Aprendizaje tecnolgico ayer y hoyJorge Katz,Comisin Econmicapara Amrica Latina,CEPAL

Una versin preliminar de este artculo fue presentada a la Conferencia sobre Innovacin y Competitividad en Economas de Industrializacin Reciente (Sel, Corea, mayo de 1997). Las opiniones expresadas aqu son de su exclusiva responsabilidad. El autor agradece los comentarios vertidos por R. Nelson, L. Kim y diversos otros participantes en ese seminario.

1.Introduccin

La liberalizacin del comercio, la desregulacin de las actividades econmicas, la privatizacin de activos pblicos y un manejo mucho ms cuidadoso de la poltica macroeconmica estn produciendo grandes cambios en Amrica Latina. Se est creando una atmsfera mucho ms competitiva en diversos pases de la regin a medida que las empresas, los mercados y las instituciones1/se adaptan al nuevo escenario macroeconmico y microeconmico.

Los economistas neoclsicos han presentado una visin algo derogatoria de los logros de las polticas de industrializacin sustitutivo en Amrica Latina durante el perodo de la postguerra. En su opinin, las polticas industriales activas beneficiaron slo a funcionarios corruptos y a empresarios especuladores.

Para nosotros, esa conclusin proviene de un enfoque muy particular que han escogido los economistas ortodoxos para interpretar la economa mundial. Este enfoque no da cuenta de la compleja dinmica de aprendizaje subyacente al proceso de industrializacin sustitutivo, particularmente en los pases ms grandes de la regin (Brasil, Mxico y Argentina). Paralelamente a la expansin de la industria se desarroll en estos pases una cultura manufacturera sofisticada, en la medida en que lograban absorber el vasto acervo tecnolgico, hbitos de trabajo y normas de comportamiento. Un volumen masivo de capital social" -frecuentemente dejado de lado en el anlisis neoclsico- se acumul conjuntamente con la expansin de la industria, y ese capital parece ser de importancia decisiva para el desarrollo capitalista futuro.

En el curso de este proceso, muchas empresas pudieron acumular especialidades tecnolgicas y capacidadingenieril propias que les permitieron aumentar sgnificativamente su productividad y su competitividad, con lo cual estrechaban gradualmente la distancia hacia la frontera tecnolgica internacional.

Luego de un anlisis del perodo de industrializacinmediante sustitucin de importaciones (seccin II) se concluye que la contraccin y la transformacin estructural que vici el sector industrial en Argentina, Brasil y Mxico en el decenio de 1980 fue producto ms de las circunstancias macroeconmicas -y de su impacto en la demanda agregada, el ahorro, la inversin, la incertidumbre y los "malos espritus" empresariales- que de obvias fallas o errores de diseo de la estrategia de industrializacin como tal, La contraccin de ese perodo pudo haber sido mucho menos dramtica si las polticas macroeconmicas de estabilizacin hubiesen sido mejor diseadas y puestas en prctica en esos pases.

En la seccin III se analizan las caractersticas de orden macroeconmico y mesoeconmico del proceso de reestructuracin, prestando especial atencin a la forma como cada industria se ha adaptado al nuevo conjunto de seales e incentivos macroeconmicos. La apertura de la economa a la competencia externa y la desregulacin y privatizacin de las actividades econmicas se impulsaron en el decenio de 1980 y a principios del de 1990, en la esperanza de que la "mano invisible" del mercado acarreara un mayor crecimiento del sector manufacturero que el registrado para esos pases en los aos 60 y 70 bajo la conduccin del Estado.

En la seccin IV se examina sise han cumplido o no esas expectativas.

II. El perodo de industrializacin sustitutiva: su dinmicade aprendizaje, crecimiento de la productividad yexportaciones

1.La dinmica del aprendizaje

Al finalizar la segunda guerra mundial, Argentina, Brasil y Mxico estaban aislados de las principales potencias mundiales y fuertemente influenciados por la atmsfera de la guerra fra y por las ideas de planificacin central tan en boga en el mundo. Esto explica porqu las polticas de los primeros aos de postguerra estaban tan sesgadas a favor de la produccin estatal en reas como las telecomunicaciones, la energa,el transporte, etc., as como en la llamada industria pesada (acero, petrleo y petroqumica, carbn).

Por quiebre del comercio mundial provocado por la cada del multilateralismo y del patrn oro, no fue posible importar bienes de capital y de consumo duraderos en un perodo bastante largo, que haba comenzado incluso antes de la guerra. Eran normales en toda Amrica Latina largas listas de espera para importar bienes duraderos para el hogar y equipos de produccin. Las empresas y las familias desplegaban esfuerzos prodigiosos de mantenimiento y reparacin para que siguieran funcionando viejas maquinarias, vehculos, etc., que no haba posibilidad de renovar. De esta forma, el exceso de demanda y la nueva poltica que garantizaba una elevada proteccin arancelaria y crdito barato para las empresas nuevas que entraran al mercado, lograron inducir rpidamente la creacin de empresas pequeas dedicadas a producir copias de viejos diseos de artefactos para el hogar, mquinas, partes y piezas de motores para vehculos, textiles, productos farmacuticos, y otros. Como es evidente, estos productos eran exclusivamente para el mercado interno.

Se pensaba que estas nuevas polticas industriales seran transitorias, porque la mayora de los funcionarios esperaba un rpido retorno al multilateralismo y al libre comercio despus de la guerra, como haba sucedido en los aos 20. Esta vez, en cambio, no hubo un retorno al libre mercado de antes de la guerra. Por el contrario, una nueva poltica pblica originada en Keynes, Beveridge y otros prominentes pensadores polticos y sociales de la poca, destacaba el papel del Estado como "motor" del desarrollo y como proveedor de "bienes pblicos" como la salud, la educacin y la seguridad social. Una atmsfera institucional completamente nueva -en la que destacaba un fuerte grado de proteccionismo- se desarroll en todo el mundo en esos aos.

Por lo que toca a Argentina, Brasil y Mxico, este clima internacional apoy con fuerza la visin local, profundamente nacionalista, que atribua a las empresas pblicas un papel protagnico en el sector de defensa, y en los de energa, telecomunicaciones y transporte, y que promova, mediante subsidios, la creacin de miles de nuevas empresas, pequeas y medianas, para producir bienes de capital simples, de consumo duraderos, qumicos finos, calzado, vestuario, etc., para el mercado local.

Dos actores principales del modelo de industrializacin sustitutivo -las empresas medianas y pequeas, y las pblicas- se expandieron rpidamente a fines de los aos 40 y comienzos de los 50 en estos tres pases con el nuevo rgimen de incentivos que surgi a partir de la crisis de 1930 y de la segunda guerra mundial.

El tercer protagonista -la empresa transnacional- apareci en la escena algo ms tarde, hacia fines de los aos 50. Esto no quiere decir que estuvieran ausentes de Amrica Latina antes de esa fecha, sino tan slo que en un plazo muy corto -menos de un decenio- cientos de empresas transnacionales construyeron plantas de produccin integradas verticalmente gracias al incentivo de la proteccin arancelaria, los permisos de importacin y el crdito subvencionado. Unas 200 subsidiarias de empresas transnacionales se establecieron en Argentina entre 1958 y 1964, y un nmero algo mayor en Brasil y Mxico. A estas empresas les interesaba bsicamente abastecer a los consumidores locales. Llegaron a esos pases con diseos de productos y tecnologas de organizacin claramente superiores a las que se utilizaban en ese momento en las empresas locales. De esta forma, su entrada trajo consigo cambios importantes en la cultura industrial prevaleciente. El impacto de su llegada se sinti ms intensamente en las industrias automotriz y farmacutica (reas en que las transnacionales participaban ms activamente), pero las externalidades de la inversin extranjera se difundieron rpidamente a travs de la estructura de produccin por efecto de la movilidad del trabajo y de la utilizacin generalizada de nuevos procedimientos de control de calidad, principios de organizacin de la produccin, etc.

Las plantas industriales locales tenan un tamao no superior al 10% del de plantas equivalentes en un pas desarrollado. El diseo de planta y la organizacin de la produccin eran mucho menos sofisticados. Las empresas comenzaban a producir normalmente sobre la base de copias de productos extranjeros que estaban atrasadas en 10 20 aos respecto de la frontera de avanzada tecnolgica mundial. Muchas de esas empresas se armaron utilizando maquinaria de segunda mano o de produccin propia. Haba un grado de integracin vertical ms elevado que en plantas comparables en pases ms maduros. Su abanico de produccin era ms amplio y el grado de especializacin en la produccin ms reducido que los de empresas industriales en pases desarrollados. La fragilidad y escaso desarrollo de la produccin local obligaban a muchas firmas a autoabastecerse de partes y componentes que en los pases ms desarrollados normalmente habran adquirido de subcontratistas especializados.

La eficiencia --esttica y dinmica-- se vio afectada gravemente con estas caractersticas iniciales de organizacin de la produccin. Al pequeo tamao de las plantas, la elevada integracin vertical, la pobreza de diseo de las fbricas, el conocimiento y comprensin imperfectos de los principios organizacionales de la produccin, etc., se deba gran parte de la prdida por tiempo de paro y rechazo de productos y, por lo tanto, una produccin de altos costos unitarios de produccin y de baja calidad. Aunque los salarios locales eran slo una fraccin de los de los pases desarrollados, no estamos hablando de productos industriales que pudieran ser exportados fcilmente a mercados ms sofisticados. El ambiente institucional era extremadamente pobre, y estas empresas no podan esperar gran cosa en trminos de apoyo de empresas consultoras y de ingeniera, institutos pblicos de investigacin y desarrollo, escuelas tcnicas o universidades.

Esas circunstancias llevaban a muchas empresas a establecer sus propios departamentos de ingeniera con el propsito principal de generar conocimiento tcnico adicional para el mejoramiento de los diseos, los procesos de produccin y las tecnologas de organizacin. Estas actividades dieron origen a una corriente incrementar de conocimiento altamente idiosincrtica y especfica por empresa, por ejemplo, a un proceso de aprendizaje para solucionar cuellos de botella y problemas localizados de produccin, as como al aumento de la tasa de utilizacin de partes y componentes de produccin local o a la adaptacin al medio local de procesos de produccin trados de pases de industria ms madura.

La dinmica de aprendizaje que est por debajo de estas circunstancias y el impacto siguiente de ese proceso de aprendizaje en la eficiencia y competitividad requieren un mayor examen. Muchos aspectos de esta dinmica han sido ignorados por la economa neoclsica debido a las hiptesis extremas que sirven de base a la teora convencional relativas al acceso y utilizacin del conocimiento tecnolgico por parte de las empresas.

Tomemos el caso de una empresa que, dado el conocimiento y comprensin imperfectas de la tecnologa con que opera, y teniendo la sensacin de que podra hacerlo mucho mejor en trminos de rebajar costos, tiempo ocioso, calidad del producto, demora de acceso al mercado, etc., decide embarcarse en la produccin de unidades nuevas de conocimiento de ingeniera y organizacin como base para mejorar sus rutinas actuales.

La doctrina neoclsica jams ha atribuido gran importancia a una operacin evolutiva de este tipo, aunque sta sea la prctica habitual de los ingenieros para el mejoramiento de las rutinas de produccin (Box, 1990; Clark, De Forest y Stechely, 1971). El que la teora convencional considere la tecnologa como un factor de produccin dado, perfectamente comprendido y completamente especificado, disponible libremente para todos, llev a los economistas a adoptar un enfoque algo ingenuo a este respecto. Esa visin les impide comprender que aprovechar adecuadamente el conocimiento tcnico general y organizacional --disponible en planos, patentes, libros de ingeniera, etc.generalmente exige del usuario un gran esfuerzo para generar un conocimiento localizado y especfico de la empresa. La bsqueda, los tanteos sucesivos y los cambios frecuentes de rutina son habituales a nivel de la fbrica.

Varios estudios realizados por el autor en los aos 70 y 80 (Katz, 1976, 1986, 1987) muestran que muchas empresas de Amrica Latina emprendieron actividades de ingeniera de este tipo en los aos de la industrializacin sustitutiva. Ms an, ms de dos terceras partes del crecimiento de la productividad de las empresas examinadas en esos estudios poda atribuirse a esfuerzos propios de generacin de conocimiento incremental de este tipo.2/En muchos de estos estudios encontramos tambin que el aumento de productividad logrado por la empresa fue mucho mayor que el avance de la frontera tecnolgica mundial, lo que permiti acercarse a los estndares de productividad internacionales.

A priori,cabra esperar que las dinmicas de aprendizaje de este tipo hubieran creado un fuerte incentivo para exportar de parte de las empresas. El conocimiento adicional generado por la empresa en su proceso de aprendizaje tena un claro valor en el mercado, ya que poda ser til para empresarios de otros pases en vas de desarrollo con limitaciones de mercado y de organizacin de la produccin similares a las que enfrent la empresa en la que se dio primitivamente el aprendizaje. No debe sorprender, por lo tanto, que muchas empresas argentinas, brasileas y mexicanas se desarrollaran hacia actividades de exportacin y licenciamiento hacia fines de los aos 70, gracias al rpido crecimiento de su productividad y capacidad competitiva, particularmente dentro de los mercados latinoamericanos en los que gozaban de un tratamiento preferencial. Un creciente grado de sofisticacin tecnolgica permiti gradualmente a muchas empresas metalmecnicas productoras de vehculos, mquinas-herramientas, equipos agrcolas, bienes de capital para la industria de alimentos, etc., penetrar otros mercados; comenzaron exportando una proporcin pequea de su produccin, pero llegaron con el tiempo a proporciones del 10 al 20%. Adems, no slo lograron muchas empresas expandir sus exportaciones de productos industriales crecientemente sofisticados, sino que algunas se las arreglaron para exportar tecnologa pura, bajo la modalidad de licencias, servicios de ingeniera y plantas industriales completas vendidas en la modalidad "llave en mano" a empresas de otros pases en vas de desarrollo, mayoritariamente dentro de Amrica Latina(World Development, 1984).

Esta resea de la dinmica de aprendizaje subyacente al fenmeno de industrializacin en Argentina, Brasil y Mxico, y sus consecuencias en trminos de la expansin progresiva a mercados externos, calza bastante bien con los datos observados al estudiar el desempeo a largo plazo de las empresas medianas y pequeas y de diferentes subsidiarias de grandes empresas transnacionales en estos tres pases.

Encontramos un proceso similar de desplazamiento sobre la curva de aprendizaje al estudiar empresas del sector pblico y sus subcontratistas durante los primeros aos de la postguerra. Empresas como Pemex en Mxico, YPF en Argentina o Petrobras en Brasil --o sus equivalentes en servicios de telecomunicaciones, generacin de energa elctrica, etc.- tuvieron sus propios departamentos de investigacin e ingeniera y capacitaron a miles de subcontratistas y proveedores para mejorar sus rutinas de produccin, sus procedimientos de control de calidad, etc. Puede decirse tambin que como resultado de estas actividades, tuvo lugar un proceso masivo de generacin y difusin de conocimiento -aprendizaje- en las esferas pblicas de la economa y que este proceso estuvo asociado estrechamente con el funcionamiento de las empresas pblicas.

Lo anterior no implica, de ninguna manera, que olvidemos las falencias y fragilidades fundamentales que caracterizaron el proceso de industrializacin. A pesar del aumento gradual de las exportaciones, el esfuerzo, en su conjunto, segua siendo bsicamente hacia adentro. Por ms que las empresas hicieron esfuerzos para generar tecnologa propia, y que muchas de ellas tenan sus unidades de investigacin, la mayor parte se limit a mejoramientos tecnolgicos menores y no aportaron mucho en trminos de una investigacin ms bsica en el mbito del conocimiento tecnolgico. La interaccin entre empresas con escuelas tcnicas, institutos pblicos de investigacin y desarrollo, universidades, etc., fue casi nula. Ms an, como en todas partes del mundo, la corrupcin y la adopcin de polticas pblicas erradas hicieron su contribucin a este proceso. Obviamente, no pretendemos que estas debilidades institucionales y macroeconmicas hubieran estado ausentes. Por el contrario, sostenemos que gran parte de la microdinmica de aprendizaje, que muchos autores relacionan con el proceso de industrializacin de Corea y Taiwan, estaban tambin presentes en las empresas de Argentina, Brasil y Mxico en los aos 50 y 60. En nuestra opinin, hay pocas razones para creer que el proceso de acercamiento tecnolgico a los estndares mundiales de las empresas del sudeste asitico sea muy distinto a lo que se observ en las empresas latinoamericanas. Sentado esto, creemos que la explicacin del desempeo menos eficiente a largo plazo de las empresas latinoamericanas debe estar en otro lado, no en el proceso mismo de industrializacin.

2.Crecimiento de la productividad y las exportaciones de manufacturas durante el proceso deindustrializacin sustitutiva

Los aos del decenio de 1960 y de gran parte del siguiente fueron particularmente fructferos para el sector industrial de Argentina, Brasil y Mxico. La produccin manufacturera, la productividad laboral y las exportaciones industriales crecieron a ritmo acelerado, como se aprecia en los grficos 1 y 2 para el caso de Argentina. Se dispone de informacin similar para Mxico (Casar y otros, 1990; Clavijo y Casar, 1994) y para Brasil (Suzigan y Villela, 1997).

En un proceso de carcter evolutivo, como el que se vio, las exportaciones manufactureras fueron creciendo en sofisticacin tecnolgica. Las exportaciones de bienes de capital, servicios de ingeniera, etc., constituyen prueba fehaciente del mayor grado de madurez tecnolgica.-GRAFICO 1Argentina: Produccin manufacturera,empleo y productividad, 1960-1974GRAFICO 2Argentina: Exportaciones manufactureras,1964 y 1974El grfico 2 muestra que las exportaciones totales de Argentina crecieron de 1500 a casi 4 000 millones de dlares entre 1964 y 1974. Casi un 25% de esta ltima cifra corresponde a exportaciones de productos manufacturados de origen industrial. Unas 133 empresas manufactureras y de ingeniera lograron exportar 350 millones de dlares en bienes de capital, servicios de ingeniera, licencias y plantas "llave en mano" entre 1970 y 1974. Los principales destinatarios latinoamericanos de esas exportaciones fueron Cuba, Bolivia y Paraguay (Ablin y Katz, 1977).

Investigaciones de F. Sercovich (1984), de Brasil, y C. Dhalman y M. Corts (1984), de Mxico, muestran una evolucin similar en esos dos pases. S. Lall presenta un cuadro parecido para India(World Development,1984) y J. Molero lo hace para Espaa (Molero, 1992).3/

Sin embargo, y a pesar de los signos de xito y del grado creciente de orientacin hacia afuera, la industria manufacturera dej de crecer a mediados de los aos 70 en Argentina y en los 80 en Brasil y Mxico. Se contrajo severamente despus. Por qu sucedi esto?

Creemos que la causa del decaimiento industrial de Argentina, Brasil y Mxico en los aos 80 radica, en gran parte, en el desequilibrio externo que sigui a la crisis de la deuda de fines del decenio de 1970 --cada de la relacin de precios del intercambio, falta de financiamiento externo y el alza abrupta de las tasas de inters internacionales- a lo que hay que sumar la adopcin de polticas de estabilizacin mal diseadas, que ayudaron a propagar las dificultades del sector externo y a transmitirlas a los mbitos fiscal y monetario de la economa, promoviendo un episodio de turbulencia macroeconmica de gran envergadura. En otras palabras, ms que por una estrategia de industrializacin mal concebida, los magros resultados de la industria en los aos 80 parecen, en nuestra opinin, derivar de un mal manejo macroeconmico despus de la crisis de la deuda a fines del decenio de 1970.

El deterioro del equilibrio externo de la economa llev a Argentina, a Brasil y a Mxico, a fines de los aos 70 y principios de los 80, a desplegar esfuerzos de estabilizacin macroeconmica convencionales. Como no haba disponibilidad de fondos externos para estos pases, el sector pblico se vio obligado a endeudarse internamente, alejando a otros usuarios del crdito de los mercados locales. Esto fortaleci mucho el clima especulativo ya prevaleciente en la economa en pos de nuevas devaluaciones y aumentos de las tasas reales de inters internas. La economa entr en un perodo de turbulencia y desorden social que afect gravemente el ahorro interno, la inversin en la industria manufacturera y el entusiasmo de los empresarios, como se puede apreciar en el cuadro 1.CUADRO 1Argentina, Brasil y Mxico: Inversin brutafija, varios subperodos(Porcentaje del PIB)1970-19791980-19811982-19841985-19881989

Argentina21.720.913.812.09.9

Brasil24.522.017.517.617.6

Mxico23.025.718.616.817.9

Fuente:Roberto Bisang, Gustavo Burachik y Jorge Katz (eds.),Hacia un nuevo modelo de organizacin industrial. El sector manufacturero argentino en los aos 90,Buenos Aires, Editorial Alianza, 1995.

Un grado mucho mayor de incertidumbre y episodios recurrentes de hiperinflacin alentaron la fuera de capitales a principios de los aos 80 en los tres pases en estudio.4/

Es poco realista culpar al proceso de industrializacin de estos macroeventos. El PIB se contrajo significativamente como resultado de un esfuerzo de estabilizacin muy mal manejado, como tambin lo hicieron el ahorro interno y la inversin manufacturera a consecuencia de la incertidumbre macroeconmica. Una contraccin dramtica de la demanda agregada y un ambiente crecientemente especulativo explican por qu las empresas hallaron ms atractivo dedicarse a las operaciones financieras que a actividades de ingeniera o tecnolgicas de largo aliento. Muchas decidieron reducir o eliminar completamente sus esfuerzos de investigacin e ingeniera, limitndose a actividades especulativas de corto plazo. Su horizonte de planificacion se acort ostensiblemente mientras la intensidad de la turbulencia aumentaba y la economa entraba en un rgimen de alta inflacin.

Fallaron sucesivos intentos de estabilizacin en cada uno de estos pases, aumentando el grado de incertidumbre y de desconfianza de los agentes privados en lapoltica pblica. Es importante comprender que los intentos de estabilizacin invariablemente consistanen grandes devaluaciones, aumentos de la tasa de inters interna real e ingentes reducciones de los salarios reales, que de ninguna forma eran neutrales desde la perspectiva de su impacto en la estructura social y deproduccin. Por el contrario, esas medidas constituanun fuerte mecanismo de seleccin, que discriminaba en contra de la industria deuso intensivo de mano de obra y de ingeniera que abasteca el mercado interno y favoreca a la industria elaboradora de materias primas orientada a la exportacin, la que gan terreno rpidamente dentro del sector manufacturero. Adems, los programas de estabilizacin macroeconmica tenan tambin un impacto diferente en las pequeas y medianas empresas, por un lado, y en los grandes grupos econmicos o subsidiarias locales de empresas transnacionales, por otro, ya que las ltimas gozaban de un mayor grado de libertad al tener mayor acceso a los mercados de capitales que las empresas familiares de tamao mediano y pequeo.

III.El impacto de un nuevo rgimen deincentivos macroeconmicos

1.La reestructuracin de la produccin manufacturera hacia la elaboracin de materias primas

El patrn de especializacin que tuvieron Argentina, Brasil y Mxico durante los decenios de 1950 y 1960 estaba orientado bsicamente al sector metalmecnico, es decir, hacia industrias que producan bienes de capital, automviles, bienes de consumo duraderos y equipos agrcolas. Como hemos visto, muchos de estos sectores lograron acumular un importante acervo de capacidades tecnolgicas durante el perodo de industrializacin sustitutivo y algunas, incluso, se expandieron hacia actividades de exportacin. No obstante, muchas de estas industrias tuvieron grandes dificultades para mantener su ritmo de crecimiento en el decenio de 1980. Primero, la contraccin de la demanda interna y, luego, la llegada masiva de sustitutos externos, explican por qu muchas empresas metalmecnicas, as como muchos productores de vestuario, zapatos y muebles no pudieron seguir creciendo en los aos 80 como lo haban hecho en los dos decenios anteriores,

En abierto contraste con la experiencia de estas industrias, los sectores elaboradores de materias primas crecieron con bastante rapidez en esos aos, tanto en produccin como en exportaciones. A fines de los aos 70 y comienzos de los 80 una gran cantidad de plantas modernas y altamente capitalizadas se instalaron en Argentina, Brasil y Mxico para producir celulosa y papel, petroqumicos, acero, aluminio, aceite vegetal, harina de pescado, minerales, etc.

En Argentina, por ejemplo, la industria de aceite vegetal genera casi la cuarta parte de las exportaciones totales del pas. El cuadro 2 muestra el cambio dramtico que han registrado la estructura y produccin de esta industria en las ltimas dos dcadas. Menos empresas, con una mayor produccin por planta y persona/ao, y un menor nivel global de empleo para el sector en su conjunto, caracterizan a la industria de hoy, en comparacin con su estructura y comportamiento hace veinte aos.CUADRO 2Nmero de plantas, empleo y productividad en la industria argentina de aceite vegetal, 1973-1974 y 1993-1994AosPlantas en operacin (nmero)Fuerza de trabajo (nmero)Total toneladas (miles)Toneladas por planta (miles)Toneladas por trabajador

1973-1974676 8951 74026252

1993-1994594 93412 1962072 472

Fuente: E.Obstchatko, 1996, indito.

Un cuadro similar presentan la industria brasilea de la celulosa y el papel (Bercovich y Katz, 1997), el sector petroqumico mexicano y brasileo (Chudnovsky, 1997) y muchas otras industrias elaboradoras de recursos naturales de estos tres pases.

La participacin de las industrias elaboradoras de recursos naturales y alimentos aument en Argentina del 36.5 al 46.7% entre 1974 y 1979. En Brasil, esta participacin subi del 36.9 al 39.7% y, en Mxico, lo hizo del 18.3% en 1974 al 21.0% en 1990. As, el vuelco hacia la industria elaboradora de materias primas y la transformacin estructural de esas industrias dando de baja plantas obsoletas y reemplazndolas por nuevas, a la altura de los ltimos adelantos tecnolgicos y orientadas a la produccin para exportar, son un fenmeno generalizado en los tres pases estudiados.

Una clara excepcin al deterioro generalizado del sector metalmecnico es la industria automotriz, la que, junto a las industrias elaboradoras de materias primas, creci significativamente en Argentina, Brasil y Mxico en los ltimos aos. En ninguno de estos pases creci el sector automotriz entre 1989 y 1995, lo que se atribuye a los esfuerzos de liberalizacin del comercio. Por el contrario, su expansin fue impulsada por polticas convencionales del tipo de la industrializacin por sustitucin de importaciones en Argentina y en Brasil, en tanto que en Mxico lo fue por cambios de estrategia empresarial que abran el uso del pas como plataforma de exportacin para el mercado de los Estados Unidos. Ford, General Motors y Nissan instalaron plantas automotrices de ltima generacin en Mxico de 1986 en adelante para exportar automviles de alta categora al mercado de los Estados Unidos. Esto se hizo para aprovechar los bajos salarios mexicanos -una fraccin de los salarios por hora en Estados Unidos- y competir as con los productores japoneses instalados dentro de los Estados Unidos. En los casos de Argentina y Brasil, la expansin del sector automotriz constituye un fenmeno ms reciente -a partir de 1991- y fue impulsado por el aumento de la demanda interna (luego de la reduccin de las tasas de inters locales fruto de los esfuerzos de estabilizacin macroeconmica de principios del decenio de 1990) y por la adopcin, por ambos pases, de polticas de industrializacin convencionales en 1991 y 1992. Dichas polticas -que incluan la accin concertada de sindicatos, empresas y el gobierno- permitieron que los precios de los automviles bajaran en alrededor de un 30% luego, que el gobierno rebaj significativamente los impuestos y las empresas redujeron substancialmente sus utilidades. La anterior estrategia hacia adentro, en la que las empresas operaban con un alto grado de integracin vertical, produciendo modelos antiguos en plantas antiguas, mayoritariamente para los mercados locales, ha sido descartada, y hoy las empresas han reestructurado sus operaciones orientndolas hacia afuera, produciendo vehculos de alta categora en plantas de elevados estndares tecnolgicos, con un cociente exportacin/importacin mucho ms alto que antes.

No es slo la estructura de la industria la que se ha afectado con el nuevo rgimen de poltica macroeconmica que hoy prevalece en Argentina, Brasil y Mxico. El nuevo ambiente econmico, ms competitivo y menos regulado, ha actuado como un poderoso mecanismo de seleccin, separando a cierto tipo de empresas de las otras e induciendo un fuerte proceso de concentracin econmica a travs de la estructura productiva. A las pequeas y medianas empresas de propiedad local les ha sido difcil adaptarse a las nuevas reglas del juego. Miles cerraron en el decenio de 1980, y muchas enfrentan hoy esa posibilidad como resultado de graves imperfecciones en los mercados de factores, por ejemplo, las referidas al acceso al capital y la tecnologa

2.Las empresas transnacionales, los gruposeconmicos y las pequeas y medianas empresas de propiedad local

Normalmente, en la estructura de produccin de cualquiera sociedad se pueden identificar cuatro grupos de empresas: i) Las empresas pequeas y medianas, muchas de propiedad familiar; ii) grandes empresas locales pertenecientes a grupos econmicos integrados vertical u horizontalmente; iii) subsidiarias locales de empresas transnacionales; y iv) las empresas pblicas. Es frecuente que existan diferencias grandes entre estos grupos de empresas en aspectos tales como el acceso a los mercados de factores, informacin tecnolgica, procedimientos de administracin, etc.

Las empresas pequeas y medianas normalmente participan en sectores como artculos de cuero, vestuario, muebles o mquinas-herramientas. Debido a su acceso imperfecto a los mercados de capital y tecnologa, as como por sus dificultades para adaptarse a un medio ms competitivo, miles de estas empresas se vieron obligadas a abandonar el mercado en Argentina, Brasil y Mxico en los aos 80. Muchas tenan instalaciones pequeas y obsoletas que no podan ser reacondicionadas fcilmente para competir con los sustitutos externos al reducirse la proteccin. Las que han logrado sobrevivir, lo han hecho a costa de reformar su estrategia de produccin, concentrndose ms en operaciones de armadura final a base de partes y componentes importados y abandonando la manufactura local de partes intermedias. Otras han sobrevivido convirtindose en subcontratistas de grandes empresas locales o de empresas internacionales (Posthuma, 1995), o especializndose en pequeos nichos de mercado. Slo unas pocas prosperan despus de haber modernizado significativamente sus tecnologas de produccin y organizacin, importando bienes de capital, licenciando nuevos diseos de productos y recapacitando a sus recursos humanos.

Hay tambin un grupo de grandes grupos econmicos nacionales que se concentran principalmente en la industria elaboradora de materias primas. Al revs de la experiencia de las empresas medianas y pequeas, los grupos econmicos locales crecieron rpidamente en los aos 80 (Bisang, 1996). Una gran cantidad de plantas para la elaboracin de materias primas, de uso altamente intensivo de capital, se levantaron en estos aos, la mayor parte de ellas de propiedad de grandes grupos econmicos locales. La mayora se dedicaba a abastecer el mercado interno pero posteriormente comenzaron a exportar al contraerse la demanda interna como resultado de las medidas de estabilizacin macroeconmica (Stumpo y Bielchowsky, 1996). En pocas ms recientes, los grandes grupos econmicos han emprendido alianzas estratgicas con bancos y operadores de servicios pblicos de primer orden (como Telefnica de Espaa y Gas de France) participando en los procesos de privatizacin de las empresas pblicas de telecomunicaciones, energa, produccin y distribucin, servicios postales y de transporte. Esas alianzas han fortalecido mucho el poder poltico y de mercado de estos grupos econmicos locales.

Un tercer grupo de empresas son las subsidiarias locales de las grandes transnacionales, que tienen gran presencia en las industrias automotriz, petroqumica y farmacutica. La corriente de inversin extranjera directa se redujo en Argentina, Brasil y Mxico durante el decenio de 1980, como resultado de la turbulencia macroeconmica y de la incertidumbre. Esta corriente ha vuelto a tomar impulso desde comienzos de los aos 90, pero las inversiones ms recientes responden a estrategias de comercializacin y produccin bastante distintas y de orientacin ms internacional. La privatizacin de activos pblicos y la compra de ttulos de deuda en los mercados secundarios (Fuch, 1990) abri una gran variedad de oportunidades de inversin para las empresas transnacionales en Amrica Latina a principios del decenio de 1990. Con la liberalizacin del comercio, muchas empresas transnacionales redujeron su mezcla de productos, abandonaron las actividades locales de ingeniera y se concentraron en la armadura de partes y componentes importados y en la comercializacin de versiones importadas de los productos que solan producir localmente.

Un cuarto y ltimo grupo est compuesto por las grandes empresas pblicas, muchas de las cuales haban participado en la produccin de acero, petrleo, servicios de telecomunicaciones, energa, etc. Muchas de ellas fueron privatizadas en los ltimos aos en los tres pases. En algunos casos, la privatizacin se realiz por motivos fiscales, cuando exista por parte del gobierno necesidad urgente de recursos, sin que hubiera un marco regulatorio aceptable que asegurara un funcionamiento macroeconmico eficaz y la proteccin de los consumidores despus de la transferencia de los activos al sector privado. En otros casos, un manejo ms cuidadoso del programa de privatizacin ha permitido establecer escenarios de competencia regulada y derivar de la privatizacin ms beneficios para los consumidores.

Despus de haber sido protagonistas econmicos de primer orden en dcadas anteriores, las empresas pblicas han visto decrecer su participacin en la generacin del PIB y han cedido su papel de liderazgo en la generacin de tecnologa y en la capacitacin del capital humano.

La liberalizacin del comercio y la desregulacin y privatizacin de las actividades econmicas han constituido un mecanismo de seleccin natural, poderoso y no neutral, o un colador cuyos efectos se extienden a todo el universo de las empresas manufactureras. La participacin de las empresas pblicas y las pequeas y medianas en la produccin manufacturera ha cado significatvamente, mientras que la de los grupos econmicos y las subsidiarias locales de empresas transnacionales ha crecido rpidamente. El acceso imperfecto a los mercados de capital y tecnologa es la explicacin ms probable del desempeo declinante de las empresas medianas y pequeas en el curso del ltimo decenio.

3.La tendencia de los cambios estructurales recientes a ahorrar factores

Sostuvimos antes que muchas empresas reaccionaron a la defensiva a la apertura y desregulacin de las actividades econmicas. Frecuentemente, esta reaccin se ha traducido en cambios en la organizacin de la produccin que han permitido a las empresas producir el mismo volumen fsico con dos tercios a tres cuartos de la fuerza de trabajo original. En muchos sectores, -tpicamente en las industrias textil y metalmecnica- el empleo global ha cado en forma abrupta, a la mitad, o menos, de la planilla de los aos 70. Sin duda, Argentina es el caso ms extremo de los tres analizados. Tomando al sector industrial en su conjunto, el empleo total en el sector manufacturero argentino es hoy aproximadamente el 60% de lo que fue hace veinteaos. El grfico 3 muestra antecedentes a este respecto. Ntese la aguda diferencia que hay entre los aos 70, cuando la expansin de la produccin trajo consigo una rpida absorcin de trabajo, y la situacin de los aos 90, en que ambas variables se mueven en direcciones claramente opuestas. El efecto ahorrador de trabajo de los cambios estructurales recientes se relaciona con la transicin masiva a principios de organizacin de la produccin ms intensivos en su uso de capital y de informtica. Miles de empresas parecen haberse comprometido en transiciones de este tipo.GRAFICO 3Argentina: Produccin manufacturera yempleo, 1970-1996

Aunque hasta ahora el problema de absorcin de trabajo es menos grave en Brasil y Mxico que en Argentina, el debate econmico de hoy en esos dos pases refleja el hecho de que los responsables de formular las polticas dan por sentado que el sector manufacturero no ser fuente significativa de creacin de empleos en los prximos aos. En ambos pases, como en Argentina, las empresas estn empeadas en reemplazar trabajo por capital y en evolucionar hacia la adopcin de principios de organizacin de la produccin manufacturera ms flexibles.

Nuestra discusin hasta aqu resume algunos de los cambios estructurales recientes que derivan de la transicin a un nuevo rgimen macroeconmico de incentivos. La liberalizacin del comercio y la desregulacin y privatizacin de las actividades econmicas se hicieron con la esperanza de que se traduciran en un mayor crecimiento del sector manufacturero en el largo plazo que el que haba tenido en el perodo de industrializacin sustitutivo. Se ha cumplido esta expectativa?

IV. Diferencias de la productividad del trabajo en la produccin manufacturera

Al examinar las diferencias relativas de productividad del trabajo entre distintas actividades manufactureras en Argentina, Brasil y Mxico, por una parte, y el sector industrial de los Estados Unidos, por la otra, cabe preguntarse si est aumentando esta diferencia o se est estrechando con el tiempo Ha mejorado la dinmica industrial de Amrica Latina como producto de la liberalizacin de su comercio y la desregulacin de los mercados? Hay diferencias interindustriales significativas a este respecto? Hemos tratado de dar alguna luz en cuanto a estas preguntas examinando series cronolgicas de crecimiento de la productividad del trabajo en los pases mencionados, en el perodo 1970 a 1996 (ambos a nivel agregado), y para 27 ramas de la industria al nivel de tres dgitos segn la clasificacin de la CIIU.

1.Acercndose o quedndose atrs?La informacin disponible indica que hacia 1970 las industrias argentina, brasilea y mexicana haban alcanzado alrededor de la cuarta parte de la productividad del trabajo de la industria manufacturera de los Estados Unidos. Entre 1970 y 1996, la productividad se elev en la industria argentina a un ritmo del 3.7% anual, 2.9% en Mxico y 2.8% en Brasil, mientras que en los Estados Unidos la productividad del trabajo en el sector industrial creca a una tasa del 2.3% anual. Para la industria en su conjunto, por lo tanto, los datos sugieren que la gran diferencia de productividad de 1970 se habra reducido entre ese ao y 1996. Nuestras cifras indican que en el decenio de 1990 la productividad del trabajo en Argentina, Brasil y Mxico est todava en un tramo del 50 a 60% de la de los Estados Unidos.

El ritmo de acercamiento de estos pases se ha ido acelerando en los ltimos aos, por ejemplo, en Argentina y Brasil, en el perodo 1990-1996 y en Mxico, en el perodo 1985-1996. Ello se explica en parte por la gran cantidad de capacidad productiva ociosa que haba en Argentina y Brasil en los aos 1989 y 1990, antes de los esfuerzos de estabilizacin macroeconmica. En estos pases, la tasa anual de crecimiento de la productividad del trabajo lleg a la cifra sin precedentes de 8.4 y 9.7%, en el perodo 1990-1996. Las cifras son mucho ms bajas en Mxico, aun cuando es cierto que el crecimiento de la productividad se intensific despus de la liberalizacin y desregulacin de los mercados de mediados de los aos 80.

En los tres casos hay evidencia de que un medio ms competitivo y desregulado forz a muchas empresas a tomar medidas a la defensiva, ahorrando mano de obra, lo que sin duda contribuy al aumento de la productividad. En otras palabras, gran parte de la reduccin observada de las diferencias de productividad respecto de los Estados Unidos se alcanz en los ltimos aos, en los que la industria ha debido operar en un ambiente ms competitivo y desregulado.

2.Una perspectiva interindustrial

Si examinamos el crecimiento de la productividad del trabajo en un nivel de agregacin de tres dgitos encontramos una variabilidad interindustrial significativa,tanto dentro de cada uno de los pases analizados, como en comparacin con las respectivas industrias en los Estados Unidos. Algunas industrias han tenido xito en el plano local y han sido capaces simultneamente de reducir su diferencia de productividad con sus congneres de los Estados Unidos. Al revs, otras industrias han tenido malos resultados en el plano interno y han perdido terreno sistemticamente respecto de la frontera internacional de productividad (vase el cuadro 3).

Se observan diferencias interindustriales considerables en cuanto a crecimiento de la productividad del trabajo en los tres pases considerados. Los sectores de xito crecieron dos, y hasta tres, veces ms rpidamente que el conjunto del sector manufacturero.

Entre los sectores de xito en estos tres pases figuran los productos siderrgicos, los vehculos automotores, el vidrio y los productos de vidrio y los instrumentos cientficos. La productividad del trabajo en estos sectores creci ms que el promedio general. Tambin progresaron en reducir la distancia que las separa de la productividad del trabajo en las industrias de los Estados Unidos. Estas industrias, junto con las de cermica y del vestuario en Mxico, la qumica, de maquinaria elctrica y de muebles en Argentina, y la del petrleo, metales no ferrosos y textil en Brasil, confon-nan el grupo en que la productividad ha crecido sobre el promedio.CUADRO 3Crecimiento de la productividad del trabajo en Argentina,Brasil, Mxico y los Estados Unidosen 1970-199628 ramas del sector manufacturero(Tasas anuales medias parael perodo)CIIU*ArgentinaBrasilMxicoEstados Unidos

311Fabricacin de productos alimenticios2.30.93.32.0

313Industrias de bebidas3.2-0.61.63.9

314Tabaco3.0-0.12.28.4

321Textiles3.02.80.71.5

322Prendas de vestir-0.90.54.61.2

323Cuero0.60.43.11.9

324Calzado-0.20.3-0.21.5

331Industrias de la madera-0.9-0.92.80.8

332Muebles y accesorios4.3-0.41.50.9

341Papel y productos de papel1.12.23.72.4

342Imprentas y editorial2.1-1.42.61.6

351Sustancias qumicas industriales4.41.72.22.6

352Otros productos qumicos5.80.60.83.0

353Refineras de petrleo2.85.0-2.42.0

354Derivados de petrleo y carbn3.43.55.01.7

355Productos de caucho1.42.43.01.1

356Productos plsticos-0.7-3.11.1

361Objetos de barro, loza y porcelana0.60.27.41.7

362Vidrio y productos de vidrio3.52.93.81.5

369Otros productos minerales no metlicos2.6-0.33.50.9

371Hierro y acero3.52.44.31.5

372Metales no ferrosos1.73.55.00.6

381Fabricacin de productos metlicos3.91.12.80.5

382Maquinaria (excepto elctrica)2.30.6-0.51.4

383Maquinaria elctrica5.72.84.52.4

384Material transporte3.21.04.51.9

385Equipo profesional y cientficos3.63.57.01.9

390Industrias manufactureras, n.e.p.-0.7-1.14.41.4

Funte:Clculos propios basados en el Programa PADI, CEPAL, Naciones Unidas* Naciones Unidas,Clasificacin Industrial Internacional de Todas las Actividades Econmicas,Informes Estadsticos, Serie M. N' 4, Rev. 2.

En agudo contraste con el grupo anterior, las industrias de bienes de cuero y calzado, junto a los sectores de plsticos y cermica en Argentina y Brasil, as como las de maquinaria no elctrica y textiles en Mxico, mostraron incrementos de su productividad por debajo del promedio, y perdieron terreno sistemticamente respecto de la frontera internacional de productividad.

Cul es la explicacin ms probable de estas diferencias en el aumento de la productividad del trabajo? En la mayora de los sectores de xito -siderurgia, vidrio, cermica, metales no ferrosos, textiles participan los grandes grupos econmicos locales que han crecido rpidamente en los ltimos aos gracias a la inversin en nuevas plantas de produccin de uso intensivo de capital y con tecnologa de punta. Las subsidiarias de las empresas transnacionales -tambin grandes- participan prominentemente en el sector automotriz y en la produccin de instrumentos cientficos, y muestran resultados igualmente sobre el promedio. Por otro lado, ninguna de las industrias de rpido crecimiento muestra un nivel de actividad importante para las empresas medianas y pequeas. Estas tienden a concentrarse en las actividades del cuero y el calzado, vestuario, plsticos e imprenta, las que aparecen con un crecimiento de la productividad muy por debajo del promedio y han perdido terreno con relacin a los estndares de los Estados Unidos.

En nuestra opinin, el tamao de empresa constituye un indicador vicario que capta la influencia de los mercados imperfectos de factores, informacin incompleta y ms generalmente, una percepcin inadecuada de lo que se necesita para sobrevivir en el nuevo rgimen de incentivos macroeconmicos. Por lo tanto, se correlaciona bien con las diferencias interindustriales observadas de crecimiento de la productividad del trabajo. La inversin en nuevas instalaciones industriales o el esfuerzo de ingeniera para reacondicionamiento de las plantas han sido mucho menores entre las empresas medianas y pequeas que entre las empresas de los grandes grupos econmicos y las subsidiarias de empresas transnacionales. Desde este punto de vista, los programas recientes de estabilizacin macroeconmica han tenido el efecto de mecanismos de seleccin, que descartan a empresas e industrias (Nelson, 1995) a base de su acceso diferencial a la informacin tecnolgica y a los mercados de capitales. Lamentablemente, no hay todava una teora microeconmica adecuada del crecimiento econmico para explicar el hecho de que empresas de distinto tamao tengan niveles muy distintos de acceso a los mercados de capitales y de tecnologa y, por lo tanto, distintas probabilidades de xito para adaptarse a cambios radicales en el medio global. Nos parece que los fracasos del mercado, la informacin imperfecta y una inadecuada percepcin del significado de los cambios recientes en el rgimen de incentivos han llevado a un deterioro del funcionamiento de las empresas medianas y pequeas y, con ello, de las industrias en las que predomina ese tipo de empresas.

Con los datos presentados hasta ahora podemos llegar a una importante conclusin: el ritmo de crecimiento de la productividad del trabajo se ha acelerado en los ltimos aos, en el contexto de medidas de liberalizacin comercial y desregulacin de los mercados, y la distancia con la frontera tecnolgica internacional se est reduciendo, pese a que, en trminos absolutos, todava es bastante grande, El proceso de acercamiento, sin embargo, no ha sido ni con mucho parejo al interior de la estructura productiva. Las industrias de uso intensivo de la mano de obra y de ingeniera han tendido a quedarse atrs, y tambin las empresas -medianas y pequeas, muchas de las cuales son de propiedad y gestin familiar. Son fundamentalmente los grandes grupos econmicos locales y las subsidiarias de empresas transnacionales de los sectores elaboradores de materias primas y de produccin de automotores (y en armaduras maquileras en la industria electrnica, especialmente en Mxico) los que han recibido mayores beneficios de la reciente transicin a un sistema macroeconmico ms abierto y desregulado.(Traduccin del ingls)

Notas1/ El trmino "instituciones"lo usan los economistas por lo menos en tres acepciones. Primero, denota algunas veces las reglas y normas que enmarcan el comportamiento econmico. En este sentido, la ley de patentes es una "institucin" que regula el derecho de propiedad sobre el nuevo conocimiento tecnolgico, fomentando as el gasto en investigacin y desarrollo. En segundo lugar, el mismo trrmino se utiliza para referirse a hbitos. En este contexto P. David habla de la costumbre de saludar a un extrao con la mano abierta, sin armas, indicando un acercamiento amistoso. Este hbito evolucion con el tiempo y se convirti en una convencin universal de saludo. Por ltimo, hablamos tambin de "instituciones" cuando nos referimos a organizaciones como la Universidad, el Banco Central, etc. Con relacin a este tema, vase David (1994), Granovetter (1985) y Nelson y Sampat (1998).

2/ Nuestra investigacin a nivelde empresas muestra que la mayor parte del aumento de productividad proviene de los esfuerzos de optimizacin de los procesos, planificacin de la produccin y actividades de organizacin, y otras formas intangibles de desarrollo tecnolgico. Se emprendieron esfuerzos de ingeniera propios para la adaptacin y mejoramiento de maquinarias existentes, antes de reemplazarlas por equipos nuevos.

3/ Ciento cuarenta y cinco empresas brasileas-112 manufactureras y 33 de consultara e ingeniera- exportaron 1 382 millones de dlares en plantas "llave en mano", servicios de ingeniera y licencias, y bienes de capital fabricados a pedido en el perodo que va de 1976 a 1981. Dichas exportaciones fueron primariamente a Paraguay, Bolivia y Uruguay, pero tambin a Nigeria, Argelia e Irak (Sercovich, 1984). Para Mxico, C. Dhalman y C. Corts han mostrado que entre 1975 y 1979 las empresas de ingeniera y consultara mexicanos exportaron millones de dlares para construccin de proyectos hidroelctricos, ductos, instalaciones para salubridad, plataformas de exploracin de petrleo, plantas de produccin de vidrio, etc. En este tipo de expansin frecuentemente se usaban bienes de capital de produccin mexicana, la que se traduca en exportaciones de maquinaria elctrica, instrumentos de precisin, camiones, etc. (Dhalman y Corts, 1984). Un estudio de S. Teitel y F. Sercovich para el Banco Interamericano de Desarrollo compara a estos tres pases en relacin con el incremento del grado de sofisticacin tecnolgica de sus exportaciones industriales (Teitel y Sercovich, 1984).

4/ Cerca de 20 mil millones de dlaressalieron de Argentina entre 1979 y 1982, en tanto que alrededor de 30 mil millones lo hicieron de Mxico entre 1979 y 1983. En Brasil, la fuga tuvo lugar algo ms tarde, llegando a 4 mil millones de dlares entre 1984 y 1987.

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