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1 “El fracaso de las reglas existentes es el que sirve de preludio a la búsqueda de otras nuevas” Thomas S. Kuhn
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“El fracaso de las reglas existentes es el que sirve de preludio a la
búsqueda de otras nuevas”
Thomas S. Kuhn
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METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, BASADO EN
TÉCNICAS DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
FELIPE ANDRÉS DUARTE GARCÍA
Cód. 20101196022
Proyecto del Trabajo de Grado
Director
Ing. Ph. D. Germán Andrés Méndez Giraldo
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
MAESTRÍA INGENIERÍA INDUSTRIAL
BOGOTÁ
2016
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METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, BASADO EN
TÉCNICAS DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
FELIPE ANDRÉS DUARTE GARCÍA
Cód. 20101196022
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
MAESTRÍA INGENIERÍA INDUSTRIAL
BOGOTÁ
2016
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CONTENIDO GENERAL
1. RESUMEN ........................................................................................................... 6
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN .............................. 10
3.1 Enunciado del Problema. ............................................................................................................ 10
3.2 Caso de aplicación. ..................................................................................................................... 13
4. OBJETIVOS ....................................................................................................... 16
4.1. Objetivo General ........................................................................................................................ 16
4.2. Objetivos Específicos ................................................................................................................. 16
5. HIPÓTESIS DE TRABAJO .................................................................................. 17
6. METODOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DEL TRABAJO ............................ 18
7. ESTADO DEL ARTE ....................................................................................... 20
7.1 Simulación y políticas públicas................................................................................................... 20
7.2 Consumo de drogas e investigación de operaciones ................................................................... 24
7.3 El enfoque de elección racional en las ciencias políticas. ........................................................... 26
7.4 Modelos de evaluación de políticas públicas .............................................................................. 28
8. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................. 30
8.1 Problemas Sociales ..................................................................................................................... 30
8.2 Política ........................................................................................................................................ 34
8.3 Política pública ............................................................................................................................ 36
8.4 Toma de decisiones ..................................................................................................................... 39
8.5 Estado .......................................................................................................................................... 41
8.6 Estado social de derecho ............................................................................................................. 44
8.7 Desarrollo sostenible ................................................................................................................... 48
8.8 Calidad de vida ........................................................................................................................... 51
5
8.9 El impacto en la calidad de vida ................................................................................................. 57
8.10 Indicadores y medidas de desempeño ....................................................................................... 59
8.11 Simulación ................................................................................................................................ 61
8.12 Evaluación de Política pública .................................................................................................. 64
9. DESARROLLO E IMPLEMENTACION DE LA METODOLIGÍA ....................... 67
9.1 Descripción de la metodología. ........................................................................ 69
10. IMPLEMENTACION DE LA METODOLIGÍA ............................................. 114
10.1 Primer paso de la metodología: Identificación del problema. ............................ 114
10.2 Segundo paso de la metodología: Entender el problema. .................................. 115
10.3 Tercer paso de la metodología: Como medir el problema. ................................ 141
10.4 Cuarto paso de la metodología: Objetivos y Metas. .......................................... 147
10.5 Quinto paso de la metodología: Ponderar y jerarquizar el problema o los Problemas.
149
10.6 Sexto paso de la metodología: Determinar Recursos. ....................................... 150
10.7 Séptimo paso de la metodología: Modelos matemáticos para el corto y mediano plazo.
154
10.8 Octavo al décimo paso de la metodología: Análisis soluciones a largo plazo. ..... 165
11. CONCLUSIONES ....................................................................................... 174
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 176
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1. RESUMEN
En la ingeniería industrial existen gran cantidad de técnicas y herramientas que son usadas para
la toma de decisiones, con el fin de solucionar problemas en calidad, seguridad industrial,
producción, logística, etc., permitiendo, al mismo tiempo, la sostenibilidad de una empresa (de
servicios o de productos, pública o privada) a pesar de la continua transformación de los
mercados; es decir, gracias a las técnicas y herramientas utilizadas por la Ingeniería Industrial,
empresas de diferentes sectores logran ser más competitivas durante un largo período de
tiempo.
El uso de estas herramientas permiten, además, tener unas líneas de acción coherentes con las
nuevas exigencias globales sobre responsabilidad social empresarial, respeto y cuidado del
medio ambiente, y desarrollo de ambientes laborales agradables para los trabajadores; no son
“recetarios mágicos” que describen el paso a paso para mantener la sostenibilidad de una
organización; son más bien guías de acompañamiento a la toma de decisiones, las cuales deben
ir acompañadas de la experiencia del “decisor”, para la construcción de líneas de acción para
el buen desempeño empresarial.
Esta toma de decisiones debe pasar por un proceso de recopilación, análisis e interpretación de
la información de cada uno de los elementos (y sus interrelaciones) que conforman el sistema
empresa y su entorno, procesos que se deben llevar a cabo con el uso de técnicas matemáticas,
estadísticas y aplicaciones computacionales.
Lo anteriormente descrito constituye el que hacer de la ingeniería industrial y su desarrollo
investigativo, posicionándola como una ciencia interdisciplinaria, abarcando áreas tales como:
ciencias de la administración, gestión de cadenas de suministros, ingeniería de procesos,
investigación de operaciones, ingeniería de sistemas, ergonomía, ingeniería de calidad y
reingeniería de procesos, entre otros.
7
Por otro lado, existen decisiones que son fundamentales no solo para las empresas sino para
todo la sociedad, estas decisiones se conocen como políticas públicas que se pueden entender
como: “el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la
transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes
representan al Estado han determinado como importante o prioritaria de transformar, dado
que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de
vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo existente, en especial y de
manera estructural, del poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de
éstos en atención a la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en
cuenta contextos y territorios políticos y sociales.”1
Sabiendo que la ingeniería industrial tiene las herramientas que facilitan la toma de decisiones
en las empresas, el presente trabajo busca determinar la forma de guiar la selección y diseño
de políticas públicas con estas mismas herramientas. Por lo tanto como, primera parte de esta
investigación, consiste en determinar la relación causal entre política y calidad de vida; como
segunda parte, identificar y seleccionar técnicas usadas por la ingeniería industrial (que pueden
ser por ejemplo: Pareto, diagramas causales, proceso analítico jerárquico (AHP), Delphi,
regresión lineal múltiple, Programación meta, simulación, Dirección de proyectos o programas
y diseño de experimentos, entre otras), para conformar la metodologías de evaluación de
políticas públicas; y como última parte, el diseño de una metodología de evaluación y selección
de las mismas.
1 Orientaciones para el diseño, la formulación y la implementación de políticas públicas en Bogotá. Secretaria
Distrital de Integración Social. Junio de 2011
8
Este método que integra técnicas de ingeniería será analizado desde el concepto de calidad de
vida2, por ser un concepto holístico3; es decir se busca mirar cómo el problema, y las políticas
(o decisiones) que tratan de dar soluciones a esos problemas, la afectan (describir y entender
todos los componentes que la miden) en un espacio y tiempo determinado.
Para un caso de aplicación se tratarán las políticas que buscan solucionar el problema de
consumo de drogas en la localidad de Chapinero (Bogotá-Colombia); se utilizarán las técnicas
de ingeniería identificadas para evaluar el grado de importancia en la calidad de vida de la
población y el efecto que tiene la aplicación de estas posibles soluciones.
2 El estado interviene en la calidad de vida urbana y rural, para que la calidad de vida individual sea afectada
positivamente. La calidad de vida urbana y rural se refiere a la parte medible y objetiva. Y la calidad de vida
individual a la parte subjetiva y la felicidad de cada individuo.
3 La holística se refiere a la manera de ver las cosas enteras, en su totalidad, en su conjunto, en su complejidad,
pues de esta forma se pueden apreciar interacciones, particularidades y procesos que por lo regular no se perciben
si se estudian los aspectos que conforman el todo, por separado.
9
2. INTRODUCCIÓN
El estado4 es un sistema en donde se dan interacciones entre los ciudadanos, las sociedades
civiles (agremiaciones no gubernamentales), la industria, la política, la economía, las
instituciones, el medio ambiente y la cultura, todo bajo unas condiciones (normas, leyes,
burocracia) y una autoridad, dentro de un territorio determinado (límites físicos reconocidos
por otros estados). Los gobiernos son los que administran las instituciones, a la autoridad y
modifican las leyes para controlar la relación entre estos elementos tan complejos; pero dentro
de estas interrelaciones existen grandes diferencias y problemas que si no se controlan pierde
toda vigencia y control el estado.
Ahí es donde entran a jugar las políticas públicas, que buscan beneficiar a la mayoría de los
elementos que componen la sociedad, donde el diseño de políticas públicas debe, previamente,
identificar las diferencias y los posibles problemas que emergen de la interrelación de los
componentes del sistema que componen.
Esta tesis de maestría busca determinar una metodología que contenga técnicas y herramientas
usadas por la ingeniería industrial, que pueden ayudar en el desarrollo de políticas públicas,
con el fin de contemplar y solucionar los problemas sociales que surgen de las interacciones
complejas de los elementos ya antes mencionados; con esta metodología se podrá facilitar el
proceso de recopilación, integración, clasificación y análisis de la información de diferente
fuentes, y por lo tanto se podrá explicar a profundidad los fenómenos sociales, todo esto con el
fin de mejorar el proceso de toma de decisiones y sobre todo mejorar la calidad de vida.
4 Secretaria de integración social. Bogotá 2011.
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3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
3.1 Enunciado del Problema.
Dentro de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA de 1991, Carta Magna colombiana, se encuentran
los artículos 334 y 336 donde mencionan cómo las instituciones del estado tienen un
compromiso para mejorar la calidad de vida de la población. En el artículo 334 dice que el
gobierno debe intervenir la economía “con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Asimismo, cómo lo destaca el Artículo
336: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable”.5
Por eso, parte del quehacer del gobierno de turno se refiere al diseño, gestión y la evaluación
de las políticas públicas, con el fin de mejorar la calidad de vida urbana, rural, individual y
colectiva de las personas, es decir resolver parte de los conflictos sociales existentes. Para
lograr este objetivo es necesario que los gobiernos, como punto de partida conocieran a fondo
cada uno de los problemas de la población que está a su cargo, conocieran los efectos y sus
causas, no solo de los problemas, sino también de sus posibles soluciones a corto y largo plazo.
Existen varios enfoques para la implementación de las políticas públicas; en Colombia es muy
común “el esquema tradicional y tecnocrático sustentado en la formulación e implementación
de políticas provenientes desde el estado; procesos verticales y excluyentes como los actos
5 República de Colombia, “Constitución Política de Colombia de 1991”, Bogotá, 4 de julio de 1991.
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administrativos, donde los grupos afectados por la política son entendidos como centro de
análisis y legitimación del proceso, pero estos actores diferentes al gobierno no son tenidos en
cuenta en la formulación, implementación y evaluación de las políticas. El estado responde
sin tener en cuenta las consideraciones de la comunidad, este enfoque ha sido incapaz de
descifrar de manera efectiva los problemas que le corresponden solucionar, esto en gran parte
determinado por: a) La omisión de las comunidades afectadas al momento de identificar y
elaborar la política. b) La ausencia de una población que le dé vida a la política pública y la
lleve más allá del papel”6.
Por este desconocimiento profundo del problema, este enfoque excluyente de la población
directamente afectada, diseña políticas cuando el problema está causando efectos negativos
muy fuertes, son políticas que por lo general son muy improvisadas, poco preventivas y dan
soluciones a corto plazo. Es decir, dan a entender que no planean o por lo menos se planean
deficientemente para dar soluciones a posibles problemas que en un futuro pueden llegar a ser
bastantes críticos y más complicados de atender.
Una de las consecuencias de la improvisación es la carente o al menos poca continuidad de las
políticas públicas por los cambios de gobierno, ya sea por compromisos políticos o por cambios
de partido político en el gobierno. Esto también demuestra la ausencia de herramientas de
análisis y evaluación de políticas existentes para determinar su prolongación o mejora de
políticas.
Otra causa es que los problemas de la sociedad son más complejos que los problemas que hacen
parte de la agenda de un gobierno de turno, y muchas veces omiten incluir algunos problemas
en esta agenda por desconocimiento de la población y su dinámica.
6 ARROYAVE ALZATE, S (2011), Las Políticas Públicas en Colombia. Insuficiencias y Desafíos. Medellín,
Colombia. Revista del Departamento de Ciencias Políticas, Universidad Nacional, Sede Medellín.
12
Cada población (llámese ciudad, departamento, región o nación) tiene necesidades diferentes
ya sea por su número de habitantes, contexto histórico, infraestructura, ubicación geográfica,
riesgos ambientales, beneficios ambientales, su cultura, etc.; dadas estas diferencias cada
población tendrá problemas diferentes y su manejo será casi único; esto exige un diseño de
políticas que tenga en cuenta más la dinámica de la población y del medio ambiente, y exige
también una identificación de los posibles problemas que pueden surgir (o están surgiendo) por
la misma condiciones cambiantes de la población.
Claro está que las ciencias sociales, y en especial la economía, han desarrollado una serie de
herramientas, técnicas e indicadores que pretenden evaluar las políticas que los gobiernos
diseñan y aplican, con el fin de generar una información útil para mejorar la eficacia y
eficiencia de una política pública. Al entrar en el proceso de medición y de análisis estas
ciencias sociales, le dan un rigor científico necesario para tener argumentos para ayudar a la
justificación y legitimación de la toma de decisiones7. ¿Pero este mismo rigor científico, con
un aporte holístico y dinámico, se le puede dar desde una perspectiva de ingeniería, utilizando
las diferentes técnicas que manejan los ingenieros industriales para la guía en la toma de
decisiones?, ¿Existen técnicas que pueden ayudar en el análisis dinámico a corto y largo plazo,
de las políticas públicas y sus efectos?
Se pretende responder estas preguntas en esta investigación, se quiere demostrar que, con
técnicas utilizadas por la ingeniería Industrial, se puede dar ese mismo rigor científico tanto
para la identificación y conocimiento de problemas públicos, como para el análisis de políticas
públicas; pero incluyendo el concepto o evaluación de la calidad de vida.
7 Roth Deuble, A. N. (2007), Una introducción a la Evaluación de las Políticas Públicas, Bogotá Colombia,
Universidad Nacional De Colombia, p. 127
13
3.2 Caso de aplicación.
El modelo que se quiere proponer aplica para analizar y determinar el conjunto de problemas
a tacar en una población determinada o para desagregar y analizar a profundidad un solo
problema. Para el caso de aplicación se desarrollará en un problema bastante polémico que es
de consumo de drogas. Para hacerlo de forma local se analiza este problema en la localidad de
Chapinero en Bogotá; y luego se evaluarán las políticas que diferentes entidades y expertos
proponen para atacar este problema público, con el fin de validar el modelo propuesto.
Se escoge este tema por su gran influencia en el actual conflicto armado que vive Colombia;
por ser un problema global, que no solo afecta a Colombia sino a todo el mundo, y por ser
atacado por tantos años por la misma solución y aun así sigue persistiendo, cambiando,
evolucionando y acoplándose a sus ataques. Es un problema que demuestra la dinámica de los
conflictos sociales, y que para ser solucionados es necesario diseñar políticas que estén un paso
delante de esos cambios que permiten que un problema persista por años; también se escoge
este tema por sus diferentes propuestas de confrontarla, que son hoy en día debates a nivel
mundial y por las tendencias a que los gobiernos reconsideren sus políticas antidrogas como
políticas de salud pública y la tendencia de legalizar el consumo de sustancia como la
marihuana. Por ejemplo, en el informe del 2011 de la comisión global de políticas de drogas
dice: “La guerra global a las drogas ha fracasado, con consecuencias devastadoras para
individuos y sociedades alrededor del mundo. Cincuenta años después del inicio de la
Convención Única de Estupefacientes, y cuarenta años después que el Presidente Nixon
lanzara la guerra a las drogas del gobierno norteamericano, se necesitan urgentes reformas
fundamentales en las políticas de control de drogas nacionales y mundiales.” 8 , en el informe
8 Comisión Global de Políticas de Drogas, (2011), Drogas, Informe De La Comisión Global De Políticas De
Drogas, [en línea], disponible en: http://www.globalcommissionondrugs.org/Report, recuperado: 14 de
septiembre de 2011.
14
plantean la posibilidad de alentar a los gobiernos a que experimenten con modelos de
regulación legal de las drogas (ejemplo claro Uruguay9) a fin de socavar el poder del crimen
organizado y para salvaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos. Esta recomendación
se aplica especialmente al cannabis, pero también proponen otros ensayos de
descriminalización y regulación legal que puedan conseguir estos objetivos y proveer modelos
para otros.
Aunque la Organización de estados americanos en su último informe “El problema de las
Drogas en las Américas”, tiene en cuenta estas recomendaciones, pero también por evitar
problemas en los mecanismos de cooperación internacional sigue, planteando políticas fuertes
para el ataque de la oferta de las drogas ilícitas.
Jorge Colombo enfatiza que una solución posible es invertir en la prevención y en políticas de
salud pública “Se puede argumentar que a largo plazo la mejor opción sería que los países del
G-8 invirtiesen más en prevención que en militarizar el problema de la droga. Pues de esta
forma se reduciría la demanda”10.
Germán Vargas Lleras siendo Ministro de Interior y Justicia (2010), pasó ante el congreso el
proyecto11 (el primero de tres que ha presentado el gobierno de Juan Manuel Santos) de ley
por medio del cual se expide el nuevo Estatuto Nacional de Drogas y Sustancias Psicoactivas.
Esta primera propuesta de estatuto seguirá ser represivo e incluso con sustancias legales como
las bebidas energizantes y el cigarrillo.
9 De ser aprobado el proyecto legislativo que cursa ahora en el Congreso de Uruguay (ya va a medio camino y la
cámara políticamente más adversa lo aprobó), ese país se convertiría en el primero en el mundo en asumir el
control total de la producción y venta de marihuana. 10 Colombo, J. (2011), ¿Qué es la Guerra Contra las Drogas? [en línea], disponible en:
http://blogs.elespectador.com/ladrograycolombia/, recuperado: 11 de septiembre de 2011. 11 El Espectador. (2011), Las Propuestas del Gobierno Contra el Consumo de Alcohol y Drogas [en línea],
disponible en: http://elespectador.co/impreso/politica/articulo-287191-propuestas-del-gobierno-contra-el-
consumo-de-alcohol-y-drogas, recuperado: 26 de Julio de 2011.
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Las propuestas de la comisión global de políticas de drogas, las políticas de consumo de
marihuana de Uruguay, las propuestas de Jorge Colombo y de Vargas Lleras, pueden ser
políticas públicas diferentes para dar solución a este problema tan común en todo el mundo.
Estas propuestas se han aplicado en diferentes partes y han tenido resultados positivos
dependiendo del punto de vista desde que se quiera analizar. El problema es que no todas estas
políticas van a funcionar por igual en las diferentes regiones; la legalización pueda que
funcione en un país, pero en otros no. Este contraste se puede dar por las diferencias en las
dinámicas de la población; un mismo problema puede tener efectos y causas diferentes en
poblaciones diferentes. Y por lo tanto es necesario conocer el problema dentro de las
condiciones cambiantes de sus pobladores y así poder diseñar políticas que se acoplen a esa
misma dinámica, donde la información tiene un papel fundamental para cumplir este objetivo,
lo malo es que se cree que es difícil, costosa y demorada de obtenerla.
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4. OBJETIVOS
4.1. Objetivo General
Diseñar e Implementar una Metodología basada en técnicas usadas por la Ingeniería
Industrial que ayude al proceso de toma de decisiones, la selección y evaluación de
políticas públicas con el fin de mejorar el impacto en la calidad de vida de una población
determinada.
4.2. Objetivos Específicos
Formular y explicar cómo la política Pública afecta la calidad de vida de una población.
Determinar el ámbito de aplicación de las técnicas usadas por la ingeniería industrial
que faciliten el proceso de selección y evaluación de políticas públicas.
Proponer un sistema de indicadores que ayude la medición y evaluación del impacto en
la calidad de vida.
Caracterizar los métodos para la selección y evaluación de políticas públicas.
Caracterizar el problema a estudiar para caso de aplicación. La lucha contra el consumo
de drogas.
Implementar y evaluar la metodología diseñada para identificar el impacto en la calidad
de vida, de las diferentes políticas en contra del consumo de drogas en la localidad de
Chapinero Bogotá – Colombia.
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5. HIPÓTESIS DE TRABAJO
Partiendo de los objetivos anteriores, se definen las siguientes hipótesis:
Utilizar técnicas propias de la ingeniería industrial en los métodos para evaluar y seleccionar
políticas públicas, darán un soporte técnico y científico en la toma de decisiones para solucionar
problemas sociales en el corto y largo plazo. Estas técnicas permitirán tener en cuenta la
dinámica misma de la población y las restricciones de los recursos humanos, monetarios,
espacios físicos, tiempo y naturales; y además mejoran los procesos de medición, evaluación y
control de las políticas.
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6. METODOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DEL TRABAJO
Estos son los pasos que se consideraron para poder construir una metodología completa para
comprender los problemas sociales, clasificarlos o ponderarlos, asignar recursos para
solucionarlos, y entender el comportamiento de las soluciones a corto y largo plazo. Todo bajo
una visión del uso de técnicas y herramientas usadas por la ingeniería industrial.
1. A través de una revisión bibliográfica complementar las definiciones de calidad de vida
y política pública y determinar como la primera afecta la segunda.
2. Determinar relaciones causales entre la política pública y la calidad de vida.
3. Recolección de posibles técnicas (implementadas en la ingeniería industrial) a usar en
la metodología a diseñar.
4. Selección de técnicas (implementadas en la ingeniería industrial) para hacer parte de la
metodología a diseñar.
5. Buscar, analizar, depurar, sintetizar y complementar conjunto de indicadores usados
para la evaluación de la calidad de vida. Estos conjuntos de indicadores se clasificarán
dentro de las siguientes categorías o factores: ambiental, vivienda, infraestructura,
salud, económico, educación, cultural, justicia, seguridad y recreación.
6. Identificar los métodos de selección y evaluación de políticas más usados en Colombia
y en el mundo.
7. Diseño de mecanismos de recolección de la información para establecer necesidades de
la población objetivo. Con el fin de determinar y responder la siguiente pregunta: ¿Qué
criterios son verdaderamente importantes para el florecimiento humano, en la población
en estudio?
8. Consulta de expertos, indirectamente, para identificar posible problemas emergentes y
existentes, y valorar sus importancias en la población en estudio.
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9. Clasificar los problemas con ponderaciones según los Medios diseñados para
recolección de la información.
10. Diseño de una metodología para el establecimiento de los parámetros de entrada para
la evaluación de las políticas públicas.
11. Diseño de modelo de evaluación de políticas públicas, basado en la dinámica de la
población en estudios y el impacto en el corto y largo plazo en la calidad de vida de las
personas.
12. Implementar y analizar resultados.
20
7. ESTADO DEL ARTE
7.1 Simulación y políticas públicas
La investigación de operaciones (IO) tiene un conjunto de técnicas basadas en modelos
matemáticos y estadísticos que ayudan a tomar decisiones, la mayoría de estas técnicas son
estudiadas y aplicadas por la Ingeniería Industrial. Dentro de la revisión bibliográfica, inicial
realizada para esta investigación, los estudios de política pública y consumo de drogas que
utilizan técnicas de IO, implementan más la Simulación y la programación lineal.
La simulación se apoya mucho con la dinámica de sistemas, un ejemplo de lo anterior es el
proyecto de System Dynamics for Smart Cities (SDSC)12 de IBM, que tiene como objetivo
predecir hasta 25 años en el futuro los efectos de una decisión que vaya a afectar a una
comunidad. IBM inicio con la ciudad de Portland, Oregón (EE. UU) donde tuvo 18 factores
diferentes (transporte, seguridad, vivienda, etc.) con información de la ciudad que tengan que
ver con los factores de interés, IBM produjo un modelo computarizado de 3000 ecuaciones que
simula los efectos futuros de una u otra medida que quieran tomar las autoridades de la ciudad
de estudio.
Otro trabajo completo entre simulación y políticas públicas en Colombia es el desarrollado por
Diego Gómez, Mauricio Zuluaga y Santiago Hoyos13, este trabajo utiliza o diseña una
metodología de formulación sistémica de escenarios, donde también incluyen la evaluación de
12 Iregui, L. A. (2011), IBM les Ayuda a las Ciudades con sus Decisiones Políticas [en línea], disponible en:
http://www.enter.co/software/ibm-les-ayuda-a-las-ciudades-con-sus-decisiones-politicas/?s_cid=1, recuperado:
10 de Agosto de 2011. 13 Gomez, d., Zuluaga, M. y Hoyos, S. (2009). “DEFINICIÓN SISTÉMICA Y SIMULACIÓN DINÁMICA DE
ESCENARIOS APLICACIÓN A LA ECONOMÍA COLOMBIANA 2002- 2027” [en línea], disponible en:
http://www.ecsim.org/Vista/archivos/Metodologia%20y%20Escenarios%20Colombia.pdf, recuperado: 10 de
agosto de 2011.
21
los mismos con el uso de un simulador de la economía. Su metodología contiene la integración
de metodologías de Peter Schwartz y Jhon Sterman. El método Sterman se compone de14:
1. Articulación del Problema.
2. Generación de una Hipótesis Dinámica.
3. Formulación del Modelo Dinámico.
4. Pruebas.
5. Diseño de Políticas y Evaluación.
Y el de Schwartz15:
1. Definición de la decisión estratégica a explorar.
2. Identificación de fuerzas claves del medio ambiente global.
3. Identificación de tendencias pesadas en el ambiente global.
4. Jerarquización de los elementos precedentes por orden de importancia según su rol
motor y su carácter más o menos incierto.
5. Selección de las lógicas de los escenarios pertinentes.
6. Escritura de los escenarios apoyándose sobre argumentos lógicos.
7. Desarrollo de las implicaciones prácticas del escenario para la toma de decisión.
8. Selección de los indicadores “avanzados” que puedan anticipar la realización de tal o
cual escenario.
La anterior metodología fue aplicada en la investigación realizada por la Fundación ECSIM
junto con la Dirección de Planeación de la Alcaldía de Medellín. Con el fin de guiar en la toma
de decisiones, a partir de la dinámica de sistemas, que permitiera simular políticas de
intervención social que pueden mejorar las condiciones de vida de las familias de Medellín, así
como el indicador de desarrollo humano.
14 Op.cit 15 Op.cit
22
Existe un enfoque en la ciencia políticas llamado “El enfoque sistémico” donde unos de sus
pioneros es David Easton16 quien propuso un enorme semejanza entre el sistema político y un
ser viviente, ya que tienen: “elementos que los componen y que realizan variadas y
complementarias funciones, estos elementos interactúan con su entornos para la obtención de
recursos para su funcionamiento, y existe un equilibrio interno (homeostático) que los sistemas
(tanto vivos como los políticos) buscan con su entorno para ser sostenibles en el tiempo17”.
Mauricio Merino y Guillermo Cejudo recopilaron varios enfoques para los problemas,
decisiones y soluciones en las políticas públicas, uno de los enfoques descritos en esta
recopilación es el “Enfoque Sistémico y Simulación para el Análisis de Políticas Públicas”,
donde expresan que “este enfoque proporciona los elementos teóricos y metodológicos
necesarios para representar problemas públicos y sus soluciones potenciales (políticas
públicas) de forma simplificada, pero conservando algunas de sus relaciones complejas
existentes, de forma tal que la representación de la realidad social y los comportamientos de
las variables relevantes sean tan cercanos a la realidad como sea posible18” para luego hacer
evaluaciones de diferentes políticas y sus estimaciones de posibles impactos y ayudar a tomar
la mejor decisión.
En Latinoamérica Isaac Dyner ha realizado varios estudios de algunas variables económicas y
sociales, afectadas por el conflicto armado en Colombia, la criminalidad y el medio ambiente,
y por medio de la Dinámica de Sistemas simula posibles comportamientos de esas variables en
escenarios diferentes. Este mismo autor con L. Rodríguez19 recopilan en un libro varios trabajos
16 Sus obras más conocidas son The political system (1968), A system analysis of political life (1965), A
Framework for Political Analysis (1965), The Analysis of Political Structure (1990) y Regime and Discipline:
Democracy and the Development of Political Science (1995). 17 Losada, R. y Casas, A. (2008), Enfoques para el Análisis Político. Historia, Epistemología y perspectivas de la
ciencia política, Bogotá, Editorial Pontificia Universidad Javeriana, pp 86 -120. 18 Merino, M. y Cejudo, G. (2010), Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública, México,
Fondo de cultura económica. 19 Dyner, I. y Rodríguez, L. (2008), Dinámica De Sistemas Casos Y Aplicaciones En Latino América, Capitulo
latinoamericano, sociedad dinámica de sistemas y CEIBA.
23
en dinámica de sistemas realizados en Latinoamérica, un capítulo de este libro se llama
“Aplicaciones en Política Pública”, que reúne cinco trabajos de diferentes autores. El primero
es una aproximación teórica y metodológica a la utilización de la dinámica de sistemas en la
gestión del impacto socio ambiental en la construcción y operación de megaproyectos. El
segundo trabajo es una descripción teórica de los que el autor llama Enerbiz, que son
micromundos creados para analizar los mercados del sector eléctrico colombiano a raíz de la
introducción de la competencia en las diferentes actividades del sector. El tercer trabajo
describe la dinámica de transmisión de la malaria y propone un modelo para la vigilancia y
control de la misma a partir de la incidencia que los cambios climatológicos tienen sobre el
desarrollo del mosquito. El cuarto trabajo se presenta un modelo para la administración del
riesgo en los fondos de pensiones en Brasil como herramientas de análisis en el planteamiento
de las políticas gubernamentales al respecto. Y el último trabajo es el análisis desde la dinámica
de sistemas de las estructuras del crimen y la justicia en Colombia.
G. Méndez20 recopila también varios estudios sobre la utilización de la dinámica de sistemas y
una metodología diseñada por él y los integrantes del grupo de investigación Sistemas Experto
y Simulación de la Universidad Distrital (Bogotá, Colombia), en problemas sociales. Estudio
problemas como las competencias en la Ingeniería Industrial de la Universidad Distrital; el
impacto de los cultivos de flores en la calidad de vida de la población del Municipio del Rosal;
y el problema de empleo y la informalidad en Colombia.
En España R. Pinilla21 en su tesis doctoral “Micro-simulación del potencial de calidad de vida
(QLP) y evaluación de políticas públicas” explora la posibilidades de evaluar el impacto de
algunas políticas públicas mediante una técnica que él llama la micro-simulación de un
20 Méndez, G. (2012), Dinámica de Sistemas y Problemática Social, Bogotá, editorial Universidad Distrital
Francisco José de Caldas. 21 Pinilla Pallejá, R. (2010), Micro-simulación del potencial de calidad de vida (QLP) y evaluación de políticas
públicas [Tesis de doctoral], España, Universidad Nacional de Educación a Distancia. Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales.
24
indicador diseñado por el autor llamado potencial de calidad de vida (QLP) o también lo llama
la capacidad de producción de calidad de vida del hogar, este indicador se postula como un
modelo que contribuye a la objetivación del concepto de calidad de vida y como un indicador
capaz de superar algunas de las limitaciones del enfoque convencional en economía. El (QLP)
fue diseñado basándose en los conceptos de la teoría del capital humano y la psicología de la
percepción; y es una función de tiempo disponible de la persona, renta disponible, mínimo de
necesidad, limitaciones por motivos de salud y la intensidad de uso del tiempo disponible en la
producción de comodidades, con el fin de medir la posibilidad de adquirir comodidades.
Como se mencionó antes, otra técnica que utilizan mucho en estudios sociales es la
programación lineal. F.J. Blancas y M. Domínguez logran utilizar esta técnica para mejorar el
modelo DEA tradicionales, en su trabajo denominado “Un indicador sintético DEA para la
medición de bienestar desde una perspectiva de género”,22su objetivo fue diseñar una
metodología para evaluar el bienestar con perspectiva de género. Obtienen indicadores
sintéticos proporcionados por modelos de programación lineal con un sistema de ponderación
endógeno y objetivo.
7.2 Consumo de drogas e investigación de operaciones
En Colombia Dyner trabajó dinámica de sistemas y el problema de las drogas, en un trabajó
que realizo junto a Sebastián Jaén, llamado “Comportamiento dinámico de los mercados de
drogas ilícitas”23 es un trabajo donde utilizan conceptos usados por la economía, para explicar
el mercado ilícito del consumo de drogas. Lo interesante es que ven este mercado como un
22 Blancas Peral, F. y Domínguez Serrano, M. (2010, Septiembre-Enero), Un Indicador Sintético DEA Para la
Medición de Bienestar desde una Perspectiva de Género, en Revista Investigación de Operaciones, vol. 31, No.
3, pp. 225-239 23 Dyner, I. y Jaén, S. (2007, marzo), Comportamiento Dinámico De Los Mercados De Drogas Ilícitas, en Revista
de Dinámica de Sistemas, vol. 3, No. 1, pp. 24-47
25
sistema no lineal y más complejo que otro tipo de mercados ilícitos. Concluyen que este
comportamiento se da porque este mercado ilegal funciona conforme a las leyes del ciclo de
vida de un producto, y muestra que por más esfuerzos que se hagan el precio del bien,
indudablemente se irá a la baja. Además, ellos muestran que gracias a las intervenciones
policiales se generan micro carteles y la competencia perfecta que en el tiempo disminuyen el
precio de las drogas ilícitas. Este documento se basó en un trabajo de J.P Caulkins y R. Peter
llamado “Illicit Drug Markets and Economic Irregularities”24 donde se explica porque este
mercado ilegal es tan atípico a los otros mercados ilicititos. Para ver otros trabajos sobre los
mercados ilegales del consumo de drogas ver F. A. Díaz “Analisis del comportamiento de los
cultivos ilícitos en Colombia mediante dinámica de sistemas”25
A nivel internacional un autor conocido es J. P. Caulkins, donde su tesis doctoral se denomina
“The distribution and consumption of illicit drugs: some mathematical models and their policy
implications”26 donde Caulkins diseña unos modelos matemáticos que intentan explicar cómo
los mercados de las drogas ilícitas se ven afectados por las políticas contra las drogas y otros
factores exógenos. Los modelos desarrollados muestran como los cambios de precio en la
importación de drogas ilícitas afecta el precio en los mercados al detal; cómo un consumidor
de drogas ilícitas responde a varias políticas de castigo; cómo el SIDA afecta el número de
adictos de drogas intravenosas; y cómo la oferta y la demanda de drogas se diferencia de la
oferta y la demanda de productos convencionales.
Existe un trabajo bastante completo de este mismo autor sobre la investigación de operaciones
y políticas públicas en África el artículo se llama “Operations Research & Public Policy for
24 Caulkins, J. y Reuter, P. (2004), Illicit Drug Markets and Economic Irregularities, Heinz Research. Paper 22.
http://repository.cmu.edu/heinzworks/22 25 Díaz, F. A. (2004), Analisis del comportamiento de los cultivos ilícitos en Colombia mediante la dinámica de
sistema, Ponencia en II encuentro colombiano de dinámica de sistemas. Universidad del Magdalena. 26 Caulkins, J. (1990), The distribution and consumption of illicit drugs: some mathematical models and their
policy implications [Tesis de doctoral], USA, Massachusetts Institute of Technology, Dept. of Electrical
Engineering and Computer Science.
26
Africa: Harnessing the Revolution in Management Science Instruction27”, este es una
investigación sobre la forma de como la investigación de operaciones está siendo enseñada a
los diferentes diseñadores de políticas públicas en África, y de muestra que la inversión en
estos diseñadores, en la enseñanza de investigación de operaciones está dando su resultados
positivos, es decir este articulo justifica porque es bueno invertir en modeladores en
investigación de operaciones en la gestión pública.
7.3 El enfoque de elección racional en las ciencias políticas.
Los enfoques son una perspectiva para analizar fenómenos políticos y decisiones, desde unos
conceptos y reglas específicos. R. Losada y A. Casas28 dan a conocer los diferentes enfoques
que existen en las ciencias políticas, y explican un enfoque llamado de elección racional o
economía política, que nace a mediados del siglo XX, que trata de entender las decisiones de
la gente bajo determinados supuestos de racionalidad. La mayoría de autores que utilizan este
enfoque coinciden en cuatro suposiciones: Primera, los fenómenos políticos son básicamente
producto de decisiones individuales; segunda, los individuos son capaces de ordenar sus
preferencias; tercera, todo ser humano busca satisfacer sus preferencias y, cuarta, todo
individuo, al elegir un curso de acción para llegar a una meta en lugar de otro, busca maximizar
su satisfacción.
Cabe resaltar que en este enfoque también analizan el riesgo o las probabilidades de riesgo; es
un enfoque de carácter deductivo, y además cuando se habla de los términos costo y beneficio,
27 Caulkins, J., Eelman, E., Ratnatunga, M. y Schaarsmith D. (2005), Operations Research & Public Policy for
Africa: Harnessing the Revolution in Management Science Instruction, Heinz Research. Paper 26.
http://repository.cmu.edu/heinzworks/26 28 Losada, R. y Casas, A. (2008), Enfoques para el Análisis Político. Historia, Epistemología y perspectivas de la
ciencia política, Bogotá, Editorial Pontificia Universidad Javeriana, pp 86 -120.
27
en el campo de las ciencias política, estos términos no aluden solamente a cuestiones
económicas sino también pueden ser de orden material e inmaterial.
Como se puede ver este enfoque utiliza algunos términos usados por la ingeniería industrial:
Costos, beneficios, probabilidad, riesgo, utilidad, utilidad esperada, maximizar, minimizar,
racional, alternativas o modos, etc.
Según R. Losada y A. Casas los trabajos más destacados en este enfoque son: “An economic
theory of democracy” (1957) por Anthony Downs y “The logic of collective action” (1965) por
Mancur Olson.
En este enfoque se utiliza bastante una técnica de la matemática aplicada, la Teoría de Juegos
Estratégicos, donde algunos politólogos se valieron de modelos, desarrollados en el área de
investigación de operaciones y en otras áreas de las matemáticas aplicadas, para acercarse a la
teoría de juegos.
Autores que aplican de alguna forma la teoría de juegos en las políticas públicas son29: El libro
de Keith Krehbiel (1991), “Information and lesgislative organization”, utiliza la teoría de
juegos para explicar por qué los legisladores no se organizan en función de un intercambio de
favores, sino en función de ganar en conocimiento experto sobre las políticas públicas; George
Tsebelis, en “Veto players: How political institutions work” (2006) muestra como clasificar
los regímenes políticos y una explicación de la mayor o menor estabilidad de sus políticas
públicas; Bates (1998) en “Analytic narratives”, analiza cinco casos históricos, en plan de
derivar de ellos algunos proposiciones generales relacionadas con el orden político, las
relaciones interestatales, la economía política y las instituciones; Steven J. Brams en “Game
theory and politics” busca demostrar la relevancia del uso de las matemáticas para la
explicación de los aspectos estratégicos de los fenómenos políticos.
29 Ibid., pp. 116 - 117
28
7.4 Modelos de evaluación de políticas públicas
Se ha mencionado la relación que tienen diferentes técnicas (como por ejemplo simulación y
teoría de juegos) que se utilizan bastante en la ingeniería industrial con las ciencias políticas y
las políticas públicas. Existe un modelo de evaluación de políticas públicas, llamado Modelo
de Inspección Industrial,30 que está asociado con los programas clásicos de control de calidad
utilizados en el ámbito empresarial, en los que se inspeccionan los productos al final de la
cadena productiva para determinar si deben ser rechazados o aceptados.
Un trabajo completo sobre métodos cuantitativos y aplicaciones sobre la evaluación del
impacto de políticas, es el realizado por Khandker S. R., Koolwal G. B. y Samad H. A.31 que
reúnen métodos experimentales, no experimentales y econométricos para la evaluación. En este
trabajo muestran un caso de estudio que realizaron en Colombia con el PACES (Plan de
Ampliación de Cobertura de la Educación Secundaria) donde evaluaron con métodos
cuantitativos los resultados de esta política.
Existe una Guía Para la Evaluación de Políticas Públicas32 donde mencionan técnicas muy
conocidas por la ingeniería industrial. Estas técnicas son: Modelos input-output, esta es una de
las técnicas más utilizadas para estimar los impactos provocados por un programa regional o
nacional sobre los principales agregados macroeconómicos (producción, renta y empleo). Se
fundamenta en el estudio de las relaciones de interdependencia de las unidades económicas,
representadas en una tabla de doble entrada, desagregadas en ramas de actividad (tabla input-
output, TIO).
30 Solarte, L. (2004), Las evaluaciones de Políticas Públicas en el Estado Liberal, Cali, Colombia, Programa
Editorial Universidad del valle, p. 109 31 Khandker S. R., Koolwal G. B. y Samad H. A (2010),” Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods
and Practices”, The World Bank. 32 Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria. “Guía para la Evaluación de Políticas Públicas”,
Andalucía
29
La técnica Delphi: Esta técnica, presentada en la II Conferencia Europea sobre Métodos de
Evaluación de Acciones de Naturaleza Estructural (Berlín, diciembre de 1997), parte de la
base de que en todo proceso planificador se ha de determinar el impacto de las actuaciones
(decisiones) y los indicadores que permitan su medición. La técnica del I.M. (El impact
mapping) sirve para determinar esos impactos de forma consensuada entre los implicados en
un programa, involucrándolos en el proceso de planificación y evaluación. Se usa
fundamentalmente para estimar ex-ante los impactos que generará el programa, aunque
también se puede utilizar para determinar los provocados en momentos intermedios o
posteriores a su ejecución.
Y como último el Análisis Costo Beneficio que tiene como función evaluar la eficiencia de la
intervención del sector público; mide la consecución de los objetivos propuestos en función de
los costes: comprobando si se han minimizado los recursos necesarios para proporcionar el
nivel óptimo de bienes o servicios públicos, o si se han maximizado los beneficios sociales que
se pueden obtener dados unos recursos determinados.
Para Bogotá y Cundinamarca en sus metodologías para la planeación y evaluación de planes y
políticas públicas, utilizan los conceptos usados en la Guía de los fundamentos para la dirección
de proyectos (Guía del PMBOK), ya que utilizan las diferentes etapas del ciclo de vida de un
proyecto: se plantea una idea, se realiza un proceso de selección, se establece un equipo para
el desarrollo del proyecto, se realiza un plan, se establece una línea base (fecha de entregables),
se realiza una ejecución que a su vez se va controlando, se aprueba y por último se entrega.
30
8. MARCO CONCEPTUAL
8.1 Problemas Sociales
Un problema social es algo que es anormal, una transformación en la vida cotidiana de un
grupo de personas33, una contradicción desfavorable de lo que es entre lo que debe ser34, que
genera situaciones insatisfactorias en la comunidad, confrontaciones, inconformidad y un
malestar generalizado que obstaculiza el desarrollo de la vida social, generando así una
necesidad colectiva de buscarle una solución a esa situación socialmente indeseable. Se
generan por condiciones ambientales y culturales, decisiones políticas y condiciones
económicas locales, nacional e internacional; algunas de estas situaciones sociales pueden ser
aceptadas por los afectados directamente, pero pueden ser vista como indeseables para los que
ven esa situación desde afuera, como por ejemplo la limitada libertad política y de expresión
que tienen las mujeres en algunos países del África y en países islámicos; o también porque
aún no se ha convertido en un problema para los directamente afectados, pero analistas externos
pueden identificar futuros problemas (gracias a su experiencia y conocimiento) por las
condiciones de vida que tiene la población.
No necesariamente para que sea un problema social, la situación indeseable debe afectar a un
gran número de personas, “lo que realmente interesa no es tanto “cuántos son” sino que se ve
amenazado aquello que es relevante para una comunidad: la dignidad de que debe gozar el
ser humano como tal. Esto, sencillamente, justifica encarar la situación”35 y además también
un problema puede ser la perdida de una oportunidad de mejorar, es decir no siempre los
33 Lenoir, R. (1989). “La notion de développement”. Citado por Roth, Políticas Públicas. Formulación,
implementación y valuación 34 (Wikipedia, 2015). “Problema”. Recuperado el 23 de septiembre de 2015. Disponible en:
es.wikipedia.org/wiki/Problema 35 Pantano, L. “La discapacidad como problema social”. Eudeba. Buenos Aires. 1993.
31
problemas deben ser reparar lo que está dañado, ojalá es poder mejorar e innovar, descubrir
oportunidades potenciales36.
Pero ¿Por qué una situación insatisfactoria llama la necesidad de intervenir o hacer algo por
parte de las autoridades públicas o del Estado?
Para que un problema social llegue a la atención pública, es fundamental la forma de trasmitirla
o comunicarla por los diferentes actores que quieren intervenir en su solución. Para un mismo
problema se puede encontrar diferentes definiciones como por ejemplo: la drogadicción se
puede trasmitir como un problema de inseguridad: todos aquellos que consumen drogas son
delincuentes; también se puede ver como un problema de salud pública: todos aquellos que
consumen drogas son enfermos y necesitan tratamiento; o como un problema de educación: las
personas que consumen drogas son personas que no saben en que se están metiendo,
desconocen las consecuencias de consumir y de donde proviene las drogas. Estas definiciones
son diferentes, porque cada actor que expone el problema, escogen una parte de la situación
insatisfactoria, según sus interese, recursos y sus criterios para solucionarlo37. La definición o
“La representación no es un dato objetivo. Es una construcción que resulta del conjunto de
luchas que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura de un problema
que sea la más ventajosa posible para sus intereses38”.
Otra característica para despertar la atención pública, como lo explica Bardach, es definir el
problema con una parte cuantitativa, es decir, se deberán incluir aspectos de magnitud. En
muchos casos, si no en la mayoría, se deberán estimar – Incluso "adivinar"-las magnitudes en
cuestión. Algunas veces se deberán crear rangos, así como estimaciones puntuales39. Para lo
anterior es fundamental tener información, es necesario saber recopilar, organizar e interpretar
36 Bardach, E. (1998). “Los ochos pasos para el análisis de políticas públicas.” CIDE. México. 37 Coursera, Taller políticas públicas. 38 Roth, “Políticas Públicas. Formulación, implementación y valuación” op. cit. 39 Bardach, E. (1998). “Los ochos pasos para el análisis de políticas públicas.” CIDE. México. pag 20
32
esa información y saber mostrarla a través de cifras y acompañar la definición del problema
con soluciones políticamente aceptadas y reconociendo las causas.
Otro aspecto son los medios por los cuales se va a difundir el problema y las características de
las personas que desean llevar el problema al resto de la población. Desafortunadamente un
problema si no es del interés de los grandes medios de comunicación, puede llegar a no ser
incluido en la agenda del gobierno. Pero sobretodo es fundamental el nivel de persuasión40 del
actor o actores que exponen el problema, que muchas veces ese nivel de persuasión está por
encima del nivel argumentativo y técnico.
Muchos de estos problemas no serán solucionados a partir de una política pública, ya que no
entran dentro de la agenda del gobierno de turno.
Una agenda de gobierno es el conjunto de problemas aceptados por el gobierno para
solucionarlos diseñando políticas públicas; y que serán ejecutadas por las instituciones del
estado.
Esta agenda está determinada como lo explica Roth41, por tres condiciones:
1. El tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas, es decir, que se
percibe a las autoridades públicas como capaces u obligadas a hacer algo.
2. La distancia entre el debe ser y el ser resulte suficientemente acentuada como para
exigir una acción política.
3. El problema tiene que presentarse bajo un código o lenguaje adecuado (técnica,
ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo.
40 Wikipedia: La persuasión es un proceso destinado a cambiar la actitud o comportamiento de una persona o un
grupo hacia algún evento, idea, objeto o persona(s), mediante el uso de palabras para transmitir información,
sentimientos, o el razonamiento, o una combinación de los mismos. 41 Roth. “Políticas Públicas. Formulación, implementación y valuación” op. cit.
33
Se puede resumir todo lo anterior con lo siguiente que escribe Godoy42, que también lo agrupa
en tres factores:
1. Influyen variables asociadas con las dinámicas del sistema político de que se trate:
el estatus y el poder de representación; la tradición de acción gubernamental en
determinadas áreas; el comportamiento y los valores de los decisores públicos; los
medios de comunicación; los deseos de crecer de las administraciones públicas.
2. Influyen variables relacionadas con la calidad y la magnitud del apoyo político y
social que movilice la cuestión: el tránsito de las cuestiones a la agenda política
requiere de la intervención de aquellos que pueden influir en su formación. Se le
denomina agenda setters, “empresarios políticos” o “guardianes de la agenda”:
los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos, la
patronal, los sectores influyentes del aparato burocrático, los medios de
comunicación, entre otros. Pueden favorecer o impedir la transformación de una
determinada cuestión en problema público, por lo que controlan un recurso político
decisivo.
3. Algunas características de la cuestión propiamente dicha pueden favorecer el
desarrollo del proceso. La probabilidad de que una cuestión se convierta en
problema público aumenta si se da una o varias de las siguientes condiciones: que
haya alcanzado proporciones de crisis; que haya posibilidad de que se agrave en
el futuro, que tenga características peculiares que lo diferencien de una
problemática más general; que provoque situaciones emotivas que atraigan la
42 Godoy Delagado, L. (2009) “Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior,
especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha. Tema 2.” [en línea], disponible en: http://empleopublico.castillalamancha.es/empleopublico/c/document_library/get_file?uuid=b53ad8d3-4f3b-
46ea-a0b0-c37741bbacdf&groupId=10129, recuperado: 28 de agosto de 2008.
34
atención de los medios de comunicación; que tenga que ver con la “legitimidad” o
el “poder”; que conecten con tendencias y valores de moda.
8.2 Política
La política existe en cada uno de los espacios de interacción social a los que el individuo se
enfrenta cotidianamente a lo largo de su existencia, donde algunos de sus objetivos principal
es conseguir metas (colectivas o individuales para satisfacer deseos o necesidades) y la
resolución de conflictos dentro de las organizaciones sociales. Estos objetivos de la política
siempre van estar acompañado del uso y obtención del poder (coerción, la persuasión y la
contribución43), utilizado con el fin de imponer metas y un modelo de organización, priorizando
unos valores sobre otros (como por ejemplo decisiones donde domina el pensamiento
económico sobre el pensamiento ético), y a su vez asumiendo el conflicto que generara la
decisión tomada, desde una lógica de “ganadores” y “perdedores”.
En la política siempre existirá el riesgo de que aquellos que toman decisiones lo hagan para
que ganen muy pocos y pierda la mayoría, es allí en “donde la política pierde su significado
moral… olvido la importancia que para la política tiene los debates éticos sobre la justicia, la
igualdad, la desigualdad y el bien común y las obligaciones reciprocas de los ciudadanos entre
sí”44.
43 Poder coercitivo (fuerza): obtener obediencia mediante la privación, o amenaza de privación, de la vida, la
libertad o posesiones, por medio de la fuerza.
Poder persuasivo (ideología): obtener obediencia mediante la unificación de las preferencias y prioridades ajenas
con las propias, convenciendo de la bondad, justicia o corrección de los objetivos o el modelo de orden proyectado.
Poder retributivo (utilidad): obtener obediencia mediante el establecimiento de una relación de intercambio. El
que obedece lo hace a cambio de que el que manda le dé algo. (Bouza-Brey)
44 Ospina, Juan M. “¿Por qué la frustración de la gente con la política?”. En: Las 2 Orillas, Bogotá: (febrero 9,
2014).
35
Por eso es esencial que, en la política, aquellos que obtienen el poder, tengan claro el
funcionamiento de (dependencia de la información y el pluralismo inherente a la
interpretación) la organización social que pretende “dirigir”, sus problemas actuales y posibles
problemas futuros, y sobre todo unos principios y una conducta admirable frente a la sociedad
(moral45) y un gran sentido de pertenencia hacia la organización, para garantizar la solución de
conflictos y el beneficio común.
La definición de política tiene una dificultad semántica en el habla español. Lo que en inglés
se distingue en tres palabras diferentes, en español se define con una sola46:
Polity: la política concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas.
Politics47: la política entendida como construcción del consenso y lucha por el poder.
Policy: la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades
públicas.
Para este trabajo se utilizará la siguiente definición de política:
Toda actividad humana tendente a orientar hacia metas las situaciones sociales, o a
ordenarlas e integrarlas, asignando papeles, recompensas y sanciones y resolviendo conflictos
es una actividad política… La política, en este sentido amplio, es la actividad de gobierno de
las situaciones sociales, su dirección y control”48.
45 son las reglas o normas por las que se rige el comportamiento o la conducta de un ser humano en relación a
la sociedad (normas sociales), a sí mismo, y/o a todo lo que lo rodea. Otra perspectiva la define como
el conocimiento de lo que el ser humano debe de hacer o evitar para conservar estabilidad social. (wikipedia) 46 Roth, A. N. (2002) “Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación” Bogotá, ediciones Aurora.
pp 25 - 28 47 Badia, M. C. (2005). “Manual de Ciencia Política” Madrid, España, editorial Tecnos. p. 464 48 Bouza-Brey, L. (1991, Julio - septiembre), Una teoría del Poder y de los Sistemas Políticos, en Revista de
Estudios políticos (Nueva Época), No. 73, pp. 119-164
36
8.3 Política pública
Ya teniendo claro que es una política, la Política Pública busca resolver conflictos y problemas,
pero en comunidades humanas asociadas a una gran cantidad de territorio (nación, país, región,
ciudad, municipio, etc.)
A continuación, se muestran los conceptos de diferentes autores citados por M. C. Badia49:
“Política pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer, o no hacer” (Dye, 1992)
“el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de autoridad
gubernamental” (Mény & Thoenig, 1992). Se muestra también las definiciones de diferentes
autores citados por A. N Roth50: “una política pública es una acción gubernamental dirigida
hacia el logro de objetivos fuera de ella misma” (Wildavsky, 1974). Los ya mencionados
Thoenig y Mény (1986) tiene otra definición “la acción de las autoridades públicas en el seno
de la sociedad”; “la política pública está construida por las acciones gubernamentales – lo
que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o una controversia”
(Dubnick, 1983).
Otra definición que no está limitada a la acción de entidades gubernamentales es “Cualquier
insatisfacción relativa a una necesidad, una demanda o una oportunidad de intervención
pública” (Dunn, 1981).
Roth menciona también a Hogwood (Hogwood & Gunn, 1984) que dice que “para que una
política pueda ser considerada como política pública, es preciso que en un cierto grado haya
sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de
influencias y de organizaciones gubernamentales”.
49 Ibid., p. 464 50 Roth, Op. cit.
37
Como se puede ver dentro de la literatura de las ciencias políticas existen un sinnúmero de
definiciones sobre política pública. Para la presente investigación se tomara la definición
propuesta por Roth, para el cual la política pública es “un conjunto conformado por uno o
varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que
son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental
con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para
modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” esta definición
muestra que los objetivos colectivos pueden ser necesidades grupales o problemas sociales que
exigen una pronta solución por parte de instituciones gubernamentales, aunque también pueden
ser por organizaciones privadas, que quiere ayudar a solucionar un problema público.
En esta y en otras definiciones es evidente la poca referencia a cerca de las limitaciones de
recursos, por lo cual se hace necesario complementar la definición de política pública con lo
siguiente: Una política pública tiene como fin mejorar la calidad de vida de un conjunto
de personas, y que estará sujeto a restricciones materiales, monetarios, naturales y
humanos, donde estos tipos de recursos serán administrados por una institución u
organización gubernamental o privada. Cuando se habla de mejorar la calidad de vida, puede
ser que incluyan políticas para solucionar problemas sociales, políticas para evitar o prevenir
posibles problemas sociales y políticas que optimicen medidas ya existentes, la idea es que una
política no le diga cómo vivir a una sociedad, sino más bien ayudar a defenderse sobre poderes
que no controlan.
A continuación, se muestra un modelo simple de la formulación de políticas públicas basado
en el Policy Cycle51. Aunque en realidad es un proceso más complejo ya que al formular las
51 Roth, Op. cit.
38
posibles soluciones, existen muchos conflictos de interés por parte de los actores involucrados
en la formulación.
Este modelo es una guía de cómo funciona este vital proceso y además es el modelo heurístico52
que la literatura (un buen ejemplo es: “Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas”
de Eugene Bardach) utiliza para enseñarlo:
Figura 1: Fases para Selección de Políticas Públicas
Fuente: Elaboración propia, basado en el Policy Cycle deRoth
Fase 1: Identificación y comprensión de problema y/o de amenazas en una población.
A partir de análisis de la información de consultas o encuestas a la población, de reportes, de
noticias, entre otros; se identifican, pero sobre todo se deber comprenden los problemas que
una población pueda tener.
Este proceso debe ser continuo, ojalá logrando centralizar la información para evitar que esta
sea ambigua, sesgada y prejuiciosa.
52 Dicho término se asocia con cualquier procedimiento que, sin hacer uso de un análisis formal riguroso del
problema, obtiene soluciones de alta calidad a un coste razonable de recursos empleando conocimiento relativo
al problema. Sin embargo, en Investigación Operativa dicho calificativo hace referencia a la resolución de un
problema de optimización mediante procedimientos no exactos que no garantizan la solución óptima ni
factibilidad de las soluciones, aunque éstas, una vez encontradas, sean óptimos locales y a veces globales a un
coste de recursos razonable. (2006) ‘Torres, García Miguel’ “Aplicación de técnicas Meta-heurísticas en minería
de datos”
Identificación
de problemas Ponderación
de problemas Diseño de
soluciones
Toma de
decisiones
Implementación
Evaluación,
control y
retroalimentación
39
En esta fase también entra el análisis y evaluación de los resultados de las actuales políticas
para determinar si mejorarlas o eliminarlas.
Fase 2: Priorización o ponderación de los problemas identificados. Esta fase se explica muy
bien más adelante en la explicación de la metodología, objetivo del presente trabajo.
Fase 3: Diseño y formulación de posibles políticas públicas para necesidades identificadas.
Fase 4: Toma de decisión, selección de políticas públicas a implementar. Se tiene en cuenta
maximizar calidad de vida y las restricciones de recursos.
Fase 5: Implementación de las políticas seleccionadas.
Fase 6: Evaluación, control y retroalimentación.
El objetivo de esta tesis es diseñar métodos con base en técnicas usadas por la ingeniería
industrial, como lo son algunas de las técnicas de la investigación de operaciones, que permitan
realizar la Fase 4 de toma de decisiones y que faciliten posteriormente su evaluación en la Fase
6.
8.4 Toma de decisiones
La palabra decisión o decidir del latín de-coedere, significar cortar, descartar, separar hasta
obtener una solo opción disponible53.
La toma de decisiones es un proceso que se aplica en todo tipo de actividades humanas, es un
proceso ya que contiene un conjunto de actividades y secuencia de acciones que interactúan
entre sí para cumplir un único fin: Elegir la mejor opción.
Dentro de este proceso existe el rol de El decisor, que es quien tiene la voluntad de elegir o no
un camino a seguir de varias alternativas existentes para solucionar un problema. Requiere
53 Wordreference (2005). Online Language Dictionaries. Weston, Florida
40
tener información de dicho problema, determinar las causas y efectos, los medios para
resolverlo y obviamente un conjunto de posibles soluciones. El decisor puede ayudarse
consultando expertos, asesores, herramientas técnicas (modelos estadísticos, econométricos,
matemáticos, herramientas computacionales, etc.) o a través de su experticia y experiencia para
entender el problema y dar estrategias o soluciones de un problema, el cual deber cumplir o
respetar un conjunto de normas y de leyes, de políticas organizacionales, estar dentro de la
limitación de diferente tipos de recursos (recursos que posee su entidad, los recursos que poseen
otras entidades -que no puede controlar- y de sus competencias) y ser una solución factible.
La toma de decisiones trae consigo consecuencias positivas o negativas (o las dos), imponer
ganadores sobre los perdedores, asumir riesgos (por ejemplo, de fracasar) y un aprendizaje de
cómo actuar (una guía o idea) o no frente a un futuro problema similar. Esta retroalimentación
no quiere decir que utilicemos la misma decisión cuando se presenta un problema similar, ya
muy bien lo dijo Albert Einstein54: “no podemos pretender cambiar el mundo con las mismas
herramientas que hemos usado para generarlo en su forma presente”.
Es fundamental para la toma de decisiones la información, base para entender el problema,
como lo explica Forrester55: “La decisión es el proceso de transformación de la información
en acción”, en esta definición se puede interpretar que la información es el punto de partida
para mostrar, comprender y solucionar un problema, y la decisión es la acción de aplicar la
mejor solución.
Los pasos para el proceso de toma de decisiones son los mismos de la metodología que en este
trabajo se expone más adelante, y de muchos otros métodos diseñados para la ayuda de toma
de decisiones. En resumen son:
1. Identificación del problema
54 Schaffernicht, M. (2007). Indagación de situaciones dinámicas mediante la dinámica de sistemas, Talca:
Universidad de Talca. 55 Forrester, J. W. (1961). Industrial Dynamics. MIT Press: Cambridge, Massachusetts.
41
2. Análisis del problema
3. Estudio de alternativas.
4. Selección de la mejor opción.
5. Aplicar las medidas seleccionadas.
6. Evaluar y retroalimentar.
Ya teniendo claro que es una decisión, para el caso de política pública tomaremos la siguiente
definición Para la decisiones públicas: “Por consiguiente, y recordando que una decisión
conlleva un acto de voluntad, que puede concernir tanto a los fines como a los medios y que
con toda probabilidad implicará la intervención de una pluralidad de sujetos, podemos definir
como decisiones de policy los procesos de elección entre varias alternativas de solución en
relación con un problema colectivo, y por lo tanto de transformación o de alteración de los
modos mediante los cuales éste es afrontado.”56
8.5 Estado
El Estado está asociado con un territorio que tiene unas fronteras o límites físicos reconocidos
por otros estados, donde este tiene la exclusividad de ejercer el control y el uso de la fuerza,
restringido por unas normas y leyes, que son suministradas por instituciones públicas. Las
cuales buscan mantener un orden determinado ejerciendo la función de defensa, gobernación,
justicia, seguridad y las relaciones con otros estados.
Roth57 explica que el Estado es una institución que formaliza unas reglas de juego en ámbitos
que pretende regular; lo hace por medio de la promulgación de textos jurídicos y
56 El primer capítulo (secciones 1.1 y 1.3) de Decisiones Públicas. El análisis y estudio de los procesos de decisión
en políticas públicas, Joan Subirats y Bruno Dente, Ariel, Barcelona, 2014
57 Roth, André. 2002. “Políticas públicas. Formulación. Implementación y Evaluación.”
42
administrativos, de la creación de organizaciones y de redes de interacción que sirven de enlace
entre la organización y el entorno pertinente en el cual desea desarrollar su acción. Este mismo
autor destaca la importancia que tiene la política pública (acciones y toma de decisiones) en el
cambio de las reglas operantes en el Estado, que por el tipo de acciones se puede determinar
empíricamente el tipo de estado, de su evolución y que transformaciones puede tener.
Al leer autores como Roth, Miguel Caminal58 y Kropotkin59 que explican o critican al Estado
(el caso de Kropotkin), coinciden en hablar que el Estado actual inicio en la Ciudad-Estado,
cuyo casos más representativos fue la Roma republicana y la Atenas (antes del cristianismo),
donde nace gracias al desarrollo de una economía basada en el esclavismo, la agricultura y el
comercio, produciendo así grandes concentraciones urbanas, una diferenciación entre el campo
y la ciudad, y los estratos sociales. Luego viene el Feudalismo con la caída del imperio romano;
el sistema esclavista cambia de esclavo-amo a siervo-amo. En el “No había un gobierno fuerte
que pudiera hacerse cargo de todo. Toda la organización se basaba en un sistema de
obligaciones mutuas y de servicios desde lo más alto a lo más bajo. La posesión de la tierra
no significaba que usted pudiera hacer con ella lo que le viniese en gana, como puede hacerlo
hoy. La posesión implicaba determinar obligaciones, que debían ser cumplidas. De lo
contrario se le podía quitar la tierra…La nobleza y la iglesia eran la clase dominante. Al
apoderarse de la tierra, se apoderaron igualmente del poder. La iglesia brindó ayuda
espiritual, y la nobleza prestó su protección armada, y ambas cosas se la cobraron en trabajo
a las clases campesinas”60 la nobleza también brindaba tierras y protección a los señores
feudales, para conseguir su lealtad y servicio.
58 Caminal Badia, M. (2005). Manual de Ciencias Politicas. Madrid, España: Editorial Tecnos. 59 Kropotkin, P. (1897). El Estado y su rol Histórico. Les Temps Nouveaux. París 60 Huberman, Leo. 1997. “Los bienes Terrenales del hombre”. Bogotá, Colombia: Panamericana Editorial Ltda.
43
Con el crecimiento del comercio y surgimiento de los gremios, el capitalismo empezó a tomar
más fuerza; con él surgieron varias revoluciones liberales: la revolución inglesa 1688, la
americana de 1776 y la francesa de 178961; surgieron los derechos civiles y la concepción de
El Estado moderno, que nace en Europa Occidental, como resultado de lo anterior y a la crisis
feudal, la peste negra, la peste Bubónica, la peste Pulmonar y la hambruna.
El Estado moderno es la organización política más común en el mundo (que hoy en día se
mantiene) y que se impuso lentamente, con el fin de que el poder sobre un territorio no quedara
en una sola persona. Para este último fin, se creó el Estado Liberal. Que tiene como fin la
división del poder (parlamente o congreso y tribunales), para dar contrapeso a una sola persona
que puede tener mucho poder (ejemplo un rey) y darle más importancia a la soberanía popular
(surge también la democracia, que se legitimiza a través del ejercicio del voto). El estado liberal
se caracteriza por garantizar el orden público condicionando el comportamiento individual y
colectivo, a través de normas imperativas y de prohibición; en el los derechos se pueden definir
como: “derechos de primera generación, son subjetivos y podrían clasificarse como
individuales en tanto solo pertenecen al individuo, en favor de éste y como mecanismo de
protección contra los demás; naturales porque existían antes del estado mismo y son
inherentes a la persona humana; protectores contra los ataques de terceros y el Estado;
unilaterales en tanto se toman para cada individuo aislado y determinados (libertad,
propiedad, seguridad y resistencia a la opresión); se concretan entonces en un deber de
abstención del Estado, no interferir, e impedir que los particulares interfieran en la vida de
otros.”62
61Silva Henao, J. F. (enero-junio 2012). “Evolución y origen del concepto de ‘Estado Social’ incorporado en la
constitución política colombiana de 1991”, en Revista Ratio Juris Vol. 7 Nº 14 pp. 141-158. 62 Silva Henao, J. F. (enero-junio 2012). “Evolución y origen del concepto de ‘Estado Social’ incorporado en la
constitución política colombiana de 1991”, en Revista Ratio Juris Vol. 7 Nº 14 pp. 141-158.
44
Algunos actores definen que el Estado liberal y el estado de Derecho son lo mismo por lo
siguiente: “En cualquier caso, la actividad administrativa está completamente dominada por
la ley, de manera que el Estado liberal se vuelve sinónimo de Estado de derecho. Es decir, una
forma de Estado en la cual las instituciones públicas pueden hacer sólo aquello que está
previsto en el conjunto de normas generales y abstractas aprobadas por los órganos titulares
del poder legislativo. Y deben hacerlo además en la forma en que esa normativa establezca”63.
Pero cabe resaltar que en el estado social o el estado liberal “no existe un concepto de unidad
o corresponsabilidad social, al entender la sociedad, como un simple conjunto de hombres
libres, principalmente en materia económica, pero sin obligaciones en favor de otros o del
Estado, más allá de respetar la ley el derecho ajeno.”64 Lo anterior es la principal diferencia
entre el estado liberal y el estado social de derecho.
8.6 Estado social de derecho
Este modelo de Estado comenzó con el constitucionalismo social, que en Latinoamérica se dio
con la constitución de México de 1917 y en Europa con la constitución de Weimar en Alemania
el año 1919. “Estos proyectos se dirigieron a tutelar el interés colectivo de amplios
conglomerados sociales; se trataba entonces de proteger a los trabajadores, lo mismo que a
las masas agrarias, a la población paupérrima, con el objeto de extender aquellos derechos
que hasta entonces se concebían como individuales. A partir de aquel momento, los derechos
sociales habrán de constituirse como derechos de participación que aseguran las posibilidades
63 El segundo capítulo de Decisiones Públicas. El análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas
públicas, Joan Subirats y Bruno Dente, Ariel, Barcelona, 2014 64 Silva Henao, J. F. (enero-junio 2012). “Evolución y origen del concepto de ‘Estado Social’ incorporado en la
constitución política colombiana de 1991”, en Revista Ratio Juris Vol. 7 Nº 14 pp. 141-158.
45
de acceso al bienestar, al poder político y la riqueza”.65 Desde ese momento el estado se vio
obligado a llevar a cabo una adecuada política social con miras a la consecución de un orden
social justo, redefinir sus instituciones y respaldar las constituciones con leyes y normas
coherentes, no solo con las constituciones si no también con las promulgaciones de las
nacientes organizaciones mundiales (la Sociedad de Naciones (SDN), ONU, OIT, entre otros)
que se estaban creando para defender los derechos sociales y humanos.
Los precedentes del estado social de derecho, lo menciona brevemente Huerta, M.66donde
explica que antes de que el estado adquiriera esa responsabilidad en varios países tenían leyes
o costumbres (los países escandinavos) donde buscaban el bienestar de la población. En
Inglaterra, por ejemplo, durante el reinado de Isabel I se creó la Ley de Pobres (1601), que
buscaba corregir en lugar de castigar, y la responsabilidad de aplicarla caía principalmente en
las parroquias. Con esta ley se diferenciaron los pobres de la siguiente manera:
1) los pobres discapacitados (enfermos, ancianos, etc.): para ellos se establecieron las
Casas de Caridad donde recibían atención.
2) los pobres capaces (que carecen de trabajo): para ellos se crearon las Casas de Industria,
donde podrían trabajar.
3) y los pobres recalcitrantes: Se les daba prisión.
O por ejemplo en china en el siglo XI, el primer ministro Wang Anshi, inicio prestamos
agrícolas, regulo salarios, planifico pensiones y las jubilaciones de los ancianos y enfermos.
Para el caso de Colombia, la cláusula Social fue incluida a partir de la Constitución Política de
1991, actual carta magna de la república de Colombia.
Tras las negociaciones de paz con el grupo guerrillero llamado M-19 (año 1990), se exigía
convocar una asamblea constituyente por parte del grupo subversivo, la cual no se dio en el
65 Los conceptos de Estado Social de Derecho, Bienestar social e Interés colectivo, María del Rosario Huerta Lara,
http://www.letrasjuridicas.com/Volumenes/18/huerta18.pdf 66 Op. cit.
46
gobierno de Virgilio Barco. Esta idea de la constituyente la retomo un movimiento estudiantil
denominado Séptima Papeleta, que solicitaban para las elecciones de Senado, Cámara de
Representantes, Asamblea Departamental, Junta Administrativa Locales, Concejo Municipal y
Alcaldía del año 1990, se incluyera el voto por apoyar u oponerse a la convocatoria de una
asamblea nacional constituyente. Aunque la papeleta no fue aceptada legalmente, sí se contó
de manera extraoficial y, finalmente, la corte suprema avaló una consulta formal en las
siguientes elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990. En esa consulta el 86% de los
votantes se pronunció a favor67. El movimiento de la séptima papeleta es un movimiento que
dio origen a la Constitución de 1991.
La mayoría de autores consultados, explican la función del Estado Social de derecho por medio
de las sentencias de la corte constitucional. A continuación, algunos ejemplos: El papel del
estado social de derecho (ESD) consiste, así, en “El Estado social de derecho hace relación a
la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias
económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la
población, prestándoles asistencia y protección. De este principio se deducen diversos
mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de
adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y
social justo. Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los
principios de la dignidad humana y de la solidaridad, deben contribuir a garantizar a toda
persona el mínimo vital para una existencia digna.68”; con el termino social la corte
constitucional explica una de sus funciones: “con el término social se señala que la acción del
estado se orienta a garantizar a los ciudadanos y ciudadanas condiciones de vida dignas. Es
decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en entorno al estado no
67 “Historia de la Constitución de 1991” [en línea], disponible en:
http://www.constitucioncolombia.com/historia.php, recuperado: 28 de mayo de 2015. 68 Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-426 año, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
47
se reduce a exigir de éste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que
también exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades
sociales existentes y para ofrecerle a todos y todas las oportunidades necesarias para
desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.”69
Con lo anterior se puede ver que el principal objetivo del ESD es brindar la igualdad de
oportunidades a la población, a este término algunos fallos de la corte lo delimitan así: “El
concepto genérico de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada
igualdad de oportunidades, que, sin desconocer las reales e inmodificables condiciones de
desequilibrio fáctico, social y económico en medio de las cuales se desenvuelve la sociedad,
exige de la autoridad un comportamiento objetivo e imparcial en cuya virtud, en lo que
respecta a las condiciones y requisitos que ellas pueden fijar, otorguen las mismas
prerrogativas y posibilidades a todos aquellos que tienen una determinada aspiración.”70 “La
pretensión de igualdad de oportunidades es propender que el Estado, en sus diferentes esferas
de poder, cree y garantice las condiciones necesarias para asegurar y extender la igualdad
jurídica y material, imponiendo a las autoridades, sin desconocer las realidades del medio
social, el deber positivo de actuar de manera objetiva e imparcial en el señalamiento y
exigencia de los requisitos requeridos para que las personas puedan, en desarrollo de su
autonomía, concretar aspiraciones de diferente orden, es decir, en lo económico, laboral,
cultural, político y social, e igualmente, de proscribir cualquier tipo de trato diferenciado, no
justificado, que pueda generar cualquier forma de discriminación.”71
69 Colombia, Corte Constitucional, sentencia SU-747 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 70 Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-426 año, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 71 Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-006 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
48
8.7 Desarrollo sostenible
Antes de que se hablara o se utilizara el término de desarrollo sostenible, en la academia ya se
estaban realizando aproximaciones a sus fundamentos. El modelo del mundo de Jay Wright
Forrester publicado en 1971 y el informe del club de Roma (Los límites del crecimiento)
publicado en 1972, dan señales que los modelos económicos deben diseñarse de tal forma que
los recursos naturales se utilicen de forma racional para garantizar la sostenibilidad de los
mismos en el futuro. Gracias a estos aportes académicos surgen escuelas con visión crítica,
como por ejemplo “La Escuela de los Economistas de la Energía”, quien hacia análisis en el
uso de la energía en los procesos productivos72.
Comienzan a surgir problemas ambientales que se vuelven cada vez más notorios ya que traen
consigo problemas de salud, que desafortunadamente quienes lo sufren más son las
comunidades más pobres. El cambio climático ha sido el problema ambiental, que por su
impacto mundial y devastador, dio origen al debate sobre el concepto de desarrollo sostenible.
Este cambio climático o calentamiento global tiene como una de sus tantas causas la gran
concentración de gases de efecto invernadero (anhídrido carbónico, metano, óxidos de
nitrógeno y otros) provocados por las actividades humanas (uso de combustibles fósiles, la
deforestación y la generación de residuos sólidos orgánicos); que han provocado como por
ejemplo el aumento constante del nivel del mar, y que su acumulación en la atmosfera terrestre
impide que el calor de los rayos solares reflejados por la tierra se disperse en el espacio.
El termino desarrollo sostenible se hace fuerte en la Declaración de Río (1992) en donde la
definen como: “Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las
72 MARCOS, J. (2002), “Indicadores de Desarrollo Sostenible Urbano. Una Aplicación para Andalucía, Málaga,
España”, [en línea], disponible en: http://www.eumed.net/tesis/jmc/, recuperado: 28 de agosto de 2008.
49
posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades”. Una definición más
completa es la mencionada por J. Marcos: “Sostenibilidad es aquella relación entre los
sistemas económicos humanos y los sistemas ecológicos –más dinámicos, pero donde los
cambios son normalmente más lentos-, en la que:
1). La vida humana puede continuar indefinidamente, 2). Los individuos pueden prosperar y,
3). Las culturas humanas pueden desarrollarse; pero en la que los efectos de las actividades
humanas permanecen dentro de unos límites, de manera que no destruyan la diversidad, la
complejidad y la función de los sistemas ecológicos soporte de la vida.”
Muchos países tienen muy presente este nuevo reto u objetivo, que se puede alcanzar
integrando los ejes medioambientales (Calidad ambiental), económicos (Requisitos
interdependientes de la eficiencia económica) y sociales (equidad intergeneracional).
Pero si se quiere alcanzar este objetivo no en un largo plazo si no a un corto plazo, es necesario
adicionar como eje integrado la cultura (ver figura 2) (Los conjuntos de saberes, creencias y
pautas de conducta de un grupo social73), con el fin de que la población en general se comporte
siempre, casi por inercia, pensando en las generaciones futuras, sean conscientes de los efectos
que genera la forma actual de consumir bienes y servicios y estar dispuestos a cambiar esos
hábitos de consumo por unos más racionales. El problema no solo es para los gobiernos de
turno si no también es una responsabilidad que debería adquirir todas las personas. Es tal la
importancia del cuidado del medio ambiente que el máximo jerarca de la iglesia católica
(iglesia cristiana más numerosa del mundo), el papa Francisco, en su segunda encíclica
(Laudato si', Junio de 2015) se enfoca hablar sobre el cuidado del planeta tierra, y realiza una
crítica sobre el consumismo, el desarrollo irresponsable y al estilo de vida que genera y ha
generado la degradación de la naturaleza.
73 Wikipedia.
50
Figura 2. Factores en el Desarrollo Sostenible
Fuente: Elaboración Propia.
El desarrollo sostenible hace que los estados piensen siempre en el uso adecuado de sus
recursos: cuánto necesitamos, cuanto tenemos, cuanto se utilizara y en qué momento, cuanto
durara, como se puede recuperar, y si lo utilizo o lo agoto, que efectos causara en el corto y
largo plazo. El problema es que al resolver este tipo de preguntas, los gobiernos se dan cuenta
que deben regular bastante la libertades que hoy en día tienen sus industrias y a las industrias
extranjeras. Por ejemplo si los gobiernos exigen menos vertimientos y emisiones a las industria
extranjeras corren el riesgo de que se marchen del país y pierdan esa inversión, pago de
impuestos y/o generación de empleo que dan sus industrias, y estas empresas busquen
instalarse en otros países donde las regulaciones ambientales sean más flexibles; o en el caso
de las industrias nacionales, al exigirles usos racionales de los recursos naturales y cero
contaminación, estas deberían hacer inversiones en tecnologías que por lo general son muy
costosas y no tienen la capacidad de obtenerlas; son tecnologías (muy escasos) que obligan a
rediseñar sus modelos de producción donde todo lo que se produce no se desperdicia si no que
es reutiliza o recicla, por ellos mismos o por otras industrias.
El reto es muy grande para los gobiernos, ya que exige muchos sacrificios e inversiones que
muchas industrias no están dispuestas o no tienen la capacidad de hacer. Es por eso que
aumenta la complejidad en la toma de decisiones, la solución y la priorización de problemas.
51
Para la creciente complejidad de la toma de decisiones se puede tener una guía a través de
modelos dinámicos ayudados con herramientas computacionales y obviamente con
información de calidad, que como se ha resaltado en este trabajo es fundamental para el análisis
social.
“Una formulación dinámica de estos modelos es la mejor herramienta para el tratamiento de cuestiones
relativas al desarrollo sostenible, si bien, se trata de modelos poco manejables que demandan gran
cantidad de información”74.
8.8 Calidad de vida
La investigación llamada “Evaluación del Impacto de los Cultivos de Flores en la Calidad de
Vida de la Población del Municipio de El Rosal Cundinamarca, Mediante Dinámica de
Sistemas75” realizada en el grupo de interés “Modelamiento de Situaciones Sociales
Problémicas”, que hace parte del grupo de investigación “Sistemas Expertos y Simulación”
(SES) de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, reunió una gran cantidad de
indicadores que tienen en cuenta algunos expertos para evaluar la calidad de vida de una
población, el desarrollo sostenible y el impacto en el medio ambiente. En el presente trabajo se
tomarán como base los indicadores agrupados por este grupo de investigación y con ellos se
realizarán una depuración y para obtener un conjunto de indicadores que ayudan determinar
las medidas de desempeño que se aplicaran en las herramientas de ingeniería.
Esta investigación busco aquellos autores que analizan la calidad de vida desde un punto de
vista objetivo y urbanístico, es decir, se tomaron un conjunto de indicadores que mide la acción
74 BERGH; HOFKES, (1997) citados en MARCOS, J. (2002), óp cit. 75 TORRES, S., VERA, P. y DUARTE, F. (2009), Evaluación del impacto de los cultivos de flores en la calidad
de vida de la población del Municipio de El Rosal Cundinamarca, mediante Dinámica de Sistemas, Bogotá,
Trabajo de grado Universidad Distrital.
52
del estado, los bienes y servicios que el estado pondrá a disposición de la población, con el fin
de satisfacer algunas de las necesidades materiales. Estos indicadores se clasificarán en:
1. Ambiental: Referencia los recursos naturales y su aprovechamiento para la satisfacción de
necesidades humanas, además de los estados de intercambio y las relaciones que se
establecen con sus respectivos efectos multilaterales.
2. Económico: Actividad de una colectividad humana que involucra la administración de
bienes dentro de las cadenas de producción, comercio y consumo que atraviesa diversos
sectores y determina estructuras económicas locales.
3. Salud: Estado del hombre que permite un adecuado desempeño de funciones y se ve afectado
por el entorno y el acceso a servicios.
4. Social: Reunión de personas con fines comunes constituyendo poblaciones, representadas
por Instituciones sociales, y con el principal objetivo de resolver problemas sociales.
5. Política: Combinación de la planeación, gobierno y administración de recursos humanos, de
capital y naturales promoviendo su cuidado y con la intención de estimular su desarrollo.
6. Educación: Resultado de la interacción entre enseñanza y aprendizaje fundamentado en
principios éticos de respeto de la vida en sus formas, generando una relación armónica entre
la humanidad y la naturaleza. Éste factor es medido en una población por su capacidad e
infraestructuras de estudio, en este punto es conveniente para la investigación resaltar la
importancia de la educación ambiental la cual debe estar acorde con las características
ecológicas y culturales de la zona.
7. Infraestructura: Considera áreas de relación social y de espacio público como museos,
bibliotecas, áreas verdes; al igual que plataformas de desarrollo del municipio como lo son
grandes construcciones, canales de servicios básicos y no básicos, vías de comunicación,
soporte de TIC´S, entre otros.
8. Vivienda: Espacios residenciales artificiales conglomeradas en estructuras urbanas, que
dependen de materias y de energías del exterior y están dotadas de redes de saneamiento y
53
distribución. En lo posible con una cobertura que abarque a toda la población y genere la
menor cantidad de impactos al medio contando con que estamos en una era de expansión
urbana.
9. Cultural: Actividades y lugares destinados para la recuperación y reafirmación de la
memoria, el conocimiento y el desarrollo de actividades religiosas y tradicionales de una
zona, región o país determinado.
10. Movilidad: Redes de transporte intermodal, tanto público como privado, que favorecen el
movimiento entre centros de desarrollo facilitando el acceso a otros criterios como
educación, salud, comercio, entre otros.
11. Seguridad y Justicia: Aspecto que propende por el respeto y cuidado de las condiciones
físicas, sociales y culturales de una sociedad para que se desarrolle libremente, se muestran
mediciones del desempeño de la policía, los tribunales y otras instituciones y si las reformas
nuevas están teniendo éxito.
12. Subjetiva: Percepción relativa de la sociedad en donde ella misma describe sus condiciones
y estado de su bienestar. Se caracteriza por tener una descripción en mayor medida
cualitativa que cuantitativa.
En otro trabajo importante sobre indicadores de calidad de vida, el autor (Leva76) da a conocer
definiciones de calidad de vida; que a continuación se mencionan:
“El grado en que una sociedad posibilita la satisfacción de las necesidades de los miembros
que la componen, las cuales son múltiples y complejas (Beltramin, 2003)”.
“Las condiciones óptimas que rigen el comportamiento del espacio habitable en términos de
confort asociados a lo ecológico, biológico, económico productivo, socio-cultural, tipológico,
tecnológico y estético en sus dimensiones espaciales. De esta manera, la calidad ambiental
76 LEVA, G., “Indicadores De Calidad De Vida Urbana: teoría y metodología, hábitat metrópolis”, Universidad
nacional de Quilmes, 2005, Buenos Aires. pp. 16-18.
54
urbana es por extensión, producto de la Interacción de estas variables para la conformación
de un hábitat saludable, confortable, capaz de satisfacer los requerimientos básicos de
sustentabilidad de la vida humana individual y en interacción social dentro del medio urbano
(Luengo, 1998)".
“Unas condiciones óptimas que se conjugan y determinan sensaciones de confort en lo
biológico y psicosocial dentro del espacio donde el hombre habita y actúa, las mismas en el
ámbito de la ciudad están íntimamente vinculadas a un determinado grado de satisfacción de
unos servicios y a la percepción del espacio habitable como sano, seguro y grato visualmente
(Pérez Maldonado, 1999)”.
“Es el grado de excelencia que una sociedad dada, precisamente localizada en un tiempo y en
un espacio geográfico, ofrece en la provisión de bienes y servicios destinados a satisfacer
cierta gama de necesidades humanas para todos sus miembros, y el consiguiente nivel de
contento o descontento individual y grupal según la percepción que se tenga de esa oferta,
accesibilidad y uso, por parte de la población involucrada (Abaleron, 1998)”.
“Calidad de vida es una noción plural, ajustada a cada contexto, constituida por múltiples
factores inscriptos en diversas dimensiones temáticas de la realidad.
Calidad de vida afecta a cada individuo frente a sus contextos micro y macro comunitarios de
articulación social y es determinado por: 1) las modalidades ponderadas de asociación entre
las necesidades objetivas y las demandas subjetivas específicas de la vida urbana, [y] 2) las
potencialidades, condiciones y niveles relativos de accesibilidad a la satisfacción de las
mismas (Lindenboim, 2000)”.
“El grado de satisfacción de la demanda de necesidades y/o aspiraciones por parte de
individuos que ocupan un espacio urbano, obtenido mediante estrategias ordenadoras que
actúan directamente sobre el componente físico espacial del área considerada, e
55
indirectamente sobre los componentes social, económico, político y cultural; estableciendo
relaciones de calidad entre los mismos” (Benavidez Oballos, 1998).
El resultado de todas las acciones de los actores que participan en el conjunto de la sociedad se
ven reflejado en la calidad de vida de la población, de las definiciones anteriores de calidad de
vida podemos concluir lo siguiente:
a) La calidad de vida es el estado o el resultado de las acciones del gobierno, la sociedad
y el medio ambiente.
b) La calidad de vida se evalúa en un conjunto de indicadores (Índice de calidad de Vida)
en un instante y espacio determinado. Se basa en la necesidad de información, es por
ello que la información ya no puede seguir siendo considerada como un simple apoyo
o soporte de las actividades de los gestores de la ciudad, sino que debe tratarse como
uno de sus principales recursos o activos77.
c) Está ligado la dinámica de la población, a su entorno, a un contexto.
d) La calidad de vida de una población o las necesidades prioritarias van cambiando en el
tiempo y también según el espacio. Las necesidades prioritarias de los bogotanos hace
20 años son diferentes a las necesidades prioritarias de hoy; las necesidades de los
habitantes de Cali son diferentes a las necesidades de los habitantes de la Amazonia.
e) Cuando se actúa en un problema o necesidad público, muy seguramente no se soluciona
en su totalidad si no que se alivia una parte y se dará a conocer otras características o
particularidades de ese mismo problema.
f) La calidad de vida tiene en cuenta aspectos objetivos y subjetivos.
g) La acción para mejorar la calidad de vida de una población está limitada por los recursos
monetarios, recursos humanos, recursos naturales y la información disponible.
77 LEVA, G., “Indicadores De Calidad De Vida Urbana: teoría y metodología, hábitat metrópolis”, Universidad
nacional de Quilmes, 2005, Buenos Aires. pp. 16-18.
56
h) Es importante resaltar lo que dice M. C Nussbaum y A. Sen78 (1996), en la introducción
del libro La calidad de vida, donde dicen que con solo el PIB per cápita no es suficiente
para resolver la pregunta de ¿Qué criterios son verdaderamente importante para el
florecimiento humano? También es necesario conocer de la salud de la población y de
los servicios médicos, conocer la educación (no sólo de la disponibilidad de está, sino
de su naturaleza y calidad), conocer del trabajo, si es satisfactorio o tediosamente
monótono, si los trabajadores disfrutan de alguna medida de dignidad y control y si las
relaciones entre los patrones y el trabajador es humana o denigrante, conocer que
privilegios legales y políticos disfrutan los ciudadanos, qué libertades tienen para
conducir sus relaciones sociales, personales y familiares, conocer la forma en que la
sociedad permita a las personas imaginar, maravillarse y sentir emociones.
La medición consiste en comparar un objeto o fenómeno contra un estándar o patrón, con el
fin de determinar cuántas veces se repite ese patrón dentro del objeto o fenómeno que se quiere
medir. En el caso de la calidad de vida, es complicado determinar cómo se debe medir, contra
que se va a comparar, como por ejemplo comparar la calidad de vida de una población frente
a otra diferente, determinar estándares mundiales y compararlos, etc.; se propone en el presente
trabajo, tomar el termino de evaluar79, es decir comparando el estado actual de la calidad de
vida de una población, con un estado pasado de esa misma población y/o con metas propuestas,
con el fin de poder determinar si ha mejorado o no la calidad de vida. Para lo anterior es
necesaria tener una medición inicial y/o unas metas claras que se quieren alcanzar, metas
propuestas por los gobiernos y la sociedad en su conjunto.
78 M. C Nussbaum y A. Sen, “La Calidad de Vida”, Traducción por el Fondo de Cultura Económica, 1996,
México. pp. 15-17. 79 Evaluación: proceso en el cual se conoce y se entienden las relaciones entre variables y nos permite establecer
causalidades.
57
Así el decisor o diseñador de políticas públicas según el conocimiento profundo que tenga de
la población y su dinámica, y además si cuenta, con información suficiente y verídica, según
su criterio podrá evaluar e identificar los problemas de la población de su interés, y tendrá el
criterio suficiente para luego así priorizar, diseñar políticas públicas, seleccionar las políticas
“optimas” (teniendo en cuenta las limitaciones de recursos naturales y monetarios) y así actuar
para mejorar el estado actual de la población.
El conjunto de indicadores compilados en este trabajo servirán como guía para el decisor o
diseñador y evaluador de políticas públicas, para tener claro que información es necesaria para
identificar los problemas de una población; pero servirán para analizar algunas de las
necesidades humanas, aquellas donde el estado puede interferir y solucionar, donde las
personas serán libres de escoger si aceptan o no las mejoras que el estado puede ofrecerles para
mejorar su estado actual de calidad de vida.
8.9 El impacto en la calidad de vida
Con las anteriores definiciones se determinó el impacto que tiene las políticas, el desarrollo
sostenible, y las acciones del estado social de derecho sobre la calidad de vida de una población.
Es claro que existen factores subjetivos donde las acciones del Estado no pueden interferir
directamente como por ejemplo en la espiritualidad, la personalidad, las emociones, entre otros;
estos aspectos son fundamentales para el desarrollo como personas, y que también impactan
de alguna forma en el desarrollo de la sociedad. Es por eso que en siguiente modelo causal (ver
Figura 3) no se tienen en cuenta estos aspectos tan personales, ya que lo que se busca es
representar un modelo de un conjunto de personas, de una sociedad.
58
Figura 3. Modelo dinámico Calidad de Vida
Fuente: Elaboración propia
El objetivo de un estado social de derecho es mejorar la calidad de vida de la población, dando
oportunidades de satisfacer las necesidades fundamentales como salud, empleo, vivienda,
educación, cultura, recreación, seguridad, alimentación, movilidad, infraestructura, conservar
el medio ambiente, etc.; en igualdad de condiciones para toda la población. Al cumplir con
estas necesidades, la economía se incrementa (por ejemplo el comercio y el turismo) y el
gobierno recibe el valor de todos los impuestos que el estado crea necesarios (IVA, impuesto
al turismo, donaciones, impuesto de gasolina, entre otros). Con este dinero se tendría un
presupuesto para seguir invirtiendo en políticas públicas que busque el objetivo de seguir
mejorando la calidad de vida de la población.
Pero para satisfacer a la población se requiere el consumo de recursos, no solo monetarios, sino
también los que dispone la naturaleza, que son recursos limitados, que si se consumen
indiscriminadamente reduce la posibilidad de que futuras generaciones puedan tener las
mismas oportunidades en satisfacer sus necesidades, que las generaciones actuales. Por tal
59
motivo las políticas de bienestar tienen que ser tan bien planeadas para poder usar
racionalmente los recursos disponibles y fortalecer la cultura de desarrollo sostenible, cultura
porque no solo es una responsabilidad del gobierno, sino que debe ser también de la población
y para cumplir con ese objetivo se requiere bastante tiempo, para que se convierta en costumbre
de aplicar las ideas del desarrollo sostenible en todo momento.
8.10 Indicadores y medidas de desempeño
Una forma de evaluar acciones dentro de un sistema es analizando las medidas de desempeño
o indicadores de desempeño. Estos indicadores nos muestran el rendimiento, resultados y
efectos de los proyectos, programas o estrategias de desarrollo en los insumos, procesos y
productos de un sistema durante un tiempo determinado80. Es decir nos muestra como es el
grado de intervención relativo a lo que estaba planeado inicialmente, o si se han cumplido los
objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos.)81 Para este método de
evaluación es necesario tener un análisis de la información de las variables relevantes (y sus
interrelaciones) de un sistema, y determinar un conjunto de indicadores que midan los cambios
en esas variables claves. A continuación, mostraremos algunas definiciones y características
de los indicadores:
Según el DANE82: un indicador es una expresión cualitativa o cuantitativa observable, que
permite describir características, comportamientos o fenómenos de la realidad a través de la
evolución de una variable o el establecimiento de una relación entre variables, que comparada
con períodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el
80 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BANCO MUNDIAL “Seguimiento y Evaluación:
Instrumentos, métodos y enfoques” EEUU (2004). Pp 6. 81 Bonnefoy J. C “Indicadores de desempeño en el sector público”. República Dominicana (2006). 82 DANE, “Guía para Diseño, Construcción e Interpretación de Indicadores”. Colombia (2005). Pp. 13
60
desempeño y su evolución en el tiempo. Por lo general, son fáciles de recopilar, altamente
relacionados con otros datos y de los cuales se pueden sacar rápidamente conclusiones útiles y
fidedignas.
Según Carlos G. Correa Ch83. En un sistema de gestión de calidad un indicador es: la expresión
cuantitativa del comportamiento o desempeño de la gestión de cada departamento o sección
cuya magnitud o resultado, al ser comparada con un nivel de referencia o meta numéricas
preestablecidas, señala el cumplimiento o desviación de resultados contra lo planeado y sirven
para tomar decisiones y acciones correctivas o preventivas.
Los indicadores urbanos según Germán Leva84: es una variable que ha sido dotado de un
significado añadido, con el fin de reflejar de forma sintética una preocupación social con
respecto al medio ambiente urbano e insertarla coherentemente en el proceso de toma de
decisiones. La definición de indicador urbano explicita el carácter social del mismo y del
sistema estadístico que implica. Esto tiene traducciones prácticas muy significativas, que van
desde la definición de los objetivos de un sistema de indicadores hasta los procedimientos de
construcción de un aparato estadístico y que hacen de los indicadores urbanos un producto
estadístico social.
J. Marcos Castro85 en su tesis doctoral cita a Carley (1981), que define y ve la utilidad en los
indicadores sociales en:
a) Como colección de medidas sobre un aspecto parcial de la realidad. Si bien realmente no se
trata de indicadores, sino de datos o simples estadísticas. Muchos informes sectoriales se basan
en una enumeración de estadísticas, pero sin la finalidad de abarcar todas las dimensiones de
la realidad a estudiar.
83 Correa. C, “Indicadores de Gestión”, curso Sena Universidad distrital, en octubre de 2008. 84 LEVA, G., “Indicadores De Calidad De Vida Urbana: teoría y metodología, hábitat metrópolis”, Universidad
nacional de Quilmes, 2005, Buenos Aires. pp. 35. 85 MARCOS, J. (2002), “Indicadores de Desarrollo Sostenible Urbano. Una Aplicación para Andalucía, Málaga,
España”, [en línea], disponible en: http://www.eumed.net/tesis/jmc/, recuperado: 28 de agosto de 2008.
61
b) Como instrumento directo para la toma de decisiones. Ciertos indicadores son utilizados per
se cómo instrumentos de intervención y gestión, poniendo en relación a los agentes y sus
objetivos de política ambiental con la información sobre el estado del medio ambiente urbano
por ejemplo.
c) Como parte de un sistema de indicadores con una estructura integrada y racional. Tales
sistemas tratan de ofrecer una perspectiva comprehensiva y sistemática de los fenómenos
mediante el uso de cierto número de indicadores que cubran una amplia variedad de
importantes actividades humanas.
J. Marcos resume lo que propuso Gallopín en la clasificación de las funciones principales de
los indicadores: evaluar las condiciones y tendencias; comparar ente lugares y situaciones;
evaluar las condiciones y las tendencias en relación a los objetivos y metas; conseguir
información prioritaria de forma rápida; y anticipar las condiciones y tendencias futuras.
Es bueno aclarar que un conjunto de indicadores agregado o ponderado de indicadores es un
Índice, que puede dar mucha más información que analizando un solo indicador86.
8.11 Simulación
Antes de entender que es simulación es necesario tener claro el concepto de “modelo” y de
sistema. Un sistema es “un conjunto de elementos que se interrelacionan para funcionar como
un todo y posee una frontera”87, es decir estos elementos forman una estructura, que por su
interrelación se generan unas propiedades emergentes y buscan cumplir un objetivo en común.
86 MARCOS, J. (2002) 87 DUNNA, E. G.; REYES, H. G.; CÀRDENAS, L. E. (2006), “Simulación y análisis de sistemas con Promodel”,
México, Pearson Education, p. 3
62
Los modelos son representaciones o sustitutos de un objeto o de un sistema que se quiere
analizar; estos modelos88 pueden ser de diversas formas y servir a muchos propósitos; los más
familiares de ellos son los “modelos físicos”, que representan objetos, los “diagramáticos”, que
representan relaciones, y otros con mayor abstracción, que son los basados en la matemática o
llamados principalmente “modelos matemáticos”.
Uno de los propósitos de los modelos es la simulación, a continuación, mostramos las
definiciones de varios autores:
Luis Gerardo Astaiza en una presentación sobre simulación social, recopila las siguientes
definiciones:
Una imitación de la operación de un proceso del mundo real o sistema en un marco de
tiempo.
Si está hecha a mano o en una computadora, implica la generación de una historia
artificial de un sistema, y la observación de esa historia.
Para realizar inferencias referentes a las características de funcionamiento del sistema
real.
Simulación como herramienta de predicción.
Méndez, G. A. y Álvarez89, dicen que: “En el momento en que se pretenda experimentar en el
modelo, haciéndolo funcionar como si él fuera el sistema, bien sea en condiciones reales o
hipotéticas, no se está haciendo otra cosa que la simulación de sistemas. Esta experimentación
con el modelo se utiliza con bastante éxito para lograr comprender verdaderamente en
funcionamiento de un sistema complejo ya existente, y muchas veces para alcanzar el diseño
más adecuado de un sistema en desarrollo”.
88 MÉNDEZ, G. A.; ÁLVAREZ, L. (2004), “Diseño de prototipo diagnóstico para la pequeña y mediana
empresa, PYME”, Bogotá, editorial Universidad Distrital F.J.C.,p 40-42 89 Ibid., p 40
63
Marcos, J90., en su tesis doctoral, menciona que la Simulación es “A partir del modelo es
posible utilizar los indicadores para analizar las variables que se producen alterando sólo
algunos componentes y manteniendo el resto Ceteris Paribus. Interesante al analizar
realidades que difícilmente se pueden recrear en un laboratorio, como es el caso de las
ciencias sociales”.
Thomas H. Naylor91 la definen así: "Simulación es una técnica numérica para conducir
experimentos en una computadora digital. Estos experimentos comprenden ciertos tipos de
relaciones matemáticas y lógicas, las cuales son necesarias para describir el comportamiento y
la estructura de sistemas complejos del mundo real a través de largos periodos de tiempo".
Según R.E. Shannon92 sería: "… el proceso de diseñar un modelo de un sistema real y llevar a
término experiencias con él, con la finalidad de comprender el comportamiento del sistema o
evaluar nuevas estrategias -dentro de los límites impuestos por un cierto criterio o un conjunto
de ellos - para el funcionamiento del sistema".
Por último J. Aracil93 dice que Simulación es “Proceso mediante el cual se implanta en un
computador un modelo matemático de un cierto aspecto de la realidad”.
“… un modelo matemático consiste esencialmente en un conjunto de ecuaciones. Para
procesarlas necesitamos de la ayuda de la informática. Una vez programadas en un computador
podemos experimentar con el modelo. Este proceso recibe la denominación de simulación
informática del sistema y requiere de herramientas informáticas adecuadas”.
90 MARCOS, J. (2002), “Indicadores de Desarrollo Sostenible Urbano. Una Aplicación para Andalucía, Málaga,
España”, [en línea], disponible en: http://www.eumed.net/tesis/jmc/, recuperado: 28 de agosto de 2008. 91 T. H. Naylor (1971), “Computer Simulation Experiments with Models ofEconomic Systems”, John Wiley and
Sons, New York. 92 R. F. Shannon. (1975), "Simulation: ASurvey with Research Suggestions," AIIE Transactions, Vol. 7, No. 3,
September 93 Aracil, J. (1995), Dinámica de Sistemas, Editorial Isdefe.
64
Con estas definiciones se construye la siguiente definición: la simulación es una técnica donde
utiliza un modelo (que representa las relaciones matemáticas o lógicas de los elementos de un
sistema real) para hacer experimentos sobre él, con el fin de analizar el posible comportamiento
a través del tiempo, del sistema en estudio. Estos experimentos consisten en variar algunos
componentes del modelo y dejar los demás constantes.
8.12 Evaluación de Política pública94
La evaluación es formar juicios de valor sobre las políticas gubernamentales95, práctica que
tiene sus inicios en el ejercicio de analizar los efectos de políticas en la educación, la salud, la
criminalidad y la lucha contra la pobreza, en los años 60 en los Estados Unidos; utilizando
técnicas para dar un soporte científico, técnicas como la estadística o diseño de experimentos.
A continuación, se mostraran algunas definiciones de evaluación de políticas públicas reunidas
en el trabajo “Guía para la Evaluación de políticas Públicas”96:
“Es el análisis objetivo y científico de los efectos a corto y largo plazo de las políticas, tanto
sobre los grupos sociales o situaciones para los cuales se diseñó la política como sobre la
sociedad en general, y el análisis del ratio de costos actuales y futuros sobre cualquiera de los
beneficios identificados” (Dye, 1992).
“La evaluación de programas conlleva el empleo de métodos científicos para medir la
ejecución y resultado de programas para ser utilizados en la toma de decisiones” (Ruthman,
1991).
94 Roth, A. N. “Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación” Bogotá (2002), ediciones Aurora. 95 Badia, M. “Manual de ciencia política”, España (1999) ,editorial TECNOS, p. 479 96 Instituto de Desarrollo regional, Fundación Universitaria.”Guía para la Evaluación de Políticas Públicas”,
Andalucia
65
“Consiste en la recopilación sistemática de información sobre actividades, características y
resultados de un programa para su utilización por un grupo específico, de cara a reducir
incertidumbres, mejorar la eficiencia y tomar decisiones en función de que se está haciendo
con el programa y a quien está afectando” (Patton, 1987).
“La evaluación es el proceso por el cual se analiza la eficacia y eficiencia de un programa.
Esto implica la recogida, análisis e interpretación de la información sobre el logro de los
objetivos del programa en relación con las previsiones” (Vonk, Tripodi, & Epstein, 2007).
“Es la aplicación sistemática de los procedimientos de la investigación social para valorar la
conceptualización y el diseño, la ejecución y la utilidad de los programas de intervención
social” (Rossi & Freeman, 1993).
En la tesis doctoral de Silke Nicole Haarich97 defina la evaluación de políticas públicas como
el “el proceso de una investigación sistemática que valora la concepción, el diseño, la
implementación y la utilidad de intervención públicas (políticas, programas, proyectos o
medidas), que registra sus efectos, y que analiza si los cambios observados –los efectos
intencionados y los no intencionados- presentan una relación causal con la intervención, todo
eso con el fin de reducir incertidumbres en el proceso de toma de decisiones y de mejorar de
forma continua la gestión pública ”.
Es bueno distinguir que es seguimiento y evaluación, Según la Organización para Cooperación
y el Desarrollo Económico (OECD) el seguimiento es “una función continua que utiliza la
recolección sistemática de datos en indicadores específicos, para medir el grado de avance y
logros de objetivos y progresos en la utilización de fondos asignados” 98 y la evaluación para
esta misma entidad (OECD) es “la valoración o estimación sistemática y objetiva de un plan,
97 HAARICH, S. (2006), “Mejora de los Sistemas de Evaluación. Desarrollo de la Capacidad de Evaluación
Respondiendo a la Nueva Demanda de la Política Regional Europea ”, [en línea], disponible en:
http://bib.cervantesvirtual.com/, recuperado: 2 de Julio de 20012 98 DANE, “Línea base de indicadores”, Colombia 2005 pp. 16
66
programa, proyecto o política en curso o terminada, comprendiendo su diseño, ejecución y
resultados. Lo que se busca es determinar la relevancia y satisfacción de los objetivos, la
eficiencia del desarrollo, su efectividad, impacto y sostenibilidad. La evaluación debe
proporcionar información creíble y útil, que admite incorporar las lecciones aprendidas de
todos los actores involucrados”.
El seguimiento y la evaluación en las dos definiciones anteriores son parecidas en que en el
curso del programa, proyecto, política o plan, se hacen periódicamente un seguimiento de
recursos y objetivos en los indicadores representativos del sistema intervenido; pero se
diferencian en que la evaluación incluye también una valoración del diseño y los resultados al
final de la ejecución de la política, plan, proyecto o programa.
Por acoplarse a los objetivos de esta investigación utilizaremos la definición de Silke Nicole
Haarich, esta definición busca lo que por esencia un Ingeniero industrial busca, tomar
decisiones atreves de métodos sistemáticos.
67
9. DESARROLLO E IMPLEMENTACION DE LA METODOLIGÍA
El objetivo principal de esta metodología es tener las bases, organizar e interpretar la
información de forma cíclica, para realizar un reconocimiento de la dinámica de una población
(sub gobiernos: municipios localidades, barrios, entre otros.), o mejor, de un problema o
problemas sociales de una población determinada, con el fin de atacar dicho o dichos problemas
desde sus inicios y así poder facilitar la toma de decisiones para buscar mejorar la calidad de
vida de una población en corto y largo plazo.
Los pasos (ver figura 4) que se proponen, más adelante se explicara cada uno al detalle, son los
siguientes:
Figura 4. Flujo de proceso de la metodología
Fuente. Elaboración Propia.
1. Identificación de problemas. Se implementarán algunos aspectos y objetivos de la
metodología diseñada y aplicada en el grupo de investigación Sistemas Experto y
68
Simulación de la Universidad Distrital, para responder la siguiente pregunta ¿Qué
criterios son verdaderamente importantes para el florecimiento humano, en la población
en estudio? Con este método se consulta diferentes expertos, de forma indirecta a partir
de los libros o escritos donde los expertos plasman sus conocimientos, con el fin de
identificar posible problemas emergentes y existentes. Lo ideal es que también se pueda
hacer una consulta directa a la población, y tener una “opinión” como si fueran un
experto, con el fin de que en esta metodología se puedan diseñar políticas incluyentes
con los directamente afectados por los problemas y las políticas. En él se diseña un
modelo causal para entender el problema de forma dinámica.
Otra forma es agrupando y clasificando noticias de los diferentes medios de
comunicación con el fin de identificar los problemas más recurrentes de una población.
2. Definición del problema u oportunidades de mejora. Se contextualiza el o los problemas
identificados, se identifican sus causas y los efectos que pueden generar; con el fin de
entenderlos no solo en los límites de la sociedad afectada sino en otros ambientes y
sociedades diferentes.
3. Como medir los problemas. Buscar, analizar, depurar y sintetizar la información
necesaria para el análisis y medición (indicadores sociales de desempeño) de los
problemas.
4. Objetivos y Metas. Con las causas, efectos e indicadores se procede a plantear objetivos
claros, factibles y medibles (es decir que se determinan metas).
5. Clasificar los problemas con ponderaciones.
6. Determinar recursos monetarios, recursos naturales, recursos de espacios físicos,
recursos humanos y tiempo disponibles para la población en estudio.
69
7. Diseño de modelos matemático por metas y por programación lineal donde pueda
cumplir uno o varios objetivos en corto y mediano plazo. Estos modelos nos indicaran
los recursos a asignar para cada problema según su ponderación.
8. Diseño de modelo de simulación a partir del modelo causal diseñado con anterioridad
para evaluar posibles (escenarios) políticas públicas donde se tenga en cuenta la demora
en su aplicación, los recursos asignados según el modelo o los modelos matemáticos
aplicados (punto 7) y la evolución o cambios de ponderación según rango de
cumplimiento en la solución de problema. Esto con el objetivo de identificar posibles
impactos de las políticas a largo plazo.
9. Establecer relaciones (en términos estadísticos) entre los escenarios obtenidos en la
simulación de diferentes posibles políticas públicas. Algunas opciones se dan mediante
el Diseño de Experimentos (DE) o siguiendo lo propuesto por Stearman99.
10. Tomar decisiones. Seleccionar la mejor política o estrategia que cumpla con todas las
restricciones, cumpla con las metas y tenga el mejor impacto en la sociedad a corto y
largo plazo.
9.1 Descripción de la metodología.
Primer paso. Identificación de problemas:
Con el objetivo de identificar los problemas que puede tener una sociedad, se pueden recurrir
a varias formas. La metodología diseñada (se llamará MSES) y aplicada por el grupo de
investigación Sistemas Experto y Simulación de la Universidad Distrital, utiliza este método en
99 Sterman, John. (2000). “Business dynamics : systems thinking and modeling for a complex world”
70
los libros “Diseño de prototipo diagnóstico para la pequeña y mediana empresa, PYME”100 y
“Dinámica de Sistemas y Problemas Sociales”101. MSES toma como primera fuente de
información lo que los expertos plasman en sus obras escritas e investigaciones; para el caso
de los problemas sociales también se puede tomar la información de la siguiente forma:
1. Realizando consultas o encuestas a la población objeto de estudio. Con esta forma se
corre el riesgo que se encuentran solo problemas y no posibles problemas que van surgir
o emerger. Depende mucho de cómo se diseñe la encuesta, el tamaño de la muestra, los
canales y su distribución en los diferentes sectores de la sociedad.
2. Identificar los problemas a partir de la información publicada en los diferentes medios
de comunicación local, nacional e incluso internacional. Las noticias y columnas de
opinión pueden (no siempre) ser ambiguas, sesgadas y/o prejuiciosas, influenciadas por
los intereses políticos o económicos de los dueños de estos medios de comunicación.
3. Con diagnósticos (datos estadísticas o datos históricos) generados por las alcaldías y
sus diferentes secretarias (como por ejemplo los planes de desarrollo), las ONGs, los
diferentes entes gubernamentales que tienen presencia en la población y a nivel
nacional, los censos, los medios de información públicos, privados e independientes,
los centros de formación (colegios y universidades si las tienen), con los estudios de las
empresas (si hacen responsabilidad social tienen estudios de impactos sobres su
entorno),.
4. Recorriendo la población en estudio, a través de la observación y el contacto directo se
pueden ver problemas obvios.
100 MÉNDEZ, G. A.; ÁLVAREZ, L. (2004), “Diseño de prototipo diagnóstico para la pequeña y mediana
empresa, PYME”, Bogotá, editorial Universidad Distrital F.J.C.,p 36-40. 101 MÉNDEZ, G. A. (2012), “Dinámica de Sistemas y Problemática Social”, Bogotá, editorial Universidad
Distrital F.J.C.,p 55-78
71
5. La metodología objeto del presente trabajo, es un ciclo (ver imagen anterior) de
retroalimentación, donde su información base para la toma de decisiones son un
conjunto de indicadores; al iniciar un nuevo ciclo lo ideal sería que para cada indicador
se determinara los estándares internacionales (un ejemplo son los Objetivos de
Desarrollo del Milenio) y compararlos con las mediciones de la población en estudio;
Por ejemplo según la OMS (Organización Mundial de la salud) una ciudad requiere de
10 árboles por persona para mantener un ecosistema saludable. Teniendo esta
información se compara con las mediciones del indicador, para el ejemplo en Bogotá
la medición de este indicador para el año 2014 fue de 0.16 árboles por persona 102.
Quiere decir que no cumplimos con los estándares internacionales por lo tanto se puede
clasificar como un problema. O también si se desea se pueden determinar, a parte de
los estándares internacionales, metas u objetivos para cada indicador; esto para los
casos (indicadores) que no tengan estándares o los estándares internacionales a corto o
largo plazo son muy difíciles de cumplir.
Una forma de ver o identificar problemas a partir de las mediciones o históricos de los
indicadores previamente seleccionados es con el Control Estadístico de Procesos103
(SPC, Statistical Process Control) que gracias a la herramienta Gráficos de Control se
puede identificar los productos o servicios defectuosos (en los casos de las empresas),
que por alguna modificación en los procesos que intervienen en la fabricación o
prestación del servicio, hacen que se desvíen de sus especificaciones de diseño; es una
forma de identificar la calidad de productos y de los servicios.
Graficando los datos históricos, ordenado por tiempo, y utilizando como valor nominal
o línea central los estándares internacionales o metas de los indicadores sociales, se
102 Observatorio ambiental de Bogotá. http://oab.ambientebogota.gov.co/ 103 Carro Paz. R, González Gómez, D. (2014) “Administración de operaciones. Construcción de operaciones de
clase Mundial”. Editorial Nueva Librería. Capítulo 11
72
puede utilizar como método para identificar problemas las interpretaciones que usa el
SPC. Cabe aclarar que el SPC identifica problemas en sus gráficos de control cuando
los datos superan algún límite de control y también cuando se visualizan diferentes
comportamientos anormales (ver Figura 5).
Figura 5. Diagramas de flujo con procesos que denotan situaciones anormales
Fuente: Carro Paz. R, González Gómez, D. (2014) “Administración de operaciones.
Construcción de operaciones de clase Mundial”.
Se utiliza como supuesto que las muestras o los históricos de los datos tienen distribución
normal, con este supuesto utilizamos tablas de la distribución normal para calcular los límites
de control superior e inferior ([−3𝛿, 3𝛿]), para la gráfica de control tipo �̅�. Como se mencionó
antes el valor central de la gráfica será la meta establecida para cada indicador. En el caso de
los indicadores sociales se puede asumir que existirá una sola muestra del tamaño del histórico
de datos del indicador. Ej.: Como histórico solo se tiene 3 mediciones del indicador x, por lo
tanto, tenemos solo una muestra de tamaño 3.
73
Según lo anterior para determinar el grafico de control tipo �̅� se requieren los siguientes
cálculos:
𝑈𝐶𝐿�̅� = �̅� + 𝐴2�̅� (1.0)
𝐿𝐶𝐿�̅� = �̅� + 𝐴2�̅� (1.1)
Dónde:
�̅� = Resta la medición más pequeña del histórico de la medición más grande.
�̅� = Meta del indicador.
𝐴2 = Constante para proporcionar acotamiento tres sigma para una media de la muestra.
𝑈𝐶𝐿�̅� = Límite superior para el grafico de control tipo �̅�.
𝐿𝐶𝐿�̅� = Límite inferior para el grafico de control tipo �̅�.
Figura 6. Gráfico de control de tipo �̅�.
Fuente: Carro Paz. R, González Gómez, D. (2014) “Administración de operaciones.
Construcción de operaciones de clase Mundial”.
Al graficar los datos históricos de cada indicador se pueden visualizar (además de identifica si
están por fuera de unos “limites” permisibles de control) las tendencias de los datos y su
variabilidad; y así interpretar la gestión (su continuidad o abandono) que se le ha dado con
políticas, programas o proyectos a los resultados de cada indicador social o al problema que se
asocia a ese indicador.
74
Segundo paso. Entender los problemas:
Agrupando las diferentes fuentes de información del anterior paso, se puede determinar las
causas y efectos más comunes de los problemas más relevantes para los diferentes “expertos”.
El objetivo principal de este punto es entender cada uno de los problemas identificados, para
ello seguiremos utilizando algunos pasos o herramientas del MSES y como complemento
algunos pasos del Marco Lógico (ML); que nos permitirán visualizar y organizar mejor la
información recolectada.
El Marco Lógico (ML) es utilizada como herramienta de gestión y planificación en agencias
de desarrollo multilaterales y bilaterales, e incluso desde 1993 la Comisión Europea utiliza ML
como parte de su sistema de Gestión del Ciclo del proyecto. Es una metodología que
proporciona unas herramientas con la cuales facilita el proceso de conceptualización, diseño,
ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos,
la orientación hacia grupos beneficiarios y facilitar la participación y la comunicación entre las
partes interesadas.
Esta metodología se compone de dos partes: la primera consiste en la identificación del
problema, análisis de los involucrados, análisis de problemas, análisis de los objetivos (árbol
de objetivos y jerarquía) y análisis (selección) de estrategias.
Y la segunda parte consiste en elaborar una matriz (Matriz del Marco Lógico) con el objetivo
de proporcionar información y conceptos uniformes de una forma estructurada. En esta matriz
encontramos un análisis profundo de los objetivos, cómo se lograrán y cuáles son sus riesgos
potenciales. Consta de cuatro columnas y cuatro o más filas (ver tabla 1).
75
Tabla 1. Estructura de la Matriz del Marco Lógico
Descripción del
proyecto
Indicadores Fuentes de
Verificación
Hipótesis
Objetivo(s)
General(es). La
contribución del
proyecto a la política u
objetivos del programa
(impacto)
¿Cómo se debe medir
el o los objetivos
generales, incluyendo
cantidad, calidad y
tiempo?
¿Cómo se recolectará
la información, cuándo
y por quién?
Objetivo(s)
Específico(s).
Beneficios directos a
los objetivos del grupo
o grupos.
¿Cómo se debe medir
el o los objetivos
específicos,
incluyendo cantidad,
calidad y tiempo?
¿Cómo se recolectará
la información, cuándo
y por quién?
Si el objetivo
Especifico se logra,
qué hipótesis se
mantiene verdaderas
para lograr el objetivo
general
Resultado. Productos
tangibles o servicios
entregados por el
proyecto.
¿Cómo se debe medir
el o los resultados,
incluyendo cantidad,
calidad y tiempo?
¿Cómo se recolectará
la información, cuándo
y por quién?
Si los resultados se
logran, qué hipótesis
se mantiene
verdaderas para lograr
el objetivo general
Actividades. Tareas
bajo su cargo para
entregar los resultados
deseados.
Si las actividades son
logradas, qué hipótesis
se mantiene
verdaderas para lograr
los resultados
Fuente: Comisión Europea. (2004), Líneas directrices Gestión del Ciclo de vida del Proyecto.
Disponible en: http:www.europa.eu.int/comm/europeaid/qsm/index
Para el presente trabajo y para el segundo punto de la metodología que se quiere diseñar, se
utilizara parte de la primera fase del ML, que se compone de las siguientes consideraciones104:
1. Definir el problema central. Formular el problema central de forma negativa. Tener
cuidado y no expresar el problema como si fuera ausencia de una solución. Ejemplo no
expresar ‘falta un hospital’ a que “existe una alta tasa de mortalidad”. Es mostrar de
forma objetiva el problema, sin soluciones implícitas (que aún no se saben si son las
mejores soluciones).
2. Diagramar el árbol de efectos con la siguiente estructura:
104 Ortegón, E., Pacheco, J. F. y Roura, H. (2005). Metodología general de identificación, preparación y
evaluación de proyectos de in versión pública. ILPES. Santiago de Chile.
76
Figura 7. Árbol de efectos
Fuente: ILPES. Metodología general de identificación, preparación y evaluación de
proyectos de in versión pública.
Donde se jerarquiza los efectos del problema de abajo hacia arriba y se visualiza como
un efecto puede generar otros efectos diferentes (encadenamiento de los efectos).
3. Gráfica del árbol de causas. Este grafico tiene una estructura muy similar al de efectos,
lo que lo diferencia es que se colocan las causas de arriba hacia abajo. Tiene una
jerarquización invertida (ver figura 8).
Figura 8. Árbol de causas.
Fuente: ILPES. Metodología general de identificación, preparación y evaluación de
proyectos de in versión pública.
Mientras más raíces se puedan detectar en el árbol de causas, más cerca se estará de las
posibles soluciones que se deben identificar para superar la condición restrictiva que se
ha detectado.
77
4. Grafico del árbol del problema. Es la unión de los dos gráficos anteriores (ver figura 9).
En él se observar el resumen de cómo es la estructura de un problema, y nos permite
proponer hipótesis para la solución de dicho problema.
Figura 9. Árbol del Problema.
Fuente: ILPES. Metodología general de identificación, preparación y evaluación de
proyectos de in versión pública.
Después se utilizará los siguientes pasos del MSES:
1. Pareto de causalidad105: Una vez compilada la información, proveniente de expertos
(nacionales e internacionales) y organizada con los pasos de la primera parte de la
metodología del Marco Lógico, se homologan causas mediante la afinidad de variables.
Con este fin se utiliza el diagrama de afinidad que permite entender sistemáticamente
la estructura de un problema global. Además, utiliza la afinidad entre partes o
fragmentos de datos verbales. Finalmente, para medir la importancia relativa de las
causas afines se construye el Diagrama de Pareto, luego de lo cual se comprueba cómo
105 Es una técnica usada para graficar en barras las frecuencias relativas en orden descendente. Las barras se
conectan con una línea para mostrar la adición incremental.
78
con algunas pocas causas se puede determinar el análisis de soluciones de cada
problema. Partiendo de la idea original del diagrama, un 20% de causas participan
en el 80% de los problemas.
2. Diagrama de causa-efecto: como complemento o como otra opción de los arboles
causales y de efecto utilizados en el método ML, el diagrama de causa-efecto sirve para
clarificar las causas de un problema. Posee dos áreas básicas: una de causas o de
factores que afectan y otra de efectos. Se muestra su relación a través de flechas. Para
el desarrollo de este paso, se parte con la pregunta ¿qué afecta el buen desempeño del
área funcional?, y se discriminan, al igual que en el caso anterior, por importancia y
afinidad. De éste se desprenden causas principales y sub-causas, hasta de tercer nivel,
es decir, sub-causas de sub-causas. Lo ideal es cubrir el efecto con la mayor cantidad
relevante de causas.
Tercer paso. Como medir los problemas:
Ya identificado los efectos y las cusas de los problemas, es necesario poder medir, cuantificar
esos hallazgos, para luego así definir objetivos y por lo tanto metas. Los indicadores sociales
nos pueden mostrar los efectos de los problemas en diferentes factores. Por ejemplo, tenemos
el problema del consumo de drogas, lo ideal es ver cómo este problema afecta la salud, la
educación, la vivienda, la seguridad, la economía, la cultura, la infraestructura, la política y la
justicia. O también se puede tener un conjunto de indicadores y ver cuáles son los más
importantes en modificar, para mejorar la calidad de vida de una población.
En este trabajo se busca mostrar el problema a través de los datos, de forma integral y objetiva.
Como, por ejemplo: el consumo de droga aumento un 30% con respecto al año anterior, se
79
demuestra estadísticamente que este aumento está relacionado con el aumento del desempleo,
la violencia intrafamiliar y la deserción escolar.
Para este tercer paso de la metodología se propone utilizar indicadores existentes (los
indicadores de los gobiernos, ONGs, organizaciones nacionales e internacional, entre otros)
y/o construir nuevos para poder medir de alguna manera los problemas identificados. Las tesis
de pregrado “Evaluación del impacto de los cultivos de flores en la calidad de vida de la
población del Municipio de El Rosal Cundinamarca, mediante Dinámica de Sistemas106” y
“Propuesta de asignación de recursos al interior de las localidades de Bogotá D.C para
mitigar problemas sociales y mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante el diseño
de un modelo de programación meta, caso de aplicación en la localidad de Chapinero107”
realizaron una recopilación, depuración y organización de diferentes indicadores (más de 3800
indicadores) y alrededor de 55 autores (ver Anexo 1), que de alguna forma median el estado de
la calidad de vida de una población. Este conjunto de indicadores se puede utilizar como base
para cuantificar los problemas, pero muy seguramente existirán efectos o causas que dentro de
este conjunto de indicadores no se encontraran la forma de medirlos; para esos casos será
necesario crear nuevos indicadores.
La evaluación de los indicadores e información pertinente y medible para solucionar problemas
sociales o mejorar de la calidad de vida, como se vio en el modelo anterior (modelo dinámico
de Calidad de vida), se propone verlos desde una perspectiva dinámica y no lineal. Por tal
motivo se ve la necesidad de clasificar los indicadores y la información (para identificar los
106 TORRES, S., VERA, P. y DUARTE, F. (2009), Evaluación del impacto de los cultivos de flores en la calidad
de vida de la población del Municipio de El Rosal Cundinamarca, mediante Dinámica de Sistemas, Bogotá,
Trabajo de grado Universidad Distrital. 107 J. S. Giraldo, Mecías y J. Muñoz, Gonzales (2015), Propuesta de asignación de recursos al interior de las
localidades de Bogotá D.C para mitigar problemas sociales y mejorar la calidad de vida de los habitantes
mediante el diseño de un modelo de programación meta, caso de aplicación en la localidad de Chapinero,
Bogotá, Trabajo de grado Universidad Distrital.
80
indicadores a diseñar), para esta investigación, con el modelo FMPEIR que es un modelo
utilizado para determinar un perfil ambiental en las evaluaciones ambientales.
Se utilizará este modelo por su similitud y lógica en un modelo de análisis de capacidad en el
sector de producción industrial.
Existen factores que mueve la industria (Fuerza motriz), y que no son controlados por la misma
empresa. Como, por ejemplo: crecimiento de la población, tratados de libre comercio,
catástrofes naturales, el valor de la moneda extranjera, precio y disponibilidad de materia prima
e insumos, leyes, impuestos, entre otros. Esta fuerza motriz hace que las empresas determinen
sus necesidades para sobrevivir, es decir que presión van a generar sobre la empresa para poder
responder y ser sostenibles en el transcurso del tiempo, por ejemplo, la presión seria las metas
de ventas, determinar la demanda, los ingresos deseados o la reducción de costos que la
empresa establezca. Pero para poder cumplir con estas necesidades se debe determinar que
disponibilidad y en qué estado están los recursos de la empresa (estado), con estos datos se
determinan las acciones a seguir, y hacer una evaluación de sus posibles impactos, pero
también ver al momento de aplicar las acciones seleccionadas que impactos reales se crean en
la empresa, según este análisis de impactos y el cambio constante de las fuerzas motrices se
determinan unas posibles respuestas o políticas que volverán a determinar la presión necesaria
que debo ejercer sobre la empresa. Este ejercicio se hace constantemente en las empresas para
mantenerse vivos en el mercado.
81
Figura 10. Modelo Causal Fuerza Motriz -Presión-Estado-Impacto-Respuesta
Fuente: TORRES, S., VERA, P. y DUARTE, F. (2009), Evaluación del impacto de los cultivos de
flores en la calidad de vida de la población del Municipio de El Rosal Cundinamarca, mediante
Dinámica de Sistemas, Bogotá, Trabajo de grado Universidad Distrital.
Para el caso del análisis y evaluación de la calidad de vida a través de indicadores, si se quiere
clasificar o diseñar con este modelo, se explicará en qué consiste cada uno de los elementos
que conforman este modelo:
1. Fuerza Motriz: para este factor un indicador fundamental es la tasa de crecimiento
poblacional, que es el motor de todo, con este dato se puede determinar la presión
que hay que hacer sobre todo el sistema (país) para poder satisfacer las necesidades
de la población. Dentro de este factor entran también factores exógenos que las
personas o el estado no puede controlar, como por ejemplo el valor del dinero, los
ciclos o fenómenos climáticos, los conflictos de otros países, sus tratados de
comercio, entre otros.
2. Presión: es determinar a partir de la respuesta y la fuerza motriz, que se necesita
para poder satisfacer las necesidades actuales y futuras; se determina cuantos
recursos se necesitan consumir. En este factor caben mucho la necesidad de
82
determinar metas para mejorar la calidad de vida. Por ejemplo, según la tasa de
crecimiento poblacional, se puede estimar que niños van a entrar a la edad de
ingreso a jardines, cuántos de estos niños van estar en jardines públicos y privados,
cuantos van a entrar al colegio, a la universidad. Con estos cálculos se determina
los nuevos cupos que se deben abrir en todas estas instituciones.
3. Estado: en este factor se encuentra la gran mayoría de los indicadores, que muestran
el estado actual de los recursos disponibles tanto monetarios, como naturales y
humanos; muestran que cantidad hay de cada uno de los recursos, su estado de
calidad y su disponibilidad.
4. Impacto: es el cambio positivo o negativo de los elementos del sistema; se puede
encontrar en esta clasificación el costo que tiene el cambio de estado de los recursos;
se incluye también la brecha que existe después de ejercer la presión, entre lo que
cambio y lo deseado.
5. Respuesta: Estos indicadores son medidas que muestran el grado en que la sociedad
responde a los problemas y cambios en la calidad de su entorno. Las respuestas
sociales están referidas a acciones individuales y colectivas que están dirigidas a
mitigar, adaptar o prevenir los impactos negativos inducidos y detener o reparar los
daños ya producidos. Estas respuestas normalmente son recogidas mediante la
intervención pública. El indicador de respuesta ha de reflejar los esfuerzos de la
sociedad en resolver problemas concretos. Estas respuestas a su vez generaran una
presión sobre el sistema.
Con el modelo FMPIR, se pueden hacer varios modelos causales o diagramas de influencias
que describan los problemas sociales identificados en la población en estudio, para ver posibles
relaciones entre algunas variables (indicadores) y ver que variables no entran en cada uno de
83
los problemas. Esto facilita el análisis, la depuración (que indicadores entran y cuáles no) y el
proceso de determinación del tipo de relación (lineal o no lineal) entre las variables.
Según la clasificación anterior es necesario encontrar información o indicadores que expliquen
el estado de n periodos (meses, años, etc.) para poder hacer un análisis de correlación.
El conjunto de indicadores diseñados, reclasificados o seleccionados se denominan Xj, donde
j= 1, 2, 3,…, m.
Tabla 2. Indicadores sociales
INDICADOR
SOCIAL
PERIODO
X1 X2 X3 … Xj … Xm
1 X11 X12 X13 … X1j … X1m
2 X21 X22 X23 … X2j … X2m
3 X31 X32 X33 … X3j … X3m
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
I Xi1 Xi2 Xi3 … Xij … Xim
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
N Xn1 Xn2 Xn3 … Xnj … Xnm
Fuente: Elaboración propia.
Cuarto paso. Objetivos y Metas:
Por lo general cuando se establecen objetivos se establecen metas. A cada uno de los
indicadores se debe colocar una meta (lógica y factible), que serán diseñadas para disminuir o
aumentar los estados actuales de cada uno de los indicadores; deben estar en los mismos
términos de cada indicador y si tenemos m indicadores lo ideal es tener m metas. Estas metas
se deben alinear al plan de desarrollo de cada población o al plan de gobierno de los dirigentes
84
electos. Cabe resaltar que se puede hacer primero las metas y después si los planes de
desarrollo.
Para este punto se utilizará lo que falta de la primera parte del Marco Lógico (ML):
1. Árbol de objetivos. Los objetivos son las situaciones deseadas en el futuro, por parte de
los interesados. Debe existir un objetivo central que es una hipótesis de trabajo que
centra el análisis del problema y los objetivos específicos.
Estos objetivos deben ser realistas (alcanzables por los recursos disponibles), eficaces,
coherentes y cuantificables. Normalmente se establecen los objetivos tomando los
estados negativos del árbol de problemas y volviéndolos en forma de estados positivos.
Con lo anterior tomamos el árbol de problemas y se transforma en el árbol de objetivos,
donde lo que eran efectos se transforman en fines, y los que eran causas del problema
se transforman en medios para resolverlo. (Ver figura 11) De aquí, la importancia de
que las causas se ramifiquen todo lo que sea posible para tener mucho más desagregadas
las posibles vías de solución al problema en estudio.
Figura 11. Árbol del Objetivos.
Fuente: ILPES. Metodología general de identificación, preparación y evaluación de
proyectos de in versión pública.
85
Con este árbol se determinan que objetivos se van hacer y cuáles no, y después se
diseñan las estrategias (la simulación de nuevas tácticas o las experiencias de otras
ciudades, poblaciones y/o países ayudan a determinar las mejores estrategia o políticas
para cumplir con los objetivos y por lo tanto con las metas) a seguir para cumplir con
los objetivos seleccionados.
Ya identificando bien los objetivos se plantean los indicadores (metas) que deben describir los
objetivos en términos de cantidad, de calidad, de grupo(s) meta(s), de tiempo y de localización.
Un buen indicador debe ser: Específico: medir lo que supone medir – Mensurable y –
Disponible a cambio de un coste razonable – Pertinente respecto a un objetivo preciso y
cubrirlo – tener una indicación de Tiempo108.
Quinto paso. Ponderar y jerarquizar los problemas:
Con el propósito de determinar el grado de prioridad de cada uno de los indicadores (o un
conjunto de indicadores) que deben representar un problema o necesidad social, se tomara los
modelos AHP, Sistema de ponderación simple y Delphi, que se analiza en esta investigación.
Existen varias técnicas para el cálculo de ponderaciones o el peso (el nivel de importancia que
tiene ese indicador para un periodo de planeación) de cada uno de los indicadores. En cada
uno de los métodos se tiene que consultar uno o varios expertos, o incluso a la misma población
en estudio, diseñando una encuesta que cumplan con los pasos de cada uno de los métodos que
se van a explicar.
108 PARTICIP GmbH. (2002). “Guía Gestión del Ciclo de Proyecto”. Comisión Europea.
86
Sistema de ponderación simple
C. Romero109 explica uno muy sencillo; si se tienen m indicadores o problemas sociales
identificados, el centro decisor (población o grupo de personas racionales y expertas, o
dirigentes) debe asignar el numero 1 al problema o indicador que considere más importante de
solucionar en un tiempo y espacio determinado, luego asignamos el numero 2 al problema
siguiente en importancia hasta asignar el número m al criterio que considera menos importante.
C. Romero expresa de dos formas los pesos que se le pueden dar a los problemas sociales o a
los indicadores:
𝑊𝑗 =
1𝑟𝑗⁄
∑ 1𝑟𝑖⁄𝑚
𝑖=1
∀ 𝑗 = 1, 2, … ,𝑚 (2.0)
𝑊𝑗 =(𝑚 − 𝑟𝑗 + 1)
∑ (𝑚 − 𝑟𝑖 + 1)𝑚𝑖=1
∀ 𝑗 = 1, 2, … ,𝑚 (2.1)
Donde 𝑟𝑖 es la ubicación o el número de prioridad del problema j - esimo asignado por los
decisores.
La suma de los pesos siempre va dar 1:
∑𝑊𝑗
𝑚
𝑗=1
= 1 (2.2)
Existe otro método muy utilizado en el análisis multicriterial, y es el Proceso analíticos
Jerarquizados (método AHP).
Proceso de análisis Jerárquico (AHP)
Este método fue diseñado por Thomas L. Saaty (1980), y consiste en que el centro decisor o
conjunto de expertos proporcione evaluaciones subjetivas a cada uno de los problemas
109 ROMERO, C. (1996), “Análisis de las Decisiones Multicriterio” Madrid, Isdefe.
87
identificados o a cada indicador. Este método realiza por cada experto consultado unas
comparaciones pareadas, es decir compara un problema con cada uno de los otros problemas
(por parejas) en una escala de 1 a 9.
Tabla 3. Escala de Preferencias
Planteamiento verbal de la preferencia Calificación
Numérica
Extremadamente preferible 9
Entre muy fuerte y extremadamente preferible 8
Muy fuertemente preferible 7
Entre fuertemente y muy fuertemente preferible 6
Fuertemente preferible 5
Entre moderadamente y fuertemente preferible 4
Moderadamente preferible 3
Entre igualmente y moderadamente preferible 2
Igualmente preferible 1
Fuente: TOSKANO, H. (2005), “El Proceso de Análisis Jerárquico (AHP) como
Herramienta para la toma Decisiones en la Selección de Proveedores”, [en línea], disponible
en: http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/Autores/toskano_hg.htm, recuperado: 06 de
Octubre de 2012
Para mostrar las comparaciones pareadas con las clasificaciones anteriores el método diseño
una matriz cuadrada de mxm donde los elementos de la diagonal principal son iguales a 1, es
decir a11, a22,…, amm = 1, se están comparando la alternativa consigo misma. Y aij es la medida
de la preferencia de la alternativa en el renglón i cuando se le compara con la alternativa j.
88
A continuación, se mostrara la formulación matemática de este método para el caso de varios
objetivos o problemas, o indicadores sociales (los Xm) y varios criterios o mejor expertos (e).
Cuando hay varios objetivos y múltiples criterios recomendamos leer “El proceso de Análisis
Jerárquico (AHP) y la toma de decisiones Multicriterio. Ejemplo de Aplicación” de OSORIO,
J. C. y OREJUELA, J. P.110
Tabla 4. Matriz de comparación de indicadores para el experto e
Experto Clasificación experto e
Indicadors X1 X2 … Xm
X1 a11 a12 … a1m
X2 a21 a22 … a2m
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Xm
Xm
am1 am2 … amm
Fuente: Elaboración propia.
Donde la matriz pareada es:
𝐴 = [
1𝑎21
⋮𝑎𝑚1
𝑎12
1⋮
𝑎𝑚2
……⋮…
𝑎1𝑚
𝑎2𝑚
⋮1
] (3.0)
Se debe cumplir la condición de que aij x aji= 1, por lo tanto la matriz queda:
𝐴 =
[
11
𝑎12⁄
⋮1
𝑎1𝑚⁄
𝑎12
1⋮
1𝑎2𝑚
⁄
……⋮…
𝑎1𝑚
𝑎2𝑚
⋮1 ]
(3.1)
110 OSORIO, J. C., OREJUELA, J. P. (2008). “El Proceso de Análisis Jerárquico (AHP) y la Toma de Decisiones
Multicriterio. Ejemplo de Aplicación” [en línea], disponible en: http://revistas.utp.edu.co/, recuperado: 06 de
Octubre
89
Una vez terminada la matriz de comparaciones pareadas se puede calcular lo que se denomina
prioridad de cada uno de los elementos que se comparan. Este proceso tiene tres pasos111:
Paso 1: Sumar los valores en cada columna de la matriz de comparaciones pareadas.
Paso 2: Dividir cada elemento de la matriz entre el total de su columna; a la matriz
resultante se le denomina matriz de comparaciones pareadas normalizada.
Paso 3: Calcular el promedio de los elementos de cada renglón de las prioridades
relativas de los elementos que se comparan.
Sumamos los elementos de cada columna:
𝐶𝑖 = ∑𝑎𝑖𝑗
𝑚
𝑗=1
∀ 𝑖 = 1, 2, … ,𝑚 (3.2)
𝐴 = [
1𝑎21
⋮𝑎𝑚1
𝑎12
1⋮
𝑎𝑚2
……⋮…
𝑎1𝑚
𝑎2𝑚
⋮1
] (3.3)
𝐶𝑖 = [𝐶1 𝐶2 … 𝐶𝑚] (3.4)
La matriz normalizada es de la siguiente forma:
𝑁 =
[
1𝐶1
⁄
𝑎21𝐶1
⁄
⋮𝑎𝑚1
𝐶1⁄
𝑎12𝐶2
⁄
1𝐶2
⁄
⋮𝑎𝑚2
𝐶2⁄
……⋮…
𝑎1𝑚𝐶𝑚
⁄
𝑎2𝑚𝐶𝑚
⁄
⋮1
𝐶𝑚⁄ ]
(3.5)
Teniendo la matriz normalizada se procede a encontrar el vector de prioridad para la evaluación
de cada experto (e), que se encuentra sacando los promedios de cada fila:
111 TOSKANO, H. (2005), “El Proceso de Análisis Jerárquico (AHP) como Herramienta para la toma Decisiones
en la Selección de Proveedores”, [en línea], disponible en:
http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/Autores/toskano_hg.htm, recuperado: 06 de Octubre de 2012
90
𝑤𝑒𝑗 =∑
𝑎𝑖𝑗𝐶𝑖
⁄𝑚𝑖=1
𝑚 ∀ 𝑗 = 1, 2, … ,𝑚 𝑦 ∀ 𝑒 = 1, 2, … , 𝐸 (3.6)
𝑤𝑒 = [
𝑤1𝑒
𝑤2𝑒
⋮𝑤𝑚𝑒
] ∀ 𝑒 = 1, 2, … , 𝐸 (3.7)
Este proceso se hace para cada uno de los expertos y también se hace esta misma matriz pareada
para clasificar o ponderar a los expertos. Teniendo el vector de prioridad de la matriz de
expertos.
𝑃𝑒 =∑
𝑏𝑖𝑗𝐶𝑖
⁄𝐼𝑖=1
𝐼 ∀ 𝑒 = 1, 2, … , 𝐸 (3.8)
𝑃 = [
𝑃1
𝑃2
⋮𝑝𝐸
] (3.9)
Donde bij es la medida de la preferencia del experto en el renglón i cuando se le compara con
el experto j, y Pe es la ponderación de cada experto.
Ya teniendo todos estos vectores de prioridad de cada experto, se agrupan en una sola matriz y
esta matriz nueva la multiplicamos por el vector de las ponderaciones de expertos.
[
𝑤11
𝑤21
⋮𝑤𝑚1
𝑤12
𝑤22
⋮𝑤𝑚2
……⋮…
𝑤1𝑒
𝑤2𝑒
⋮𝑤𝑚𝑒
] [
𝑃1
𝑃2
⋮𝑝𝐸
] = [
𝑾1
𝑾2
⋮𝑾𝑚
]=W (3.10)
La Matriz W contiene los pesos de cada uno de los indicadores o problemas sociales que se van
a usar en los modelos de programación meta o multi objetivo.
91
Método Delphi
El método Deplhi consiste en la recolección o valoración de opiniones de un grupo de expertos,
de forma cuantitativa, a una serie de preguntas. Estas valoraciones pueden ser cambiadas en
sucesivas rondas de consulta si el experto así lo considera oportuno atendiendo a la distribución
de las respuestas del resto de participantes, para así poder llegar a un consenso.
Es un método especialmente apropiado para el estudio de temas en los cuales la información,
tanto del pasado como del futuro no se encuentra disponible de forma clara. En sus inicios se
utilizaba mucho para efectos predictivos, hoy en día se utiliza bastante para identificar y/o
priorizar preferencias o soluciones a problemas prácticos por parte de un grupo de expertos.
Esta metodología consta de 3 fases112:
Fase 1. Es la formulación del problema y su socialización a los expertos consultados. En esta
misma fase se desarrolla el cuestionario que contiene preguntas claras, precisas, cuantificables,
independientes y que se puedan ponderar.
Fase 2 elección de expertos. Son elegidos por su capacidad de encarar el futuro y posea
conocimiento sobre el tema consultado. Tienen que ser consultados de forma independiente y
anónima, no en forma grupal.
Fase 3. Desarrollo práctico y análisis de los resultados. El cuestionario debe ser enviado por lo
menos a 25 expertos (como muchas veces no se recibe respuesta de algunos expertos, lo ideal
es tener la respuesta entre 10 y 18 expertos). La primera encuesta consta de la contextualización
del problema, el cuestionario y la explicación detallada del método. A este primer cuestionario
se hace un análisis estadístico y se puede replantear el cuestionario con el objetivo de enviarlo
de nuevo a los “Expertos” pero en este caso cada experto conocerá el resultado de todas las
preguntas por parte del grupo de expertos, con el fin de dar una nueva respuesta y deben
112 Astigarraga, E. El método Delphi, San Sebastián.
92
justificar, en el caso de que sea fuertemente divergentes con respecto al grupo. Se pueden enviar
varias veces los cuestionarios (entre tres y cuatro) (ver figura 12) y siempre que se envíen los
expertos deben argumentar por que disienten de la mayoría. El propósito de presentar en varias
ocasiones las respuestas a los expertos, es proporcionar una oportunidad a los participantes
tanto para reaccionar a las afirmaciones de los otros participantes y para repensar sus
evaluaciones originales a la luz de los datos generados en el grupo. El análisis estadístico que
se realiza es bastante simple: la media, la mediana, moda, máximo, mínimo, desviación y
cuartiles. Y al final se muestra este análisis al grupo de expertos, pero es el análisis de la última
encuesta.
Figura 12. Flujo del Método Delphi.
Fuente: Calabuig Moreno, F. y Crespo Hervás, J. (2009), Uso del método Delphi para la elaboración
de una medida de la calidad percibida de los espectadores de eventos deportivos. Valencia (España),
Retos. Nuevas tendencias en Educación Física, Deporte y Recreación n°15.
Sexto paso. Determinar recursos:
“El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción
de bienes y servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la población de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país”113.
113 Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP
93
Existe un presupuesto nacional que es originado por diferentes fuentes, como impuestos,
contribuciones, donaciones, tasas, endeudamientos, entre otros; el cual se utiliza para proveer
de manera directa e indirecta bines y servicios a la nación; subsidiar, de manera que se beneficie
la economía nacional (coherencia macroeconómica), industrias privadas para que sean
sostenibles; y su distribución con el fin de luchar contra la desigualdad y la pobreza.
De cómo y en qué cantidades se va a utilizar el presupuesto, es una cuestión política y, por lo
mismo, está sujeta a cambiar en el tiempo según sea la organización social existente en ese
momento. Su distribución se determina en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), y es aprobado
por el Congreso de la Republica. Donde es evidente que los recursos siempre serán limitados
frente a la magnitud de necesidades por satisfacer y las prioridades que tiene el gobierno de
turno frente a los problemas de la nación. El presupuesto es gastado de la siguiente forma (ver
Figura 13):
Figura 13. Composición del presupuesto de gastos.
Fuente: Dirección General del
Presupuesto Público Nacional (2011). “Aspectos generales del proceso presupuestal
colombiano”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.
Para ver al detalle los ingresos y gastos del presupuesto nacional ver anexos 1 y 2. En los gastos
de inversión, ya sabiendo que disponibilidad existe de recursos monetarios, lo ideal para saber
94
cómo distribuir el gasto se puede utilizar la misma ponderación que se determina en los pasos
anteriores a esta metodología. Obvio teniendo en cuenta la coherencia macroeconómica que se
esté viviendo en el momento de tomar esa decisión.
Con lo anterior se conocen los límites de los recursos; ahora bien, para saber cuánto recurso es
necesario para modificar un indicador social se requiere es tener claro el costo marginal por
modificarlo (aumentar o disminuir) en una unidad. En este entran a jugar los proyectos y
programas y los costos que estos pueden tener para resolver un problema.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está dando a conocer una nueva forma de gestión
pública llamada “Gestión para Resultados en el Desarrollo” (GpRD). Este modelo incorpora
una perspectiva gerencial y una racionalidad económica que busca la eficiencia y la eficacia en
la gestión pública de los Gobiernos Subnacionales (que llaman GSN).114 Los GSN o municipios
son el resultado de la descentralización del poder que buscan dar más autonomía a los gobiernos
locales y menores responsabilidades al gobierno central. Estos gobiernos locales que tienen un
mayor contacto con la población, son elegidos democráticamente y tienen ingresos (además de
las transferencias que hace el gobierno central) por recaudaciones propias y adicionalmente
independencia de cómo invertirlos.
Este modelo tiene como principal objetivo: “Generar valor público, que se refiere a los
cambios sociales —observables y susceptibles de medición— que el Estado realiza como
respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de
legitimación democrática y, por lo tanto, con sentido para la ciudadanía.115” es un modelo
que se soporta con un proceso sistemático llamado planeación estratégica, que al igual a la
metodología que se quiere presentar en este trabajo de investigación, su fin es alcanzar
propósitos y objetivos, y utiliza instrumentos que capten las variaciones que las acciones o
114 Curso BID (2011), Modulo 1“Gestion para resultados en el ámbito público.” 115 Ibid. Curso IBd sobre GpRD
95
decisiones de los gobiernos hacen sobre la población, con sistemas que procesen la
información, y con procedimientos que incluyan el análisis de los datos en la toma decisiones.
El GpRD utiliza lo que llama el presupuesto por resultados (PpR), que asigna recursos según
el impacto que tendrá los bienes y servicios generados en las instituciones públicas. Es todo los
contrario al modelo incrementalista, que funciona aumentando una misma proporción año a
año en las instituciones públicas, sin importar las necesidades, prioridades de la población y el
impacto de los resultados de esa asignación; el PrP al implementar los método de la
planificación estratégica (definir la misión, la visión, objetivos estratégicos, metas y resultados)
y los principios de la presupuestación por resultados, determina programas, proyectos y
recursos para lograr resultados que cumplan con metas que a su vez cumplirán con objetivos
estratégicos; en pocas palabras el PrP se debe articular con el plan estratégico de los GSN; para
lo anterior utiliza la metodología ABC116 (Activity Based Costs) o Costos basados en
actividades, otro enfoque empresarial que utiliza, agrupando, la información operativa,
financiera y contable que existe sobre las diferentes actividades de una empresa, para generar
bienes y servicios, con el objetivo de visualizar y organizar la información para poder tomar
decisiones. Para el modelo PrP utiliza esta metodología para analizar las actividades existentes
en las instituciones públicas y poderlas clasificar dichas actividades117 en: obligatorias, las
estratégicas (orientadas a los objetivos estratégicos) o prioritarias, las prescindibles (se pueden
dejar de hacer) y las sobredimensionadas en utilización de recursos. Luego con esta
información permite reasignar y/o crear actividades nuevas para generar bienes y/o servicios
que generen valor público sin salirse de la disponibilidad de los recursos que disponga cada
entidad pública.
116 Bayardo W., Santos Ma. (1994). “El costeo Basado en Actividades”. Disponible en:
http://libroweb.alfaomega.com.mx/catalogo/pmlproduccionmaslimpia/libreacceso/reflector/ovas_statics/unid6/P
DF_Espanol/Costeo_Basado_Actividades.pdf 117 Ibid, Modulo 2. ‘Planificación orientada a resultados’
96
Figura 14. Ejemplo Modelo ABC en un programa de vacunación.
Fuente: Curso BID (2011). Módulo 2“La Planificación Orientada a Resultados”
En conclusión, cada población tiene un presupuesto por ingresos propios y por transferencias
que hace le hace gobierno central; estos recursos son limitados y pueden ser asignados (por lo
general para tiempos de planeación de un año) por varias formas:
1- Un modelo incrementalista: aumenta en un mismo porcentaje el presupuesto de cada
rublo del plan de desarrollo de la población. No tiene en cuenta prioridades de la
población y los resultados obtenidos por ese aumento.
2- Asignación según lo indique el gobierno central.
3- Asignación según las propuestas de gobierno del candidato electo para gobernar la
población.
97
4- Asignación para generar valor social. Asigna a los programas o proyectos que mayor
impacto generan a la población, según identificación de prioridades previamente
identificadas.
En el siguiente punto de la metodología se explica varios modelos matemáticos de elaboración
propia que representan algunos de los anteriores modelos de asignación.
Séptimo paso. Modelos matemáticos para el corto y mediano plazo:
William W. Cooper, quien comenzó a utilizar la investigación de operaciones en la industria y
no en las fuerzas militares118, en 1955 junto con otros de sus colegas comenzaron hablar sobre
Programación por metas. En 1965 Ijiri utiliza una estructura de prioridades para cada meta. En
1982 Ignizio hace un resumen de aplicaciones de esta técnica. Otros autores que realizan varios
estudios sobre programación meta son: Lee (1972), Simon (1957), Schniederjans (1984) y
(1995), Ignizio y Cavalier (1994), Trzaskalik y Michnik (2002) y Tanino (2003)119.
Se utilizará la programación lineal y la programación meta por ser una técnica que permite
encontrar soluciones a varios objetivos conjuntamente y todos estos están restringidos por la
disposición de unos mismos recursos. Aplica perfectamente para la toma de decisiones acorto
plazo de un gobierno, ya que debe atacar varios problemas con el presupuesto y la disposición
de los recursos naturales de la nación.
La programación meta es aquella donde evalúa varios objetivos simultáneamente, colocando
una meta numérica a cada uno, y lo que se busca es minimizar la suma ponderada de las
desviaciones que puede tener cada objetivo frente a su meta. Da una solución eficiente, es decir
118 Assad A. A y Gass S. I (2011) “Profiles in Operations Research. Pioneers and Innovators” Springer. 119 Eiselt, H. A. y Sandblom C. l., (2007). “Linear Progamming and its Applications”. Springer.
98
una que pueda acercarse lo más posible a cada uno de las metas de todos los objetivos,
dependiendo de su ponderación.
Se diseñaron varios modelos en programación lineal, bajo algunos supuestos.
Primer modelo. Programación meta con regresión lineal múltiple.
Este modelo se diseñó con los siguientes supuestos:
- Los indicadores seleccionados y que se diseñaron para evaluar problemas sociales de
una población, tienen todas las mismas unidades de medida. Ejemplo todos están en
términos porcentuales, o todos están en unidades monetarias.
- Para determinar este modelo (𝑙𝑜𝑠 𝛽𝑗𝑖) es necesario que exista un histórico de resultados
de todos los indicadores seleccionados y diseñados, para poder determinar el modelo
de regresión lineal múltiple.
- Cada regresor (y) debe ser linealmente independiente o que exista una multicolinealidad
no perfecta. Para lo anterior es necesario hacer pruebas estadísticas previamente al
diseño del modelo.
- Los parámetros encontrados en la regresión lineal (𝑙𝑜𝑠 𝛽𝑗𝑖) son constantes.
- Los modelos de regresión lineal buscan minimizar el error que existe entre el valor
estimado y los valores reales.
- Se debe determinar una prioridad y una meta a corto plazo de cada uno de los
indicadores a usar.
- Disponer de la información de los diferentes recursos que dispone la población para
ejecutar planes y/o políticas para mejorar la calidad de vida de la población.
- Se debe determinar el costo marginal por cada indicador. Es decir, determinar cuánto
recurso (por cada uno de los recursos disponibles) se necesita para modificar en una
unidad cada indicador. En este supuesto el costo marginal es el mismo para cada
indicador sin importar la estrategia o política que se use para modificarlos.
99
- El objetivo principal de este modelo es determinar qué cantidad de recursos se asignará
a cada uno de los indicadores para cumplir con las metas, pero también es ver el impacto
que puede generar la modificación de un indicador a otros. Por eso se plantea la
necesidad de utilizar regresión lineal múltiple. Con esto se puede diseñar modelos más
globales e integrales.
A continuación, se mostrará la información de entrada para el modelo matemático:
Tabla 5. Información de entrada para modelo matemático
INDICAD
OR
SOCIAL
PERIODO
X1 X2 X3 … Xj … Xm
1 X11 X12 X13 … X1j … X1m
2 X21 X22 X23 … X2j … X2m
3 X31 X32 X33 … X3j … X3m
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I Xi1 Xi2 Xi3 … Xij … Xim
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N Xn1 Xn2 Xn3 … Xnj … Xnm
Ponderació
n o
penalizació
n para
cada Wj
W1 W2 W3 … Wj … Wm
Meta para
cada Xj Y1 Y2 Y3 … Yj … Ym
Recurso 1 R11 R12 R13 … R1j … R1m CR1
Recurso 2 R21 R22 R23 … R2j … R2m CR2
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Recurso k Rk1 Rk2 Rk3 … Rkj … Rkm CRk
Fuente: Elaboración propia
Dónde los Parámetros son:
Wj : Ponderación calculada para el indicador tipo “j ”, donde j = 1, 2, …, m
100
Yj : meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j” , donde j = 1, 2, …, m
CRk: Capacidad disponible del recurso tipo “k”, donde k = 1, 2, …, K
Xij : estado del indicador tipo “j” en el periodo “i”, donde j = 1, 2, …, m y i = 1, 2, …, n
Rkj : cantidad de recurso tipo “k” necesario para aumentar o disminuir en una unidad el
indicador social tipo “j”, donde k = 1, 2, …, K y j = 1, 2, …, m
Y las Variables son:
Xi : estado del indicador tipo “j”, donde j = 1, 2, …, m
𝑆𝑗+ 𝑜 𝑆𝑗
− : Desviación por encima o por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo “j”,
donde j = 1, 2, …, m.
Para determinar la matriz de los coeficientes tecnológicos (Matriz A) y las restricciones o
criterios condicionales del modelo, su utilizara la regresión lineal múltiple. Las ecuaciones
serian:
𝑋1𝑛 = 𝛽01 + 𝛽11𝑋2𝑛 + 𝛽21𝑋3𝑛 + ⋯ + 𝛽(𝑚−1)1𝑋𝑚𝑛 + 𝜖1
𝑋2𝑛 = 𝛽02 + 𝛽12𝑋1𝑛 + 𝛽22𝑋3𝑛 + ⋯ + 𝛽(𝑚−1)2𝑋𝑚𝑛 + 𝜖2
⋮ ⋮ ⋮ ⋮ … ⋮ ⋮ (4.0)
𝑋𝑚𝑛 = 𝛽0𝑚 + 𝛽1𝑚𝑋1 + 𝛽2𝑚𝑋2 + ⋯+ 𝛽(𝑚−1)𝑚𝑋𝑚−1 + 𝜖𝑚
Estas ecuaciones calculan cada indicador Xij en combinación de los otros indicadores sociales
teniendo en cuenta un error. Al minimizar el error por el método de mínimos cuadrados
ordinarios las ecuaciones quedan de la siguiente forma:
�̂�1𝑛 = �̂�01 + �̂�11𝑋2𝑛 + �̂�21𝑋3𝑛 + ⋯+ �̂�(𝑚−1)1𝑋𝑚𝑛
�̂�2𝑛 = �̂�02 + �̂�12𝑋1𝑛 + �̂�22𝑋3𝑛 + … + �̂�(𝑚−1)2𝑋𝑚𝑛
⋮ ⋮ ⋮ ⋮ … ⋮ (4.1)
�̂�𝑚𝑛 = �̂�0𝑚 + �̂�1𝑚𝑋1 + �̂�2𝑚𝑋2 + … + �̂�(𝑚−1)𝑚𝑋𝑚−1
101
Haciendo pruebas de hipótesis o intervalos de confianza sobre los �̂�𝑛, se descarta algunos de
los Xj de cada uno de las ecuaciones anteriores; se puede determinar que variables afectan
significativamente a las otras variables.
Como las metas (Yj) están en términos de cada Xj las ecuaciones anteriores se pueden expresar
de la siguiente forma:
�̂�1𝑛 = �̂�01 + �̂�11𝑋2𝑛 + �̂�21𝑋3𝑛 + ⋯+ �̂�(𝑚−1)1𝑋𝑚𝑛
�̂�2𝑛 = �̂�02 + �̂�12𝑋1𝑛 + �̂�22𝑋3𝑛 + … + �̂�(𝑚−1)2𝑋𝑚𝑛
⋮ ⋮ ⋮ ⋮ … ⋮ (4.2)
�̂�𝑚𝑛 = �̂�0𝑚 + �̂�1𝑚𝑋1𝑛 + �̂�2𝑚𝑋2𝑛 + … + �̂�(𝑚−1)𝑚𝑋(𝑚−1)𝑛
A cada una de estas ecuaciones, para convertirlas en las restricciones de un modelo de
programación meta, se les incluirán las desviaciones (𝑆𝑚+ 𝑦 𝑆𝑚
− ). El objetivo del modelo multi-
meta es minimizar el conjunto de desviaciones, las cuales cada una estará acompañada con su
grado de prioridad. Se busca la minimización, para aproximarse al cumplimiento de la meta
de cada uno de los indicadores.
El modelo, entonces, de programación multi-meta, quedaría de la siguiente forma:
𝑚𝑖𝑛 𝑍 = 𝑆1+𝑊1 + 𝑆2
+𝑊2 + ⋯+ 𝑆𝑚+𝑊𝑚 (4.3)
𝑆. 𝑎.
�̂�01 + �̂�11𝑋2 + �̂�21𝑋3 + ⋯+ �̂�(𝑚−1)1𝑋𝑚 + 𝑆1+ − 𝑆1
− = 𝑌1
�̂�02 + �̂�12𝑋1 + �̂�22𝑋3 + … + �̂�(𝑚−1)2𝑋𝑚 + 𝑆2+ − 𝑆2
− = 𝑌2
⋮ ⋮ ⋮ ⋮ … ⋮ ⋮ ⋮ ⋮ (4.4)
�̂�0𝑚 + �̂�1𝑚𝑋1 + �̂�2𝑚𝑋2 + … + �̂�(𝑚−1)𝑚𝑋𝑚−1 + 𝑆𝑚+ − 𝑆𝑚
− = 𝑌𝑚
𝑅11𝑋1 + 𝑅12𝑋2 + ⋯+ 𝑅1𝑚𝑋𝑚 ≤ 𝐶𝑅1
𝑅21𝑋1 + 𝑅22𝑋2 + ⋯+ 𝑅2𝑚𝑋𝑚 ≤ 𝐶𝑅2
⋮ ⋮ … ⋮ ⋮
102
𝑅𝑘1𝑋1 + 𝑅𝑘2𝑋2 + ⋯+ 𝑅𝑘𝑚𝑋𝑚 ≤ 𝐶𝑅𝑘
𝑋1, 𝑋2, … , 𝑋𝑚 ≥ 0
𝑆1+, 𝑆1
−, 𝑆2+, 𝑆2
−, … , 𝑆𝑚+ , 𝑆𝑚
− ≥ 0
Fuente: elaboración propia
Segundo modelo. Programación lineal para maximizar impacto o valor social.
Este modelo se diseñó con los siguientes supuestos:
- Tener la información de diferentes estrategias diseñadas para generar impacto positivo
en la sociedad. Se debe tener la información del costo de aplicarlos (la cantidad de los
diferentes recursos necesarios para ejecutarlos) y a cuáles de los indicadores, gracias a
la estrategia, cumplirán con las metas establecidas.
- Se debe determinar una prioridad y una meta a corto plazo de cada uno de los
indicadores a usar.
- Objetivo del modelo es determinar qué estrategia utilizar según los recursos disponibles
y la prioridad de los indicadores a los cuales la estrategia afecta directamente.
- Disponer de la información de los diferentes recursos que dispone la población para
ejecutar planes y/o políticas para mejorar la calidad de vida de la población.
A continuación, se mostrará la información de entrada para el modelo matemático:
103
Tabla 6. Información de entrada para segundo modelo matemático
Estrategias
Estrategia 1 (E1) Estrategia 2 (E2) … Estrategia p (Ep)
INDICADOR
SOCIAL
Ponderación
o
penalización
para cada
Wj
Meta
para cada
Xj
Cumple la estrategia
E1 Con la meta para el
indicador Xj
Cumple la estrategia
E2 Con la meta para
el indicador Xj
…
Cumple la estrategia
Ep Con la meta para el
indicador Xj
X1 W1 Y1 V11 V12 … V1p
X2 W2 Y2 V21 V22 … V2p
X3 W3 Y3 V31 V32 … V3p
. … . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
Xj Wj Yj Vj1 Vj2 … Vjp
. … . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
Xm Wm Ym Vm1 Vm1 … Vmp
Recurso k Necesario por Estrategia p Cantidad disponible
del recurso k
Recurso 1 R11 R12 … R1p CR1
Recurso 2 R21 R22 … R2p CR2
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
Recurso k Rk1 Rk2 … Rkp CRk
Fuente: Elaboración propia
Dónde los Parámetros son:
Wj : Ponderación calculada para el indicador tipo “j ”, donde j = 1, 2, …, m
Yj : meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j” , donde j = 1, 2, …, m
CRk: Capacidad disponible del recurso tipo “k”, donde k = 1, 2, …, K
Vjp : Si la estrategia p cumple o no (0 o 1 binario) la meta del indicador tipo “j”, donde j = 1, 2,
…, m y p= 1, 2, …, P
Rkp : Cantidad del recurso k necesario para cumplir con la estrategia p, donde k= 1, 2, …, K y
p= 1, 2, …, P7
Y la Variable es:
104
Ep : Variable binaria 1 si se escoge la estrategia p o 0 si no se escoge la estrategia p, donde p =
1, 2, …, P
El modelo de programación lineal es de la siguiente forma:
𝑚𝑎𝑥 𝑍 = ∑ ∑ 𝐸𝑃 ∗ (𝑉𝑗𝑝 ∗ 𝑊𝑗)𝑃
𝑝=1
𝑀
𝑗=1 (5.0)
𝑆. 𝑎.
∑ 𝑅𝑘𝑝 ∗ 𝐸𝑝
𝑝
𝑝=1≤ 𝐶𝑅𝑘 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑘 = 1, 2, 3, … , 𝐾 (5.1)
𝐸𝑝 ∈ {0, 1}
Fuente: elaboración propia
Tercer modelo. Programación meta.
Este modelo se diseñó con los siguientes supuestos:
- Se debe determinar una prioridad y una meta a corto plazo de cada uno de los
indicadores a usar.
- Disponer de la información de los diferentes recursos que dispone la población para
ejecutar planes y/o políticas para mejorar la calidad de vida de la población.
- Se debe determinar el costo marginal por cada indicador. Es decir, determinar cuánto
recurso (por cada uno de los recursos disponibles) se necesita para modificar en una
unidad cada indicador. En este supuesto el costo marginal es el mismo para cada
indicador sin importar la estrategia o política que se use para modificarlos.
- El objetivo principal de este modelo es determinar qué cantidad de recursos se asignará
a cada uno de los indicadores.
La información de entrada es la misma de la tabla 5; y los parámetros y variables son los
siguientes:
Parámetros son:
Wj : Ponderación calculada para el indicador tipo “j ”, donde j = 1, 2, …, m
105
Yj : meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j” , donde j = 1, 2, …, m
CRk: Capacidad disponible del recurso tipo “k”, donde k = 1, 2, …, K
Rkj : cantidad de recurso tipo “k” necesario para aumentar o disminuir en una unidad el
indicador social tipo “j”, donde k = 1, 2, …, K y j = 1, 2, …, m
Y las Variables son:
Xi : estado del indicador tipo “j”, donde j = 1, 2, …, m
𝑆𝑗+ 𝑜 𝑆𝑗
− : Desviación por encima o por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo “j”,
donde j = 1, 2, …, m.
El modelo de programación meta es el siguiente:
𝑚𝑖𝑛 𝑍 = ∑ 𝑊𝑗 ∗ (𝑆𝑗− + 𝑆𝑗
+)𝑀
𝑗=1 (6.0)
𝑆. 𝑎.
𝑋𝑗 + 𝑆𝑗− − 𝑆𝐽
+ = 𝑌𝑗 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑗 = 1, 2, 3, … ,𝑀
∑ 𝑅𝑘𝑗 ∗ 𝑋𝑗
𝑀
𝑗=1≤ 𝐶𝑅𝑘 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑘 = 1, 2, 3, … , 𝐾 (6.1)
𝑋𝑗, 𝑆𝑗+, 𝑆𝑗
− ≥ 0
Fuente: elaboración propia
Cuarto modelo. Programación meta por periodos.
Este modelo se diseñó con los siguientes supuestos:
- Se debe determinar una prioridad y una meta en un horizonte de planeación de cada
uno de los indicadores a usar. Como ejemplo podemos usar el periodo que dura en el
poder un gobernante o alcalde en Colombia (4 años).
- Disponer de la información de los diferentes recursos que dispone la población para
ejecutar planes y/o políticas para mejorar la calidad de vida de la población.
106
- Se debe determinar por cada posible estrategia o política el costo marginal por cada
indicador. Es decir, determinar cuánto recurso (por cada uno de los recursos
disponibles) se necesita para modificar en una unidad cada indicador por cada posible
estrategia.
- Se debe determinar por cada posible estrategia o política el tiempo necesario para
modificar en una unidad cada indicador social.
- El objetivo principal de este modelo es determinar qué cantidad de los indicadores se
incrementan o disminuyen, en qué periodo y cual tipo de estrategia se usará para cada
indicador.
La información de entrada es la misma de la tabla 5; y los parámetros y variables son los
siguientes:
Parámetros son:
Wj: Ponderación calculada para el indicador tipo “j ”, donde j = 1, 2, …, m
Yj: meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j” , donde j = 1, 2, …, m
CRminkt: Capacidad disponible mínimo que hay que utilizar del recurso tipo “k” en el periodo
“t” donde, donde k = 1, 2,…, K y t= 1,2,3,…,T.
CRmaxkt: Capacidad disponible máximo que hay que utilizar del recurso tipo “k” en el periodo
“t” donde, donde k = 1, 2,…, K y t= 1,2,3,…,T.
Rkje: cantidad de recurso tipo “k” necesario para aumentar o disminuir en una unidad el
indicador social tipo “j” con la estrategia e, donde k = 1, 2, …, K, j = 1, 2, …, m y e= 1,2,…,E.
Vj: Valor inicial o actual de indicador “j”.
Pje: Tiempo requerido para aumentar o disminuir en una unidad el indicador “j” con la
estrategia “e”.
ho: Horizonte de planeación para cumplir todas las metas de los indicadores.
Y las Variables son:
107
Xiet: Valor del indicador “j” con la estrategia “e” en el tiempo “t”
𝑆𝑗+ 𝑜 𝑆𝑗
− : Desviación por encima o por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo “j”,
donde j = 1, 2, …, m.
Esiet: variable binaria que indica si en el periodo “t” se da valor al indicador “j” con la estrategia
“e”
El modelo de programación meta es el siguiente:
𝑚𝑖𝑛 𝑍 = ∑ 𝑊𝑗 ∗ (𝑆𝑗− + 𝑆𝑗
+)𝑀
𝑗=1 (7.0)
𝑆. 𝑎.
𝑉𝑗 ± (∑ ∑ 𝑋𝑗𝑒𝑡 ∗ 𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡
𝐸
𝑒=1
ℎ𝑜
𝑡=1) + 𝑆𝑗
− − 𝑆𝐽+ = 𝑌𝑗 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑗 = 1, 2, 3, … ,𝑀
∑ 𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡
𝐸
𝑒=1= 1 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑗 = 1, 2, 3, … , 𝑀 𝑦 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑡 = 1,2,3,… , ℎ𝑜
∑ ∑ 𝑅𝑘𝑗𝑡 ∗ 𝑋𝑗𝑒𝑡
𝐸
𝑒=1∗ 𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡
𝑀
𝑗=1≥ 𝐶𝑅𝑚𝑖𝑛𝑘𝑡 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑘 = 1, 2, 3, … , 𝐾 𝑦 𝑡 = 1,2,3,… , ℎ𝑜 (7.1)
∑ ∑ 𝑅𝑘𝑗𝑡 ∗ 𝑋𝑗𝑒𝑡
𝐸
𝑒=1∗ 𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡
𝑀
𝑗=1≤ 𝐶𝑅𝑚𝑎𝑥𝑘𝑡 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑘 = 1, 2, 3, … , 𝐾 𝑦 𝑡 = 1,2,3,… , ℎ𝑜
∑ ∑ 𝑃𝑗𝑒 ∗ 𝑋𝑗𝑒𝑡
ℎ𝑜
𝑡=1∗ 𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡
𝐸
𝑒=1≤ ℎ𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑗 = 1, 2, 3, … ,𝑀
𝑋𝑗𝑒𝑡, 𝑆𝑗+, 𝑆𝑗
− ≥ 0
𝐸𝑠𝑗𝑒𝑡 ∈ {0, 1}
Fuente: elaboración propia
Octavo al décimo paso. Análisis soluciones a largo plazo:
Dentro del presente trabajo se habla mucho de sistemas y/o problemas complejos, al indagar
sobre este concepto en la literatura se observa que está muy relacionado con el término de no-
108
linealidad, “que se refiere a la posibilidad de un sistema de acción de generar secuencias
causales no proporcionales en la relación causa-efecto.”120 Que se puede entender también:
“No hay forma de relacionar acción y reacción, lo que hay son, infinitas posibilidades de
acción y reacción, todas, a priori, igualmente válidas y posibles, inclusive las más
contradictorias.”121, situaciones que pueden ir en contravía al sentido común.
El economista Tim Harford comenta un su conferencia122 que existen personas que al frente de
un problema muy complejo, se comportan con el Complejo de dios: “no importa que tan
complicado sea un problema, la persona tiene la certeza absolutamente abrumadora de que
su solución es infaliblemente correcta. … gente que, ante asuntos increíblemente complejos,
están absolutamente convencidos de que entienden cómo funciona el mundo”. Este complejo
se observa mucho en los diferentes dirigentes gubernamentales o políticos; y Tin Harford
asegura que el mundo es demasiado complejo para entenderlo así, muchas veces intentan
representar una situación, por ejemplo el PIB, con solo tres indicadores, cuando en el mundo
de la economía de una país o una ciudad existe un sin número de productos y servicios, y por
lo tanto una gran cantidad de relaciones de diferente grado entre ellos, que hacen que el análisis
económico sea mucho más complejo; Harford resalta que para problemas complejos una buena
forma de encontrar soluciones “buenas” es a través del método heurístico del ensayo y error (o
prueba y error), que “Consiste en la elección y prueba de un conjunto de posibles soluciones.
La efectividad depende de la elección del conjunto adecuado y del orden de verificación,
siendo su principal limitación el esfuerzo, recursos y tiempo requerido para efectuar las
pruebas.”123 Pero para aplicar este método en una sociedad, ciudad, municipio, región puede
120 Munné, F (2005). “¿Qué es la complejidad?”. Encuentros en psicología social, 3 (2), pp.6-17. 121 Brandão, G. (2008). “Luhmann y la Complejidad: una introducción transdisciplinar”. Rev Mad. N° 19,
Septiembre de 2008. pp. 99-110 122 Harford. T. (Julio de 2011), “Trial, error and the God complex”, [videoconferencia], en
https://www.ted.com/talks/tim_harford 123 http://cyt-ar.com.ar/cyt-ar/index.php/Ensayo_y_error
109
llegar a ser muy costoso124, por los recursos humanos, monetarios y tiempo que sus pruebas en
la vida real implicarían.
Para aplicar este método heurístico (ensayo y error de diferentes escenarios) sin incurrir en
pruebas en tiempo y espacio real, se pueden hacer en modelos que se aproximen a la
complejidad de la realidad. El presente trabajo propone que la simulación continúa o Dinámica
de sistemas es otra técnica de la investigación de operaciones ideal para seleccionar posibles
soluciones a problemas sociales en sistemas complejos y dinámicos (comportamientos
cambiantes en el tiempo). Esta técnica se ha utilizado casi por 40 años en diferentes áreas del
conocimiento donde utilizan el concepto de sistema, como por ejemplo en la industria, la
economía, la sociología, la ecología, entre otros. Sus inicios de aplicación se dieron en la
industria de electrodomésticos (con Jay W. Forrester en los años 50) con el nombre de dinámica
industrial, pero dado sus alcances y sus posibles aplicaciones se fue transformando su nombre
en dinámica urbana y/o dinámica regional, para sí terminar con el nombre de dinámica de
sistemas125 (DS). Con toda esta trayectoria y un sinfín de aplicaciones en problemas complejos,
demuestra que es una técnica viable para simular políticas públicas o soluciones a problemas
sociales complejos. Con la simulación se pueden ver los impactos a corto y largo plazo de las
políticas públicas en una población, se hacen pruebas o ensayos en el modelo, pero los
resultados de la simulación no garantizan la solución al problema en la vida real, pero si una
guía o un punto de partida en el proceso de toma de decisiones.
La calidad del modelo depende de la capacidad (de la persona que lo desarrolle) para “extraer
la realidad a través de un proceso interactivo entre la experiencia y la información, entre la
mente y los datos”126; es la capacidad de transformar la información en acción. Es decir,
124 Ya es muy costoso, muchas de las políticas aplicadas no dan con los resultados esperados se dan casos donde
la solución es peor que el problema, a largo plazo.
125 J. Aracil, F. Gordillo. “Dinamica de sistemas” (1997). Alianza universidad textos 126 D. R. Drew. (1995). “Dinámica de Sistemas Aplicada”. Madrid. Isdefe.
110
explicar toda la información obtenida (indicadores, consulta de expertos, datos históricos,
relaciones entre variables, contextualización del problema, entre otros) del problema a
solucionar, a través de un modelo, y la dinámica de sistemas contiene en sus etapas iniciales la
construcción de un diagrama causal del problema. Estos diagramas son ideales ya que los
sistemas complejos son dinámicos gracias a sus relaciones causa-efecto. En el caso del presente
trabajo se realizó un diagrama causal (ver figura 3. Modelo dinámico Calidad de Vida) para
explicar cómo las políticas públicas afectan la calidad de vida de una población.
También para la construcción y selección de indicadores sociales se tomó como método el
modelo FMPEIR (ver figura 10) que se representó con un diagrama causal, que es similar a un
proceso de toma de decisiones, con una estructura de retroalimentación, “ya que las decisiones
se toman a partir de la información sobre los resultados de las acciones previamente
adoptadas. Como estas acciones son a su vez el resultado de decisiones anteriores se tiene así
una cadena circular sin fin.”127 Cuando el diagrama causal está diseñado es necesario crear el
diagrama de Forrester para poder hacer la simulación con dinámica de sistemas. Se utilizan los
siguientes símbolos:
127 Aracil, J. (1995). “Dinámica de sistemas”. Madrid España. Isdefe. Pag 50
111
Figura 15. Símbolos empleados en los diagramas de Forrester.
Fuente: Aracil, J (1995). “Dinámica de sistemas”
Para el modelo FMPEIR el modelo de Forrester es de la siguiente forma:
Figura 16. Diagrama de Forrester para el modelo FMPEIR
Fuente: Elaboración propia
112
En este modelo vemos como pueden relacionarse varios indicadores con la lógica del modelo
FMPEIR, donde se puede asumir como niveles los indicadores que representen estado
(cantidades), las tasas de presión o consumo, son los que determinan la cantidad a ingresar en
estos niveles, pero estas tasas de entradas se pueden modificar según una fuerza motriz, y unas
políticas (respuesta) a diseñar según el impacto que se esté generando por los niveles. La fuerza
motriz y los impactos pueden afectar muchos indicadores a la vez y tendrán un nivel de impacto
según su grado de relación.
Ahora se debe hacer el modelo matemático o funcional, que se basa en ecuaciones diferenciales
y al Diagrama de Forrester.
En primer lugar, se considera la relación entre la presión (P) y el nivel o el estado (E), el cambio
en E está dado por la ecuación:
𝐸(𝑇 + ∆𝑡) = 𝐸(𝑡) + ∆𝑡 ∗ 𝑃 (8.0)
Esta ecuación se llama ecuación de nivel, e indica el estado del indicador en el instante de
tiempo 𝑡 + ∆𝑡 en función de la presión o el consumo.
Ahora la ecuación de flujo se determina por la siguiente expresión:
𝑃(𝑡) = 𝐹𝑀 ∗ 𝑅 ∗ 𝐸(𝑡) (8.1)
Las expresiones de este tipo determinan la variable de flujo a partir de determinados parámetros
del modelo (R puede tomar diferentes valores constantes para cada simulación del modelo, este
parámetro puede ser las políticas a probar dentro del modelo), de variables auxiliares (Fuerza
motriz) y/o de las variables de nivel (E).
En este paso de la metodología a partir de un modelo mental o causal, que muestra cómo son
las relaciones de los elementos de un sistema, se obtiene un Diagrama de Forrester, que ratifica
la propiedad dinámica del problema a solucionar, y obtenemos también unos elementos o
113
ecuaciones matemáticas, que son esenciales para que el modelo sea programado en un
computador.
Para la simulación, que como se puede ver, es necesario tener claro los pasos un método a
seguir, para facilidad del analista. Para el presente trabajo se utilizará nuevamente la
metodología MSES diseñado por Méndez, G. A.; Álvarez, L. Los pasos a utilizar para evaluar
el impacto de estrategias, planes o políticas públicas a largo plazo son:
1. Modelo de simulación: Con base en las características del problema social,
previamente identificadas, se construye un modelo de simulación continua, con ayuda
de un software diagramático donde el usuario desarrolla el modelo con iconos que le
permiten la construcción, en forma gráfica, directamente en la pantalla del
computador. Se establecen los requerimientos básicos de manejo de tiempo, definición
de niveles y tasas, así como de los distintos parámetros requeridos y dados tanto por
el modelo matemático como por el modelo causal. Como punto de partida para el
conjunto de soluciones a probar dentro de la simulación están los encontrados en los
pasos anteriores a la metodología objeto del presente estudio.
2. Validación: en esta etapa se realizan diferentes corridas del modelo de simulación para
convalidar, por un lado, el sentido de la causalidad, y, por el otro, las interacciones
ocultas entre distintas causas y subcausas. También se realizan experimentaciones
(diseño de experimentos) críticas utilizando, en muchos casos, valores binarios para
analizar los impactos en completa ausencia de las causas o con una incidencia total.
De esta validación se depuran causas y sentidos causales.
3. Sistematización: consiste en consignar el conocimiento obtenido, para lo cual se
determina la lógica propositiva generada en la fase de simulación y que sirven de base
a los procesos de toma de decisiones por parte de los actores que tengan la autonomía
para hacerlo.
114
10. IMPLEMENTACION DE LA METODOLIGÍA
La metodología anteriormente descrita y objeto del presente trabajo, su implementación será
en la localidad de Chapinero de la ciudad de Bogotá. Se toma a nivel de Subgobierno ya que
los mismos problemas tienen diferentes comportamientos en ubicaciones distintas, o tienen
necesidades totalmente diferentes que otras regiones. Esto se da, como se ha explicado
anteriormente, por aspectos ambientales, culturales, tecnológicos, entre otros. Los
subgobiernos permiten y están estructurados para que los problemas y necesidades sean
tratados específicamente para su región.
La metodología a implementar funciona para solucionar e identificar varios problemas de una
población en específico, pero también funciona para el análisis y segregación y de un solo
problema ya identificado, como es el problema del consumo de drogas a nivel mundial. Este
tema abarca muchos problemas o se puede relacionar con varios problemas; los países del
mundo incluso lo pueden ver y enfrentarlos de diferentes formas, ya que lo pueden vivir en
intensidades e impactos diferentes.
10.1 Primer paso de la metodología: Identificación del problema.
Se supone que uno de los principales problemas de la localidad de chapinero en Bogotá
Colombia, es el consumo de drogas. Este es uno de los principales problemas en el mundo que,
por tratarse de sustancias prohibidas, su demanda hace que las organizaciones (que las
suministran) y toda su estructura o cadena logística que las componen sean clasificadas también
como ilícitas. Por lo anterior hace que estas organizaciones sean muy lucrativas. Las normas
que rigen estas estructuras, son impuestas por las mismas organizaciones sin control alguno de
115
autoridades estatales o legales; y por lo tanto su forma de control está muy ligada con el uso de
la violencia.
Por lo anterior el problema de las drogas se puede desagregar en cada uno de las actividades
que conforman la cadena de producción, comercialización y consumo128:
1. La producción de no solo los productos ilícitos al final, sino también de la producción
de los insumos que son considerados ilegales.
2. La distribución de las sustancias y suministros ilegales.
3. La violencia que acompaña todas las actividades de la cadena logística. Grupos
delincuenciales organizados o narcotraficantes.
4. La comercialización a los consumidores.
5. Y el consumo.
Dentro de la localidad de chapinero se analizará el problema de comercialización, la violencia
(el delito) y sobre todo el consumo de sustancias ilegales.
10.2 Segundo paso de la metodología: Entender el problema.
El Consumo de drogas
Como primer paso es necesario reunir varios conceptos sobre que es la Droga, para esto se
analizaron varios estudios doctorales de diferentes áreas del conocimiento que trataran el tema
de las drogas.
Campos A129 en su trabajo para obtener el grado de doctor, nos muestra una definición y
clasificación de las drogas. “según la OMS, droga es toda sustancia que introducida al
128 Organización de los Estados Americanos. (2013). “El Problema de las Drogas en las Américas”
129 Campos A. C. (2011). “Aspectos ideológicos de la Educación sobre Drogas”. Tesis doctoral en Universidad
de Valencia.
116
organismo vivo, puede modificar una o más funciones de éste, capaz de generar dependencia
caracterizada por la pulsión a tomar la sustancia de un modo continuado o periódico, a fin de
obtener sus efectos y, a veces, de evitar el malestar de su falta” dentro de esta definición entran
una gran cantidad de sustancias naturales, o modificadas en laboratorio, legales o ilegales que
son usadas con diferentes fines: como son las drogas para efectos médicos o que tienen orden
médicos, las utilizadas para efectos recreativos y no medicinales, y las que son por efectos
culturales o espirituales. Por los efectos que genera a las personas que las consumen, estas
sustancias se pueden clasificar como estimulantes (tabaco, cocaína, anfetaminas), depresores
(alcohol, benzodiacepinas), psicotrópicas (modificación importante del comportamiento o de
la personalidad) y alucinógenas (cánnabis. LSD).
Martínez J.130 reúne varias definiciones desde diferentes puntos de vista, para complementar
las anteriores clasificaciones de drogas este autor comparte la siguiente definición: “Drogas
psicoactivas son sustancias que actúan sobre el cerebro influyendo en el comportamiento del
individuo a través de una serie de mecanismos moleculares que están siendo elucidados en la
actualidad131” o “Droga son aquellas sustancias con capacidad de modificar las condiciones
psíquicas de la persona: estimularlo, tranquilizarlo, disminuir su sensación de dolor y facilitar
o dificultar su comunicación132”; expone una definición bastante amplia donde se puede ver
que droga no es solo está relacionada con sustancias, sino con “todo aquello que tiene
capacidad para alienar, para hacer que las personas se evadan de su realidad133” como por
ejemplo las adicciones al juego (Ludopatía) que no está relacionada con alguna sustancia
introducida al organismo, pero sus consecuencias en su uso frecuente y adictivo, son igual de
problemáticos. Pero para muchas personas que hacen parte de una sociedad, ciudad región, la
130 Martínez M, J. (1999). “El discurso social sobre las drogas”. Tesis doctoral universidad de Murcia 131 Ramos Atance, J.A. (1993). “Neurobiología de la drogadicción”. Madrid. Eudema S.A. 132 Funes Artiaga, J. (1996). “Drogas y Adolecentes”. Madrid. Aguilar 133 Funes Artiaga, J. (1996).
117
ludopatía no la ven como una droga, por eso también entra la siguiente definición sociológica
o antropológica expuesta también por Martínez J: “Droga es aquella sustancia que en el
contexto dado es conocida mayoritariamente como tal…Droga es aquello que consideramos
droga”134, en otras palabras, lo que tratan de explicar estos autores es que, se puede clasificar
como droga todo aquello que la sociedad en su conjunto considere que es una droga.
Al leer los diferentes estudios, en la mayoría, diferencian los conceptos de abuso, dependencia,
tolerancia, abstinencia, intoxicación y adicción. Donde el abuso es el consumo excesivo de la
sustancia, consumo periódicamente, donde se convierte en el quehacer diario de la persona, y
tienen un aumento progresivo en la cantidad a consumir135; la tolerancia es que la persona
aumenta la dosis de la sustancia para obtener el efecto deseado, esto sucede al consumir
constantemente, los efectos de la misma cantidad de dosis disminuyen notablemente, por lo
tanto, la persona para sentir un efecto deseado aumenta sus dosis136. En la dependencia se
relaciona los términos abuso, tolerancia y abstinencia, dado que, si la persona frecuentemente
consume la sustancia de forma excesiva, y ha generado tolerancia, al momento de interrumpir
su consumo se manifiestan serios síntomas de abstinencia, generalmente los síntomas que se
generan son los opuestos a los que genera la sustancia.137 Dependencia es “un concepto
asociado inicialmente a los aspectos psíquico del individuo. La dependencia va a estar
absolutamente vinculada al tipo de toxico y su poder adictivo, a la personalidad o
características del sujeto en concreto, y al ambiente y condiciones que rodean al consumo.
Estos factores y una serie de circunstancias vinculadas a la historia de consumo del individuo
van a producir, que éste busque prioritariamente la droga o drogas como eje central de su
134 Funes Artiaga, J. (1996). 135 Garcia Moreno, M. (2003). “Consumo de drogas en adolecentes: diseño y desarrollo de un programa de
prevención escolar”. Tesis doctoral. Universidad Complutense de Madrid 136 Merchán Clavellino, A. (2014). “Efectos neuropsicológicos del consumo de drogas legales en jóvenes
Universitarios”. Tesis doctoral. Universidad de Huelva. 137 Campos Aparicio. C (2011). “Aspectos ideológicos de la educación sobre drogas”. Tesis doctoral.
Universidad de Valencia.
118
vida”138. La dependencia se da por un aumento de la concentración del neurotransmisor
llamado dopamina en la parte del cerebro llamado el núcleo accumbens, que es el centro de
placer, y además se ven afectadas las áreas del cerebro que son críticas para la toma de
decisiones, la memoria, el aprendizaje y el control de la conducta139. También se pueden ver
afectados otros órganos o sistemas que conforman el cuerpo humano, además pueden adquirir
enfermedades contagiosas por su forma de consumo (VIH o hepatitis, por ejemplo, por
suministro intravenoso) y causar alteraciones psicológicas (su estilo o razón de vida cambia,
todo se centra en la búsqueda y consumo de la droga) y sociales, en su ámbito familiar y laboral.
Según lo anterior se genera una adicción cuando el producto o servicio, genera una
dependencia a la persona y que siempre al usarla le crea problemas o consecuencias
adversas ya sea en lo personal (en lo familiar, en la salud, laborales, monetarios, cambio
de personalidad drásticos o agresividad, recurrir a las mentiras constante mente) y/o
sociales (violencia, delincuencia, problemas de convivencia) entre otros. Estos problemas
los pueden generar tanto bienes y servicios legales como ilegales.
Pero ¿Si las drogas causan tantos problemas en lo personal, por qué insisten en consumirlas?
¿Es por el nivel de adicción de las sustancias? ¿Por la personalidad de la persona que la
consume o por su ignorancia en los efectos y problemas que genera la droga? O ¿Por el contexto
o la situación actual que tiene la persona, que quiere siempre estar evadiendo su realidad? Estas
son preguntas que muchos investigadores han tratado de responder, se encuentran muchos
estudios e instituciones que investigan el problema de las drogas (ejemplo DPA, Drug Policy
Alliance) y se observan muchas contradicciones en estos estudios. Por ejemplo, el columnista
Mauricio Rubio140 en una columna de opinión presenta un estudio que refuta los estudios que
138 Martinez M, J. (1999).Op.Cit 139 Organización de los Estados Americanos. (2013). “El Problema de las Drogas en las Américas” 140 Rubio, M. (2015, 6 de mayo), “El Parque de Ratas: otro desafío a una guerra absurda”. En el El Espectador.
Bogotá.
119
realizaron con ratones de laboratorio en los años sesenta, sobe las adicciones de sustancias
como heroína, cocaína, morfina o anfetaminas. Estos estudios según Rubio los realizaban en
unas jaulas llamadas Skinner donde las ratas de laboratorio por medio de una palanca se
pudieran auto inyectar las dosis de la droga en estudio. Los resultados de los experimentos es
que las ratas preferían consumir la droga y no la comida o el agua, prácticamente se dejaban
morir de hambre o de sed por vivir dopadas. Según parece estas ratas vivían en una situación
de aislamiento, sin tener una posibilidad de relacionarse con otras ratas y en espacios muy
reducidos. Un investigador llamado Bruce Alexander141, decidió hacer el mismo experimento
con las ratas enjauladas y a la vez con otras ratas pero en unas jaulas diferentes (que llamo el
parque de ratas), de 10 m2 donde se simulaba un ambiente natural y donde las ratas podían
interactuar, jugar, pelear o aparearse con otras ratas. Los resultados según Rubio son: “Las
ratas enjauladas consumieron la droga más pronto y en mayores cantidades que las del
parque. Allí, la morfina disponible rara vez fue ingerida: las ratas parecían preferir una vida
social libre del alcaloide. Las cautivas, por el contrario, aumentaron su uso hasta volverse
adictas. Mediante una cuidadosa dosificación de la droga y la proporción de azúcar en la
solución que bebían, los investigadores se aseguraron que las ratas del parque evadían los
efectos de la droga y no su sabor.
Posteriormente Alexander y sus colegas repitieron el experimento con ratas físicamente
dependientes de la morfina para encontrar que algunas de ellas, en el parque, eran capaces
de “curar” su adicción mientras que las enjauladas la mantenían.” Lo anterior demuestra que
además de los factores biológicos y psicológicos es fundamental el factor social del entorno de
la persona; para que llegue a desarrollar un trastorno de dependencia o adicción a las drogas
las personas deben sentirse viviendo como en una jaula y no en el mundo ideal en el cual les
141 Alexander, Bruce K., (2001) "The Myth of Drug-Induced Addiction", en línea. Disponible en:
http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/371/ille/presentation/alexender-e.htm
120
gustaría vivir, una mejor calidad de vida. Johann Hari142 comenta este experimento que realizo
Bruce Alexander, pero él complementa la explicación de este experimento con los pacientes
de un hospital, que no se vuelven adictos después de salir del hospital y haber recibido dosis
frecuentes de sustancias con el mismo efecto que la heroína: “En el hospital hay mucha gente
que recibe heroína como calmante por un largo período. La heroína que te da el médico tiene
una pureza y potencia mucho mayor que la de la heroína que se consume en la calle, que
venden y adulteran los delincuentes. Por tanto, si la antigua teoría de la adicción es cierta -
las drogas la provocan; hacen que tu cuerpo las necesite-, entonces es obvio lo que debería
ocurrir. Un montón de gente, al salir del hospital, iría por las calles pidiendo heroína para
seguir con su hábito… Los adictos callejeros son como las ratas de la primera jaula, aislados,
solos, con una sola vía de escape a su disposición. El paciente médico es como las ratas de la
segunda jaula. Vuelve a casa a una vida rodeada por la gente que ama. La droga es lo mismo,
pero el entorno es diferente”.143 Pero la explicación de Hari para generar una adicción (de
cualquier tipo: ludopatía, sustancias legales o ilegales, redes sociales, entre otros) lo relaciona
con la necesidad profunda que tienen las personas de sentir apego y crear vínculos, que es lo
que produce en las personas la satisfacción. Si la persona no tiene conexiones y/o vínculos con
otra persona, lo encontrara en otro tipo de cosas, como por ejemplo las drogas.
El consumo ocasional de drogas, para efectos recreativos o por curiosidad, no asegura que las
personas lleguen a tener o causar dependencia o adicción a ellas (entre el 85 y el 90 por ciento
de las personas que consumen drogas no se convierten en adictos144), pero existen muchos más
factores (atributos, características, condiciones y/o ambiente) de riesgos que si están presentes
(entre más factores presentes en la vida de la persona mayor el riesgo) aumentan la probabilidad
142 Hari, Johann., (2015) “Se ha descubierto lo que probablemente causa la adicción, y no es lo que tú crees”, en
línea. Disponible en: http://www.huffingtonpost.es/johann-hari/se-ha-descubierto-la-causa_b_6569114.html 143 Hari, Johann., (2015) 144 Hart, Carl. Mencionado por Hari, Johann en “Siete datos que harán que te cuestiones tu concepción de las
drogas” en línea. Disponible en: http://www.huffingtonpost.es/johann-hari/datos-drogas_b_9517320.html
121
de que una persona genere una adicción, inicie el consumo o aumente el consumo de una o
varias drogas legales o ilegales (la ausencia o la presencia de alguna o varios factores no es
garantía que la persona consuma o no una droga).
En la tesis doctoral de Martínez Gonzales José Miguel145 realiza un consolidado de diferentes
factores de riesgos que a continuación se expondrán en la tabla 7:
Tabla 7. Consolidados factores de riesgo para el consumo de drogas Factores de riesgos
Agrupador Factor
Genéticos Hijos de consumidores de sustancias psicoactivas.
Constitucionales Uso temprano de drogas (antes de los 15 años).
Dolor o enfermedad crónica.
Factores fisiológicos.
Psicológicos Problemas de salud mental o presencia de estados afectivos desorganizados y una alta frecuencia de
trastornos del estado de ánimo.
Presencia en la infancia o la adolescencia de rasgos de personalidad agresividad, el aislamiento social,
la personalidad depresiva, la impulsividad, la introversión, la desadaptación social y una baja
resistencia a la frustración.
Mantener actitudes permisivas o favorables hacia el consumo de drogas.
Abuso físico, sexual o emocional.
Búsqueda constante de emociones, satisfacciones y aventuras.
La presencia en la infancia de problemas de conducta de carácter antisocial y trastornos como la
hiperactividad o trastornos por déficit de atención.
La ausencia de valores éticos - morales.
El predominio de valores personales en ausencia de valores pro sociales y tradicionales (religión).
Una alta tolerancia a la desviación.
Una fuerte necesidad de independencia.
La ausencia de normas.
Alineación y rebeldía.
Familia Actitudes permisivas de los padres hacia el uso de drogas.
Problema de manejo de la familia.
Bajas expectativas de éxito de los niños.
Estar en una situación de deprivación económica importante.
Pertenecer a familia donde hay sólo un progenitor.
Ser hijos de trabajadores no cualificados o desempleados.
Existencia de pautas de manejo familiar inconsistentes, con expectativas poco claras para la conducta
deseada y la ausencia de reforzamiento contingente a la misma.
Un estilo familiar autoritario o permisivo.
145 Martínez Gonzales, J. M. (2006). “Factores de Riesgo y Protección ante el consumo de Drogas y
Representaciones Sociales sobre el uso de éstas en adolescentes y adultos jóvenes”. Tesis doctoral. Universidad
de Granada.
122
La ausencia de conexión padres - hijos.
Relaciones afectivas deterioradas o inconsistentes.
La comunicación familiar pobre o inexistente.
Pertenecer a hogares con un alto nivel de conflicto (ej. Frecuentes disputas matrimoniales, violencia
entre los miembros de la familia).
Iguales Amigos que usan drogas.
Actitudes favorables hacia el uso de drogas.
Conducta antisocial o delincuente temprana.
Fuerte implicación emocional con respecto al grupo de iguales.
Escuela Carencia de cumplimiento de la política escolar.
Poca dedicación a la escuela.
Fracaso escolar o abandono temprano de la escuela.
Dificultades en el paso de curso.
Conducta antisocial temprana.
Bajo compromiso con la escuela.
Comunidad Leyes y normas de la comunidad favorables hacia el uso de drogas o hacia comportamientos
desviados.
Carencia de una adecuada vinculación social.
Deprivación económica y social.
Disponibilidad de drogas (incluyendo el alcohol y tabaco).
Residir en barrios con carencia de recursos o servicios públicos, con una alta densidad de población y
con porcentajes elevados de delincuencia y marginalidad.
Bajo apego en la crianza y desorganización comunitaria.
Transiciones y movilidad.
La percepción social de riesgo disminuida.
Fuente: Martínez Gonzales, J. M. (2006). “Factores de Riesgo y Protección ante el consumo
de Drogas y Representaciones Sociales sobre el uso de éstas en adolescentes y adultos
jóvenes”. Tesis doctoral. Universidad de Granada.
Cabe resaltar que las drogas legales (por ejemplo, el tabaco y el alcohol) han causado también
muchas muertes, incluso hay autores146 que dicen que causan más muertes su consumo que el
consumo de drogas ilegales, pero esto no quiere decir que las sustancias legales sean peores
que las ilegales, esto demuestra que el factor de riesgo “disponibilidad” o “fácil acceso a las
drogas”, su probabilidad de ocurrencia aumenta drástica mente a ser las sustancias legales. Es
146 Según un informe de la Organización Mundial para la Salud las drogas ilícitas representan un 0,4% de la
mortalidad mundial, mientras que el alcohol representa un 3,2% y el tabaco representa un 8,8%. Es decir, el
alcohol es ocho veces más mortal que las drogas que hoy son consideradas ilícitas en gran parte del mundo y el
tabaco, por su parte es 22 veces más mortal. (tomado de http://www.las2orillas.co/de-drogas-y-otras-
estupideces/)
123
por eso que es dispensable invertir en reducir la probabilidad de los otros factores de riesgo,
dado el caso que se lleguen a legalizar aquellas sustancias que hoy en día son marcadas como
ilegales.
La guerra contra las drogas
Pero todo lo anterior es una parte del problema tan complejo del mundo de las drogas, y que se
puede ver como un problema de salud pública (promoción y prevención). Falta analizar el resto
de la cadena: el suministro y la producción de las drogas ilícitas. Estos dos últimos eslabones
han sido lo que más atacan los diferentes gobiernos del mundo (sobre todo Estados Unidos),
por el daño que su violencia y corrupción está causando en la estructura de una sociedad. Tratan
este conflicto como un problema de seguridad nacional147, y su principal estrategia ha sido la
guerra contra las drogas.
Rafael Pardo148 explica cómo y cuales han sido las principales metas de esta guerra contra las
drogas: atacar la fuente de producción de las drogas, para así reducir la oferta y como efecto
aumente el precio, con el fin de disuadir a los consumidores ocasionales a adquirir la sustancia;
basándose en la lógica de que la demanda tiene un comportamiento elástico, al aumentar el
precio su demanda disminuiría. Se han enfocado en reducir las áreas de cultivo de la hoja de
coca y de amapola en los países andinos, Turquía, Afganistán y otros países asiáticos,
militarizándolos o fortaleciendo sus ejércitos con una fuerte financiación, esto se hace en
aquellos países donde su estado es débil o se encuentra en conflictos internos. Los resultados
que se buscaban con estas intervenciones generosas era que estas instituciones fortalecidas
147 Torres del Cerro, A. (2014). “El sistema internacional de regulación de drogas: las políticas antinarcóticos de
Colombia”. Tesis doctoral. Universidad Complutense de Madrid. 148 Pardo, R. (2010). “Nueve Anomalías sobre el Paradigma convencional y dos Propuestas de nuevos caminos”,
en Tokatlian, J. G. (comp.) Drogas y Prohibición: Una vieja guerra, un nuevo debate. Buenos Aires, Libros del
Zorzal, pp. 13 -27
124
generaran acciones antinarcóticos efectivos, como persecución de capos y erradicación de
cultivos.
Este autor enumera varias anomalías sobre las estrategias que se han tomado para la guerra de
las drogas. Se mostrara solo una, que la explica con el caso de Colombia y la estrategia
implementada desde el año 2000 llamada el Plan Colombia: Antes de implementarse el Plan
Colombia, la situación del comercio, cultivo (hoja de coca) y producción de la cocaína hasta
mediados del año 1990, el cultivo de la hoja de coca se cultivaba en un 80% o más en Perú y
Bolivia, donde también se procesaba y se transformaba en pasta, que después sería transportada
a Colombia donde gracias a laboratorios químicos esta pasta se convertía en cocaína. Los
carteles colombianos tenían monopolizado el transporte de droga a los Estados Unidos, que en
esa época fue el país con el mayor índice de consumo de cocaína en el mundo (90%). Después
de mediados del año de 1990, los carteles colombianos o sus capos fueron desmantelados, y
por lo tanto el poder único de transporte de cocaína a los Estados Unidos, la tomaron los carteles
mexicanos. Pero el cultivo de la hoja de coca se aumentó drásticamente en Colombia, paso de
tener veinte mil o treinta mil hectáreas a casi doscientas mil hectáreas, todo este aumento se
dieron en la región donde se encuentra el grupo subversivo “las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC)”; tenían una fuerte presencia (sur-occidente del país) y
dominio del territorio (poca presencia del estado colombiano), este grupo guerrillero tomo esta
decisión ya que los secuestros y extorciones no eran suficientes para sostenerse y crecer como
grupo armado, el resultado de esta decisión fue su crecimiento y fortalecimiento en los últimos
años. (Pardo, R 2010)
Esta situación, donde existía un grupo armado ilegal muy fuerte con dominio en regiones de
muy difícil acceso, muy pobre en el desarrollo y con muy poca presencia de instituciones o
entes del estado, fue el punto de referencia para implementar la Estrategia de El Plan Colombia;
que es un acuerdo entre los gobiernos colombiano y norteamericano, donde “El principal
125
objetivo del gobierno estadounidense es prevenir el flujo de drogas ilegales hacia los Estados
Unidos, como también ayudar a Colombia a promover la paz, el desarrollo económico que a
la vez contribuye a la seguridad en la región andina. El principal objetivo de Colombia es
promover la paz, el desarrollo económico, incrementar la seguridad y terminar con el tráfico
ilegal de drogas. Ambos han evolucionado de lo estrictamente antinarcótico de la guerra
contra las drogas a incluir aspectos de la guerra contra el terrorismo, debido a que los grupos
violentos y mafias utilizan el negocio de la droga para financiar la guerra149”
Los resultados del plan Colombia son los siguientes:
1. Colombia recibió para inversión militar, fortalecimiento contra la lucha antinarcóticos,
programas de desarrollo alternativo y fortalecimiento institucional alrededor de 10.000
millones de dólares, donde la mayor parte de los recursos se destinó para las fuerzas
militares, pero desde el 2010 los dineros fueron destinados a más programas sociales
y/o económicos150. Las fuerzas militares de Colombia son modernas, muy bien
equipadas en inteligencia y táctica militar, fortalecimiento en la armada y fuerza aérea;
de tal manera que se ha convertido en un referente internacional en varias áreas de
estrategia y táctica militares en temas relacionados con la lucha contraguerrilla151 y
narcotráfico.
2. Extradición de 14 jefes paramilitares y desmonte de grupos paramilitares, aunque
surgieron los grupos denominados BACRIM.
3. Debilitamiento militar de las FARC, captura de jefes guerrillero y se dieron de baja al
menos 70 líderes guerrilleros y desmonte de frentes guerrilleros152. Ya no explotan
149 Wikipedia, Plan Colombia. 150 Rojas, D. M. (febrero de 2016). “Del Plan Colombia al Paz Colombia… ¡y el gringo ahí!”. En línea disponible
en: http://www.razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/9216-del-plan-colombia-al-paz-
colombia-y-el-gringo-ahi 151 Wikipedia. Fuerzas Militares de Colombia. 152 Rojas, J. (febrero 2016). “Plan Colombia o Paz Colombia”. En línea. Disponible en:
http://www.las2orillas.co/plan-colombia-o-paz-colombia/
126
bombas en las ciudades del país, las carreteras están blindadas y la inversión extranjera
ha aumentado notablemente.
4. “En cuanto a la erradicación de cultivos de hoja de coca el panorama es desalentador.
Cuando se inició el Plan Colombia se estimaban en 163.289 hectáreas los cultivos de
coca. Ocho años después (2007), durante el gobierno de Uribe, el área cultivada era
de 157.200, es decir, 6 mil hectáreas menos después del desastre ambiental que implicó
fumigar alrededor de 800 mil, muchas de las cuales eran de cultivos de pancoger y, en
ocasiones, de proyectos agrícolas financiados por el mismo Plan Colombia. En 2014
el área cultivada de coca era de 112 mil hectáreas, 51 mil hectáreas menos que en
1999, lejos de la meta de reducir en un 50% los cultivos ilícitos. La realidad es que 15
años después de implementar esta política de erradicación, Colombia sigue cultivando
hoja de coca y produciendo y exportando cocaína a los mercados ilegales de Estados
Unidos y Europa.153”
5. “las estrategias antidrogas del Plan Colombia —erradicación manual, control de
precursores químicos y fumigación aérea—, esta última ha sido la más extensamente
usada y a la que más recursos han destinado los gobiernos, pero su efectividad es muy
baja o nula, pues el glifosato acaba con las hojas de coca pero no impide que las
semillas germinen. Por el contrario, sus costos sociales son muy altos: desplazamiento
de la población y efectos negativos en la salud humana —enfermedades de la piel, de
los ojos, respiratorias, endocrinas y abortos—, que se traducen en menor calidad y
expectativa de vida, y en reducción de la productividad en general. Además, tiene
consecuencias negativas para el medio ambiente: contamina las aguas, contribuye a
la deforestación, disminuye la disponibilidad de alimentos y afecta la fauna. Dato
153 Op.Cit. Rojas, J. (2016).
127
adicional: en 2001 la Comisión Europea clasificó el glifosato como “tóxico para los
organismos acuáticos” y como un producto que puede “acarrear efectos nefastos para
el ambiente en el largo plazo154”.
Cultivos lícitos vs ilícitos
Los cultivos lícitos se han visto muy afectados por las diferentes reformas agrarias que ha
tenido los países latinoamericanos. Colombia por ejemplo uno de sus productos más
importantes fue el café, pero “por defender la eficiencia y al consumidor norteamericano, los
EE.UU. fueron los principales promotores de la terminación del Pacto Internacional del Café
hacia fines de los ochenta, desencadenando una baja en los precios bastante significativa y
afectando a cerca de 300.000 familias campesinas en Colombia. Este hecho, en combinación
con una apertura de "shock" a principios de los noventa, llevó al sector agropecuario
colombiano a una crisis sin precedentes, aumentando el desempleo y el número de pobres en
el campo.”155 Esto y más el modelo económico sin énfasis en un fortalecimiento al desarrollo
rural, ha generado una crisis donde “la agricultura no es considerada como una fuente de
desarrollo, generadora de divisas y de empleo. Por tanto, en la asignación de presupuesto, el
desarrollo del agro no es prioritario. A su vez, la Reforma Agraria, núcleo de la política
agraria social, difícilmente va a contribuir en la resolución del problema de la concentración
de la tierra de primera calidad y hacer efectiva, de una vez por todas, la extinción de dominio
en favor de los campesinos sin tierra.156” Además se hace una “reducción de subsidios y
154 Samper, M. E. (abril 2015). “Fumigar con glifosato, un desastre social y ambiental” en línea. Disponible en:
http://www.elespectador.com/opinion/fumigar-glifosato-un-desastre-social-y-ambiental 155 Rubio Pardo, Camilo. “Aspectos relevantes de los cultivos ilícitos en el desarrollo rural: el caso de
Colombia”. Pontificia Universidad Javeriana. Seminario Internacional, Bogotá, Colombia. Agosto de 2000
Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/rjave/paneles/rubio.pdf 156 Forero, J. G., Uribe, G., Osorio, F. E., Castillo, O. L. (1999). “Jóvenes, coca y amapola: Un estudio sobre las
transformaciones socioculturales en zonas de cultivos ilícitos (Serie IER)” Facultad de Estudios Ambientales y
Rurales - Universidad Javeriana
128
revalorización de precios a los insumos, privatización de empresas estatales, fomento a la
participación del sector privado, eliminación del subsidio a las tasas de interés, se privatiza el
crédito al sector y se disminuyen otros servicios como asistencia técnica y generación de
tecnología y… liberación de precios de garantía internos al productor y al consumidor y
progresiva alineación con los precios internacionales, sin tener en cuenta las fallas del
mercado (deficientes sistemas de precios y mercados, precaria infraestructura vial y
comercial, vigencia de subsidios en países industrializados, etc.). Se adelanta la apertura
comercial y disminución de aranceles, intensificándose la competencia con otros países y el
registro persistente de balanzas comerciales negativas.157” En Colombia “Para el año 2015,
el porcentaje de personas clasificadas como pobres con respecto al total de la población
nacional fue el 27,8%. En las cabeceras esta proporción fue del 24,1% en los centros poblados
y rural disperso del 40,3%.”158 gracias a esto, el nivel de desempleo y el nivel de incertidumbre
de los precios de los productos agrícolas, los campesinos prefieren trabajar en los cultivos
ilícitos. Por ejemplo, en los cultivos de hoja de coca en el territorio colombiano los
“raspachines”, que son los encargados de cosechar la hoja de coca, al día un hombre adulto
puede cosechar entre seis y ocho arrobas (11.3 kilos) de hoja de coca, y por cada arroba ganan
5.000 pesos colombianos. En promedio son 35.000159 pesos diarios y trabajan 6 días a la
semana. Los ingresos de un rapachin en el mes son equivalentes al valor de dos gramos de
cocaína en las calles de Estados Unidos160.
157 Ortiz, Cesar Enrique.” Cultivos ilícitos y nueva ruralidad en Colombia”. Ponencia en el VI Congreso de la
Asociación Latinoamericana de Sociología Rural, ALASRU. Porto Alegre, Brasil, 25 - 29 de noviembre de 2002. 158 DANE. (2016). POBREZA MONETARIA Y MULTIDIMENSIONAL EN COLOMBIA 2015. 159 Ríos, Federico. (junio 2016). “Cocaína, hoja de ruta”. Revista El Malpensante.V.175. Pp. 24-35. 160 Ibid.
129
Justicia aplicada en el negocio de las drogas
Otra forma o estrategia de la guerra contra la drogas es la aplicación de leyes severas contra
los delitos relacionados con drogas, donde estas leyes fueron aplicadas gracias a convenios o
presiones internacionales en los países latinoamericanos, por parte de la Naciones Unidas
(ONU) y generalmente por Estado Unidos; su objetivo fue criminalizar todo lo relacionado con
el mercado ilícito, logrando así, por ser un problema que abarca a muchas personas, un aumento
significativo en la tasa de encarcelamiento y hacinamiento o sobrepoblación en las cárceles,
causando el incumplimiento de los estándares mínimos internacionales de los reclusos161.
En Colombia Rodrigo Uprimny Yepes y Diana Esther Guzmán162 realizan un análisis sobre las
leyes relacionadas con las drogas y sus consecuencias en el sistema penitenciario del país. Su
estudio determina (según datos del INPEC) que la tercera causa (superados por delitos de hurto
o delitos contra la vida) de privar la libertad son los delitos relacionados con drogas ilícitas; el
rango entre los años 2003 y 2009 está entre el 15% y el 17% de la población general; y de esta
población los más afectados o presos son personas que participaron en los eslabones menos
lucrativos e impactantes -ganancias mínimas comparadas con las ganancias de los cabecillas o
capos- de toda la cadena del negocio de las drogas (suministro de insumos, cultivo, fabricación,
distribución, venta y consumo de drogas ilícitas).
De la población total de detenidos por delitos relacionados con drogas ilícitas en promedio
(entre 2003 y 2009) el 84 % son hombre y el 16% mujeres. Del total de mujeres privadas de su
libertad (por cualquier delito) en todas las cárceles del país, entre los mismos años, el rango de
porcentaje de mujeres presas por algún delito relacionado con drogas esta entre el 42% y 48%.
161 WOLA, El TNI. (2010). “Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y cárceles en América Latina”. 162 Uprimny Yepes, R y Guzmán, D. E. (2010). “Política de drogas y situación carcelaria en Colombia”. En
WOLA, El TNI. (comps.) Sistemas sobrecargados- Leyes de drogas y cárceles en América Latina.
130
Esto muestra una tendencia preocupante, y puede ser un argumento de la “tesis de que parece
existir una feminización de los delitos relacionados con drogas”163.
Las penas de los delitos relacionados con drogas pueden ser desde 16 meses (porte de
escopolamina) hasta de 360 meses (introducir o sacar drogas ilícitas del país y sin autorización
de alguna autoridad competente).
En Colombia las cárceles están sobrepobladas, esto hace que existan unas condiciones que
violen los estándares internacionales de los reclusos. En la tabla 8 se puede ver que, sin la
población carcelaria vinculado con delitos de drogas, el hacinamiento puede bajar bastante, en
promedio al año el hacinamiento puede bajar a ser del 6.5% comparado con el 29%.
Tabla 8. Presión de los delitos de drogas sobre el hacinamiento
Año Población
general
Población
por
drogas
total
Diferencia
(población general
- población por
delitos drogas)
Capacidad Sobrecupo
general
Hacinamiento
general
Sobrecupo
(población
general -
población
por drogas -
capacidad)
Hacinamiento
sin población
de drogas
2003 62.277 11.454 50.823 48.291 13.986 29.0% 2.532 5.2%
2004 68.020 12.904 55.116 49.722 18.298 36.8% 5.394 10.8%
2005 66.829 12.151 54.678 49.821 17.008 34.1% 4.857 9.7%
2006 60.021 9.799 50.222 52.414 7.607 14.5% -2.192 -4.2%
2007 63.603 10.313 53.29 52.555 11.048 21.0% 0.735 1.4%
2008 69.979 11.808 58.171 54.777 15.202 27.8% 3.394 6.2%
2009 76.471 12.616 63.855 55.042 21.429 38.9% 8.813 16.0%
Fuente. Uprimny Yepes, R y Guzmán, D. E. (2010). “Política de drogas y situación
carcelaria en Colombia”. En WOLA, El TNI. (comps.) Sistemas sobrecargados- Leyes de
drogas y cárceles en América Latina.
Planteamiento del problema
Para efectos del primer punto de la metodología se plantea el problema de la siguiente forma:
El problema a analizar es el consumo de drogas que, según toda la consulta anterior, ha sido
el resultado de múltiples factores que afectan directa e indirectamente la calidad de vida de
las personas. Su disminución y esfuerzo por parte de los gobiernos y sus políticas públicas
163 Ibid.
131
debe ser integral: no solo enfocarse a la disminución de la oferta de las sustancias ilegales,
también atacar su demanda con políticas que fortalezcan el entramado social. Las estrategias
aplicadas hoy en día no han tenido los resultados esperados y los efectos de estas han sido
negativos en los sistemas carcelarios, en el medio ambiente y han generado un fortalecimiento
de la delincuencia, que cada vez se organiza más para responder y mantenerse vivos a pesar
de los esfuerzos militares y policiacos de los países consumidores y productores. El problema
es tan grande que, a pesar de haber existido una guerra de más de 50 años y miles de millones
de dólares invertidos en contra de ellas, su consumo se mantiene y no se reduce.
Identificación de las causas del problema
Con la información anterior se construyó el agrupamiento de los efectos y casusas de este
problema tan común en el mundo entero. Para agruparlos se utilizó los diagramas propuesto
por el marco lógico: el diagrama árbol de efectos (ver figura 17), el diagrama árbol de causas
(ver figura 18), el diagrama árbol del problema (ver figura 19) y las causas agrupadas según
consulta indirecta (artículos, libros, reportes) de 81 “expertos” (ver Tablas 9 y 10):
132
Figura 17. Árbol de efectos.
Fuente: Elaboración propia
133
Figura 18. Árbol de causas
Fuente: Elaboración propia.
134
Figura 19. Árbol del problema
Fuente: Elaboración propia.
135
Tabla 9. Expertos Consultados
Autores Numero de autores Título de la publicación Año Publicación
Silvia Henao Henao 1 Representaciones sociales del consumo de "drogas" y las
intervenciones en un contexto local 2010
Héctor M. Cappello 1
Prevalencia del uso de drogas ilícitas en estudiantes de enseñanza
media y media superior en dos
ciudades de Tamaulipas
2003
Irma Arriagada y Martin Hopenhayn 2 Producción, tráfico y consumo de drogas en América Latina 2000
CARMEN CAMPOS APARICIO 3 Aspectos Ideológicos de la Educación sobre
Drogas. 2011
Johann Hari 1
Se ha descubierto lo que probablemente causa la adicción, y no es lo
que tú crees (2015); y Siete datos que harán que te cuestiones tu concepción de las drogas (2016)
2016
Alfonso Zavaleta, Eduardo Romero, Ramiro Castro de la Mata 3 Variables asociadas a la prevalencia de vida de drogas en jóvenes de
Lima – Perú 2001
Gonzalo Navarrete Olivas 1 Características del Consumo de
Sustancias en Jóvenes
Aragoneses de entre 19 y 23 años
2014
Organización Panamericana de la Salud 12 La política de drogas y el buen público 2010
María Pilar Montesó Curto 1 Consumo de drogas, Adolescencia y valores 2008
Jaime Alonso Caravaca Morera, Samuel Noh, Hayley Hamilton, Bruna Brands, Denise Gastaldo,
María da Gloria Miotto Wright 6
Factores Socioculturales y Consumo de Drogas entre
Estudiantes Universitarios Costarricenses 2015
Elisardo Becoña Iglesias 1 Bases Psicológicas de la Prevención
del Consumo de Drogas 2007
Murillo Castro, Ligia 1 El policonsumo de las drogas ilícitas en los adolescentes de Hogares
Crea de Barba de Heredia y
Cartago
2013
Slapak, Sara; Grigoravicius, Marcelo 2 “Consumo de Drogas”:
La construcción de un Problema Social 2006
AMADOR CALAFAT; CESÁREO FERNÁNDEZ; MONTSE JUAN; ELISARDO BECOÑA 4 Cómo el propio consumo de drogas de los mediadores recreativos tiene implicaciones
preventivas
2005
136
Xavier Pons Diez 1 Modelos interpretativos del consumo de drogas 2008
E. Martín-Montañez, F.J. Barón-López, L.O. Rubio Lamia, J. Pavía Molina, J. Miranda Páez e
I.M. Santos Amaya 6
Consumo de alcohol, tabaco, cannabis y otras sustancias
psicoactivas en estudiantes de la Universidad de Málaga 2011
Marina J. Muñoz-Rivas y José Luis Graña López 2 Factores familiares de riesgo y de protección para el consumo
de drogas en adolescentes 2001
Néstor Ortiz Rebolledo y María Cristina Silva Costa 2 Significados y Contradicciones del fenómeno de las Drogas:
Drogas Lícitas e Ilícitas en Chile 2005
José A. García del Castillo y Paulo Días 2
Análisis Relacional entre los Factores
de Protección, Resiliencia, Autorregulación y Consumo de Drogas
2007
Meléndez Rodríguez, Marlon Osman; Mann, Robert; Hamilton, Hayley; Erickson, Pat; Brands,
Bruna; Giesbrecht, Norman; Téllez Castillo, Ever; Zambrana Gutiérrez, Luis; Miotto Wright, Maria da Gloria; Cumsille, Francisco; Sapag, Jaime; Khenti, Akwatu
12
Relación entre el abuso sexual en la infancia y el uso de drogas ilícitas
en estudiantes de una universidad pública en Nicaragua
2015
Dora Stella Melo Hurtado; Lucila Castanheira Nascimento
2
Autoeficacia y actitud hacia el consumo de
drogas en la infancia: explorando los
conceptos
2010
Viriam Leiva Diaz; Gabriela Pereira Vasters y Moacyr Lobo da Costa Jr. 3 Caracterización de estudiantes de la carrera de enfermería sobre
consumo de drogas lícitas e ilícitas 2010
Andrés F. Tirado O; Matilde Álvarez G; Juan D. Velásquez T; Lina Gómez G; Clara Ramírez P;
Alberto R. Vargas G 6
Prevalencia y factores de riesgo para el consumo y dependencia de
drogas en estudiantes de una universidad de Medellín, Colombia, 2009 2009
J.L. Matalí Costa, M. Pardo Gallego, V. Trenchs Sainz de la Maza, E. Serrano Troncoso,
S. Gabaldon Fraile y C. Luaces Cubells 6
Consumo de drogas en adolescentes. Dilema ético en el abordaje
diagnóstico-terapéutico 2009
Fuente: Elaboración propia.
137
Tabla 10. Frecuencia de causas
Código Causas Total referenciado Frecuencia Frecuencia Acumulada
1
La personalidad: marcada por una situación
traumática vivida por el consumidor, Deterioro
fuerte de la autoestima, problemas graves de
sociabilidad (Ausencia de conexiones Humanas),
merma irreversible en el rendimiento escolar o
laborar, desintegración o conflicto familiar (rasgos
psicológicos, orgánicos y afectivos individuales) ,
soledad, desapego (Si no podemos conectar con las
personas, conectaremos con cualquier cosa que
encontremos) e infelicidad, aislados, derrotados por
la vida, depresión.
49 25,0% 25%
2 Disponibilidad 37 18,9% 43,9%
3
Padres consumidores (genética) y con una actitud
comprensiva de los consumos como parte de la
transición
adolescente, como proceso iniciático y
manifestación del rito hacia la adultez. (Ausencia de
límites y la inexistencia de referentes firmes)
23 11,7% 55,6%
4
Por curiosidad o por diversión (las personan tienen
la percepción de inocuidad y ausencia de
potencial adictivo de las drogas en general, o creen
que el uso de drogas como algo
útil para la diversión, que favorece la interacción
entre quienes las consumen, y que en todo caso
es un riesgo más, propio de la diversión
normalizada
y, por consiguiente, asumible )
18 9,2% 64,8%
5 La identificación con el grupo de iguales o pares
(porque mis amigos lo hacen). 15 7,7% 72,4%
6
Por la sustancia misma, por sus componentes
químicos, los efectos psicoactivos y
gratificantes inmediatos de distintas sustancias, en
particular su capacidad de producir placer y aliviar
el dolor.
14 7,1% 79,6%
7 Precio 14 7,1% 86,7%
8
Una sociedad en que
los valores y los objetivos sociales están tan sobre
determinados por el consumo. Valores controlados
por la dimensión material y hedonista de la vida.
11 5,6% 92,3%
9
Por aceptación social y cultural (delimitan
y definen lo que en una sociedad o época
determinada
se considera un problema social).
8 4,1% 96,4%
10
La rentabilidad de los cultivos lícitos sigue siendo
negativa, mientras que los ilícitos permite mayores
ingresos
2 1,0% 97,4%
11
Precaria inserción laboral o educacional, la falta de
acceso oportuno a servicios de salud (Exclusión
social y la reproducción de la pobreza)
2 1,0% 98,5%
12 Por ignorancia. Desconocimiento de los efectos y
consecuencias de consumir la droga 1 0,5% 99,0%
13 Transgredir las costumbres sociales establecidas
(rebeldía) 1 0,5% 99,5%
14
El consumo se rige preferentemente por asuntos de
creencias y practicas desde lo cotidiano, que por el
conocimiento que se tiene del objeto.
1 0,5% 100,0%
Total 196
Fuente: Elaboración propia
138
Con la anterior agrupación de causas según una consulta de expertos, podemos concluir que el
42% de las causas son referenciados por los autores en un 80%. Para visualizar se construye el
diagrama de Pareto (ver figura 20) donde los ejes x son los códigos de las causas enunciadas
en la Tabla 10.
Figura 20. Pareto de causas y referencias Expertos
Fuente. Elaboración propia.
Teniendo una idea de todas las causas y efectos que tiene el problema de consumo de drogas,
se construyó un diagrama causal (ver Figura 21), que explica el comportamiento dinámico de
las posibles estrategias o políticas públicas para disminuir el consumo de drogas y su impacto
en la calidad de vida de la población.
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Codigo causa
139
Figura 21. Modelo Causal calidad de vida y drogas
Fuente. Elaboración propia.
El modelo causal de la Figura 20, muestra la dinámica de la intervención que puede tener un
Estado o Gobierno con el fin de contribuir en la reducción del consumo de drogas. En este
modelo podemos visualizar tres posibles frentes para cumplir con este objetivo:
- Con políticas de “Represión” se refiere a la estrategia que se ha venido utilizando en
los últimos 50 años. Donde están dirigidos, por ejemplo, a la prohibición, la
criminalización y condenas penales fuertes a los consumidores y contrabandistas o
mulas, entre otros. Han estado guiadas o presionadas por los tratados de Naciones
Unidas para el control de drogas y por las estrategias prohibicionistas dominantes que
emanan de los organismos internacionales asociados164. Donde estas presiones hacen
que los gobiernos den una priorización alta en el fortalecimiento policiaco y militar
164 UNDP. “Políticas de Control de Drogas y Desarrollo Humano” (2015)
140
(para perseguir y acabar con el crimen organizado, la erradicación de cultivos ilícitos,
disminuir la disponibilidad de las drogas y a su vez aumentar el precio de las mismas),
y no las políticas de desarrollo.
- Con políticas Públicas de bienestar o de desarrollo se refiere a dar una prioridad mayor
al fortalecimiento de la calidad de vida de la población. Según la literatura revisada, los
factores de riesgo o su probabilidad se minimizan cuando las personas tienen una mejor
percepción de su realidad, y para eso el estado debe gastar en políticas que permitan
que las personas tengan igualdad de oportunidades en la salud, educación, empleo,
vivienda, infraestructura, entre otros. Dando a su vez un énfasis en mejorar los
principios y valores en la ciudadanía como el respeto, la inclusión social, la justicia, la
solidaridad, garantizar la participación social y la libertad de expresión; buscar la forma
de fortalecer los vínculos entre los miembros de las familias. Este último es importante
sobre todo para los jóvenes, se requiere que de alguna forma ellos tengan el apoyo y la
educación necesaria para afrontar los posibles problemas y conflictos que encontraran
en la vida, y así disminuir el riesgo que caigan en el consumo excesivo de sustancias
legales o ilegales.
Para los países productores se necesitan políticas que robustecen las zonas rurales, para
que los campesinos sobrevivan con las ganancias de los cultivos lícitos y no tengan la
necesidad de acudir a los cultivos ilícitos.
- Y como tercera opción un equilibrio entre las políticas represivas y las de bienestar, que
sean igual de importantes para los gobiernos. Una estrategia que está enfocada a
desmantelar y destruir los grupos o el crimen organizado, dedicar esfuerzos solo para
castigar fuertemente a las cabezas de estas organizaciones. Y fortalecer a su vez
políticas de bienestar para que los pequeños traficantes, cultivadores y consumidores se
alejen de la criminalidad.
141
-
10.3 Tercer paso de la metodología: Como medir el problema.
Cada problema debe tener sus indicadores para analizar sus soluciones y plantear metas y
estrategias, lo ideal y unos de los objetivos de esta metodología es ver cada problema de forma
integral, es decir ver como este problema afecta cada uno de los diferentes factores que
envuelven a la calidad de vida de las personas. La forma que propone la metodología, para
cumplir con este fin, es con el análisis de indicadores: buscar históricos y determinar las
relaciones que puedan existir entre ellos. Con este fin se agruparon y depuraron una gran
cantidad de indicadores que diferentes expertos propones para evaluar la calidad de vida de
una población; y además determinar los indicadores para analizar cada problema en particular;
se unen estos dos grupos de indicadores (calidad de vida y los del problema en particular) y se
realiza el análisis integral.
La falta de sistemas de información unificados o centralizados, controlados y confiables se da
gracias a la ausencia de la articulación entre los objetivos, metas e indicadores globales. Es
decir, que todos los entes y organizaciones estén en caminados en medir, evaluar y encontrar
fuentes de información confiable, para facilitar el análisis de problemas y la construcción de
soluciones o políticas públicas. Por lo anterior, la ausencia y confiabilidad de los datos, en el
presente trabajo se analizarán solo los indicadores del problema del consumo de drogas y no la
totalidad de los indicadores recopilados para un análisis integral del estado de la calidad de
vida de una población (ver Anexo 1).
Se tomaron algunos de los indicadores (ver Tabla 11) propuestos por el instituto IGARAPÉ165;
donde realizaron un estudio que proponen “un nuevo conjunto de objetivos, metas e
165 R. Muggah, K. Aguirre, I. Szabo de Carvalho. (2015). “Medir importa: diseñando nuevos indicadores para una
política que funciona”. Publicación del Instituto IGARAPÉ.
142
indicadores para proveer una dirección estratégica de una política de drogas con un enfoque
punitivo a una política progresiva, basada en la promoción de los derechos humanos, la salud
pública y la seguridad. Este documento parte de presentar la necesidad de realizar este cambio
en enfoque, presenta la batería de nuevos impactos, objetivos e indicadores, así como una
primera muestra de la aplicación del marco en el caso colombiano.” el caso de aplicación de
este estudio tiene información parcial, puesto que la información disponible al público es
insignificante, aunque se está fortaleciendo y modernizando los sistemas de información. Este
estudio aplica muy bien con la propuesta de E. Single166 par el diseño de indicadores o variables
para hacer modelos dinámicos que expliquen la variación con el tiempo del problema del
consumo de drogas y de los problemas conexos en un entorno determinado.
Tabla 11. Frecuencia de causas
Indicador Datos Colombia
2011 2012 2013
- Resultados letales y no letales de la violencia asociada a las drogas. 14746 16440 15149
- Desplazamiento por producción de drogas. 259140 261050
- Costos de oportunidad del gasto de la lucha contra las drogas vs. gasto en otros
sectores sociales.
Hacia 2010, el gasto total en la lucha contra las
drogas fue COP$ 1,980 millones. Esto corresponde al 5% de la inversión total del país
- Existencia de una legislación que descriminalice la posesión de drogas en pequeñas
cantidades para el uso personal.
Despenalización de dosis
personal (1994)
- Número de propuestas legislativas enfocadas en la descriminalización de las
drogas.
- Número de grupos haciendo cabildeo activo por la descriminalización de las
drogas.
- Número de empresas que promueven oportunidades de empleo para antiguos consumidores de drogas.
- Número de instituciones educativas que promueven oportunidades para antiguos infractores.
- Número de artículos en medios nacionales que atribuye opiniones a evidencia científica valida.
- Posiciones editoriales en temas de descriminalización y reducción de riesgos.
- Reporte de prensa nacional y regional de estrategias de política de drogas.
- Número de personas detenidas/arrestadas/convictas por el uso de drogas en
pequeñas cantidades. 91148
- Pena de muerte por cualquier ofensa relacionada con drogas. No existe
- Tasa de empleo para usuarios de drogas rehabilitados o ex convictos por ofensas de drogas en pequeñas cantidades.
- Tasa de matrícula para usuarios de drogas rehabilitados o ex convictos por ofensas de drogas en pequeñas cantidades.
166 E. Single. (2001). “Variables Fundamentales y necesidades de datos para la modelización de sistemas de
información sobre Drogas”. Boletín de Estupefacientes. V. LIII. Número 1. Naciones unidas
143
- Número de muertes por sobredosis.
- Número de muertes relacionadas con problemas de salud de largo plazo asociado al consumo de drogas.
- Prevalencia de enfermedades infecciosas relacionadas con el consumo de drogas (sida, Hepatitis b y c) entre usuarios.
- Existencia de una estrategia nacional enfocada en la prevención del consumo.
- Gasto nacional/regional en estrategias de prevención del consumo (como % del gasto total social y de política de drogas).
Para 2010, el gasto en estrategias de reducción del
consumo fue COP$ 78,977, o el 4% del gasto total en la lucha contra las drogas
- Número de personas que ingresan a programas de prevención del consumo.
- Gasto nacional/regional en estrategias de reducción de daños (como % del gasto total social y de política de drogas).
- Número de hospitales o instituciones de salud que proveen programas de reducción
de daños.
- Número de personas en programas de tratamiento y reducción de daños.
- Número de infractores por primera vez y no violentos, enviados a sentencias
alternativas al encarcelamiento
- Proporción de presos encarcelados por ofensas de drogas de bajo nivel Para 2013, un estimado del 15% de la población total carcelaria (18.000)
- Sobrepoblación de cárceles Estimado en 49% (2014)
- Casos reportados de torturas, trato inhumano o degradante, para presos asociados con drogas
- Proporción de penas alternativas para consumidores por primera vez y no
violentos.
- Oportunidades de rehabilitación para consumidores repetitivos.
- Detención antes del juicio para consumidores por primera vez y no violentos.
- Sentencias de prisión (incidencia y duración) para consumidores por primera vez y no violentos.
- Proporción de penas alternativas para vendedores por primera o segunda vez y no violentos.
- Multas (en oposición a encarcelamiento) para vendedores no violentos.
- Oportunidades de rehabilitación para vendedores no violentos
- Detención antes del juicio para vendedores no violentos
- Sentencias de prisión (incidencia y duración) para vendedores por primera o
segunda vez y no violentos
- Proporción de penas alternativas para productores de bajo nivel y de plantaciones familiares
- Oportunidades de rehabilitación/sustitución de cultivos para productores no
violentos
- Detención antes del juicio para productores no violentos
- Sentencias de prisión (incidencia y duración) para productores no violentos
- Número de tribunales especializados y mecanismos de derivación
- Gasto en tribunales especializados y mecanismos de derivación
- Existencia de legislación citando sentencias alternativas para ofensores por primera vez y no violentos
Ley 1709: “…existe la posibilidad de que las personas condenadas por actividades que
involucran pequeñas cantidades de narcóticos pueden cumplir con la segunda mitad de la
condena en su lugar de residencia…” (Art. 28)
- Número de arrestos o encarcelamiento por tráfico a gran escala y/o lavado de
dinero
- Población convicta por crimen organizado
- Población convicta por tráfico de drogas en gran escala
- Cantidad de bienes confiscados por tráfico de drogas y lavado de dinero
144
- Nivel de corrupción asociado a los mercados de drogas
- Gasto nacional en inteligencia y unidades de crimen organizado
- Existencia de legislación para combatir la delincuencia y el tráfico de drogas a gran escala
si existe
- Existencia de órganos especializados centrados en crimen organizado y lavado de
dinero
Dirección Nacional de la Fiscalía Especializada
para el Crimen Organizado
- Existencia de mecanismos para monitorear, detectar y confiscar los fondos y
activos blanqueados relacionados con las drogas
- Existencia de órganos especializados centrados en lavado de dinero
- Importe total de los activos confiscados a los grupos de delincuencia organizada
relacionados con el tráfico de drogas
- Existencia de legislación y estrategias concretas para castigar la corrupción
asociada al mercado de las drogas
- Creación de comisiones anti-corrupción o fuerzas de trabajo en las instituciones
publicas
- Existencia de organismos independientes monitoreando a corrupción asociada al
mercado de las drogas
- Número de antiguos productores ilícitos que se benefician de programas de medios
de vida alternativos
A 2012, al menos 51 mil familias de han
beneficiado de programa de desarrollo alternativo.
- Cambio en los ingresos de los ex productores ilícitos antes y después de la inversión sustento alternativo
- Cambio en el gasto dedicado a la sustitución de cultivos y programas de medios de
vida alternativos
- Existencia de legislación que establece normas y procedimientos para la sustitución
de cultivos Iniciativas como Familias Guardabosques y el Programa de Post-erradicación y Contención,
apoyados por el Gobierno Nacional y la UNODC,
han beneficiado a cerca de 156.000 familias y han
logrado, en conjunto con programas de
erradicación, certificar 4,6 millones de hectáreas
como libres de cultivos ilícitos.
- Gasto nacional en sustitución de cultivos y políticas de medios de subsistencia
alternativos
- Planeación e implementación de programas de sustitución de cultivos ilícitos
- Número de créditos para pequeños productores para implementar sustitución de
cultivos
- Existencia de legislación que establece normas y procedimientos para desarrollo de
mercados alternativos
- Creación de instituciones promoviendo la transparencia en precios de bienes y
servicios
- Existencia de crédito seguro para productores pequeños
- Incentivos para promover la interacción entre grandes compradores y pequeños productores
- Subsidios para apoyar asociaciones de comerciantes
- Ganancias de carteles de traficantes de drogas
- Ingreso estatal por impuestos de un mercado de drogas controlado/regulado
- Muertes por sobredosis y morbilidad asociada al consumo de estupefacientes de baja calidad o no controlados
- Existencia de una legislación que refleja la reclasificación de las drogas ilícitas
- Cambios en la legislación en regulaciones de reclasificación de las drogas
(de ilícitas a controladas)
- Existencia de regulación que indique disponibilidad de estupefacientes (como médica, venta licenciada, etc.)
- Legalización de los estupefacientes (como marihuana) para usos
medicinales/científicos existencia de sistemas para la gestión de la producción y tránsito de drogas
- Existencia de supervisión y administración de la dosis, la preparación, la fijación de precios, y empaque de drogas
- Existencia de prescripciones para comercialización de drogas
- existencia de normas para la publicidad y promoción de los medicamentos
145
- Existencia de legislación para la gestión de localización de puntos de venta, los controles de edad y acuerdos de licencia para los compradores de venta al por menor.
Fuente: R. Muggah, K. Aguirre, I. Szabo de Carvalho. (2015). “Medir importa: diseñando nuevos
indicadores para una política que funciona”. Publicación del Instituto IGARAPÉ.
Para efectos de un análisis dinámico y según el modelo FMPEIR, anteriormente expuesto en
este documento, se incorporaron otros indicadores; además para la aplicación de la metodología
se buscó información de la localidad de Chapinero de la ciudad de Bogotá Colombia. Se
clasificarán los indicadores según el modelo FMPEIR y su resultado es el siguiente:
Tabla 12. Modelo FMPEIR con indicadores Problema Consumo de Drogas
Fuerza Motriz Presión
Tasa de crecimiento promedio anual % de alfabetismo
Precio de las drogas % de hacinamiento
Presupuesto local % de violencia intrafamiliar
Aportes internacionales % desempleo
ingreso estatal por impuestos de un mercado de drogas
controlado/regulado % empleo formal
Tasa de reducción poblacional promedio anual % empleo informal
Estado % empleo ilegal
ICV % de presos encarcelados por ofensas de drogas de
bajo nivel
Pobreza % población convicta por crimen organizado
Necesidad Insatisfechas % población convicta por tráfico de drogas en gran
escala
% de arrestos o encarcelamiento por tráfico a gran
escala y/o lavado de dinero
Impacto
Número de empresas que promueven oportunidades
de empleo para antiguos consumidores de drogas. Número de delitos relacionados con drogas
Número de instituciones educativas que promueven
oportunidades para antiguos infractores. Número de sobredosis
Número de personas detenidas/arrestadas/convictas
por el uso de drogas en pequeñas cantidades. Número de muerte por sobredosis
Tasa de empleo para usuarios de drogas rehabilitados
o ex convictos por ofensas de drogas en pequeñas
cantidades.
Número de muertes por sobredosis y morbilidad
asociada al consumo de estupefacientes de baja
calidad o no controlados
Tasa de matrícula para usuarios de drogas
rehabilitados o ex convictos por ofensas de drogas en
pequeñas cantidades.
Prevalencia de enfermedades infecciosas relacionadas
con el consumo de drogas (sida, Hepatitis b y c) entre
usuarios.
Número de muertes relacionadas con problemas de
salud de largo plazo asociado al consumo de drogas.
oportunidades de rehabilitación/sustitución de
cultivos para productores no violentos
146
Número de personas que ingresan a programas de
prevención del consumo. Peleas en efecto de alcohol y drogas
Número de hospitales o instituciones de salud que
proveen programas de reducción de daños.
Cantidad de bienes confiscados por tráfico de drogas
y lavado de dinero
Número de personas en programas de tratamiento y
reducción de daños.
Cambio en los ingresos de los ex productores ilícitos
antes y después de la inversión sustento alternativo
Número de infractores por primera vez y no violentos,
enviados a sentencias alternativas al encarcelamiento
Nivel de corrupción asociado a los mercados de
drogas
Número de antiguos productores ilícitos que se
benefician de programas de medios de vida
alternativos
Accidentes por efectos de drogas
Oportunidades de rehabilitación para vendedores no
violentos Personas que consumen drogas por edad
Sobrepoblación de cárceles Desplazamiento por producción de drogas
Oportunidades de rehabilitación para consumidores
repetitivos.
Respuesta
Políticas de Bienestar
% del presupuesto en educación
% del presupuesto en promoción y prevención del
consumo
% del presupuesto en recreación, deporte y cultura
% del presupuesto en la sustitución de cultivos y
programas de medios de vida alternativos
Número de créditos para pequeños productores para
implementar sustitución de cultivos
Políticas de Bienestar
% del presupuesto en generación de empleo para
adictos
% del presupuesto en estrategias de reducción de
daños (como % del gasto total social y de política de
drogas).
% del presupuesto en tribunales especializados y
mecanismos de derivación
% del presupuesto en generación de empleo para
traficantes
% del presupuesto en tratamiento de consumidores
Políticas represivas o punitivas
% del presupuesto en la lucha contra las drogas
% del presupuesto en fortalecimiento militar y
policiaco
% del presupuesto en mejoramiento y ampliación de
cárceles
% del presupuesto en equipos de seguridad,
inteligencia y unidades de crimen organizado
Fuente: Elaboración Propia
147
Ya con la clasificación o agrupación de los indicadores, con información de la localidad de
Chapinero, ubicada en la ciudad de Bogotá Colombia, se aplicaron algunos de los modelos de
programación lineal propuestos en la metodología del presente trabajo.
10.4 Cuarto paso de la metodología: Objetivos y Metas.
El objetivo principal es reducir al máximo el consumo de drogas en la localidad de chapinero,
en Bogotá – Colombia. Utilizando el árbol de problemas anteriormente expuesto (ver figura
19) se transformarán los efectos del problema en Fines y las causas en medios para alcanzar
esos fines y por lo tanto el objetivo principal. En este árbol encontraremos políticas para
fomentar la unión familiar, con espacios de recreación, deporte y culturales, con el fin de que
los jóvenes no entren estados de depresión y soledad, y no vean la necesidad de consumir algún
tipo de droga; también se pueden encontrar objetivos como aumentar la inversión en
incrementar la presencia del estado en cada metro cuadrado del territorio colombiano, donde
las personas se sientan respaldadas y no abandonadas por el gobierno, para que grupos al
margen de la ley no se conviertan en esas zonas en el único referente de autoridad, y las
personas duden en ingresar en estos grupos ilegales. En este árbol encontraremos este tipo y
muchos más objetivos para disminuir el consumo de drogas en la localidad de Chapinero.
148
Figura 22. Árbol de Objetivos
Fuente: Elaboración propia.
149
10.5 Quinto paso de la metodología: Ponderar y jerarquizar el problema o los
Problemas.
Para la implementación de la metodología se escogió como problema principal el consumo de
drogas en una población. En este punto las ponderaciones se pueden hacer para cada problema
(si el análisis es de muchos problemas) o por cada indicador. En este estudio se tiene claro cuál
es el problema analizar, pero para ponderar los indicadores se analizarán las dos opciones de
políticas que existen para combatir el consumo de drogas a nivel mundial Según lo consultado
en expertos se han utilizado dos tipos de estrategias para atacar este problema:
a). Políticas represivas: castigos fuertes para consumidores, comerciantes y
productores.
b). Políticas de bienestar: tratar como enfermedad el consumo de drogas y no castigando
a los consumidores y productores, pero si generando oportunidades para superar sus
problemas con tratamientos en salud y empleo.
Utilizando el Sistema de ponderación simple, y concluyendo que durante los últimos 50 años
la prioridad entre estas dos alternativas de lucha contra las drogas ha sido la política de
represión, por lo tanto, a esta política se le dará la calificación de 1 y la política de Bienestar se
calificará con un 2.
Figura 23. Calificación de Políticas con sistema de ponderación simple
No. Política Calificación
1 Políticas represivas 1
2 Políticas de Bienestar 2
Fuente: Elaboración propia.
Utilizando la ecuación (2.0) los pesos de cada política, y por lo tanto los pesos o ponderaciones
para los indicadores que se ven afectados directamente por las políticas, sus pesos son los
siguientes:
150
𝑊1 =1
1⁄
(11) + (
12)
= 0.66 (9.0)
𝑊2 =1
2⁄
(11) + (
12)
= 0.34 (9.1)
𝑊1 + 𝑊2 = 0.66 + 0.34 (9.2)
Con los indicadores ya identificados a cada uno se le dará una ponderación, en los modelos
matemáticos, según la estrategia o política que más lo afecte.
10.6 Sexto paso de la metodología: Determinar Recursos.
Para en análisis de recursos necesarios en la solución del problema del consumo de drogas en
la localidad de Chapinero -Bogotá, se utilizara solo los recursos monetarios. Según la Secretaria
Distrital de Hacienda y el Fondo de desarrollo local de chapinero167, esta Localidad ha tenido
en los últimos 10 años los siguientes presupuestos:
Tabla 13. Presupuesto de los últimos seis años en la localidad de Chapinero - Bogotá
Año Presupuesto
2010 $ 18,275,795,373
2011 $ 22,247,865,857
2012 $ 22,686,907,000
2013 $ 27,241,495,000
2014 $ 27,781,937,000
2015 $ 26,053,160,000
2016 $ 27,436,685,000
Fuente: Elaboración propia. Con información de Secretaria de Hacienda Distrital.
167Disponibles en: http://www.shd.gov.co/
151
En el plan de desarrollo de la localidad de Chapinero, se puede observar cuáles son sus metas y cuanto
están dispuestos a invertir para cumplir con esas metas en el periodo 2017 – 2020. A continuación, se
mostrará el anexo donde se detalla sus ejes u objetivos principales y sus metas e inversión necesaria
para cumplirlas:
Figura 24. Plan plurianual a nivel de meta, Plan de desarrollo Local Chapinero
Metas y recursos del pilar 1: "Igualdad de calidad de vida"
Programa Meta del plan de desarrollo local 2017 2018 2019 2020
Desarrollo Integral
desde la gestión
hasta la
adolescencia
Adecuar 1 jardín para la atención
integral de la primera infancia. 51
Dotar 3 jardines determinados para
la atención integral a la primera
infancia existente en la localidad.
100 50 104 114
Vincular 2400 personas a través de
las acciones de prevención y
promoción del buen trato infantil y
eliminación de las distintas formas
de violencia con enfoque
diferencial, poblacional y de
derechos.
106 139 143 147
Igualdad y
autonomía para una
Bogotá incluyente
Beneficiar 431 personas mayores
mensualmente mediante la entrega
de subsidios tipo C con enfoque
diferencial, poblacional y de
derechos.
712 733 754 775
Beneficiar 400 personas con
discapacidad a través de Banco de
ayudas técnicas no POS de la
localidad con ayudas técnicas y el
mantenimiento de las ayudas
entregadas en vigencias anteriores,
así como acciones complementarias
a cuidadores y cuidadoras de la
localidad.
130 154 158 163
Familias protegidas
y adaptadas al
cambio climático
Realizar 1 obra de mitigación de
riesgos en la localidad (incluye
estudios, diseño y/o
mantenimiento).
381 392 403
Destinar recursos para adquirir 1
camión de bomberos 4*4 para
atender las diferentes situaciones de
riesgo en la Localidad.
800 0 0 0
Inclusión educativa
para la equidad
Dotar 3 colegios con material
pedagógico. 100 103 106 109
152
Mejores
oportunidades para
el desarrollo a
través de la cultura,
la recreación y el
deporte
Realizar 8 eventos artísticos en los
que se fortalezca la oferta que
desarrollan las diferentes
organizaciones culturales y sociales
de la localidad para generar
circulación y promoción que
visibilice las prácticas de las
poblaciones con enfoque diferencial
y de derechos.
110 205 211 219
Realizar 8 eventos de recreación y
deporte que promuevan la práctica
de actividad física o deportiva en
los diferentes grupos poblacionales
de la localidad con enfoque
diferencial y de derechos.
160 166 171 175
Vincular 900 personas a procesos
de formación artística y cultural que
permitan el desarrollo humano, para
todas las poblaciones de la
localidad con enfoque diferencial y
de derechos.
130 166 171 175
Vincular 600 personas a procesos
de formación deportiva en
disciplinas deportivas que permitan
capacitar a las distintas poblaciones
de la localidad con enfoque
diferencial y de derechos.
130 166 171 175
Total 2478 2314 2381 2455
Metas y recursos del pilar 2: "Democracia urbana"
Programa Meta del plan de desarrollo local. 2017 2018 2019 2020
Recuperación
incorporación, vida
urbana y control de
la ilegalidad
Acompañamiento a los procesos de
titularización predial. 20 20 20 20
Realizar 4 estudios preliminares
para la regularización urbanística. 20 20 20 20
Espacio público
derecho de todos
Construir 2 parques vecinales y/o
de bolsillo y 4 muros verdes. 1000 1028
Intervención de 20 parques
vecinales y/o de bolsillo y 5 muros
y techos verdes.
1317 356 366 1437
Mejora movilidad
para todos
Mantener 9.4 km/carril de malla
vial local. 3455 3559 3668 3773
Mantener 3.8 km/carril de malla
vial rural. 423 436 597 630
Construir 2820 m2 de espacio
público teniendo en cuenta muros y
techos verdes. 1128 1151 1189 1225
Mantener 7520 m2 de espacio
público. 1034 1065 1095 1127
Intervenir 2 puentes vehiculares y/o
peatonales de la localidad sobre
cuerpos de agua. 150 154
Total 7547 7761 7983 8232
153
Metas y recursos del pilar 3: "Construcción de comunidad"
Programa Meta del plan de desarrollo local. 2017 2018 2019 2020
Seguridad y
convivencia para
todos
Realizar 4 dotaciones para
seguridad. 461 475 488 502
Vincular a 3200 personas en
ejercicios de convivencia
ciudadana, teniendo en cuenta una
perspectiva poblacional.
198 203 209 216
Total 659 678 697 718
Metas y recursos del eje transversal: "sostenibilidad ambiental basada en la eficiencia energética"
Programa Meta del plan de desarrollo local. 2017 2018 2019 2020
Desarrollo rural
sostenible
Beneficiar directamente 140
personas a través de
emprendimientos rurales con
enfoque diferencial y de derechos.
0 93 95 98
Beneficiar directamente 140
personas a través de
emprendimiento rurales, con
acciones de asesoría técnica
agropecuaria y/o asistencia en
tecnologías ambientales sostenibles
con enfoque diferencial y de
derechos.
0 93 95 98
Total 0 186 190 196
Metas y recursos del eje transversal: "gobierno legítimo y eficiente"
Programa Meta del plan de desarrollo local. 2017 2018 2019 2020
Gobernanza e
influencia local,
regional e
internacional
Cubrir 7 ediles anuales, a través del
pago de seguridad social y
honorarios. 543 557 573 595
Realizar 4 estrategias para
fortalecer la capacidad operativa y
administrativa de la localidad. 853 879 903 928
Realizar 4 acciones de control
urbanístico anual. 487 502 517 535
Fortalecer 15 organizaciones,
instancias de participación y
organizaciones sociales a los
procesos de fortalecimiento de la
participación ciudadana,
gobernabilidad y gobernanza en la
localidad, teniendo en cuenta una
perspectiva diferencial y
poblacional.
475 515 530 546
Vincular 2400 personas a los
procesos de fortalecimiento de la
participación ciudadana,
gobernabilidad y gobernanza en la
localidad, teniendo en cuenta una
perspectiva diferencial y
poblacional.
129 165 165 167
154
Total 2487 2618 2688 2771
Total 13171 13557 13939 14372
Fuente: Alcaldía Local de Chapinero. Secretaria Distrital de gobierno. El Plan de Desarrollo
Local 2017-2020 "Chapinero Mejor Para Todos"
Con la figura anterior se puede hacer una idea de cuánto se requiere en recursos monetarios
para modificar en una unidad algunos de los indicadores sociales objeto de nuestro estudio.
10.7 Séptimo paso de la metodología: Modelos matemáticos para el corto y mediano
plazo.
1. Primer modelo. Programación meta con regresión lineal múltiple.
En la metodología propuesta existe el modelo de programación meta con regresión lineal (ver
las ecuaciones 4.0 a la 4.4), que solo es aplicable si existe un conjunto de indicadores con
mínimo 3 datos históricos por cada indicador. Para la aplicación en el problema de Consumo
de Drogas, no se encontraron la información suficiente para lograr utilizar este modelo.
2. Segundo modelo. Programación lineal para maximizar impacto o valor social.
En este modelo es para los casos donde la información es insuficiente, es decir se tiene claro el
conjunto de indicadores, sus metas a cumplir para cada uno de ellos en un año o periodo de
gestión y sus ponderaciones o pesos; se tiene un presupuesto y un conjunto de estrategias o
políticas que cumplirían esas metas, donde cada estrategia tiene un costo diferente y cumplirán,
al implementarse, con algunas de las metas (no todas) de los indicadores propuestos. Para este
modelo no se tiene ningún valor inicial o histórico de cada indicador y ni las relaciones entre
indicadores. El objetivo es determinar qué estrategia invertir o seleccionar, la cual maximice
el cumplimiento de metas según una priorización de cada indicador y según el cumplimiento o
155
no de las metas de esos indicadores, en un solo periodo, en este caso en un año y una restricción
de presupuesto anual.
La información para este modelo es el siguiente:
Tabla 14. Información modelo escoger Estrategia que maximice el impacto social
CR1 Presupuesto del año 2015 $ 26,053,160,000.00
R11 Inversión políticas "represivas" $ 25,532,096,800.00
R12 Inversión Políticas de bienestar $ 23,187,312,400.00
R13 inversión Política mixta $ 28,658,476,000.00
Estrategias (Ep)
INDICADOR SOCIAL Xj
Ponderación o
penalización para cada
Wj
Políticas
Represivas
(V1j)
políticas de
bienestar
(V2j)
Mixta
(V3j)
Número de empresas que promueven
oportunidades de empleo para antiguos
consumidores de drogas. 34% 0 1 1
Número de instituciones educativas que
promueven oportunidades para antiguos
infractores. 34% 0 1 1
Número de personas
detenidas/arrestadas/convictas por el uso de
drogas en pequeñas cantidades. 66% 1 1 1
Tasa de empleo para usuarios de drogas
rehabilitados o ex convictos por ofensas de
drogas en pequeñas cantidades. 34% 0 1 1
Tasa de matrícula para usuarios de drogas
rehabilitados o ex convictos por ofensas de
drogas en pequeñas cantidades. 34% 0 1 1
Número de muertes relacionadas con
problemas de salud de largo plazo asociado al
consumo de drogas. 34% 0 1 1
Número de personas que ingresan a
programas de prevención del consumo. 34% 0 1 1
Número de hospitales o instituciones de salud
que proveen programas de reducción de
daños. 34% 0 1 1
Número de personas en programas de
tratamiento y reducción de daños. 34% 0 1 1
Número de infractores por primera vez y no
violentos, enviados a sentencias alternativas al
encarcelamiento 66% 1 0 1
156
Número de antiguos productores ilícitos que
se benefician de programas de medios de vida
alternativos 34% 0 1 1
Oportunidades de rehabilitación para
vendedores no violentos 34% 0 1 1
Sobrepoblación de cárceles 66% 1 0 1
Oportunidades de rehabilitación para
consumidores repetitivos. 34% 0 1 1
Número de delitos relacionados con drogas 66% 1 0 1
Número de sobredosis 34% 0 1 1
Número de muerte por sobredosis 34% 0 1 1
Número de muertes por sobredosis y
morbilidad asociada al consumo de
estupefacientes de baja calidad o no
controlados 34% 0 1 1
Prevalencia de enfermedades infecciosas
relacionadas con el consumo de drogas (sida,
Hepatitis b y c) entre usuarios. 34% 0 1 1
oportunidades de rehabilitación/sustitución de
cultivos para productores no violentos 34% 0 1 1
Peleas en efecto de alcohol y drogas 66% 1 0 1
Cantidad de bienes confiscados por tráfico de
drogas y lavado de dinero 66% 1 0 1
Cambio en los ingresos de los ex productores
ilícitos antes y después de la inversión
sustento alternativo 34% 0 1 1
Nivel de corrupción asociado a los mercados
de drogas 66% 0 1 1
Accidentes por efectos de drogas 34% 0 1 1
Personas que consumen drogas por edad 66% 1 1 1
Desplazamiento por producción de drogas 66% 1 1 1
Fuente: Elaboración propia.
Dónde:
Vjp es el valor binario que representa si la estrategia p cumple (1) o no cumple (0) con la meta
del indicador tipo “j”, donde j = 1, 2,…, 27 y p= 1, 2, 3.
Wj : Ponderación calculada para el indicador tipo “j ”, donde j = 1, 2, …, m
Yj : meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j” , donde j = 1, 2, …, m
CRk: Capacidad disponible del recurso tipo “k”, donde k = 1, 2, …, K
157
Rkp : Cantidad del recurso k necesario para cumplir con la estrategia p, donde k= 1, 2, …, K y
p= 1, 2, …, P7
Y la Variable es:
Ep : Variable binaria 1 si se escoge la estrategia p o 0 si no se escoge la estrategia p, donde p =
1, 2, 3
Utilizando las expresiones (5.0) y (5.1) el modelo es del siguiente modo:
max𝑍 = 0.34 ∗ (0 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3) + 0.34 ∗ (0 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3) + 0.66
∗ (1 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3 ) + 0.34 ∗ (0 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3)
+ … + 0.66 ∗ (0 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3) + 0.34
∗ (0 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3) + 0.66 ∗ (1 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3 )
+ 0.66 ∗ (1 ∗ 𝐸1 + 1 ∗ 𝐸2 + 1 ∗ 𝐸3 )
(10.0)
S.a.
𝐸1 ∗ $25´532.096 + 𝐸2 ∗ $23´187.312 + 𝐸3 ∗ $28´658.476 ≤ $26´053.160 (10.1)
𝐸1, 𝐸2, 𝐸3 ∈ {0, 1} (10.2)
El resultado es:
𝑍 = 8.76
𝐸1 = 0, 𝐸2 = 1, 𝐸3 = 0
0 ∗ $25´532.096 + 1 ∗ $23´187.312 + 0 ∗ $28´658.476 = $23´187.312 ≤ $26´053.160
158
La estrategia que maximiza la función objetivo y cumple con la meta de gran parte de los
indicadores sociales sin superar el presupuesto anual es la estrategia 2, es decir, las políticas de
Bienestar, es la mejor solución para este escenario.
3. Tercer modelo. Programación meta.
Este modelo es muy parecido al anterior pero adicionalmente se tiene un presupuesto necesario
para aumentar o disminuir en una unidad de medida cada indicador.
El objetivo es determinar qué grado o cantidad se va a cumplir con la meta de cada indicador,
según el presupuesto total del año. La información para este modelo es el siguiente:
Tabla 15. Información modelo Programación meta
CR1 Presupuesto del año 2015 $ 26,053,160,000
Código del
Indicador Nombre Indicador
Ponderación o
penalización para
cada Wj
Meta para
cada Xj
Recurso
necesario para +
o – unitario
I1
Número de empresas que promueven
oportunidades de empleo para antiguos
consumidores de drogas.
34%
2358
$ 1,000,000.00
I2
Número de instituciones educativas que
promueven oportunidades para antiguos
infractores.
34% 10 $ 1,500,000.00
I3
Número de personas
detenidas/arrestadas/convictas por el
uso de drogas en pequeñas cantidades.
66% 10 $ 9,503,144.00
I4
Tasa de empleo para usuarios de drogas
rehabilitados o ex convictos por ofensas
de drogas en pequeñas cantidades.
34% 30% $ 1,000,000.00
I5
Tasa de matrícula para usuarios de
drogas rehabilitados o ex convictos por
ofensas de drogas en pequeñas
cantidades.
34% 20% $ 1,500,000.00
I6
Número de muertes relacionadas con
problemas de salud de largo plazo
asociado al consumo de drogas.
34% 5 $ 3,000,000.00
159
I7 Número de personas que ingresan a
programas de prevención del consumo. 34% 100 $ 4,000,000.00
I8
Número de hospitales o instituciones de
salud que proveen programas de
reducción de daños.
34% 3 $ 2,000,000.00
I9 Número de personas en programas de
tratamiento y reducción de daños. 34% 100 $ 1,500,000.00
I10
Número de infractores por primera vez
y no violentos, enviados a sentencias
alternativas al encarcelamiento
66% 5 $ 10,000,000.00
I11
Número de antiguos productores ilícitos
que se benefician de programas de
medios de vida alternativos
34% 20 $ -
I12 oportunidades de rehabilitación para
vendedores no violentos 34% 1 $ 2,000,000.00
I13 sobrepoblación de cárceles 66% 5% $ 10,000,000.00
I14 Oportunidades de rehabilitación para
consumidores repetitivos. 34% 3 $ 3,000,000.00
I15 Número de delitos relacionados con
drogas 66% 20 $ 4,000,000.00
I16 Número de sobredosis 34% 2 $ 5,000,000.00
I17 Número de muerte por sobredosis 34% 1 $ 5,000,000.00
I18
Número de muertes por sobredosis y
morbilidad asociada al consumo de
estupefacientes de baja calidad o no
controlados
34% 0 $ 5,000,000.00
I19
Prevalencia de enfermedades
infecciosas relacionadas con el
consumo de drogas (sida, Hepatitis b y
c) entre usuarios.
34% 3 $ 3,500,000.00
I20
oportunidades de
rehabilitación/sustitución de cultivos
para productores no violentos
34% 0 $ -
I21 Peleas en efecto de alcohol y drogas 66% 20 $ 1,000,000.00
I22 cantidad de bienes confiscados por
tráfico de drogas y lavado de dinero 66%
0 $ -
I23
cambio en los ingresos de los ex
productores ilícitos antes y después de
la inversión sustento alternativo
34%
0
$ -
160
I24 nivel de corrupción asociado a los
mercados de drogas 66%
10% $ 20,000,000.00
I25 Accidentes por efectos de drogas 34% 0 $ 6,000,000.00
I26 Personas que consumen drogas 66% 18367 $ 4,500,000.00
I27 desplazamiento por producción de
drogas 66%
0 $ -
Fuente: Elaboración propia
Dónde:
Wj: Ponderación calculada para el indicador tipo “j”, donde j = 1, 2,…, 27
Yj: meta a disminuir o aumentar el estado actual del indicador tipo “j, donde j = 1, 2,…,27
CRk: Capacidad disponible del recurso tipo “k”, donde k = 1
Rkj: cantidad de recurso tipo “k” necesario para aumentar o disminuir en una unidad el indicador
social tipo “j”, donde k = 1 y j = 1, 2,…, 27
Y las Variables son:
Xi: estado del indicador tipo “j”, donde j = 1, 2,…, 27
𝑆𝑗+ 𝑜 𝑆𝑗
− : Desviación por encima o por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo “j”,
donde j = 1, 2,…, 27.
Utilizando las expresiones (6.0) y (6.1) el modelo es del siguiente modo:
min𝑍 = 0.34 ∗ (𝑆1− + 𝑆1
+) + 0.34 ∗ (𝑆2− + 𝑆2
+) + 0.66 ∗ (𝑆3− + 𝑆3
+) + 0.34 ∗ (𝑆4− + 𝑆4
+) + ⋯+ 0.66
∗ (𝑆24− + 𝑆24
+ ) + 0.34 ∗ (𝑆25− + 𝑆25
+ ) + 0.66 ∗ (𝑆26− + 𝑆26
+ ) + 0.66 ∗ (𝑆27− + 𝑆27
+ )
(11.0)
S.a.
𝑋1 + 𝑆1− − 𝑆1
+ = 2358
𝑋2 + 𝑆2− − 𝑆2
+ = 10
𝑋3 + 𝑆3− − 𝑆3
+ = 10
𝑋4 + 𝑆4− − 𝑆4
+ = 30% (11.1) ⋮ ⋮ ⋮ ⋮
𝑋26 + 𝑆26− − 𝑆26
+ = 18367
𝑋27 + 𝑆27− − 𝑆27
+ = 0
161
1000000 ∗ 𝑋1 + 1500000 ∗ 𝑋2 + 9503144 ∗ 𝑋3 + ⋯+ 4500000 ∗ 𝑋26 + 0 ∗ 𝑋27 = 2358
𝑋1, 𝑋2, 𝑋3, … , 𝑋26, 𝑋27 ≥ 0
𝑆1+, 𝑆1
−, 𝑆2+, 𝑆2
−, … , 𝑆27+ , 𝑆27
− ≥ 0
El resultado es:
𝑍 = 8735.64
Las variables quedan con los siguientes valores:
Tabla 16. Resultado variable modelo Programación Meta
𝑆𝑗−
𝑆𝑗+
𝑋𝑗
0 0 2358
0 0 10
10 0 0
0 0 30%
0 0 20%
5 0 0
100 0 0
0 0 3
0 0 100
5 0 0
0 0 20
0 0 1
5% 0 0
3 0 0
0 0 20
2 0 0
1 0 0
0 0 0
3 0 0
0 0 0
0 0 20
0 0 0
0 0 0
10% 0 0.0
0 0 0
13161.942 0 5205
0 0 0
Fuentes: Elaboración propia
Se cumplen con algunos de las metas con el presupuesto disponible anual. Pero este modelo es
muy útil siempre y cuando todos los valores iniciales de los indicadores sean iguales a 0 (cero),
162
por eso el modelo no asigna valores o recursos a los indicadores que tengan una meta igual a
0. Por lo anterior se diseñó el siguiente modelo.
4. Cuarto modelo. Programación meta por periodos.
En este modelo adicionalmente existe un valor inicial por cada indicador, el análisis se separa
en dos: los indicadores donde se deben incrementar su valor para cumplir con la meta y los
indicadores que deben disminuir su valor para cumplir con su meta. Adicionalmente se busca
hacer un análisis en varios periodos de tiempo (por ejemplo, en un horizonte de planeación de
una alcaldía que son 4 años) con las dos posibles estrategias (Represivas o de Bienestar), donde
cada una tiene sus ponderaciones ya mencionadas, un costo por indicador y cada estrategia
puede cumplir las metas en tiempos diferentes.
La información para este modelo es:
Tabla 17. Información modelo programación meta por periodos
Presupuesto disponible
por cada año del
periodo Dis(t)
Tiempo máximo de
aplicar políticas o
estrategias (ho)
Tasa de
crecimiento
presupuestal (tp)
Mínimo
presupuestal
(min)
T1 3074272880 4 1.18 70%
T2 3627641998
T3 4280617558
T4 5051128719
Indicador
i(i)
Valor
inicial Vi(i)
Meta a
cumplir
Mi(i)
Ponderación
wi(i)
Costo de modificar
en una unidad
Ci(i,e)
Tiempo requerido
para modificar en una
unidad Pi(i,e)
E1 E2 E1 E2
Indicadores a Incrementar Valor
I1 10 2358 0.34 2000000 4000000 0.00127 0.00042
I2 5 10 0.34 3000000 6000000 0.3 0.1
I3 0.0042 0.3 0.34 2000000 4000000 10 3.333
I4 0.0186 0.2 0.34 3000000 6000000 15 5
I5 20 100 0.34 8000000 16000000 0.03 0.01
I6 1 3 0.34 4000000 8000000 1 0.333
I7 10 100 0.34 3000000 6000000 0.03 0.01
I8 0 0 0.34 0 0 0 0
163
I9 0 1 0.34 4000000 8000000 3 1
I10 0 3 0.34 6000000 12000000 1 0.333
I11 0 0 0.34 0 0 0 0
I12 0 0 0.34 0 0 0 0
I13 0 0 0.66 0 0 0 0
I14 0 0 0.34 0 0 0 0
I15 0 0 0.66 0 0 0 0
Indicador
j(j)
Valor
inicial Vj(j)
Meta a
cumplir
Mj(j)
Ponderación
wj(j)
Costo de modificar
en una unidad
Cj(j,e)
Tiempo requerido
para modificar en una
unidad Pj(j,e)
E1 E2 E1 E2
Indicadores a Disminuir el valor
J1 74 0 0.66 19006288 38012576 0.04 0.013
J2 10 0 0.33 6000000 12000000 0.3 0.1
J3 20 0 0.66 20000000 40000000 0.15 0.05
J4 0.18 0 0.34 20000000 40000000 0.166 0.055
J5 100 0 0.66 8000000 16000000 0.03 0.01
J6 20 0 0.34 10000000 20000000 0.15 0.05
J7 5 0 0.34 10000000 20000000 0.6 0.2
J8 10 0 0.34 7000000 14000000 0.3 0.1
J9 100 0 0.66 2000000 4000000 0.03 0.01
J10 0.15 0.1 0.66 40000000 80000000 0.3 0.066
J11 5 0 0.34 12000000 24000000 0.6 0.2
J12 18367 5000 0.66 9000000 18000000 0.00016 0.00005
Fuente: Elaboración Propia
Donde, según el lenguaje de modelado algebraico el modelo queda de la siguiente forma:
Variables:
F : valor de la función objetivo
xi(i,e,t): Cantidad a modificar del indicador "i" en el periodo "t" con la estrategia "e". Estos son los
indicadores a incrementar.
sii(i): Desviación por encima para cumplir con la meta del indicador tipo "i"
sid(i): Desviación por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo "i"
esi(i,e,t): Variable binaria que indica "0" si no se utiliza y "1" si se utiliza la estrategia "e" en el periodo
"t" para el indicador "i"
164
xj(j,e,t): Cantidad a modificar del indicador "j" en el periodo "t" con la estrategia "e". Estos son los
indicadores a disminuir.
sji(j): Desviación por encima para cumplir con la meta del indicador tipo "j"
sjd(j): Desviación por debajo para cumplir con la meta del indicador tipo "j"
esj(j,e,t): Variable binaria que indica "0" si no se utiliza y "1" si se utiliza la estrategia "e" en el
periodo "t" para el indicador "j";
Nombre de Ecuaciones:
objetivo función objetivo minimizar desviaciones de la meta
incremeta(i) Restricción de cumplir las metas de los indicadores a incrementar
dismimeta(j) Restricciones de cumplir las metas de los indicadores a disminuir
estratei(i,t) Restricción para escoger una sola estrategia
estratej(j,t) Restricción para escoger una sola estrategia
costomin(t) Restricción de un costo mínimo
costomax(t) Restricción de un costo máximo
tiempoi(i) Restricción de tiempo que no supere el horizonte de planeación
tiempoj(j) Restricción de tiempo que no supere el horizonte de planeación;
Formulación en el lenguaje de modelado algebraico (AML):
objetivo.. F=e=(sum ((i),wi(i)*(sii(i)+sid(i)))+sum ((j),wj(j)*(sji(j)+sjd(j))));
incremeta(i).. Vi(i)+(sum ((t,e),xi(i,e,t)*esi(i,e,t)))+sii(i)-sid(i)=e=Mi(i);
dismimeta(j).. Vj(j)-(sum ((t,e),xj(j,e,t)*esj(j,e,t)))+sji(j)-sjd(j)=e=Mj(j);
estratei(i,t).. sum ((e),esi(i,e,t))=e=1;
estratej(j,t).. sum ((e),esj(j,e,t))=e=1;
costomin(t).. sum ((i,e),Ci(i,e)*xi(i,e,t)*esi(i,e,t))+sum ((j,e),Cj(j,e)*xj(j,e,t)*esj(j,e,t))=g=Dis(t)*min;
costomax(t).. sum ((i,e),Ci(i,e)*xi(i,e,t)*esi(i,e,t))+sum ((j,e),Cj(j,e)*xj(j,e,t)*esj(j,e,t))=l=Dis(t);
tiempoi(i).. sum ((e,t),Pi(i,e)*xi(i,e,t)*esi(i,e,t))=l=ho;
tiempoj(j).. sum ((e,t),Pj(j,e)*xj(j,e,t)*esj(j,e,t))=l=ho;
Los resultados de este modelo son:
165
1. Para todos los indicadores xi(i,e,t), que para cumplir sus metas tienen que incrementar
su valor, el resultado es 0. Esto se da por tener un valor alto en sus modificaciones y
ponderaciones no tan altas.
2. En cambio, los indicadores que tienen que disminuir su valor para obtener las metas,
obtuvieron resultados con la estrategia 2. La inversión es alta, pero se cumplen con las
metas en menor tiempo que con la estrategia 1. Sus resultados en cada uno de los
diferentes periodos y con las estrategias son:
Tabla 18. Información resultados modelo programación meta por periodos
T1 T2 T3 T4
J1.E2 41.669 41.669
J3.E2 14.326 8.462 8.462 48.751
J4.E2 0.045 0.045 0.045 0.045
J10.E2 19.715 27.489 13.403
Fuente: Elaboración Propia.
3. Este es un modelo de posibles soluciones a mediano plazo. Aplica siempre y cuando
los decisores tengan claro todos los indicadores con sus metas, hayan diseñado
estrategias que se especifiquen por cada una, cuántos recursos se necesitan para
modificar en una unidad cada indicador y en cuanto tiempo se modifica o se obtienen
las metas. Es necesario tener un proceso de recolección de información (valida) y de
gerencia de proyectos para poder plantear diferentes estrategias con sus recursos
necesarios.
10.8 Octavo al décimo paso de la metodología: Análisis soluciones a largo plazo.
En el caso particular objeto de estudio de este trabajo El problema de Consumo de Drogas, se
presenta el diseño preliminar del Modelo de Simulación de Largo Plazo diseñado en Ithink, es
166
decir el diseño de la Capa intermedia el cual evidencia las relaciones de causalidad y su
tratamiento de complejidad.
No obstante, a la fase de recolección, tal y como lo manifiesta Méndez168 en su obra de
Dinámica de Sistemas y Problemática Social, no existen las suficientes fuentes de información
confiables por lo que se hace muy difícil, por verosimilitud, ejecutar y validar el modelo y por
lo tanto los pasos subsiguientes del 8 al 10 serán desarrollados parcialmente para evidenciar el
valor y la potencialidad de la propuesta metodológica.
Para implementar los últimos puntos de la metodología, se diseñó un modelo inicial llamado
Cultivos ilícitos, que representara la dinámica del crecimiento de los cultivos de hoja de coca,
por año en Colombia. El objetivo es ver como es la dinámica del consumo de cocaína en la
localidad objeto de estudio.
Para el diseño del nivel Cultivos ilícitos Hectáreas se tomó la siguiente información:
En Colombia en el 2015 “se cerró como el año con más coca en Colombia en los últimos ocho
años: según las mediciones del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de
Naciones Unidas (Simci) que serán reveladas este viernes, en el país hay al menos 96.000
hectáreas de la hoja … y es el tercer año consecutivo de aumento de los narcosembrados: de
48.189 hectáreas detectadas en el 2013 se pasó a las casi 70.000 en el 2014. Y también viene
creciendo el potencial de fabricación de coca: de 442 toneladas del año pasado se pasaría a
unas 615.169”
Con esta información se concluye que por Hectárea (ha) se producen al año:
615 𝑡𝑜𝑛 𝑐𝑜𝑐𝑎
70000 ℎ𝑎= 0.0088 𝑡𝑜𝑛 𝑐𝑜𝑐𝑎
ℎ𝑎⁄ (12.0)
168 Méndez, G. (2012). Dinámica de Sistemas y Problemática Social. Bogotá: Editorial Universidad Distrital
Francisco José de Caldas. 169 El Tiempo, (2016), “Cultivos de coca crecen a niveles de hace ocho años.” [en línea], disponible en:
http://www.eltiempo.com/politica/justicia/cifra-de-cultivos-ilicitos-en-colombia/16639346, Recuperado: 14 de
septiembre de 20016.
167
Si el rango de consumo diario de drogas por persona está entre “1,5 g día y consumo máximo
diario se fija en 5 g”,170es decir que, si una persona en promedio consume 3 gr de cocaína al
día (0.00108 ton al año), una hectárea al año produce cocaína para:
0.0088 𝑡𝑜𝑛 𝑐𝑜𝑐𝑎
0.00108 ton= 8.13 𝑝𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎𝑠
𝑎ñ𝑜
ℎ𝑎 (12.1)
Por lo tanto, por 96.000 hectáreas cultivadas, en el mundo las personas que consumen coca
producida en territorio colombiano, al año serian de 780.480 personas.
Según el Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2013171, la
encuesta realizada obtuvo como resultado que “Respecto al consumo reciente de esta sustancia,
el 0.7% declara haber usado cocaína al menos una vez en el último año: 1.2% de los hombres
y 0,2% de las mujeres. En otras palabras, cerca de 162 mil personas reconocen haber
consumido cocaína al menos una vez durante los últimos 12 meses... y La tasa más alta de
consumo de cocaína se encuentra entre los jóvenes de 18 a 24 años, con casi el 2% de
prevalencia de último año, estimando unos 78 mil jóvenes en este consumo. El segundo grupo
con mayor consumo son los jóvenes de 25 a 34 años con un 1.1%”
Según esta información y la disponible en la localidad de chapinero, se puede concluir que, con
una población total en la localidad de Chapinero (de 122089 personas), donde el 46% (ver tabla
xx) de esa población son personas que están en la edad común de consumo (15 a 39 años), es
decir 56160 personas; y si con el dato de que el 0.07% de la población consume cocaína en
Colombia, se puede asumir que los posibles consumidores en esta localidad son 394 personas.
Tabla 19. % Población por edad
EDADES %
15 a 19 7,58%
20 a 24 11,21%
25 a 29 11,07%
170 CHAME, C. G. (2009). “Uso recreativo de la cocaína”. Ámbito farmacéutico. Salud pública, pp. 60-66 171 Gobierno Nacional de la República de Colombia. (2013). Estudio Nacional de Consumo de Sustancias
Psicoactivas en Colombia 2013. Bogotá.
168
30 a 34 8,88%
35 a 39 7,43%
Total 46,16%
Fuente: Censo General 2005 Población Urbana Bogotá y localidad de Chapinero.
Es decir que las 394 personas consumidoras de Chapinero representan tan solo un 0.069% de
la población total que consume cocaína producida en Colombia en el mundo.
Con toda esta información y adicionalmente mostrando que el aumento de cultivos de hoja de
coca depende del aumento de consumidores de cocaína; el cálculo para el incremento del nivel
Cultivos ilícitos Hectáreas por persona que consuma en chapinero es:
(𝑥 𝑝𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎 ∗ 1
0.0069) ∗
1 ℎ𝑎
8.13 𝑝𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎𝑠∗ 128000 ∗ 0.8 = 𝑦 ℎ𝑎 (12.2)
Pero asumiendo que en un día promedio se erradican “manualmente entre 7 u 8 hectáreas de
matas de coca –dijo un policía de Antinarcóticos–172” y por fumigación “En 12 años Colombia
ha asperjado 1,5 millones de hectáreas, un promedio de 128 mil hectáreas al año o de una
hectárea cada cuatro minutos173” pero donde “el porcentaje de resiembra de cultivos es de
cerca de un 80 por ciento -según los cálculos de la Oficina de Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (Unodc)-”174
El modelo se ve afectado también por dos posibles políticas:
a) Políticas represivas: su estrategia es atacar los cultivos de coca por aspersión de
glifosato y adicional, busca reducir el consumo de sustancias ilícitas castigando a los
consumidores con prisión.
b) Políticas de bienestar: donde sus esfuerzos para reducir los cultivos ilícitos son por
erradicación manual y remplazarlos por cultivos lícitos; en cuanto al consumo para que
172 El Tiempo, (2016), “Cultivos de coca crecen a niveles de hace ocho años.” [en línea], disponible en:
http://www.eltiempo.com/politica/justicia/cifra-de-cultivos-ilicitos-en-colombia/16639346, Recuperado: 14 de
septiembre de 20016. 173 LIÉVANO, A. B., (2013), “Los cultivos de coca no cayeron tanto como dice el gobierno.” [en línea], disponible
en: http://lasillavacia.com/historia/los-cultivos-de-coca-si-cayeron-pero-no-tanto-45362, Recuperado: 14 de
septiembre de 20016. 174 Ibid.
169
este no aumente y a su vez disminuya los consumidores actuales, esta política se enfoca
en hacer prevención y promoción a través de un fortalecimiento de la educación y la
salud, con el fin de tratarlo como un problema de salud pública donde se contemple
tratamientos y terapias de rehabilitación y concientización de los efectos y
consecuencias del consumo de drogas legales e ilegales.
Para efectos del modelo utilizaremos un convertidor llamado Aplica políticas represivas o de
bienestar (RoB) el cual es binario, done 0 representa la política de bienestar y 1 la política de
Represión; por tanto, los convertidores que afectan la disminución del nivel de hectáreas
cultivadas, se calculan de la siguiente forma:
𝐶𝑎𝑚𝑏𝑖𝑜 𝑎 𝑐𝑢𝑙𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝑙𝑖𝑐𝑖𝑡𝑜𝑠 (𝑐𝑙𝑖) = {8 ∗ 360, 𝑅𝑜𝐵 = 0
0, 𝑅𝑜𝑏 = 1
𝐸𝑟𝑟𝑎𝑑𝑖𝑐𝑎𝑟 𝑚𝑎𝑛𝑢𝑎𝑙𝑚𝑒𝑛𝑡𝑒 (𝑒𝑚) = {8 ∗ 360, 𝑅𝑜𝐵 = 0
0, 𝑅𝑜𝑏 = 1 (12.3)
𝐹𝑢𝑚𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖ó𝑛 = {0.2 ∗ 128000, 𝑅𝑜𝐵 = 1
0, 𝑅𝑜𝑏 = 0
Entonces la disminución de cultivos es:
𝑓𝑢𝑚𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖ó𝑛 + 𝑐𝑙𝑖 + 𝑒𝑚 = 𝑦 ℎ𝑎 (12.4)
El modelo en ithink seria de la siguiente forma:
Figura 25. Modelo hectáreas cultivadas de hoja de coca
Fuente: Elaboración propia.
170
Ahora bien, es necesario construir un modelo que represente la dinámica de la población objeto
del presente estudio. Chapinero, según datos de la alcaldía de esta localidad, para el año 2005
cuenta con una población de 122089175 personas, con una tasa de crecimiento del 0.07% y una
tasa de 34 homicidios por cada 1000 habitantes. El modelo en ithink seria de la siguiente forma:
Figura 26. Modelo dinámica de la población localidad de Chapinero
Fuente: Elaboración propia.
El modelo final es el modelo de Consumo de drogas, más específicamente de cocaína, donde
su incremento dependerá:
a) del crecimiento de la población de la localidad de chapinero conociendo que el 0.07%
de esta población consume drogas y el 46% está en la edad común de consumo (de 15
a 39 años),
b) por la disponibilidad (dis) de la sustancia procesada (cultivos ilícitos x 0.0088) y
c) por la dependencia de si se aplican o no las políticas de bienestar, es decir si existe una
intervención en la educación y la salud para que no exista un incremento significativo
en esta población.
Para el convertidor Educación se asumirá que un 40% de la población potencialmente
consumidora, no lo realizará si existe una buena política de concientización y educación:
𝐸𝑑𝑢𝑐𝑎𝑐𝑖ó𝑛 (𝑒𝑑𝑢) = {0.4 ∗ 𝐴𝑢𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑃𝑜𝑏𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 ∗ 0.07 ∗ 0.46, 𝑅𝑜𝐵 = 0
0, 𝑅𝑜𝐵 = 1 (12.5)
175 UN HABITAT. (2008). Informe GEO. Localidad 2 Chapinero. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
171
Para el convertidor Salud se asumirá que un 40% de la población potencialmente consumidora,
no lo realizará si existe una buena política de tratamientos y de procesos de rehabilitación:
𝑆𝑎𝑙𝑢𝑑 (𝑠𝑎) = {0.4 ∗ 𝐴𝑢𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑃𝑜𝑏𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 ∗ 0.07 ∗ 0.46, 𝑅𝑜𝐵 = 0
0, 𝑅𝑜𝐵 = 1 (12.6)
Por tanto, el incremento del nivel de consumo será:
𝑎𝑢𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑝𝑜𝑏𝑎𝑐𝑖ó𝑛 ∗ 0.46 ∗ 0.007 ∗ (1 + 𝑑𝑖𝑠 ∗ 0.001) − 𝑒𝑑𝑢 − 𝑠𝑎 = 𝑃𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎 𝑐𝑜𝑛𝑠𝑢𝑚𝑖𝑑𝑜𝑟𝑎𝑠 (12.7)
Para disminuir el nivel Consumo de Drogas se utilizarán los dos anteriores convertidores adicionando
el convertidor cárceles donde se asumirá que 1% de los consumidores actuales dejará de consumir por
ser ilegal:
𝐶𝑎𝑟𝑐𝑒𝑙𝑒𝑠 (𝑐𝑎𝑟) = {0.01 ∗ 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑢𝑚𝑜 𝑑𝑒 𝐷𝑟𝑜𝑔𝑎𝑠, 𝑅𝑜𝐵 = 1
0, 𝑅𝑜𝐵 = 0 (12.8)
La reducción de este nivel es:
𝑐𝑎𝑟 + 𝑠𝑎 + 𝑒𝑑𝑢 = 𝑝𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎𝑠 𝑞𝑢𝑒 𝑑𝑒𝑗𝑎𝑛 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑠𝑢𝑚𝑖𝑟 (12.9)
El modelo Consumo en ithink seria de la siguiente forma:
Figura 27. Modelo hectáreas cultivadas de hoja de coca
Fuente: Elaboración propia.
172
Al correr el modelo para 10 años con los dos posibles escenarios, los resultados son bastante
buenos en cuanto a la reducción de cultivos y de nivel de consumo si se aplican políticas de
bienestar.
Figura 28. Resultados Escenario Políticas de Bienestar
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de las políticas represivas, muestra el mismo resultado de los últimos años, que sin
importar cuantas hectáreas se fumiguen y cuanto castiguen a los consumidores, el consumo y
los cultivos se incrementaran.
Figura 29. Resultados Escenario Políticas de Represión
Fuente: Elaboración propia.
173
Es decir, una política integral en la salud y la educación pueden ser una alternativa diferente
para atacar el consumo de drogas por lo menos a nivel local; pueden llegar a ser fundamentales
para que las personas duden y salgan de consumir drogas; claro en este modelo hacen falta
muchos más factores para ver la complejidad de este problema tan común en el mundo. La
idea principal es tener todos los indicadores (tanto los propuestos en el Anexo 1, como los
diseñados al momento de identificar cada problema), determinar sus relaciones y haber
establecido las diferentes alternativas o estrategias para atacar en particular o en conjunto los
problemas identificados, con el fin de plasmarlos en un modelo de simulación continua, para
ver poder tener una idea del comportamiento de las estrategias y metas a largo plazo
compararlas para que al final poder tener información justificada para tomar decisiones.
174
11. CONCLUSIONES
Se demostró el potencial y la aplicabilidad que tienen muchas de las herramientas de las
ingenierías (en general) que, si funcionan coordinadamente y con una secuencia lógica, se
puede tener una metodología que se puede convertir en una guía y alternativa para los diferentes
analistas y decisores de problemas públicos. A su vez, permiten organizar y escoger la
información necesaria que permita entender uno o varios problemas de una población,
identificar las relaciones que estos problemas pueden tener entre sí, identificar posibles
problemas emergentes, ponderar y priorizar de forma objetiva los problemas y evaluar las
políticas públicas que ayuden a solucionar estos problemas a corto y largo plazo, y el objetivo
de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida según unos recursos disponibles.
Se diseña esta metodología para contrarrestar aquellos enfoques de implementación de políticas
públicas que son excluyentes, en la medida en que, al ser originados por gobiernos de turno,
con intereses particulares, no tiene en cuenta la pertinencia de las políticas para atender a la
población objeto de las mismas176; se intenta contribuir con una herramienta que se considera
más incluyente, ya que permite una relación horizontal entre expertos, científicos, académicos
y comunidad. Una herramienta que permite evaluar todo tipo de políticas (de diferentes
ideologías) con el fin de seleccionar aquella que mejor impacto tenga en los problemas sociales;
porque el fin único de un Estado es mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.
La información es fundamental para la aplicabilidad de esta metodología, pero está propuesta
también tiene la ventaja de funcionar (cuando la información es insuficiente) como guía para
176 ARROYAVE ALZATE, S (2011), Las Políticas Públicas en Colombia. Insuficiencias y Desafíos. Medellín,
Colombia.
175
determinar la información que se requiere para un análisis profundo de los problemas
persistentes en una sociedad, es un punto de partida para diseñar indicadores que permitan
medir el impacto de las políticas públicas en la calidad de vida de una población; iniciar el
proceso continuo y de retroalimentación para evaluar constantemente alternativas o políticas
públicas.
Para la aplicación de la metodología se requiere de conocimientos profundos de estadística,
matemática, contabilidad, gerencia, economía e ingeniería; pero sin el aporte de las ciencias
sociales no se podría lograr entender el comportamiento, la complejidad, la historia, la
costumbres, creencias, normas, leyes y cultura de una sociedad; sin sus análisis y
conocimientos no se puede contextualizar una política pública en una determinada región, es
decir, pueden ayudar a determinar si una política pública exitosa en una región puede llegar a
ser igual de exitosa o fracasar en otra región. La integralidad de conocimientos es fundamental:
unos para organizar, recopilar y tratar la información, y los otros para comprenderla, plasmarla
y trasmitirla.
Es necesario construir canales de recopilación de información provenientes de los integrantes
de una sociedad, donde trasmitan sus necesidades, inconformidades, sugerencias, quejas,
denuncias, soluciones, entre otros. La integración y dar una gran importancia a los
requerimientos de la población son necesarios para identificación de problemas y soluciones
no tan obvios para un decisor público.
Entre más se subdivida las regiones (sub gobiernos) más fácil de comprender los problemas,
facilita la recolección de información, identificación de recursos disponibles y aplicación de
soluciones locales.
176
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