Aplicación de la regulación sobre el financiamiento de los partidos políticos en El Salvador
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Enero de 2017 • No. 24 ISSN 2219-2514 Aplicación de la regulación sobre el financiamiento de los partidos políticos en El Salvador Introducción La transparencia en el financiamiento de los partidos políticos ha tomado relevancia en los últimos años, tanto a nivel regional como nacional. No obstante y contrario a lo que se esperaría, las organizaciones partidarias no han liderado esta iniciativa. Desde una perspectiva comparada, la demanda por mayor transparencia se presenta en un contexto en el que se han revelado y procesado casos de corrupción, clientelismo e inclusive la penetración de grupos criminales en la toma de decisiones, involucrando a funcionarios del más alto rango en la administración pública. Esta tendencia se ha generalizado por toda Latinoamérica: desde países con un sistema democrático más consolidado como Argentina, Brasil y Chile; hasta países con una débil institucionalidad democrática, tales como Guatemala y El Salvador. En el caso específico de El Salvador, la sociedad civil organizada se ha transformado en un protagonista estratégico, ya que a través de propuestas de reformas al sistema electoral y por medio de solicitudes de acceso a la información pública, ha contribuido a que los partidos políticos transparenten sus finanzas y profundicen sus procedimientos de democracia interna. La Sala de lo Constitucional, por medio de una serie de sentencias orientadas a mejorar el sistema de representación, la actuación de los partidos y el combate a la corrupción, ha sido otro de los engranajes fundamentales para mejorar el desempeño del sistema político. Una de las sentencias más emblemáticas fue la 43-2013, de fecha 22 de agosto de 2014, que modificó varias disposiciones de la Ley de Partidos Políticos (LPP) relacionados con el derecho de acceso a la información a las finanzas partidarias con base en los principios de transparencia y rendición de cuentas. El dilema en relación a los controles, el rol y los problemas del dinero en la política no es reciente y desempeña un papel fundamental en el sistema democrático. La democracia, sin dinero, no opera adecuadamente y tampoco sería funcional el sistema político. Consecuentemente, los partidos necesitan de recursos financieros y humanos que les permitan desempeñar su papel de representantes de manera adecuada. En este sentido, las finanzas partidarias tienen un rol dual en la política debido a que, la falta de control, puede ser ocupada para corromper el sistema, mientras que su vigilancia razonable permite profundizar y consolidar la democracia. No queda duda que esta relación binomial “afecta la calidad misma de la democracia, la gobernabilidad y la representación como principio de organización política” 1 . Es evidente, por tanto, que existe una dependencia e interrelación entre dinero y política, empero, “el dinero desbordado puede erosionar la política democrática” 2 . La falta de regulación en la materia genera las condiciones para que 1 Ferreira, D. (2012), “Los sistemas de financiamiento político en América: Tendencias”, Departamento de Estudios Políticos de FUSADES, Boletín de Estudios Políticos No. 10, Agosto 2012. 2 Casas, K. y Zovatto, D. (2016), “El costo de la democracia: Ensayos sobre la regulación del financiamiento político en América Latina”, Febrero 2016. 1 Análisis político
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Enero de 2017 • No. 24ISSN 2219-2514
Aplicación de la regulación sobre el financiamiento de los partidos políticos en El Salvador
Introducción
La transparencia en el financiamiento de los partidos políticos
ha tomado relevancia en los últimos años, tanto a nivel
regional como nacional. No obstante y contrario a lo que se
esperaría, las organizaciones partidarias no han liderado esta
iniciativa. Desde una perspectiva comparada, la demanda por
mayor transparencia se presenta en un contexto en el que se
han revelado y procesado casos de corrupción, clientelismo
e inclusive la penetración de grupos criminales en la toma de
decisiones, involucrando a funcionarios del más alto rango en la
administración pública. Esta tendencia se ha generalizado por
toda Latinoamérica: desde países con un sistema democrático
más consolidado como Argentina, Brasil y Chile; hasta países
con una débil institucionalidad democrática, tales como
Guatemala y El Salvador.
En el caso específico de El Salvador, la sociedad civil organizada
se ha transformado en un protagonista estratégico, ya que a
través de propuestas de reformas al sistema electoral y por
medio de solicitudes de acceso a la información pública, ha
contribuido a que los partidos políticos transparenten sus
finanzas y profundicen sus procedimientos de democracia
interna. La Sala de lo Constitucional, por medio de una serie de
sentencias orientadas a mejorar el sistema de representación,
la actuación de los partidos y el combate a la corrupción, ha
sido otro de los engranajes fundamentales para mejorar
el desempeño del sistema político. Una de las sentencias
más emblemáticas fue la 43-2013, de fecha 22 de agosto de
2014, que modificó varias disposiciones de la Ley de Partidos
Políticos (LPP) relacionados con el derecho de acceso a la
información a las finanzas partidarias con base en los principios
de transparencia y rendición de cuentas.
El dilema en relación a los controles, el rol y los problemas
del dinero en la política no es reciente y desempeña un papel
fundamental en el sistema democrático. La democracia, sin
dinero, no opera adecuadamente y tampoco sería funcional el
sistema político. Consecuentemente, los partidos necesitan de
recursos financieros y humanos que les permitan desempeñar
su papel de representantes de manera adecuada. En este
sentido, las finanzas partidarias tienen un rol dual en la política
debido a que, la falta de control, puede ser ocupada para
corromper el sistema, mientras que su vigilancia razonable
permite profundizar y consolidar la democracia. No queda
duda que esta relación binomial “afecta la calidad misma de
la democracia, la gobernabilidad y la representación como
principio de organización política”1.
Es evidente, por tanto, que existe una dependencia e
interrelación entre dinero y política, empero, “el dinero
desbordado puede erosionar la política democrática”2. La falta
de regulación en la materia genera las condiciones para que
1 Ferreira, D. (2012), “Los sistemas de financiamiento político en América: Tendencias”, Departamento de Estudios Políticos de FUSADES, Boletín de Estudios Políticos No. 10, Agosto 2012.
2 Casas, K. y Zovatto, D. (2016), “El costo de la democracia: Ensayos sobre la regulación del financiamiento político en América Latina”, Febrero 2016.
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impere la corrupción y el clientelismo político y, con ello, se
afecta la calidad de la democracia. De igual forma, si no se regula
la fiscalización del financiamiento político, podría presentarse
una situación de inequidad en las elecciones, afectando sobre
todo la participación de los partidos minoritarios.
Por otro lado, los partidos son esenciales para la distribución
del poder político. Desde que se reconociera en la Constitución
de 1983 su carácter protagónico y exclusivo como “únicos
instrumentos para la representación del pueblo dentro del
Gobierno”3, se han convertido en “los actores más relevantes
del juego democrático”4. A pesar de este protagonismo,
los ciudadanos buscan nuevas formas y alternativas para
poder participar. Muestra de ello, es la sentencia 61-2009 de
la Sala de lo Constitucional que posibilitó las candidaturas
independientes a diputados.
No obstante esta realidad, debe cuidarse el sistema de partidos
en El Salvador y promover reformas orientadas a transparentar
y democratizar internamente a los partidos. En todo sistema
político cuya forma de gobierno sea republicana, democrática
y representativa, es necesario defender el derecho de los
ciudadanos a asociarse y conformar organizaciones políticas
que puedan representar un determinado ideario. Por eso
es recomendable aumentar la transparencia y el acceso a la
información financiera de los partidos para transformarlos
en instrumentos más eficientes y democráticos, evitando así,
que continúen siendo considerados por los ciudadanos como
instituciones burocráticas, opacas y lejanas a sus representados.
No resulta extraño que la ciudadanía, en prácticamente toda
América Latina, tenga un mal concepto de los partidos políticos.
Según los encuestados salvadoreños en el Global Corruption
3 Constitución de la República de El Salvador, artículo 85, párrafo 2°, publicado en el Diario Oficial N° 234, Tomo N° 383, 16 de diciembre de 1983.
4 FUSADES (2010), “Las Instituciones Democráticas en El Salvador II. Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento”, Departamento de Estudios Legales (DEL), mayo de 2010.
Barometer 20135, el 85% los considera como instituciones
corruptas. Por otro lado, según la encuesta correspondiente a El
Salvador en el Latinobarómetro 2016, el 85% respondieron que
tienen poca o ninguna confianza hacia los partidos políticos y
el 59% evalúan mal o muy mal su trabajo. El descontento se
refleja también en la intencionalidad del voto, en donde el 64%
respondieron que no sabe o no votaría por ningún partido.
Tomando en cuenta lo anterior, es obvio que buena parte de
la ciudadanía no se siente cercana a ninguno de los institutos
políticos (el 51% considera que no hay algún partido al cual se
siente más cercano).
Si incrementa la credibilidad y legitimidad en los partidos
también mejora la percepción de la población. Álvaro Artiga6
explica que “la idea que se tiene de la política tiene que ver con
la actividad de los partidos”, y añade que “no es gratuita la mala
fama de la política si esta se asocia generalmente con la mala
fama de los partidos políticos.” Si las organizaciones partidarias
son percibidas como entidades democráticas, inclusivas y
transparentes, la sociedad tendrá una mejor imagen de la
política y un interés mayor en los asuntos públicos, así como
una posible participación más activa y dinámica.
Teniendo en cuenta la importancia del financiamiento político
para mejorar el funcionamiento del sistema democrático, el
presente análisis incluye, en primer lugar, una breve descripción
de los antecedentes sobre el tema, en el cual sobresale la
incidencia de la sociedad civil organizada a través de distintas
iniciativas. Posteriormente, se realiza una breve reseña sobre
el proceso de inconstitucionalidad 43-2013 y acerca del
incumplimiento de la sentencia de la Sala de lo Constitucional
por parte de la Asamblea Legislativa. Como parte del análisis,
también se debate sobre la falta de normas y atribuciones
de las instituciones encargadas de fiscalizar y auditar el
5 Después de 2013, no hay otra publicación más reciente del Global Corruption Barometer.
6 Artiga, A. (2015), “El sistema político salvadoreño”, marzo 2015.
3
financiamiento de los partidos políticos. El documento finaliza
refiriéndose a las reformas pendientes de la legislación
electoral en materia de fiscalización del dinero en la política, a
la importancia de los partidos políticos y al desempeño de las
organizaciones ciudadanas en el ámbito de la contraloría social
del financiamiento político.
Antecedentes
Luego de casi veinticinco años de la firma del Acuerdo de Paz y
tras la creación de una nueva autoridad electoral, era necesario
profundizar la apertura democrática y modernizar la legislación
en el ámbito de las elecciones que inició en 1992. Algunos
temas no fueron incluidos en la negociación de los acuerdos,
ya que éstos últimos pretendían concluir un conflicto político.
Con ello se abrirían espacios para la participación política de la
ex guerrilla y, por tanto, se garantizarían elecciones periódicas,
transparentes, competitivas y justas. Sin embargo, no se
profundizó en el control del financiamiento político.
Las normas sobre este último aspecto debieron esperar hasta
2013, año en el que se aprobó la normativa especial para
los partidos políticos. Sin embargo, desde el 2001 se venían
gestando iniciativas y propuestas de anteproyectos de ley
desde la sociedad civil7. De igual forma, se firmaron convenios8
con instituciones financieras internacionales, en las que
se proponía modernizar el órgano legislativo y financiar la
formulación de una ley de partidos políticos. Lastimosamente,
tanto las propuestas de la sociedad civil como las iniciativas
financiadas por las instituciones internacionales, encontraron
un impase ante la falta de voluntad política.
Este déficit en la legislación salvadoreña fue identificado por
organizaciones internacionales como la Unión Europea (UE) y
la Organización de Estados Americanos (OEA)9 las que, en sus
7 FUNDAUNGO (2015), “La propuesta de ley de partidos políticos en El Salvador”, mayo de 2015.
8 Ibíd.9 FUSADES (2015), “De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema
electoral. El caso salvadoreño”, enero 2015.
respectivos informes de observación electoral posterior a las
elecciones de 2009, coincidieron en la necesidad de regular
el financiamiento público y privado, la rendición de cuentas y
auditoría sobre dichas formas de financiamiento, los límites para
la difusión de propaganda a través de medios de comunicación
y la organización y funcionamiento de los partidos políticos.
Las misiones internacionales de observación electoral
señalaron la debilidad de la normativa en la materia. En 2009 la
OEA, hizo hincapié en que “la legislación salvadoreña sobre el
financiamiento de campañas políticas y la regulación del acceso
a los medios de comunicación presenta vacíos significativos,
con normas excesivamente laxas e imprecisas”, y debido a esta
falta de buena regulación existió “propaganda negra o sucia, y
el irrespeto entre los candidatos y partidos políticos”10. La UE
por su parte, aseveró en 2009 que “el vacío legal relacionado
al financiamiento de campañas constituye una grave falta de
transparencia en el proceso electoral, contraria a los estándares
internacionales y facilita la existencia de serios desequilibrios
competitivos entre los partidos contendientes”11.
En 2009, la Asamblea Legislativa inició la discusión del proyecto
de Ley de Partidos Políticos. Varias organizaciones de la
sociedad civil contribuyeron con insumos para la formulación
de legislación. Entre estas iniciativas destaca la presentada
en 2010 por la Iniciativa Social para la Democracia (ISD) y la
Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD),
que reunía cerca de 90 artículos; lo mismo que el proyecto
del consorcio de asociaciones integrado por la Fundación Dr.
Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), la Fundación Nacional
para el Desarrollo (FUNDE), la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), la Universidad Centroamericana
“José Simeón Cañas” (UCA) y la Universidad Tecnológica de El
10 Misión de Observación Electoral de la OEA (2009), “Informe de la Misión de Observación Electoral Elecciones de Diputados al Parlamento Centroamericano, Asamblea Legislativa y Consejos Municipales del 18 de Enero de 2009 en la República de El Salvador.” OEA, diciembre de 2009.
11 Misión de Observación Electoral de la UE (2009), “El Salvador. Elecciones Generales 2009”, UE, abril de 2009.
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Salvador (UTEC), con el apoyo de la Unión Europea, que hicieron
pública su iniciativa en 2012; y, finalmente, el anteproyecto de
Aliados por la Democracia de 2012. A estos aportes también
se agregan las observaciones del Departamento de Estudios
Políticos (DEP) de FUSADES al proyecto de ley preparado por
la Unidad de Análisis Legislativo a través del estudio “Pautas
generales para el consenso de una ley de partidos políticos”12.
Luego de años en discusión, el 14 de febrero de 2013, la Asamblea
Legislativa aprobó con 76 votos el Decreto Legislativo no. 307
que contiene la “Ley de Partidos Políticos”. Esta nueva ley sería
aprobada ignorando tanto las propuestas de la sociedad civil,
como los aspectos incluidos en el anteproyecto de la Unidad
de Análisis Legislativo de la Asamblea Legislativa. La Ley de
Partidos Políticos aprobada presentó distintas fallas, entre las
que destacaban “la falta de idoneidad en el ente encargado de
velar por la aplicación de la ley (…) y los mecanismos de control
y fiscalización de las finanzas y gastos de los partidos políticos”13.
De acuerdo al art. 24 de dicha normativa, los partidos no estaban
obligados a rendir cuentas sobre el financiamiento privado.
En el contexto de las elecciones municipales, legislativas y
presidenciales de 2015, la ley impidió “un voto informado y
una contraloría social efectiva”14, ya que inhibía a la población a
tener acceso a información de calidad.
Además de las fallas identificadas por FUSADES, la coalición de
organizaciones de la sociedad civil, conocida como Aliados por
la Democracia, solicitó al entonces presidente de la República
que observara la legislación aprobada por considerar que
no tenía “suficientes elementos para fiscalizar los fondos que
manejan las formaciones políticas”15. Los representantes
de Aliados por la Democracia hicieron énfasis en la falta de
idoneidad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) para vigilar los
12 FUSADES (2012), “Pautas generales para el consenso de una ley de partidos políticos”, Serie de Investigación, Departamento de Estudios Políticos, agosto de 2012.
13 FUSADES (2013), “Diez fallas en el proyecto de Ley de Partidos Políticos”, Memorándum Político No. 21, Departamento de Estudios Políticos, febrero de 2013.
14 Ibíd., p. 2.15 Mendoza, R. y Velásquez, E. (2013), “Aliados piden a Funes que objete la ley de
partidos”, El Diario de Hoy,21 de febrero de 2013.
fondos que reciben los partidos políticos. Según declaraciones
brindadas por José Domingo Méndez, ex presidente de la Corte
Suprema de Justicia (CSJ), la razón del interés de los partidos
en delegar al TSE la función de fiscalizador se debía a que estos
“tienen sus representantes en el TSE y en algún momento
su resolución no tendrá la imparcialidad que se requiere”16.
En la misma línea, Luis Mario Rodríguez, Director del DEP de
FUSADES, aseveró que “si el Tribunal sigue integrado por
partidos políticos no habrá justicia electoral”17.
Las peticiones y observaciones hechas por distintas
organizaciones de la sociedad civil no fueron atendidas. La ley
fue sancionada por la presidencia de la República sin ninguna
modificación y el mismo día se ordenó su publicación en el
Diario Oficial. En el comunicado de la Presidencia se destacó
que la Ley de Partidos Políticos significaba “un importante
avance para profundizar la democracia en el país y se convierte
además en una herramienta valiosa para transparentar el
sistema político”18.
La sanción presidencial sería rechazada por la ISD en un
comunicado en el que manifestó su desaprobación a la ley porque
promovía “el oscurantismo, el autoritarismo, la corrupción, el
tráfico de influencias, el secuestro de la institucionalidad del
Estado y [la falta de garantía] de transparencia”19. También
denunció la “actitud autoritaria y antidemocrática de los
legisladores”20 por ignorar las propuestas de anteproyectos y
estudios realizados por diversas organizaciones de la sociedad
civil. En el mismo comunicado, la ISD advirtió que presentaría
una demanda de inconstitucionalidad contra algunas
disposiciones contenidas en la ley de partidos políticos, por ser
“contrarias la Constitución de la República”21.
16 Ibíd.17 Ibíd.18 Redacción Transparencia Activa (2013). “Presidente sanciona Ley de Partidos Políticos”,
Transparencia Activa, 01 de marzo de 2013.19 ISD (2013), “La Ley de Partidos Políticos abre portillos a la corrupción”, 28 de febrero de
2013.20 Ibíd.21 Ibíd.
5
Las disposiciones22 que la ISD consideró que tenían vicios de
inconstitucionalidad en la Ley de Partidos Políticos eran los arts.
24 literales f y h (deberes en materia de transparencia y acceso a
la información), 37 (elección de las autoridades partidarias y de
los candidatos), 52 inciso 1º (financiamiento público), y Capítulo
IV, del Título VI (financiamiento privado), debido a que estos
violaban la Constitución en sus artículos 2 inciso 1º (el derecho
a ser protegido en la conservación y defensa de los derechos),
6 (derecho a la libertad de expresión en su vertiente del acceso
a la información), 72 ordinal 3º (sufragio pasivo), art. 79 inciso
3º (principios de reserva de ley), 85 inciso 2º relacionado con
el art. 3 (los partidos políticos expresión del pluralismo) y 210
relacionado con el art. 3 (la deuda política como mecanismo
de fortalecimiento de los partidos políticos). La demanda fue
admitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia (CSJ) el 19 de junio de 2013.
Los demandantes identificaron la falta de procedimientos para
que los ciudadanos pudieran obtener información pública en
posesión de los partidos políticos. Agregaron que “la ley limita
la información a la cual la ciudadanía puede acceder, sobre todo
a lo relacionado con la identidad de quienes aportan fondos
para financiar los partidos políticos, ya sean estos personas
naturales o jurídicas, así como el destino de los fondos”23.
La sentencia 43-2013
El 26 de agosto de 2014 la Sala de lo Constitucional publicó
la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013. Es oportuno
advertir que debido al tema en análisis, el estudio de la sentencia
se limita a los aspectos relacionados con el financiamiento de
los partidos políticos. Como se puede apreciar en el cuadro 1, la
Sala de lo Constitucional falló a favor de los demandantes pero
22 ISD (2013), “ISD presentó una demanda de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones a la Ley de Partidos Políticos”, 20 de marzo de 2013.
23 Ibíd.
no declaró la inconstitucionalidad en todas las disposiciones
demandadas por estos24.
La Sala además determinó que en vista de la “creciente
preocupación por la corrupción y los riesgos de que esta
involucre a los partidos políticos y al aparato estatal (…), obliga
a poner el foco de atención en las relaciones o vínculos entre
los dirigentes partidarios y los funcionarios públicos y los
representantes de los intereses económicos”.
La inconstitucionalidad del artículo 24, letras f y h de la LPP, se
basó en la falta de “procedimientos para obtener la información
pública relativa a los partidos políticos y una institución que
proteja el ejercicio de ese derecho”. En su sentencia, la Sala
argumentó que “el carácter de derecho fundamental del acceso
a la información propicia el afianzamiento de democracias
transparentes y efectivas, facilita la rendición de cuentas y
genera un debate público permanente, sólido e informado”.
Este señalamiento coincidió con observaciones previamente
realizadas por FUSADES con respecto a la importancia del
acceso a la información pública y sus beneficios para que el
electorado esté más informado sobre sus candidatos25.
Finalmente, los magistrados de la Sala de lo Constitucional
establecieron en su sentencia ciertos parámetros que la
Asamblea Legislativa tendría que tomar en cuenta al momento
de emitir la normativa para dar cumplimiento al fallo y
asegurar el derecho de acceso a la información, y el principio
transparencia. Prioritariamente los magistrados señalaron que
debían cumplirse los siguientes postulados: (i) Publicar el origen
y destino de los fondos con que los partidos y sus candidatos
24 Para un análisis más completo sobre la sentencia 43-2013, ver FUSADES (2016), “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales”, Serie de Investigación 1-2016, Departamento de Estudios Políticos, p. 9.
25 Op. Cit. FUSADES (2012), p. 12
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financian su actividad; (ii) Las estructuras organizativas de los
institutos políticos, deben incluir una instancia cuya función
contralora garantice la rendición de cuentas; y (iii) Es necesario
garantizar a los ciudadanos el acceso a la información de interés
público en poder de los partidos. La Sala estableció un plazo
límite de dos meses para que la Asamblea Legislativa realizara
las reformas pertinentes con base en las consideraciones de la
sentencia.
Cumplimiento de la sentencia 43-2013
La Asamblea Legislativa cumplió con el plazo límite que la
Sala indicó. De esta forma, la sentencia 43 – 2013 derivó en
el decreto legislativo 843-2014, que contempló el derecho de
acceso a la información y el principio de transparencia de los
partidos políticos que no fue incluido en la ley original. El 3 de
noviembre de 2014, los demandantes solicitaron el veto del
decreto.
Cuadro 1. “Análisis de la sentencia de Inconstitucionalidad 43-2013 sobre artículos relacionados a transparencia y financiamiento político”
Objeto de control
Parámetro de control
Argumento de los demandantes Fallo
Arts. 24 letras f y h LPP
Art. 2 inc. 1o y 6 Cn.
(1) Las disposiciones carecen de obligatoriedad en materia de elección de autoridades partidarias y de candidatos a cargos de elección popular y, por otra
parte,
(2) el Legislativo ha omitido crear los procedimientos para obtener la
información pública que se requiera a los partidos políticos y una institución
que proteja el ejercicio de ese derecho, específicamente para detallar la fuente
u origen del financiamiento de los institutos políticos, esto es, qué personas
naturales o jurídicas contribuyen, la cuantía de los aportes o el destino que
se les dé a estos.
(1) Con relación al primer argumento,
no existe la inconstitucionalidad
alegada porque la ley no deja de ser
obligatoria
(2) Con relación a la omisión de regular
sobre la transparencia en el financiamiento y con la democracia
interna de los partidos políticos, existe
inconstitucionalidad por omisión.
Capítulo IV del Título VI.
“Patrimonio y financiamiento de los Partidos Políticos” LPP
Art. 85 inc. 2o en relación con el
art. 3 Cn.
Ninguna de las disposiciones de ese capítulo prevé un límite al monto global
de financiamiento privado que los partidos políticos pueden recibir.
No existe inconstitucionalidad
por omisión.
Art. 52 inc. 1o LPP
Art. 210 en relación con el
art. 3 Cn.
Inequidad del financiamiento público por no tomar en cuenta el “tamaño” de
los partidos políticos.
Sobreseimiento.
Fuente: FUSADES (2016), “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales”, Serie de Investigación 1-2016, Departamento de Estudios Políticos
7
La Presidencia de la República alegó que no se advertía
contravención alguna a la Constitución y se consideró que
daba cumplimiento a la sentencia 43-2013. El decreto sería
sancionado por el Presidente el 24 de noviembre de 2014 y
publicado en el Diario Oficial número 219, Tomo 405.
Ante la imposibilidad del veto presidencial, los demandantes
presentaron una petición a la Sala de lo Constitucional para
que diera por no cumplida la sentencia 43-2013 y declarara que
los artículos 2 y 7 del Decreto Legislativo no producían efecto
jurídico constitucional alguno. Vale recalcar, que los artículos
2 y 7 regulaban, respectivamente, la adición de los artículos
24-A y 26-C a la LPP. Según el criterio de los demandantes, la
Asamblea incumplió nuevamente lo dispuesto en la sentencia
y, alegaron lo siguiente: “El Decreto Legislativo no establece un
mecanismo o procedimiento que garantice a los ciudadanos
el irrestricto acceso a información clara, completa, oportuna
y veraz sobre quién y cuáles sectores están detrás de cada
candidato y partido, limitando indebidamente el derecho
de acceso a la información”. A esto añadían que “subsiste el
vicio de inconstitucionalidad originalmente señalado” pero la
reforma tenía la agravante que “intensificaba las violaciones
constitucionales reconocidas en la sentencia”.
A lo anterior se agregaron las razones por las que consideraban
que los artículos 2 y 7 del Decreto deberían ser excluidos del
mismo. Sobre el primero, mencionaron que “erige un obstáculo
para su ejercicio al no permitir el acceso irrestricto a los
nombres de las personas que aportan a los partidos políticos
y los montos donados, so pretexto de proteger la intimidad de
los donantes, solicitándoles a estos últimos su autorización para
revelar su identidad”. En cuanto al artículo 7, argumentaron que
éste vulneraba el principio de máxima publicidad “que informa
el ejercicio del derecho de acceso a la información, al exigir que
el peticionario justifique en su solicitud la finalidad de la misma
o el uso que dará a la información”.
A pesar que el Decreto Legislativo buscaba modificar la LPP,
los parámetros señalados por la Sala no se cumplieron en su
totalidad. La Sala resolvió el 6 de febrero de 2015, reconocer
como “no cumplida” la sentencia 43-2013 debido a la
incorporación de los artículos anteriormente mencionados,
los que a criterio de dicha instancia “inhiben el ejercicio del
derecho de acceso a la información financiera de los partidos
políticos”.
Gráfico 1. El camino hacia la regulación de la transparencia en el financiamiento político
Fuente: Elaboración propia
1992 2009 2010 2012 2013 2014 2015
AcuerdosdePaz
IniciodediscusiónLPPenAL
Observadoreselectorales
PropuestaFUNDAUNGO-
FUNDE-FLACSO-UCA-UTEC
PropuestaLPPdeAliadosporlaDemocracia SanciónLPP
Demanda
Decreto843-2014
Solicitud aSCN ELECCIONES
Dóndeestamos…
PropuestaISD-FESPAD
FUSADES:PrincipiosMínimosparaRegularelFinanciamientoPolitico
SanciónReformas
SeriedeInvestigaciónDEP:Pautas
generalesparaelConsensodeunaLPP
SolicituddeobjetarLPP
PublicaciónDiarioOficial
Sentencia 43-2013
2016
Sentencia“nocumplida”
ELECCIONES
Períodoperdido
Discusiónyaprobacióndelaley RegulacióndelfinanciamientoatravésdeSCN
AprobacióndelaLPP
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Análisispolítico Análisis político • enero 2017
La sociedad civil como “agente de cambio”
A partir de la sentencia de la Sala y con el desarrollo legislativo
de la misma, aunque con cierta deficiencia y vacíos, se
ha presentado una mejora respecto a la regulación del
financiamiento de los partidos políticos en El Salvador. La
nueva normativa aún genera controversia, sin embargo, debe
considerarse que previamente no existía regulación alguna,
lo cual permitía a los partidos políticos no rendir cuentas,
abriendo la posibilidad a la recepción de financiamiento ilícito.
No obstante la evolución legislativa en la materia persiste
la falta de voluntad y resistencia de parte de la clase política
por aplicar esta nueva normativa. A lo anterior se añade la
falta de eficacia y/o eficiencia, justificada en algunos casos
por la ausencia de atribuciones concretas, en las instituciones
encargadas de fiscalizar, auditar y registrar el financiamiento de
los partidos políticos.
La participación de la ciudadanía ha sido fundamental para
forzar la aplicación de la sentencia de la Sala que mandó
transparentar las finanzas partidarias. Algunas organizaciones
han realizado solicitudes de información pública a los partidos,
al Tribunal Supremo Electoral y al Ministerio de Hacienda
obteniendo datos de forma parcial y, en algunos casos, se les
ha negado el acceso a la información requerida.
El 11 de febrero de 2016 Acción Ciudadana (AC), planteó 12
preguntas al TSE sobre la aplicación de la regulación en materia
de financiamiento de los partidos (ver cuadro 2). De la respuesta
del ente colegiado se concluye que éste solamente se “limita
a verificar” y “no audita” la información proporcionada por los
partidos políticos. Por otra parte, se constató la inexistencia de
una unidad o departamento encargado de revisar los informes
de los partidos políticos. Asimismo, el TSE confirmó que “los diez
partidos inscritos actualmente, han presentado su información
financiera correspondiente al año 2014”.
Luego de corroborar que efectivamente la información existía y
que los partidos políticos la presentaron ante el TSE, miembros
de la citada organización solicitaron el 1° de febrero de 2016
a las distintos fuerzas políticas representadas en la Asamblea
Legislativa, los informes de sus balances financieros de las
elecciones legislativas, municipal y del PARLACEN que se
celebraron en 2015, y los nombres de los donantes y los montos
que fueron concedidos.
Cuadro 2. Solicitud y respuestas del TSE sobre información financiera de partidos políticos
Solicitud Respuesta del TSE
1. Nombre de la unidad encargada de verificar el cumplimiento de la LPP en lo relativo a financiamiento de partidos políticos.
“Según LPP, la máxima autoridad responsable por su cumplimiento es el TSE. (…) El TSE no tiene unidad, departamento o dependencia delegada o encargada de verificar el cumplimiento de la LPP. (…) Entre las dependencias que han realizado este tipo de tareas de apoyo están la Secretaría General, la Dirección Financiera Institucional y la Dirección Jurisdiccional y de Procuración”.
2. Acuerdo del Organismo Colegiado en el cual se delega o encarga a la unidad, departamento o dependencia del TSE la verificación del cumplimiento de la LPP en lo relativo al financiamiento de los partidos.
El TSE adjuntó a su respuesta una copia de sus acuerdos donde se ha requerido la intervención o colaboración de sus unidades relacionadas con el financiamiento de los partidos políticos.
3. Cantidad de personal de la unidad, departamento o dependencia del TSE que está encargada de recibir, verificar, auditar la información financiera que proporcionan los partidos políticos.
“Como se explicó en la respuesta No. 1, no existe una dependencia a la que estén encomendadas las tareas solicitadas (…), el responsable de velar por el cumplimiento de la LPP es el Organismo Colegiado”.
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4. Estructura organizativa de la unidad, departamento o dependencia del TSE que está encargada de recibir, verificar, auditar la información financiera que proporcionan los partidos políticos.
“Como se explicó en la respuesta No. 1, no existe una dependencia a la que estén encomendadas las tareas solicitadas (…), el responsable de velar por el cumplimiento de la LPP es el Organismo Colegiado (…). A partir de esa información, hago de su conocimiento que la estructura de la Secretaria General es una sola oficina, de la Dirección Financiera Institucional es: la Dirección propiamente, un departamento de Tesorería, un departamento de Contabilidad Institucional y un departamento de Presupuesto; y de la Dirección Jurisdiccional y de Procuración es: Dirección, Subdirección Jurisdiccional y Subdirección de Procuración”.
5. Detalle del procedimiento que se le da a la información financiera recibida de los partidos políticos.
1. Información remitida por partidos políticos ingresa al TSE a través de la Secretaría General.
2. Secretaría General remite la información a los despachos de cada magistrado o magistrada.
3. La documentación es conocida en sesión inmediata del TSE.
4. Dependiendo del caso, se emite una opinión jurídica o contable a alguna de las dependencias del TSE.
5. Se analiza la información y se verifica si cumple disposiciones de LPP.
6. Proceso contable y de auditoría aplicado por la unidad del TSE a información financiera de los partidos.
“El TSE se limita a verificar que los partidos políticos cumplan con obligaciones de LPP:
a. Llevar contabilidad formal y contar con una auditoría interna (art. 22, f );
b. Facilitar a la ciudadanía de manera oficiosa información sobre los montos de financiamiento público y privado (art. 24, f ).”
7. Detalle del mecanismo de verificación de la autenticidad de la información financiera que los partidos políticos representan.
“En línea con la respuesta a la pregunta No. 6, el TSE está facultado para verificar la existencia de la contabilidad formal que exige la ley, así como de que se haya realizado la auditoria correspondiente, conforme a los estatutos de cada partido. Además, se cerciora de que la información oficiosa sea publicada o esté disponible para la ciudadanía”.
8. Detalle del mecanismo por medio del cual se audita o se comprueba que los partidos no cuentan con doble contabilidad.
“En línea con la respuesta a la pregunta No. 6, el TSE está facultado para verificar la existencia de la contabilidad formal que exige la ley, así como de que se haya realizado la auditoria correspondiente, conforme a los estatutos de cada partido. Además, se cerciora de que la información oficiosa sea publicada o esté disponible para la ciudadanía”.
9. Existen otros mecanismos de control financiero utilizados por el TSE para auditar a los partidos políticos.
“En este punto son aplicables las consideraciones de la respuesta No. 6”.
10. Detalle de cuáles partidos han entregado sus estados de resultados y balances y demás información financiera.
“Los diez partidos inscritos actualmente, han presentado su información financiera correspondiente a 2014”.
11. Detalle de cuáles partidos han entregado listado de sus donantes, montos de donaciones y fecha en que se realizaron.
“Los partidos políticos han cumplido al informar que efectivamente la tienen disponible al momento que sea requerida por este Tribunal”.
12. Detalle de cuáles partidos han presentado informe sobre el uso o destino de fondos obtenidos mediante la deuda pública y donaciones privadas.
“Los partidos políticos han cumplido al informar que efectivamente la tienen disponible al momento que sea requerida por este Tribunal”.
Fuente: Elaboración propia con base en información publicada en elfaro.net
10
Análisispolítico Análisis político • enero 2017
Como se muestra en el cuadro 3, los partidos políticos no
proporcionaron la información solicitada alegando distintas
razones para justificar su respuesta. Los partidos Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), el Partido
de Concertación Nacional (PCN) y el Partido Demócrata
Cristiano (PDC), a pesar de no negar a priori el derecho de
acceso a la información pública (DAIP), argumentaron que para
dar trámite a la solicitud era necesario cumplir ciertos requisitos
como la presentación de los estatutos de AC para comprobar
que se trataba de una asociación legalmente constituida;
además, requirieron que los solicitantes explicaran el uso que
le darían a la información.
Por otro lado, el partido Alianza Republicana Nacionalista
(ARENA) negó el derecho de acceso a la información pública en
tres de las cuatro preguntas que hicieron los solicitantes y en
la única que brindó respuesta ésta fue muy laxa. ARENA reveló
montos globales de financiamiento público, que ascendían a
$6,890,615 y de financiamiento privado por $4,235,592.
En la misma línea, el partido Gran Alianza Nacional (GANA)
respondió que únicamente brindaría la información que la
ley obliga a publicar, la cual, según el oficial de información
de dicho instituto político, se encontraba en su sitio web. La
única información pública resultó ser la correspondiente al año
2014 y se trataba de los montos recibidos por los miembros
afiliados que totalizaban $260,114.08; las donaciones de
personas particulares, por $142,011.00; la deuda política (o
financiamiento público) por un total de $424,975.90. Las
respuestas de los cinco partidos políticos no permiten acceder
Cuadro 3. Solicitud y respuesta de los partidos políticos
Solicitud ARENA FMLN GANA PCN PDC
1. Detalle de información entregada al TSE según lo dispuesto en el art. 26, lit. C LPP.
“No podrá ser entregada porque no ha sido presentada al TSE”.
“Para dar trámite a la solicitud es necesario que los solicitantes aclaren:
a. Calidad en que actúan y presentar personería jurídica de Acción Ciudadana.
b. Redacción de solicitud es confusa.
c. Proporcionar dirección física porque el correo electrónico y número de teléfono no son suficientes.
d. Indicar si Acción Ciudadana se relaciona con el Comité de Acción Ciudadana San Salvador”.
“Información que la ley obliga a ser [sic] pública se encuentra a disposición en el sitio web del partido.”
“A efecto de dar trámite a la solicitud es necesario que los solicitantes entreguen:
a. Estatutos de Acción Ciudadana
b. Dirección física para remitir información.
c. Informe del tratamiento que se dará a la información”.
“Aún y cuando esta Unidad está preparada conforme a su mandato legal e institucional, para proporcionar información, es menester requerir documentación de la personería jurídica de vuestra asociación”.
2. Monto total de fondos recibidos.
“No puede ser cumplida en su totalidad”.
3. Listado de personas naturales o jurídicas que realizaron donaciones.
“Período 2015 no se tiene porque plazo para entregar información ante el TSE no ha vencido”.
4. Informe del total de gastos de campaña
“Se está solicitando información confidencial sobre contratos, estrategias políticas y de campañas electorales”.
Fuente: Elaboración propia con base en información publicada en elfaro.net
11
a la totalidad de la información relacionada con sus finanzas,
donaciones y fuentes de las mismas, y por tanto, la rendición
de cuentas es limitada.
Acción Ciudadana recurrió al TSE, la máxima autoridad
electoral en el país, debido a que la información provista por
los partidos políticos era incompleta. La organización presentó
5 distintas peticiones al TSE, una por cada partido político, para
determinar si era procedente o no la entrega de la información
denegada, amparándose en el art. 26, lit. C, párrafo 4 de LPP.
Debe recordarse que los partidos políticos no fueron incluidos
dentro de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) y,
por tanto, se debate si el Instituto de Acceso a la Información
Pública (IAIP) puede o no conocer sobre estos casos.
El 5 de abril, el TSE celebró una audiencia con todos los partidos
que denegaron la información solicitada. El TSE conoció la
denuncia contra GANA el 6 de abril; en la misma estuvieron
presentes la responsable de Asuntos Legales del partido y los
miembros de Acción Ciudadana. Por un lado, el representante
de la organización civil, señaló que “en el portal de transparencia
no está la información de donantes, no hay rendición de
cuentas (…) La información publicada no corresponde en su
totalidad a lo que establece la Ley de los Partidos Políticos”26.
La representante legal de GANA afirmó que sí se proporcionó
la información, sin embargo, la información correspondiente al
año 2015 aún estaba en construcción en esa fecha ya que la LPP
les otorga 3 meses para actualizar la página. Además agregó que
la información de los donantes está disponible, sin embargo
advirtió que “hoy nos encontramos ante una situación que
no la tenemos regulada: la Ley de Partidos Políticos establecía
ciertas condiciones (que los donantes autorizaran la entrega de
información) y hay un fallo de la Corte Suprema de Justicia donde
se establecieron otros (anula la exigencia de autorización de los
26 Chávez, G. (2016), “Ciudadanos reclaman información de los donantes de GANA”, El Mundo, 7 de abril de 2016.
donantes)”27. El Tribunal desarrolló la segunda audiencia el 18
de abril de 2016, citando al apoderado legal del PDC. El caso del
PDC se diferenciaba con el de GANA debido a que el primero
“ha querido dilatar la entrega de la información requerida al
pedirle la personería jurídica de Acción Ciudadana”28. En su
defensa el síndico nacional del PDC razonó que “el interés por
solicitar la personería jurídica de Acción Ciudadana fue con el
objeto de constatar la legalidad con la que operaban y no de
impedirles la información solicitada”29.
El 19 de abril de 2016, correspondió el turno del partido ARENA.
La autoridad electoral determinó que ese instituto político
había cumplido parcialmente con lo solicitado porque presentó
el balance y el estado de resultados del año 2015. A pesar de
esto, “la petición principal era el listado de donantes y rendición
de cuentas”30. Las dos últimas audiencias se desarrollaron entre
el 21 y 22 de abril con los representantes legales del FMLN y
del PCN, respectivamente. La resolución definitiva de cada
caso se conoció 15 días después de realizadas las respectivas
audiencias. El TSE señaló la cultura de opacidad que continúa
imponiéndose en los partidos políticos. Adicionalmente,
el organismo colegiado calificó algunas de las respuestas
presentadas por los partidos políticos como “cumplimiento
parcial”.
En su sentencia, el TSE señaló que los recurrentes debieron
tomar en cuenta que la información solicitada correspondía
a 2014 y 2015. En este sentido, el Tribunal hizo énfasis en la
modulación del alcance del derecho de acceso a la información
de los solicitantes en su interacción con el derecho a la
autodeterminación informativa de los donantes, tomando en
cuenta el marco normativo diseñado en tres períodos distintos:
i) 8 de septiembre de 2014, fecha límite para que los partidos
pudiesen modificar sus estatutos; ii) 3 de diciembre de 2014,
día en que entró en vigencia la incorporación del artículo 24-A
27 Ibíd.28 Qüehl, M. “Denuncian a partidos en TSE por no dar datos de sus donantes”, La Prensa
Gráfica, 19 de abril de 2016.29 Ibíd.30 TSE (2016), “Organismo Colegiado realiza audiencia sobre petición de información del
financiamiento del partido ARENA”, 19 de abril de 2016.
12
Análisispolítico Análisis político • enero 2017
a la LPP, estableciendo la previa autorización de los donantes
para publicar su identidad; iii) el 6 de febrero de 2015, fecha en
que se conoció la resolución de seguimiento de la Sala de lo
Constitucional, que declaró sin efectos jurídicos el requisito de
“previa autorización de los donantes”.
El TSE alegó que “no puede obviarse el principio de seguridad
jurídica”, bajo el que las personas rigen sus actuaciones por las
leyes vigentes. En este sentido, “la publicidad irrestricta de la
publicidad de los donantes, no era un supuesto previsto para
esas personas en ese momento” y debido a esto “no tuvieron
toda la información que les permitiera tomar una decisión
consciente de las consecuencias de sus actos”. Además señaló
que los partidos políticos habían adquirido la obligación de
llevar un registro de las contribuciones desde el 8 de septiembre
de 2014, la fecha límite para que los partidos pudiesen modificar
sus estatutos luego de la entrada en vigencia de la LPP.
Para cada uno de estos “puntos de referencia”, el TSE resolvió
de forma distinta. En el primer caso, el 8 de septiembre de
2014, decidió publicar solamente los montos globales. Con
respecto al segundo caso, el 3 de diciembre de 2014, fecha
en que entró en vigencia el decreto legislativo 843-2014 que
contiene la incorporación del artículo 24-A, resolvió facilitar los
datos de los donantes, previa autorización de los mismos, ya
que así se regulaba en ese momento. Finalmente, en cuanto a
las donaciones posteriores al 6 de febrero de 2015, se debería
publicar toda información no confidencial sobre personas
naturales y jurídicas que hubiesen hecho aportes a los partidos
políticos.
En resumen, el TSE resolvió que los partidos publicaran sus
listas de donantes en un plazo de 10 días hábiles aclarando
que solo estarían obligados a revelar la información de sus
donantes a partir del 6 de febrero de 2015, fecha en que la Sala
eliminó el requisito de “previa autorización” en su sentencia de
seguimiento. Por otro lado, el TSE también respaldó la negativa
de los partidos políticos en revelar los gastos realizados
con los fondos provenientes de la deuda política y los de
origen privado. La entidad se amparó en el art. 26 LPP, el cual
determina que la información relativa a estrategias políticas
y campañas electorales es reservada. Para el Tribunal, en
materia de rendición de cuentas, “basta que los partidos den
cumplimiento a lo dispuesto en el art. 26-C LPP”.
Cada uno de los partidos políticos demandados entregó y
desclasificó nueva información después de conocerse las
sentencias definitivas del TSE. Sin embargo, la información
continuó siendo parcial ya que eran montos globales de
sus ingresos y egresos (ver Gráfico 2), así como gastos sin
comprobantes y en los casos de GANA y el PDC, una lista
incompleta que revelaba algunos nombres de sus donantes. El
PCN, ARENA y FMLN mantuvieron en el anonimato los nombres
de sus donantes. La respuesta del TSE motivó a los miembros
de AC a interponer nuevos recursos ante dicha institución. Esta
vez, solicitaban la revisión de las sentencias y la modificación
de las mismas, específicamente por el “cumplimiento parcial”
en relación a la información de donantes y al detalle total de
gastos.
Con respecto a la información de los donantes, AC señaló que
al no satisfacerse la obligación de proporcionar la identidad
de aquellos, ni el monto, tipo y fecha de donación, ni los
respectivos comprobantes, el fallo del TSE es inexacto, lo cual
configura un incumplimiento total y no un cumplimiento
parcial, como lo sostuvo en su sentencia definitiva el árbitro
electoral. AC exhortó al TSE a considerar que el derecho de
acceso a la información se encuentra reconocido desde el año
1983, en la Constitución de la República (art. 6 inciso 1°), lo que
significa que “este derecho podía ser ejercido sin necesidad de
contar con regulación legal vigente”.
13
En cuanto al destino de los fondos de los partidos políticos,
AC indicó en su recurso de revisión que se debía “contar con
acceso a la información específica sobre los gastos realizados”,
ya que sólo de esta forma se podría determinar el uso o destino
efectivo de los fondos cumpliendo así con la obligación de
“dar cuentas”, contemplada en el art. 24-A LPP. Para AC, esta
información sobre el uso o destino de los fondos “solo puede
estar contenida en documentos específicos, sean contables,
financieros, o de cualquier otra índole”, y por lo tanto, “si la
ciudadanía no tiene acceso a esa documentación, difícilmente
puede efectuarse una verdadera rendición de cuentas”.
El TSE resolvió que la publicación de la documentación
complementaria que respalda los gastos realizados por los
partidos políticos podría revelar las estrategias políticas de los
mismos. Al respecto, los miembros de la iniciativa ciudadana
señalaron que “al solicitar el informe detallado sobre el uso
o destino de los fondos, no se le pide al partido que haga
públicos los criterios, procedimientos y acciones que empleó
en la campaña electoral 2015”, ya que no se pretende conocer
las estrategias electorales y de campaña. Para los recurrentes,
“la rendición de cuentas no tiene como objetivo revelar
estrategias políticas, sino que busca que los partidos políticos
expliquen y justifiquen los gastos de campaña”.
El rol de las instituciones: TSE y Corte de Cuentas de la República
El proceso tortuoso (gráfico 2) que ha seguido la sociedad
civil, representada en este caso por AC, sólo demuestra la
falta de claridad en la regulación sobre el proceso legal para
solicitar y acceder a la información de los partidos políticos y,
principalmente, sobre la información de su financiamiento. Dos
de las entidades que desempeñan un rol estratégico en materia
de fiscalización del financiamiento político son el TSE y la Corte
de Cuentas de la República (CCR).
Gráfico 2. Aplicación de la normativa del financiamiento político en El Salvador
Fuente: Elaboración propia
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Gráfico 3. Aplicación de la normativa del financiamiento político en El Salvador
Fuente:Elaboraciónpropia
TribunalSupremoElectoral(TSE)
LarespuestadelTSEseencuentralimitadaporlafaltadeatribucionesenlalegislaciónelectoraly,enciertamedida,porlanaturalezamismadelaentidad.Esmuyprobablequeunodelosaspectosmás relevantes sea la concentración de funciones administrativas y jurisdiccionales del árbitroelectoral lo cual limita una justicia electoral efectiva, situación a la que el Departamento deEstudiosPolíticossehareferidoenvariaspublicaciones27.AntelosresultadosobtenidosporACenelprocesotramitadoenelTSE,susrepresentantesacudieronantelaSaladeloConstitucionalporla presunta “violación del derecho a la libertad de expresión” por parte del TSE y por losresponsablesdelasUAIPdeloscincodistintospartidospolíticosalosquesolicitaroninformación.
Siete días después de haber presentado estas demandas, el TSE inició el proceso sancionatoriocontraloscincopartidospolíticospordiversosincumplimientosrelacionadosaladenegatoriadeinformación.ElTSEmantuvoaudienciasconcadaunode los institutosentreel7y8de juliode2016,notificándoleslasanciónquehabíadecididoimponerles.Enelcuadro4seseñalaquepartedelproblemaenmateriaderegulacióndelfinanciamientoa lospartidospolíticosenElSalvador,podríaocurrirporla“tibieza”delassancionesestablecidasenlaLeydePartidoscuandoéstosnocumplenconsusobligacionesdeinformación.
EnMéxico,el institutopolíticoconlasanciónmásaltafueelPartidoRevolucionarioInstitucional(PRI) por unmontode 79,636,351.38depesosmexicanos (equivalente a $4,207,864.56dólares27 FUSADES (2016), “(In) eficacia de la justicia electoral en El Salvador”, Análisis Político, No. 23,DepartamentodeEstudiosPolíticos,noviembrede2015.
14
Análisispolítico Análisis político • enero 2017
Tribunal Supremo Electoral (TSE)
La respuesta del TSE se encuentra limitada por la falta de
atribuciones en la legislación electoral y, en cierta medida, por
la naturaleza misma de la entidad. Es muy probable que uno de
los aspectos más relevantes sea la concentración de funciones
administrativas y jurisdiccionales del árbitro electoral lo cual
limita una justicia electoral efectiva, situación a la que el DEP
se ha referido en varias publicaciones31. Ante los resultados
obtenidos por AC en el proceso tramitado en el TSE, sus
representantes acudieron ante la Sala de lo Constitucional por
la presunta “violación del derecho a la libertad de expresión” por
parte de aquel y por los responsables de las UAIP de los cinco
distintos partidos políticos a los que solicitaron información.
Siete días después de haber presentado estas demandas, el
TSE inició el proceso sancionatorio contra los cinco partidos
políticos por diversos incumplimientos relacionados a la
denegatoria de información. El TSE mantuvo audiencias
con cada uno de los institutos entre el 7 y 8 de julio de 2016,
notificándoles la sanción que había decidido imponerles.
En el cuadro 4 se puede corroborar que parte del problema
en materia de regulación del financiamiento a los partidos
políticos en El Salvador, podría ocurrir por la “tibieza” de las
sanciones establecidas en la Ley de Partidos cuando éstos no
cumplen con sus obligaciones de información.
En México, el instituto político con la sanción más alta en
el proceso electoral de 2015 fue el Partido Revolucionario
Institucional (PRI) por un monto de 79,636,351.38 de
pesos mexicanos (equivalente a $4,207,864.56 dólares
estadounidenses)32. La “condescendencia” de las sanciones
pecuniarias en la legislación salvadoreña provoca el
incumplimiento de sus obligaciones y la reincidencia de malas
prácticas por parte de los partidos.
31 FUSADES (2016), “(In) eficacia de la justicia electoral en El Salvador”, Análisis Político, No. 23, Departamento de Estudios Políticos, noviembre de 2015.
32 Redacción Animal Político (2016), “INE multa al PRI con 80 millones de pesos; partidos acumulan más de 382 millones en sanciones”, Animal Político, 14 de julio de 2016.
Corte de Cuentas de la República (CCR)
La Corte de Cuentas de la República (CCR) es la institución
que, por mandato constitucional, tiene la facultad de “fiscalizar
la Hacienda Pública en general” (art. 195 CN) y en materia de
financiamiento político, es la institución que debe recibir la
información relativa al financiamiento público de los partidos
políticos (art. 26 – C, párrafo 5 LPP), conocida como ”deuda
política”.
Sin embargo, de acuerdo a reportajes periodísticos, la CCR no
ha auditado los fondos percibidos por los partidos políticos
en concepto de deuda política desde hace 14 años, es decir,
desde el 200233. La CCR realizó tres exámenes especiales a estos
fondos percibidos por los partidos políticos. Esta información
fue igualmente solicitada por miembros de AC, quienes
tuvieron acceso a los exámenes especiales de la CCR para los
comicios de: i) 1984 a 1994; ii) del 16 de marzo de 1997; y, iii) de
1997 a 2002.
Los documentos solicitados por AC revelan que la CCR
“únicamente se dedicó a verificar si los partidos recibieron los
montos que les correspondían de deuda política respecto a
los votos obtenidos, y si reintegraron dinero al fisco, en caso
de no haber alcanzado los votos suficientes en las elecciones”34.
En los documentos tampoco se detalla el uso que los partidos
hicieron de los fondos públicos.
En cuanto a los últimos comicios electorales, los cinco partidos
que actualmente tienen representación en la Asamblea
Legislativa, recibieron en concepto de deuda política, entre
2014 y 2015, cerca de 22.5 millones de dólares. Según la
respuesta que brindó la CCR, “ningún partido había entregado
nada ni habían entregado ninguna información sobre cómo
gastaron lo que les tocaba en concepto de deuda política en las
campañas de 2014 y 2015, ni tampoco sus balances generales”35.
33 Benítez, B. (2016), “Débiles indagaciones de la CCR a fondos entregados a los partidos políticos” La Prensa Gráfica, 11 de agosto de 2016
34 Ibíd.35 Labrador, G. (2016). Los $22.5 millones sin fiscalizar que pasaron por las cuentas de
todos los partidos. El Faro, 5 de junio de 2016.
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Cuadro 4. Sanciones impuestas por el TSE a los partidos en procesos sancionatorios tramitados durante 2016
Partido Sanciones Sanción en salarios mínimos
Deuda política* Porcentaje de comparación de sanciones con respecto a
la deuda políticaElecciones 2015
$4,530 18 $6,777,205.24 0.06%
$6,040 24 $3,799,383.33 0.15%
$5,537 22 $1,620,588.86 0.34%
$4,530 18 $1,231,855.12 0.36%
$5,034 20 $389,186.85 1.29%
Total $25,671 $13,818,219.4
Fuente: Elaboración propia con base en sentencias del Tribunal Supremo Electoral (TSE).* Nota: Información con base en informe de montos pagados por concepto de deuda política durante el ejercicio 2015 del Ministerio de Hacienda.
Otras instituciones involucradas
La debilidad que presenta la fiscalización del financiamiento
político en El Salvador, ha motivado a la sociedad civil
organizada a recurrir a otras instancias que, en principio, y
en base a la legislación electoral y de acceso a la información
pública vigente, no son las responsables de regular el origen,
uso y destino del dinero en la política. Sin embargo, debido a
la trascendencia del tema, se aborda de manera breve, el rol
desempeñado por el Ministerio de Hacienda y el Instituto de
Acceso a la Información Pública. Asimismo se hace referencia a
las resoluciones de la Sala de lo Constitucional sobre la materia.
Ministerio de Hacienda (MH)
Paralelo al proceso tramitado ante el TSE, el 9 de mayo de 2016,
AC presentó una solicitud de información ante el Ministerio de
Hacienda (MH). En dicho requerimiento pidieron: i) el listado
de personas naturales y jurídicas que el MH tiene reportadas
como donantes de los partidos políticos para los años 2014 y
2015, indicando nombre, apellido, fecha de donación, monto
de donación y tipo de donación; y ii) copia de los Informes
Mensuales de Donaciones (F-960) de los años 2014 y 2015 en
lo que concierne a donantes de partidos políticos. El día 19 de
mayo de 2016, la Unidad de Acceso a la Información Pública
del MH notificó su resolución señalando que esa información
era “confidencial” y que “lo solicitado constituía información
resguardada por el secreto fiscal”. Ante la respuesta del MH,
la organización AC acudió ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública (IAIP), con el objetivo de apelar la resolución
del oficial de información del ministerio en referencia.
La resolución del IAIP se conoció el 25 de julio de 2016. En esta,
la institución resolvió a favor de AC y ordenó al MH entregar
16
Análisispolítico Análisis político • enero 2017
la información requerida. En su resolución, el IAIP señaló
que “el secreto fiscal no es absoluto y cede ante intereses
constitucionalmente relevantes”, como en este caso, el derecho
a la información prevalece, “siempre que exista un interés
público”. Asimismo, tomando como referencia la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013, determinó los elementos que
pueden permitir a la sociedad en general un voto informado
y el control de actos de corrupción: i) origen de los fondos de
los partidos políticos; ii) identificación de la vinculación entre
los políticos y sectores de interés; iii) verificar la coherencia del
discurso de los candidatos; y iv) la verdadera intención de las
medidas en el caso de quedar electos.
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
El MH solicitó al IAIP revocar su decisión ya que, según el
titular de dicha institución, no le corresponde a esa cartera
de Estado, sino al TSE, proporcionar la información solicitada
por los miembros de Acción Ciudadana. También alegó que
debe prevalecer el secreto fiscal sobre el derecho de acceso
a la información pública. Además, el MH argumentó que la
información solicitada al MH no debió ser tramitada vía LAIP,
sino por medio de la LPP. Finalmente, Hacienda defendió
su posición, afirmando que el IAIP “no dimensionó lo lesiva
que puede resultar a la capacidad contributiva de los sujetos
pasivos” la emisión de su resolución. Hay que destacar que
los argumentos presentados en el recurso de revocatoria,
fueron los mismos que hizo el Ministerio tanto en su defensa
durante la tramitación de la apelación como en la audiencia
oral. En la respuesta de AC a la revocatoria, señalaron “la
carencia argumentativa” y la “inconsistencia insalvable” del
planteamiento del MH. Por lo tanto, solicitaron al IAIP declarar
sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por el MH.
Efectivamente, el IAIP falló en contra del MH y declaró sin lugar
el recurso de revocatoria presentado contra su resolución.
El Instituto mencionó en su resolución de revocatoria que
ponderó la confidencialidad del secreto fiscal de los donantes
“frente al interés público legítimo” y concluyó que “sí tuvo en
cuenta la tutela de otros derechos”. Además, indicó que el MH
no identificó “el daño específico que causaría a los donantes la
revelación de su identidad y los montos donados a los partidos”,
por lo que no se explica cómo la resolución podría disminuir
la capacidad contributiva de los donantes. Por último, el IAIP
ordenó entregar la información solicitada por AC, otorgando
un plazo de 8 días hábiles para su cumplimiento.
Ante la negativa del MH, el IAIP inició el proceso sancionatorio
contra su titular por no cumplir con la entrega de la información
requerida. En estos casos y debido a la gravedad de la infracción,
la sanción corresponde a una multa de veinte a cuarenta
salarios mínimos, es decir, entre $6 mil a $10 mil dólares (art.
77, lit. a LAIP).
Por su parte el MH presentó un recurso ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la CSJ. En un comunicado
oficial, el MH señaló que la finalidad del recurso era que la
Sala de lo Contencioso Administrativo “tutele y garantice
los alcances de las limitaciones legales que se tienen para
facilitar la información solicitada”. AC recurrió ante la Sala de lo
Constitucional de la CSJ con un amparo presentado el 30 de
septiembre de 2016, en contra del MH por denegar información
e incumplir la resolución del IAIP.
Sala de lo Constitucional
La Sala de lo Constitucional ha dado seguimiento al proceso
de inconstitucionalidad 43-2013, lo cual ha presionado a los
partidos políticos para hacer efectivo el fallo de esa instancia
judicial.
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El 19 de agosto de 2016 AC solicitó a la Sala ordenar una
medida cautelar con el propósito de persuadir a la Asamblea
Legislativa para dar cumplimiento a la sentencia 43-2013. En su
petición, AC recomendó como “medidas cautelares adecuadas”
el impedir el acceso a la deuda política correspondiente a las
elecciones legislativas y municipales 2018 e inclusive, sugirió
imposibilitar la inscripción de candidaturas a los partidos
políticos con representación legislativa mientras la Asamblea
no cumpla con la sentencia.
La Sala declaró que la Asamblea Legislativa “ha omitido realizar
las adecuaciones pertinentes para regular lo relativo al derecho
de acceso a la información financiera de los partidos políticos”.
En su resolución la Sala determinó suspender provisionalmente
el financiamiento público que recibirán los partidos políticos
para las elecciones de 2018 mientras la Asamblea Legislativa
no cumpla con la sentencia. También, llamó al TSE “a verificar
la idoneidad y pertinencia de la información”, al igual que
“informar a la Sala tales circunstancias”, el plazo límite era el
31 de diciembre de 2016. En cuanto a la otra petición de AC
relativa a imposibilitar la inscripción de candidaturas, la Sala
decidió que se resolverá dependiendo del informe del TSE.
El 23 de diciembre de 2016, el TSE envió a la Sala un informe sobre
el estado financiero de los partidos para darle cumplimiento
a la resolución. Entre las anomalías señaladas por el TSE, la
institución enfatizó en la existencia de “incoherencias por más
de $6 millones en los reportes al Ministerio de Hacienda, falta
de recibos o recibos incompletos por un monto indeterminado,
dudas en el origen de fondos, y recibos de gastos partidarios
sin firmas”36. Otra de las conclusiones del TSE, es la necesidad
de un trabajo coordinado entre distintas instituciones como
la Fiscalía General de la República y la Corte de Cuentas de
la República, a raíz de hallazgos, “que pueden derivarse del
análisis de los estados financieros de los partidos”.
36 Magaña, Y (2017), “Partidos no declaran total de donaciones a Hacienda”, Diario El Mundo, 5 de enero de 2017.
Hasta la fecha, la Sala no se ha pronunciado sobre el informe
que ha rendido el TSE. Sin embargo, será ésta la que determine
si el Tribunal cumplió con el requerimiento efectuado en
la sentencia interlocutoria del 26 de septiembre de 2016.
Asimismo, será la Sala la que determinará si mantiene, extiende
o deja sin efecto la medida cautelar impuesta en la sentencia
mencionada.
Reformas pendientes a la Ley de Partidos Políticos (LPP) en materia de transparencia y financiamiento político
El 20 de junio de 2016, el DEP, con el apoyo de Aliados por la
Democracia (AD), presentó ante la Asamblea Legislativa un
conjunto de reformas a la legislación electoral en materia de
transparencia, financiamiento político y democracia interna de
los partidos políticos. En el documento se contemplan mejoras
tanto al Código Electoral como a la Ley de Partidos Políticos. En
dicho documento se afirma que de no revisar las regulaciones
sobre aquellos temas en la LPP “pueden presentarse situaciones
en las que una interpretación restrictiva de las autoridades
responsables de aplicar la ley, podría derivar en la negación del
derecho y del principio de transparencia” 37.
Las propuestas presentadas por FUSADES y AD en materia de
transparencia y financiamiento político (ver cuadro 5), están
encaminadas a fortalecer el procedimiento de solicitud de
información y la fiscalización y regulación del financiamiento
de precandidaturas y candidaturas. Con la propuesta de estas
reformas tampoco se pretende resolver completamente la falta
de auditoría del financiamiento político, ya que se trata de un
aspecto que amerita “legislar pensando en el largo plazo, pero
revisar en el corto plazo”38.
37 Op. Cit. FUSADES (2016), p. 13438 Casas, K. y Zovatto, D. (2010), “Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del
financiamiento político en América Latina”, Revista Nueva Sociedad No. 225, enero-febrero 2010.
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Análisispolítico Análisis político • enero 2017
Cuadro 5. Reformas a la Ley de Partidos Políticos propuestas por FUSADES
Reforma propuesta Reforma esperada
Art. 24-A
Información a petición de parte
Supresión de requisito que exige “previa autorización expresa de los donantes” para hacer pública información sobre donaciones y que fue dejado sin efecto por la Sala de lo Constitucional en la resolución de aclaración del proceso 43-2013.
Art. 25
Información Confidencial
Acceso a datos personales vinculados con el cargo al que un precandidato o candidato se haya postulado.
Art. 26-A, letra h
Unidad de Acceso a la Información Pública
Supresión de requisito que exige “consentimiento” de donantes”.
Art. 26-C
Procedimiento para la solicitud de información
Supresión de requisito que exige “finalidad de información solicitada” y que fue dejado sin efecto por la Sala de lo Constitucional en la resolución de aclaración del proceso 43-2013.
Procedimiento claro para la solicitud de información.
Dar facultades al TSE para conocer sobre denegatoria de información.
Capítulo III. Fiscalización. División del tema de fiscalización del financiamiento del artículo 26-C, en donde también se regula el procedimiento para solicitar información. Debido a la relevancia de ambos temas, el objetivo de esta propuesta es que puedan ser ampliamente desarrollados por separado y no en un solo artículo como lo contempla la actual ley.
Art. 27-A
Fiscalización al Financiamiento
Obligación de presentar informes a Corte de Cuentas, Ministerio de Hacienda y Tribunal Supremo Electoral.
Cada una de las instituciones anteriormente mencionadas tendrá que verificar la corrección y legalidad de la información, contrastando la misma con las bases de datos que tenga en su poder y aplicando las sanciones pertinentes cuando haya infracciones.
Faculta al TSE para verificar información proporcionada por los partidos políticos.
Art. 27-B
Financiamiento de Precandidaturas y Candidaturas
Regulación a financiamiento de precandidaturas y candidaturas.
Art. 27-C
Reglamento de fiscalización
Creación de reglamento de fiscalización.
Fuente: Elaboración propia con base en FUSADES (2016), “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales”, Serie de Investigación 1-2016, Departamento de Estudios Políticos.
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Cuadro 6. Algunos casos de financiamiento político irregular en El Salvador entre 20014 y 2014
Año Actor Caso
2004 Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) Presunto financiamiento de la campaña presidencial con fondos de Taiwán.
2006 Ex diputado William Eliú Martínez Sentenciado por un Tribunal de Estados Unidos a 29 años de cárcel por ayudar a traficar toneladas de cocaína a este país.
2007 Ex diputado Roberto Silva Pereira Procesado por el presunto lavado de más de $10 millones de dólares
2009 Mauricio Funes Cartagena, candidato a la Presidencial por el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN)
Préstamo/donación de un empresario al candidato Mauricio Funes. El donante fue nombrado como Primer Designado a la Presidencia de la República durante el gobierno del expresidente Funes.
2014 FMLN Financiamiento de la campaña electoral por parte de Alba Petróleos de El Salvador. Una sociedad de economía mixta integrada por ENEPASA y PDVSA (una entidad pública extranjera)
2014 Presidencia de la República Uso de recursos del Estado para financiar spots publicitarios en contra del partido de oposición y a favor del candidato oficial.
Fuente: FUSADES (2015), “De la reforma pactada a la modificación judicial del sistema electoral. El caso salvadoreño”, Serie de investigación, Departamento de Estudios Políticos, enero 2015
Mejorar la legislación relacionada con la fiscalización del
financiamiento político no es tarea fácil. La experiencia
salvadoreña confirma la necesidad de contar con una ley capaz
de controlar y regular el dinero en la política (ver cuadro 6).
Entre la década de 2004 a 2014, “la gravedad de las prácticas
indebidas se ha profundizado” (FUSADES, 2015). Cada uno de
estos casos tuvo como protagonistas tanto a ex diputados
como ex presidentes de la República. Si la legislación no se
mejora, es muy probable que este tipo de situaciones sigan
ocurriendo afectando la equidad y la transparencia de las
elecciones, además de representar un espacio para conflictos
de interés y posibles actos de corrupción.
Los avances en la región centroamericana sobre el tema
son diversos. En Guatemala y Honduras, tanto la Comisión
Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y
la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en
Honduras (MACCIH) han generado propuestas de ley en
esta temática. Cada una de estas iniciativas se impulsa en un
contexto en el que importantes casos de corrupción vinculados
al financiamiento de los candidatos o de los partidos políticos
están siendo procesados en los respectivos tribunales de
justicia. El caso más extremo es el de Guatemala, en donde el
75% del financiamiento hacia los partidos proviene del crimen
organizado (25%) o de proveedores del Estado y constructores
de obras públicas (50%)39. En ambos casos, destacan la debilidad
institucional de la autoridad electoral y el poco interés de la
clase política, así como la presión y exigencia de la comunidad
internacional y la sociedad civil.
39 CICIG (2015), “Financiamiento de la política en Guatemala”, julio de 2015.
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Análisispolítico Análisis político • enero 2017
Consideraciones finales
La transparencia y la fiscalización del financiamiento de los
partidos políticos contribuyen a su modernización y fortalece
su credibilidad frente a la ciudadanía. Las reformas realizadas
a la LPP que fueron implementadas como consecuencia de las
sentencias de la Sala de lo Constitucional han logrado ciertos
avances en la regulación del financiamiento político en El
Salvador. Inclusive, se debe reconocer como algo positivo, que
el marco jurídico salvadoreño cuenta finalmente con una ley
que regula la actividad de los partidos políticos y que uno de
sus principales objetivos es fiscalizar su financiamiento.
Sin embargo, la legislación mantiene vacíos importantes que
impiden a las autoridades el cumplimiento de la sentencia
de la Sala de lo Constitucional. Por ejemplo, la ley no deja
claro el proceso para la solicitud de información financiera
de los partidos políticos. Este vacío también afecta una serie
de derechos ciudadanos como el de acceso a la información
pública o ejercer su derecho al voto de manera más informada
y consciente. A esto se le suma la carencia de facultades del TSE
para conocer sobre la denegatoria de información.
Por ahora la fiscalización del financiamiento político ha sido
influenciada por varios factores, entre los que destaca la
participación constante de la sociedad civil, que ha hecho uso
de distintos recursos entre los que destaca el acceso a la justicia
constitucional. La población encontró un importante respaldo
en la Sala de lo Constitucional con la sentencia 43-2013 que
significó un “parteaguas”, un antes y un después en cuanto a la
transparencia de las finanzas partidarias. Por otro lado, el interés
ciudadano por transparentar el uso y el origen del dinero en la
política puede tener un efecto concreto en la equidad de las
competencias electorales.
Abogar por una adecuada legislación tampoco debe significar
el respaldo a una sobrerregulación de los partidos en cuanto a
sus finanzas. Según el Consejero del Instituto Nacional Electoral
(INE) y responsable del Sistema Integral del Fiscalización, Ciro
Murayama, un exceso de control “puede meter en un problema
mayor al sistema, por una extrema litigiosidad alrededor del
tema del dinero que acabe minando la propia credibilidad y
legitimidad de los procesos electorales”40. Finalmente, debe
señalarse que es necesario debatir otros temas que FUSADES41
ya ha señalado en anteriores publicaciones: i) La conveniencia
o no de establecer topes a los gastos de campaña; ii) el acceso
equitativo a los medios de comunicación públicos; iii) el
financiamiento permanente de los partidos; iv) los cambios
necesarios al régimen sancionatorio; y iv) el fortalecimiento del
órgano de control.
40 FUSADES (2016), “Memoria de la Segunda Jornada de Estudios Electorales”, Departamento de Estudios Políticos, diciembre de 2016.
41 Op. cit. FUSADES (2015), p. 51
