIA ENERGÉTICA Y EL DESARROLLO DE LASENERGÍAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES, Jorge Pontt 527

LAS REGIONES Y LA MATRIZ ENERGÉTICA DE CHILE, Rodrigo García 550MEDIDAS PARA EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES, Rolf Fiebig y Mario Manríquez 557VALORIZACIÓN ENERGÉTICA DE BIOMASA FORESTAL: ALTERNATIVAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL,

Alex Berg y Karina von Baer 562RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS: UNA ALTERNATIVA ENERGÉTICA PARA EL DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE, Rodrigo Navia 565POTENCIAR CHILE Y SUS REGIONES A TRAVÉS DEL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS LIMPIAS Y EL MANEJO DE RESIDUOS,

José Tomás Valdivieso y Tomás Koch 569

2.8 CONECTIVIDAD DIGITAL

CUANDO HABLAR DE INCLUSIÓN DIGITALES ES HABLAR SOBRE EL PAÍS QUE QUEREMOS, Rodrigo Garrido 575ENTORNOS LOCALES PARA LA INCLUSIÓN DIGITAL COMUNITARIA, Enzo Abbagliati 588ACERCANDO LA RED A LA GENTE: UNA VISIÓN ESTRATÉGICA PARA FORTALECER EL DESARROLLO COMUNITARIO, Francisco Valdivia 591TRANSFORMAR EL ACCESO A LAS TECNOLOGÍAS DIGITALES EN UN SERVICIO BÁSICO, Enrique Hinostroza y Hans Iost 595

2.9 INTEGRACIÓN INTERNACIONAL Y FRONTERIZA DE LAS REGIONES

LA INTERNACIONALIZACIÓN DESDE LAS REGIONES, Luis Guastavino 601ESPACIOS SUBNACIONALES Y RELACIONES INTERNACIONALES, Raúl González 612INTERNACIONALIZACIÓN E INTEGRACIÓN DESDE LAS REGIONES, Patricio Zapata 624¿CAFÉ PARA TODOS?, José Retamales 628CHILENOS DE CLASE MUNDIAL PARA LA INNOVACIÓN REGIONAL, Molly Pollack 632

2.10 IDENTIDAD, PATRIMONIO Y CULTURA

REDEFINIR LA IDENTIDAD, EL PATRIMONIO Y LA CULTURA EN CHILE DESDE LAS DINÁMICAS REGIONALES Y LOCALES, Ricardo Salas 639IDENTIDAD CULTURAL: ¿MARGINALIDAD O DIMENSIÓN CLAVE DE UN DESARROLLO DE BASE TERRITORIAL?, Claudia Ranaboldo 647CÍRCULOS DE COOPERACIÓN CULTURAL EN REGIONES: EL MODELO DEL TEATRO REGIONAL DEL MAULE, Pedro Sierra 656INSTAURACIÓN DEL DÍA NACIONAL DE LAS REGIONES: ENTRE TODOS, CON COHESIÓN Y PARTICIPACIÓN, SE PUEDE, Diego Benavente 659

3. PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO

ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL DESARROLLO ARMÓNICO DE CHILE: LA TRANSICIÓN PENDIENTE, José Luís Cea 667IMPULSAR LA CULTURA DESCENTRALIZADORA: TAREA PARA LAS INSTITUCIONES Y EL CONJUNTO DE LA SOCIEDAD, Mauricio Laborde 684

3.1 PARTICIPACIÓN

DEL ELITISMO DEMOCRÁTICO A LA CIUDADANÍA: DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN CHILE, Gonzalo Delamaza 697LECCIONES Y DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS:

UNA MIRADA DESDE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, Juan Carlos Miranda y Belén Miranda 707DEUDA DE DESCENTRALIZACIÓN: RENDICIÓN DE CUENTAS Y PARTICIPACIÓN, Miguel Flores y Carolina Infante 716INCENTIVOS DIFERENCIADOS PARA PROMOVER PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN CHILE, Egon Montecinos 719


3.2 ARTICULACIÓN ENTRE ACTORES

ACTORES REGIONALES EN CHILE DEL SIGLO XXI: ARTICULACIÓN PARA UN DESARROLLO DESCENTRALIZADO, Carlos Amtmann 727¿APORTA LA POLÍTICA SOCIAL AL EMPODERAMIENTO COMUNITARIO?: EL VALOR DEL COMPONENTE RELACIONAL

ENTRE ACTORES Y AGENTES LOCALES DEL DESARROLLO, Alba Zambrano y Gonzalo Bustamante 737APOYO A LA ARTICULACIÓN DE AGENTES DEL DESARROLLO A ESCALA MACRORREGIONAL, Roberto Concha 747REINVENCIÓN DE LA AGENDA DE CONVERSACIONES PARA EL DESARROLLO: MITOS Y REALIDADES DE UN IMAGINARIO

PARA LA REGIÓN DEL BÍOBÍO, Ruben Dittus y Elízabeth Parra 751

3.3 COMUNICACIÓN

ANÁLISIS COMPLEJO Y CRÍTICO DEL DISCURSO EN LA COMPRENSIÓN DE LA PRODUCCIÓN SOCIAL DE LA PARTICIPACIÓNCarlos Del Valle y Alberto Mayorga 759

COMUNICACIÓN LOCAL: LAS POLÍTICAS DEL OLVIDO. HACIA UNA COMPRENSIÓN HOLÍSTICA DEL SENTIDO DE CONVIVIR,Felip Gascón 772

DERECHO A LA INFORMACIÓN EN REGIONES: PROPUESTA PARA UNA TAREA PENDIENTE, Marcela Poblete 782COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA DEMOCRATIZACIÓN DE LOS ESPACIOS PÚBLICOS LOCALES,

Rodrigo Araya y Pilar Bruce 784SIN COMUNICACIÓN LOCAL, NO HAY IDENTIDAD, Nibaldo Moschiatti 788DESARROLLAR LA TELEVISIÓN REGIONAL, LOCAL Y COMUNITARIA CON OPORTUNIDAD DE LA TV DIGITAL,

Rodrigo Moreno 790

3.4 CONTROL CIUDADANO

¿POR QUÉ Y PARA QUÉ EL CONTROL CIUDADANO? REFLEXIÓN SOBRE SUS FUNDAMENTOS Y BENEFICIOSPARA LA DEMOCRACIA Y EL DESARROLLO TERRITORIAL EN CHILE, Mauricio García 797

OBSERVATORIOS Y VEEDURÍAS DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN PARA POTENCIAR UNA AGENDA INFORMATIVA REGIONALRubén Dittus y Elizabeth Parra 804

MODELO DE CONTROL CIUDADANO: MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA REGIONALClaudia Bustamante, Henry Azurmendi y Carlos Vergara 810

EL INDICE DEL CENTRALISMO: UNA HERRAMIENTA NECESARIA PARA UN EFECTIVO CONTROL SOCIAL, Rodrigo Márquez 816OTRAS PROPUESTAS 819


PRESENTACIÓN

Con mucha satisfacción y esperanza ofrecemos el libro “Pensando Chile desde sus Regiones” a las autoridades gubernamentales y dirigentes políticos, a los especialistas en políticas públicas, a los investigadores sociales, académicos y profesores, a los directivos de las instituciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en general. Esta obra es el resultado de un importante esfuerzo de convocatoria y de articulación de aportes de especialistas de las más diversas disciplinas, visiones y experiencias, con una visión unitaria: el desarrollo de Chile, pensado y construido desde sus regiones.

Son muchas las interrogantes y preocupaciones que hasta ahora no han sido asumidas con la necesaria claridad y decisión por los líderes de la sociedad chilena:

¿Logrará Chile reducir sus disparidades sociales y territoriales, insertarse con éxito en la dinámica global y superar los efectos de la crisis financiera global, sin fortalecer significativamente las capacidades en sus territorios subnacionales? ¿Será posible asegurar la sustentabilidad social y ambiental de nuestra capital, sin frenar su descontrolada expansión urbana y poblacional y sin crear nuevas y mejores oportunidades de desarrollo y empleo en regiones? ¿Podrá el país avanzar en sus esfuerzos de modernizar el Estado, de profundizar su democracia y de revertir la progresiva desafección política de la ciudadanía, sin una efectiva descentralización política, administrativa y fiscal?

¿Por qué en Chile, más allá del discurso, hay más retrocesos que avances en materia de descentralización? ¿Están preparados nuestros dirigentes y partidos políticos, de todo el espectro, para asumir en profundidad y sin nuevas demoras las reformas estructurales que las actuales crisis y el desarrollo futuro del país urgentemente requieren? ¿Dónde está la sociedad civil organizada para ejercer el rol de motor y catalizador que le compete en estos procesos, cómo se representa y fortalece, quien la orienta y a través de qué medios?

A inicios del segundo semestre del presente año se entregó al país el Informe Territorial-Chile OCDE 2009, que viene a confirmar numerosas de las hipótesis de los trabajos que se presentan en esta obra, planteando, entre otros, que el país debe desarrollar un marco institucional regional capaz de coordinar las política, instrumentos y actores implicados en el desarrollo económico.

Son precisamente éstas interrogantes y preocupaciones las que motivaron a la Agrupación de Universidades Regionales, AUR, a través de su Red Sinergia Regional1, a convocar a más de un centenar de destacadas personalidades y especialistas, muchos ya consagrados, otros emergentes, a formular y compartir sus respuestas. Dicha convocatoria fue antecedida por una exhaustiva revisión de las publicaciones realizadas sobre este amplio y complejo ámbito temático, entre artículos, capítulos de libros y ponencias presentadas en encuentros de académicos, políticos y de la sociedad civil, y en particular con ocasión de los Encuentros Nacionales de Estudios Regionales que la Red Sinergia Regional organiza una vez al año, rotativamente, en algunas de sus Universidades miembro.

La gran mayoría de los especialistas así seleccionados aceptó gustoso aportar al trascendente desafío que inspira a este libro, otros, junto con felicitar por la iniciativa, debieron excusarse, principalmente debido a limitaciones de tiempo. Al inicio, todos dispersos, desde sus respectivas instituciones, regiones, especialidades y profesiones -politólogos, economistas, sociólogos, planificadores, cientistas políticos, directivos universitarios, dos de ellos renombrados académicos extranjeros, pero todos dispuestos a encontrarse en un espacio común y plural, para dialogar y compartir sus visiones, experiencias y propuestas, en definitiva, para pensar y construir el futuro de Chile desde sus regiones.

1 Creada en 2002 con el fin de contribuir al desarrollo humano y territorial equilibrado de Chile, a través de los siguientes objetivos: 1) Generar conocimiento calificado y pertinente a su respectivo entorno regional; 2) Formar nuevos líderes para el desarrollo local y regional; 3) Contribuir a generar mejores niveles de confianza, asociatividad, cohesión y solidaridad entre sí y los restantes actores del desarrollo regional. PE

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La estructura de la obra presenta una visión sistémica y holística de los desafíos que debiera abordar el país para enfrentar su desarrollo a partir de las potencialidades regionales, como gran tarea de las próximas décadas. Desde tres dimensiones concéntricas e interdependientes, como son, la descentralización, la potenciación de los territorios y la participación y el control ciudadano, se aborda, metódica y reiteradamente, el análisis diagnóstico y prospectivo de un mejor desarrollo de las regiones de Chile.

Ahora, en presencia del resultado alcanzado, es el momento de agradecer sentidamente a todos quienes han creído en esta desafiante iniciativa contribuyendo con su aporte al una obra llamada a trascender: al equipo de la Red SinergiaRegional, que desde la convocatoria al pasado Encuentro Nacional de Estudios Regionales se ha jugado por sacar adelante este complejo proyecto; a todos los autores por confiar este espacio abierto, plural y compartido y por sus valiosos ensayos, propuestas de medidas estratégicas y sugerencias; al calificado equipo de coordinación y procesamiento editorial; y a todos quienes con su apoyo y consejo hicieron posible llevar este proyecto a feliz término.

También es el momento de destacar y agradecer especialmente a las instituciones que hicieron posible la realización material del libro: en primer término, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, así como Minera Escondida Ltda, el Grupo CGE (Compañía General de Electricidad) y SKY Airline. Igualmente valoramos el significado del patrocinio entregado a esta obra por la Cámara de Diputados.

Lograda la meta, invitamos ahora a los protagonistas del desarrollo de Chile de todos los sectores, político, académico, empresarial, social, de la sociedad civil y la ciudadanía en general, a aprovechar este aporte de las Universidades Regionales, a abrir un debate amplio, crítico y constructivo, y a aportar nuevas ideas, propuestas y esperanzas.

En especial, invitamos a nuestros líderes de todo el espectro, a asumir y cumplir compromisos decididos con el desarrollo de las regiones, a buscar los acuerdos y disponer de los recursos necesarios para diseñar, aprobar y poner en práctica una verdadera Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Local y Regional en Chile, dirigida a impulsar las reformas estructurales y de nueva generación requeridas para alcanzar en Chile un desarrollo humano y territorial equilibrado y pleno, para todos los chilenos, en cada rincón de nuestra patria.

MISAEL CAMUSRECTOR UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL NORTE

PRESIDENTE AGRUPACIÓN DE UNIVERSIDADES REGIONALES, AUR2

2 20 Universidades de ubicación y vocación regional, integrantes del Consejo de Rectores: Tarapacá, Arturo Prat, Católica del Norte, Antofagasta, Atacama, La Serena, Católica de Valparaíso, Técnica Federico Santa María, Valparaiso, Playa Ancha, Talca, Católica del Maule, Concepción, Bío-Bío, Católica de la Santísima Concepción, La Frontera, Católica de Temuco, Austral de Chile, Los Lagos y Magallanes.

PRESENTACIÓN



JOAN PRATS I CATALÁPRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN INTERNACIONAL

PARA LA GOBERNANZA, LA CIUDADANÍA Y LA EMPRESA (AIGOB)

Es difícil que el extranjero informado a los pocos días de estadía en Chile no oiga el latiguillo “el centralismo está en el ADN de los chilenos”. Pero no es una buena metáfora. El ADN se construye en la historia evolutiva natural que se mide por miles y hasta millones de años. La mutación representada por la descentralización, en cambio, no es natural sino cultural e institucional y toma felizmente otros tiempos.

Ciertamente, el centralismo pertenece a la historia cultural e institucional del país y, como todo sistema institucional, expresa equilibrios distributivos de poder y de riqueza. Como estos equilibrios se han acrisolado a lo largo de la historia y se han fijado en la cultura dominante, no son fáciles de alterar. Sin embargo, cuando el cambio de las condiciones generales hace que la institucionalidad centralista ofrezca resultados subóptimos y subequitativos, el centralismo comienza a perder

Chile- una mayor eficiencia adaptativa, que incluye una mayor equidad. Tal me parece ser el planteamiento del programa de descentralización que contiene el esfuerzo enciclopédico de este libro.

La Presidenta Bachelet ha expresado más de una vez que “los chilenos nos hemos ganado los problemas que tenemos”. Los éxitos democráticos, sociales y económicos de Chile sitúan a las chilenas y a los chilenos ante los desafíos del “salto al desarrollo” y, a nuestro modo de ver, ningún desafío es mayor que el representado por la descentralización. Ello se debe a dos razones muy interrelacionadas:

1. Chile es la creación histórica de unas elites santiaguinas que “por la razón o la fuerza” expandieron determinadamente el territorio nacional. Con fronteras en expansión y conflictivas el régimen de gobierno territorial más racional es la centralización política, administrativa, económica y cultural. Pero cuando las fronteras se estabilizan, la racionalidad cambia. Chile en los 19 años de gobiernos de la Concertación ha hecho extraordinarios avances, pero en poco han afectado al haz de desigualdades que constituye su principal freno al desarrollo. Y cada vez resultará más claro que la institucionalidad que anuda todas las desigualdades bloqueadores del desarrollo en la actual etapa de la historia chilena se llama centralización. Apoplejía en el centro, parálisis en las extremidades, como decían los críticos del viejo centralismo francés. La necesaria apertura de la democracia y la economía de elites chilenas hacia una democracia participativa y de oportunidades económicas ampliadas no podrá hacerse sin descentralización.

2. En las condiciones actuales de desarrollo, la plena movilización de las potencialidades y recursos naturales y humanos de Chile no puede hacerse manteniendo el poder político, económico, mediático y cultural en manos de unas elites santiaguinas dinámicas pero escasas en número, muy concentradas, familiares, poco abiertas a la renovación de sus miembros, poco transparentes y que viven en simbiosis casi perfecta con la institucionalidad formal e informal de la centralización. Este esquema tradicional de gobierno, que ha atravesado diferentes regímenes políticos, se ha presentado como garantizador a la vez de la estabilidad política y de la eficiencia económica. Pero ya no lo es más. Lo han demostrado innumerables estudios chilenos que en gran parte se hallan incorporados en esta magna obra. Lo ha corroborado, además, la reciente revisión territorial que ha hecho de Chile un equipo de expertos de la OCDE.

El informe de la OCDE, finalmente publicado en julio de 2009, pone de manifiesto que el marco estatal financiero y administrativo vigente en Chile impone constricciones muy severas para que los gobiernos municipales y regionales puedan movilizar eficazmente las potencialidades locales. Como ejemplos se señalan las agencias de desarrollo regional

PRÓLOGOCHILE SERÁ DESCENTRALIZADO O NO SERÁ DESARROLLADO

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o la delegación de la responsabilidad del planeamiento regional, instrumentos ambos que se encuentran “coartados por una agenda económica elaborada a nivel nacional y por la falta de un marco institucional a nivel regional capaz de coordinar las diferentes políticas, instrumentos y actores involucrados en el desarrollo territorial”.

Para la OCDE, Chile necesita de un marco institucional mucho más fuerte a nivel subnacional capaz de activar y coordinar a los diversos actores locales y a los diversos programas e instrumentos diseñados para promover el desarrollo territorial. A nivel local, la mayoría de municipalidades no tienen ni los recursos ni los incentivos para invertir en las iniciativas de desarrollo económico local. Por su parte, la gobernabilidad de Santiago exige mejorar la armonización de las distintas políticas en el área metropolitana así como la coordinación en la provisión de determinados servicios públicos claves.

En lo relativo a la gobernanza regional, la OCDE considera que hay que crear un vínculo más estrecho entre la planificación regional y los portafolios de inversión con el fin de que los gobiernos regionales y la nueva División de Planificación puedan jugar un mayor papel en la orientación de una aproximación integrada al desarrollo regional. En todo caso, se considera necesario otorgar mayores poderes a los gobiernos regionales para que actúen activamente en la discusión, planeamiento y coordinación de las políticas de desarrollo regional. Por su parte, los organismos y agencias nacionales deberían fortalecer su coordinación con el gobierno regional con el fin de asegurarles la capacidad efectiva de llevar adelante el planeamiento regional.

La OCDE recuerda que una mayor descentralización requiere: mayores capacidades en los gobiernos territoriales; clara asignación de responsabilidades, competencias y recursos; gobierno multinivel, y, finalmente, transformación de las estructuras y procesos en muchos ámbitos de la administración central. En particular, requiere que las agencias centrales desarrollen sus políticas tomando en cuenta la dimensión territorial, lo que exige incluir a las instituciones locales y regionales en el diseño y coordinación de las iniciativas nacionales.

El Informe termina advirtiendo que la descentralización, por sí misma, no conduce necesariamente ni a la eficiencia ni a la producción de políticas integrales de base territorial. Para que esto se produzca se requiere una estructura de gobernanza que impulse intervenciones colaborativas y sensibles al contexto, es decir, que respondan a las particularidades locales en términos de fortalezas, oportunidades y desafíos. La descentralización no significa que el gobierno central deje solos a los gobiernos subnacionales. El gobierno central tiene el rol clave en la fijación del marco legal general que posibilite relaciones virtuosas entre los diferentes niveles de gobierno, entre las diferentes políticas nacionales y entre las diferentes regiones o municipalidades.

Hasta aquí el Informe de la OCDE. En realidad solo constituye un espaldarazo técnico a la convicción política y cultural compartida por cada vez más amplios sectores de que “Chile será descentralizado o no será desarrollado”, de que la concentración económica, política y territorial del poder se halla en la base de las desigualdades económicas, sociales, culturales, territoriales y étnicas que sufre Chile. La descentralización no es desde luego un fin en sí misma sino el medio obligado para ampliar la base productiva del país y el empleo de calidad, mejorar la inserción internacional de la economía chilena, destrabar la concentración capitalina y familiar del poder político, avanzar la democracia al permitir que las personas en el territorio sean protagonistas también de sus propios destinos, disminuir las desigualdades territoriales, económicas, sociales y culturales, aumentar la autonomía y la libertad real de las personas…

Los argumentos que los centralistas oponen a la descentralización, en Chile como en todo el mundo, giran en torno a tres ejes: los territorios carecen de capacidades de gestión; somos un Estado unitario y la descentralización con elección popular de las autoridades descentralizadas nos llevaría al federalismo y al peligro de captura de las autoridades descentralizadas por elites locales retardatarias y, finalmente, que, dejada cada región a su autonomía, se dispararían las desigualdades territoriales.

Las tres líneas argumentales están cargadas de falacias. Respecto a la primera conviene advertir que, de tomarla en cuenta, por ejemplo, no se habría podido proceder a la descolonización. Es un argumento que, además, presume la capacidad de la gestión centralizada o simplemente desconcentrada y que no considera que no hay proceso de verdadera descentralización sin políticas de construcción de capacidades en las autoridades descentralizadas y de transformación correspondiente de estructuras y procesos en las autoridades centrales.

PRÓLOGO


El segundo argumento implica una confusión entre descentralización, autonomía y federalismo. Chile solo está planteando la descentralización. Carece de fundamentos sobre los que pueda florecer un sistema de autonomías o federal. Autonomistas y federalistas existen en Chile, pero en la marginalidad. Este libro, por ejemplo, solo plantea la necesidad de una amplia descentralización administrativa que supone mantener la naturaleza unitaria del Estado, el cual, mediante legislación nacional, procede a transferir responsabilidades, competencias y recursos a autoridades elegidas popularmente en el respectivo territorio descentralizado. La descentralización es una decisión del Estado nacional, que puede estar o no prevista en la Constitución, que se expresa en una ley nacional que es la que fija sus contenidos y contornos. Nada

capacidades legislativas- reconocido y garantizado en la Constitución e instrumentado a través de Estatutos de Autonomía que solo están sujetos a la Constitución y no pueden ser alterados por el legislador nacional. Ni menos aún tiene que ver la descentralización con el federalismo que implica la existencia de una Constitución en cada uno de los estados federados y la estructuración de éstos en poder legislativo, ejecutivo y judicial.

La tercera línea argumental es casi sarcástica pues no hay mayor fuente de desigualdad territorial que el centralismo. Aunque el centralismo pretende fundamentarse en el trato igual que dice dispensar a todos los territorios del país, la verdad es, como los estudios empíricos y la experiencia demuestran hasta la saciedad, no solo que concentra desigualmente los recursos en la capital, sino que decide centralmente invertir en el territorio de acuerdo con las conveniencias de las elites centrales, lo que a la larga determina la existencia de un uniformismo jurídico y administrativo combinado con una extraordinaria desigualdad territorial. La ausencia en el centralismo de mecanismos de solidaridad interterritorial, en contraste con su necesidad en el Estado descentralizado, cierra la réplica a esta falsa argumentación.

Un marco institucional descentralizado bien diseñado permite, además, que las autoridades descentralizadas, en el marco de la Constitución y la legislación nacional, aprendan e innoven en las políticas y la gestión pública de su competencia. Articuladas en red entre ellas y con el gobierno central pueden generar colaboraciones y comparticiones de prácticas, experiencias e investigaciones. La descentralización reconoce y valora la diversidad, pero en el marco de la unidad sin uniformismo y del fomento de la innovación y del aprendizaje compartidos. Un sistema descentralizado bien diseñado presenta sin duda mayores capacidades y eficiencia adaptativas.

Chile está abordando hoy los desafíos de la transición a una sociedad global e informacional que no podrá hacerse apropiadamente sin “una movilización de la sociedad chilena, una movilización como colectivo, en la que el Estado solo puede guiar el proceso si cuenta con una sociedad civil activa y con un proyecto de nación como comunidad en un sistema global” (Manuel Castells). Esto será sencillamente imposible sin descentralización.

Chile es hoy una sociedad muy diferente a la de hace 19 años, sin que su sistema institucional se haya adaptado convenientemente: las chilenas y los chilenos son hoy más libres, más seguros de su libertad, más confiados en su futuro, más dignos, más educados, con mejor salud, más respetuosos de la diversidad, menos tolerantes de las desigualdades, del racismo, de las exclusiones, de la corrupción o de las ilegalidades. Pero el modelo de democracia de elites políticas y económicas altamente centralizadas ha tocado techo y está produciendo un distanciamiento creciente entre las elites dirigentes y la ciudadanía en general.

Como subrayaba un estudio de FLACSO de 2007, aunque los chilenos han fortalecido su compromiso democrático, experimentan, como en tantos países, la tendencia de la ciudadanía hacia la desidentificación derecha-izquierda, la

de partidos políticos cerrados y centralizados, un sistema electoral binominal, un registro electoral voluntario y la ausencia de financiamiento permanente para los partidos, genera una estructura auto-contenida que parece aumentar la brecha entre la ciudadanía y los partidos. Por todo ello, el mundo de la política corre el peligro de volverse un mundo cerrado, autoreferenciado y artificial. El antídoto consiste en pasar de una democracia de elites a una democracia deliberativa y abierta a un mapa de actores que exprese la totalidad de intereses, valores y proyectos de país. Es lo que la Presidenta Bachelet expresaba en su concepto de gobierno ciudadano, que nos parece inviable sin verdadera descentralización.

La agenda del gobierno ciudadano se orientaba a permitir que emerjan las nuevas demandas y actores sociales, a establecer los espacios institucionales para el reconocimiento y la negociación de los conflictos y, con todo, a ir produciendo la nueva institucionalidad que el salto al desarrollo requiere. Las conexiones entre democratización y descentralización



son evidentes en el momento chileno actual. En una buena democracia las demandas sociales deben poder emerger y expresarse y el sistema político debe prever mecanismos diversos de reconocimiento mutuo, gestión de conflictos y negociación de nuevas reglas productivas y distributivas. Para ello hacen falta algunos elementos básicos: en primer lugar, partidos políticos abiertos, institucionalizados, capaces de elaborar proyectos que agreguen nuevas demandas y actores; en segundo lugar, una sociedad civil fortalecida mediante redes densas de organizaciones capaces de participar eficaz y responsablemente en las decisiones públicas, y, en tercer lugar, una organización descentralizada de la Administración Pública que permita que el poder de gestión pública descentralizada se ejerza por la gente, con la gente y para la gente de cada territorio.

Es cierto que sin continuidad del crecimiento todo entraría en riesgo. Pero la crisis y el mundo que Chile tiene hoy por delante no es el de los años 90 y la continuidad de su competitividad y crecimiento requiere de nuevas políticas y estrategias nacionales, regionales y locales capaces de aumentar la productividad total de los factores, lo que no puede hacerse sin un gran esfuerzo de innovación, emprendimiento y recualificación de la fuerza de trabajo, que escapa a las solas fuerzas de las autoridades centrales.

La sociedad chilena no es en absoluto rentista. Valora el trabajo y el esfuerzo. Es meritocrática. El consumismo como actitud cultural solo se halla mayoritariamente instalado en la clase alta y media alta. La gran mayoría de los chilenos y chilenas siguen viendo en la mejora de la educación y en el esfuerzo personal y familiar la vía para su progreso individual y colectivo. Chile es un país internacionalmente exitoso. En muchos indicadores se ha salido de América Latina y se encuentra alineado con los países más destacados del Sur de Europa. Pero en los indicadores de justicia social (véanse los trabajos, por ejemplo, de Wolfang Merkel) Chile sigue estando en América Latina. Muy cerca ya de superar el flagelo de la pobreza, ahora inquieta la vulnerabilidad de tantas chilenas y chilenos no conectados al sector moderno de la economía. Es cierto que el capital social disponible es alto, pero también se encuentra desigualmente distribuido. Es mucho mayor en las clases media y alta, pudiendo resultar que las clases pobres y vulnerables, en el esquema de concentración elitista del poder actual, no reciban recursos ni del Estado ni de la acción asociativa. Será necesaria una política fiscal decidida que sin perjudicar el crecimiento permita una acción redistributiva a favor de los vulnerables, no solo para reducir las desigualdades sino para permitirles el acceso a las capacidades, al sentido de pertenencia y a la responsabilidad cívica. Y nuevamente la descentralización aparece como una palanca fundamental a estos efectos.

Para que la descentralización pueda contribuir a la superación positiva de todos estos desafíos nacionales es necesario renovar la idea misma de descentralización. La descentralización no puede hoy entenderse como un movimiento para la defensa de los intereses de las regiones frente al Centro sino como un movimiento de reconceptualización de Chile y de los intereses de todos los chilenos y chilenas. Esta es la lógica que me parece que se ha adoptado en este libro y que se expresa en su brillante título “Pensando Chile desde las Regiones”. No hay nada contra Santiago. Pero sí contra las falsas ideas. Hay que acabar, primero, con la falsa idea centralista de que los intereses generales de Chile solo se entienden y defienden desde Santiago. Como hay que acabar también con la falsa idea del viejo regionalismo de que las regiones solo deben ocuparse de lo propio y específico de cada una de ellas. En el mundo de hoy, municipios, regiones y administración central, no forman compartimentos competenciales estancos a cargo de intereses territoriales perfectamente diferenciados. El centralismo es hoy un bloqueo para el desarrollo. Pero una descentralización que no incentive la lealtad constitucional e institucional y la colaboración entre todos los niveles de gobierno (gobierno multinivel) y que no conceptúe la gobernación como interacción entre los gobiernos, la sociedad civil y el mundo empresarial (gobernanza), tampoco estará a la altura de las expectativas que en este libro fundadamente se levantan.

Algún día despertarán los chilenos dándose cuenta de que Santiago no es Chile sino una región más de la Patria común y que, como tal, debe administrarse con la misma descentralización que el resto de las regiones (sin perjuicio de las especificidades que correspondan a su rol de capital). Seguir involucrando al Gobierno nacional de manera tan fuerte en el destino y la suerte de la Región Metropolitana no parece lo más conveniente ni para el futuro de la Región Metropolitana ni para el ejercicio por el Gobierno central de su exclusiva responsabilidad nacional. El nuevo regionalismo chileno debería abogar, entre otras prioridades, por la autoadministración descentralizada y democratizada de la gran Región Metropolitana, incentivando la concentración del Gobierno nacional en la definición y gestión de los intereses suprametropolitanos y supraregionales, sin perjuicio de la gobernanza y gobierno multinivel antes aludidos.

PRÓLOGO


El futuro no pasa por concebir el desarrollo de Chile como impulsado casi únicamente por la fuerza de la capital sino como impulsado por una red de regiones-ciudades descentralizadas, crecientemente fortalecidas en sus capacidades institucionales y de impulso económico, social y cultural, debidamente enmarcadas, incentivadas, financiadas, apoyadas y supervisadas a nivel nacional. La descentralización que proponemos no es un juego de suma cero en el que el poder perdido por el Centro lo ganan las regiones y comunas. Contrariamente, es un juego de suma positiva en el que el Centro

(es decir, terminales meramente ejecutivos y sin cerebro propio de un Centro que los mantiene en permanente estado de discapacidad para justificar su tutela) para convertirse en nodos autónomos de una red neuronal que multiplica la inteligencia, la comprensión, la participación de la gente, el conocimiento y reconocimiento desde la igualdad de la gran diversidad del país, que multiplica las oportunidades, el emprendimiento y la riqueza y que permite mejores políticas de distribución y protección de los más vulnerables. Este nuevo regionalismo no es una mera descentralización regional y municipal sino una nueva concepción de Chile y de su desarrollo. Es fruto del pensar Chile desde las regiones, incluida la metropolitana, como hace este libro.

Con la descentralización las gentes que viven en los distintos territorios han de recobrar protagonismo sobre sus propios destinos en beneficio de ellas mismas y de todo Chile. Y esto es también un gran objetivo democrático. El valor último de todo proceso de democratización es la realización del derecho a la participación política igual y libre de todos los ciudadanos y ciudadanas. El fundamento axiológico de la democracia no puede ser otro que el de que ninguna vida humana vale más que ninguna otra y que, por lo mismo, toda persona debe tener el mismo derecho que otra a participar en la toma de decisiones colectivas que en gran parte condicionan sus vidas. Sin libertad no hay democracia de calidad; pero sin igualdad, es decir, con discriminaciones, tampoco. Y como no solo existen discriminaciones económicas y sociales, sino también territoriales y culturales, cuando la gente de un territorio no tiene las mismas posibilidades de participar en la vida democrática o cuando su identidad no se ve debidamente valorada y reconocida a nivel nacional, la democracia rebaja su calidad y la ciudadanía discriminada propende a distanciarse o a organizarse al margen del sistema.

La verdad nos parece ser que las prácticas políticas y administrativas vigentes en Chile y características de su centralismo, que en este libro se estudian y critican pormenorizadamente, hoy, estudiadas en profundidad ni siquiera sirven a los

el nuevo regionalismo replantea el papel de las elites centrales que han de mantenerse fuertes al servicio de marcos macroeconómicos y reguladores potentes, políticas de internacionalización bien establecidas, garantía del orden público y la defensa nacional, planeamiento y ejecución de las grandes infraestructuras, definición de la legislación básica en materia de educación y salud, garantía del sistema de empleo, previsión y seguridad social. Los países que han transido del modelo centralista ya no a un modelo simplemente descentralizado sino autonómico, como es el caso de España, no solo no han visto disminuido sino que han visto fortalecido el rol de la capital y de sus elites. Para el buen desarrollo democrático no se trata de negar el rol indispensable de las elites políticas, económicas, mediáticas o culturales sino de ampliar social y territorialmente estas elites y fomentar su apertura y renovación meritocrática permanentes. Toda chilena o chileno con las capacidades apropiadas debe poder sentir que es posible el sueño de acceder a las más altas responsabilidades empresariales, políticas, administrativas, mediáticas o culturales. Éste es también el sueño que el nuevo regionalismo debe y puede traer para Chile. Ésta podría ser su contribución decisiva al Bicentenario.

Escribiendo este prólogo me asaltan dos sentimientos. Uno es el de pedir comprensión a los lectores chilenos por la intromisión no sé si acertada pero empática y solidaria en unos temas que son tan de la soberanía de un pueblo amigo. El segundo sentimiento es de agradecimiento a Heinrich von Baer, buen amigo y editor de esta magna obra, al haberme formulado el honor y la invitación de ser uno de sus prologuistas. Solo puedo ahora expresar, querido Enrique, y a través de ti a tantos de los autores, que cuentan con mi compromiso para seguir acompañándoles solidariamente y con respeto en esta transición tan promisoria hacia el Chile descentralizado que ya han iniciado y que tendrá en este libro uno de sus hitos de referencia.

POTOSÍ, BOLIVIA, 19 DE AGOSTO DE 2009


PARTE I

MARCO CONTEXTUAL

ÉTICO, HISTÓRICO Y POLÍTICO

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SERGIO BOISIER*

INTRODUCCIÓN

Algo más de veinte años atrás Walter Stöhr1 publicó un breve estudio titulado ¿Se ha producido una variación en las condiciones externas y un cambio de paradigma en las estrategias de desarrollo regional?, artículo en el cual presentaba las nuevas tendencias en torno a la práctica de intervenir a favor del desarrollo territorial de algunas o de todas las regiones de un país. Ciertamente Stöhr exhibió una notable capacidad para decodificar el entorno a fines de los años 80 y explicar las consecuencias de ello para las políticas territoriales. Haciendo uso de la legítima capacidad de cada uno de nosotros para dar nombre y sentido a diferentes fenómenos, propongo hablar en este caso del nacimiento de las políticas territoriales de segunda generación2, políticas de las cuales Stöhr aparece como uno de los founding fathers.

Stöhr apuntó a las siguientes condiciones externas: 1) menores tasas agregadas de crecimiento económico al compararlas con las que prevalecieron desde fines de la II Guerra Mundial; 2) mayor y mejor estabilidad del costo de la energía, el transporte y la movilidad; 3) reducción generalizada de la disponibilidad de fondos públicos; 4) desaparición de los “espacios libres” desde el punto de vista ecológico, económico y político para externalizar el costo del desarrollo; 5) mayor conciencia pública de los aspectos ecológicos y ambientales; 6) disponibilidad de nuevas tecnologías aplicables en modalidades descentralizadas; 7) cambios en la comprensión del desarrollo; 8) mayor presión a favor de la participación local y regional; 9) mayor “turbulencia” del cambio estructural económico mundial; 10) mayor estabilidad relativa de la pequeña y mediana empresa; 11) menor grado de “previsibilidad” y menor “flexibilidad” del desarrollo regional con métodos tradicionales.

Como es fácil de observar, algunas de las cuestiones detectadas por Stöhr se han diluido, otras se han mantenido y otras se han acrecentado.

Por otro lado ahora aparentemente ya hay acuerdo en que nunca se había conocido una crisis de la magnitud y amplitud de la actual crisis global, frente a la cual la crisis del 29 parece empalidecer. La razón es muy simple: esta es la primera crisis global de la globalización y nadie puede pretender quedar inmune, precisamente debido a la característica más elemental de la globalización: la gigantesca red que interconecta a todos, envolviéndolos en una competencia “de todos contra todos, con todo y desde todos los lugares” como bien lo plantean Harold L. Sirkin, James W. Hemerling y Arindam Bathattachayra ( Headline, London, 2008) en Globality: Competing with Everyone, from Everywhere, for Everything, transformando, además, el mundo de decisores independientes en otro de enorme interdependencia en el que la convivencia pacífica pareciera revitalizar el mandamiento “ama a tu prójimo como a ti mismo” .

* Economista (U. de Chile), Master of Arts in Regional Science (U. of Pennsylvania) y PH.D en Economía Aplicada (U. de Alcalá, Henares), Profesor Visitante de la U. San Martín, Buenos Aires, de la U. de La Frontera y de la U. de Los Lagos, en Chile, y de la Universidad Autónoma de Manizales en Colombia. Presidente Ejecutivo de la Consultora CATS (Centro de Anacción Territorio y Sociedad).

1 Stohr W., 1989, ¿Se ha producido una variación en las condiciones externas y un cambio de paradigma en las estrategias de desarrollo regional?, ILPES, Programa de Capacitación, Doc. D/114 (traducción del original), Santiago de Chile.

2 Las políticas de primera generación se basaron principalmente en introducir desestabilizadores (por ejemplo, polos) en las regiones periféricas.

EL RETORNO DEL ACTOR TERRITORIAL A SU NUEVO ESCENARIO(UN HOMENAJE A WALTER STÖHR, MAESTRO Y AMIGO DILECTO)

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Estatización de enormes entidades financieras en el corazón del mundo capitalista, quiebras de empresas globales emblemáticas, desempleo galopante, antiguos “gurúes” financieros que han quedado al descubierto más bien como verdaderos gánsteres del mundo bursátil, suicidios por aquí y por allá, baja del PIB y, peor aún, baja de la FIB (Felicidad Interna Bruta), etc., etc. Una situación cercana, matemáticamente, al caos, que, como lo sostiene la teoría respectiva, tarde o temprano se ordenará, se restablecerá el orden, pero será, a todas luces como lo sostienen algunos líderes políticos como el Premier inglés Brown, un orden diferente, con elevado contenido ético y con controles más eficientes; hay que recordar que el mismo Primer Ministro inglés estableció, en su discurso inaugural del Grupo de los 20 en Abril de este año “el deceso” del Consenso de Washington. Es perfectamente obvio que el discurso de todos los Jefes de Estado esté por ahora centrado en la crisis; no puede ser de otra manera. La inmediatez obliga.

¿Cómo tener entonces la audacia de postular el retorno del territorio en tal contexto? Hay hechos recientes, políticos y académicos que avalan tal postura y esos hechos son de una fuerza inmensa, a nivel del subcontinente latinoamericano y a nivel mundial.

¿Una nueva doctrina? Los procesos de crecimiento y desarrollo son dependientes del territorio.

Institución y lugar de origen: Banco Mundial, Washington, D.C., USA

El reciente informe del Banco Mundial, WORLD DEVELOPMENT REPORT 2009. Reshaping Economic Geography,constituye una sorpresa mayúscula ya con la primera frase del Prefacio firmado por Robert B. Zoellick Presidente del BM: “La producción se concentra en las grandes ciudades, las provincias avanzadas y las naciones ricas”.

Bien puede decirse que el Banco ha abandonado la creencia en una economía levitante, creencia tan enquistada en numerosos organismos internacionales, aún en aquellos que fueron íconos del pensamiento desarrollista décadas atrás, para sostener ahora la importancia de “las tres D” (Densidad, Distancia, División) en el desarrollo y propiciar un crecimiento desequilibrado y un desarrollo incluyente. ¡Por cierto, nada nuevo bajo el sol !

Este enfoque de “las tres D” aporta una visión novedosa que no deja de tener interés y méritos. Para el BM la densidad es la dimensión más importante en el plano sub nacional o local, y sí que lo es! Ciertos tamaños y escalas son fundamentales para generar economías de escala y externas y la proximidad es un factor clave en la asociatividad al ser facilitadora de la confianza (capital social). La distancia a la densidad es la dimensión más importante en la escala geográfica nacional. La distancia entre zonas prósperas y rezagadas es crucial en los esfuerzos de diseminación del progreso y en este caso la reducción del costo de vencer la fricción de la distancia es un instrumento principal así como el favorecer la movilidad de la mano de obra. Según el BM la divisiónes la dimensión más importante desde el punto de vista internacional. El concepto de “división” es usado acá como denotativo de las divisiones asociadas con la impermeabilidad de las fronteras y diferencias de moneda y reglamentos que obstaculizan el comercio internacional. La carrera por firmar acuerdos de libre comercio bi o multilaterales pone esto de manifiesto.

Desde luego, el Banco Mundial ha hablado urbi et orbi desde su catedral washingtoniana y el mundo deberá comportarse de acuerdo a esta nueva norma conductual. Habrá que prestar atención al territorio. ¡Oh my God, how things are changing! ¡Bienvenido el territorio!

Perroux, Boudeville, Rosenstein-Rodan, Myrdal, Hirschmann, Friedmann, Furtado y tantos otros creadores del pensamiento desarrollista territorial. Ni la CEPAL, que cobija, malgré tout, al ILPES, evidente foco institucional

MARCO CONTEXTUAL. ÉTICO, HISTÓRICO Y POLÍTICO


latinoamericano del mismo enfoque ahora (re)creado por el Banco Mundial, merece alguna referencia. ¡Por donde pecas pagas!, dice el refrán popular.

¿Una nueva práctica? El Decreto Presidencial 6.047 del 22/02/07 restableciendo una política territorial nacional.

Institución y lugar de origen: Presidencia de la República, Palacio del Planalto, Brasilia, Brasil.

La firma del Decreto mencionado por parte del Presidente Luis Ignacio Lula da Silva es claramente un hecho refundacional para el Brasil y para América Latina.

El Decreto No6047 instituye la Política Nacional de Desenvolvimento Regional-PDR, enfocada directamente a la reducción de las desigualdades de nivel de vida entre las regiones brasileñas y a la promoción de la equidad en el acceso a las oportunidades de desarrollo. La PNDR definirá estrategias de desarrollo regional en las siguientes escalas territoriales:

1. escala macroregional, para lo cual se recrean las Superintendencias del Norte, Nordeste, y Centro-Oeste, definidas estas mismas macrorregiones como prioritarias;

2. escala sub-regional o mesoregional considerando la definición de las Meso Regiones Diferenciadas (actualmente trece Mesoregiones Diferenciadas y nueve Subregiones;

3. son áreas prioritarias de la PNDR el Semi Árido, la Faja de Frontera y, las Regiones Integradas de Desenvolvimento-RIDE´s.

Quizás si el mayor aporte al tema del desarrollo territorial en América Latina que se encuentra en el Decreto es la definición de las Meso Regiones Diferenciadas, que, en un símil con la propuesta del Banco Mundial, “lee la moneda por la cara inversa”: al señalar: “ […] entiéndese por Meso Región Diferenciada el espacio subnacional contínuo menor que el de las macrorregiones existentes o por proponerse, con identidad común, que comprenda áreas de uno o más Estados de la Federación, definido para fines de identificación de potencialidades y vulnerabilidades que orienten la formulación de objetivos socieconómicos, culturales, político-institucionales y ambientales”3.

Se trata de una verdadera revolución en el contexto latinoamericano, habida cuenta del carácter centralizado, verticalizado e inconsulto, de todas las regionalizaciones del pasado. También en Chile, la creación en el año 2007 de la nueva Región de Los Ríos (antigua provincia Valdivia de la Región de Los Lagos) y producto de una lucha de la sociedad civil provincial por más de treinta años, apunta en la misma dirección, el reemplazo de creaciones territoriales a sangre fría por territorios construidos a sangre caliente, en la feliz expresión de Paulette Paumier, experta de la DATAR francesa. Porque las regiones existen principalmente en la mente y en el corazón de la gente. Tal o cual territorio es región, rigurosamente hablando, porque sus habitantes lo sienten así, aunque no puedan verbalizar los varios requisitos sociales y culturales del hecho de “ser región”. Demás está decir que las regiones creadas por lazos interpersonales son creaciones absolutamente democráticas.

No obstante, no todo el Decreto 6047 es digno de alabanzas. Tal vez su mayor debilidad es la falta de exhaustividady exclusividad que toda regionalización nacional debe respetar en aras de la coherencia de la política nacional de desarrollo territorial, condición necesaria, además, para modelar matemáticamente algunos aspectos de dicha política4.

3 Parágrafo 5 del Art. 3 del Decreto 6047.4 Un conjunto de monografías que ofrecen un amplio campo de análisis se encuentra en el libro Politicas de desenvolvimento regional:

desafíos e perspectivas à luz das experiências da União Europea e do Brasil, organizado por Clélio Campolina Dinitz, Ministério de Integraçâo Nacional, Brasilia, 2007. De particular importancia para estos efectos son los trabajos de Bandeira, Araujo, Becker, Haddad, y Galvao.

SERGIO BOISIER


El Decreto 6047 significa un paso delante de la tendencia ya anticipada en las Constituciones de Colombia (1991), Perú (1993) y Argentina (1994), todas las cuales empujan una nueva forma de regionalización mediante la formación de regiones asociativas entre unidades territoriales subnacionales, introduciendo en el proceso un fuerte contenido democrático al hacerlo descansar en la iniciativa de las propias comunidades. Es evidente que se viene por delante una paulatina multiplicación de estos ejemplos, que la actual crisis favorecerá ante la necesidad de ampliar el abanico de respuestas anticrisis, no solo desde el nivel nacional del gobierno sino precisamente desde el nivel regional.

Si ello es así efectivamente, la pregunta más importante que surge es: ¿se está preparado técnicamente para empujar un crecimiento y un desarrollo desde abajo hacia arriba con un adecuado nivel de contemporaneidad en las propuestas?

Exactamente veinte años después de Stöhr podemos hablar de nuevas condiciones que enmarcan ahora las políticas territoriales de tercera generación, condiciones que serán expuestas a seguir.

Muchos especialistas, en todos los campos cognitivos, se preocupan de decodificar el entorno, de descifrar cómo es y cómo funciona el mundo actual. Desde luego quien escribe se cuenta entre ellos y, casi al azar, porque una enumeración completa sería imposible, pueden citarse dos obras importantes que, además, provienen de mundos reales distintos, pero ambas coinciden en lo mismo: la primera obligación para individuos, organizaciones y territorios es decodificar el entorno ya que de otra manera se opera en la ceguera más absoluta.

Joan Noguera Tur y Javier Esparza Pérez son los editores españoles del libro Nuevos factores de desarrollo territorial,en el que se introduce el concepto de “perificidad no espacial” y Harold L. Sirkin, James W. Hemerling y Arindam K. Bathattachayra son los autores del texto GLOBALITY. Competing with Everyone from Everywhere for Everything5,“cualquiera, desde cualquier parte, puede acceder a todo”, es decir, no hay fatalidades pre establecidas. El imperativo que emana de ambos es ¡decodifique el entorno!

La composición del entorno actual en el cual enmarcar toda acción territorial está estructurada por a lo menos doce elementos, comentados a seguir.

1. GLOBALIDAD: LA LÓGICA OCULTA

La globalidad, más comúnmente denominada como globalización es un fenómeno multidimensional que envuelve la tecnología, el modo de producción, las finanzas, las migraciones, el comercio, la cultura, las artes y muchas otras expresiones de las relaciones internacionales e interpersonales.

Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro punto de vista una característica relevante de la globalización reside en las múltiples dialécticas que ella provoca, por ejemplo, en la geografía política, al generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-Estados supranacionales y cuasi-Estados subnacionales, o en la modificación de la geografía locacional de la industria manufacturera, poniendo frente a frente la creación de un único espacio de mercado global y un enorme abanico de lugares productivos discontinuos en la superficie terráquea. La primera y específica dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos al tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la simultánea necesidad

5 Noguera T. J. y Javier Esparza P., (eds.) 2008, Nuevos factores de desarrollo territorial, Universitat de Valencia, España y Sirkin H. L., J. W. Hemerling y A. K. Bathattachayra, Globality. Competing with Everyone, from Everywhere for Everything, Head Publishing Group, 2008, Great Britain.



de ser local, en tanto que la segunda da lugar a un modo de producción en red, a una geografía física y económica discontinua, en el plano de la producción manufacturera.

Como también es conocido, ya el mundo se encuentra dividido entre los anti y los pro globalización, más radicales los primeros y con líderes emblemáticos como Michel Bové o Ignacio Ramonet y más conservadores los segundos, cuyos líderes son organizacionales, principalmente, Banco Mundial, Fondo Monetario, OMC. Los primeros quieren tapar el sol con una mano y los segundos quieren imponer un marco ideológico y político mal llamado Consenso de Washington y sus diez recetas. Hay mucho de folklore, mucho desconocimiento, y mucho autoritarismo en todo este espectro.

La característica central de la actual etapa tecnocognitiva del capitalismo está dada por la simultaneidad de dos fenómenos, que pueden imaginarse como dos curvas en un cuadrante: primero, un ciclo de vida cada vez más corto para cada generación de productos y, segundo, un costo en investigación, desarrollo y mercadeo cada vez proporcionalmente mayor para pasar del producto de generación “n” al de generación “n+1”.Una curva exponencialmente decreciente y otra exponencialmente creciente. Por cierto, la velocidad de generación de nuevo conocimiento se encuentra detrás.

El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente. Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en invención, diseño, fabricación y comercialización del producto de generación “n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas, aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema requiere un espacio único de mercadeo6. A la luz de este argumento se entiende la frenética carrera por firmar acuerdos de variada naturaleza entre países y se comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de esta suerte de Casino Mundial.

A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, quizás si la manifestación más visible de la globalización, obliga a países y regiones a utilizar dicha apertura para colocar sus productos transables en dos nichos del comercio internacional: el nicho de la modernidad de lo transado y el nicho de la competitividad de lo transado Obsérvese, de paso, que “modernidad productiva” es algo intrínsecamente asociado a “innovación”, que a su vez ahora se liga más y más al territorio, lo mismo que “competitividad”. Pero no se confunda esto con la pretensión de fabricar en cada región productos manufacturados de altísima complejidad y diseño industrial, como chips de silicio para procesadores de alta velocidad o cosas semejantes; las manzanas de Río Negro en Argentina o del Maule en Chile, o el café del Eje Cafetero de Colombia, y la carne seca (machaca) de Sonora en México o las molas de la etnia kuna en Panamá pueden transformarse en productos de elevada modernidad mediante la introducción en su producción, de progreso técnico. Ningún territorio está, a priori, fuera de la globalización, ni siquiera se está, a priori, en la periferia de ella7.

Globalización y territorio configuran un par sobre cuya existencia misma hay posiciones encontradas, entre quienes sostienen que la globalización devalúa el territorio y los que sostienen, por el contrario, una revalorización territorial en ella. Según James Simmies8, los especialistas en esta materia tienden a agruparse entre aquellos preocupados por los papeles cada vez más significativos desempeñados por las grandes corporaciones y aquellos

6 Y, paradojalmente, como se observa, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, pero es fácil adivinar cuál será el contenedor que impondrá su modo de organización del mundo.

7 Véase el estudio de Iván Silva: Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina. 2003, ILPES/CEPAL, Serie Gestión Pública, Santiago de Chile.

8 Simmies J. “Innovation, Networks and Learning Regions?” En Regional Policy and Development Nº 18, 1997, RSA, J. Kingsley Publishers, London.

SERGIO BOISIER


interesados en las empresas más pequeñas, y ambos, con las causas de la aglomeración espacial de las actividades económicas innovadoras.

Un lado del argumento, sostenido por ejemplo, por autores como Froebel, Heinrichs y Kreye, Henderson y Castells, Amin y Robins es que ha surgido una economía global dominada por grandes corporaciones transnacionales. Las decisiones de ellas acerca de dónde ubicar actividades tales como las productivas o de I&D determinan en gran medida qué tipo de actividad económica se aglomera en qué lugar. Así, el territorio se transforma en una suerte de “variable dependiente” en la función de crecimiento innovador.

Otro lado del argumento, representado por ejemplo, por Piore y Sabel, Porter, Scott y Storper, Stöhr, Vázquez-Barquero, Garofoli, Cuadrado-Roura, Maillat, y muchos especialistas latinoamericanos—este autor entre ellos--y del Tercer Mundo en general, es que los lugares y localidades están siendo más, y no menos importantes en su contribución a la innovación y a la alta tecnología.

Los “globalizadores” se apoyan en el hecho evidente de que una fracción importante del capital se está concentrando y centralizando a nivel de la economía internacional y hay abundantes datos que confirman este hecho. Se sigue de este tipo de línea argumental que las localidades, regiones, e incluso países, están siendo “re-diseñados” de acuerdo a la economía global y a sus principales actores: las corporaciones transnacionales. Los “localistas” se apoyan en una significativa reacción del consumo frente a la homogeneización de los bienes y servicios transados y a la respuesta de una parte de las empresas vía la “especialización flexible”, una estrategia de permanente innovación que trata de acomodarse al cambio incesante, en vez de tratar de controlarlo. Especialización flexible que va de la mano con escalas pequeñas de producción y con la necesidad del “aprendizaje colectivo”, fuertemente facilitado por la cercanía geográfica, de aquí en parte, la revalorización del territorio. Surge un nuevo concepto en teoría económica: las economías de la diferenciación.

Es un hecho que ambos argumentos comparten la verdad. La globalización afecta el tamaño (e inevitablemente la localización) de las unidades productivas de dos maneras opuestas y simultáneas. Las economías de escala respaldan el gran tamaño y la concentración territorial en tanto que las economías de flexibilidad mostradas por Storper9, y de diferenciación, respaldan el pequeño tamaño y la dispersión, pero como el pequeño tamaño aisladotiene una alta probabilidad de fracaso, estas economías empujan también la conformación de NID’s (New Industrial Districts o Nuevos Distritos Industriales).

Desde otro punto de vista, se pueden anotar por lo menos tres argumentos que avalan la tesis de una revalorizacióndel territorio, precisamente en el contexto de la globalización.

Comencemos por un argumento sociológico. Como lo señalara alguna vez Edgar Morin, la modernidad generó en el hombre una metástasis del ego, que lo ha llevado a creer en una nueva ciudadanía para él, la de “ciudadanodel mundo”, desprovisto de cualquier lazo atávico que lo identificase con su “terruño”, chico o grande. “I´ Been Moved”, la conocida interpretación de la sigla IBM es una expresión de esta vanidad (de no ser de aquí ni ser de allá ni tener edad ni color de identidad, como en la canción del cantautor argentino Facundo Cabral) porque por el contrario, la mayoría de nosotros ni siquiera somos “ciudadanos nacionales” (salvo en la acepción jurídica de ello). Somos, en la generalidad de los casos, “ciudadanos locales”, viajeros de la proximidad, habitantes de lo cotidiano. Bastaría hacer una pequeña investigación empírica para mostrar que la abrumadora mayoría de la gente hace uso de su tiempo de vida en un espacio geográfico que, imaginariamente, no supera el área de un círculo de no más de 100 kms. de radio. Allí vive, forma familia, trabaja, obtiene educación y salud, allí se recrea y generalmente termina por ser enterrado en ese mismo espacio, que es el territorio de la cotidianeidad. Es fácil inferir que para cualquier individuo, la realización de su proyecto individual de vida depende críticamente de lo que acontezca a lo largo del tiempo en su entorno cotidiano. Por tanto para todos es de vital importancia que al

9 Storper M., The Regional World, 1997, The Guilford Press, London.



entorno cotidiano “le vaya bien” ya que así la probabilidad de tener éxito en el proyecto individual de vida in situaumenta. Razón demás para envolverse como ciudadano en la gestión de su propio territorio. Obsérvese que un argumento semejante es válido para las PyMES. Obsérvese también el uso de la “recursividad” sistémica en este argumento, de tal manera que causas y efectos se trastocan en el tiempo.

Desde el punto de vista tecno-económico, la valorización del territorio es clara e importantísima. Uno de los efectos más importantes de la Revolución Científica y Tecnológica es, vía micro-electrónica y otros mecanismos, permitir la segmentación funcional y territorial de los procesos productivos sin pérdida de eficacia ni de rentabilidad. Esta es una cuestión clave ya que al ser posible desagregar un proceso productivo en partes componentes, para localizar dichas partes en diferentes lugares discontinuos en el globo, la firma (ahora casi un “holding”) debe examinar cuidadosamente las características de cada lugar para que la “apuesta” tenga un resultado positivo. ¡El territorio puede hacer la diferencia entre el éxito y el fracaso en el modo de producción

múltiples territorios de producción. No hay que confundir entonces la inevitable desnacionalización industrial comentada por Robert Reich10, ex - Secretario del Trabajo de los Estados Unidos, con una devaluación del territorio. Se trata de dos cuestiones distintas.

Desde el punto de vista cultural e identitario el territorio también se valoriza, eso sí, dentro de una dialéctica globalizadora producida por la confrontación entre las tendencias homogeneizadoras tanto tecnológicas como culturales y la defensa del ser individual y colectivo. ¿Quién se quedaría impávido ante una pérdida completa de la identidad, reemplazada por una alienación total? ¿Quién vería con indiferencia la pérdida de la nacionalidad a favor de una imaginaria ciudadanía corporativa? ¿Quién preferiría ser “ciudadano de la Coca-Cola o de la Mitsubishi” en vez de ser chileno, o argentino, o francés, por ejemplo? Entre la alienación total y la marginación completa surge el sincretismo y la cultura “híbrida” de García Canclini. Al contrario de lo que sostiene Bauman ser local en un mundo globalizado no es una señal de penuria y degradación social. La síntesis se encuentra más bien en el neologismo de Robertson: glocal: piensa global y actúa local (para la empresa) y piensa local y actúa global (para el territorio). Si Aristóteles nos recuerda que el hombre es un “animal político”, no es menos cierto que es primariamente un “animal territorial” y tal característica de la persona humana aflora con fuerza en la contemporaneidad. Por algo el exilio es considerado como una pena extrema. Si alguien todavía tiene dudas acerca de nuestra irrenunciable naturaleza de “animal territorial”, puede preguntar a judíos y palestinos si acaso el territorio “importa” o no.

Pero las vinculaciones entre globalización y territorio no se agotan en las cuestiones recién mencionadas. El conocimiento, bien se sabe, es quizás el eje central de la globalización o de la fase tecnocognitiva del capitalismo y de la paulatina conformación de una “sociedad del conocimiento”. Ahora sabemos que existen nuevas y complejas articulaciones entre conocimiento y territorio, que incluyen temas como innovación y territorio, aprendizaje colectivo, conocimiento tácito y codificado, surgimiento de regiones “cognitivas”, amplia categoría que incluye nociones tales como regiones aprendedoras, regiones inteligentes, medios innovadores, etc.,11.

La conclusión de esta sección es doble: la globalización corresponde a una fase del desarrollo del capitalismo y como tal, su conducta es una conducta sistémica que opera por encima de las voluntades individuales o colectivas, pero tal característica no la hace ingobernable, puesto que, como todo sistema social, éste termina por corporizarse en sujetos específicos, tanto individuales como colectivos; el territorio juega en la globalización o en esta etapa del capitalismo, un papel más importante que en el pasado. No hay que confundir el territorio con la distancia, ni la geografía con el mapa. Con toda razón, Gregory Bateson decía: “el nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio”.

10 Reich, R., El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del Siglo XXI, Javier Vergara, Editor S.A, 1993, Buenos Aires, Argentina. 11 Boisier S., “Knowledge Society, Social Knowledge, and Territorial Management”, Regional Development Studies vol. 9, 2003, UNCRD,

Nagoya, Japan y también del mismo autor: El lenguaje emergente en desarrollo territorial, 2002, policopiado, Santiago de Chile.

SERGIO BOISIER


No estamos predeterminados y bien por el contrario somos nosotros quienes construimos el futuro. Tiene razón la economista venezolana Carlota Pérez cuando dice que “la globalización abre ventanas de oportunidades”. Hay que agregar eso sí, que se requiere conocimiento para descubrir ventanas y para abrirlas, ya que ahora no están aherrojadas con candados sino con claves electrónicas.

La globalización, en resumen, no es sino el nombre con el cual se reconoce la fase actual de desarrollo histórico del capitalismo; no es ni una maldición que nos condena de antemano a la opresión ni la tal conspiración. El sistema capitalista, como cualquiera sabe, nace como “proto capitalismo” en Holanda a fines del siglo XVI y se muestra como una capitalismo comercial. Siglo y medio después salta a Inglaterra para modelar la Revolución Industrial y, sin dejar de lado su faceta comercial, se muestra además como capitalismo industrial. Otro siglo y medio o algo más y nuevamente el capitalismo mutará a un capitalismo financiero. Ninguna de las facetas desplaza del todo a la anterior; se trata simplemente de una hegemonía de una faceta sobre otras. A partir de la segunda mitad del siglo XX el capitalismo sufre otra transformación para mostrar una fase propia de un capitalismo tecno-cognitivo como hegemónica. Esta fase la denominamos globalización. Probablemente no se trata del fin de la historia, si se tiene la esperanza de otra fase fundamentalmente ética12.

2. COMPLEJIDAD: LA LEY DE LA VARIEDAD NECESARIA

De acuerdo a la teoría general de sistemas, todos los sistemas vivos se encuentran en un permanente proceso de cambio hacia estados cada vez más complejos. Este recorrido a la complejidad puede ser exógenamente impulsado por la adaptación al medio (el evolucionismo de Darwin) o forzado por la tensión entre autopoiésis y l´élan vitalo impulso vital hacia “afuera”. Cualquiera sea el caso, los sistemas territoriales, algunos de los cuales llamamos regiones se encuentran insertos en idéntica dinámica. Nunca se puede hablar en dos momentos de tiempo del mismo río y una región hoy es distinta de su propio ayer.

La cuestión que sigue tal vez sea un mal universal, tal vez sea un mal latinoamericano, o africano, o propio de ciertos países; no importa mucho, pero sí importa destacar que es frecuente observar un corto circuito, una falta de ecuacionamiento, entre la naturaleza de los problemas de la vida real y las propuestas para resolverlos. Se realizan lecturas y se proponen intervenciones simples para corregir problemas complejos. Debiera ser evidente que hay un error de concepción.

Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y fenómenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de las interacciones entre ellos. De esta forma, se puede explicar la mente emergiendo de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el individuo y su sociedad, y entre el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann (1995)13 clasifica en complejidad rudimentaria o algorítmica, de carácter aleatorio, y en consecuencia no comprimible, y en complejidad efectiva, que tiene relación con los aspectos no aleatorios de una estructura o de un proceso.

La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de estados que puede producir un sistema es una medida de su variedad y, por tanto, de su complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico solo puede producir dos estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad es mínima, solo dos. Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando

12 Desde un punto de vista estrictamente histórico podría considerarse a la globalización como un creciente fenómeno de interdependencia en el mundo, que nace, según algunos, con el nacimiento mismo de la especie humana, andariega y nómada por naturaleza.

13 Gell-Mann M., 1995, The Quark and the Jaguar: Adventures in the Simple and the Complex, ABACUS, New York.



la propia existencia del sistema. Esto significa que los sistemas muy variados y, en consecuencia, muy complejos, como puede ser una sociedad regional, deben ser organizados, dotados de formas de regulación que permitan un grado posible de predicción de su conducta. O sea, que organizar implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una capacidad para prever el comportamiento del sistema sin importar su grado de diversidad o complejidad. Este razonamiento se encuentra en la base de la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby.

Hay tres maneras de enfrentarse con el problema de cómo controlar un sistema. Se puede reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles. Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes, pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad, aumentando la complejidad del elemento de control hasta equipararla con la del sistema controlado. En el ejemplo del refrigerador doméstico su elemento de control es el termostato, que tiene un grado mayor de variedad o complejidad que un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa con el refrigerador, o sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la variedad. Hay que notar que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, puede llevar a situaciones prácticas imposibles de manejar; por tanto es la reducción de la variedad o de la complejidad del entorno, acompañada de un aumento de la variedad o complejidad del sistema, la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la cuestión del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se usa como método tradicional de control, la reducción de la complejidad, en tanto que en China se usa la absorción de la complejidad, todo ello debido a patrones culturales diferentes.

Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de la apertura económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en una relación muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que, visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno, o a hacer ambas cosas simultáneamente, a fin de evitar su desaparición por “inmersión”. En otras palabras, el aumento de la complejidad se transformará en la pieza maestra de toda estrategia territorial de desarrollo.

Según lo expresa David Byrne, (1998)14 la complejidad sistémica no solo pone de relieve la no linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos); además, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son fundamentalmente históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de particular interés precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que una vez que una sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo, difícilmente experimentará una regresión. “La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles (...). En esas ecuaciones el tiempo no existe (...). La evolución biológica, por el contrario, es un proceso irreversible” (Arsuaga y Martínez, 2001:331)15. Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos parece ser un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien como una “sendero” regresivo dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales16 basados en un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un tiempo irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes, entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos.

Habida cuenta del inexorable sendero hacia una mayor complejidad de todo sistema vivo y teniendo presente que la complejidad genera propiedades emergentes del sistema, que son el resultado de la interacción interna

14 Byrne D., 1998, Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, London. 15 Arsuaga. J. L. e I. Martínez, 2001, La especie elegida, Booket, España.16 Como fueron los otrora famosos “modelos de la física social” de la escuela de Walter Isard.

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28 PENSANDO CHILE DESDE

“Chile será descentralizado, o no será desarrollado”. La ... · Fernando Peña y Miguel...

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