“Determinantes del endeudamiento subnacional. Un estudio ...€¦ · bonos de los gobiernos...

Ensayos–Volumen XXII, núm. 1, mayo 2003, pp.35-88

“Determinantes del endeudamiento subnacional. Un estudio para los estados y municipios de México, 1993-

1999”*

Oscar Montemayor Gutiérrez**

Introducción

Para llevar a cabo un proceso de descentralización fiscal es necesario entender cómo han sido diseñadas las relaciones fiscales intergubernamentales, entre las cuales se encuentra el manejo de la deuda subnacional. La teoría del federalismo fiscal y la experiencia internacional proponen y muestran, respectivamente, distintos enfoques para controlar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. En el caso de México, este último concepto se refiere tanto a los gobiernos estatales como a los municipales. Ter-Minassian (1996, 1997) examina cuatro enfoques como opciones para el adecuado control de la deuda subnacional: la disciplina de mercado1, el enfoque cooperativo, los controles directos y el enfoque basado en reglas o límites. En esta investigación se pretende encontrar qué factores determinan que los gobiernos subnacionales en México, financien o no su gasto a través de deuda, enfocando el análisis de los resultados hacia dos de los esquemas que se menciona anteriormente para controlar el endeudamiento de entidades subnacionales, el de disciplina de mercado y el enfoque basado en reglas o límites. En México, recientemente (a partir de abril de 2000) se ha diseñado un sistema para el manejo de la deuda subnacional y dicho sistema pretende seguir las características del enfoque de disciplina de mercado.2 Anteriormente, el endeudamiento subnacional no representaba un problema, pero a raíz del proceso de descentralización fiscal, los gobiernos estatales y

* Este trabajo es una versión resumida de la tesis que el autor presentó como opción a título. ** Egresado de la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL). Actualmente realiza estudios de Maestría en Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). 1 Véase Lane (1993) para una explicación más detallada de las implicaciones teóricas y empíricas del enfoque de disciplina de mercado. En el capítulo de antecedentes se hará una breve revisión de este enfoque. 2 La descripción completa de los elementos de este nuevo sistema se realizará en el capítulo 2; más adelante en esta introducción se hará referencia a uno de los elementos.

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municipales han adquirido mayores responsabilidades por el lado del gasto, no así por el lado de ingresos.

La descentralización fiscal requiere de los estados una mayor

transparencia, responsabilidad y disciplina en sus funciones, por lo que una de las cuestiones que requiere atención es la que se relaciona con el manejo financiero de sus operaciones, específicamente, el endeudamiento. En México, hasta antes de la crisis de 1995, el acuerdo institucional era muy simple; si los estados querían contratar nueva deuda y que ésta quedara garantizada por el gobierno federal, lo único que hacían era registrarla con la SHCP, y las participaciones eran usadas como colateral después de la aprobación del congreso local.

Este sistema, en apariencia, implicaba que la SHCP podía denegar

nuevos contratos de deuda, pero según los registros esto rara vez ocurrió. Por lo que esta legislación tenía dos implicaciones importantes: primero, los bancos tenían incentivos para otorgar préstamos a los gobiernos subnacionales, ya que el riesgo crediticio era virtualmente nulo, pues contaban con la garantía del gobierno federal y segundo, los estados -como entidades directamente encargadas de asumir la deuda- tenían incentivos para endeudarse, dado que el gobierno federal siempre iba a rescatarlos.

En el caso de México, la administración del endeudamiento

subnacional no estaba representada, explícitamente, por ninguno de los cuatro enfoques que se menciona al principio. Además el endeudamiento no representaba ningún riesgo desde el punto de vista macroeconómico, ya que en 1997 la deuda pública subnacional en México era sólo alrededor del 2% del PIB, en comparación con el 6% o 7% de Argentina y el 20% de Brasil. (véase Dillinger y Webb, 1999)

A partir de la década de los noventa, el proceso de descentralización

en México se acentuó, contando con elementos claves como la descentralización de los servicios de educación y salud, cuya responsabilidad pasó del gobierno federal a los gobiernos estatales, quienes tienen la responsabilidad del pago de salarios, así como de proyectos de inversión en ambos sectores, lo que implica, que ante la falta de opciones para elevar sus ingresos, tengan que recurrir a fuentes alternativas de financiamiento, siendo una de éstas el endeudamiento. El problema es que los gobiernos subnacionales aún no cuentan con opciones alternativas y propias para elevar sus ingresos, por lo que recurrir al endeudamiento dentro del nuevo sistema los obliga a contar con calificaciones de crédito, y ya que no cuentan con la garantía del gobierno federal, la evaluación de riesgo podría limitar el acceso a créditos contratados a tasas bajas de interés.

Determinantes del endeudamiento subnacional... 37

De ahí la inquietud de algunos investigadores por recomendar el uso únicamente del enfoque de disciplina de mercado, aunque se dice que una buena combinación en el corto plazo, sobre todo para países como México que no cuentan con mercados de capital bien desarrollados, sería el enfoque de disciplina de mercado con el enfoque basado en reglas, como sucede en diversos estados de los Estados Unidos. Esto implica que para el caso de México, es necesario fortalecer los mercados de capital, obligar a los gobiernos subnacionales a publicar información oportuna y detallada de sus finanzas públicas, para lograr que la combinación de enfoques sea más efectiva.

En esta investigación se pretende, además de estimar los factores

que inciden en el endeudamiento subnacional en México, obtener información que sirva para evaluar los potenciales factores de riesgo, esto con el fin de analizar la conveniencia de imponer límites como medida alternativa al sistema actualmente vigente para controlar el endeudamiento subnacional.

Las variables para esta investigación se concentran en tres grupos: • variables demográficas (grupos de población por edades). • variables económicas o de control (PIB per-cápita, gasto de

capital). • variables institucionales (participaciones, ingresos propios,

existencia de leyes de deuda). • variables políticas (afiliación política del gobernador del

estado, competencia política entre órdenes de gobierno). Este trabajo está dividido de la siguiente manera: en la sección dos

se hace una revisión a detalle de la experiencia en el nivel internacional de los enfoques para controlar el endeudamiento subnacional, así como para describir el reciente episodio de endeudamiento subnacional en México y sus características más importantes; en la sección tres se desarrollan las teorías que sirven como base para esta investigación, describiendo formalmente cuando sea necesario; en la sección cuatro se desarrolla el análisis de las fuentes de información, se efectúa el planteamiento de los modelos a estimar así como de los métodos econométricos necesarios para la estimación y los resultados y su interpretación; por último, en la sección cinco se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones.

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1. Antecedentes y evolución del endeudamiento subnacional en México. Comparación con experiencias en el nivel internacional.

En este capítulo se revisa la experiencia de varios países con respecto a los distintos enfoques para controlar el endeudamiento subnacional. Además, se describe el reciente proceso de endeudamiento subnacional en México, sus principales características, junto con el creciente proceso de descentralización fiscal. Se revisará también literatura teórica y empírica sobre el problema de los rescates financieros del gobierno federal a los gobiernos estatales durante la década de los noventa. 1.1. Experiencia internacional con los enfoques de control del endeudamiento subnacional.

La literatura sobre procesos de descentralización fiscal en el nivel internacional, en muchos casos, le resta importancia a los problemas de los gobiernos subnacionales en materia de operaciones financieras; es decir, que cuando existen estados o ciudades grandes con déficit substanciales, estas entidades pueden llegar a provocar un problema a nivel agregado en la economía. El punto clave de este asunto es que la mayoría de tales gobiernos obtienen sus préstamos de instituciones financieras nacionales, las cuales representan segmentos clave del aparato financiero del país. Por lo tanto, es necesario contar con controles adecuados para el endeudamiento subnacional. En el caso de países como México, las fuentes de financiamiento se limitan al mercado nacional, ya que está especificado en la Constitución que los Estados y Municipios no pueden contratar préstamos con instituciones extranjeras. El enfoque de disciplina de mercado sugerido por Lane (1993) requiere que varias condiciones sean satisfechas, para que sea efectivo en el control del endeudamiento subnacional:

• los mercados deben ser libres y abiertos; en particular se debe prestar atención a la no existencia de regulaciones (como requerimientos de reservas) sobre los intermediarios financieros, que colocan a los gobiernos subnacionales en una posición privilegiada como deudores;

• deben existir estadísticas adecuadas y oportunas sobre la deuda en circulación y la capacidad de repago, esto con el fin de que los prestamistas puedan realizar una evaluación de riesgo adecuada;


• no debe existir la percepción de rescate financiero, para los deudores ni a los prestamistas, por parte del gobierno federal en caso de incumplimiento (default);

• el deudor debe contar con una estructura institucional adecuada, la cual asegure que éste responderá oportunamente a las señales de mercado, como movimientos en las tasas de interés, con el fin de que el deudor no sea excluido del mercado de crédito.

Este tipo de condiciones es poco probable que se pueda dar en

muchos países en desarrollo, debido principalmente a los problemas de información sobre las finanzas de los gobiernos subnacionales, las cuales carecen de cobertura, calidad y disponibilidad.

Ter-Minassian (1997) menciona que en muchos países los

gobiernos subnacionales aún mantienen el control total de algunas instituciones financieras, las cuales proporcionan un mercado “secundario” para sus emisiones de bonos o de endeudamiento en general. Además, en varios países, incluyendo México, ya se han experimentado diversas formas de intervención del gobierno o del banco central para prevenir el incumplimiento de las deudas de los gobiernos subnacionales. También se tiene el problema de que cuando los ciclos electorales son cortos, los políticos frecuentemente no tienen incentivos para percibir los riesgos inherentes de los mercados financieros.

El reconocimiento de estas realidades puede ser una buena razón

para afirmar que la sola dependencia de la disciplina de mercado para controlar el endeudamiento subnacional no es usual. Son pocos los países cuyos mercados de crédito se basan únicamente en la disciplina de mercado, uno de ellos es Canadá, en donde los gobiernos provinciales no cuentan con límites legales o constitucionales para controlar el endeudamiento, pero los indicadores de deuda de estos gobiernos son seguidos muy de cerca por los mercados financieros, principalmente a través de agencias calificadoras de crédito.

Otro país, en donde recientemente se ha implementado este enfoque es en Brasil, ya que antes se presentó un problema de magnitud general sobre la economía, debido al sobreendeudamiento de los gobiernos subnacionales y el posterior repudio a las obligaciones de deuda. En este caso, los acreedores de los gobiernos subnacionales eran principalmente bancos comerciales propiedad de estos gobiernos, por lo que debido a las altas tasas de inflación registradas, y el posterior incremento en las tasas de interés, algunos gobiernos subnacionales (por ejemplo, Sao Paulo) se declararon en incumplimiento de pagos, y dado que estos bancos representan una parte

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importante del sector financiero en Brasil, el banco y el gobierno central absorbieron dichas deudas (véase Wildasin, 1997)

Pero aun en países como Canadá, con mercados financieros

transparentes y bien desarrollados y sin una historia de rescates por parte del gobierno federal, el enfoque de disciplina de mercado no ha probado ser completamente efectivo; debido a signos claros, como por ejemplo el deterioro en las calificaciones y los incrementos en el premio al riesgo de los bonos de los gobiernos provinciales, habiendo sido el efecto más marcado sobre las provincias más endeudadas - la deuda provincial ha venido creciendo sostenidamente, alcanzando en 1994 el 23% del PIB - , y sólo recientemente los gobiernos provinciales han comenzado a diseñar e implementar programas de ajuste fiscal. En este mismo caso, algunas provincias han instituido límites legales o constitucionales sobre su endeudamiento.

Como se menciona al final del párrafo anterior, los límites al

endeudamiento forman parte de otro enfoque, uno basado en reglas especificadas en la Constitución o en las leyes. Algunas de estas reglas establecen límites al nivel absoluto de endeudamiento; otras especifican que el endeudamiento debe ser empleado únicamente para propósitos específicos (especialmente de inversión) y otros estipulan que el endeudamiento debe estar atado a un nivel máximo de la razón de servicio de deuda.3 La regla que limita el endeudamiento para propósitos de inversión, la llamada “regla dorada” es muy común en países industriales.

Ejemplos de países que cuentan con la llamada “regla dorada” son

Alemania, Suiza, España, Japón y en la mayoría de las Constituciones de los estados de Estados Unidos. Esta regla podría ser no tan restrictiva en países que necesitan generar ahorros para financiar al menos una parte de su inversión pública. Y más aún, pudiera ser no deseable permitir el endeudamiento subnacional para financiar inversiones, que no cuenten con tasas adecuadas de rendimiento económico y social (Por ejemplo, el gasto corriente en educación y salud pudiera tener tasas más altas de rendimiento que muchos proyectos de capital). Por último, es difícil eludir esta regla mediante la definición de ciertos gastos corrientes tanto como de inversión.

Los países que permiten el endeudamiento de corto plazo para

propósitos de liquidez, generalmente estipulan que tal endeudamiento tiene que ser repagado al final de cada año fiscal. Este es el caso de algunos estados de Estados Unidos y para los gobiernos regionales y locales en España. Para el cumplimiento de estas reglas se requiere hacer revisiones al 3 La razón de servicio de deuda es el flujo de intereses pagados y gastos derivados de la administración de la deuda al flujo de ingreso disponible.


final de cada año para evitar la llamada contabilidad creativa (se refiere a las prácticas contables que buscan registrar ciertos gastos en otras partidas del presupuesto, con la finalidad de tener deuda “oculta”) en las finanzas de los gobiernos subnacionales y en las empresas propiedad de los mismos.

También existen casos de países que utilizan reglas, pero que

pretenden imitar las características de la disciplina de mercado, y entre estos casos se encuentra el poner límites al endeudamiento en razón del servicio de deuda proyectado, u otros indicadores que reflejen la capacidad para servir su deuda (se pueden utilizar como referencia ingresos pasados o la base gravable). Por lo que para que este sistema funcione, se requiere que las proyecciones del servicio de deuda y de los ingresos sean realistas y preferentemente conservadoras, de acuerdo con el techo de deuda que se pretenda establecer.

El enfoque que se basa en reglas tiene ventajas muy claras como la

transparencia, la imparcialidad, y también se evitan negociaciones prolongadas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales ya que los procesos de negociación a menudo terminan por ser determinados por factores políticos de corto plazo, en lugar de cumplir con objetivos de administración macroeconómica. Por otro lado, este tipo de enfoques carecen de flexibilidad y, en ocasiones, terminan por fomentar el desarrollo de prácticas y comportamientos que promueven la evasión de las reglas.

Este tipo de reglas incluyen: • la reclasificación de gastos corrientes como de capital, para

escapar a los requerimientos de presupuesto balanceado (esto en el caso de los Estados Unidos);

• la creación de entidades cuyas operaciones se mantienen fuera del presupuesto, y cuyas deudas no se contabilizan como parte de los techos de deuda;

• el uso de empresas propiedad de los gobiernos estatales o locales, para obtener préstamos para gastos o fines que deberían ser financiados a través del presupuesto de gobierno;

• el uso de instrumentos de deuda – tales como acuerdos de venta y recompra, o como los llamados bonos de ingreso privado en los Estados Unidos – que no están incluidos en los límites de deuda;4 y

4 Véase, para una descripción específica de este país, a Stotsky, J. y Sunley, E., 1997, “United States”, en Fiscal Federalism in Theory and Practice, editado por Teresa Ter-Minassian , Fondo Monetario Internacional, pp. 359-386.

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• el recurrir a retrasos en el pago a proveedores, los cuales son difíciles de monitorear para que sean incluidos en los techos de deuda pública.

Esta lista de características indica que para que el enfoque basado

en reglas sea efectivo, se requiere que sea complementado por:

a) estándares de contabilidad claros y uniformes para las distintas entidades de gobierno, limitando, y de preferencia eliminando, las actividades que se encuentren fuera del presupuesto; b) definiciones comprensivas de lo que se considera deuda pública; c) establecer sistemas modernos de información financiera gubernamental, que proporcionen estadísticas oportunas y confiables de todas las ramas del gasto, así como de las operaciones financieras en los distintos niveles de gobierno; y d) políticas, como las privatizaciones, que minimicen el uso de empresas financieras y no financieras para propósitos gubernamentales.

Kiewiet y Szakaly (1992) encuentran, en estudio para los estados de

Estados Unidos, que los límites al endeudamiento sí tienen efecto sobre el mismo. Su estudio consiste en desagregar los distintos tipos de límites o reglas sobre el endeudamiento, construyendo variables dummy para cada uno de esos límites y estiman el efecto de esas variables sobre varias medidas de deuda (deuda estatal y local de largo plazo, deuda no garantizada, deuda garantizada y deuda por emisión de bonos). Otro trabajo en la misma línea de investigación es el de Bunch (1991), en el que la autora realiza un análisis estadístico, para determinar el efecto de los límites al endeudamiento sobre el uso, por parte de las autoridades públicas, para contratar deuda.

El enfoque cooperativo es un tercer tipo de sistema para controlar el endeudamiento subnacional, y en este caso se encuentran experiencias de países como Australia, Alemania y los países escandinavos, aunque en Alemania los gobiernos subnacionales deben también seguir la “regla dorada”. Este sistema se caracteriza por el constante proceso de diálogo y negociación, entre las autoridades del gobierno central y las de los gobiernos subnacionales, sobre las tendencias actuales y futuras del presupuesto. En países con entidad federalista, donde los estados miembros frecuentemente cuentan con un estatus de soberanía, el gobierno central pudiera no contar con la autoridad legal para imponer límites sobre los déficit de los gobiernos subnacionales, para lo cual en situaciones donde se requiera recortar las transferencias discrecionales, estos últimos recurrirían al endeudamiento sin ningún impedimento.


En el caso australiano, el proceso se ha llevado a cabo mediante un foro multilateral en el cual todos los estados y el gobierno central son representados a través del Consejo de Préstamos (“Loan Council”, el término en inglés). Ter-Minassian (1996) reseña este caso en donde los estados llevan a cabo proyecciones de sus operaciones presupuestarias, y mediante discusiones con el Consejo, realizan medidas correctiva. Este Consejo facilita la recopilación y difusión de información sobre las finanzas estatales. Otro país que utiliza las negociaciones bilaterales entre los gobiernos locales y el gobierno central es Dinamarca. Teniendo en cuenta esto, se puede observar fácilmente que varias federaciones cuentan con enfoques cooperativos para cumplir objetivos de administración macroeconómica, en los cuales los gobiernos subnacionales están activamente involucrados en las formulaciones de políticas macroeconómicas, y son co-responsables todos los niveles de gobierno.

A través de un proceso de negociación multilateral, en el cual el

gobierno central, por lo general, toma el papel de líder, los acuerdos son alcanzados con base en un conjunto de objetivos generales de gobierno. También se elaboran las líneas a seguir en cuanto al crecimiento de los componentes del ingreso y del gasto. A partir de esto, se establecen límites específicos que tienen que ser cumplidos, para el financiamiento de entidades subnacionales. Uno de los ejemplos de este sistema es el Consejo de Préstamos (“Loan Council”) de Australia. El enfoque cooperativo tiene entre sus ventajas la promoción del diálogo e intercambio de información entre los diferentes niveles de gobierno. Además de promover la “conciencia” de parte de los hacedores de política en el nivel subnacional sobre las implicaciones de sus decisiones en materia presupuestal. Sin embargo, parece trabajar mejor en países con una cultura fiscal bien establecida que sea disciplinada y conservadora. Por lo tanto, en países donde las condiciones, ya sea de la disciplina de mercado o del liderazgo del gobierno central respecto de la administración económica o fiscal, son débiles, no es conveniente aplicar este enfoque.

El cuarto enfoque es el de controles directos del endeudamiento por

parte del gobierno central y se presenta, principalmente, en países cuya estructura de gobierno es unitaria (es la estructura de gobierno donde los gobiernos subnacionales no cuentan con autonomía para tomar decisiones fiscales). En este caso los gobiernos centrales establecen límites anuales, revisando y autorizando las operaciones de endeudamiento o controlando toda la deuda de los distintos niveles de gobierno. El poder que ejercen las autoridades centrales no sólo conlleva la autorización ex ante del endeudamiento, sino que obliga a los gobiernos subnacionales a un monitoreo ex post detallado y oportuno de sus operaciones financieras.

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Según Ter-Minassian (1997), existen varios argumentos a favor del control directo del gobierno central sobre los déficit y las deudas subnacionales: primero, la política de deuda externa forma parte del conjunto de políticas macroeconómicas (política monetaria, fiscal, cambiaria y de administración de reservas), cuya responsabilidad recae en las autoridades del nivel central; segundo, es preferible un enfoque bien coordinado, en lugar de uno segmentado, respecto del endeudamiento soberano y los mercados externos, ya que de esta manera se puede contar con mejores términos y condiciones; tercero, un deterioro en las calificaciones de crédito de uno o más de los deudores subnacionales puede traer consigo un efecto de “contagio” sobre los otros deudores subnacionales, tanto públicos como privados; y finalmente, los prestamistas extranjeros solicitan frecuentemente una garantía explícita del gobierno central para el endeudamiento subnacional.

En el Reino Unido, hasta 1988, el gobierno central ejercía control

directo sobre el gasto en capital de los gobiernos locales. Recientemente, se ha dado más importancia a los proyectos de gasto en capital, a través de préstamos y transferencias, para que sean aprobados por los gobiernos locales. En Japón, el gobierno central ejerce una influencia fuerte en el proceso presupuestario de las autoridades locales y el endeudamiento es aprobado generalmente para propósitos de inversión.

Otros casos son el de España, donde se requiere la aprobación del

gobierno central para todas las colocaciones de bonos de los distintos gobiernos; un contraejemplo es la India, donde los controles extensivos del gobierno central han fracasado en imponer disciplina a los estados. En Brasil, el senado fijó límites sobre el endeudamiento estatal, y más recientemente, los estados han negociado acuerdos con el gobierno central, los cuales involucran un mayor grado de control de éste último sobre las posibilidades de endeudamiento de los estados. 1.2. Las relaciones fiscales intragubernamentales y el reciente episodio de endeudamiento subnacional en México. Para entender el proceso mediante el cual el endeudamiento subnacional en México ha venido aumentando, es necesario hacer una revisión en el diseño de las relaciones fiscales intragubernamentales, así como también de los acuerdos institucionales de estas relaciones. México forma parte de una República que cuenta con tres niveles de gobierno: el gobierno central, los 32 gobiernos estatales (incluyendo al Distrito Federal) y 2477 municipios. Dentro de esta federación existen fuertes desigualdades económicas y sociales, lo que ha obligado a realizar esfuerzos para atenuarlas.


El diseño de la asignación de impuestos y las responsabilidades de gasto son parte del llamado Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), a través del cual los estados y municipios acuerdan ceder el derecho de ciertos impuestos al gobierno federal.

El país se había caracterizado por un alto grado de centralización

debido, principalmente, al diseño del SNCF. Esto provocó que los planes de desarrollo tuvieran como premisa básica un nivel elevado de inversión pública para apoyar la planta productiva, esto aunado a diversos acuerdos de coordinación fiscal que fueron limitando a los gobiernos subnacionales a contar con sólo dos fuentes importantes de ingresos impositivos: un impuesto a las ventas para los estados y un impuesto a la propiedad para los municipios (predial). Estos impuestos no eran suficientes para solventar las necesidades en la provisión de bienes públicos locales.

1.2.1. La asignación impositiva y el proceso de descentralización.

En la década de los setenta, la política impositiva carecía de una

correcta coordinación entre los distintos niveles de gobierno debido a que el gobierno federal se encargaba de administrar la mayoría de los impuestos. En 1980 surge el SNCF con el objetivo de tener una mejor asignación y administración impositiva.

La parte de asignación de impuestos del SNCF tiene como objetivo

coordinar la recolección de impuestos entre los distintos niveles de gobierno, con el fin de compensar a los estados más pobres, mediante una redistribución que se hace con base en una fórmula, y mediante transferencias. Entre los impuestos que colecta el gobierno federal se encuentra el impuesto al valor agregado que se carga a las corporaciones y el impuesto sobre el ingreso personal. Estos impuestos representan más del 70% de los ingresos tributarios. Mientras que las principales fuentes de ingreso para los gobiernos subnacionales, en cuanto a impuestos, son el impuesto predial y el impuesto a las nóminas. En esencia, el SNCF es un sistema donde los gobiernos subnacionales se reparten los ingresos tributarios provenientes del gobierno federal, por lo que este sistema fue creado con el fin de tener un sistema impositivo mexicano mejor administrado y evitar las diferencias en los niveles de imposición.

Como se mencionó anteriormente, los ingresos se reparten mediante una fórmula de participaciones5, la cual ha venido sufriendo modificaciones

5 Las participaciones se reparten mediante un Fondo General, cuya distribución descasa en tres elementos: 1) el 45.17% en relación directa con la población, respecto de la nacional; 2) un 45.17% de acuerdo con los impuestos asignables (Impuesto Especial sobre algunos Productos y Servicios (IEPS), Tenencia, Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN),

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con el fin de redistribuir mejor los recursos. El proceso de redistribución consiste en el envío de recursos del gobierno federal al estatal, y en que éste transfiere adicionalmente recursos a los municipios, por la vía de las legislaturas locales. Pero a pesar del diseño de este sistema, el proceso de descentralización fiscal no ha terminado de desarrollarse, debido a que las asignaciones fiscales hacia los gobiernos subnacionales no han traído consigo ningún tipo de poder o derecho impositivo para estos últimos. Un indicador para observar este hecho es el grado de desequilibrio fiscal vertical de los gobiernos subnacionales6, el cual durante el reciente período de descentralización fiscal de 1995-1998 promedió cerca del 9%, lo que refleja un nivel de dependencia alto. Por lo tanto, las relaciones fiscales intergubernamentales en México son más que el SNCF, ya que el gobierno federal es el encargado de efectuar gastos directos en las entidades subnacionales. 1.2.2. El ejercicio del gasto y el sistema de transferencias.

Las responsabilidades en el ejercicio del gasto, se han venido

incrementando y distribuyendo entre los distintos niveles de gobierno desde 1995, cuando se inició un esfuerzo descentralizador importante. Como parte de este proceso, se comenzó por cederle la responsabilidad del gasto en educación a casi todos los estados (salvo Oaxaca, D. F. e Hidalgo que no cuentan con maestros estatales). Este nuevo sistema les paga a los maestros de acuerdo con la capacidad de cada estado, por lo que esto representó y representa aún una carga para varios de ellos, debido a que se logró un acuerdo con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, el cual establece que los gobiernos estatales tienen que pagar al menos el incremento salarial en el nivel nacional. Este proceso se extendió a otras áreas como el sector salud, la agricultura, el desarrollo social y la seguridad pública. El gobierno federal apoya la mayoría de estas actividades mediante transferencias condicionales. Las inversiones públicas federales en los estados y las transferencias extraordinarias eran asignadas principalmente de manera discrecional. Esto provocaba una intensa labor de cabildeo por parte de los gobernadores y de los tesoreros estatales con el gobierno federal para obtener más recursos.

etc.), y 3) un 9.66% según la inversa que a cada entidad le corresponde por habitante, en la suma de las dos primeras. Véase Courchene y Díaz-Cayeros (2000). 6 La razón de ingresos propios (éstos incluyen impuestos estatales o municipales más ingresos por productos, aprovechamientos y derechos) a ingresos totales es lo que se conoce como el desequilibrio fiscal vertical.


A partir de 1998 se creó el llamado Ramo 33, constituido con todos los fondos que son transferidos a los gobiernos subnacionales. Dentro de los fondos más importantes se encuentra el rubro de la educación, a causa del proceso mediante el cual se descentralizó dicho sector. Por otro lado, la asignación de fondos municipales para proyectos de inversión pública, se ha caracterizado por ser la más controversial en cuanto a la forma en que se distribuyen los recursos.

De los recursos que se pueden llamar propios es decir -con base en

la fórmula de participaciones y el sistema de transferencias-, de cada peso del presupuesto del gobierno federal, los gobiernos subnacionales gastan alrededor de 31 centavos, de los cuales sólo tienen el poder de decisión en 14 centavos, ya que el resto está condicionado a actividades específicas. Estas restricciones limitan la flexibilidad en las finanzas de estos gobiernos. En la gráfica 1 podemos apreciar que los gobiernos subnacionales en promedio, durante el periodo 1993 a 1998 tuvieron una razón de gasto corriente a gasto total del 41.5%. Desagregando, el promedio para los estados fue del 38.8%, mientras que para los municipios fue del 57.7%. Entre las posibles explicaciones a esta inflexibilidad (en el sentido de tener una proporción elevada de gasto “atado”) del gasto, se encuentra la de un sistema de educación que fue descentralizado de manera ineficiente, ya que antes los maestros eran contratados ya fuera en el nivel estatal o en el nivel federal y su salario dependía del nivel en donde eran contratados.

Gráfica 1. Gasto corriente como porcentaje del gasto total (1993 - 1998)

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998

Año

Porc

enta

je

Gasto corriente estatal como porcentaje del gasto total estatal

Gasto corriente municipal como porcentaje del gasto total municipal

Fuente: Cálculos propios con datos de Finanzas Públicas Estatales y Municipales del INEGI, ediciones 1991-1995 y 1995-1998.

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Esta inflexibilidad presupuestal es, además del desequilibrio fiscal vertical y el sistema de participaciones, otro de los factores dentro de las relaciones fiscales intergubernamentales, que pueden ayudar a explicar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales en México. 1.2.3. El endeudamiento subnacional en México, su regulación y el esquema institucional.

En esta sección, se describe el esquema legal e institucional que

prevalecía anteriormente para la deuda subnacional de acuerdo con la Ley Nacional de Coordinación Fiscal (LNCF), así como el reciente enfoque que entró en vigor a partir de abril de 2000. También se hace una descripción de la evolución de la deuda subnacional, a partir de la década de los noventa que es el periodo en el que se basa este trabajo y es cuando, a raíz de la crisis de 1995 se presentaron rescates financieros por parte del gobierno federal hacia los estados. Además, en la década de los ochenta, el endeudamiento no representaba un problema para ningún nivel de gobierno, de la magnitud que tiene actualmente, debido al diseño de las relaciones intergubernamentales (véase la gráfica 2).

El endeudamiento subnacional en México está regulado por la

Constitución Nacional, la cual establece en sus artículos 117, sección 8 para estados y 115, sección 6 para municipios, que todos los préstamos deben ser contratados en pesos y a través de instituciones mexicanas y que ese endeudamiento debe ser exclusivamente para inversiones en infraestructura (o productivas). Por lo que su administración se puede clasificar como una versión del enfoque basado en reglas o límites.

La gráfica 2 muestra el nivel de endeudamiento de los gobiernos

subnacionales durante el periodo de 1993 a 1998, por fuente de datos. Es decir, es la deuda de estados y municipios, pero una línea muestra lo reportado por la SHCP, la cual incluye además la deuda de organismos públicos que dependen de los gobiernos subnacionales, y la otra línea es la suma de la deuda de estados y municipios reportada en el INEGI. Con base en esta gráfica, se puede observar una enorme discrepancia entre las dos fuentes, a pesar de que en las cifras de INEGI no se incluye la deuda de organismos públicos.


Gráfica 2. Deuda subnacional en México por fuente de datos, 1993 - 1998

(miles de pesos de 1996)

0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

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1993 1994 1995 1996 1997 1998

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Mile

s de

peso

s

Deuda subnacional (cifras de la SHCP)Deuda subnacional (cifras de INEGI)

Fuente: Series económicas y financieras de la SHCP y Finanzas Públicas Estatales y Municipales del INEGI, ediciones 1991-1995 y 1995-1998.

La gráfica tres transmite la idea de que el endeudamiento

subnacional en México no representa un problema potencial en nivel macroeconómico, ya que en promedio la razón deuda subnacional PIB, durante el periodo mostrado en la gráfica, fue menor al 2.5% si se le compara con países en condiciones similares, como Argentina y Brasil, donde el endeudamiento subnacional en promedio representa de 6% a 7% y 20%, respectivamente (véase Dillinger y Webb, 1999).

En realidad esta gráfica nos da esa idea, pero el endeudamiento

subnacional se convierte en un problema serio, cuando se consideran los distintos factores institucionales en las relaciones fiscales intergubernamentales (como la alta dependencia de los gobiernos subnacionales del gobierno federal en materia de ingresos, la falta de un mercado de capitales en el nivel subnacional, entre otros).

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Gráfica 3. Deuda subnacional en México como porcentaje del PIB*

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

Porc

enta

je

Fuente: Cálculos propios con datos de la SHCP y del Banco de Información Económica del INEGI. * Para 1993 no se incluye la deuda del Distrito Federal por no disponer de ese dato.

La LNCF de 1980 en su artículo 9 especificaba que los estados, para solicitar préstamos de bancos comerciales y/o de desarrollo, tenían que garantizar dichos préstamos y especificar que debían ser utilizados para financiar proyectos de inversión, únicamente, y bajo la previa autorización de los congresos estatales. Para situaciones donde no se utiliza la garantía del gobierno central, los gobiernos estatales proponen el nivel de deuda cada año y el congreso estatal se encarga de aprobar o rechazar el techo de deuda propuesto, incluyendo en este procedimiento a la deuda municipal.

Este mismo artículo le permitía a los estados poner sus

transferencias federales como colateral, para asegurar el pago de las deudas contraídas en caso de default. El sistema funcionaba mediante el descuento, por parte del gobierno federal, de los fondos del sistema de participaciones que le correspondían a los estados, antes de que éstos fueran entregados a los mismos. Posteriormente, esa cantidad se le entregaba a las instituciones que habían otorgado los créditos. Banobras es una de las instituciones encargadas de financiar recursos a los gobiernos subnacionales en pesos; en cambio, ellos obtienen sus fondos en monedas extranjeras.

Previo a la crisis de 1995, el acuerdo institucional para contratar

nueva deuda funcionaba de manera simple, ya que los tesoreros estatales registraban ante la SHCP los préstamos de los gobiernos subnacionales, usando las participaciones como colateral, bajo previa autorización de los congresos estatales.


A partir de este esquema, se presentaban dos implicaciones en el funcionamiento y en el comportamiento de los prestamistas y de los deudores en el mercado de crédito. Primero, los bancos tenían incentivos para efectuar préstamos a los gobiernos subnacionales, debido a que el riesgo del crédito era casi nulo, en virtud de que dichos préstamos estaban garantizados por el gobierno federal. Segundo, los estados tenían incentivos para endeudarse, debido a que el gobierno federal siempre iba a estar dispuesto a rescatarlos en caso de default.

Los rescates financieros tenían varios argumentos a su favor, por ejemplo, el saber que las transferencias federales eran la principal fuente de ingresos para los estados y que sus gastos corrientes representaban en promedio, alrededor del 60% de sus gastos totales, además de que la mayor parte de sus ingresos disponibles estaban “atados” a actividades específicas. Las consecuencias de tener atados sus ingresos podían ser muy graves, ya que los estados no podían dedicar los recursos que llegaban, vía transferencias, a servir los costos de la deuda, porque se reduciría su flexibilidad, o podían dejar de operar. Esto traía costos políticos altos tanto en el nivel federal como subnacional, mientras que el gobierno federal no tenía otra alternativa que rescatar a los estados que cayeran en default, sin descontarles sus participaciones.

Estas situaciones pueden ayudar a explicar el sobreendeudamiento

subnacional y la falta de un esquema regulatorio claro y funcional a nivel estatal y municipal, además de la anterior falta en la obligación de los gobiernos subnacionales de publicar reportes anuales de sus estados financieros. Por lo tanto, los bancos no evaluaban correctamente el riesgo de los proyectos. De acuerdo a la teoría económica (Stiglitz y Weiss, 1981), en ausencia de la posibilidad de rescates y con mercados competitivos, debe existir un equilibrio con racionamiento del crédito, donde los bancos estén obligados a evaluar correctamente el riesgo de un proyecto, y los gobiernos subnacionales a publicar información detallada y oportuna de sus finanzas, siendo ambas características parte del enfoque de disciplina de mercado planteado por Lane (1993).

En enero de 1997, el artículo 9 de la LNCF sufrió modificaciones

con el propósito de transmitir mayores obligaciones a los gobiernos subnacionales. Las disposiciones en ese artículo mantenían la restricción de usar el endeudamiento sólo para proyectos de inversión, y el de usar las participaciones como colateral. Los cambios tenían que ver con el acuerdo para repagar las deudas.

Es decir, ahora los bancos tenían que evaluar el riesgo de crédito del

proyecto, y no podían recurrir a la Tesorería de la Federación para que se les

Ensayos 52

descontara de los montos de transferencias para pagar las deudas de los gobiernos subnacionales que cayeran en default. Se tenía que hacer acuerdos o mecanismos de repago sólo entre los gobiernos subnacionales y los bancos, y los primeros se hacían responsables en caso de incumplimiento, de acuerdo con los términos establecidos en las leyes de deuda estatal. Por lo tanto, se puede decir que el endeudamiento subnacional seguía preservando características del enfoque basado en reglas o límites, pero ahora los bancos tenían que evaluar el riesgo de crédito de las entidades subnacionales. La característica cooperativa de este sistema se presentaba en la relación entre los gobiernos subnacionales y los bancos.

Como se mencionó anteriormente, estos cambios tenían como

objetivo promover la disciplina en los mercados de crédito, pero los gobiernos subnacionales empezaron a tener problemas para recibir créditos, especialmente de la banca comercial, la cual había sido su principal prestamista. Por lo que, a partir de estos problemas, en el mismo 1997 el gobierno federal y los estados diseñaron un esquema temporal mediante el cual, éstos últimos le concedían al gobierno federal (SHCP) el mandato para deducir de las participaciones, el pago por el servicio de la deuda. Bajo este esquema, los bancos no estaban forzados a realizar préstamos riesgosos, y por lo tanto, incurrir en posibles pérdidas. Esto implicaba que no consideraran el riesgo inherente de los créditos que otorgaban a los gobiernos subnacionales.

A raíz de estos cambios, se perpetuó en el sistema el riesgo de

rescates, lo que introduce en el mercado de crédito un efecto de contagio, llamado riesgo moral7, teniendo en el gobierno federal a un prestamista de último recurso. A continuación se describen algunas debilidades resultantes de los cambios al artículo 9 de la LNCF en enero de 1997.

El esquema regulatorio del endeudamiento subnacional aún presentaba, hasta principios de 2000, debilidades o deficiencias en su funcionamiento:

1. Los bancos comerciales seguían sin tener el incentivo de evaluar

correctamente, ni de evaluar siquiera, el riesgo del proyecto ya que ellos no iban a incurrir en pérdida alguna; como a raíz de los ya mencionados mandatos dados a la SHCP. Este tipo de crédito era mucho más barato que el que otorgaban los bancos de desarrollo ya que estos últimos sí evaluaban el riesgo del proyecto.

7 Un buen ejemplo del problema del riesgo moral es el trabajo de Gamboa (1997), en el cual el autor desarrolla un modelo para determinar si es óptimo otorgar rescates a los gobiernos subnacionales. La descripción de este trabajo se realizará en la siguiente sección.


2. Los estados y municipios todavía hasta 1998 contaban y veían a la

SHCP como el “proveedor” de último recurso. La situación de alguna manera cambió en 1999, cuando el Ramo 23 tomó otro significado8 y dejó de ser una fuente de discrecionalidad del presidente. A partir de ese año, los recursos pasaron al Ramo 33 y este ramo técnicamente no contiene recursos para apoyar a los estados.

3. Las transferencias condicionadas, como las que son para las

universidades estatales, disminuyeron la flexibilidad para administrar las deudas. Este tipo de transferencias obligan a los estados a tener menores ingresos disponibles.9

4. Seguía existiendo el problema del desequilibrio fiscal vertical ya que los estados seguían sin disponer de fuentes de ingreso propias, y por lo tanto, poseían riesgos de crédito altos.

5. Los bancos han sido la fuente principal de crédito para los

gobiernos subnacionales, por lo que se deben promover otras alternativas para el mercado de crédito.

6. Antes de 2000, una agencia calificadora de riesgo empieza a dar evaluaciones de gobiernos subnacionales, el problema es que dentro de esas evaluaciones no se consideran puntos clave como los pasivos contingentes, el efecto de los desequilibrios fiscales, el sistema de transferencias, el riesgo moral debido a anteriores rescates, implicaciones de los procesos políticos en el nivel subnacional, especialmente en nivel municipal, entre otros. La existencia de restricciones “suaves” sobre el presupuesto y un

endeudamiento subnacional creciente, pueden llegar a tener efectos indeseables en el nivel macroeconómico en el corto plazo. Este efecto se puede presentar cuando el gobierno federal tenga que alterar sus objetivos de

8 El Ramo 23 incluye las siguientes partidas que representan ingresos para los estados y municipios: Fondo General de Participaciones (FGP), Fondo de Fomento Municipal (FFM), Tenencia, Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN), Impuestos Especiales y Otros Ingresos Participables. Todas estas partidas son consideradas como transferencias no condicionadas. 9 Los ingresos disponibles son los ingresos totales menos las transferencias hacia los municipios, menos las transferencias para educación (o lo que es lo mismo los ingresos propios más transferencias no condicionadas, lo que es el Ramo 23 mencionado anteriormente).

Ensayos 54

expansión monetaria, inflación, tasas de interés, y en el caso de endeudamiento externo, la balanza de pagos.

La teoría económica se puede aplicar al caso del endeudamiento

subnacional excesivo ya que en el mediano y largo plazo, éste provoca que se desplacen inversiones privadas y se reduzca el crecimiento económico, lo que a su vez trae efectos indeseables sobre la equidad intergeneracional, sobre todo, en cuanto a la tasa de rendimiento social del gasto público, que en muchos proyectos es baja, y los gobiernos subnacionales no pueden internalizar todos los beneficios.

Por lo tanto, es necesario que se cumplan ciertas condiciones para

que el endeudamiento subnacional no se convierta en un problema dentro del proceso de descentralización, como por ejemplo, la intención por mejorar la tasa de rendimiento social del gasto público en proyectos de infraestructura, asegurar que cualquier diseño de política económica en el nivel subnacional incluya los incentivos necesarios para promover la disciplina fiscal (restricciones presupuestales estrictas), también que los deudores subnacionales muestren que cuentan con la capacidad de pagar sus préstamos. Dentro de estas condiciones se encuentran otras no menos importantes, como el obligar a los gobiernos subnacionales a que rindan cuentas de sus actividades (“accountability”) y que, además, sean tomados en cuenta dentro del programa nacional de política fiscal.

1.3. El problema del rescate financiero en el nivel estatal en México y sus efectos sobre el mercado de crédito subnacional.

Gamboa (1997) realiza una investigación teórica en la cual supone que los rescates se presentan a manera de un juego secuencial, donde participan dos jugadores GF (gobierno federal) y GE (gobierno estatal). Ambos niveles de gobierno financian sus gastos a través de impuestos, siendo la base tributaria del primero más amplia y menos distorsionante, mientras que el segundo tiene bases tributarias que traen consigo mayores distorsiones. El GE recibe transferencias federales y tiene acceso al rendimiento de sus inversiones productivas, las cuales se financian con deuda.

Ambos gobiernos se interesan en el bienestar de la población, por lo

que se preocupan por la economía regional, pero el interés del GF se centra en la proporción que la economía local representa de la economía nacional. Por ser un juego secuencial, es fundamental el orden en el que los jugadores toman sus turnos. El orden del juego es el siguiente: el GF anuncia el monto de transferencias hacia el GE; después el GE escoge el nivel deuda que adquiere; posteriormente la naturaleza determina el nivel de costos de proveer los bienes y servicios públicos; después el GE, ya que conoce sus

Determinantes del endeudamiento subnacional... 55 necesidades financieras decide si paga o no su deuda, y con base en esta decisión se determina cuánto recauda de impuestos. Por último, si el GE no cumple con su pago, el GF tiene la opción de decidir si lo rescata o no.

Este modelo tiene como objetivo determinar cuáles pueden ser los

incentivos que tiene el GF para rescatar al GE, siendo uno de ellos la importancia de la economía regional en el producto nacional, expresado por el empleo en la región. La manera de efectuar el rescate es a través de una transferencia extraordinaria, aparte de la transferencia otorgada previamente al GE.

Uno de los problemas de este sistema es que crea irresponsabilidad

o riesgo moral, por lo que el GE tiende a sobre-endeudarse o a recaudar menos impuestos porque sabe que el GF, en caso de incumplimiento, lo va a rescatar. La cuestión central del modelo es la inconsistencia del GF respecto de su compromiso para no rescatar al GE, ya que el primero, de acuerdo con sus preferencias, decide otorgar un rescate.

Sin embargo, este tipo de comportamiento no necesariamente representa un problema, ya que el rescate puede ser conveniente si a través del mismo se disminuyen las distorsiones en la economía nacional; por lo tanto, de esta manera, se dice que el rescate es “bueno”. Pero como se ha mencionado, este tipo de rescates conducen a efectuar en el futuro rescates “malos”. Este último tipo de rescates son los que ocurren cuando el GE selecciona un nivel de deuda que lo hace más propenso a recibir el rescate. La irresponsabilidad moral ocurre cuando el GE aumenta su gasto por encima de su ingreso contratando deuda, ya que confía que recibirá una transferencia extraordinaria del GF.

Por lo tanto, los rescates tienen un costo para el país ya que cuando

el gobierno es inconsistente dinámicamente, la transferencia total (institucional y más extraordinaria) es mayor que cuando el GF cumple con su compromiso de no rescatar al GE. En términos de diseño institucional, el modelo señala que el GF no puede comprometerse a no rescatar al GE si la región a la cual pertenece este último es importante en relación con la economía nacional, además de que el GF tiene acceso a bases tributarias menos distorsionantes que el GE. Gamboa (1997), en este mismo esquema, sugiere la implementación de límites explícitos al endeudamiento, que permitan que el GE contrate préstamos para financiar proyectos de inversión, sin rebasar una cierta fracción de sus ingresos establecida en la constitución o en las leyes de deuda, vigilados por una autoridad independiente que tenga el poder suficiente para obligar a los GE a cumplirlos.

Ensayos 56

Hernández, Díaz y Gamboa (2000), por su parte, realizan una investigación empírica, con base en el esquema teórico presentado en Gamboa (1997), y en otros autores10, sobre los determinantes de los rescates financieros de los gobiernos estatales por parte del gobierno federal.

Estos investigadores tratan de analizar varios tipos de rescates, como el de los llamados rescates abiertos, que se presentaron durante la crisis de 1995, para el cual el gobierno federal tuvo que otorgar transferencias extraordinarias a casi todos los estados. El otro tipo es el de los llamados rescates ocultos11, los cuales están asociados con las discrepancias que se presentan cuando se registran disminuciones en los niveles de deuda en términos reales, y esta disminución no es explicada por un excedente en el balance fiscal de un estado.

A raíz de la crisis de 1995 las tasas de interés se dispararon casi

cinco veces más de su valor que tenían de noviembre de 1994 a abril de 1995, lo que provocó que los estados dejaran de cumplir con el servicio de sus deudas. El gobierno federal, tenía la presión de los estados y de los bancos comerciales con el fin de que otorgara rescates a los primeros y evitara la quiebra o por lo menos atenuara los problemas de liquidez de los segundos.

Como resultado, el gobierno federal implementó el Programa de

Fortalecimiento Financiero de los Estados (PFFE), y aunque ya existía desde 1992, nunca había sido utilizado como hasta la crisis de 1995. Este programa tuvo un costo de alrededor de 7 billones de pesos en 1995, lo que representó alrededor de 17% de las participaciones para ese año y cerca del 10% de la deuda subnacional sin incluir los pasivos contingentes.12 El episodio de endeudamiento elevado comenzó a principios de los noventa, lo que colocó a los estados en una posición de vulnerabilidad financiera. 10 Entre este grupo de autores se encuentra Wildasin (1997). Este autor muestra que los gobiernos locales (subnacionales en esta investigación) ante su compromiso de proveer bienes públicos, pueden llegar a enfrentar dificultades para poder financiarse, por lo que el gobierno central otorga un rescate, pero este tipo de rescate es en forma de provisión de los bienes que el gobierno local no pudo proporcionar a la comunidad, y aunque reciben transferencias extraordinarias, éstas deben ser utilizadas para ciertos propósitos previamente determinados. 11 Este tipo de rescates se presentan cuando existe una situación, como en la que un estado reporta un déficit fiscal primario, pero a su vez reporta que hubo una reducción en su nivel de endeudamiento. Otro ejemplo de este tipo es cuando se encuentra evidencia de que la deuda contratada con la banca de desarrollo es utilizada para otros propósitos que no son los de la inversión productiva. 12 La definición de los pasivos contingentes incluye diversas obligaciones explícitas e implícitas de los gobiernos subnacionales, entre las que se encuentran los fondos de pensión y salud de los empleados de gobierno, garantías para inversiones privadas, garantías para programas de apoyo hipotecario, a la agricultura, educación, garantías sobre el endeudamiento de empresas propiedad de los gobiernos subnacionales, entre otras obligaciones.

Determinantes del endeudamiento subnacional... 57 Como se mencionó anteriormente, el gobierno federal otorgó transferencias extraordinarias a los gobiernos estatales, las cuales según el estudio de Hernández, Díaz y Gamboa (2000), diferían en monto entre estados, indicando una posible fuente de discrecionalidad hacia los estados cuyo PIB estatal representa una proporción más elevada dentro del PIB nacional.

El proceso de rescate se basaba en el ya mencionado PFFE, el cual

buscaba implantar la disciplina fiscal en los estados a través de reestructuraciones de sus deudas. El esquema funcionaba mediante el acuerdo de reestructuración (cambiar la denominación de sus deudas a UDIs) voluntaria de parte de los estados, quienes recibían el beneficio de extender el periodo de vencimiento de sus deudas entre 10 y 15 años a partir de 1995. Por su parte, los gobiernos estatales se tenían que comprometer a firmar una “Carta de Intención” (convenios), la cual los obligaba a balancear sus presupuestos (incluyendo reducciones en sus gastos corrientes, aumentar los ingresos propios y privatizar empresas públicas); presentar sus estados financieros, los cuales debían contar con la misma metodología de contabilidad; reducir sus razones de deuda; y publicar o actualizar sus leyes de deuda para regular y limitar la deuda del estado y sus municipios. El programa al final de 1995 contaba con la aprobación y la firma del convenio por parte de todos los estados, el problema es que no se estableció un mecanismo para hacer cumplir los compromisos establecidos anteriormente. Esto se confirma observando, por ejemplo, las leyes de deuda estatal, de las cuales varias están obsoletas.

En la parte empírica del trabajo de Hernández, Díaz y Gamboa (2000) se utilizan como posibles explicaciones al rescate generalizado variables como el desequilibrio fiscal vertical, la importancia del tamaño del estado (lo que se conoce en la literatura como la hipótesis de too-big-to-fail, es decir, que la economía estatal es muy grande como para dejar que quiebre), medida como el PIB per-cápita o mediante una proxy que incluye a los trabajadores registrados en el IMSS, así como variables que miden factores políticos, siendo una de estas la que mide si en el estado existieron elecciones municipales en un cierto año. Consideran a la variable dependiente como el nivel de transferencias extraordinarias que recibe el estado de parte del gobierno federal como proporción de los ingresos totales.

Los resultados que obtienen es que la hipótesis de “too-big-to-fail”

es válida como explicación del rescate generalizado durante la crisis de 1995, utilizando como variables el número de trabajadores registrados en el IMSS o la población de ese estado como proporción de la población nacional. El coeficiente que mide el desequilibrio fiscal vertical es positivo y estadísticamente significativo, pero no va de acuerdo con la relación

Ensayos 58

negativa que esperaban, es decir, que entre más dependiente sea el estado de ingresos del gobierno federal, es más importante el monto del rescate. El coeficiente que mide el déficit fiscal también resultó positivo y significativo, y los autores le dan dos posibles explicaciones, una que se puede inferir es que la indisciplina fiscal puede traer beneficios para los estados, y la otra es que los estados pudieran incurrir en déficit debido a que no cuentan con las fuentes adecuadas y suficientes de ingresos para satisfacer sus obligaciones de gasto. Los autores mencionan que es necesario analizar si no existe endogeneidad, ya que no está claro si los déficit causan las transferencias extraordinarias, o viceversa. Las variables políticas, las cuales fueron medidas como dummies, indicaban, una la existencia de elecciones municipales y la otra, elecciones para gobernador en un cierto año, pero ninguna resultó estadísticamente significativa. Otro de los resultados que encuentran estos autores es que al incluir la variable PIB per-cápita, ésta resulta estadísticamente significativa con signo positivo, lo que indica la presencia de regresividad en los rescates. Es decir, que entre más rico sea un estado, medido por el PIB, más alto es el monto que recibe de rescate. En cuanto a los rescates ocultos, los autores utilizan como variables dependientes las reducciones de deuda que ocurren cuando no existe un excedente fiscal de los gobiernos estatales, y la otra variable es una que mide la variación en las tasas de interés antes y después de las reestructuraciones de deuda de 1995, las cuales variaban entre estados, reflejando una posible discriminación entre los mismos.

Utilizan las mismas variables independientes que en el análisis anterior, encontrando que para la primera definición de un rescate oculto las variables que miden la hipótesis de too-big-to-fail son estadísticamente significativas y con signo positivo; en cuanto a la variable del desequilibrio fiscal vertical, ésta no es estadísticamente significativa; la variable que mide el déficit primario es positiva y estadísticamente significativa, sugiriendo que entre más grande sea el déficit, más grande es la transferencia “oculta” para cubrir las obligaciones financieras de ese estado. En cuanto a las variables políticas, éstas no son importantes determinantes de los rescates ocultos. El análisis para la otra variable de rescates ocultos muestra que las relaciones son las mismas que con la primera variable; así también se observa que al incluir el PIB per-cápita, esta variable es positiva y estadísticamente significativa, indicando la presencia de rescates regresivos.

Por lo tanto, se puede apreciar que el endeudamiento subnacional en

México posee características específicas de acuerdo al diseño de las relaciones fiscales intergubernamentales, ya que se observa una alta dependencia de ingresos de los gobiernos subnacionales del gobierno federal y persiste en el mercado de crédito el riesgo moral. En el siguiente apartado, se hará una revisión teórica del nuevo esquema para el manejo del

Determinantes del endeudamiento subnacional... 59 endeudamiento subnacional, evaluar qué tan cerca está del enfoque de disciplina de mercado y considerar también la factibilidad del enfoque basado en reglas. 2. Marco Teórico.

En este capítulo se realiza la descripción de los modelos que sirven como base para esta investigación. De acuerdo con los objetivos del trabajo se buscaron modelos teóricos que pudieran explicar los factores que determinan por qué un gobierno soberano se endeuda. Dadas estas características, se toma como base el modelo de Cukierman y Meltzer (1989). Existen en la literatura otros trabajos que pueden ser buenas referencias, como el de Alesina y Tabellini (1990) y Tabellini (1991), pero la referencia principal será el primer trabajo de ellos. Aunque los dos modelos están diseñados para evaluar las implicaciones ene el nivel macro, es decir, considerar el proceso de determinación de la deuda en el nivel federal, los dos esquemas se pueden adaptar para el caso de los gobiernos subnacionales, ya que estas entidades se consideran soberanas. 2.1. El esquema general del modelo neo-ricardiano de Cukierman y Meltzer sobre la determinación de la deuda pública.

El gasto de gobierno se utiliza para dos propósitos, la provisión de bienes públicos y para la redistribución del ingreso. Este modelo se enfoca en las implicaciones que tiene la redistribución sobre el tamaño de la deuda pública, los déficit y superávit presupuestales.

El modelo se basa en una estructura de generaciones traslapadas,

con herencias o legados. Existen dos clases de individuos, los que tienen restricciones de herencia y los que no las tienen. Este modelo, según los autores, puede servir como complemento al trabajo de Barro (1979), en el que se muestra que la deuda pública puede servir como instrumento para minimizar el exceso de la carga impositiva sobre el tiempo.

Barro muestra que, ante la presencia de un motivo de herencia y con

un mercado de capital competitivo, los individuos que se encuentran inducidos por el efecto de redistribución de deuda sobre el consumo y el bienestar, ajustan sus herencias adecuadamente. Esto de acuerdo con la función principal que cumple la deuda pública que es la de redistribuir la carga impositiva en el tiempo y entre generaciones. La razón por la que unos individuos prefieren financiar proyectos con deuda en lugar de impuestos, es

Ensayos 60

el motivo en el que se supone que existen individuos con restricciones de herencia y otros no.

La economía privada en este modelo se describe a continuación,

donde el producto se obtiene a través de la siguiente función de producción agregada, con rendimientos constantes a escala:

F( Gt, N, Kt ) (2.1) donde Kt es la cantidad agregada de capital en el período t, Gt es la tasa de progreso tecnológico que promueve el trabajo, y N es la cantidad total de individuos jóvenes y viejos que es la misma en todos los períodos. Los mercados de capital y de trabajo son competitivos; el precio del bien producido es igual a uno y la tasa de depreciación es cero. La tasa de interés real, rt, está determinada por la productividad marginal del capital: rt = FK ( Gt ,N, Kt ) (2.2) donde FK representa la derivada de la función de producción agregada con respecto al acervo de capital. La tasa salarial promedio de la economía en el período t, w t, es igual al producto marginal del trabajo: w N

t = Gt FN ( Gt ,N, Kt ) (2.3) La tasa salarial de cualquier individuo joven, i, difiere de la tasa salarial promedio: wit = (1 + vi) w i = 1,...., N (2.4)

donde : 1 + vi ≥ 0, i = 1,...., N y (2.5) 01

=∑=

N

iiv

donde vi representa la proporción del ingreso salarial que es ahorrado (o consumido) por los individuos jóvenes.

Los individuos consumen en cualquier edad. Cuando son jóvenes,

ahorran parte de sus recursos que consumen cuando están viejos; o deciden pasarlos como herencia a la siguiente generación. Los ahorros se pueden dar a través de capital o con la tenencia de bonos gubernamentales; los bonos son perfectos sustitutos para el capital en los portafolios de los individuos, así que ambos activos reciben la misma tasa de interés r.


Los individuos cuando son viejos pueden recibir una herencia en la forma de bonos gubernamentales o en capital de sus antecesores; usan estos legados para consumo o lo dejan como legado a sus hijos. Todos los individuos tienen la misma función de utilidad:

[ ]++

21t

1t c,cu βVt+1, 0 ≤ β < 1 (2.6)

donde y son el consumo en el primer y segundo periodo de un

miembro de la generación t, respectivamente; es la utilidad máxima alcanzada por la descendencia anterior, y β mide el punto hasta el cual los padres descuentan la utilidad de sus hijos. La función de utilidad es estrictamente cóncava con utilidad marginal positiva y decreciente.

1tc 2

1+tc1+tV

Cuando son viejos, los individuos reciben una transferencia lump-sum de tamaño St, la cual puede ser vista como un ingreso por Seguridad Social. El gasto corriente total. St +(1 + rt-1)bt–1 = Tt + bt, es financiado con una combinación de impuestos que se les cobran a los individuos jóvenes actuales y con la emisión de bonos que tienen que ser sufragados con intereses en el siguiente periodo. La restricción presupuestal del gobierno en el periodo t es:

tt1t1ttt bT)br(1SP +=++≡ −− (2.7) donde T es el impuesto lump-sum que se carga a los individuos jóvenes y b es la cantidad promedio de bonos en el periodo 1 por individuo, ya sea joven o viejo. Los individuos maximizan su utilidad de acuerdo con una combinación entre las dos opciones de financiamiento (impuestos y/o deuda). Las restricciones presupuestales de cada individuo en la generación t, en el primer y segundo periodo son:

t1ttt

Nt acTww +=−≡ , (2.8)

1t2

1t1tttt BcS)a)(Br(1 +++ +=+++ , (2.9) 0B 1t ≥+

donde , , y ( ) son la cantidad de legado que dejan los individuos, la cantidad de recursos que se transfieren del primero al segundo periodo de vida y la canasta de consumo, respectivamente. La función de utilidad a maximizar es:

1+tB ta 21

1, +tt cc

Ensayos 62

Vt ≡ Max { [ ] }1t2

1t1t βVc,cu +

+ + (2.10)

{ } 1tB,ta,2

1tc,1tc ++

Utilizando las ecuaciones (3.7) y (3.8) para eliminar y de la función de utilidad produce el siguiente problema de maximización o lagrangeano:

ta 21+tc

Max [ ]{ }1t

t1t1t

1ttt1t

Ntt

1t BλβVB)c)(Br(1S)wr(1,cu +

+++ ++−−++++ (2.11)

{ }1,1

+tBtc donde λt ≥ 0 es el multiplicador de Lagrange que corresponde a la restricción de BBt +1. Reconociendo que las variables de decisión de la generación t afectan sólo directamente las funciones de utilidad de las generaciones t y t + 1, y bajo el teorema de la envolvente, se obtienen las condiciones de primer orden para el problema de la generación t: [ ] [ ] 0)ur(1u t

2tt1 =⋅+−⋅ (2.12a)

[ ] [ ] 0λ)urβ(1u t1t

21tt2 =+⋅++⋅− +

+ (2.12b)

,0Bλ 1tt =+ 0B 1t ≥+ (2.12c)

donde los subíndices indican las derivadas parciales con respecto a las variables subscritas y los superíndices indican la generación cuya utilidad está siendo evaluada. Las ecuaciones (3.12a) y (3.12b) determinan y

. Además la notación

t1c

1tB + [ ]⋅ indica, en forma abreviada, el contenido de la función de utilidad.

Para individuos que desean dejar herencias o legados positivos y Para individuos que tienen restricciones de herencia

y > 0; las ecuaciones (3.12a) y (3.12b) determinan y el

precio sombra de la restricción de herencia, Si se despeja de la ecuación (3.12b) para , resulta la ecuación:

0B 1t ≥+ .0λt =

0B 1t =+tλ t

1c.λt

tλ


[ ] [ ]⋅+−⋅= ++

1t21t

t2

t )urβ(1uλ (2.13) donde, el primer término del lado derecho indica la utilidad marginal de una unidad adicional de consumo, en el segundo período para la generación t. El segundo término, es la contribución marginal de la utilidad marginal del consumo en el segundo periodo, de la descendencia, hacia la utilidad de los padres. Cuando existen cero herencias o legados, el primer término es mucho más grande que el segundo, por lo que los padres pudieran haber incrementado su utilidad reasignando recursos de su descendencia hacia ellos mismos. 2.2. El proceso político y las preferencias individuales con respecto a la estructura impositiva intertemporal.

Las decisiones políticas se realizan mediante la regla de la mayoría. El joven de la generación t y el viejo de la generación t – 1, votan para determinar, según el modelo, el tamaño de los beneficios por la Seguridad Social, que tiene que pagar cada miembro de la generación t cuando sean viejos.

Esta cantidad es denotada por (ya que se paga en el periodo t + 1), la cual es acordada por un contrato social, en el que se especifica que la decisión de los votantes en el periodo t sobre no puede ser alterada por los individuos que viven en t + 1. Además, los votantes en t determinan la asignación de la fuente de financiamiento del gasto corriente de gobierno entre impuestos, y bonos 13

1tS +

1tS +

tT .bt Debido a que tanto y han sido acordados por las decisiones políticas de los individuos que viven en t – 1, el lado derecho de la restricción presupuestal en la ecuación (3.7), está predeterminado desde el punto de vista de aquellos que viven en el periodo t. Estos individuos son libres de determinar la estructura de financiamiento de

entre impuestos actuales y/o bonos, pero no tienen la facultad sobre el total que debe ser financiado.

tS 1tb −

tP

13 En este modelo se asume que el financiamiento a través de impuestos o a través de la emisión de bonos se dedica al gasto corriente. Para adaptarlo al esquema y las condiciones en México, suponemos que el financiamiento es sólo para gasto de capital. Este supuesto no altera la estructura del modelo que se utiliza como referencia, cambiaría cuando se consideren efectos del uso de deuda para financiar cierto tipo de gasto de capital. Véase Poterba (1995).

Ensayos 64

Los individuos jóvenes ubicados en el periodo t son indiferentes entre las combinaciones de y de , ante esta situación, se tiene en

cuenta que el valor futuro, de estas combinaciones, es el mismo. La razón es la existencia de un mercado de capital perfecto entre el primer y segundo periodo de vida. Un incremento en S

1tS + tb

1+tP

t +1 que es acompañado por una disminución en bt reduce el ingreso disponible de los individuos jóvenes en t.14

Se puede asumir un valor fijo y arbitrario para St + 1, como S, de tal manera que la ecuación (3.7) se transforma, y la elección de los individuos consiste sólo en determinar Pt +1 y bt. Una vez que Pt está predeterminado por las decisiones políticas de la generación t – 1, la elección de bt sólo determina los impuestos, Tt. A partir de estas consideraciones se puede inferir que la actitud de un individuo hacia St + 1, Tt, y bt se puede caracterizar a partir de su actitud hacia la variable bt únicamente. 2.3. La determinación de la deuda mediante la regla de la mayoría en ausencia de efectos de equilibrio general.

Las consideraciones anteriores muestran que los individuos se pueden reunir en dos grandes grupos: los individuos sin restricción de herencia, los cuales están indiferentes ante una reasignación intergeneracional de impuestos; y los individuos con restricción de herencia, los cuales prefieren trasladar la carga de impuestos a sus descendientes. Cada decisión individual sobre un incremento en el financiamiento a través de deuda, en el caso de este modelo, está determinado completamente por la presencia o no de una restricción de herencia. Cada individuo con restricción de herencia prefiere la cantidad de financiamiento a través de bonos, que lo libere de su restricción. Por lo tanto, aquellos que presentan las restricciones de herencia más astringentes favorecen cantidades más grandes de deuda. En el otro extremo, los individuos sin restricción de herencia, se encuentran indiferentes ante la forma en que el gobierno financia la redistribución intergeneracional. Los autores modelan la indiferencia de estos individuos asumiendo que ellos otorgan su voto de igual manera entre diferentes propuestas de financiamiento. Los individuos con restricción de herencia siempre prefieren las propuestas de financiamiento que incluyan 14 Esto sucede debido a que el gasto total del gobierno en el periodo t, Pt, está predeterminado, por lo que una disminución en bt implica, a través de la ecuación 3.7, que el nivel de impuesto, Tt, sobre el individuo joven tiene que incrementarse.


deuda, de tal manera que las propuestas para emitir deuda, que se ganen en elecciones, involucran a ambos grupos de individuos.

Además, igual que en el caso de los autores, consideramos que los efectos de equilibrio general pueden ser ignorados para los propósitos de nuestro trabajo, ya que en nuestro caso se asume que el efecto de la deuda de un estado en particular no afecta el bienestar de la población del resto de los estados.15 En el caso de Cukierman y Meltzer, ellos utilizan el modelo para el caso de la deuda nacional y también elaboran un apartado para determinar los efectos de equilibrio general. La mayoría favorece un nivel de deuda que es lo suficientemente grande como para liberar a los individuos más severamente restringidos. Este efecto lleva a liberar a todos los otros individuos de sus restricciones. Este proceso se debe a que el tamaño del presupuesto del gobierno, Pt, está dado; además se supone que los votantes tienen dos alternativas, una que involucra una cantidad positiva de bonos, bt0, y otra que involucra solamente impuestos.

Dado que los individuos sin restricción de herencia otorgan su voto de igual manera a las dos opciones y, que todos los individuos con restricción de herencia votan por la propuesta que involucre un nivel de deuda positivo, una mayoría termina votando por cantidades positivas de bonos, bt0. Denotemos que bt1 > bt0 sea el nivel de deuda en el cual un votante con restricción de herencia es liberado de su restricción, cuando la deuda es bt0. En el nivel de bt0, los individuos sin restricción están indiferentes ante cualquier nivel de deuda mayor que bt0, de tal forma que ellos otorgan su voto, de igual modo, tanto como contra las propuestas que sean del tipo donde bt1 > bt0.

Por lo tanto, existirá una mayoría a favor de cualquier nivel de

deuda en el cual al menos un individuo tendrá restricción de herencia. Una vez que la restricción más severa se muestra relajada, todos los demás estarán indiferentes ante cualesquiera de las dos opciones. Bajo certidumbre completa, existirá un voto en cada periodo que remueva todas las restricciones.

15 El análisis de los efectos de equilibrio general sería más importante en el caso de los estudios sobre los rescates financieros a los estados, como en el trabajo de Hernández, Díaz y Gamboa (2000), donde encuentra que los rescates son regresivos, y por lo tanto tenían implicaciones sobre el bienestar. En nuestro caso sólo queremos observar los factores que determinan el endeudamiento, y no las implicaciones de éste sobre el bienestar de la población; (por eso se omiten las consideraciones del efecto del financiamiento a través de deuda sobre el rendimiento y precio de los factores (trabajo y capital): el llamado efecto de crowding out).

Ensayos 66

Se requieren dos condiciones para que este proceso se cumpla. Primero, todas las restricciones son relajadas solamente si el acervo de capital es mucho más grande que la cantidad de consumo adicional deseada por todos aquellos individuos que estaban restringidos. Segundo, la cantidad de bonos no puede exceder los gastos predeterminados del gobierno, Pt. Si S de la ecuación (3.7) modificada no es lo suficientemente grande, la restricción bt ≤ Pt pudiera evitar que los individuos más restringidos alcancen su nivel preferido de Pt+ 1. 2.4. La determinación de la deuda pública subnacional y el efecto de los procesos y grupos políticos.

En las secciones anteriores se describe el esquema mediante el cual se determina el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, de acuerdo con la teoría de los grupos de interés. En esta sección, se hará una descripción breve de algunos trabajos que utilizan la teoría de grupos y los procesos políticos, así como su influencia sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Uno de estos trabajos es el de Baber y Sen (1986), en el cual los autores encuentran evidencia de que algunas variables políticas tienen efecto sobre el endeudamiento de entidades subnacionales. La idea de los autores, va en el sentido de intentar observar el efecto que tiene (sobre el nivel de endeudamiento o sobre la decisión de financiamiento) que el gobierno de una entidad subnacional se encuentre dominado por un solo partido o dividido entre dos o más para la toma de desiciones. Por lo tanto, las variables políticas pueden ser también determinantes del endeudamiento subnacional. Otro trabajo es el de Poterba (1994), en el cual el autor encuentra evidencia de que los estados reaccionan mucho más rápido a los déficit, para el caso en donde un solo partido controla el congreso local y la gubernatura, en comparación con el caso donde el control del estado está dividido. También encuentra que en años de elecciones, los incrementos en los impuestos estatales y los recortes en el gasto son mucho menores en comparación con otros años. El uso de factores políticos es importante como determinante en el proceso de endeudamiento subnacional. Aunque se han hecho pocos trabajos en esta línea para el caso de México, y uno de ellos es el de Ramírez (2001), no es pequeña su importancia, por eso se utilizan variables que toman en cuenta los posibles efectos de los grupos políticos y la competencia entre los mismos.

Estas variables pueden servir para representar si el gobernador del estado pertenece a un cierto partido, en este caso el PRI, partido que durante el período considerado en este trabajo seguía controlando la mayoría de los

Determinantes del endeudamiento subnacional... 67 estados. Además, otra variable puede ser la de establecer qué partido tiene el control del congreso local, si es PRI o era la oposición quien tenía el dominio del congreso. Este tipo de variables han sido utilizadas en otros trabajos para países como Estados Unidos (en donde los estudios son más amplios y abarcan trabajos sobre la determinación y composición del gasto estatal, el uso del financiamiento a través de deuda, políticas impositivas, entre otros; véase Alt y Lowry, 1994) y Argentina, para el cual se han realizado estudios sobre los determinantes políticos de la distribución de transferencias hacia las provincias (Porto y Sanguinetti, 2001 y Kraemer,1997).

Por último, se presenta una variable que mide si el gobierno del

estado y el congreso local están controlados por el mismo partido. Estas variables pueden ser del tipo dummy como en el caso de los estudios mencionados anteriormente. Clingermayer (1991) encontró evidencia de que la competencia entre partidos es un factor que explica el uso de deuda en el nivel estatal. Por lo tanto, podemos concluir con la descripción del marco teórico, y observar que lo expuesto en este capítulo, así como las descripciones hechas en el capítulo 1 serán la guía para realizar el análisis estadístico de los determinantes del endeudamiento subnacional en México. En el siguiente capítulo se realizará este análisis. 3. Estimaciones.

Se presenta los métodos econométricos que serán utilizados, la fuente y se describe las variables, las estimaciones de los modelos y el análisis e interpretación de los resultados de las estimaciones. Se toma como referencia para las estimaciones los trabajos de Ellis y Schansberg (1999) y Clingermayer y Wood (1995). 3.1. Métodos econométricos. Los métodos descritos en esta sección están fundamentados en Green (2000) y Baltagi (2000). El uso del modelo de Mínimos Cuadrados Ordinarios en estudios que cuentan con observaciones de corte transversal (individuales) y de series de tiempo, provoca que las estimaciones sean sesgadas porque este modelo no captura la heterogeneidad que puede existir entre los cortes transversales. Es conveniente, por lo tanto, utilizar otro tipo de modelos donde se capture esa heterogeneidad. El siguiente modelo es una variación del modelo de MCO :

Ensayos 68

ititiit uβXαY +′+= ,.....Ni 1= ,.....Tt 1= (3.1) donde el subíndice i denota el corte transversal y el subíndice denota el periodo de tiempo. Este modelo captura las observaciones tanto por corte transversal (observaciones individuales), como la serie de tiempo de esos cortes transversales; en donde es un escalar, β es un vector de

coeficientes de K × 1 y es la observación i

t

α

itX t sobre las K variables explicativas. Estos modelos utilizan el enfoque de componentes del error, es decir :

itiit vμu += (3.2) donde iμ denota el efecto especifico individual no observable y denota el término de perturbación que agrupa tanto la variación no explicada de corte transversal y de serie de tiempo. Este tipo de modelos es el apropiado cuando se tiene una estructura de panel en los datos, como es la de esta investigación (gobiernos subnacionales a través del tiempo). Más adelante en esta sección se emplean varias pruebas para discriminar entre los modelos de MCO con intercepto común, el modelo de efectos fijos y el modelo de efectos aleatorios (véase Montemayor, 2002 para más detalles de los modelos).

itv

3.2. Fuente y descripción de los datos.

El periodo de estudio es de 1993 a 1999; las variables se obtuvieron de diversas fuentes, las cuales se detallan a continuación. Se utiliza esta base de datos porque no se cuenta con información de años posteriores para la mayoría de las variables (sólo las cifras de deuda subnacional se encuentran actualizadas).

La base de datos se conforma de variables demográficas que son: la

población total, la menor a 17 años, aquélla que está entre 18 y 65 años y la mayor a 65 años, para cada estado. Las fuentes de información fueron: los Censos de Población de 1990 y 2000, así como el Conteo de 1995, los tres fueron editados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). El cálculo para los años intermedios se realizó mediante una extrapolación, utilizando una tasa de crecimiento exponencial, debido a que no se cuenta con la información exacta para cada año.

Las variables de finanzas públicas se obtuvieron de los cuadernos

de Finanzas Públicas Estatales y Municipales, de diversos años, que publica

Determinantes del endeudamiento subnacional... 69 el INEGI. Las variables que se utilizan son los ingresos y egresos brutos, el gasto de capital (que en la medición del INEGI aparece como obra pública y fomento), los ingresos propios (definidos previamente en la nota de pie de página 6) y las participaciones. Toda esta información se recopiló tanto para los estados como para los municipios.

Otra variable, que sirve como proxy para medir el tamaño de la economía subnacional, es el Producto Interno Bruto por entidad federativa, cuya fuente de información fue el Banco de Información Económica del INEGI. Además, se utiliza el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) como deflactor de las variables nominales, como lo es el PIB per-cápita por entidad subnacional. Este índice lo publica también el INEGI en la misma fuente que el PIB, la única modificación que se hizo a la serie fue, el cambio de base, ya que aparece con base 1994=100, y para este estudio se cambió a base 1996=100.

Las variables políticas fueron construidas a partir de información

contenida en el disco compacto México Electoral publicado por el Grupo Banamex-Accival (2002). La información que se utiliza son los resultados de la composición de los congresos estatales, es decir, qué partido tenía mayoría relativa en la legislatura estatal en un cierto año, así como a qué partido pertenecía el gobernador del estado.16

También se utiliza como variable institucional si cada estado cuenta

con ley de deuda pública, considerando el año en que entró en vigencia dicha ley. La información sobre esta variable se recopiló a partir de las legislaciones estatales, consultando las páginas en Internet de los gobiernos estatales y sus respectivos congresos (véase el cuadro 4.1). Cabe aclarar que no todos los estados cuentan con una ley de deuda pública (así como que esta ley no es homogénea entre los estados que la tienen); además, durante los años que abarca este estudio algunos gobiernos aprobaron esta ley.

La cifra de deuda pública subnacional es la publicada por la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en su página de Internet (www.shcp.gob.mx) y comprende la deuda de estados, municipios y organismos públicos descentralizados. La cifra de deuda pública para el Distrito Federal no se encuentra en esa base por lo que fue recopilada de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda

16 Por mayoría relativa se entiende el caso en el cual un partido posee la mayor cantidad de asientos en la legislatura estatal. Mayoría absoluta es cuando un partido posee más del 50% de los asientos. Para mayores referencias véase Lujambio (2000), Lujambio (1996). Y Ramírez (2001) para una aplicación de estos conceptos.

http://www.shcp.gob.mx/

Ensayos 70

Pública que publica SHCP y que trimestralmente se envía al Congreso de la Unión.

3.2.1. Formación de las variables.

Las variables dependientes utilizadas en las estimaciones son

DEUDA1 que es la razón del cambio en la deuda total subnacional del gasto total, y DEUDA2 que es la razón del cambio en la deuda total subnacional real con la población total. Las variables independientes son POB17, la cual representa a los individuos entre 0 y 17 años como proporción de la población total, POB18, la cual representa los individuos entre 18 y 65 años como proporción de la población total, POB65, la cual representa los individuos mayores a 65 años como proporción de la población total. PIB representa el PIB per-cápita por entidad federativa a precios de 1996. GASCAP1 es la razón de gasto de capital subnacional a gasto total subnacional. GASCAP2 es la razón de gasto de capital subnacional a la población total. IP es la razón de ingresos propios subnacionales a ingresos totales subnacionales. PART es la razón de participaciones subnacionales a ingresos totales subnacionales.

LEY es una variable dummy que toma valores de 1 el año en que un

estado cuenta con ley de deuda pública, y 0 si no. COMP es una variable dummy que indica el nivel de competencia entre órdenes de gobierno, es decir, toma valores de 1 si el partido al que pertenece el gobernador del estado es el mismo partido que tiene mayoría relativa en el congreso estatal, y 0 si no. GOB es una variable dummy que toma valor de 1 si el gobernador del estado en un cierto año pertenece al PRI, y 0 si es de la “oposición”. El cuadro 3.1 muestra la situación de todos los estados (incluyendo al Distrito Federal) respecto a la existencia o no de una ley de deuda pública dentro de sus respectivos marcos legales. Se puede observar que hay estados que cuentan con dicha ley desde hace más de veinte años, hay otros estados que recientemente la han aprobado, y otros que ni siquiera tienen esa ley.


Cuadro 3.1 Estados que cuentan con Ley de Deuda Pública

y año desde el cual está vigente.

ND = No disponible.

Estado Vigencia de la ley Estado Vigencia de la ley Aguascalientes 1996 Morelos 1995 Baja California 1988 Nayarit 1996 Baja California Sur 1997 Nuevo León* 1995 Campeche 1995 Oaxaca 1996 Coahuila 1997 Puebla 1977 Colima 1995 Querétaro 1987 Chiapas ND Quintana Roo 1982 Chihuahua 1995 San Luis Potosí 1988 Distrito Federal ND Sinaloa 2000 Durango 1980 Sonora 1995 Guanajuato 1996-97 Tabasco 1994 Guerrero ND Tamaulipas ND Hidalgo** 2000 Tlaxcala ND Jalisco 1997 Veracruz*** 1979 México 1980 Yucatán 1995 Michoacán 1981 Zacatecas ND

∗ Nuevo León no cuenta con una ley de deuda pública como tal , sino que se tomó como sustituto el Capítulo X de la Ley de Administración Financiera, el cual se refiere al uso del crédito público como alternativa de financiamiento. ** Hidalgo recientemente presentó un proyecto de ley de deuda pública, la cual posiblemente ya esté vigente, pero este dato no afecta las estimaciones ya que la observación cae fuera del periodo considerado. *** Veracruz abrogó (suspensión de la vigencia) recientemente esta ley y en 1997 se aprobó la ley de deuda pública municipal, pero al igual que el caso de Hidalgo, para el periodo que abarca este trabajo, este dato no afectó las estimaciones. Fuente : Recopilación propia a partir de información contenida en las legislaturas estatales (páginas en Internet de los gobiernos y congresos estatales). Cabe aclarar que las leyes varían entre estados y que han sido pocos los que las han reformado. Es decir, la normatividad de cada una de las distintas leyes no es homogénea, considerando que algunas tienen más de veinte años de tener vigencia. Se han hecho estudios para comparar las leyes de deuda pública estatal en México y hay uno en específico que está por publicarse por la consultora Aregional, la cual tiene dirección en Internet de www.aregional.com.mx. En posteriores investigaciones sería conveniente catalogar a los estados de acuerdo con sus leyes de deuda, es decir, estados que poseen la ley más “astringente” a la menos “astringente”. Esta clasificación permite dar una idea del nivel de exigencia en la rendición de

http://www.aregional.com.mx/

Ensayos 72

cuentas (“accountability”) respecto de cada ley, en los diferentes estados. 3.2.2. Estadística Descriptiva.

El cuadro 3.2 muestra un resumen de la estadística descriptiva de

las variables que fueron utilizadas en las estimaciones. Cabe aclarar que a partir de estos cálculos se excluye la observación para el Distrito Federal. Esto se debe a que no se cuenta con la cifra de deuda pública para 1993, por lo que se procedió a realizar un ajuste al panel de cualesquiera de los dos siguientes tipos: quitar la observación para el Distrito Federal en todos los años, o quitar todas las observaciones para 1993. Se decidió optar por la primera opción ya que se pierden menos observaciones.

Cuadro 3.2 Estadística Descriptiva

Variables Media D. E. Mínimo Máximo

DEUDA1 -0.006796 0.082674 -0.519936 0.418345 DEUDA2 -0.011214 0.246909 -1.392844 1.373328

POB17 0.426279 0.033501 0.299093 0.495589 POB18 0.510596 0.028099 0.446844 0.583101

POB65 0.045080 0.007659 0.021004 0.058977 PIB 23.82267 9.654113 10.94385 48.11597

GASCAP1 0.141725 0.083079 0.017152 0.528737 GASCAP2 0.334159 0.216716 0.063487 1.538003

IP 0.159939 0.127323 0.013114 0.574951

PART 0.449778 0.152740 0.121380 0.890484 LEY 0.511521 0.501023 0.000000 1.000000

COMP 0.792627 0.406363 0.000000 1.000000

GOB 0.824885 0.380944 0.000000 1.000000 D.E. = desviación estándar. Número de observaciones : Para DEUDA1 y DEUDA2 186 y para el resto de variables 217. Nota : El valor de cada uno de los estadísticos fue calculado para todos los cortes transversales y sobre todo el periodo de tiempo (1993-1999), excluyendo al Distrito Federal. El PIB per-cápita está medido en miles de pesos a precios de 1996.

Se puede observar que tanto la media de DEUDA1 como de DEUDA2, toma valores negativos, lo que indica que en promedio, para todos los cortes transversales y durante el período considerado, los gobiernos subnacionales han ido disminuyendo el uso del financiamiento a través de deuda. Estas dos variables indican el cambio en el saldo del endeudamiento de las entidades subnacionales como proporción del gasto total y la

Determinantes del endeudamiento subnacional... 73 población total, respectivamente. En promedio para el período de 1993 a 1999, el máximo para la variable DEUDA1 se presentó para el estado de Querétaro (0.4183) y el mínimo para el estado de Sonora (-0.5199). En cuanto a la variable DEUDA2, en promedio para el periodo de 1993 a 1999, el máximo también se presentó en el estado de Querétaro (1.3733) y el mínimo, de igual forma, se presentó en el estado de Sonora (-1.3928).

En cuanto a las variables IP y PART, se puede observar que los

ingresos por participaciones como proporción de los ingresos totales van de un máximo de 0.89 a un valor mínimo de 0.12, lo que refleja los contrastes existentes en la dependencia financiera de los estados y municipios.

De la misma manera, los ingresos propios como proporción de los ingresos totales van de un máximo de 0.57 a un valor mínimo de 0.01, lo cual remarca todavía más las diferencias en la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales y la poca capacidad que tienen para obtener ingresos de fuentes propias.

3.3. Resultados de las estimaciones.

En esta sección, se presenta los resultados de las diferentes

ecuaciones o especificaciones. Los resultados se presentan a partir del cuadro 4.3, y las columnas indican la especificación utilizada (en el caso de las estimaciones). En los cuadros 4.9 y 4.10 se indica en su respectivo título qué método de estimación se utilizó y cuál es la variable dependiente.

Las hipótesis principales del trabajo son: de acuerdo con el marco

teórico utilizado, la variable POB65 está relacionada de manera positiva con las variables DEUDA1 y DEUDA2; mientras que la relación entre la variable POB18 y DEUDA1 y DEUDA2 no está definida. Esta última relación se espera que sea positiva cuando la composición del gasto de gobierno tiende a favorecer la inversión en proyectos que tienen mayores beneficios para ese grupo. De igual forma, se incluye la variable POB17 para determinar si el financiamiento a través de deuda tiende a favorecer a este grupo de la población.

En cuanto a las variables económicas o de control, se espera que la

relación entre el tamaño de la economía subnacional medido como el PIB per-cápita (ingreso real per-cápita) DEUDA1 y DEUDA2 sea positiva. La relación entre GASCAP1 (o GASCAP2) y DEUDA1 (o DEUDA2) se espera que tenga signo positivo, debido a que existe la llamada “regla dorada”, la cual obliga a los gobiernos subnacionales a utilizar el endeudamiento sólo para financiar proyectos de infraestructura.

Ensayos 74

Las hipótesis de las variables institucionales son las siguientes: la relación entre PART y DEUDA1 y DEUDA2 se espera que tenga signo positivo, si los gobiernos subnacionales al aumentar los ingresos por participaciones recurren al endeudamiento, como fuente alternativa de financiamiento. Esta relación se debe a que se utilizan las participaciones como colateral. En cambio, se espera que la relación sea negativa si los gobiernos subnacionales responden a una disminución en los ingresos por participaciones, aumentando el uso del financiamiento a través de deuda. Esto se debe a que el ingreso por participaciones representa un porcentaje muy alto de los ingresos totales de estos gobiernos.

El signo de la relación entre IP y DEUDA1 y DEUDA2 se espera

que sea positivo, indicando que se cumple la hipótesis de que los gobiernos subnacionales utilizan el endeudamiento para financiar proyectos que son una fuente importante de ingresos propios, mediante el cobro de cuotas y otros tipos de tarifas a los usuarios.

Por último se encuentra la relación entre el financiamiento a través

de deuda y la vigencia de la ley de deuda pública. Esta relación se espera que tenga signo negativo, ya que para los gobiernos que cuentan con esta disposición legal es más complicado -en un sentido administrativo- utilizar el endeudamiento como fuente de financiamiento.

Y en cuanto a las variables políticas, se espera una relación positiva

entre DEUDA1 y DEUDA2 y COMP (gobierno unificado se refiere al hecho de que un mismo partido controla el gobierno del estado y el congreso local). La relación entre el financiamiento a través de deuda y la afiliación partidista del gobernador será probada usando al PRI como partido de referencia. Ex– ante no se espera un signo específico. Las ecuaciones a estimar son las siguientes: (1) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1POB18it + β2POB65it + β3PIBit + β4GASCAP1it(GASCAP2it) + β5IPit + β6LEYit + β7COMPit + β8GOBit + uit (2) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1POB17it + β2POB65it + β3PIBit + β4GASCAP1it(GASCAP2it) + β5IPit + β6LEYit + β7COMPit + β8GOBit + uit (3) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1POB65it + β2PIBit+ β3GASCAP1it(GASCAP2it) + β4IPit + β5LEYit + β6COMPit + β7GOBit + uit (4) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1POB65it + β2PIBit+ β3GASCAP1it(GASCAP2it) + β4PARTit + β5LEYit + β6COMPit + β7GOBit + uit

Determinantes del endeudamiento subnacional... 75 (5) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1PIBit + β2GASCAP1it(GASCAP2it)+ β3IPit + β4LEYit + β5COMPit + β6GOBit + uit (6) DEUDA1it(DEUDA2it) = β0 + β1PIBit + β2GASCAP1it(GASCAP2it)+ β3IPit + β4LEYit + β5COMPit + β6GOBit + uit

Las ecuaciones se plantearon de esta manera para tratar de analizar por separado el efecto de las variables institucionales (IP y PART) sobre las variables dependientes, aislando en las ecuaciones (5) y (6) el efecto de las variables demográficas, es decir, no considerar el efecto de los grupos de interés.

A partir de estas consideraciones respecto de las diferentes ecuaciones, es necesario ahora realizar pruebas para decidir cuál modelo es el más apropiado de acuerdo con la naturaleza de datos de panel de esta investigación. La primera de ellas es una prueba de Chow, la cual tiene como hipótesis nula la no existencia de efectos individuales o específicos, contra la alternativa de que existen efectos individuales. Esta prueba sirve para ver si MCO es mejor o peor que la estimación para panel (ya sea efectos fijos o efectos aleatorios). Los resultados de la prueba de Chow indican que la estimación por panel es la apropiada.

La siguiente prueba es la de Breusch-Pagan, la cual indica que el

modelo de efectos aleatorios es mejor que el de MCO con intercepto común. Al tener los resultados de estas dos pruebas, nos queda por discriminar entre efectos fijos y efectos aleatorios. Para esto se utiliza la prueba de Asuman, cuyos resultados nos indican que el modelo apropiado es el de efectos fijos.

Considerando que el modelo de efectos fijos es el adecuado, se

hacen pruebas de heteroscedasticidad y autocorrelación; en el primer caso con la prueba de Bartlett, y en el segundo, la Durbin-Watson para datos de panel. La prueba Durbin-Watson indica que no hay presencia de autocorrelación de primer orden, y sí se verificaron las funciones de autocorrelación para verificar si existía de orden mayor, indicando que no existía. En cuanto al problema de heteroscedasticidad, la prueba de Bartlett nos indica que existe heteroscedasticidad en corte transversal. Por lo tanto, la técnica de estimación que se utilizó es Mínimos Cuadrados Ponderados y es un caso especial del método de Mínimos Cuadrados Generalizados. Esta técnica lo que hace es utilizar las varianzas estimadas de los residuales de cada corte transversal y ponderar las observaciones, y posteriormente estimar las observaciones corregidas por MCO con efectos individuales o específicos (véase Montemayor, 2002, para un análisis más detallado de cada una las pruebas y sus resultados).

Ensayos 76

Otra consideración antes de analizar los resultados radica en mencionar las implicaciones por utilizar variables que son razones o proporciones. Kuh y Meyer (1955) hacen alusión al concepto de correlación espuria (el cual se debe a Pearson) que surge cuando se deflactan variables. El problema surge cuando se quiere hacer inferencia entre dos variables, digamos X y Y, pero éstas se dividen por otra variable Z. En nuestro caso, y utilizando el análisis de Kuh y Meyer, cuando la hipótesis a ser probada se formula en términos de proporciones, no existe el problema de correlación espuria.17

Para la tabla 3.9 se estimaron todas las ecuaciones teniendo como

variable dependiente a DEUDA1. Cabe recordar que las columnas indican el tipo de especificación que se usó con sus respectivas variables independientes. Se puede observar que la hipótesis de los grupos de interés, es decir, las variables de población por grupos de edades, no son significativas, con excepción de la columna (4), donde POB65 sí es significativa. Pero en general se aprecia que no existe ningún efecto significativo de estas variables. Estos resultados no coinciden con las hipótesis planteadas en la primera parte del marco teórico. Se intentó incorporar en estas estimaciones los efectos de la migración, pero este tipo de información tampoco se encuentra de manera consistente para todos los años.

En cuanto a las variables que son de control (PIB y GASCAP1), se

encuentra que la variable PIB tiene un coeficiente positivo y significativo para todas las especificaciones, donde los valores del mismo van de 0.010237 en la columna (4) a un 0.007545 en la columna (6). Las implicaciones de este resultado es que por cada 1% de incremento en el PIB per-cápita real, el financiamiento a través de deuda como proporción del gasto total aumenta entre 0.007-0.010 puntos porcentuales. Este resultado confirma la hipótesis de que los gobiernos subnacionales utilizan el financiamiento a través de deuda entre mayor sea el ingreso per-cápita de la entidad. Este resultado también parece mostrar que los gobiernos subnacionales, ante la necesidad de proveer bienes y servicios públicos, prefieren utilizar el uso del financiamiento a través de deuda en lugar de impuestos ya que el primer método es menos costoso en términos políticos.

17 Para mayores referencias con respecto al uso de razones en análisis estadístico véase Firebaugh y Gibbs (1985), Firebaugh (1988) y Schuessler (1974).


Cuadro 3.9 Estimaciones utilizando Mínimos Cuadrados Ponderados de

Variables Dummy ( Efectos Fijos) Variable dependiente : DEUDA1

Variables independientes (1) (2) (3) (4) (5) (6)

POB17 --- 0.199110 (0.389886)

--- --- --- ---

POB18 0.323753 (0.815300)

--- --- --- ---

POB65 2.198398 (3.620609)

1.730324 (2.157883)

0.922901 (1.591175)

-5.100039***

(1.807435)

--- ---

PIB 0.008444***

(0.003097)

0.007843***

(0.002618) 0.007769***

(0.002603) 0.010237***

(0.002825) 0.008353***

(0.002408) 0.007545***

(0.002526)

GASCAP1 0.217120***

(0.056665)

0.219696***

(0.057042) 0.216243***

(0.056441) 0.326726***

(0.056528) 0.216904***

(0.056415) 0.312274***

(0.053147)

IP 0.131619***

(0.028560)

0.126711***

(0.027519) 0.128908***

(0.027050) --- 0.121501***

(0.023988) ---

PART --- --- --- -0.123304***

(0.041409)

--- -0.100292***

(0.024868)

LEY -0.023089**

(0.010732)

-0.023080**

(0.010589) -0.023302**

(0.010670) -0.016694 (0.012372)

-0.022527**

(0.010510) -

0.030385***

(0.011212)

COMP 0.019431*

(0.010296)

0.017578*

(0.010227) 0.018880*

(0.010156) 0.016883

(0.011393) 0.017435*

(0.009852) 0.023093*

(0.011796)

GOB -0.009251 (0.020336)

-0.008515 (0.020052)

-0.007967 (0.019978)

-0.012140 (0.018480)

-0.008012 (0.019885)

-0.010554 (0.019655)

R2 ajustada 0.300924 0.308218 0.308047 0.275255 0.312475 0.296298 Observaciones 186 186 186 186 186 186

Nota : Errores estándar entre paréntesis. ∗ Significativo al 10% , ∗∗ Significativo al 5%, ∗∗∗ Significativo al 1%.

El coeficiente de GASCAP1 presenta signo positivo y es significativo para todas las especificaciones, lo cual coincide con la hipótesis y con el marco institucional, que obliga a los gobiernos subnacionales a utilizar el financiamiento a través de deuda sólo para gasto de capital. El coeficiente para esta variable va de un máximo de 0.326726 en la columna (4), a un mínimo de 0.216143 en la columna (3). Los coeficientes presentan, en general, poca variación entre especificaciones. Los coeficientes estimados muestran que por cada 1% de incremento en la proporción de gasto de

Ensayos 78

capital, el financiamiento a través deuda como proporción del gasto total aumenta entre 0.216-0.326 puntos porcentuales. La relación positiva coincide con la hipótesis planteada de la regla dorada.

Para el caso de IP, su coeficiente estimado va de 0.131619 en la columna (1) a 0.121501 en la columna (5). En todos los casos el coeficiente estimado es significativo, y muestra que por cada 1% de incremento en la razón ingresos propios a ingresos totales, el financiamiento a través de deuda aumenta entre 0.121-0.131 puntos porcentuales. Este resultado indica que los gobiernos subnacionales utilizan el endeudamiento cuando cuentan con más fuentes de ingresos propios, y una posible explicación es que los gobiernos subnacionales “más ricos” tienen mejor acceso a esta fuente de financiamiento que los gobiernos “pobres”.

El coeficiente para la variable PART presenta signo negativo y

significativo para las dos especificaciones (columnas (4) y (6)) donde se incluye. Un incremento de un 1% en la variable PART produce una disminución en el uso del endeudamiento como proporción del gasto total de entre –0.123304 y –0.100292 puntos porcentuales. Esta relación confirma la alta dependencia financiera de los gobiernos subnacionales, además la relación negativa parece estar indicando que los gobiernos subnacionales no ajustan sus ingresos o gastos cuando la Federación hace recortes en las participaciones; por lo que recurren al financiamiento a través de deuda para cumplir con sus compromisos de gasto. En cuanto a la variable LEY se puede observar que en todas las especificaciones tiene signo negativo, y con excepción de la columna (4), es altamente significativo. Su coeficiente está en un rango de –0.030385 y –0.022527 (sin incluir el coeficiente no significativo). Este resultado indica que en promedio, los gobiernos subnacionales que cuentan con una ley de deuda pública tienden a utilizar el financiamiento a través de deuda como proporción del gasto total en menor medida que las entidades que durante el periodo analizado no contaban con dicha ley.

Este resultado es interesante, porque indica que los gobiernos

subnacionales pueden adoptar medidas que conduzcan a controlar el endeudamiento. Aunque es necesario realizar un análisis más detallado de cada una de las leyes, y si es posible, clasificarlos según su nivel de rigor en cuanto a la rendición de cuentas. Los resultados para las variables políticas son los siguientes: el coeficiente para la variable COMP es de signo positivo y significativo, con excepción de la columna (4). Su magnitud va de 0.023093 en la columna (6) a 0.017435 en la columna (5). Esta relación confirma un resultado que otros autores han encontrado, cuando un mismo partido controla la gubernatura y en la legislatura estatal (por mayoría relativa) se observa una relación positiva entre el financiamiento a través de

Determinantes del endeudamiento subnacional... 79 la deuda con un gobierno unificado. Una posible explicación de esta relación positiva es la referente a los costos políticos que pudiera enfrentar el partido que posee el control político si aumenta los impuestos o disminuye el gasto. Por último, el coeficiente de la variable GOB muestra signo negativo, pero no es significativo en ninguna especificación. Por lo que no existe evidencia estadística para decir que un gobierno estatal controlado por el PRI tiende a utilizar el financiamiento a través de deuda en menor medida que un gobierno de oposición.

El cuadro 4.10 muestra las estimaciones para todas las ecuaciones

con la variable DEUDA2, como variable dependiente, y de las variables independientes sólo se cambia GASCAP1 por GASCAP2. De igual forma que las estimaciones del cuadro 3.9, el método utilizado es el de Mínimos Cuadrados Ponderados para corregir por heteroscedasticidad en corte transversal. Cuadro 3.10 Estimaciones utilizando Mínimos Cuadrados Ponderados

de Variables Dummy. ( Efectos Fijos) Variable dependiente : DEUDA2 Variables

independientes (1) (2) (3) (4) (5) (6)

POB17 --- 0.873730 (1.055003)

--- --- --- ---

POB18 0.884650 (1.852765)

--- --- --- ---

POB65 -4.240094 (8.732364)

-4.956907 (6.419355)

-9.758189**

(4.710871) -18.29864***

(4.015920) --- ---

PIB 0.017451**

(0.007744)

0.016589**

(0.006505) 0.016599***

(0.006159) 0.018446***

(0.006597) 0.011419**

(0.005709) 0.011151*

(0.005718)

GASCAP2 0.347636***

(0.059463)

0.361312***

(0.060229) 0.362529***

(0.058802) 0.353364***

(0.054615) 0.336959*** (0.059017)

0.284671***

(0.051461)

IP 0.383150***

(0.084596)

0.306532***

(0.084236) 0.304197***

(0.084173) --- 0.372692***

(0.075286) ---

PART --- --- --- -0.123157 (0.077185)

--- 0.017337 (0.058906)

LEY -0.071670***

(0.025338)

-0.060282**

(0.024612) -0.066664***

(0.021648) -0.044650 (0.028927)

-0.080369***

(0.020649) -0.087179***

(0.026319)

COMP 0.020104 (0.024322)

0.016826

(0.024650) 0.020766

(0.024293) 0.062026**

(0.024858) 0.032465

(0.024110) 0.077116***

(0.027109)

GOB 0.010553 (0.039547)

0.015544 (0.037535)

0.014080 (0.037423)

-0.018181 (0.038712)

0.019182 (0.038642)

-0.015943 (0.041955)

R2 ajustada 0.408188 0.352085 0.394574 0.361612 0.373299 0.227818 Observaciones 186 186 186 186 186 186

Nota : Errores estándar entre paréntesis. ∗ Significativo al 10% , ∗∗ Significativo al 5%, ∗∗∗ Significativo al 1%.

Ensayos 80

Los coeficientes para las variables demográficas siguen siendo no significativos, con excepción de las especificaciones de las columnas (3) y (4). En esos casos se observa que dichos coeficientes toman valores muy negativos, indicando la presencia de un efecto muy fuerte de la composición del gasto de gobierno subnacional. Es decir, la hipótesis de que los individuos con restricciones de herencia tienden a votar por usar el endeudamiento como fuente de financiamiento, no se cumple. Es decir, la composición del gasto de capital en el nivel subnacional parece favorecer a otros grupos de edades y aunque, como se puede apreciar en los resultados del cuadro 3.10, los coeficientes de POB17 y POB18 tienen signo positivo, pero no son significativos.

Para las variables de control (PIB y GASCAP2), el efecto

cualitativamente fue el mismo que para la variable DEUDA1. Los coeficientes tienen el mismo signo y son estadísticamente significativos como para las especificaciones con DEUDA1 como variable dependiente. El coeficiente de PIB se encuentra en un rango de 0.011151-0.018446. Por lo que también se confirma la interpretación dada para DEUDA1, y en este caso, se puede decir que por cada incremento de 1% en el PIB per-cápita real los gobiernos subnacionales aumentan el financiamiento a través de deuda (en términos per-cápita) entre 0.011-0.018 puntos porcentuales. La variable GASCAP2 presenta el signo esperado, y además es estadísticamente significativo su coeficiente en las distintas especificaciones, teniendo un valor en un rango de entre 0.284761 en la columna (6) y 0.362529 en la columna (3). Se corrobora la hipótesis de que el financiamiento a través de deuda debe ser utilizado para gasto de capital en proyectos de infraestructura. El efecto de un incremento de 1% en la variable GASCAP2 tiene un efecto sobre la variable DEUDA2 de entre 0.28-0.36 puntos porcentuales de aumento. La variable IP presenta un coeficiente positivo y significativo cuyo valor estimado toma un valor mínimo de 0.304197 en la columna (3) y un valor máximo de 0.383150 en la columna (1).

Estos resultados indican de igual forma que los gobiernos subnacionales con mejores fuentes de ingreso propias tienen más capacidad de contratar y administrar empréstitos. Para la variable PART los signos de los coeficientes son diferentes a los encontrados en las ecuaciones para DEUDA1. Pero en este caso ninguno de los coeficientes es significativo, por lo que no es posible hacer alguna interpretación.

En cuanto a la variable LEY, se encuentra que el coeficiente

presenta signo negativo y es significativo, con excepción de la especificación de la columna (4). Los valores estimados para este coeficiente van de un mínimo de –0.087179 en la columna (6) a un máximo de -

Determinantes del endeudamiento subnacional... 81 0.060282 en la columna (2). Estos resultados confirman el análisis previo, en el cual se observa que los gobiernos subnacionales que cuentan con ley de deuda pública tienden a endeudarse menos que los que no tienen dicha ley. Por último, los resultados de las variables políticas son menos significativos que para el caso de DEUDA1. Al decir menos significativos estamos haciendo referencia al hecho de que en sólo dos especificaciones, el coeficiente de COMP es estadísticamente significativo. En el caso de DEUDA1 en sólo una especificación el coeficiente de COMP no es significativo. Pero, respecto de la interpretación, sigue siendo la misma a la observada para el caso de DEUDA1, un gobierno unificado tiende a utilizar el financiamiento a través de deuda en términos per-cápita, en mayor medida que un partido que no tiene el control del gobierno y del congreso del estado.

Conclusiones

El presente trabajo de investigación, tuvo como objetivo mostrar cuáles pueden ser algunos de los factores que explican el endeudamiento subnacional en México. El proceso de descentralización que se ha venido efectuando en muchos países, lo que implica entender cómo se han diseñado las distintas instituciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno. Una de estas instituciones es el marco en el cual se maneja el endeudamiento de los gobiernos estatales y municipales. Como se mostró en el trabajo, las experiencias en el nivel internacional sobre el control del endeudamiento subnacional se clasifican, en términos generales, en cuatro grupos: el enfoque de disciplina de mercado, el enfoque cooperativo, los controles directos de parte del gobierno federal y el enfoque basado en reglas fiscales. En México, recientemente se ha actualizado el marco legal del endeudamiento subnacional con el objetivo de implantar el enfoque de disciplina de mercado. El trabajo de reputación de las calificadoras de crédito es importante con el fin crear las condiciones adecuadas para que exista un mercado de créditos en el nivel subnacional.

En un futuro, sería recomendable que existieran instituciones financieras especializadas dedicadas a apoyar un mercado de bonos en el nivel subnacional, ya que este tipo de instituciones ha probado ser, en otros países como Estados Unidos y Canadá, una fuente de disciplina y financiamiento para los gobiernos locales.

Es importante para el correcto funcionamiento del enfoque que se

basa en la disciplina de mercado, que el gobierno federal cumpla cabalmente con el compromiso de no efectuar rescates financieros a los gobiernos subnacionales. Y es que, a pesar de que el nuevo marco legal le imposibilita

Ensayos 82

al ejecutivo federal llevarlos acabo, es necesario que se construya una historia de reputación de no otorgar rescates de ningún tipo. Esta es una de las características esenciales de este enfoque, ya que los inversionistas en este mercado tendrían certidumbre acerca de la correcta aplicación del marco jurídico detrás de los créditos subnacionales.

El trabajo de investigación empezó por clasificar a los factores que,

en teoría, tienen impacto sobre el uso del financiamiento a través de deuda. Las variables se agruparon en: demográficas, económicas o de control, institucionales y políticas. Esta clasificación se realizó tomando como referencia distintas teorías que explican cómo los gobiernos subnacionales utilizan el endeudamiento. La teoría de grupos de interés sirve para considerar las variables demográficas como posibles determinantes del endeudamiento subnacional. En particular, se utiliza la teoría que considera que existen en el electorado grupos de población, los cuales se dividen entre los que tienen o no restricciones de herencia. Esta teoría afirma que los individuos sin restricción de herencia, tienden a ser indiferentes respecto del uso del financiamiento a través de deuda. Por lo que el grupo de votantes decisivo es el de los individuos con restricción de herencia.

La hipótesis que se planteó (de acuerdo con el marco teórico) es que

la población mayor de 65, años como proporción de la población total, está relacionada de manera positiva con las dos variables que miden el financiamiento a través de deuda. En cuanto a la relación entre la población entre 0 y 17 años como proporción de la población total, y la población entre 18 y 65 años como proporción de la población total con el financiamiento a través de deuda, no se esperaba, ex–ante, un signo específico. Los resultados que se obtuvieron, en general, no fueron significativos y para las únicas dos especificaciones donde se encontró significancia estadística, la hipótesis planteada no se cumple, ya que el coeficiente de la variable que mide la proporción de la población mayor a 65 años fue muy negativo, indicando que el financiamiento a través de deuda tiende a favorecer proyectos de infraestructura, de los cuales los beneficiarios son los grupos de población más jóvenes.

Se puede concluir que el efecto de los grupos de interés no presenta

los resultados que muestra la teoría. Una posible explicación sería que los grupos de interés, utilizados en este trabajo, no tienen una relación estadística con el financiamiento a través de deuda por parte de los gobiernos subnacionales y que es conveniente analizar otros grupos de interés como el número de empleados que trabajan en el gobierno como proporción de la población total (burócratas subnacionales), trabajadores sindicalizados, entre algunos de los posibles grupos.


En cuanto a los factores económicos o de control, se encuentra que los gobiernos subnacionales tienden a utilizar el financiamiento a través de deuda entre mayor sea el PIB per-cápita de la entidad. Este resultado muestra que los individuos demandan una cantidad cada vez más grande de bienes y servicios públicos, y por lo tanto los gobiernos subnacionales responden a las exigencias de la comunidad contratando deuda para financiar proyectos de infraestructura. Además la relación positiva entre el PIB per cápita y el uso del financiamiento a través de deuda, puede tener una explicación política. La relación que se esperaría observar es que, para los gobernantes de una cierta entidad es más rentable, en términos políticos, usar este método de financiamiento para proveer los bienes y servicios en lugar de aumentar los impuestos. Los resultados para la relación entre las variables de gasto de capital y las variables de deuda, en términos cualitativos, es la correcta. Es decir, se encontró una relación positiva y significativa para todas las especificaciones bajo las dos variables dependientes. Con esta evidencia podemos decir que, ante aumentos en la razón gasto de capital a gasto total, los gobiernos subnacionales aumentan el uso del endeudamiento para financiar proyectos de infraestructura que tengan que enfrentar en un cierto año.

Las variables institucionales muestran que son importantes

determinantes en el endeudamiento. El coeficiente de la variable que mide la razón de ingresos propios a ingresos totales, muestra signo positivo y es estadísticamente significativo en todas las especificaciones. Este resultado indica que los gobiernos subnacionales, al contar con más ingresos de fuentes propias, tienden a endeudarse más.

Este resultado también se puede interpretar de la siguiente manera:

al aumentar los ingresos propios como proporción de los ingresos totales, los gobiernos subnacionales están siendo más eficientes para obtener ingresos, por ejemplo en el cobro de derechos, y si los proyectos de infraestructura conllevan el cobrar cuotas, entonces tiende a aumentar el financiamiento a través de deuda como proporción del gasto total, porque estos proyectos producen un flujo de ingresos. La relación entre la variable que representa la razón de ingresos por participaciones a ingresos totales y la variable dependiente que mide la razón del cambio en la deuda subnacional entre el gasto total, es negativa, y el coeficiente es significativo.

Esto indica que los gobiernos subnacionales, al ser altamente

dependientes de ingresos provenientes de la Federación, cuando éstos se reducen, los gobiernos responden financiándose a través de deuda, ya que sus fuentes de ingreso propias son muy limitadas. Y en los casos donde pueden utilizar el cobro más alto de impuestos se presentan consideraciones de costos políticos, por lo que esta opción no es utilizada.

Ensayos 84

La alta dependencia financiera es también un determinante muy importante del uso del financiamiento a través de deuda, por parte de los gobiernos subnacionales en México. Por lo que es importante tomar en cuenta este factor cuando se evalué la capacidad de endeudamiento de una entidad.

La investigación estadística mostró que los gobiernos subnacionales

que contaban con una ley de deuda pública, hacen menos uso del financiamiento a través de deuda como proporción del gasto total, en relación con los gobiernos que no contaban con dicha ley. Una extensión de este análisis en posteriores investigaciones, puede consistir el buscar clasificar a los estados según el nivel de exigencia en el grado de rendición de cuentas dentro de sus respectivas leyes, y estimar el efecto que tiene sobre el endeudamiento el contar con leyes más duras. Además, es conveniente realizar posteriores investigaciones para analizar las posibles ventajas y desventajas de imponer límites legales al endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Puede ser pertinente considerar algunas de las experiencias del nivel internacional para este tipo de esquemas.

Este análisis se puede realizar tomando en cuenta tanto el entorno

político como institucional, que prevalece en las entidades subnacionales de México. Con entorno político se hace referencia a la inclusión de los procesos de elección, así como a la forma de operar de los congresos estatales para aprobar los presupuestos de las entidades. Y por entorno institucional, a la forma en que están diseñadas las distintas relaciones fiscales entre niveles de gobierno; es decir, tomar en cuenta cómo están estructuradas las fuentes de ingreso propias de cada entidad subnacional, cómo están diseñados los esquemas de participaciones y transferencias, la estructura del gasto público, entre otras. En este sentido, se sugiere analizar la factibilidad de emplear límites legales para tratar de apoyar la disciplina fiscal en el nivel subnacional y que, de esta forma, se apoye el correcto desarrollo del sistema de disciplina de mercado para operar el endeudamiento subnacional que existe actualmente en México.

Por último, los resultados de las variables políticas muestran que los

gobiernos subnacionales, que cuentan con un gobierno y congreso estatal dominado por el mismo partido, tienden a utilizar el financiamiento a través de deuda en mayor medida que un gobierno dividido. Es decir, el coeficiente que mide esta relación tiene signo positivo en todas las especificaciones, y para el caso en el cual la variable dependiente es la razón del cambio en la deuda subnacional entre los gastos totales, en sólo una especificación no fue significativo, y para el caso donde la variable dependiente fue la razón respecto del cambio en la deuda subnacional entre la población total, el resultado fue menos robusto, pero en dos especificaciones resultó significativo.


En este trabajo de investigación se analizó algunas posibles determinantes del endeudamiento subnacional y la necesidad de ampliar esta línea de investigación en el futuro. El marco de descentralización fiscal que se vive en México requiere de relaciones fiscales intergubernamentales bien conformadas y fuertes, y el mercado de deuda subnacional representa una ellas. Por lo tanto, es necesario que se haga más investigación sobre el tema con el propósito de alcanzar mejores criterios de política económica que busquen la eficiencia en la asignación de los recursos fiscales de este país.

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